กระบวนการนโยบายสาธารณะเพือ่ สุ ขภาพ
(Healthy Public Policy)
ผศ.ภก.พงค์ เทพ สุ ธีรวุฒิ
ผู้อานวยการสถาบันการจัดการระบบสุ ขภาพ
มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์
9/04/54
ส่ วนที่ 1 แนวคิดเรื่องการปฏิรูปประเทศ
และปฏิรูประบบสุ ขภาพ
ภาวะวิกฤตการณ์ ของสั งคมไทย
• ปัญหาทางเศรษฐกิจ เกิดช่ องว่ างระหว่ างคนรวยและคนจน ซึ่งนับวันจะ
มีความแตกต่ าง มีระยะห่ างมากขึน้
• สถาบันครอบครัว ความเป็ นชุ มชนทีเ่ คยเข้ มแข็ง กาลังแตกสลาย ทาให้
สั งคมอ่อนแอ
• วิกฤตการณ์ ทางสิ่ งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อมถูกใช้
และถูกทาลาย เกิดการแย่ งชิงทรัพยากร
• วิกฤตการณ์ ทางวัฒนธรรม การคืบคลานของวัฒนธรรมตะวันตก ทุน
นิยม วัตถุนิยม หรือการหยิบฉวยวัฒนธรรมเป็ นเครื่องมือทางการเมือง
• วิกฤตการณ์ ทางจิตวิญญาณ สั งคมเกิดความถดถอยในความเอือ้ อาทรต่ อ
กัน มีความเห็นแก่ตัวมาก ต้ องการเอาเปรียบกันมากขึน้ ในทุกระดับ
สาเหตุของปัญหาเกิดจากความอ่ อนแอของสั งคมไทย
• ศีลธรรมอ่อนแอ นาไปสู่ สภาวะวิกฤตทุกเรื่อง ทั้งรัฐ สั งคม เศรษฐกิจ
และปัญญา
• ปัญญาอ่อนแอ สั งคมไทยใช้ อานาจมากกว่ าปัญญา นิยมใช้ ความเห็น
มากกว่ าการสร้ างความรู้ สั งคมไทยจึงใช้ ปัญญาน้ อย
• เศรษฐกิจอ่อนแอ ปัจจุบันเศรษฐกิจฐานบนส่ วนใหญ่ เป็ นเศรษฐกิจเทียม
การพัฒนาเศรษฐกิจทาลายเศรษฐกิจฐานล่าง
• รัฐอ่อนแอ องค์ กรหลายองค์ กรขาดธรรมาภิบาล
• สั งคมอ่อนแอ ความสั มพันธ์ ในสั งคมไทยเป็ นสั งคมเชิงอานาจ เป็ นสั งคม
อุปถัมภ์ พงึ ผู้อนื่ ไม่ พงึ่ ตนเอง จึงเกิดความสั มพันธ์ ทางดิ่งมากกว่ าทาง
ราบ
แนวทางเพือ่ สุ ขภาวะของสั งคมไทย
การจัดการด้ วยความรู้
สาธารณะ
ปัญญา
ยุทธศาสตร์ แผน
นโยบายสาธารณะ จิต
สมัชชาสุ ขภาพ
การรวมพลัง
พลังจากอานาจ
ทางสั งคม เศรษฐกิจ
รัฐและการเมือง
สุ ขภาวะ
กาย
สั งคม
ชุ มชน
ครอบครัว
ปัจเจกบุคคล
กระบวนการนโยบายสาธารณะอย่ างมีส่วนร่ วม คือ กระบวนการร่ วมกันของภาคี
ทุกภาคส่ วน ในการสร้ างและผลักดันทิศทางหรือแนวทางทีส่ ั งคมโดยรวม
เห็นว่ าหรือเชื่อว่ าจะทาให้ เกิดสั งคมสุ ขภาวะ โดยเป็ นแนวทางถูกต้ องภายใต้ พนื้ ฐาน
แห่ งศีลธรรมและความสมดุลทางเศรษฐกิจ
ทิศทางการปฏิรูปประเทศไทย
1. เป็ นไปเพือ่ การลดความเหลือ่ มลา้ และสร้ างความเป็ นธรรมในสั งคม
2. ลดอานาจรัฐ เพิม่ อานาจประชาชน นาไปสู่ การปกครองของประชาชน
3. ให้ พนื้ ทีจ่ ัดการตนเอง โดยชุ มชนท้ องถิ่น
ส่ วนที่ 2 ความหมาย หลักการ ของ นโยบายสาธารณะ
ความหมายของ นโยบายสาธารณะ ( Public Policy )
• คาว่ า “นโยบาย” พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2525 ให้
ความหมายว่ า หมายถึง หลักการและวิธีปฏิบัติซึ่งถือเป็ นแนวดาเนินการ
• มาจากศัพท์ ว่า “นย + อุบาย” หมายถึง เค้ าความทีส่ ื่ อให้ เข้ าใจเอาเอง
หรือหมายถึง“แนวทางหรืออุบายทีช่ ี้ทางไปสู่ วตั ถุประสงค์ ”
• นอกจากนี้ คาว่ า “ Policy ” มีความหมายว่ า แนวทางปฏิบัติของ
บ้ านเมืองหรือหมู่ชน มาจากรากศัพท์ ภาษากรีก “Polis” ซึ่งหมายถึง
เมือง รัฐ
ความหมายของ นโยบายสาธารณะ
1
•
•
•
1
นโยบายสาธารณะถูกใช้ เป็ นคาที่แทนที่กลุ่มของกิจกรรมที่รัฐบาลเข้ า
ไปเกี่ยวข้ อง (field of activity) เช่ น ด้ านเศรษฐกิจ ความมั่นคง
ต่ างประเทศ สิ่ งแวดล้อม สาธารณสุ ข
นโยบายสาธารณะ เป็ นการแสดงออกของจุดหมายโดยทั่วไป (general
purpose) หรือสถานการณ์ ที่พงึ ประสงค์ (desired state of affairs)
เช่ น ประเทศมั่นคง ประชาชนมั่งคัง่
นโยบายสาธารณะ เป็ นเรื่ อ งของข้ อ เสนอบางประการ (specific
proposals)ของกลุ่มการเมืองต่ างๆที่ต้องการให้ รัฐรั บไปดาเนิ นการ
เช่ น แนวทางการปฏิรูปการเมือง
ทศพร ศิริสัมพันธ์ : Brain W.Hogwood and Lewis A Gunn, Policy Analysis for the real World,1984
• นโยบายสาธารณะเป็ นการตั ด สิ น ใจของรั ฐ บาล (decisions
of
government) ที่จะเลือกทาหรื อไม่ ทา ซึ่ งมักให้ ความสนใจเฉพาะใน
ช่ วงเวลาทีก่ าลังจะตัดสิ นใจ(moments of choice) 2
• นโยบายสาธารณะเป็ นการให้ อานาจหน้ าที่อย่ างเป็ นทางการ (formal
authorization) นาไปสู่ การออกกฎหมาย กฎระเบียบ และให้ อานาจ
หน่ วยงานทีร่ ับผิดชอบ 3
• นโยบายสาธารณะหมายถึ ง แผนงาน (program)และโครงการ
(project)ของรัฐบาล 4
• นโยบายสาธารณะเป็ นผลผลิตทีท่ างรัฐบาลได้ ดาเนินการไป
• นโยบายสาธารณะเป็ นผลลัพธ์ ทที่ างรัฐบาลได้ ดาเนินการไป
2
3
4
Thomas R. Dye, Understanding Public Policy,1978
Ira Sharkansky,The Political Scientist & Policy Analysis,1970
Harold D.Lasswell and Abraham Kaplan, Power and Society
• นโยบายสาธารณะเป็ นแนวทางทีร่ ัฐบาล หรือ องค์ กรของรัฐกาหนดขึน้
เพือ่ การแก้ปัญหา 5
• นโยบายสาธารณะเป็ นข้ อเสนอสาหรับแนวทางการดาเนินงานของบุคคล
กลุ่มบุคคล หรือ รัฐบาล ทั้งนีเ้ พือ่ นาไปสู่ เป้าหมายอย่ างใดอย่ างหนึ่ง 6
• นโยบายสาธารณะคือ ความคิดของรัฐบาลที่จะทาอะไร อย่ างใด เพียงใด
เมื่อใด โดยมีองค์ ประกอบ 3 ประการ คือ 1) การกาหนดเป้าหมาย 2)การ
กาหนดแนวทาง 3)การกาหนดการสนับสนุน 7
5
6
Jame E. Anderson, Public Policy Making,1975
Carl J. Friedrich, Man and His Government, 1963
7
อมร รั กษาสัตย์ , การพัฒนานโยบาย, 2520
เป็ นกิจกรรมที่
ชอบด้ วยกฎหมาย
กิจกรรมของรัฐที่
จะเลือกทาหรือไม่ ทา
เป็ นอานาจในการ
จัดสรรค่านิยมของสังคม
อาจก่อผลกระทบ
ทั้งทางบวกและทางลบ
เป็ นกิจกรรมทั้งภายใน
และภายนอกประเทศ
เป็ นอานาจของ
ผู้นาทางการเมือง
นโยบายสาธารณะ
เป็ นผลจากการต่ อรอง
ระหว่างกลุ่มผลประโยชน์
เป็ นชุดของการกระทา
ที่มีแบบแผนเป็ นระบบ
มีเป้ าหมายในการ
ตอบสนองประชาชน
เป็ นการเลือก
ทางเลือกที่เหมาะสม
เป็ นกิจกรรมที่
ต้ องปรากฎเป็ นจริง
เป็ นการตัดสินใจเพือ่
ประชาชนจานวนมาก
มีผลลัพธ์ ในการ
แก้ไขปัญหาสังคม
สรุปความหมายของ นโยบายสาธารณะ ทีย่ อมรับกันทัว่ ไป
แนวทางที่ถูกกาหนดขึ้นโดยรั ฐบาล ซึ่ งอาจจะเป็ นองค์ กรหรื อตัว
บุคคลที่มีอานาจโดยตรงตามกฎหมายภายใต้ ระบบการเมืองนั้นๆ ทั้งนี้
นโยบายสาธารณะจะครอบคลุมตั้งแต่ สิ่งที่รัฐบาลตั้งใจจะกระทาหรือไม่
กระทา การตัดสิ นใจของรัฐบาลในการตั้งเป้าหมาย หรือสร้ างคุณค่ าต่ างๆ
ในสั งคม กิจกรรมหรื อการกระทาต่ างๆของรั ฐบาล รวมจนถึงผลผลิ ต
และผลลั พ ธ์ ที่ เ กิ ด ขึ้ น จริ ง รวมถึ ง การแบ่ ง สรรทรั พ ยากรและการ
สนับสนุน
• ในความหมายที่แคบ นโยบายสาธารณะ หมายถึง กิจกรรม/การกระทา
ของรัฐบาล และมิติการเลือกตัดสิ นใจของรัฐบาล
• ในความหมายทีก่ ว้ าง นโยบายสาธารณะ หมายถึง แนวทางในการกระทา
ของรัฐบาลอย่ างกว้ าง ๆ ทีร่ ัฐบาลได้ ตัดสิ นใจเลือก และกาหนดไว้
ล่วงหน้ า เพือ่ ชี้นาให้ มีกจิ กรรมหรือการกระทาต่ าง ๆ เกิดขึน้ เพือ่ ให้
บรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ ทกี่ าหนดไว้ โดยมีการวางแผนการ
จัดทาโครงการ วิธีการบริหารงานให้ บรรลุวตั ถุประสงค์
ข้ อสั งเกต
• นโยบายระดับชาติมักมีลกั ษณะครอบคลุมกว้ างขวางแต่ ขาดความชีช้ ัด
เฉพาะเจาะจง
• นโยบายระดับล่าง จะต้ องสอดคล้องและสนับสนุนนโยบายระดับชาติ จะ
มีความชัดเจนเฉพาะเจาะจง เน้ นเฉพาะเรื่องใดเรื่องหนึ่ง
ลักษณะของนโยบายสาธารณะในมิติเพิม่ เติม
นโยบายสาธารณะ จึงมีลกั ษณะ 2 ส่ วนที่สาคัญคือ
1. นโยบายสาธารณะเป็ นทิศทางหรื อแนวทางที่สังคมโดยภาพรวมเห็นว่ า
หรื อเชื่ อว่ าควรที่จะดาเนินการไปในทางนั้น 2 ซึ่ งทิศทางหรื อแนวทาง
นั้นอาจเกิดขึ้นมาจากความริ เริ่ มของรั ฐบาล ของภาคเอกชน หรื อของ
ภาคประชาชนก็ได้ ดังนั้น นโยบายสาธารณะจึงมีความหมายกว้ างขวาง
โดยรวมถึงนโยบายของรัฐบาล กฎหมายจากรัฐสภา นโยบายขององค์ กร
ท้ องถิ่น และการปฏิบัติการในระดับสาธารณะของภาคประชาชน และ
ภาคเอกชน
2. นโยบายสาธารณะ คือนโยบายใดๆก็ตาม ไม่ ว่าจะเกิดขึน้ จากหน่ วยงานใด
จะมีการดาเนินการตามนโยบายนั้นแล้ วหรื อไม่ ก็ตาม หากมีผลกระทบ
ต่ อสั งคม ชุ มชน หรือสาธารณะ ถือเป็ นนโยบายสาธารณะ
ความสาคัญของนโยบายสาธารณะ
ประการแรก ความสาคัญต่ อผู้กาหนดนโยบาย
ถ้ ารัฐบาลหรือองค์ กรใดก็ตาม สามารถนานโยบายไปปฏิบัตใิ ห้ ประสบความสาเร็จ
อย่างมีประสิ ทธิผล (effectiveness) และประสิ ทธิภาพ (efficiency) ยิง่ จะทาให้
องค์ กรนั้นได้ รับการยอมรับและความนิยมจากสาธารณะอย่างกว้ างขวาง เช่ น
หากเป็ นรัฐบาล ผลดังกล่าวจะส่ งเสริมให้ รัฐบาลมีเสถียรภาพ มีโอกาสดารงอานาจ
ในการบริหารประเทศยาวนานขึน้
ประการทีส่ อง ความสาคัญต่ อประชาชน
นโยบายสาธารณะทีด่ ตี ้ องสอดคล้ องกับค่ านิยมและความต้ องการของประชาชน
เมือ่ ถูกนาไปปฏิบัตอิ ย่ างมีประสิ ทธิภาพและประสิ ทธิผล จะทาให้ประชาชนมี
คุณภาพชีวติ ทีด่ อี ย่ างเสมอภาคทัว่ หน้ า หากนโยบายสาธารณะมีลกั ษณะในทาง
ตรงกันข้ าม จะส่ งผลให้ ประชาชนได้ รับความเดือดร้ อน ยากจน ด้ อยการศึกษา และ
คุณภาพชีวติ ตา่
ประการทีส่ าม มองเป็ นเครื่องมือของภาครัฐ
•
•
•
•
•
•
•
•
•
ในการกาหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ
ในการตอบสนองความต้ องการของประชาชน
ในการแก้ไขปัญหาทีส่ าคัญของประชาชน
เป็ นการใช้ อานาจของรัฐบาลเพือ่ จัดสรรค่ านิยมทางสั งคม
ในการเสริมสร้ างความเป็ นธรรมในสั งคม
ในการเสริมสร้ างความเสมอภาคในโอกาสแก่ประชาชน
ในการกระจายความเจริญไปสู่ ชนบท
ในการพัฒนาวิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี
ในการอนุรักษ์ สิ่งแวดล้อม
นโยบายสาธารณะยังมีความสาคัญในฐานะทีเ่ ป็ นเครื่องมือของรัฐบาลอีกหลายประการ
• ในการรักษาความรักษาความสงบเรียบร้ อยภายในประเทศ
• ในการรักษาความมัน่ คงของประเทศ
• ในการเจริญสั มพันธ์ ภาพระหว่ างประเทศ
• ในการรักษาผลประโยชน์ ระหว่ างประเทศ
• ในการส่ งเสริมการลงทุนและการจ้ างงานภายในประเทศ
• ในการส่ งเสริมการลงทุนและการจ้ างงานภายในประเทศ
• ในการคุ้มครองสิ ทธิประโยชน์ ของประชาชน
• ในการในการส่ งเสริมคุณธรรมและจริยธรรมของสั งคม
• ในการขยายโอกาสทางการศึกษาแก่ประชาชนอย่ างเสมอภาคและทั่วถึง
• ในการพัฒนาชุ มชนเมือง
• ในการอนุรักษ์ ศิลปวัฒนธรรมของชาติ
• ในการพัฒนาระบบประชาธิปไตยให้ มีเสถียรภาพมั่นคง
ประการที่สี่ หากมองในมิตขิ องภาคประชาชน
นโยบายสาธารณะยังมีบทบาทสาคัญในฐานะที่เป็ นกระบวนการ
แห่ งการเรียนรู้ของสั งคมทีส่ าคัญ เป็ นกระบวนการสร้ างการมีส่วนร่ วม
ของประชาชน ชี้ทิศทางของสั งคมและเป็ นกระบวนการทีจ่ ะทาให้ ทราบ
ถึงการให้ คุณค่ า (หรือการให้ ความสาคัญ) ที่แตกต่ างกันในสั งคม
ความสาเร็จของนโยบายสาธารณะ
ประการแรก การมีเป้ าประสงค์หรือวัตถุประสงค์ทชี่ ัดเจน
ประการทีส่ อง ต้องมีหน่ วยงานรับผิดชอบการนานโยบายไปปฏิบัติอย่างมี
ประสิ ทธิภาพ
ประการที่สาม ต้องมีงบประมาณสนับสนุนการนานโยบายไปปฏิบัตอิ ย่างเหมาะสม
ประการทีส่ ี่ ต้องได้รับการสนับสนุนจากประชาชน และมีส่วนร่ วมของประชาชน
และถ้ ามองความสาเร็จในมิติของผลที่เกิดจากกระบวนการนา
นโยบายสาธารณะไปใช้ อาจจะต้ องมองถึง ผลลัพธ์ ผลทีต่ ามมา
และผลกระทบทีเ่ กิดขึน้ ทั้งด้ านบวกและด้ านลบ มองถึง
กระบวนการเรียนรู้ ทเี่ กิดขึน้ กับสั งคมทีย่ งั่ ยืนและมีความต่ อเนื่อง
ผู้ทมี่ ีส่วนในการกาหนดนโยบายสาธารณะ
ผู้ทมี่ สี ่ วนในการกาหนดนโยบายสาธารณะทีเ่ ป็ นทางการ อาจประกอบด้ วย
1) ฝ่ ายนิติบัญญัติ มีหน้ าที่พจิ ารณาตัดสิ นนโยบายหรือออกกฎหมาย
2) ฝ่ ายบริหาร หมายถึง บุคคลหรือคณะบุคคลผู้มีอานาจหน้ าทีใ่ นการบริหารบ้ านเมือง
มีอานาจทั้งในการกาหนดนโยบายและการบริหารนโยบาย
3) ตัวแทนฝ่ ายบริหาร ได้ แก่บรรดาข้ าราชการ
4) ศาล มีอานาจในการกาหนดนโยบายสาธารณะโดยผ่ านการใช้ อานาจในการตีความ
รัฐธรรมนูญในแง่ ของหลักการ
ผู้ทมี่ ีส่วนร่ วมในการกาหนดนโยบายสาธารณะทีไ่ ม่ เป็ นทางการ
อาจประกอบด้ วย
1) กลุ่มผลประโยชน์ ทาหน้ าทีเ่ รียกร้ องผลประโยชน์ เพือ่ เปลีย่ นแปลง
นโยบายสาธารณะเพือ่ ผลประโยชน์ ของกลุ่ม
2) พรรคการเมือง ทาหน้ าทีเ่ รียกร้ องผลประโยชน์ และรวบรวมกลัน่ กรอง
ผลประโยชน์
3) ปัจเจกชน เช่ นในสหรัฐยอมให้ ปัจเจกชนมีส่วนร่ วมในการกาหนด
นโยบายด้ วย
ส่ วนที่ 3 การวิเคราะห์ ตัวแบบนโยบายสาธารณะ
ตัวแบบนโยบายสาธารณะ
1. ตัวแบบทีพ่ จิ ารณาหรือวิเคราะห์ ในแง่ ของกระบวนการ
1.1 ตัวแบบผู้นา (Elite Model)
1.2 ตัวแบบกลุ่ม (Group Model)
1.3 ตัวแบบสถาบัน (Institution Model)
1.4 ตัวแบบระบบ (System Model)
1.5 ตัวแบบกระบวนการ (Process Model)
2. ตัวแบบการกาหนดนโยบายสาธารณะทีพ่ จิ ารณาในแง่ ของผลผลิตหรือ
ปัจจัยนาออก
2.1 ตัวแบบเหตุผล (Rationalism Model)
2.2 ตัวแบบส่ วนเพิม่ (Incremental Model)
2.3 ตัวแบบการวางแผนกลยุทธ์ ( Strategic Planning Model)
3. ตัวแบบ กระบวนการนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่ วม
3.1 กระบวนการนโยบายแบบเส้ นตรง
3.2 กระบวนการนโยบายแบบเจรจาต่ อรอง
3.2.1 ทฤษฎีหลายกระแส (Multiple Streams Theory)
3.2.2 กรอบแนวคิดเครือข่ ายพันธมิตรนโยบาย
3.3 กระบวนการนโยบายแบบถกแถลง
3.4 กระบวนการนโยบายแบบผสมผสาน
ตัวแบบชนชั้นนา (Elite Model)
ชนชั้นนำ
ข้ำรำชกำร
และผูบ้ ริ หำร
กำหนดและสัง่ กำร
นโยบำย
ดำเนินงำนตำม
นโยบำย
ประชำชน
27
ตัวแบบกลุ่ม (Group Model)
อิทธิพลที่เพิม่ ขึน้
อิทธิพลของกลุ่ม ก.
อิทธิพลของกลุ่ม ข.
นโยบาย
สาธารณะ
ทางเลือกต่ างๆ ของ
นโยบาย
การเปลีย่ นแปลงโยบาย ความสมดุล
28
ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model)
อานาจอธิปไตย
อานาจนิติบัญญัติ
อานาจบริหาร
•ระบบสภาเดียว
•ระบบรัฐสภา
•ระบบสองสภา
•ระบบประธานาธิบดี
•ระบบกึง่ รัฐสภาประธานาธิบดี
อานาจตุลาการ
•การตีความ
รัฐธรรมนูญของศาลสู ง
•คาพิพากษาของศาลสู ง
29
ตัวแบบเชิงระบบ (System Model)
สภาพแวดล้อม
การเรียกร้ อง
ปัจจัยนาเข้ า
นโยบาย หรือ
การตัดสิ นใจ
ระบบการเมือง
ปัจจัยนาออก
และการกระทา
การสนับสนุน
สิ่ งป้ อนกลับ
สภาพแวดล้อม
30
ตัวแบบกระบวนการ (Process Model)
ตัวแบบกระบวนการตามขั้นตอนนโยบาย
การระบุปัญหา
(problem identification)
การกาหนดข้ อเสนอนโยบาย
(policy formulation)
การอนุมตั ิเห็นชอบนโยบาย
(policy adoption)
การนานโยบายไปปฏิบตั ิ
(policy implementation)
การประเมินผลนโยบาย
(policy evaluation)
การย้ อนกลับของข้ อมูล
ข่ าวสาร
ตัวแบบเหตุผล (Rationalism Model)
ตัวแบบนีเ้ สนอว่ า นโยบายทีม่ เี หตุผล คือ นโยบายทีท่ าให้ สังคมได้ รับประโยชน์ สูงสุ ด หมายถึง
การทีร่ ัฐบาลเลือกกาหนดนโยบายที่ให้ ผลตอบแทนมากกว่ าค่ าใช้ จ่ายที่ต้องสู ญเสี ยไป
ตัวแบบส่ วนเพิม่ (Incremental Model)
ตัวแบบส่ วนเพิม่ หรือเรียกว่ า ตัวแบบค่ อยเป็ นค่ อยไป หรือตัวแบบการ
เปลีย่ นแปลงไปจากเดิมบางส่ วน ซึ่งคิดว่ าผู้ทมี่ อี านาจตัดสิ นใจ ย่อมไม่ สามารถที่
จะ ตรวจสอบนโยบายทีไ่ ด้ รับการเสนอ ไม่ สามารถระบุเป้ าหมายของสั งคม การ
วิจัยผลตอบแทน ตลอดจนค่ าใช้ จ่ายสาหรับทางเลือกนโยบายแต่ ละทางเลือกทีท่ า
ให้ เป้ าหมายต่ างๆ บรรลุผลได้ อย่ างครอบคลุมทุกประเด็น ทุกเรื่อง ทั้งนีเ้ นื่องจากมี
ข้ อจากัดเรื่องเวลา ความรู้ ความสามารถและค่ าใช้ จ่ายต่ างๆ รวมทั้งข้อจากัดในเรื่อง
การเมือง ดังนั้นในการกาหนดนโยบาย หรือโครงการใหม่ ๆ ผู้กาหนดนโยบายจึงมัก
พิจารณาจากโครงการทีม่ อี ยู่เป็ นฐาน คืออาจเพิม่ ลด หรือเพียงแก้ ไขปรับปรุ ง
โครงการทีม่ อี ยู่เพียงเล็กน้ อย
ตัวแบบการวางแผนกลยุทธ์ ( Strategic Planning Model)
ตัวแบบการวางแผนกลยุทธ์ เป็ นการนาจุดแข็ง จุดดีของตัวแบบ
เหตุผล กับตัวแบบค่ อยเป็ นค่ อยไป มารวมกัน ซึ่งตัวแบบนีไ้ ด้ รับการ
ยอมรับในโลกธุรกิจ การวางแผนกลยุทธ์ เป็ นความพยายามทีจ่ ะ
ประนีประนอมระหว่ างแนวทางเหตุผล กับแนวทางค่ อยเป็ นค่ อยไปใน
ประเด็นทีเ่ กีย่ วกับปัญหาการกาหนดนโยบายสาธารณะ
ตัวแบบกระแส-หน้ าต่ างนโยบาย (streams& windows model)
การให้ นิยาม
ปัญหาเชิงคุณค่ า
กระแส
ปัญหา
กระแส
นโยบาย
กระแส
การเมือง
กาหนด
แนวทาง
หน้ าต่ าง
นโยบาย
วาระ
นโยบาย
นโยบาย
สาธารณะ
พลังผลักดันที่
เห็นพ้องต้ องกัน
37
ตัวแบบ กระบวนการนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่ วม
1. กระบวนการนโยบายแบบเส้ นตรง
(Linear Model of Policy Process)
การกาหนดวาระนโยบาย
(Agenda Setting)
การพัฒนาข้ อเสนอ
(Policy Formulation)
การตัดสิ นใจเชิงนโยบาย
(Decision making)
การดาเนินตามนโยบาย
(Policy Implementation)
การประเมินผลนโยบาย
(Policy Evaluation)
13/04/58
39
2. กระบวนการนโยบายแบบเจรจาต่ อรอง
(Negotiation Model of Policy Process)
ประกอบด้ วยการวิเคราะห์ 2 กรอบ ได้ แก่
(2.1) ทฤษฎีหลายกระแส (Multiple Streams Theory)
กรอบแนวคิดนีอ้ ธิบายว่ า กระบวนการตัดสิ นใจทางนโยบายเกิดขึน้ จาก
อิทธิพล 3 กระแส ได้ แก่ กระแสปัญหา (Problem Stream) กระแสนโยบาย
(Policy Stream) และ กระแสการเมือง (Political Stream) หากกระแสทั้ง 3
มาบรรจบกันจะด้ วยการเงือ่ นไขและกิจกรรมของผู้ผลักดันนโยบาย (Policy
Entrepreneur หรือ Advocacy) หรือจะเป็ นเพราะเกิดปรากฏการณ์ ทเี่ ปิ ด
หน้ าต่ างทางนโยบาย (Policy Window) ขึน้ ในสั งคมทาให้ เกิดการตัดสิ นใจ
หรือ การเปลีย่ นแปลงทางนโยบายขึน้ ข้ อจากัดของทฤษฎีนีอ้ ยู่ทมี่ อง
กระบวนการนโยบายเฉพาะในช่ วงการตัดสิ นใจเท่ านั้น และละเลยการศึกษา
เกาะติดพัฒนาการทางนโยบายในระยะยาว
13/04/58
40
(2.2) กรอบแนวคิดเครือข่ ายพันธมิตรนโยบาย (Advocacy Coalition
Framework)
ลักษณะเฉพาะของแนวคิดนี้ คือ มุมมองกระบวนการนโยบายทีเ่ ป็ น
กระบวนการปรับเปลีย่ นทางความคิดของผู้ตดั สิ นใจ หรือทัศนะของสังคมใน
ระยะยาว มิใช่ การตัดสิ นใจในระยะสั้ น หรือเฉพาะในแต่ ละเหตุการณ์ ทาให้
กรอบแนวคิดเครือข่ ายพันธมิตรนโยบายมุ่งมองประเด็นหรือสาขานโยบาย
แต่ ละด้ านเป็ นหน่ วยการวิเคราะห์ มิใช่ ใช้ เหตุการณ์ หรือสถานการณ์ ในการ
ตัดสิ นใจเป็ นหน่ วยหรือจุดในการวิเคราะห์ แบบทฤษฎีหลายกระแส
นอกจากนั้นยังให้ ความสาคัญกับแนววิธีการจัดการเครือข่ ายพันธมิตร
นโยบาย การใช้ กลยุทธ์ ทางนโยบายจากเครือข่ ายพันธมิตรมาประกอบใน
กระบวนการตัดสิ นใจทางนโยบาย และสร้ างการเปลีย่ นแปลงทางนโยบาย
อย่ างค่ อยเป็ นค่ อยไปในระยะยาว โดยวางพืน้ ฐานการเรียนรู้ เชิงนโยบาย
13/04/58
41
3. กระบวนการนโยบายแบบถกแถลง
(Deliberative Model of Policy Process)
มุ่งให้ ความสาคัญกับการวิเคราะห์ การให้ ความหมาย และการให้
เหตุผลทีแ่ ตกต่ างกันในกระบวนการนโยบาย เพือ่ ให้ สามารถรวบรวม
แนวคิดทีแ่ ตกต่ างกัน หรือ เป็ นขั้วตรงข้ ามกันเข้ ามาประมวลสาหรับ
ศึกษาและวิเคราะห์ ร่วมกัน รวมทั้งพยายามทีจ่ ะจัดการสื่ อสารเชิง
นโยบายเพือ่ ให้ เกิดการถกแถลงถึงความหมายทีแ่ ตกต่ างกันมุ่งหวังที่จะ
ให้ เกิดความเป็ นธรรมในกระบวนการนโยบายมากขึน้ และลดการแบ่ งขั้ว
แยกค่ ายทางนโยบายลง
13/04/58
42
4. กรอบการวิเคราะห์ กระบวนการนโยบายแบบผสมผสาน
13/04/58
43
ส่ วนที่ 4 กระบวนการและขั้นตอนนโยบายสาธารณะ
กระบวนการและขั้นตอนนโยบายสาธารณะ
1. การก่ อตัวของนโยบายสาธารณะ (public policy formation)
2. การกาหนดทางเลือกและการตัดสิ นใจนโยบายสาธารณะ (public
policy alternative development and decision making)
3. การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (public policy
implementation)
4. การประเมินผลนโยบายสาธารณะ (public policy evaluation)
5. ความต่ อเนื่อง การทดแทนและการสิ้นสุ ดนโยบายสาธารณะ
(public policy maintenance succession & termination)
13/04/58
45
การสารวจสถานการณ์
การระบุและจัดลาดับ
ความสาคัญของปัญหา
การวิเคราะห์ สาเหตุ ปัจจัย
 การคาดการณ์ อนาคต
การวางจุดหมาย
การก่ อตัว
ของนโยบายสาธารณะ
ข้ อเสนอทางเลือกของ
นโยบายในการแก้ ปัญหา
การตัดสิ นใจเลือกนโยบาย
การตัดสิ นใจ
นโยบายสาธารณะ
การจัดทายุทธศาสตร์
การจัดทาแผนปฏิบตั ิการ
 การประกาศสู่ สาธารณะ
การควบคุมการดาเนินงาน
ตามแผน
การประเมินผลการ
ดาเนินงานทั้งบริบท ปัจจัย
นาเข้ า กระบวนการ ผลลัพท์
(CIPP Model)
การประเมินผลกระทบทาง
สุ ขภาพ (HIA)
ข้ อมูล
ย้ อนกลับ
ความต่ อเนื่อง
การทดแทน
และการสิ้นสุ ด
นโยบายสาธารณะ
การนานโยบาย
สาธารณะ
ไปปฏิบตั ิ
การประเมินผล
นโยบายสาธารณะ
ข้ อมูล
ย้ อนกลับ
ขั้นตอนการแก้ ไขปัญหาและขั้นตอนของนโยบายสาธารณะ
ขั้นตอนการแก้ไขปัญหา
(Phases of applied problem-solving)
1. การรับรู้ ปัญหา
(Problem recognition)
2. ข้ อเสนอทางเลือกเพือ่ แก้ไขปัญหา
(Proposal of solution)
3. การเลือกทางเลือกเพือ่ แก้ไขปัญหา
(Choice of solution)
4. การนาทางเลือกไปแก้ไขปัญหา
(Putting solution into effect)
5. การติดตามผลการแก้ไขปัญหา
(Monitoring results)
ขั้นตอนของนโยบายสาธารณะ
(Stages in policy cycle)
1. การกาหนดระเบียบวาระ
(Agenda-setting)
2. การกาหนดนโยบาย
(Policy formulation)
3. การตัดสิ นใจเลือกแนวทาง
(Decision-making)
4. การนานโยบายไปสู่ การปฏิบัติ
(Policy implementation)
5. การประเมินผลนโยบาย
(Policy evaluation)
Source : Hawlett and Ramesh.1995. Studying Public Policy. Oxford : Oxford University Press. P. 11
ขั้นตอนการก่ อตัว ระบุปัญหา
•
•
•
•
การระบุปัญหาควรดาเนินการอย่ างเป็ นระบบ เป็ นเหตุเป็ นผล โดยมี
กิจกรรมดังนี้
กาหนดขอบเขตและหัวข้ อปัญหา
ค้ นหาสถานการณ์ แห่ งปัญหา และ ปัจจัยที่เกีย่ วข้ อง (Mapping)
กาหนดจุดหมาย วัตถุประสงค์ เป้าหมาย
ในขั้นตอนนี้ ผู้มีหน้ าทีร่ ะบุปัญหาจะต้ องศึกษาปัญหาจนสามารถ
กาหนดเป็ นนโยบายต่ อไป และสามารถอธิบายถึงสภาพทีแ่ ท้ จริงของ
ปัญหาเหล่านั้น พร้ อมทั้งกาหนดสภาพทีค่ าดหวังจะให้ เกิดขึน้ หลังจาก
การแก้ไขปัญหาเหล่านั้นได้ แล้ว
ปัจจัยสาคัญทีม่ ีผลต่ อการระบุปัญหา
•
•
•
•
•
ความรู้ความสามารถของผู้ระบุปัญหา
ปัญหาทีเ่ กิดขึน้ บางปัญหาถูกละเลย
การสร้ างสถานการณ์ ให้ เป็ นปัญหา
ความเอาใจใส่ ของประชาชน
การใช้ กลวิธีทางการเมือง (เดินขบวน ป้องกันไม่ ให้ สถานการณ์ ที่เกิดขึน้
ถูกหยิบยกมาพิจารณา ปิ ดบังปัญหาเพือ่ ป้องกันผลประโยชน์ ของตนเอง
ไม่ ต้องการรับภาระหนักที่จะนาปัญหามาพิจารณา)
ลักษณะของปัญหานโยบาย
1. เป็ นปัญหาทีม่ ีความสั มพันธ์ กบั ปัญหาอืน่ (Interdependence) ไม่
สามารถแยกเด็ดขาด ชัดเจน แต่ จะเกีย่ วเนื่องกับปัญหาอืน่ ๆ เช่ น
ปัญหาความยากจน (จะเกีย่ วข้ องกับปัญหาทางการศึกษา ปัญหา
สุ ขภาพ คมนาคม การบริการต่ าง ๆ) หรือปัญหาแหล่งเสื่ อมโทรม
(แรงงานอพยพ การศึกษา การว่ างงาน)
2. เป็ นปัญหาทีม่ ีความสั มพันธ์ กบั ตัวผู้กาหนดนโยบาย (Subjectivity)
ขึน้ กับมุมมองหรือการวิเคราะห์ ของผู้กาหนดนโยบาย
3. เป็ นเรื่องของการสร้ างสรรค์ และคิดคานึง (Artificiality) ขึน้ อยู่กบั การ
รับรู้และการนิยามของผู้กาหนดนโยบาย และ เปลีย่ นแปลงไป
ตลอดเวลา ไม่ มีตัวตนทีแ่ ท้ จริง
4. เปลีย่ นแปลงได้ ตามสถานการณ์ และเวลา (Dynamism) ทาให้ ปัญหา
นโยบายจะแปรเปลีย่ นรูปไปตลอดเวลา
ขั้นตอนการจัดทาข้ อเสนอนโยบาย
• จัดระเบียบวาระและเปิ ดให้ มีการอภิปราย
• สารวจสถานการณ์ เพือ่ ให้ รู้ว่าการจัดทาข้ อเสนอนโยบายควรใช้
แนวทางใด
* กาหนดนโยบายขึน้ ใหม่
* การปรับปรุงนโยบายเดิม หรือการเปลีย่ นแปลงเพิม่ เติมนโยบาย
ให้ ดีขึน้
ตัวแบบการตัดสิ นใจเพือ่ คัดเลือกทางเลือกนโยบาย
1. ตัวแบบสมเหตุสมผล (Rational Model) มุ่งเลือกข้ อเสนอนโยบายทีม่ ีค่า
ผลประโยชน์ ทางสั งคมสู งกว่ าค่าต้ นทุนสู งทีส่ ุ ด
ผู้ตัดสิ นใจจะต้ องดาเนินการดังนี้
• ศึกษาให้ รู้ถึงค่ านิยมของสั งคมและความสาคัญของค่านิยม
• ศึกษารายละเอียดของข้ อเสนอนโยบายทั้งหมดที่เสนอมา
• ศึกษาให้ รู้ถึงผลประโยชน์ ทคี่ าดว่ าจะได้ รับจากข้ อเสนอนโยบายแต่ ละข้ อ
• คานวณสั ดส่ วนผลประโยชน์ ต้นทุนของข้ อเสนอแต่ ละข้ อ
• เลือกข้ อเสนอนโยบายทีม่ ีประสิ ทธิภาพมากทีส่ ุ ด ถึงมีค่าแตกต่ างระหว่ าง
ต้ นทุนและผลประโยชน์ สูงทีส่ ุ ดในบรรดาข้ อเสนอทั้งหมด
2. ตัวแบบส่ วนเพิม่ (Incremental Model)
• เป็ นการพิจารณาว่ านโยบายเดิมดีแล้ว
• เห็นชอบแผนงานโครงการทีท่ าอยู่ และเห็นด้ วยจะดาเนินการต่อ
• จะมุ่งพิจารณาเฉพาะแผนงานและนโยบายใหม่ ทเี่ พิม่ หรือปรับปรุง
• ประหยัดเวลา/งบประมาณ
• หากเปลีย่ นแปลงนโยบายอาจมีผลทางการเมือง
กาหนดทางเลือก มีข้อควรพิจารณาดังนี้
(1) อุปสรรคและโอกาสของนโยบาย (กฎหมาย ทรัพยากร ความรู้
ค่ านิยม)
(2) ข้ อสมมติฐานที่จะใช้ เป็ นพืน้ ฐานในการกาหนดนโยบาย (ค้ นหา
สาเหตุว่ามีอะไรบ้ าง)
(3) ความขัดแย้ งหรือเห็นด้ วยกับนโยบายทีจ่ ะกาหนดขึน้
(4) รูปแบบของพฤติกรรมทัว่ ไปทีจ่ ะกาหนดขึน้ ทีจ่ ะมีผลกระทบต่ อ และ
ได้ รับ ผลกระทบจากนโยบายนั้น
(5) มิติด้านเวลา
(6) ขอบเขตของนโยบาย
กาหนดแนวทางการกระทาของแต่ ละทางเลือก
(1) กาหนดเป้าหมายของการแก้ปัญหา
(2) จัดทาแนวทางและมาตรการในการดาเนินการ
(3) กาหนดผู้รับผิดชอบทีจ่ ะดาเนินการตามแนวทางและมาตรกรที่
กาหนดขึน้
กลยุทธ์ ในการตัดสิ นใจเลือกนโยบายเป็ นอย่ างไร
• การต่ อรอง (bargaining) ปรับเป้าหมายที่ไม่ สอดคล้ องกันให้ ยอมรับ
ร่ วมกัน โดยการเจรจา แลกเปลีย่ น ให้ รางวัล และประนีประนอม
• การโน้ มน้ าว (Persuasion) ความพยายามทาให้ เชื่อหรือยอมรับ และ
สนับสนุนด้ วยความเต็มใจ
• การสั่ งการ (Command) การใช้ อานาจที่เหนือกว่ าในการบังคับการ
ตัดสิ นใจ
• เสี ยงข้ างมาก (Majority) การอาศัยการลงมติโดยใช้ ความคิดเห็น
ของคนส่ วนใหญ่
• ฉันทามติ (Consensus) การยอมรับร่ วมกันโดยปราศจากข้ อโต้ แย้ ง
56
การที่จะทาให้ นโยบายสาธารณะเป็ นแนวทางปฏิบัติ ที่เป็ นจริง
นาไปสู่ การดาเนินการต่ าง ๆได้ ควรมีองค์ ประกอบสาคัญดังนี้
• ต้ องมีจุดหมาย วัตถุประสงค์ เป้าหมาย ทีก่ าหนดไว้ ชัดเจน
• ต้ องมี ยุทธศาสตร์ ยุทธวิธี วิธีการสาคัญ และกลไกการขับเคลือ่ น
ผลักดัน
• ต้ องมีแผน ลาดับขั้นตอนกาหนดการกระทาต่ าง ๆ ให้ สอดคล้องกับเวลา
สถานที่ เพือ่ ให้ บรรลุจุดหมาย
• ต้ องมีประกาศให้ ประชาชน สั งคมรับรู้โดยทัว่ กัน (แถลงต่ อสภา ประกาศ
ผ่ านสื่ อมวลชน เป็ นต้ น)
• ต้ องมีการติดตามและประเมินผลการดาเนินการตามทีไ่ ด้ ตัดสินใจเลือก
ไว้ แล้ว
ส่ วนที่ 5 การศึกษานโยบายสาธารณะ
แนวทางในการศึกษานโยบายสาธารณะ
แบ่ งเป็ น 2 แนวทางคือ
1. การศึกษานโยบายสาธารณะเชิงพรรณา (Descriptive
Approach) เป็ นการศึกษาเกีย่ วกับตัวนโยบายและกระบวนการ
2. การศึกษานโยบายเชิงเสนอแนะ (Prescriptive Approach) เน้ น
แสวงหาความรู้ เกีย่ วกับกระบวนการนโยบาย โดยใช้ เทคนิควิธี
และเครื่องมือต่ างๆ
1. แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะในเชิงพรรณนา
เป็ นรูปแบบการศึกษาวิจัยเพือ่ หาความรู้เกีย่ วกับตัวนโยบายและ
กระบวนการนโยบาย (knowledge of policy and the policy
process) โดยอาจแยกออกเป็ นลักษณะต่ างๆ คือ
1. การศึกษาเกีย่ วกับเนือ้ หาสาระของตัวนโยบาย (policy content)
ครอบคลุมเรื่องของความเป็ นมา เจตนารมณ์ ลักษณะ และการ
ดาเนินงานของนโยบาย
2. การศึกษาเกีย่ วกับกระบวนการนโยบาย (policy process) มักจะ
พยายามอธิบายว่ านโยบายถูกกาหนดขึน้ อย่ างไร มีใครเข้ ามาเกีย่ วข้ อง
ในแต่ ละขั้นตอนและพยายามเข้ ามามีอทิ ธิผลต่ อการตัดสิ นใจในขั้นตอน
ดังกล่าวนั้นอย่ างไร
60
3. การศึกษาเกีย่ วกับปัจจัยที่เป็ นตัวกาหนดนโยบาย (policy
determinants) และผลผลิตของนโยบาย (policy outputs)
เป็ นเรื่องของการอธิบายรูปแบบความสั มพันธ์ เชิงเหตุผล (causal
model) ระหว่ างตัวแปรปัจจัยสภาพแวดล้อมทางด้ านเศรษฐกิจ
การเมือง สั งคม และเครื่องบ่ งชี้ต่างๆ (indicators)
4. การศึกษาเกีย่ วกับผลลัพธ์ หรือผลกระทบของตัวนโยบาย (policy
outcomes/impact)
เป็ นการอธิบายถึงผลทีเ่ กิดขึน้ ของนโยบายต่ อสั งคมส่ วนรวม ทั้งในส่ วน
ทีค่ าดหวังไว้ และผลพลอยได้ ทไี่ ม่ ได้ ต้ังใจคาดหวังไว้
ในรูปแบบของการศึกษาวิจัยประเมินผล (evaluation studies) ที่อาศัย
ระเบียบวิธีการวิจัยและสถิติ เพือ่ เปรียบเทียบสถานภาพก่อนและหลังมี
นโยบาย
61
2. แนวทางการศึกษาในเชิงเสนอแนะ
เป็ นรูปแบบการศึกษาวิจัยเพือ่ หาความรู้ในกระบวนการนโยบาย
หรือตอบคาถามว่ านโยบายควรจะถูกกาหนดอย่ างไร โดยอาจเป็ น
ลักษณะต่ างๆคือ
1. การให้ สารสนเทศสาหรับการกาหนดนโยบาย (information for
policy-making) เช่ นการเก็บรวบรวมและการวิเคราะห์ ข้อมูลเพือ่
ประกอบการตัดสิ นใจของผู้กาหนดนโยบาย การให้ คาแนะนาเกีย่ วกับ
นัยของทางเลือกเชิงนโยบายในแง่ มุมต่ างๆ เป็ นต้ น โดยอาศัยเทคนิค
วิธีการวิเคราะห์ นโยบายต่ างๆเข้ าช่ วย
62
2. การให้ การสนับสนุนนโยบาย (policy advocacy) ซึ่งเป็ นเรื่อง
ของการประยุกต์ เทคนิควิธีการวิเคราะห์ ต่างๆ เพือ่ อ้างเหตุผล
สนับสนุนนโยบายใดนโยบายหนึ่ง หรือทางเลือกใดทางเลือก
หนึ่งทีค่ ดิ ว่ าเหมาะสมทีส่ ุ ดในการแก้ ไขปัญหาต่ างๆของสั งคม
63
การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะ
การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะ ในทีน่ ีเ้ สนอ 2 มิติ
• การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะในมิติเชิงระบบ มี 5 ส่ วน
• การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะ
ในมิติ กระบวนการแห่ งการเรียนรู้ของสั งคม
การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะในมิติเชิงระบบ มี 5 ส่ วน
•
•
การศึกษาตัวกาหนดของนโยบายสาธารณะ (public policy
determination) เป็ นการศึกษาสาเหตุหรือทีม่ าของนโยบาย
สาธารณะ โดยการหาความสั มพันธ์ ระหว่ างปัจจัยตัวแปรต่ างๆ ทั้ง
ทางด้ านเศรษฐกิจ การเมืองและสั งคม เช่ นระดับรายได้ การมีส่วน
ร่ วมทางการเมือง การศึกษา การพัฒนาเมือง เป็ นต้ น
การศึกษาทางเลือกของนโยบายสาธารณะ (public policy choice) เป็ น
การพิจารณาทางเลือกแล้วนามาจัดลาดับความสาคัญ
(prioritization)หรือความชอบ(preference) เพือ่ การแลกเปลีย่ นหรือ
การทดแทนกัน(trade off or substitution)
• การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (public policy implementation)
เป็ นการหาประสิ ทธิผล และประสิ ทธิภาพ
• การศึกษาผลกระทบของนโยบายสาธารณะ (public policy impact) ทั้ง
สิ่ งทีเ่ กิดขึน้ โดยตั้งใจ(intended)หรือไม่ ต้งั ใจ(unintended) ทั้งทางบวก
และทางลบ
• การศึกษาวัฏจักรของนโยบายสาธารณะ (public policy cycle) เป็ น
การศึกษาถึงเหตุผลและพลวัตของการต่ อเนื่องหรือการสิ้นสุ ดตลอดจน
การแปรรูปของนโยบายสาธารณะ
การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะ
ในมิติ กระบวนการแห่ งการเรียนรู้ ของสั งคม
•
•
•
การก าหนดและการให้ ค วามส าคั ญ ของ จุ ด หมาย เป้ าหมาย ของ
นโยบายสาธารณะ ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้ องจะต้ องมีความชั ดเจนและมี
จุดยืนทีห่ นักแน่ น
กระบวนการคิด จะต้ องเริ่ มจากมุ มมองที่เห็ น ว่ า นโยบาย เป็ นทั้ง ”
กระบวนการ” มิใช่ เพียงแค่ “คาประกาศ” 2
กระบวนการนโยบายสาธารณะเป็ นกระบวนการที่ ต่ อ เนื่ อ ง การ
ติ ด ตามในเรื่ องนโยบายสาธารณะในแต่ ละด้ า น จึ ง เป็ นพันธะกิจ ที่
ต้ อ งการการเรี ย นรู้ และการสั่ ง สมความรู้ แ ละประสบการณ์ ค วาม
สื บเนื่องเป็ นเวลายาวนาน
• กระบวนการนโยบายสาธารณะจะเกิดขึ้นควบคู่ กับการมีส่วนร่ วม
และการเคลื่อนไหวขององค์ กรที่มีอยู่ในสั งคมเสมอ การมีส่วนร่ วม
ของประชาชนจะทาให้ ทราบถึงการให้ คุณค่า (หรือการให้ ความสาคัญ)
ที่แตกต่ างกันในสั งคม การนาเสนอข้ อมูลหลักฐานที่อาจจะยังไม่ เป็ น
ที่รับทราบกันในสั งคม และอาจนาไปสู่ การระดมทรัพยากรร่ วมกันใน
สั งคม การมีส่วนร่ วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะควรเป็ นไปใน
ลักษณะที่ต่อเนื่อง ตามธรรมชาติของกระบวนการนโยบายสาธารณะ
แต่ อาจมีการแบ่ งบทบาทนาของผู้มีส่วนเกีย่ วข้ องตามความเหมาะสม
ในแต่ ละช่ วงเวลา
ส่ วนที่ 6 วิธีการวิเคราะห์
ในแต่ ละขั้นตอนนโยบายสาธารณะ
1. การศึกษาตัวกาหนดของการก่ อตัวนโยบายสาธารณะ
1.
การศึกษาอนาคตศาสตร์ เพือ่ คาดการณ์ พยากรณ์ สั งคม
แนวโน้ มของปัญหาในอนาคต วิธีการศึกษา ได้ แก่ การ
Forecasting, การ Foresight, การทา Envisioning, และ
การทา Testing options นอกจากนีย้ งั ใช้ การวิเคราะห์
ข้ อมูลจากสถิตติ ่ างๆ(statistical data analysis) การ
วิเคราะห์ เนือ้ หา(content analysis : factor analysis)
รวมถึงการประเมินผล(evaluation)
2. การวิเคราะห์ สถานการณ์ ท้งั ภายในและภายนอก เพือ่ หา
ความสั มพันธ์ ระหว่ างปัจจัยตัวแปรต่ างๆ ทั้งทางด้ าน
เศรษฐกิจ การเมือง สั งคม เทคโนโลยี และสิ่ งแวดล้ อม เช่ น
ทุนทางสั งคม ระดับรายได้ การมีส่วนร่ วมทางการเมือง
การศึกษา การพัฒนาเมือง สภาวะเรื่องทรัพยากรธรรมชาติ
และสิ่ งแวดล้ อมเป็ นต้ น นอกจากนีจ้ ะทาให้ ทราบถึงสถานะ
ของปัญหาหรือวาระนโยบายนั้นๆในสถานการณ์ ปัจจุบัน
ปัจจุบันมักใช้ การวิเคราะห์ เชิงยุทธศาสตร์ โดยใช้ การศึกษา
ทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ
3. การวางทิศทาง จุดหมาย เป้าหมายของการพัฒนา ซึ่งเป็ น
แนวทางทีส่ ั งคมเห็นร่ วมกัน โดยอาศัยข้ อมูลจากการศึกษา
อนาคตศาสตร์ และการวิเคราะห์ สถานการณ์ ท้งั ภายในและ
ภายนอก ประกอบในกระบวนการ ขั้นตอนการวางทิศทาง
จุดหมาย อาจใช้ การสารวจทัศนคติ (opinion surveys) การสร้ าง
เวทีสาธารณะ การประชุมกลุ่มย่ อยในแต่ ละ Stakeholder การ
ประชุมเชิงปฏิบัตกิ าร ทั้งนีเ้ พือ่ การระดมความเห็นและสร้ าง
ข้ อตกลงร่ วมกัน
2. การศึกษาทางเลือกของนโยบายสาธารณะและการตัดสิ นใจ
1. การสร้ างเกณฑ์ ประเด็นความสาคัญในมิติต่างๆแล้ววางเมตริกซ์
เกีย่ วกับการจัดลาดับความสาคัญ (priority matrix)
2. การใช้ เทคนิคการตัดสิ นใจแบบ Decision Tree
3. การตัดสิ นใจแบบ Pareto Analysis
4. การตัดสิ นใจแบบ Paired Comparison Analysis
5. การตัดสิ นใจแบบ PMI 'Plus/Minus/Implications'
6. การตัดสิ นใจแบบ Grid Analysis
7. การวิเคราะห์ เชิงเศรษฐศาสตร์ เช่ น การวิเคราะห์ ต้นทุนผลประโยชน์
(Cost/Benefit Analysis) วิธีทางเศรษฐมิติ(econometric methods)
8. การวิเคราะห์ อนุกรมเวลา (time-series analysis)
9. การวิเคราะห์ ความเสี่ ยง(risk analysis)
นอกจากนี้ ยังใช้ วธิ ีการศึกษาเชิงคุณภาพ เช่ น วิธีเดลไฟ(delphi)
วิธีลงความเห็น (judgement methods)เช่ นการระดมสมอง
(brainstorming) เป็ นต้ น
3. การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ การติดตามและควบคุม
รูปธรรมของการนานโยบายสาธารณะไปสู่ การปฏิบัติ คือการมี
แผนปฏิบัติการและแผนกิจกรรม ขั้นตอนนีจ้ ึงเป็ นการศึกษา
กระบวนการจัดทาแผนกลยุทธ รวมถึงการติดตามและควบคุมการ
ปฏิบัติงานตามแผน ในการวิเคราะห์ จะเป็ นการหาประสิ ทธิผล และ
ประสิ ทธิภาพของแผน เทคนิคทีใ่ ช้ จะเป็ นเทคนิคทีเ่ กีย่ วข้องกับการ
บริหารจัดการเชิงกลยุทธ เช่ น การทา Content Analysis เพือ่ ดูความ
สอดคล้องเชิงบริบทของแผน เทคนิคการบริหาร เช่ น การบริหารโดยยึด
วัตถุประสงค์(management by objective) การจัดองค์ กร เช่ น การ
ออกแบบองค์ กรในรูปเมตริกซ์ (matrix structure) เทคนิคเชิงพฤติกรรม
เช่ น การพัฒนาองค์ การ (organizational development )และการสร้ าง
กลุ่มควบคุมคุณภาพ(quality control circle)
่ ารปฏิบ ัติ (ศ.ดร.วร
ต ัวแบบการนานโยบายสูก
เดช จ ันทรศร)
• ตัวแบบทีย่ ดึ หลักเหตุผล (Rational Model)
• ตัวแบบทางด้ านการจัดการ (Management Model)
• ตัวแบบทางด้ านการพัฒนาองค์กร
(Organization Development Model)
• ตัวแบบทางกระบวนการของระบบราชการ
(Bureaucratic Processes Model)
• ตัวแบบทางการเมือง (Political Model)
• ตัวแบบเชิงบูรณาการ
๑๕
ตัวแบบทีย่ ดึ หลักเหตุผล (Rational Model)
วัตถุประสงค์ ของนโยบาย
การกาหนดภารกิจ
และ การมอบหมายงาน
การวางแผนและ
การควบคุม
มาตรฐานในการปฏิบตั ิงาน
ระบบการวัดผล
มาตรการในการให้ คุณให้ โทษ
ผลลัพธ์ ของการนา
นโยบายไปปฏิบตั ิ
ตัวแบบทางด้ านการจัดการ (Management Model)
โครงสร้ าง
สมรรถนะ
ขององค์ กร
บุคลากร
งบประมาณ
สถานที่
ผลลัพธ์ ของ
การนา
นโยบาย
ไปปฏิบัติ
วัสดุอุปกรณ์
เครื่องมือ
เครื่องใช้
© ศำสตรำจำรย์ ดร. วรเดช จันทรศร
ตัวแบบทางด้ านการพัฒนาองค์ กร (Organization Development Model)
ภาวะผู้นา
การมีส่วนร่ วม
ผลลัพธ์ ของการนา
นโยบายไปปฏิบตั ิ
การจูงใจ
การทางานเป็ นทีม
ความผูกพันและ
การยอมรับ
© ศำสตรำจำรย์ ดร. วรเดช จันทรศร
ตัวแบบทางกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Processes Model)
ระดับความเข้ าใจสภาพความเป็ นจริงในการ
ให้ บริการของผู้กาหนดนโยบายหรือผู้บริหาร
โครงการ
ผลลัพธ์ ของการนา
นโยบาย ไปปฏิบตั ิ
ระดับของการยอมปรับนโยบายเข้ าเป็ นส่ วนหนึ่ง
ของหน้ าทีป่ ระจาวันของผู้ปฏิบตั ิ
ตัวแบบทางการเมือง (Political Model)
จานวนหน่ วยงานทีเ่ กีย่ วข้ องใน
การนานโยบายไปปฏิบตั ิ
Talent
ความสามารถในการต่ อรอง
Power/Status
การสนับสนุนจากฝ่ ายต่ างๆ
Personality
ผลลัพธ์ ของการนา
นโยบายไปปฏิบตั ิ
ตัวแบบเชิงบูรณาการ
ประสิ ทธิภาพในการวางแผน
และการควบคุม
สมรรถนะขององค์ กร
ภาวะผู้นาและความร่ วมมือ
การเมืองและการบริหาร
สภาพแวดล้ อมภายนอก
ความสาเร็จของการ
นานโยบายไปปฏิบตั ิ
มิติที่ 1
มิติที่ 2
มิติที่ 3
4. การศึกษาผลกระทบของนโยบายสาธารณะ
หลักการประเมินผลกระทบทางด้ านสุ ขภาพ ( Health Impact
Assessment) ซึ่งโดยทัว่ ไปจะมีข้นั ตอนดังนี้
• การกลัน่ กรองข้ อเสนอนโยบายหรือโครงการ (Screening)
• การกาหนดขอบเขตและแนวทางการประเมินผลกระทบโดย
สาธารณะ (Public Scoping)
• การวิเคราะห์ (Apprisal) และร่ างรายงานการประเมินผลกระทบ
(Reporting)
• การทบทวนร่ างรายงานโดยสาธารณะ (Public Review)
• การมีบทบาทในกระบวนการตัดสิ นใจ (Decision-Making
Influencing)
• การติดตามเฝ้ าระวัง และการประเมินผล (Monitoring and
Evaluation)
5. การศึกษาวัฏจักรของนโยบายสาธารณะ
เป็ นการวิเคราะห์ เพือ่ ศึกษาถึงเหตุผลและพลวัตทีเ่ ป็ นตัวกาหนด การ
ดาเนินนโยบายสาธารณะ ว่ าจะดาเนินการต่ อเนื่อง หรือปรับหรือสร้ าง
นโยบายสาธารณะทดแทนและสิ้นสุ ดนโยบายสาธารณะ (public policy
maintenance succession & termination)ในประเด็นนั้น วิธีใช้ การ
วิเคราะห์ ผลสั มฤทธิของนโยบายสาธารณะกับความสอดคล้องของ
สถานการณ์ ปัจจุบันในประเด็นนั้นๆ
ส่ วนที่ 7 วิธีการวิเคราะห์ บริบท
และองค์ ประกอบนโยบายสาธารณะ
1. การวิเคราะห์ บริบทของนโยบายสาธารณะ
สาระสาคัญโดยทัว่ ไปของการวิเคราะห์ มีดงั นี้
• เป็ นการตัดสิ นใจทีจ่ ะกระทาเพือ่ ผลประโยชน์ ของประชาชนจานวนมาก มิใช่ การ
ตัดสิ นใจเพือ่ ประโยชน์ เฉพาะบุคคล และเป็ นชุ ดของการตัดสิ นใจทีเ่ ป็ นระบบมิใช่
การตัดสิ นใจแบบเอกเทศ
• เป็ นการเลือกทางเลือกทีจ่ ะกระทา โดยพิจารณาจากผลการวิเคราะห์ ทางเลือกที่
เหมาะสมทีส่ ุ ด ทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสั งคม
• ผู้มอี านาจในการกาหนดนโยบายสาธารณะในภาครัฐได้ แก่ ผู้นาทางการเมือง ฝ่ าย
บริหาร ฝ่ ายนิตบิ ัญญัติ ฝ่ ายตุลาการ พรรคการเมือง สถาบันราชการ ข้ าราชการและ
ประมุขของประเทศ
• เป็ นการใช้ อานาจของรัฐในการสร้ างกิจกรรมเพือ่ ตอบสนองค่ านิยมของสั งคม
• เป็ นกิจกรรมทีเ่ ลือกทีจ่ ะกระทาหรือไม่ กระทา
• กิจกรรมทีเ่ ลือกทีจ่ ะกระทาต้ องเป็ นชุ ดของการกระทาทีม่ แี บบแผน ระบบและ
กระบวนการอย่างชัดเจน มีการสานต่ ออย่างสม่าเสมอ และต่ อเนื่อง
• กิจกรรมทีเ่ ลือกทีจ่ ะกระทาต้ องมีเป้ าหมาย วัตถุประสงค์ หรือจุดมุ่งหมายเพือ่
ตอบสนองความต้ องการของประชาชนจานวนมาก
• เป็ นกิจกรรมทีต่ ้ องกระทาให้ ปรากฏเป็ นจริง มิใช่ เป็ นเพียงการแสดงเจตนารมณ์
หรือความตั้งใจทีจ่ ะกระทาด้ วยคาพูดเท่ านั้น
• กิจกรรมทีเ่ ลือกกระทาต้ องมีผลลัพธ์ ในการแก้ไขปัญหาทีส่ าคัญของสั งคม ทั้ง
ปัญหาความขัดแย้งหรือความร่ วมมือของประชาชน
• เกิดจากการต่ อรองหรือประนีประนอมระหว่ างกลุ่มผลประโยชน์ ทเี่ กีย่ วข้ อง
• เป็ นกิจกรรมทีค่ รอบคลุมทั้งกิจกรรมภายในประเทศและระหว่ างประเทศ
• กิจกรรมทีอ่ าจก่อให้ เกิดผลทั้งทางบวกและทางลบต่ อสั งคม
• เป็ นกิจกรรมทีช่ อบด้ วยกฎหมาย
2. การวิเคราะห์ องค์ ประกอบของนโยบายสาธารณะ
2.1 วัตถุประสงค์ (Objectives) คือการวิเคราะห์ วตั ถุประสงค์ ทแี่ ท้ จริงของนโยบาย
เพือ่ ให้ ร้ ู ว่าสิ่ งทีผ่ ้ ตู ดั สิ นใจมีประสงค์ ทจี่ ะบรรลุจุดหมายใด
2.2 ทางเลือก (Alternatives) ทางเลือกอาจจะอยู่ในรู ปของนโยบาย กลยุทธ์ หรือการ
กระทาอย่างใดอย่างหนึ่งก็ได้ ข้ อสาคัญประการหนึ่งคือ ทางเลือกไม่จาเป็ นต้ อง
ทดแทนกันอย่ างแท้ จริงเสมอไป และไม่ จาเป็ นต้ องกระทาในรู ปแบบเดียวกัน
ปัจจัยและข้ อมูลต่ าง ๆ ทีจ่ าเป็ นสาหรับการพิจารณาทางเลือก ได้ แก่
สาระสาคัญของทางเลือก (description)
ประสิ ทธิผลของทางเลือก (effectiveness)
ต้ นทุน (Cost)
ผลลัพธ์ ทไี่ ม่ คาดหมาย (spillovers)
การจัดลาดับทางเลือก (Comment on ranking)
การพิจารณาปัจจัยอืน่ ๆ (other considerations)
2.3 ผลกระทบ (Impacts) หมายถึงชุ ดของผลลัพธ์ ทจี่ ะเกิดขึน้ อัน
เนื่องมาจากการเลือกทางเลือกเพือ่ ให้ บรรลุวตั ถุประสงค์ ตามทีต่ ้ องการ
ผลกระทบของแต่ ละทางเลือกอาจจะเป็ นได้ ท้งั ผลกระทบในทางบวกและ
ผลกระทบในทางลบ
2.4 เกณฑ์ การวัด (Criteria) หมายถึง กฎหรือมาตรฐานทีใ่ ช้ จัดลาดับ
ความสาคัญของทางเลือกตามทีป่ ระสงค์ เกณฑ์ การวัดมีความสั มพันธ์
กับวัตถุประสงค์ ของทางเลือกและผลกระทบ
2.5 ตัวแบบ (Models) หัวใจของการวิเคราะห์ การตัดสิ นใจ คือ กระบวนการ
หรือการสร้ างสรรค์ ทสี่ ามารถทานายผลทีจ่ ะเกิดทางเลือกแต่ ละทางเลือก
ได้
3. การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะโดยแนวทางเชิงประจักษ์
(empirical approach)
เป็ นแนวทางทีม่ ุ่งแสวงหาข้ อเท็จจริง (facts) โดยการตั้งคาถามว่ า
“มีอะไรปรากฏอยู่บ้าง” เพือ่ การอธิบายว่ าอะไรคือปัญหานโยบายที่
สั งคมเผชิญอยู่ โดยพิจารณาจากสาเหตุ (causes) และผล
(Consequences) ของนโยบาย ที่ดาเนินการมาแล้ว ในกรณีนีน้ ักวิเคราะห์
นโยบายอาจพรรณนา ( describe) หรืออธิบาย (explain) หรือทานาย
(predict) เกีย่ วกับการใช้ จ่ายสาธารณะสาหรับการสาธารณสุ ข การศึกษา
และการก่อสร้ างถนน เป็ นต้ น (Dye,1976)
ตัวอย่ าง การวิเคราะห์ ตามแนวทางเชิงประจักษ์
การวิเคราะห์ เส้ นทาง (Utility of Path Analysis)
ระเบียบวิธีวจิ ัยทีม่ ีความน่ าเชื่อถือมากทีส่ ุ ดประการหนึ่ง ในการ
ขยายความชัดเจนของกรอบความคิดเชิงสาเหตุและผล เกีย่ วกับสาเหตุ
(causes) และผลลัพธ์ (consequences) ของนโยบายสาธารณะ คือ การ
วิเคราะห์ เส้ นทาง (path analysis)
4. การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะโดยแนวทาง
เชิงประเมิน (Evaluative approach)
แนวทางเชิงประเมิน (Evaluative approach) เป็ นแนวทางทีม่ ุ่งจะ
อธิบายถึงคุณค่ า (worth) หรือค่ านิยม (value) ของสั งคมทีม่ ีต่อปัญหา
นโยบาย โดยการตั้งคาถามว่ า “ปัญหานโยบายดังกล่าวมีคุณค่ าอะไร” ต่ อ
สั งคม และลักษณะของข้ อมูลทีจ่ ะนามาใช้ ในการวิเคราะห์ นโยบาย
อาจจะประเมินเกีย่ วกับนโยบายภาษี โดยการเปรียบเทียบความแตกต่าง
จากการกระจายภาระภาษีทแี่ ต่ ละกลุ่มได้ รับตามลักษณะค่ านิยมทาง
จริยธรรม (ethic) และศีลธรรม (moral) ของตน (Brown, 1976 : 325 –
40)
5. การวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะโดยแนวทาง
เชิงปทัสถาน (normative approach)
แนวทางเชิงปทัสถาน (normative approach) เป็ นแนวทางทีม่ ุ่ง
เสนอทางเลือกเพือ่ การแก้ไขปัญหาในอนาคต (future courses of action)
โดยการตั้งคาถามว่ า “ควรจะทาอะไรให้ เรียบร้ อย” ลักษณะของข้ อมูลที่
ต้ องการใช้ จะเป็ นข้ อมูลเกีย่ วกับการเสนอแนะ (prescriptive) เช่ น
นโยบายการประกันรายได้ ข้นั ต่าของประชาชนอาจเป็ นข้ อเสนอเพือ่ การ
แก้ไขปัญหาความยากจนในสั งคม เป็ นต้ น
สรุป สาระสาคัญทีค่ วรคานึงถึงในการวิเคราะห์ นโยบาย
ประการแรก การวิเคราะห์ นโยบายเป็ นสั งคมศาสตร์ ประยุกต์ ทอี่ าศัยองค์
ความรู้จากสาขาวิชาต่ าง ๆ เพือ่ วัตถุประสงค์ ในการพรรณนา
(descriptive) ประเมินผล (evaluative) และกาหนดคุณค่ า (normative)
ของนโยบายทีพ่ งึ ปรารถนา การวิเคราะห์ นโยบายมิได้ ใช้ เฉพาะความรู้
จากสาขาสั งคมศาสตร์ และพฤติกรรมศาสตร์ เท่ านั้น แต่ ยงั อาศัยความรู้
จากรัฐประศาสนศาสตร์ นิติศาสตร์ ปรัชญา จริยธรรม รวมทั้งความรู้
เกีย่ วกับการวิเคราะห์ ระบบ (system analysis) และคณิตศาสตร์ ประยุกต์
อีกด้ วย (MacRae, 1976 : 277-307)
ประการที่สอง เป็ นที่คาดหวังกันว่ านักวิเคราะห์ นโยบายจะต้ องนาเสนอ
(produce) และแปลงเปลีย่ น (transform) ระบบข้ อมูล (information)
เกีย่ วกับค่ านิยม (values) ความจริง (facts) และการกระทา (actions) ให้
เป็ นทีป่ ระจักษ์ ชัดแก่ผู้ตัดสิ นใจนโยบาย ลักษณะของระบบข้อมูล
ดังกล่าวจะเกีย่ วข้ องกับแนวทางการวิเคราะห์ นโยบาย 3 แนวทาง คือ
แนวทางเชิงประจักษ์ (empirical) แนวทางเชิงประเมิน (evaluative)
และแนวทางเชิงปทัสถาน (normative)
ประการที่สาม ข้ อเสนอแนะจากการวิเคราะห์ นโยบายเกิดจากกระบวนการที่
ยึดหลักเหตุผล (rational process) โดยนักวิเคราะห์ จะแสวงหาข้ อมูล
และเหตุผลเพือ่ นาไปสู่ ข้อสรุปเกีย่ วกับทางเลือกในการแก้ไขปัญหาของ
ประชาชน การผลักดันนโยบายจะต้ องไม่ นามาซึ่งความสั บสนเกีย่ วกับ
อารมณ์ ความต้ องการ (emotional appeals) อุดมการณ์ ส่วนตน
(ideological platforms) หรือกิจกรรมทางการเมืองทีเ่ กีย่ วข้ อง
ประการทีส่ ี่ ขั้นตอนทัว่ ไปของการแก้ไขปัญหาของมนุษย์ (human
problems) ได้ แก่การพรรณนา การทานาย การประเมินผล และการ
เสนอแนะ เป็ นต้ น อาจจะปรากฏในลักษณะของการเปรียบเทียบ หรือ
ลักษณะตรงกันข้ าม ทั้งนีข้ นึ้ อยู่กบั เงื่อนไขของเวลาทีน่ ามาใช้ และชนิด
ของคาถามว่ าเป็ นคาถามเชิงประจักษ์ เชิงประเมิน หรือเชิงปทัสถาน
ขั้นตอนทัว่ ไปในการนาเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาเหล่านีจ้ ะสอดคล้อง
กับขั้นตอนการวิเคราะห์ นโยบายต่ าง ๆ ได้ แก่ การกากับ (monitoring)
การพยากรณ์ (forecasting) การประเมินผล (evaluation) และการ
เสนอแนะ (recommendation) นอกจากนีน้ ักวิเคราะห์ จะต้ องตระหนัก
ไว้ ด้วยว่ า เป็ นการยากทีจ่ ะใช้ ระเบียบวิธีการวิเคราะห์ เพียงวิธีเดียวในการ
วิเคราะห์ โครงสร้ างของปัญหานโยบายปัญหาหนึ่ง ทั้งนีเ้ พราะการ
วิเคราะห์ โครงสร้ างปัญหา (policy structure) ต้ องอาศักระเบียบวิธี
หลายวิธี (metamethod)
ประการทีห่ ้ า ระเบียบวิธีการวิเคราะห์ นโยบายมีลกั ษณะความสั มพันธ์ แบบ
ลาดับขั้น (hierarchically related) และพึง่ พาซึ่งกันและกัน
(interdependent) บางระเบียบวิธีการวิเคราะห์ อาทิเช่ น การกากับ อาจ
ใช้ กระบวนการของตนเอง ในขณะที่ระเบียบวิธีอนื่ ๆ อาทิเช่ นการ
ประเมินผล อาจต้ องใช้ ระเบียบวิธีอนื่ ๆ ทีเ่ กิดขึน้ ก่อนหน้ าการ
ประเมินผลด้ วย ส่ วนการเสนอแนะอาจต้ องใช้ ท้งั ระเบียบวิธีเกี่ยวกับการ
กากับ การประเมินผล และการพยากรณ์ ร่ วมกัน ทั้งนีเ้ พราะการ
เสนอแนะ คือสิ่ งทีเ่ กิดจากการผสมผสานระหว่ างความจริง (factual)
และค่ านิยมที่เกีย่ วข้ อง
ประการทีห่ ก ความรู้เกีย่ วกับอะไร (what) เป็ นเรื่องของความจริง (facts)
ส่ วนความรู้เกีย่ วกับอะไรเป็ นสิ่ งทีถ่ ูกต้ อง (right) เป็ นเรื่องของค่ านิยม
(values) และความรู้เกีย่ วกับเรื่องทีจ่ ะทาอะไรเป็ นเรื่องของการกระทา
(action) สิ่ งเหล่านีต้ ้ องการระเบียบวิธีวจิ ัยหลากหลายร่ วมกันในการ
แสวงหาคาตอบเกีย่ วกับการแก้ไขปัญหาของสั งคม การกาหนดนโยบาย
ในอนาคต (policy futures) การนานโยบายไปปฏิบัติ (policy action)
ผลลัพธ์ นโยบาย (policy outcomes) และระดับความสาเร็จของนโยบาย
(policy performance)
ประการที่เจ็ด การแสวงหาของนักวิเคราะห์ นโยบายนั้นมิใช่ แต่ เพียงการ
นาเสนอข้ อมูลทีค่ ้ นพบ แต่ จะต้ องแปลงเปลีย่ น (Transform) ข้ อมูลให้
เป็ นส่ วนหนึ่งของความรู้เกีย่ วกับการแสวงหานโยบายทีพ่ งึ ปรารถนา
ด้ วย การถกเถียง (arguments) เกีย่ วกับนโยบายสะท้ อนให้ เข้ าใจถึง
เหตุผลว่ าทาไมประชาชนในแต่ ละชุ มชนจึงมีความเห็นแตกต่ างกัน
เกีย่ วกับทางเลือกนโยบายทีร่ ัฐบาลนาไปปฏิบัติ ซึ่งจะเป็ นพาหะสาคัญใน
การอภิปรายเกีย่ วกับประเด็นสาธารณะ (public issues)
ประการที่แปด การวิเคราะห์ นโยบายเป็ นกระบวนการรับรู้ (cognitive
process) ที่สาคัญ ในขณะที่การกาหนดนโยบาย (policy making) เป็ น
กระบวนการทางการเมือง ดังนั้นนอกจากปัจจัยทางด้ านระเบียบวิธีการ
วิจัย (methodology) ที่มีผลต่ อการวิเคราะห์ นโยบายแล้ว ปัจจัยอืน่ ๆ
ทางการเมืองอีกหลายประการ จึงถูกนามาใช้ ประโยชน์ ในกระบวนการ
กาหนดนโยบายด้ วย สาหรับนักวิเคราะห์ นโยบายนั้นแท้ ทจี่ ริงคือผู้มีส่วน
ได้ เสี ย (stakeholders) ทีร่ วมอยู่ในระหว่ างผู้มีส่วนร่ วมได้ เสี ยอืน่ ๆ ใน
ระบบนโยบายด้ วยเช่ นกัน
ประการที่เก้า ประเด็นของนโยบายสาธารณะทีป่ รากฏในสั งคมเป็ นผล
มาจากการนิยามความขัดแย้ งที่ต่างกันของปัญหานโยบาย และการนิยาม
ปัญหานโยบายถูกกาหนดโดยแบบแผนของความเกีย่ วพันกันระหว่ างผู้มี
ส่ วนได้ เสี ยทีม่ ีความต้ องการแตกต่ างกัน และการตอบสนองต่ อ
สิ่ งแวดล้อมนโยบายร่ วมกัน
ประการทีส่ ิ บ การวิเคราะห์ นโยบายในฐานะที่เป็ นกระบวนการแสวงหา
ทางเลือกนโยบายทีเ่ หมาะสม มีความเกีย่ วข้ องกับองค์ ประกอทีส่ าคัญ 3
ประการ ได้ แก่ ระเบียบวิธีการวิเคราะห์ นโยบาย (policy-analytic
methods) องค์ ประกอบของระบบข้ อมูลนโยบาย (policy-informational
components) และการแปลงเปลีย่ นระบบข้ อมูลนโยบาย (policyinformational transformations) ทั้งระเบียบวิธีการวิเคราะห์ และระบบ
ข้ อมูลต่ างมีความสั มพันธ์ แบบพึง่ พาซึ่งกันและกัน
•
ประการทีส่ ิ บเอ็ด การวิเคราะห์ นโยบายสามารถจาแนกได้ 3 รูปแบบ คือ การ
วิเคราะห์ หลังการนาไปปฏิบัติ (retrospective) การวิเคราะห์ ก่อนนาไป
ปฏิบัติ (prospective) และการวิเคราะห์ แบบบูรณาการ (integrated) สิ่ ง
ทีแ่ ตกต่ างกันระหว่ างรูปแบบดังกล่าวช่ วยให้ นักวิเคราะห์ เข้ าใจประเด็น
สาคัญของการวิเคราะห์ นโยบายทีย่ งั ไม่ สามารถหาข้ อแก้ไขได้ อาทิเช่ น
ความสาคัญของเวลา ความสั มพันธ์ ระหว่ างทฤษฎีการตัดสิ นใจเชิง
ประจักษ์ และเชิงปทัสถาน บทบาทของทฤษฎีและการปฏิบัติ และ
ความหมายของการแก้ไขปัญหา เป็ นต้ น
ประการที่ 12 กรอบการวิเคราะห์ นโยบายเชิงบูรณาการจะบอกให้ ทราบว่ า
จะต้ องใช้ ระเบียบวิธีอะไรในการวิเคราะห์ นโยบาย ซึ่งเป็ นวิถี (means)
สาคัญในการกาหนดมาตรฐาน กฎ และขั้นตอนในการวิเคราะห์ นโยบาย
นอกจากนี้ กรอบการวิเคราะห์ เชิงบูรณาการยังทาหน้ าทีเ่ ป็ นเครื่องมือใน
การสั งเคราะห์ (synthesizing) ฐานคติที่ตรงกันข้ ามกัน และเป็ นแนวทาง
ในการวิเคราะห์ นโยบายทีใ่ ช้ อยู่ในปัจจุบนั นี้
ตารางสรุป กรอบการวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะในเชิงผสมผสานระหว่ าง
ส่ วนประกอบของระบบ กระบวนการ ตลอดจนเทคนิควิธี
ระบบ
(system)
ปัจจัยนาเข้ า
ของ
นโยบาย
สาธารณะ
(public
policy
inputs)
กระบวนการขั้นตอน
(process and step)
เทคนิควิธี (technique)
การก่อตัวของนโยบาย การสารวจทัศนคติ (opinion surveys)
สาธารณะ (public
การวิเคราะห์ ข้อมูลสถิตติ ่ างๆ
policy formation)
(statistical data analysis) การ
- การค้ นหาประเด็น
วิเคราะห์ เนือ้ หา(content analysis :
ปัญหาหรือการสร้ าง
factor analysis) การพยากรณ์
วาระนโยบาย (issue
(forecasting) และการประเมินผล
search or agenda(evaluation)
setting)
ทางเลือกของ การกาหนดนโยบายสาธารณะ เมตริกซ์ เกีย่ วกับการจัดลาดับความสาคัญ
นโยบาย
(public policy decision
(priority matrix ) และรู ปแบบการ
สาธารณะ
making)
ตัดสิ นใจแบบ decision trees วิธีเชิง
(public - การกลัน่ กรองและจากัดวง
ปริมาณ(quantitative methods)เช่ น
policy
ประเด็นปัญหา (issue
วิธีเศรษฐมิต(ิ econometric methods)
choices)
filtration & issue
และ การวิเคราะห์ อนุกรมเวลา (timedefinition)
series analysis) วิธีเชิงคุณภาพและ
- การคาดคะเนผลได้ ผลเสี ย
เทคโนโลยี( qualitative &
ต่ างๆ(forecasting)
technological methods) เช่ น วิธีเดล
- การกาหนดวัตถุประสงค์
ไฟ(delphi) การคาดการณ์ แนวโน้ ม
การจัดลาดับความสาคัญ
(trend extrapolation) แบบระบบ
และการวิเคราะห์ ทางเลือก
พลวัต(system dynamics) และ แบบ
(setting objectives and
cross-impact analysis) วิธีลง
priorities & options
ความเห็น (judgement methods)เช่ น
analysis)
การระดมสมอง(brainstorming)
วิธีการวิจัยเชิงปฏิบัติการต่ างๆเช่ น การโปรแกรมทั้ง
แบบเส้ นตรงและที่ไม่ ใช่ เส้ นตรง เมตริ กซ์ การตอบ
แทน(pay-off matrix)การวิเคราะห์ ความเสี่ ยง(risk
analysis) และทฤษฎีการรอคอย(queuing theory)
และตัวแบบสิ นค้ าคงคลัง(inventory models)
วิธีแบบเศรษฐศาสตร์ การเงินการงบประมาณ เช่ น
การวิเคราะห์ ต้นทุนผลประโยชน์ การวิเคราะห์
ความอ่อนไหว (sensitivity analysis)
การงบประมาณแบบแผนงาน(planning
programming budgeting) และการงบประมาณ
แบบฐานศูนย์ (zero-base budgeting)
ผลผลิตของ การนานโยบายสาธารณะ เทคนิคการจัดองค์ กร เช่ น การออกแบบ
นโยบาย
ไปปฏิบัติ (public
องค์ กรในรู ปเมตริกซ์ (matrix
สาธารณะ
policy
structure) เทคนิคการบริหาร เช่ น
(public
implementation)
การบริหารโดยยึดวัตถุประสงค์
policy
- การปฏิบัตงิ าน การ
(management by objective)
outputs)
ติดตามและควบคุม
program evaluation and review
(implementation ,
technique and critical path method
monitoring &
เทคนิคเชิงพฤติกรรม เช่ น การพัฒนา
control)
องค์ การ (organizational
development )และการสร้ างกลุ่ม
ควบคุมคุณภาพ(quality control
circle)
ผลลัพธ์ ของ การประเมินผล
เทคนิคการวิจัยประเมินผล เช่ น การ
นโยบาย
นโยบายสาธารณะ
วิจยั ทดลอง
สาธารณะ
(public policy
(experimentation)การวิจัยกึง่
(public
evaluation)
ทดลอง (quasi experimentation)
policy
- การประเมินผลและ
การวิจัยทีไ่ ม่ ใช่ ทดลอง (nonoutcomes) การตรวจสอบ
experimentation)เทคนิคการวิจัย
(evaluation and
ประเมินผลในเชิงต้ นทุนreview)
ผลประโยชน์ (retrospective costbenefit analysis) เทคนิคการ
ประเมินผลในเชิงคุณภาพ
(qualitative evaluation)
ปัจจัย
ป้อนกลับของ
นโยบาย
สาธารณะ
(public policy
feedback)
การต่ อเนื่อง การทดแทน
และการสิ้นสุ ดนโยบาย
สาธารณะ (public policy
maintenance succession
& termination)
เทคนิคการออกแบบ
โครงสร้ างองค์การใหม่
(reorganization)
และ
เทคนิคการงบประมาณ
แบบฐานศูนย์
เทคนิคทีใ่ ช้ ในการวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะ
เทคนิคที่ไม่ ใช้ ตัวเลข
• Brainstorming : เป็ นการผลิตความคิดและการประเมินความคิด อาจ
เริ่มต้ นจากตัวปัญหา
• Panel Consensus : เป็ นการให้ ความเห็นโดยกลุ่มผู้เชี่ยวชาญอย่ าง
เปิ ดเผย
• Delphi: เป็ นการให้ ความเห็นโดยผู้เชี่ยวชาญโดยไม่ มอี ทิ ธิพลจาก
ความเห็นของผู้อนื่ หลังจากนั้นจึงค่ อยรวบรวมความเห็นของทุกคนส่ ง
ให้ ผู้เชี่ยวชาญแต่ ละท่ านอีกครั้ง
• Ethnographic Futures research : เป็ นการสั มภาษณ์ แบบเปิ ดและไม่
ชี้นา(non-directive open ended) ผู้สัมภาษณ์ จะสรุปเป็ นช่ วงๆ เป็ นการ
ใช้ เทคนิคการสรุปสะสม( Cumulative summarization technique) โดย
แบ่ งเป็ น ภาพอนาคตทางดี (Optimistic-Realistic scenario) ภาพ
อนาคตทางร้ าย(Pessimistic-Realistic scenario)และภาพอนาคตทีน่ ่ าจะ
เป็ นไปได้ มากทีส่ ุ ด(Most-Probable scenario)
• Ethnographic Delphi Futures research : เป็ นการผสมผสาน
Ethnographic Futures research และ Delphi technique เข้ าด้ วยกัน
• Visionary Forecast : เป็ นการใช้ วจิ ารณญาณและความรู้สึกส่ วนตัวใน
การคาดการณ์ ในอนาคต เป็ นวิธีที่ทไี่ ม่ มีหลักเกณฑ์
• Historical Analogy : ดูเหตุการณ์ ทคี่ ล้ายคลึงกันเป็ นการเปรียบเทียบกับ
ข้ อมูลเก่า
• Cross-Impact Analysis : เป็ นการประเมินอย่ างเป็ นระบบถึง
ความสั มพันธ์ เกีย่ วเนื่องของเหตุการณ์ ทเี่ ป็ นสาเหตุและดูว่าโอกาสที่จะ
เกิดเป็ นเท่ าไร
เทคนิคอนุกรมเวลาและการคาดการณ์
• Moving Average: การหาค่ าเฉลีย่ ของข้ อมูลอนุกรมเวลาในอดีต(ซึ่งอาจมี
การถ่ วงนา้ หนัก)
• Exponential Smoothing : คล้ ายกับ Moving Average แต่ ข้อมูลทีล่ ่ าสุ ดจะ
ได้ รับการถ่ วงนา้ หนักสู ง ยอดทีค่ าดการณ์ ในอนาคตจะเท่ ากับยอดในอดีต
และปรับปรุงด้ วยความผิดพลาดในการพยากรณ์ ในอดีต
• Box-Jenkins : นาข้ อมูลอนุกรมเวลามาทดสอบลักษณะความเป็ นโมเดลทาง
คณิตศาสตร์
• X-II : ใช้ ข้อมูลอนุกรมเวลาแต่ จะจาแนกตามฤดูกาล ตามแนวโน้ มและ
ข้ อมูลทีผ่ ดิ ปกติ
• Projection : เป็ นการพยากรณ์ ตามโมเดลทางคณิตศาสตร์ เช่ น Linear or
Non-linear
• Learning Experience Curve : เน้ นการเพิม่ ประสิ ทธิภาพและลดต้ นทุน
เทคนิคที่ใช้ ความสั มพันธ์ ระหว่ างตัวแปร
• การวิเคราะห์ ความถดถอย ( Regression model)
• Econometric Model : เป็ นการใช้ สมการจาก Regression model หลายๆสมการ
ซึ่งขึน้ ระหว่ างกัน
• Intention and Anticipations Survey : เป็ นการสารวจความคิดเห็น ทัศนคติของ
ประชาชน
• Input-Output Model : เป็ นการวิเคราะห์ ความต่ อเนื่องระหว่ างinput และ output
• Leading Indicator : เป็ นการพิจารณาดูตวั แปรต่ างๆทีเ่ คลือ่ นไหวล่ วงหน้ าก่ อนตัว
แปรทีต่ ้ องการพยากรณ์ เช่ น ราคานา้ มัน อัตราดอกเบีย้
• Life-cycle Analysis : เป็ นการวิเคราะห์ วงจรชีวติ
การวิเคราะห์ นโยบายโดยแบบจาลอง
System Dynamics
หลักสาคัญ 2 ประการ คือ
• ปัญหามีลกั ษณะพลวัต (Dynamics problem) : ลักษณะหมายถึงปัญหา
นั้นเปลีย่ นแปลงไปตามปัจจัย เงื่อนไข ใดบ้ างเช่ น เวลา เป็ นต้น
นอกจากนีจ้ ะต้ องเห็นถึงกระบวนการป้ อนกลับ (Feedback)
• มีความจาเป็ นในการใช้ แบบจาลองทีเ่ ป็ นทางการ(Formal model) : ซึ่ง
เป็ นการนาเอาส่ วนประกอบที่สาคัญเข้ ามาในmodel ทาให้ มองเห็นความ
ซับซ้ อนได้ ง่ายขึน้ และสามารถสื่ อความหมายได้ ดีกว่ า การใช้ แบบจาลอง
จะช่ วยให้ เราทดลองปรับปรุงและคาดการณ์ เปลีย่ นแปลงของระบบ
ข้ อเสนอแนะนโยบาย
ความเข้ าใจเกีย่ วกับระบบ
การกาหนดปัญหา
การวิเคราะห์ นโยบาย
การทดลองเลียนแบบ
การกาหนดกรอบความคิดเกีย่ วกับระบบ
การสร้ างตัวแบบจาลอง
เทคนิค และ เครื่องมืออืน่ ๆ
Pareto Analysis
• To start using the tool, write out a list of the changes you could
make. If you have a long list, group it into related changes.
• Then score the items or groups. The scoring method you use
depends on the sort of problem you are trying to solve. For example,
if you are trying to improve profitability, you would score options on
the basis of the profit each group might generate. If you are trying to
improve customer satisfaction, you might score on the basis of the
number of complaints eliminated by each change.
• The first change to tackle is the one that has the highest score. This
one will give you the biggest benefit if you solve it.
• The options with the lowest scores will probably not even be worth
bothering with - solving these problems may cost you more than the
solutions are worth
วิเคราะห์ พาเรโต้
ขั้นที่ 1 : แบบแสดงรายการตารางความถี่ของสาเหตุ และคิดเป็ นร้ อยละ
ขั้นที่ 2 : จัดเรียงลาดับความสาคัญในการลดสาเหตุ (กล่าวคือ ทีส่ าคัญทีส่ ุ ด
ที่ทาให้ เกิดครั้งแรก)
ขั้นที่ 3 : เพิม่ ขึน้ ร้ อยละคอลัมน์ ในตาราง
ขั้นที่ 4 : คบคิดกับสาเหตุทเี่ พิม่ ขึน้ ร้ อยละบน-และ y -แกน
ขั้นที่ 5 : ให้ คะแนนรวมสู งกว่ าทาให้ โค้งงอ
ขั้นที่ 6 : อุทยาน (เดิมบนกราฟ) บนกราฟแท่ งด้ วยสาเหตุ -และอัตราการ
เกิดร้ อยละ y บนแกนขั้นที่ 7 : ลากเส้ นตรงขนานกับแกน-80% ใน y -แกน จากนั้นก็วางที่จุดตัด
กับเส้ นโค้ ง -แกน จุดนีท้ เี่ ป็ นสาเหตุสาคัญในการแยกขั้ว- (ซ้ าย) และ
สาเหตุสาคัญ (ด้ านขวา)
ขั้นที่ 8 : ตรวจสอบเพือ่ ให้ แน่ ใจว่ าอย่ างน้ อย 80% ของแผนทีเ่ ป็ นสาเหตุที่
ถูกจับตัวไป
Paired Comparison Analysis
1. List the options you will compare. Assign a letter to each option.
2. Set up a table with these options as row and column headings.
3. Block out cells on the table where you will be comparing an option
with itself - there will never be a difference in these cells! These will
normally be on the diagonal running from the top left to the bottom
right.
4. Also block out cells on the table where you will be duplicating a
comparison. Normally these will be the cells below the diagonal.
5. Within the remaining cells compare the option in the row with the
one in the column. For each cell, decide which of the two options is
more important. Write down the letter of the more important option
in the cell, and score the difference in importance from 0 (no
difference) to 3 (major difference).
6. Finally, consolidate the results by adding up the total of all the
values for each of the options. You may want to convert these
values into a percentage of the total score.
Overseas Market
(A)
Home
Market (B)
Customer
Service (C)
Quality
(D)
Overseas Market
(A)
Blocked Out
(Step 3)
Home Market
(B)
Blocked Out
(Step 4)
Blocked Out
(Step 3)
Customer Service
(C)
Blocked Out
(Step 4)
Blocked Out
(Step 4)
Blocked Out
(Step 3)
Quality
(D)
Blocked Out
(Step 4)
Blocked Out
(Step 4)
Blocked Out
(Step 4)
Overseas Market
(A)
Home
Market (B)
Customer
Service (C)
Quality
(D)
A,2
C,1
A,1
C,1
B,1
Overseas Market
(A)
Home Market
(B)
Customer Service
(C)
Quality
(D)
Blocked Out
(Step 3)
C,2
Grid Analysis
Factors:
Cost
Board
Storage
Comfort
Fun
Look
Total
1
0
0
1
3
3
0
3
2
2
1
1
Family Car
2
2
1
3
0
0
Estate Car
2
3
3
3
0
1
Factors:
Cost
Board
Storage
Comfort
Fun
Look
Weights:
4
5
1
2
3
4
Sports Car
4
0
0
2
9
12
27
0
15
2
4
3
4
28
Family Car
8
10
1
6
0
0
25
Estate Car
8
15
3
6
0
4
36
Weights:
Sports Car
Total
Decision Tree Analysis
PMI stands for
'Plus/Minus/Implications'
Plus
Minus
Implications
More going on (+5)
Have to sell house (-6)
Easier to find new job?
(+1)
Easier to see friends (+5)
More pollution (-3)
Meet more people? (+2)
Easier to get places (+3)
Less space (-3)
More difficult to get own
work done? (-4)
No countryside (-2)
More difficult to get to
work? (-4)
+13
-18
-1
ส่ วนที่ 8 นโยบายสาธารณะเพือ่ สุ ขภาพ
นโยบายสาธารณะเพือ่ สุ ขภาพ
( Healthy Public Policy)
“นโยบายสาธารณะที่แสดงความห่ วงใยอย่ างชั ดเจนเรื่ องสุ ขภาพ
และพร้ อมทีจ่ ะรับผิดชอบต่ อผลกระทบทางด้ านสุ ขภาพที่อาจจะ
เกิ ด จากนโยบายนั้ น ขณะเดี ย วกั น ก็ เ ป็ นนโยบายที่ มุ่ ง สร้ าง
สิ่ งแวดล้ อมทั้งทางสั งคมและทางกายภาพที่เอือ้ ต่ อการมีชีวิตที่มี
สุ ข ภาพดี และมุ่ ง ให้ พ ลเมื อ งมี ท างเลื อ กและสามารถเข้ า ถึ ง
ทางเลือกทีก่ ่อให้ เกิดสุ ขภาพทีด่ ีได้ ”
ตัวอย่ างของนโยบายสาธารณะในระดับต่ างๆ และ
ผลกระทบต่ อสุ ขภาพ
ตัวอย่ างนโยบายสาธารณะที่มาจากภาครัฐ
รัฐบาลดาเนินโครงการพัฒนาพืน้ ที่ชายฝั่งทะเลตะวันออก
(Eastern Seaboard) ที่ก่อให้ เกิดการลงทุนและโอกาสทาง
เศรษฐกิจอุตสาหกรรม ขณะเดียวกันก็ได้ นามาซึ่ งมลภาวะและ
สร้ างความเสี ยหายต่ อทรั พยากรธรรมชาติ สิ่ งแวดล้ อม ความ
มั่ น คงในชี วิ ต ของชุ ม ชน รวมถึ ง ผลกระทบต่ อ สุ ข ภาพของ
ประชาชนอย่ างรุ นแรงอีกด้ วย
ตัวอย่ างนโยบายสาธารณะที่มาจากท้ องถิ่น
เ ท ศ บ า ล น ค ร แ ห่ ง ห นึ่ ง มี น โ ย บ า ย ที่ จ ะ เ พิ่ ม พื้ น ที่
สวนสาธารณะภายในเมือง และจัดให้ มีกิจกรรมต่ างๆ มากมาย
เพื่อส่ งเสริ ม สุ ขภาพของประชาชนและความสั มพันธ์ อันดีใ น
สั ง คมเมื อ ง โดยได้ รั บ ความสนั บ สนุ น อย่ า งกว้ า งขวางจาก
หน่ วยงานราชการ เอกชน และองค์ กรชุมชนต่ างๆ
ตัวอย่ างนโยบายสาธารณะที่มาจากภาคเอกชน
บริ ษัทเอกชนรายใหญ่ แห่ งหนึ่งได้ ส่งเสริ มให้ เกษตรกรทา
การผลิต สิ น ค้ าเกษตร โดยมี ข้ อตกลงล่ ว งหน้ า หรื อ ที่เรี ยกว่ า
“การเกษตรแบบมีพนั ธะสั ญญา” ซึ่งในภายหลังรัฐบาลเห็นว่ ามี
ประโยชน์ เนื่ อ งจากเป็ นการเพิ่ม รายได้ ข องเกษตรกร จึ ง ได้
ส่ งเสริ ม ให้ เกษตรกรท าการผลิ ต ในลั ก ษณะดั ง กล่ า วอย่ า ง
กว้ างขวาง และกลายเป็ นส่ วนหนึ่งของนโยบายการเกษตรของ
ประเทศ แม้ ว่ า ในหลายกรณี เกษตรกรที่ เ ข้ า ร่ วมโครงการ
ดังกล่ าวจะได้ รับผลกระทบจากการใช้ สารเคมีการเกษตรอย่ า ง
มากมาย โดยขาดการควบคุม
ตัวอย่ างนโยบายสาธารณะที่มาจากภาคประชาชน
องค์ กรพัฒนาเอกชนจานวนมาก และประชาชนที่เห็นด้ วยกว่ า
50,000 คน ร่ วมกันเสนอร่ างพระราชบัญญัตหิ ลักประกันสุ ขภาพ
แห่ ง ชาติ เข้ า สู่ การพิจ ารณาของรั ฐ สภา เพื่อ ประกาศใช้ เ ป็ น
กฎหมายต่ อไป
พัฒนาการนโยบายสาธารณะเพือ่ สุ ขภาพ ในเวทีระหว่ างประเทศ
กระแสแนวคิ ด การพั ฒ นาสุ ข ภาพอนามั ย เริ่ ม มี ก ารหั น มาให้
ความสาคัญกับปัจจัยอื่นๆ นอกระบบบริ การมากขึน้ เช่ น ด้ า นเศรษฐกิจ
และสั งคม เพราะมีผลกระทบต่ อสุ ขภาพมากกว่ าระบบบริ การสุ ขภาพ
ดังปรากฏในกฎบัตรออตตาวา ว่ าด้ วยการส่ งเสริมสุ ขภาพ (ค.ศ.1986) ที่
เน้ น ประเด็ น นโยบายสาธารณะเพื่อ สุ ข ภาพมาเป็ นข้ อ แรก มี ก ารจั ด
ประชุ มระดับสากลหลายครั้ งว่ าด้ วยการสร้ างสิ่ งแวดล้ อมเพือ่ สุ ขภาพ
การส่ งเสริ ม สุ ข ภาพโดยการร่ วมมื อ กั น หลายสาขา การสร้ างความ
เข้ มแข็งของชุ มชนและประชาสั งคมเพื่อการพัฒนาอย่ างยั่งยืน เป็ นการ
แหวกกรอบแนวคิ ด เดิ ม ๆ เกี่ ย วกั บ การสาธารณสุ ข น าไปสู่ การ
สาธารณสุ ขแบบใหม่ (New Public Health)
นโยบายสาธารณะเพือ่ สุ ขภาพ
ทีป่ รากฏในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540
• มาตราที่ 59 บัญญัติไว้ ว่า “...บุคคลย่ อมมีสิทธิ์ได้ รับข้ อมูล คาชี้แจงและ
เหตุผล จากหน่ วยราชการ หน่ วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือส่ วนรา
ชารท้ องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการดาเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่
อาจมีผลกระทบต่ อคุณภาพสิ่ งแวดล้อม สุ ขภาพอนามัย คุณภาพชีวติ
หรือส่ วนได้ ส่วนเสี ยสาคัญอืน่ ใดทีเ่ กีย่ วกับตนหรือชุ มชนท้ องถิ่น และมี
สิ ทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกล่าว...”
• บทบัญญัติอนื่ ๆ ทีม่ ีการระบุสิทธิของประชาชนซึ่งมีผลทาให้ รัฐบาลและ
หน่ วยงานต่ างๆ ต้ องปรับเปลีย่ นนโยบายและวิธีการทางาน ทั้งนีเ้ พือ่
ผลประโยชน์ และสุ ขภาพของประชาชนได้ แก่ มาตราที่ 52, 53,54,55,
57,82, 86, 170
นโยบายสาธารณะเพือ่ สุ ขภาพ
ทีป่ รากฏในร่ าง พ.ร.บ.สุ ขภาพแห่ งชาติ
มาตรา 3 ในพระราชบัญญัตนิ ี้ ได้ ให้ ความหมายของ นโยบายสาธารณะเพือ่ สุ ขภาพ
หมายความว่ า แนวทางการพัฒนาทีม่ ่ ุงสร้ างสภาพแวดล้ อมทั้งทางสั งคมและทาง
กายภาพทีเ่ อือ้ ต่ อการมีสุขภาพ ทาให้ ประชาชนเข้ าถึงทางเลือกทีก่ ่อให้ เกิดสุ ขภาพ
มาตรา 21 บุคคลหรือคณะบุคคลมีสิทธิร้องขอให้ มกี ารประเมินและมีสิทธิร่วมใน
กระบวนการประเมินผลกระทบด้ านสุ ขภาพจากนโยบายสาธารณะ
มาตรา 27 รัฐมีหน้ าทีด่ าเนินการต่ าง ๆ เพือ่ สร้ างโอกาส ปกป้ อง คุ้มครองและจัดการ
เพือ่ การสร้ างเสริมสุ ขภาพให้ ประชาชน ให้ ความสาคัญกับนโยบายสาธารณะเพือ่
สุ ขภาพและต้ องรับผิดชอบต่ อการขจัดปัจจัยทีค่ ุกคามสุ ขภาพประชาชนจาก
นโยบายสาธารณะหรือการดาเนินการของรัฐหรือองค์ กรอืน่ ๆ ด้ วย
การดาเนินการตามวรรคหนึ่ง ให้ มกี ระบวนการประเมินผลกระทบด้ านสุ ขภาพจาก
นโยบายสาธารณะ เพือ่ ป้ องกันและควบคุมปัจจัยที่คุกคามสุ ขภาพ และดาเนินการ
ประเมินผลกระทบด้ านสุ ขภาพจากนโยบายสาธารณะ โดยให้ ประชาชนมีส่วนร่ วม
อย่างใกล้ชิดตลอดกระบวนการ
มาตรา 42 ให้ คณะกรรมการสุ ขภาพแห่ งชาติ (คสช.) มีอานาจหน้ าที่ ดังต่ อไปนี้
(1) เสนอแนะและให้ คาปรึกษาต่ อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเกีย่ วกับการกาหนด
นโยบายและยุทธศาสตร์ ด้านสุ ขภาพ
(2) เสนอแนะและให้ คาปรึกษาต่ อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาพเกีย่ วกับการให้ มีหรือ
การแก้ไขเพิม่ เติมกฎหมาย ระเบียบปฏิบัตหิ รือมาตรการต่ าง ๆ ให้ สอดคล้องกับ
นโยบายและยุทธศาสตร์ ด้านสุ ขภาพ ตาม (1)
(3) เสนอแนะและให้ คาปรึกษาในการออกกฎกระทรวง ระเบียบ หรือประกาศตาม
พระราชบัญญัตนิ ี้
(4) เสนอแนะและให้ คาปรึกษาต่ อองค์ การต่ าง ๆ ทั้งภาครัฐและเอกชน ในส่ วนที่
เกีย่ วกับสุ ขภาพหรือการดาเนินการให้ เป็ นไปตามนโยบายและยุทธศาสตร์ ด้าน
สุ ขภาพ ตาม (1)
(5) ติดตามและประเมินผลเกีย่ วกับระบบสุ ขภาพแห่ งชาติ ทั้งในระดับนโยบายและ
ระดับการปฏิบัตติ ามนโยบายและยุทธศาสตร์ ด้านสุ ขภาพ ตาม (1) รวมทั้งส่ งเสริม
และสนับสนุนให้ มกี ารประเมินผลกระทบด้ านสุ ขภาพทีเ่ กิดจากนโยบายสาธารณะ
....
(6) กาหนดมาตรการเพือ่ เสริมสร้ างความร่ วมมือและประสานงานระหว่ างภาค
การเมือง ส่ วนราชการ รัฐวิสาหกิจเอกชน ประชาชนและองค์ กรต่ าง ๆ ในเรื่องที่
เกีย่ วกับสุ ขภาพ
(7) ส่ งเสริมและสนับสนุนการจัดกลไกเพือ่ การศึกษาวิจัย เผยแพร่ ประยุกต์ ใช้ และ
การสร้ างเครือข่ ายความรู้ ด้านสุ ขภาพ
(8) จัดให้ มกี ลไกเฉพาะทีม่ สี ่ วนร่ วมจากทุกฝ่ ายเพือ่ ทางานพัฒนานโยบายและ
ยุทธศาสตร์ ด้านสุ ขภาพตามมาตรา 68, 74, 77 และ 85 หรือเรื่องอืน่ ๆ ทีส่ าคัญ
(9) จัดให้ มสี มัชชาสุ ขภาพแห่ งชาติอย่ างน้ อยปี ละหนึ่งครั้ง และสนับสนุนให้ มี
สมัชชาสุ ขภาพเฉพาะพืน้ ทีห่ รือเฉพาะประเด็นตามความเหมาะสม
(10) รับความคิดเห็นหรือข้ อเสนอแนะจากสมัชชาสุ ขภาพมาพิจารณาจัดทา
นโยบายและยุทธศาสตร์ ด้านสุ ขภาพตามความเหมาะสม
(11) จัดให้ มกี ารทารายงานวิเคราะห์ สถานการณ์ ระบบสุ ขภาพอย่ างน้ อยปี ละหนึ่ง
ครั้ง และให้ เสนอต่ อคณะรัฐมนตรี รัฐสภา สภาทีป่ รึกษาเศรษฐกิจและสั งคม
แห่ งชาติ สมัชชาสุ ขภาพแห่ งชาติ และเผยแพร่ ให้ ประชาชนทราบ
(12) กาหนดนโยบาย ควบคุม กากับ และดูแลการดาเนินการของคณะกรรมการ
บริหารและสานักงาน
(13) แต่ งตั้งคณะอนุกรรมการหรือคณะทางานเพือ่ ให้ ปฏิบัตหิ น้ าที่ตามที่ คสช.
มอบหมาย
(14) ปฏิบัติหน้ าที่อนื่ ตามที่กาหนดไว้ ในพระราชบัญญัตินีห้ รือกฎหมายอืน่ ให้ เป็ น
หน้ าทีข่ อง คสช. หรือตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย หรือตามข้ อเสนอจากสมัชชา
สุ ขภาพแห่ งชาติ
ในการปฏิบัตหิ น้ าทีด่ งั กล่าวข้ างต้ น คสช. อาจมอบให้ สานักงานเป็ นผู้ปฏิบัตหิ รือ
เตรียมข้ อเสนอมายัง คสช. เพือ่ พิจารณาดาเนินการต่ อไปก็ได้
มาตรา 67 การสร้ างเสริมสุ ขภาพ ตามมาตรา 66 ให้ มีแนวทางและมาตรการต่ าง ๆ
ดังนี้
(1) สร้ างนโยบายสาธารณะเพือ่ สุ ขภาพ และสร้ างกระบวนการประเมินผล
กระทบด้ านสุ ขภาพจากนโยบายสาธารณะ ทีม่ ่ ุงให้ เกิดการเรียนรู้ ร่วมกันของทุก
ภาคส่ วนในสั งคม โดยใช้ วชิ าการอย่างเพียงพอ มีกลไกดาเนินงานทีโ่ ปร่ งใส
ตรวจสอบได้ ประชาชนมีส่วนร่ วมรับรู้ ข้อมูลร่ วมเสนอ ร่ วมดาเนินการ ร่ วมใช้ ผล
การประเมินและร่ วมตัดสิ นใจเกีย่ วกับการอนุมัติ อนุญาตการดาเนินนโยบายและ
โครงการสาคัญทีอ่ าจมีผลกระทบต่ อสุ ขภาพ....
ดังนั้น เป้ าหมายการพัฒนาระบบสาธารณสุ ขทีม่ ่ ุงสร้ างระบบทีเ่ อือ้ ต่ อการเส
ร้ างเสริมสุ ขภาพจะประสบความสาเร็จได้ ส่ วนสาคัญจึงอยู่ทกี่ ารตัดสิ นใจในการ
ดาเนินกิจการทุกอย่ างของรัฐ ซึ่งรวมเรียกว่ า “นโยบายสาธารณะ”