ESTUDIOS LABORALES
El Derecho del Trabajo postpandemia
y el modelo de protección laboral
del futuro
Dirección:
J. EDUARDO LÓPEZ AHUMADA
Coordinación:
LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ
FERNANDO VARELA BOHÓRQUEZ
COLECCIÓN ESTUDIOS LABORALES
El Derecho del Trabajo postpandemia
y el modelo de protección laboral
del futuro
COLECCIÓN ESTUDIOS LABORALES
EDICIONES CINCA
N.º 39
PRIMERA EDICIÓN:
septiembre de 2022
© Sus autores
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c/ General Ibáñez Íbero, 5A
28003 Madrid
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ISBN: 978-84-18433-54-2
El Derecho del Trabajo postpandemia
y el modelo de protección laboral
del futuro
Dirección:
J. EDUARDO LÓPEZ AHUMADA
Coordinación:
LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ
FERNANDO VARELA BOHÓRQUEZ
Autores:
FRANCISCO ALEMÁN PÁEZ
JUAN CARLOS ÁLVAREZ CORTÉS
VIRGINIA EUGENIA CARDEÑAS PORTA
BAPTISTE DELMAS BUR
OMBRETTA DESSÌ
JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS
LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ
J. EDUARDO LÓPEZ AHUMADA
ANTONIO OJEDA AVILÉS
SOFÍA OLARTE ENCABO
SUSANA RODRÍGUEZ ESCANCIANO
FERNANDO VARELA BOHÓRQUEZ
ÍNDICE
PREÁMBULO
Transformaciones del Derecho del Trabajo postpandemia y su incidencia en su función
protectora,
J. Eduardo López Ahumada ..........................................................................................
9
CAPÍTULO I
La segunda fase del Derecho Transnacional y sus pautas de evolución,
Antonio Ojeda Avilés (España) .....................................................................................
17
CAPÍTULO II
Gobernanza global y pandemia: acuerdos marco internacionales,
Sofia Olarte Encabo (España) .....................................................................................
33
CAPÍTULO III
El trabajo a distancia en la postpandemia,
Francisco Alemán Páez (España) .................................................................................
47
CAPÍTULO IV
Luces y sombras de la nueva regulación del “trabajo a distancia” en España,
José Antonio Fernández Avilés (España) .....................................................................
83
CAPÍTULO V
Control tecnológico y trabajo “agile” en el sistema jurídico italiano,
Ombretta Dessì (Italia) .................................................................................................
107
CAPÍTULO VI
Protección social y corresponsabilidad familiar: la importancia de la Directiva
2019/1158, de 20 de junio,
Susana Rodríguez Escanciano (España) .......................................................................
123
8
ÍNDICE
CAPÍTULO VII
La protección económica de la Seguridad Social por la falta de empleo de los trabajadores en España en tiempos de pandemia: especial atención a los trabajadores autónomos,
Juan Carlos Álvarez Cortés (España), Virginia Eugenia Cardeñas Porta (España) .....
145
CAPÍTULO VIII
La suspensión perfecta de labores como respuesta a la crisis económica empresarial
producto de la pandemia. El caso peruano y una protección ausente de los trabajadores,
Fernando Varela Bohórquez (Perú) ..............................................................................
169
CAPÍTULO IX
El trabajo postpandemia del Covid-19 en el Perú: problemas y retos,
Leopoldo Gamarra Vílchez (Perú) ................................................................................
179
CAPÍTULO X
Las medidas adoptadas en Francia para hacer frente a la pandemia y sus posibles consecuencias en un Derecho Laboral post-Covid,
Baptiste Delmas Bur (Francia) ....................................................................................
195
CAPÍTULO XI
La garantía de los principios laborales internacionales durante la postpandemia,
J. Eduardo López Ahumada (España) ...........................................................................
205
CAPÍTULO IX
EL TRABAJO POSTPANDEMIA DEL COVID-19 EN EL PERÚ: PROBLEMAS Y RETOS
LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ
Universidad Nacional Mayor de San Marcos∗
SUMARIO
1. Introducción. –2. La crisis y los problemas que el Covid-19 puso en evidencia en América
Latina. 2.1. El problema del desempleo, el subempleo y la informalidad. 2.2. La pobreza acentuada por la crisis económica y sanitaria. –3. ¿Cómo afectó el Covid-19 al trabajo en el Perú?
3.1. El crecimiento negativo del PIB. 3.2. La tasa de desocupación laboral. –4. Las medidas tomadas por el gobierno peruano en materia laboral. 4.1. Las normas en general. 4.2. Características
de las normas. –5. Qué hacer y cuáles son los retos a mediano y largo plazo. 5.1. Impulsar la
productividad. 5.2. Reformulación de la previsión para pasar de los seguros a la Seguridad Social.
–6. Conclusiones. –7. Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
En estos dos últimos años, en el Perú y en el entorno latinoamericano, estamos atravesando
la peor crisis del siglo con graves problemas económicos y sociales que nos dejó la pandemia
del Covid-191: miles de trabajadores han perdido su empleo y centenares de familias han quedado
desintegradas por la muerte de algún miembro. Esto obligó a cambiar nuestra forma de trabajar,
consumir, producir; en suma, nos obliga a repensar y reflexionar sobre el trabajo que sigue siendo
lo central en el funcionamiento de nuestras sociedades. En ese sentido, es importante el quehacer
académico como el II Seminario Internacional de reflexión crítica sobre las cuestiones actuales
del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, organizado por el IELAT de la Universidad
de Alcalá, la Escuela de Posgrado de Derecho del Trabajo de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos y la Escuela de Derecho de la Universidad San Martín, que se realizó en octubre último con el análisis y debate de temas relevantes.
∗
Coordinador y profesor de la maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Facultad de Derecho y
Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos de Lima (Perú) (contacto: lgamarrav@unmsm.edu.pe),
miembro investigador del Instituto de Estudios Latinoamericanos (IELAT) de la Universidad de Alcalá de España (contacto: leopoldo.gamarra@edu.uah.es).
1
Usaremos el acrónimo Covid-19 (formado en inglés de COronaVIrus Disease y 2019) en masculino, por influjo del
género de coronavirus y de otras enfermedades virales como el zika, el ébola, etc.
180
EL TRABAJO POSTPANDEMIA DEL COVID-19 EN...
Nuestra ponencia cuyo título expresa los graves problemas del trabajo en el Perú, que se agudizaron con la pandemia de la Covid-19 de manera desafiante y de difícil tratamiento, aunque
también se presentan como retos para superarlos. Por ello, desarrollamos cuatro temas: en el primero, examinamos la crisis que la pandemia puso en evidencia y la situación que nos dejó en
América Latina, especialmente en el Perú; en el segundo, tratamos como afectó el Covid-19 al
trabajo: el problema del desempleo, el subempleo y la informalidad; en el tercer tema, analizamos
las medidas tomadas por el gobierno peruano respecto al trabajo; en el cuarto, respondemos a
las preguntas qué hacer y cuáles son los retos, planteando algunas medidas estructurales que se
deben tomar en cuenta. Finalmente, mencionaremos algunas ideas a modo de conclusión.
2. LA CRISIS Y LOS PROBLEMAS QUE EL COVID-19 PUSO EN EVIDENCIA EN
AMÉRICA LATINA
El crecimiento económico en América Latina en estas últimas décadas fue destacable con
tasas que superaron el 7 %, pero sin desarrollo social2 porque los problemas se mantienen como
el desempleo, el subempleo, la informalidad y la pobreza acentuada por la Covid-19 que desveló
la grave crisis económica y sanitaria. Veamos esos temas.
2. 1. El problema del desempleo, el subempleo y la informalidad
El desempleo y subempleo se convierten en un límite estructural para el desarrollo social;
además, el impacto de esta situación se extiende a la economía informal, por cuanto la demanda
de los bienes y servicios depende en gran medida del ingreso medio de los trabajadores. Así,
una mirada de algunos países de América Latina nos muestra que los países con mayor empleo
informal son3: Bolivia (81 %), Ecuador (74 %) y Perú (69 %), según los datos de la OIT (ver
gráfico 1). Las cifras expresan la debilidad del empleo formal, la plantilla es débil en el sentido
de expresión de empleo formal con beneficios sociales y previsionales4; es decir, con amplio
dominio del trabajo independiente, temporal, sin contrato, o en términos generales informal e
ilegal5.
2
Es decir, el concepto de desarrollo no puede limitarse al crecimiento de objetos inanimados (como el PIB) sino que “su
valor debe estar relacionado con el efecto que tienen en las vidas y libertades de las personas a quienes atañen” (Martha
Nussbaum y Amartya Sen, eds., The Quality of Life (Oxford: Clarendon Press, 1993), y David Crocker y Toby Linden,
eds., Ethics of Consumption, New York: Rowman and Littlefield, 1998).
3
No obstante, en la última década, estos tres países han implementado políticas públicas, con el objetivo de ampliar la
cobertura de la protección social, con programas no contributivos. A pesar de estos avances, que solo son programas,
gran parte de la población aún no tiene acceso a sistemas de protección social.
4
Esta diferencia entre el crecimiento económico (expresado en el comportamiento del PBI) y la tasa de ocupación formal
con derechos sociales se debe al modelo de desarrollo de una economía extractiva de recursos naturales y no de materias
con valor agregado.
5
El desempleo y subempleo, expresada en la constante pérdida del poder adquisitivo, sería una de las causas principales
del crecimiento de la pobreza, donde pobres son los hogares que no tienen un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades básicas; además, existe una escasa cobertura de lo seguros sociales frente al grupo ocupacional que enfrenta
la contingencia.
LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ
181
Gráfico 1
Empleo formal e informal (% empleo total, por países)
Fuente: Elaboración propia usando ILO-STATISTICS (base datos). Último año disponible.
Por otro lado, los instrumentos que podrían paliar la situación económica y social como son
los seguros sociales en América Latina muestran aspectos polémicos, como la cobertura minoritaria respecto a la población, las dificultades de las cotizaciones de los empleadores en momentos de crisis, las limitadas prestaciones, la complejidad administrativa y burocrática, han
originado el divorcio del sistema previsional respecto a los beneficiarios, que se expresa en problemas permanentes como la deuda previsional y la falta de institucionalidad de las prestaciones.
De esta manera surgió la necesidad de tener que expresar en pasivos tangibles las promesas/compromisos de pago a futuro cuando se acredita el derecho de tener una pensión; ello se expresó
de dos maneras: como bonos del Estado que reconocen aportaciones realizadas y como flujo de
pagos futuros para atender pensiones en períodos subsiguientes.
Las drásticas restricciones que aquejaron al sistema público, de cuenta única y de solidaridad,
alentaron en los años 90 en casi todos los países de América Latina el modelo previsional de capitalización individual de carácter privado con el supuesto objetivo de brindar mayores y mejores
pensiones6. Ahora afronta problemas y limitaciones para su desarrollo de manera diferente en
cada país latinoamericano.
2.2. La pobreza acentuada por la crisis económica y sanitaria
Una revisión objetiva de la realidad latinoamericana bastaría para demostrar cuán lejos está
el modelo teórico de crecimiento económico del desarrollo social; asimismo, la pandemia del
Covid-19 puso en evidencia la magnitud de los problemas económicos y sociales que han salido
a flote estos últimos años y que probablemente se recrudezcan. En el gráfico 2 se puede observar
los índices de pobreza. El desempleo y subempleo, expresada en la constante pérdida del poder
adquisitivo, sería una de las causas principales del crecimiento de la pobreza, donde pobres son
los hogares que no tienen un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades básicas.
Sin embargo, según el Informe de la OIT en la 91 Conferencia del 2003, se verificaron éxitos en la cobertura de las
pensiones en Brasil y de las prestaciones de salud en Costa Rica, ambos con el sistema público como base.
6
182
EL TRABAJO POSTPANDEMIA DEL COVID-19 EN...
Gráfico 2
Pobreza en América Latina
Fuente: Elaboración propia usando World Bank Database.
Nota: Último año disponible (2018 todos los casos, excepto Brasil 2017).
Concretamente la pobreza está medida como el porcentaje de personas del total de la población que viven con menos de 5.50 $ (color azul), 3.20 $ (color naranja) y 1.90 $ (color gris) al
día. La pobreza en el Perú se encontraba en el 2018 ligeramente por debajo de la media de América Latina y el Caribe (LAC): 24 % (5.50 $ día), 10 % (3.20 $ día) y 4 % (1.90 $ día). Por
encima del Perú se sitúa Ecuador con 24 %, 10 %, 3 %, Colombia con 28 %, 11 %, 4 % y Bolivia
con 23 %, 11 % y 5 % de pobreza, pobreza media y extrema pobreza correspondientemente.
Esta medición nos demuestra que no se debe considerar el concepto de pobreza en forma general
y alejado del trabajo que representa la única posibilidad, para la mayoría, de obtener ingresos
para la satisfacción de sus necesidades. Con el Covid-19, muchos trabajadores que perdieron su
empleo pasaron a formar los “nuevos pobres” de la población. Esta situación es grave en tanto
que el desempleo, al no existir un seguro, se presenta en forma disfrazada en el subempleo que
se manifiesta en la informalidad con ingresos ínfimos y fuera del marco legal laboral.
3. ¿CÓMO AFECTÓ EL COVID-19 AL TRABAJO EN EL PERÚ?
Veamos cómo afectó el Covid-19 al trabajo en el Perú solo a través de dos indicadores: el
comportamiento del PIB y la tasa de desocupación laboral.
3.1. El crecimiento negativo del PIB
En el gráfico 3 podemos observar el crecimiento del PIB, en algunos países de América Latina, de los últimos cinco años y específicamente de los dos últimos 2020 y 2021 por la pandemia.
En el 2020 fue un crecimiento negativo en todos los países de la muestra; pero esta caída en el
PIB fue más aguda en el Perú (-12 %) y menor en Chile (-4.3 %) y en Uruguay (-3.7 %). Y el
2021 se tuvo un leve crecimiento positivo en todos los países de la región (color celeste).
LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ
183
Gráfico 3
Fuente: Elaboración propia usando World Bank database
Esto refuerza la idea que el 2020 a causa del Covid-19 los países se sumergieron en una profunda recesión la cual arrastró a mucha gente a una situación de pobreza (o pobreza extrema).
Aunque las cifras señalan que la recuperación será rápida, probablemente no lo sea en muchos
países y esta situación de miseria se perpetuaría por mucho tiempo. En ese contexto, conviene
recordar lo que se sostuvo desde la década de los 90, en todos los tonos, que un sistema económico neoliberal7 generaría riqueza y la satisfacción de las necesidades sociales, se argumentó
que el Estado genera gastos improductivos y se planteó retornar al Estado garante del libre mercado, se argumentó también que, en la medida que el Estado se haga a un lado, funcionaría la
economía.
3.2. La tasa de desocupación laboral
La gravedad de la pandemia se expresó con mayor crudeza el 2020 en el Perú, con una crisis
del empleo nunca vista desde la guerra del pacífico, lo que sugiere la necesidad de enfoques innovadores de financiación (OECD 2020). En febrero del 2021, como consecuencia de los efectos
del año anterior, la tasa de desocupación laboral (como puede observarse en el siguiente gráfico)
cayó en –41.27 % respecto a los años anteriores de la pandemia por el cierre de muchas empresas
especialmente las medianas y pequeñas–. Esa tasa de desocupación laboral producto de la pandemia tiene un impacto desproporcionado entre los pobres, exacerba un círculo vicioso de enfermedad, indigencia y muerte. Con lo cual, la administración política intenta esforzarse por
aumentar la ocupación y probablemente tendrá que enfrentar desafíos económicos y problemas
técnicos y de capacidad en la implementación de medidas de fomento del empleo.
7
El término neoliberal es un neologismo que permite dar a conocer una nueva etapa del liberalismo como el proceso de
hegemonía ideológica y política en el pensamiento político contemporáneo; en términos económicos, se debe a que sus
medidas se aproximan a los pre-keynesianos o liberales.
184
EL TRABAJO POSTPANDEMIA DEL COVID-19 EN...
Ya en el 2017, el 10 % de la población peruana era considerada pobre vulnerable porque estaba privada de al menos tres indicadores del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) y el 2
% era considerada pobre severo porque carecía de al menos cinco indicadores8. Entre los indicadores del IPM, la falta de acceso a agua potable, la desnutrición y el tipo de combustible usado
para cocinar, incrementa el riesgo de contagio de muchas enfermedades y, en especial del Covid19. En el Perú, el 60 % de la población carece de al menos uno de estos indicadores relacionados
con el virus9.
Con el Covid-19, el confinamiento limitó a los pobres suavizar sus ingresos por vías utilizadas
como el trabajo informal, la migración o el apoyo comunitario. Por otro lado, el desempleo, la
informalidad y el alcance limitado de los programas sociales, enfatizan la exclusión social que
caracteriza a los hogares pobres. Por lo tanto, el virus agudiza todas las dimensiones de la pobreza
y resalta los rostros más débiles de nuestra sociedad: los trabajadores precarios, los hogares monoparentales, los inmigrantes10, las mujeres, los indígenas11, los campesinos, los informales, entre
otros.
4. LAS MEDIDAS TOMADAS POR EL GOBIERNO PERUANO EN MATERIA LABORAL
Podemos señalar las medidas más importantes del gobierno peruano ante la pandemia del
Covid-19 en materia laboral; asimismo, las características de dichas medidas influenciado por
el espíritu crítico. Veamos.
Los indicadores son: años de escolaridad, asistencia escolar, electricidad, saneamiento, agua potable, piso, combustible
de cocina, tenencia de activos, nutrición y mortalidad infantil.
9
Fuente: Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI, 2017).
10
La austeridad económica, el aumento de la xenofobia y la discriminación han llevado a un flujo estimado de 600 personas
por
día
desde
abril
último
a
decidir
regresar
a
Venezuela.
En:
PNUD
https://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/en/home/blog/2020/la-situacion-de-los-migrantes-en-america-latinaen-el-contexto-d.html
11
La curva de contagios y de fallecimientos en la Panamazonía está ahora mismo en fase de crecimiento exponencial
sin saber cuándo y cómo se podrá aplanar. La penetración de la pandemia hacia el interior de los territorios es innegable,
las zonas indígenas que concentran el mayor número de contagiados y de muertos son: Brasil (148 264 contagiados y 6
951 muertos) y Perú (12 472 contagiados y 521 muertos). A fecha 2 de junio 2020, el coronavirus ha infectado a 174
819 y ha matado a 7 845 indígenas en la Panamazonía (Fuente: Red Eclesial Panamazónica, REPAM).
8
LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ
185
4.1. Las normas en general
4.2. Características de las normas
Consideramos necesario y fundamental un enfoque societario en las medidas contra una determinada pandemia que afecta a todos los miembros de una sociedad, especialmente a los trabajadores; sin embargo, en las normas descritas en el cuadro con las medidas laborales
mencionadas, como instrumentos para hacer frente a esa pandemia del Covid-19, simplemente
se trasladó la responsabilidad que debió asumir el Estado a los trabajadores a través de tres medidas que son las más resaltantes: i) la suspensión perfecta, ii) el teletrabajo y iii) el retiro de
fondos de la CTS y de las pensiones, medidas que veremos a continuación. Medidas que veremos
a continuación de manera sucinta.
La suspensión perfecta fue aprobada por el Decreto de Urgencia 038-2020, en el que también
se establecieron medidas extraordinarias destinadas a mitigar los efectos económicos causados
a los trabajadores y empleadores del sector privado debido a las medidas restrictivas y de aislamiento social implementadas por la emergencia sanitaria y el estado de emergencia nacional.
186
EL TRABAJO POSTPANDEMIA DEL COVID-19 EN...
Cabe señalar, que la suspensión perfecta es una institución regulada por el D.S 003-97-TR, TUO
del Decreto Legislativo 728 (artículo 11) como cese temporal de la prestación laboral y contraprestación del empleador, bajo ciertas necesidades transitorias, previo diálogo con los trabajadores, agotadas todas las posibilidades de solución y con autorización de la Autoridad
Administrativa de Trabajo.
En cambio, con el Decreto de Urgencia mencionado, muchas empresas han hecho un uso indiscriminado de esta medida al advertir la imposibilidad de la inspección de trabajo para darse
abasto, dentro del plazo legal, para la revisión de innumerables suspensiones en trámite, especialmente por la aplicación del silencia administrativo. Es decir, la aplicación del silencio administrativo positivo, lo cual constituye una desprotección a los trabajadores, por el simple
transcurso del tiempo y no la debida verificación de la autoridad y fiscalización por la Autoridad
Inspectiva de Trabajo, generó un enorme perjuicio a los trabajadores por no tener ningún medio
de diálogo y coordinación con los empleadores. De este modo a costa de los trabajadores se enfrentaron los problemas de las empresas12. Finalmente, con el Decreto de Urgencia 087-2021
del 16 de septiembre de 2021 se estableció que la suspensión perfecta de labores, en las relaciones
entre trabajadores y empleadores, en las empresas afectadas por la pandemia del coronavirus13,
rige solo el 2 de octubre de 2021.
Sobre el teletrabajo podemos señalar que el Perú cuenta con la Ley 30036, Ley de Teletrabajo
desde el 2013 y que prácticamente no se aplicaba hasta la llegada de la pandemia; así, su uso intensivo fue a partir del Decreto Supremo 044-2020 que declaró el estado de emergencia, aislamiento social obligatorio y una serie de medidas sanitarias con la finalidad de prevenir el contagio
masivo de la COVID-19. Y en la norma se denominó “Trabajo Remoto”, debido a que, si bien
es cierto que en la práctica es lo mismo, frente al carácter de emergencia originado por la pandemia se tuvieron que variar algunos aspectos para lograr su aplicación inmediata, especialmente
descargar responsabilidades y gastos a los empleadores en su implementación. De esa manera a
fines del 2020 e inicios del 2021, según los indicadores del Ministerio de Trabajo, fueron formalmente declarados más de 300,000 trabajadores en trabajo remoto. Lo que no logró la Ley
30036 y algunas experiencias de teletrabajo lo pudo hacer la pandemia del Covid-19. De esta
manera muchos trabajadores pudieron mantener su puesto de trabajo, costear su manutención y
la de su familia y aportar a la economía del país.
En ese sentido, el teletrabajo es importante para los trabajadores, entre otros, porque optimiza
el tiempo y la inversión económica que origina el traslado al centro de trabajo, la conciliación
de la vida familiar, etc. También para las empresas, para optimizar el espacio que ocupa cada
trabajador y el ahorro económico (costo de las oficinas), y para el Estado porque el teletrabajo
es sinónimo de generación de empleo y le permite cumplir con una de sus primordiales obligaciones, la atención prioritaria del trabajo y la generación de empleo. No obstante, existe incertidumbre en cuanto a la aplicación del teletrabajo postpandemia que respete derechos y
condiciones laborales. Por la experiencia de estos años, si no cautelamos las condiciones laborales
pondremos en riesgo lo avanzado como también la salud física y sicológica de los teletrabajadores14.
La tercera medida, el retiro del 100 % de la CTS que se aprobó con la Ley 31171 del
22/04/2021 y el retiro de los fondos de pensiones de los afiliados al SPP y SNP se aprobaron
12
Con esta medida se incumple el artículo 22 de la Constitución que establece que “el trabajo es un deber y un derecho.
Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”. Según el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo, hasta el 31 de marzo de 2021, se realizaron más de 41,000 solicitudes de suspensión perfecta de labores, lo que
implica más de 503,194 trabajadores suspendidos.
13
La norma modifica el artículo 3 y la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia 038-2020.
14
Nuevamente se discute sobre el problema serio del “trabajador quemado” o síndrome de burnout, en este caso a consecuencia de la aplicación inadecuada del teletrabajo. Al respecto, la OMS ha reconocido como enfermedad el síndrome
de burnout en la Ratificación de la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas de Salud, 2020.
LEOPOLDO GAMARRA VÍLCHEZ
187
progresivamente con los Decretos de Urgencia 034, 038 y las leyes 31017 y 31083. Con dichas
medidas se afectaron la naturaleza de dos instituciones previsionales importantes, desprotegiendo
a los trabajadores: i) el carácter de la CTS como seguro de desempleo, y ii) el derecho a tener
una pensión de jubilación tanto en el sistema público como en el privado.
Se olvida que la CTS funciona como un seguro de desempleo; es decir, su propia regulación
señala que esta tiene la calidad de beneficio social de previsión de las contingencias que origina
el cese en el trabajo y de promoción del trabajador y su familia15; o sea, posee fines de previsión,
responde a la preocupación de contar con un seguro contra el desempleo como un sistema de
seguro social destinado a garantizar al trabajador un ingreso en periodos de desocupación propios
del funcionamiento del mercado laboral. Por ello, consideramos que esta medida no se debe aplicar en casos como una pandemia puesto que ahí la responsabilidad recae en el Estado. Entonces,
lo que debe hacer el Estado es dar un apoyo básico a los trabajadores para que no se caiga en la
indigencia como expresión de la pobreza o en el peligro de perder la vida.
La idea subyacente es que el Estado debe asumir esa responsabilidad como expresión de una
sociedad solidaria. Esto en función de la gravedad de las circunstancias, esta ayuda puede ser
mayor o menor, y es algo que también depende de una serie de circunstancias. De esta forma se
debe mantener la CTS como un seguro de desempleo en un contexto económico de crisis. Es
decir, consideramos que la mejor medida para hacer frente a esta crisis es mantener la intangibilidad de la CTS. Esto posibilitaría que el trabajador que pierda su empleo postpandemia y sea
menos favorecido económicamente se proteja durante el tiempo que podría tardar en reubicarse
en otro empleo o jubilarse.
Asimismo, se aprobaron progresivamente el retiro de los fondos de pensiones de los afiliados
al SNP con la Ley 31083 y al SPP con los Decretos de Urgencia 034, 038 y las Leyes 31017,
31068 y 31192. Con dichas medidas se afectaron seriamente el derecho a tener una pensión de
jubilación tanto en el sistema público como en el privado, para los momentos en donde más lo
necesitarán. La Ley 31083 del 3 de diciembre de 2020, aprobada por insistencia por el Congreso
de la República, facultaba la devolución de los aportes de los beneficiarios del Sistema Nacional
de Pensiones (SNP), Decreto Ley 19990 en distintas proporciones hasta una unidad impositiva
tributaria (UIT); asimismo, la devolución de la totalidad de sus aportes efectuados a las personas
de 65 años o más (según la primera Disposición Complementaria Final). El Tribunal Constitucional en su sentencia del 4 de febrero de 2021 (Exp. 00016-2020-PI/TC) declaró inconstitucional
la Ley 31083, entre otras razones porque violenta el artículo 79 de la Constitución en tanto que
los congresistas no tienen iniciativa de gasto público, también la primera disposición final y transitoria de la Constitución porque atenta al criterio de sostenibilidad financiera del régimen de
pensiones.
Lo más grave fue en el sistema privado de pensiones (SPP), con los Decretos de Urgencia
034, 038 y las Leyes 31017, 31068 y 31192 que autorizan el retiro progresivo de los fondos de
los aportantes que agudizaron la crisis de este sistema porque años antes se aprobaron dos cambios profundos: i) Ley 30425 del 21 de abril de 2016 que facultó a los afiliados de las AFP
retirar, a partir de 65 años, hasta el 95.5 % de su fondo que puede ser parcial o total hasta completar el máximo correspondiente; ii) el 2018 con la Ley 30425 se hizo permanente el Régimen
Especial de Jubilación Anticipada para desempleados. Medidas que podrían considerarse como
un paso hacia la desaparición total del sistema privado de pensiones, según el Banco Central de
Reserva16.
15
Artículo 1 del Decreto Supremo 001-97-TR, TUO del Decreto Legislativo 650: “La compensación por tiempo de servicios tiene la calidad de beneficio social de previsión de las contingencias que origina el cese en el trabajo y de promoción del trabajador y su familia”.
16
Exposición del Banco Central de Reserva del Perú ante la Comisión especial multipartidaria del Congreso de la República del Perú encargada de evaluar, diseñar y proponer el proyecto de ley para la reforma integral del sistema previsional peruano, del 3 de julio de 2020.
188
EL TRABAJO POSTPANDEMIA DEL COVID-19 EN...
Una vez más se pensó solucionar los graves problemas del país recurriendo a los trabajadores.
Ya en la década de los noventa y dos mil se dispusieron medidas similares para –supuestamente–
hacer frente a las crisis económicas de esos años y, hasta ahora, nadie ha demostrado que con la
inyección en el mercado del dinero de los ahorros de los trabajadores (de fines previsionales
tanto de la CTS como de las pensiones) se hayan logrado superar las crisis ni que constituyen
instrumentos idóneos para hacer frente a las dificultades económicas y sociales de un determinado momento como una pandemia.
5. ¿QUÉ HACER Y CUÁLES SON LOS RETOS A MEDIANO Y LARGO PLAZO?
La cuestión en este punto es responder a las preguntas planteadas para resolver los graves
problemas del trabajo en el Perú a través de medidas concretas que posibiliten el crecimiento
económico y desarrollo social. Para ello planteamos: impulsar la productividad y reformular la
previsión social pasando “de los seguros a la seguridad social”. Al respecto, podemos mencionar
que la OIT, en la Conferencia Internacional del Trabajo de junio 2021, adoptó un llamamiento
mundial a la acción para una recuperación centrada en las personas de la crisis causada por el
Covid-19, que recoge la necesidad de invertir en el empleo del futuro, en las personas y en sus
capacidades, y en las instituciones del trabajo. Veamos las dos medidas específicas.
5.1. Impulsar la productividad
Es importante impulsar el sector industrial para lograr mayor contribución en el crecimiento
de la productividad y valor agregado, como la creación de empleo especialmente para trabajadores más jóvenes. Esto requiere un conjunto completo de políticas orientadas a superar las distorsiones en el mercado de trabajo que impiden que la competencia y la innovación se desarrollen
a un ritmo acelerado. Estas distorsiones generan un mercado laboral frágil caracterizado por la
informalidad de más del 70 % (INEI, 2017), segmentación dentro de lo formal, sin contratos laborales, temporalidad y malas condiciones de trabajo. Asimismo, condiciona a que la productividad laboral promedio peruana esté entre las más bajas del continente, siendo uno de los menos
productivos en el mundo (Consejo Privado de Competitividad Perú Compite, 2019). Y la inversión en ciencia, tecnología e innovación, importante para el crecimiento de la productividad,
está entre las más bajas del mundo (World Economic Fórum, 2018).
En ese sentido, cuentan los resultados y uno de los principales problemas del país e indicador
del ineficaz funcionamiento del sistema productivo y del mercado de trabajo, es la falta de empleo
porque es el mejor reflejo –o testigo– del conflicto permanente entre lo social y lo económico,
entre la equidad y la eficiencia, entre la acumulación en los asientos contables o el bienestar de
las familias17. Y la situación es grave en la medida que el desempleo se presenta en forma disfrazada en el subempleo, no como ausencia de empleo propiamente, sino como expresión de la
pobreza e informalidad. Además, el proceso de apertura e inserción en la economía mundial que
se ha venido desarrollando no ha ido de la mano con el desarrollo social, expresado en la generación creciente de empleo de calidad para fomentar la movilidad social ascendente.
Asimismo, en el contexto actual, a medida que se desarrollan y adoptan nuevas tecnologías,
se necesita de manera urgente inversión en el desarrollo de la productividad; es decir, invertir en
la capacitación de los trabajadores, muchos de ellos son los peores remunerados y menos capacitados, que realizan las tareas más sencillas y rutinarias, corren el mayor riesgo de ser reemplazados por máquinas. El gobierno debería apoyar programas que ayuden a los trabajadores a
mejorar sus habilidades y capacitación permanente18. Por ello, es muy importante tener en cuenta
La mayoría de los países en desarrollo padecen dos problemas: pobreza y desempleo. Una forma de enfrentarlos es a
través del gasto público en bienes y servicios, como infraestructura, educación, salud y seguridad social. La manera
cómo los gobiernos gastan sus ingresos puede tener un fuerte impacto redistributivo y un efecto favorable en los más
pobres. Pero esta propuesta requiere una movilización de los recursos internos, los cuales son escasos.
18
Esto supondría aplicar un programa de trabajo que debe procurar contribuir en el desarrollo económico y social del
país, a través de la generación de empleo en forma sostenida, en un marco de eficiencia, productividad, competitividad
17
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189
lo planteado recientemente por el director general de la OIT, Ryder destacó que en la búsqueda
de soluciones se debe abordar “la estrecha articulación que debe existir entre políticas laborales
y económicas, financieras y medioambientales, si queremos lograr la recuperación socioeconómica con trabajo decente y empresas sostenibles centrada en las personas” (subrayado nuestro)19. También resaltó que la renovación y adaptación de los ministerios de Trabajo y de sus
instituciones, como la inspección del trabajo, a las nuevas realidades es clave, y consideró relevante el hecho de que en la agenda de los países latinoamericanos tengan un espacio destacado
el tema del diálogo social20.
Como señalamos, según la OIT (2021), el significado de tener un trabajo decente es “contar
con oportunidades de un trabajo que sea productivo, que produzca un ingreso digno, seguridad
en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejorando perspectivas de desarrollo
personal e integración en la sociedad, libertad para que la gente exprese sus opiniones, organización y participación en las decisiones que afectan a sus vidas, e igualdad de oportunidades
y trato para todas las mujeres y hombres”. En efecto, en esa perspectiva promover el empleo y
el trabajo decente, incentivando la incorporación al mercado laboral a los jóvenes, es imprescindible para romper la reproducción del círculo de pobreza que se presenta en nuestro país.
Siendo la economía informal el sector donde se concentra la mayor cantidad de pobres; por ello,
las acciones orientadas a dicho sector deben ser prioritarias, privilegiando, igualmente, el apoyo
a mujeres, sobre todo aquellas que son cabezas de familia. Igualmente, la implementación del
empleo decente y la empleabilidad como mejora de los conocimientos y de las calificaciones, la
mejora de la productividad con protección social y salud en el trabajo, y la aplicación del empleo
productivo.
De este modo se lograría que los trabajadores cuenten con condiciones laborales mínimas,
especialmente que les otorgue protección social. Es decir, la transformación acelerada de los
puestos de trabajo exige un nuevo planteamiento de la normativa laboral y las políticas de protección social. Los países de América Latina como el Perú desarrollaron muy bien los seguros
sociales contributivos laborales del sector formal; pero, la desindustrialización prematura, el aumento del sector servicios en la economía, la nueva dependencia de las platafor¬mas electrónicas y especialmente los viejos problemas de desempleo (subempleo e informalidad) hacen
insuficiente el seguro social contributivo laboral y necesario el paso a la seguridad social mínima
redistributiva.
5.2. Reformulación de la previsión para pasar de los seguros a la Seguridad Social
Después de todo lo desarrollado, podemos señalar que para resolver los graves problemas
del trabajo en el Perú se necesitan medidas estructurales como el tránsito de los seguros sociales
a la implementación de una seguridad social mínima. Para ello se necesitan recursos económicos
que solo "la fiscalidad puede fomentar la construcción del Estado proporcionando un punto de
negociación entre el Estado y la ciudadanía, y desarrollando instituciones de alta calidad para la
recaudación de impuestos" (FMI, 2011). En efecto, si bien un buen sistema tributario21 puede
y justicia. Lo que implica consolidar los pocos logros alcanzados en el respeto y aplicación de la legislación laboral, la
generación y creación de empleos de calidad, la protección y el diálogo social. Estos factores se reforzarán mutuamente
mediante actividades permanentes con el gobierno, las organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores.
19
https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_820677/lang-- es/index.htm
20
En el Perú existe la institucionalización del diálogo social a través del Consejo Nacional de Trabajo (CNT), pero requiere ser fortalecido tanto en su operación como en la propia participación de las organizaciones más representativas
de empleadores y de trabajadores, de forma que sean efectivamente capaces de fortalecer el sistema democrático y contribuir al desarrollo socio laboral y productivo del país. Es decir, el diálogo social debe ser, entonces, estimulado y reconocido como el camino para procesar diferentes intereses para alcanzar los consensos básicos acerca de cómo construir
mejores condiciones socios laborales que demandan y esperan los ciudadanos.
21
Piénsese en la eliminación de facultades discrecionales que son oportunidades de corrupción, el desarrollo de servicios
que ayuden al contribuyente, trabajar juntamente con el sector privado, la información de las políticas fiscales y la descentralización de las competencias en materia fiscal.
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ayudar a la mejora de las instituciones, a su vez lo inverso también es posible: instituciones sólidas ayudan a llevar a cabo adecuadas reformas tributarias, las cuales a su vez permiten un mejor
desarrollo institucional. Al respecto, tenemos una amplia literatura. La más interesante se encuentra en la obra colectiva de Dom y Miller (2018) sobre la historia de la fiscalidad en donde
se establece claramente la relación entre los impuestos y las teorías del desarrollo económico
desde los años 20 hasta la actualidad. En ese sentido, en materia fiscal consideramos importante
solo tres medidas concretas que pueden cambiar la situación económica y social del Perú22, que
pasamos a desarrollar brevemente.
En primer lugar, la expansión de la base tributaria.
Para ello es imprescindible, i) luchar contra la evasión fiscal, cabe señalar, que los mayores
evasores fiscales de todo sistema tributario son los individuos de las rentas más altas; ii) eliminar
todas aquellas deducciones y exenciones innecesarias que en lugar de favorecer a los que menos
tienen complejizan el sistema y crean vías para la elusión fiscal. Una visión general de la situación
y un análisis de la literatura actual recomienda la necesidad de explorar profundamente la anatomía del incumplimiento tributario23, que es el verdadero desafío fiscal en la discusión sobre
impuestos y desarrollo. Esto último exige hacer una clara distinción entre las personas que deben
ser gravadas y las que no y, por consiguiente, definir un “umbral” adecuado que permita esta diferenciación para un mejor diseño y aplicación de las políticas tributarias.
Como señalamos los altos niveles de informalidad han dañado considerablemente la base
imponible y la estructura económica de muchos países; especialmente en el Perú, de ahí la importancia en desarrollar la necesidad de la regulación y los sistemas tributarios bien diseñados
para su correcta implementación. Los impuestos son parte de uno de los canales utilizados por
los gobiernos para intervenir en la economía. Los gobiernos aumentan los impuestos para financiar los bienes públicos y redistribuir los ingresos. Los impuestos cumplen dos roles, de eficiencia
(recaudación) y de equidad (progresividad). Sin embargo, en el sistema fiscal peruano no se
puede hablar de equidad si solo un porcentaje minúsculo de la población paga los impuestos
(sobre todo, el impuesto a la renta). Los estudios indican que una administración tributaria fuerte
puede tener un valioso impacto sobre todo en los países en desarrollo (OECD 2020). A su vez,
en estos tiempos donde la cooperación es crucial, compartir los datos fiscales (anonimizados)
con académicos y centros de investigación puede ser de gran ayuda para un mejor diagnóstico y
un análisis técnico de las propuestas fiscales a considerar.
En segundo lugar, luchar y superar la elusión y evasión fiscal
El Perú tiene dos grandes males fiscales que hoy se hacen más visibles y cuestionables: la
elusión y la evasión fiscal. Aquellos individuos y/o empresas que se aprovechan de los vacíos
legales del sistema para pagar menos o no pagar impuestos. Estos dos males son los más perjudiciales económica y moralmente en países en desarrollo. Por ello, la importancia de luchar contra ese flagelo y lograr su superación.
Tanto la evasión como elusión merman los ingresos tributarios y generan injusticias porque
cuando los contribuyentes que pueden (y deben) no pagan sus impuestos, a menudo son los pobres que invisiblemente soportan las consecuencias. El Covid-19 hace más visible este problema
22
La perspectiva de equidad se centra en el efecto redistributivo de los impuestos sobre el conjunto del sistema fiscal y
busca un sistema tributario más progresivo. Este nos lleva a buscar el equilibrio entre la equidad y la eficiencia en los
sistemas fiscales. Este es el trade-off que enfrentan los países en desarrollo en términos tributarios.
23
Como señalamos, el incumplimiento se divide en "ghosts" y "icebergs"; los primeros son los no declarantes u operadores evasores o contribuyentes invisibles que deberían registrarse fiscalmente, pero no lo hacen, por tanto, son desconocidos para las autoridades fiscales. Los segundos, son los contribuyentes que registran una cantidad de renta imponible
menor a la real, con el objetivo de pagar menos impuestos. En los países en desarrollo, los "ghosts" son mucho más frecuentes que los “icebergs” (Hindriks y Godin, 2015 y Keen, 2012).
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porque la política fiscal que se implementó en el 2020 y 2021 benefició en gran medida a las
personas relativamente ricas y a las empresas más acomodadas. Por ejemplo, el aplazamiento o
reembolso del Impuesto a la Renta podría impulsar el consumo, pero al ser la base de este impuesto tan estrecha solo se beneficiará a quienes están registrados siendo poco probable la transferencia de poder adquisitivo a los pobres. Del mismo modo, una reducción o suspensión del
IGV que podría beneficiar a los pequeños minoristas tiene menos efectos porque beneficiará
principalmente a las empresas más grandes. Insistimos que este espacio fiscal limitado se debe
fundamentalmente a los dos grandes agujeros del sistema peruano que hoy se hacen más visibles
y cuestionables: la elusión y la evasión fiscal24. La base del Impuesto a la Renta, en particular,
es muy angosta y; en consecuencia, el grueso de los ingresos fiscales recae en pocos contribuyentes. Los que pueden – usualmente, los contribuyentes de los tramos más altos de la renta –
eluden sus obligaciones tributarias a través de deducciones o excepciones fiscales, y los que no,
simplemente no tributan. A la evasión y la elusión fiscal se suma el gran problema de la informalidad. Los llamados “ghosts” (fantasmas) en la literatura económica, definidos como aquellos
individuos o empresas (pequeñas o grandes) que están fuera de la red o sistema tributario, son
inexistentes.
En tercer lugar, crear impuestos progresivos sobre las rentas
Una vez que se logre la segunda medida, se puede entonces hablar de equidad o progresividad
en el sistema peruano. ¿Qué importancia tiene sobre la desigualdad que un sistema tributario
sea progresivo?25. Según Piketty (2019), es determinante que un sistema tributario en su conjunto
sea progresivo, porque significa que la distribución de la renta post impuestos es mayor que la
distribución de la renta antes de impuestos para la población con menos renta, caso inverso para
la población con más renta. Por ello, es necesario revalorar y redescubrir la tributación. Pero no
cualquier tipo de tributación sino una tributación progresiva26. En especial, de un impuesto progresivo sobre las rentas del capital y sobre las rentas del trabajo pueden reducir la creciente desigualdad, sin desmerecer las políticas y los programas sociales. Quiere decir que hay un “efecto
redistributivo” o, en otras palabras, que la desigualdad en la renta se reduce post el pago de impuestos si y solo si el sistema tributario es progresivo. Luego, la progresividad de un sistema
fiscal es elemental debido a su capacidad de redistribuir la renta.
Sin embargo, los países en desarrollo tienen una preferencia especial por la imposición indirecta que es la más distorsionadora y regresiva, y dejan de lado impuestos como el IRPF que no
solo recaudan más sino sobre todo encarnan una función redistributiva. El Perú no escapa de
esa realidad como se puede observar en el gráfico 7, su historia lo demuestra: los desequilibrios
fiscales, la función de la tributación como únicamente recaudatoria, lo que es incongruente con
sus problemas sociales. Veamos los ingresos recaudados por cada impuesto como porcentaje del
PIB, en los países latinoamericanos, especialmente en el Perú.
Específicamente sobre la evasión fiscal, relacionado a la captación de contribuyentes ricos, la lucha es clave para asegurar que el grueso de la recaudación no recaiga sobre los pobres. Sobre este punto, el FMI (2020) propone supervisar
estrechamente a los grandes contribuyentes que estén en condiciones de cumplir sus obligaciones fiscales, reconociendo
que la carga de cumplimiento de presentación de declaraciones y los problemas de liquidez pueden ser preocupaciones
mayores para los más pequeños.
25
Los programas sociales mejoran, sin duda, la situación de pobreza en la que una gran parte de la población se encuentra
inmersa. Son herramientas cruciales para aumentar las posibilidades de desarrollo de esta población. Empero, este tipo
de política no afecta a la concentración de la riqueza; en consecuencia, no logra una mejor redistribución de la renta y,
por ende, no reducen la desigualdad.
26
Según Piketty y Saez la definición de progresividad es: “un sistema tributario es progresivo si después del pago de
impuestos, la renta está más equitativamente distribuida que antes del pago de impuestos”. La definición estándar: “un
sistema tributario es progresivo si la participación de la renta pagada en impuestos aumenta con la renta” (“How Progressive is the U.S Federal Tax System? A Historical and Inernational Perspective”, Journal of Economic Perspective –
Volume 21, N.º 1, 2007, p. 3-24).
24
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Gráfico 7
Los ingresos recaudados por cada impuesto como porcentaje del PIB
De ahí, nuestro interés en rescatar la función redistributiva, además de la recaudatoria, de algunos impuestos. Sobre su posible efecto en el crecimiento económico, la historia nos muestra
que el PIB per cápita creció mucho más después de la Segunda Guerra Mundial sobre todo en
países como Alemania y Francia donde los shocks fueron extremadamente devastadores y fueron
los países que fijaron un impuesto sobre las rentas del capital. Aunque, como consecuencia de
la globalización y de la liberalización del mercado, muchos países en desarrollo de manera generalizada aplicaron tratamientos fiscales especiales como los “tax holidays”27, subsidios especiales a la inversión, zonas francas, entre otros. Los cuales causan problemas de eficiencia, ya
que, distorsionan las decisiones de financiación de las empresas, dificultan el control y generan
efectos secundarios negativos28.
Piketty (2019) sugiere que este impuesto tiene efectos dinámicos y acumulativos que reducen
el retorno neto de la riqueza. En consecuencia, el impuesto sobre las rentas del capital impide
que la riqueza crezca desorbitadamente que si no existiese ningún impuesto. De esta manera,
este tributo resulta ser un instrumento de redistribución en la sociedad (Conesa y otros, 2009).
Asimismo, el impuesto sobre las rentas del trabajo es importante para el sistema tributario porque
además de ser un instrumento recaudatorio sustancial de cuyos ingresos depende buena parte
del gasto público, también tiene una función redistributiva que ningún otro impuesto posee. Muchos estudios empíricos, demuestran que es el único tributo que aporta progresividad al sistema
fiscal en su conjunto debido a la regresividad de los impuestos indirectos y la casi proporcionalidad, con ligera tendencia a la regresividad, de las cotizaciones sociales.
6. CONCLUSIONES
Podemos señalar algunas ideas, a manera de conclusión: tras la pandemia de la Covid-19, la
realidad económica y social expresada en mayor desempleo y pobreza como dos problemas in-
27
“Tax holidays” son períodos en los que los beneficios generados por la empresa están exentos de impuestos o sujetos
a un tipo impositivo reducido. Son una señal de la existencia de una administración fiscal corrupta o ineficiente (FMI,
2011).
28
También algunas empresas estatales tienen problemas de cumplimiento, lo que es más evidente en las relacionadas
con los sectores de recursos naturales, de energía, de telecomunicaciones y de transporte.
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desligables se ha vuelto a imponer en el Perú. Es indudable que superar esos problemas requiere
voluntad política y mucho esfuerzo del Estado. Se puede afirmar que el reto está presente: es
imprescindible que la mayoría de las mujeres y los hombres puedan acceder a un empleo productivo en condiciones de libertad, equidad y dignidad humana. Y debe surgir de la superación
de las causas de la segmentación de la estructura laboral y de la reconversión tecnológica. De
ese modo se pueden superar los problemas estructurales del empleo que se manifiesta en la escasa
productividad de la PEA y las altas tasas de desempleo de la fuerza laboral y la débil capacidad
de generar empleo por parte del sector moderno de la economía.
Asimismo, se debe superar la pobreza a través de la implementación de la seguridad social
mínima para todos; en tanto dista mucho de lo que es la previsión social que tiene vigencia de
hace muchas décadas en nuestro país. Es decir, la seguridad social se entiende como protección
a toda la población especialmente contra los riesgos y las contingencias sociales; aunque el centro
siga siendo el trabajador a partir del cual la protección se irá extendiendo a su familia y a otros
sectores sociales. La diferencia radica en que la previsión social se limita a sustituir la perdida
de la capacidad de ganancia producto de una contingencia, basada en el ahorro individual; mientras que la seguridad social se orienta a la redistribución de los ingresos en beneficio de los más
pobres, asentada en un sistema universal y solidario.
En esa dimensión, las políticas estructurales sobre el empleo son fundamentales para superar
la pobreza, pero se necesitan de medidas específicas y universales. Debemos distinguir los derechos fundamentales sociales, como el trabajo y la vida digna de los trabajadores, de otros derechos de millones de personas, que no son trabajadores y no cuentan con ingresos propios o
rentas, que exigen una actuación especial del Estado. El Estado no puede ser ajeno a ese reclamo
de muchas décadas agudizada por el problema de la pandemia, es una cuestión de necesidad. Se
puede lograr el paso del estado de necesidad al Estado de Bienestar en el Perú a través de la
aplicación de los impuestos progresivos; de esta manera, se podrá incidir en la concentración o
el grado de desigualdad de la base imponible que tienen un impacto sustancial a largo plazo
sobre la desigualdad social. Especialmente ahora, porque a pesar de todas las medidas tomadas
por el gobierno en estos dos últimos años, para combatir el Covid-19, la pobreza se ha incrementado, circunstancia en la que, entre otros factores, desempeñan un papel determinante el desempleo, el subempleo y la informalidad laboral.
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