Tk.-Az Európai Unió jogi ábécéje

Az Európai Unió jogi ábécéje Klaus-Dieter Borchardt 2016. december Az Európai Unió jogi ábécéje Klaus-Dieter Borchardt 2016. december „Az Európai Unió jogi ábécéje” című kiadványt az interneten a www.bookshop. europa.eu/hu/home címen találja meg. Európai Bizottság Kommunikációs Főigazgatóság Polgárok tájékoztatása 1049 Bruxelles/Brussel BELGIUM A kézirat lezárva: 2016. december Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017 E kiadvány tartalma nem feltétlenül tükrözi az Európai Unió hivatalos álláspontját. Az itt található információkért és nézetekért a szerző vállalja a kizárólagos felelősséget. A fényképek forrása 12., 14., 28., 52., 68., 76., 80. és 84. oldal: © Európai Unió, 2017 34. oldal: © Wikimedia Commons/Bene 16 50. oldal: © Fotolia/Björn Wylezich 98. oldal: © Fotolia/Andrey Armyagov 106. oldal: © Fotolia/Piotr Adamowicz 128. oldal: © Fotolia/xbrchx 151. oldal: © Fotolia/Wavebreak Media Print PDF EPUB Site NA-07-16-024-HU-C NA-07-16-024-HU-N NA-07-16-024-HU-E NA-07-16-024-HU-Q ISBN 978-92-79-63636-3 ISBN 978-92-79-63670-7 ISBN 978-92-79-63672-1 ISBN 978-92-79-71666-9 doi:10.2775/50585 doi:10.2775/206768 doi:10.2775/21111 doi:10.2775/2288 © Európai Unió, 2017 A sokszorosítás megengedett. Az egyes fényképek felhasználása vagy sokszorosítása a szerzői jog tulajdonosának közvetlen engedélyéhez kötött. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE TARTALOM ELŐSZÓ...................................................................................................................................................................................................... 7 BETŰSZAVAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK............................................................................................................................. 9 PÁRIZSTÓL LISSZABONIG, RÓMÁN, MAASTRICHTON, AMSZTERDAMON ÉS NIZZÁN ÁT..................................................................................................................... 11 Első csoport: Euroatlanti szervezetek. ........................................................................................................... 11 Második csoport: Az Európa Tanács és az EBESZ.......................................................................... 13 Harmadik csoport: Európai Unió............................................................................................................................ 15 AZ EURÓPAI UNIÓ ALAPÉRTÉKEI. ................................................................................................................. 25 Az EU mint a béke biztosítéka.................................................................................................................................. 27 Egység és egyenlőség mint vezérelvek........................................................................................................ 27 Alapvető szabadságok........................................................................................................................................................ 29 A szolidaritás elve.....................................................................................................................................................................30 A nemzeti identitás tiszteletben tartása...................................................................................................30 A biztonság iránti igény. ....................................................................................................................................................30 Az alapvető jogok...................................................................................................................................................................... 31 AZ EURÓPAI EGYESÍTÉS MÓDSZERE....................................................................................................... 39 Az államok együttműködése...................................................................................................................................... 39 Az integráció koncepciója................................................................................................................................................ 39 A megerősített együttműködés............................................................................................................................. 40 AZ EURÓPAI UNIÓ „ALKOTMÁNYA”........................................................................................................... 45 Az EU jogi természete.......................................................................................................................................................... 45 A Van Gend & Loos ügy................................................................................................................................... 46 A Costa kontra ENEL ügy................................................................................................................................ 46 Az EU feladatai............................................................................................................................................................................. 49 Gazdasági feladatok............................................................................................................................................. 49 Szociális feladatok.................................................................................................................................................. 54 Politikai feladatok.................................................................................................................................................... 55 Az EU hatáskörei......................................................................................................................................................................... 57 Az EU intézményei.................................................................................................................................................................... 61 Szervek.....................................................................................................................................................................................................63 003 004 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az Európai Parlament (EUSZ 14. cikk)............................................................................................ 63 Az Európai Tanács (EUSZ 15. cikk). ..................................................................................................... 70 Az Európai Unió Tanácsa (EUSZ 16. cikk)................................................................................... 71 Az Európai Bizottság (EUSZ 17. cikk)................................................................................................ 77 Az Európai Unió Bírósága (EUSZ 19. cikk).. ................................................................................ 85 Az Európai Központi Bank (EUMSZ 129. cikk és EUMSZ 130. cikk)............ 88 A Számvevőszék (EUMSZ 285. cikk és EUMSZ 286. cikk)...................................... 89 Tanácsadó szervek...................................................................................................................................................................89 Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EUMSZ 301. cikk).. ................. 89 A Régiók Bizottsága (EUMSZ 305. cikk).. ...................................................................................... 90 Az Európai Beruházási Bank (EUSZ 308. cikk)................................................................................... 91 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDJE. ....................................................................................................................... 93 Az EU mint a jog teremtménye és a jog által létrehozott unió.. .................................. 93 Az uniós jog jogforrásai................................................................................................................................................... 94 Az EU alapító szerződései mint elsődleges uniós jog.. ................................................ 94 Az EU alapító szerződései mint másodlagos uniós jog............................................. 94 Az Unió nemzetközi megállapodásai. .............................................................................................. 96 Íratlan jogforrások.............................................................................................................................................. 100 Egyezmények és megállapodások az EU tagállamai között. . ......................... 101 Az EU cselekvési eszköztára................................................................................................................................... 102 A rendeletek mint „uniós törvények”............................................................................................. 104 Irányelvek. ...................................................................................................................................................................... 106 Határozatok................................................................................................................................................................. 110 Ajánlások és vélemények........................................................................................................................... 112 Állásfoglalások, nyilatkozatok és cselekvési programok.. .................................... 113 Közzététel és értesítés....................................................................................................................................114 Jogalkotási eljárás az EU-ban. ............................................................................................................................. 115 Hozzájárulási eljárás........................................................................................................................................ 121 A nem jogalkotási aktusok elfogadására irányuló eljárás. . ............................... 122 A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási aktusok elfogadására irányuló eljárás. ...................................................................................... 122 Az EU jogvédelmi rendszere.................................................................................................................................... 124 Jogsértési eljárás (EUMSZ 258. cikk). .......................................................................................... 126 Megsemmisítés iránti kereset (EUMSZ 263. cikk). . ....................................................... 126 Mulasztás megállapítása iránti kereset (EUMSZ 265. cikk)............................. 128 Kártérítési kereset (EUMSZ 268. cikk és EUMSZ 340. cikk (2) bekezdés). . ............................................ 129 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Alkalmazotti kereset (EUMSZ 270. cikk)................................................................................... 130 Fellebbezési eljárás (EUMSZ 256. cikk)..................................................................................... 130 Ideiglenes jogvédelem (EUMSZ 278. cikk és EUMSZ 279. cikk).................. 130 Előzetes döntéshozatali eljárás (EUMSZ 267. cikk)..................................................... 131 A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértéséért..................................................... 134 AZ UNIÓS JOG BESOROLÁSA A JOGREND EGÉSZÉBE. . ............................................ 139 Az EU jogrendjének autonómiája. ..................................................................................................................... 139 Az uniós jog és a nemzeti jog kölcsönhatása. . ................................................................................140 Ellentét az uniós jog és a nemzeti jog között.................................................................................. 142 Az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága a nemzeti jogban.. ...................... 142 Az uniós jog elsőbbsége a nemzeti joggal szemben............................................... 145 A nemzeti jog uniós joggal konform értelmezése. . ...................................................... 147 ÖSSZEFOGLALÁS............................................................................................................................................................... 151 IDÉZETT ÍTÉLETEK. .......................................................................................................................................................... 153 Az uniós jog természete és elsőbbsége.................................................................................................. 153 Az EU hatásköre...................................................................................................................................................................... 154 Jogszabályok hatálya. ..................................................................................................................................................... 154 Alapjogok.......................................................................................................................................................................................... 154 Jogvédelmi biztosítás...................................................................................................................................................... 154 005 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE ELŐSZÓ Az Európai Unió által képviselt jogrend mára politikai és társadalmi életünk szilárd részévé vált. Az uniós Szerződések alapján évente több ezer döntést hoznak, melyek az EU tagállamainak és azok polgárainak életében döntő szerepet játszanak. Az egyén már régóta nem csupán saját országának, városának, községének polgára, hanem egyben uniós polgár is. Nem utolsósorban ezért is fontos, hogy az Unió polgárai kellően tájékozottak legyenek a mindennapi életüket is befolyásoló jogrenddel kapcsolatban. Az EU és jogrendje átfogó szerkezetének megértése azonban nem egyszerű feladat. Ez részben már a Szerződések szövegezése miatt is így van, hiszen azok gyakran nehezen áttekinthetők, és horderejük sem határozható meg egykönnyen. Ráadásul meglehetősen szokatlan az a sok új fogalom, amelyek segítségével a Szerződések igyekeznek úrrá lenni az új tényállásokon. Ezért a továbbiakban megpróbálunk áttekintést nyújtani az érdeklődő polgároknak az EU felépítéséről, valamint az európai jogrend tartópilléreiről. 007 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE BETŰSZAVAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK Bíróság Az Európai Unió Bírósága EBHT Európai Bírósági Határozatok Tára EFTA Európai Szabadkereskedelmi Társulás EGK Európai Gazdasági Közösség EJEE Az emberi jogok európai egyezménye EK Európai Közösség EKB Európai Központi Bank EP Európai Parlament ESM Európai Stabilitási Mechanizmus ESZAK Európai Szén- és Acélközösség EU Európai Unió EUMSZ Az Európai Unió működéséről szóló szerződés Euratom Európai Atomenergia-közösség EUSZ Az Európai Unióról szóló szerződés OECD Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet 009 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE PÁRIZSTÓL LISSZABONIG, RÓMÁN, MAASTRICHTON, AMSZTERDAMON ÉS NIZZÁN ÁT Állami és politikai életünk egészen nem sokkal a II. világháború vége utáni időkig szinte teljes mértékben a nemzeti alkotmányok és törvények alapján alakult. Demokratikus államainkban ezek határozták meg azokat a magatartási szabályokat, amelyek a polgárok, pártok, de még az állam és szervei számára is kötelező érvényűek voltak. Csak Európa teljes összeomlása, valamint a régi kontinens gazdasági és politikai hanyatlása teremtette meg az újrakezdés feltételeit, és adott új lendületet az új európai rend eszméjének. A háború utáni időszakban az Európa egyesítésére irányuló törekvések ös�szességükben bonyolult és csak nehezen átlátható szervezet zavaros képét mutatják. Így léteznek egymás mellett és anélkül, hogy egymással igazából összekapcsolódnának: az OECD (Organization for Economic Cooperation and Development = Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet), a NATO (North Atlantic Treaty Organisation = Észak-atlanti Szerződés Szervezete), az Európa Tanács és az Európai Unió. Ezen európai formációk sokfélesége csak akkor rendeződik egységes szerkezetbe, ha belegondolunk abba, milyen konkrét célkitűzések bújnak meg e szervezetek mögött. A szervezetek három nagy csoportba sorolhatók. Első csoport: Euroatlanti szervezetek Az euroatlanti szervezetek az Amerikai Egyesült Államoknak Európával való, II. világháború utáni összetartozása következtében alakultak ki. Így nem volt véletlen, hogy a háború utáni időkben létrejött első európai szervezet, az 1948-ban alapított OEEC (Organisation for European Economic Cooperation = Európai Gazdasági Együttműködés Szervezete) az Egyesült Államok kezdeményezésére vezethető vissza. Az USA akkori külügyminisztere, George Marshall 1947-ben felszólította Európa államait, hogy fogjanak össze 011 1948. május 7., Hága Winston Churchill szívélyes fogadtatása az európai egyesítési mozgalom kongresszusán. Az egykori brit miniszterelnök – aki ekkoriban az ellenzék vezetője volt – elnökölt az Európa-kongresszus nyitórendezvényén. 1946. szeptember 19-én a híres zürichi beszédében Európa egyesítését szorgalmazta AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE a gazdasági újjáépítés érdekében. Ehhez felajánlotta az USA támogatását, amely a Marshall-tervben valósult meg, és megteremtette Nyugat-Európa gyors újjáépítésének alapjait. Az OEEC fő célja kezdetben az államok közötti kereskedelem liberalizálása volt. További célkitűzésként az USA és Kanada csatlakozásának évében, 1960-ban a harmadik világ országai számára fejlesztési segély formájában nyújtott gazdasági támogatást határozták meg; az OEEC-ből megalakult az OECD, amelynek ma 35 tagja van. Az OEEC-t az Egyesült Államokkal és Kanadával 1949-ben megkötött katonai egyezmény, a NATO követte. A NATO célja a kollektív védelem, illetve a kollektív segítségnyújtás. A szervezetet a szovjet befolyás visszaszorítására szolgáló globális biztonsági övezet részeként alakították ki, a „vasfüggöny” 1989-es lebontása és a Szovjetunió azt követő összeomlása után pedig egyre inkább egy válságkezelő és a stabilitást előmozdító szervezetté alakult át. A NATO-nak jelenleg 28 tagállama van, közöttük 22 uniós tag állam (Ausztria, Svédország, Finnország, Írország, Málta és Ciprus nem), valamint az USA, Kanada, Törökország, Norvégia, Izland és Albánia. Az európai államok közötti biztonságpolitikai együttműködés erősítése érdekében 1954-ben megalakult a Nyugat-európai Unió (NYEU). A NYEU megalakulása jelezte a biztonság- és védelempolitika fejlődésének kezdetét Európában. Szerepköre azonban nem teljesedett ki, mivel kompetenciáinak többségét más nemzetközi szervezetekre ruházták át, elsősorban a NATO-ra, az Európa Tanácsra és az EU-ra. Ebből adódóan a NYEU 2011. június 30-án megszűnt. Második csoport: Az Európa Tanács és az EBESZ Az európai szervezetek második csoportját – szerkezetüket tekintve – olyan felépítés jellemzi, hogy lehetőleg sok állam működhessen közre munkájukban. Mindemellett tudomásul vették, hogy ezek a szervezetek nem lépik túl a hagyományos államközi együttműködés kereteit. E szervezetek közé tartozik az 1949. május 5-én politikai szervezetként megalapított Európa Tanács, amelynek ma több mint 47 tagja van, köztük az összes jelenlegi uniós tagállam. Az Európa Tanács alapszabályában sem szövetségre, sem unióra való törekvésre nem található utalás, és ez a szervezet a nemzeti szuverenitás egyes részeinek átruházását vagy összevonását sem irányozza elő. Az Európa Tanácsban a döntéseket minden jelentős kérdésben az egyhangúság elve alapján hozzák meg. Ennélfogva minden állam gyakorolhatja a vétójogát, és megakadályozhatja a határozatok 013 A Schuman-nyilatkozat bejelentése 1950. május 9-én a Külügyminisztérium Óratermében a párizsi Quai d’Orsay-n: Robert Schuman francia külügyminiszter azt javasolta, hogy egy Európai Szén- és Acélközösségbe vonják össze az európai szén- és acélipart. Így a részes államok között nemcsak elképzelhetetlenné válik a háború, hanem az immár anyagilag sem lehetséges AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE elfogadását. Így az Európa Tanács felépítését tekintve a nemzetközi együttműködés szerve marad. Az Európa Tanács keretein belül számos egyezmény született a gazdaság, a kultúra, a szociálpolitika és a jog területén. A legjelentősebb és egyben legismertebb ilyen egyezmény az 1950. november 4-i Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről (EJEE = az emberi jogok európai egyezménye), amelyhez időközben az Európa Tanács mind a 47 tagja csatlakozott. Az egyezmény nem csupán gyakorlati szempontból jelentős minimális követelményeket határozott meg a tagállamok számára az emberi jogok megóvása érdekében, hanem egy olyan jogvédelmi rendszert is megalapozott, amely lehetővé teszi a Strasbourgban az egyezmény eredményeképpen létrehozott intézmények, az Európai Emberi Jogi Bizottság és az Európai Emberi Jogi Bíróság számára, hogy az egyezmény keretein belül a tagállamokban előforduló emberi jogi visszaéléseket elítélhessék. Ehhez a csoporthoz tartozik továbbá az 1994-ben megalapított Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ), amely az „Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet” (EBEÉ) eredményeként jött létre. A jelenleg 57 tagállamot számláló EBESZ elkötelezte magát az 1975. évi Helsinki Záróokmányban és az 1990. évi Párizsi Chartában lefektetett alapelvek és célok mellett. Ezek közé tartozik az európai államok közötti bizalomépítő intézkedések támogatása mellett egy olyan biztonsági háló megteremtése is, amely a konfliktusok békés eszközökkel való elsimítását hivatott lehetővé tenni. Harmadik csoport: Európai Unió Az európai szervezetek harmadik csoportját az Európai Unió alkotja. Az EU újdonsága a szokványos nemzetközi államok közötti kapcsolatokhoz képest abban áll, hogy a tagállamok lemondtak szuverenitásuk egyes részeiről az EU javára, és az Uniót saját, a tagállamoktól független hatalmi jogkörökkel ruházták fel. Az EU ezen jogkörök gyakorlásával képes olyan európai jogi aktusokat kibocsátani, amelyek hatásukat tekintve megegyeznek az állami aktusokkal. Az EU megteremtésének alapkövét a hajdani francia külügyminiszter, Robert Schuman fektette le 1950. május 9-i nyilatkozatával, amelyben bemutatta azt a tervet, amelyet Jean Monnet-val együtt dolgozott ki abból 015 016 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE a célból, hogy az európai szén- és acélipart az Európai Szén- és Acélközösségben egyesítsék. Ezt mintegy történelmi kezdeményezésnek is szánták egy „szervezett és élő Európa” megteremtése érdekében, mely „elengedhetetlen a civilizáció számára”, és amely nélkül „nem biztosítható a világbéke”. A Schuman-terv végül valósággá vált azáltal, hogy a hat alapító állam (Belgium, Német Szövetségi Köztársaság, Franciaország, Olaszország, Luxemburg és Hollandia) 1951. április 18-án Párizsban megkötötte az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK vagy Montánunió) alapító szerződését („Párizsi Szerződés”), és az 1952. július 23-án hatályba lépett. Az ESZAK 50 éves időtartamra jött létre, és amikor alapító szerződése 2002. július 23-án lejárt, „integrálódott” az Európai Közösségbe (EK). Ugyanezen államok néhány évvel később, az 1957. március 25-i, Rómában megkötött szerződésekkel („Római Szerződések”) megalapították az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) és az Európai Atomenergia-közösséget (EAK vagy Euratom), amely intézmények a szerződések 1958. január 1-jei hatálybalépésével megkezdték tevékenységüket. Az Európai Unió (EU) megalapítása a Maastrichti Szerződéssel új szakaszt nyitott meg Európa politikai egyesülésének útján. Ez a szerződés, amelyet már 1992. február 7-én Maastrichtban aláírtak, de a ratifikálási eljárás során felmerült néhány akadály miatt (a dán lakosság csak a második nép szavazás során adta hozzájárulását; alkotmánybírósági per Németországban a szerződés parlamenti elfogadása ellen) csak 1993. november 1-jén léphetett hatályba, önmagát egy új szakaszként határozza meg „az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában”. A szerződés már magában foglalja az Európai Unió alapító jogi aktusát, azonban anélkül, hogy azt teljes egészében megvalósítaná. Ebben a folyamatban az Európai Unió nem váltotta fel az Európai Közösségeket, hanem azokkal közösen új politikákkal és együttműködési formákkal egy közös keretet alkotott. Képszerűen megfogalmazva így jött létre az a három pillér, amelyeken az Európai Unió nyugszik: az első pillért az Európai Közösségek alkották: az EGK (később az EK – Európai Közösség – nevet kapta), az ESZAK (2002-ig) és az Euratom. A második pillért a tagállamok kül- és biztonságpolitikai együttműködése alkotta. A harmadik pillérbe a tagállamok bel- és igazságügyi együttműködése tartozott. Az Európai Unió az 1999. május 1-jén, illetve 2003. február 1-jén hatályba lépett Amszterdami és Nizzai Szerződésekkel fejlődött tovább. E szerződéses reformok célja az volt, hogy a jóval több tagállamra bővült EU AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE megtartsa cselekvőképességét. A két szerződés ezért elsősorban intézményi reformokat vezetett be. Mindeközben az európai integráció elmélyítésére irányuló politikai akarat a korábbi reformokkal összehasonlítva némileg háttérbe szorult. Az erre irányuló számos kritika oda vezetett, hogy vita indult az EU jövőjéről és intézményi kialakításáról. Ennek eredményeképpen az állam- és kormányfők 2001. december 5-én a belgiumi Laekenben elfogadták az Európai Unió jövőjéről szóló nyilatkozatot. Ebben az EU elkötelezte magát, hogy demokratikusabbá, átláthatóbbá és hatékonyabbá váljon, és megnyitja az alkotmány létrehozásához vezető utat. E célkitűzés megvalósításának első lépéseként az Európai Alkotmány kidolgozását egy Európa jövőjével foglalkozó konventre bízták, amelyben a korábbi francia államfő, Valéry Giscard d’Estaing elnökölt. 2003. július 18-án hivatalosan átadták az Európai Tanács elnökének a konvent által kidolgozott, „Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés” tervezetét, amelyet az állam- és kormányfők 2004. július 17–18-án Brüsszelben különböző módosításokkal elfogadtak. Ezzel az alkotmánnyal az eddigi Európai Unióból és az eddigi Európai Közösségből egy új, egyetlen Európai Uniót kívántak létrehozni, amely egyetlen alkotmányszerződésen alapul. Emellett lényegében csak az Európai Atomenergia Közösség maradt volna meg önálló közösségként, amely azonban az Európai Unióval – mint eddig is – szorosan összefonódva működött volna. Az alkotmány létrehozására irányuló törekvés azonban a ratifikálási folyamat során meghiúsult. A kezdetben pozitív kimenetelű szavazásokat követően (25 tagállamból 13-ban elfogadták az alkotmányszerződést) a Franciaországban (54,68% „nem” szavazat 69,34%-os részvétel mellett) és a Hollandiában (61,7% „nem” szavazat 63%-os részvétel mellett) megtartott referendumokon elutasították az EU alkotmányszerződését. Majd kétéves mérlegelési időszak elteltével csak 2007 első felében sikerült útjára indítani egy új reformcsomagot. A reformcsomag hivatalosan búcsút int az európai alkotmányos koncepciónak, amely minden fennálló Szerződést hatályon kívül helyezett volna, azokat egy egységes, „Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés” elnevezésű szöveggel helyettesítve. Ehelyett egy reformszerződést dolgoztak ki, amely a Maastrichti, Amszterdami és Nizzai Szerződések hagyományát követve alapvető változtatásokat hajt végre a meglévő EU-Szerződéseken az EU külső és belső cselekvőképességének növelése, a demokratikus legitimáció megerősítése, csakúgy mint az EU általános hatékonyságának javítása érdekében. Ugyancsak 017 018 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE a hagyományok szerint ennek a reformszerződésnek a Lisszaboni Szerződés nevet adták. A Lisszaboni Szerződés kidolgozása rendkívül gyorsan haladt. Különösen annak köszönhetően, hogy maguk az állam- és kormányfők az Európai Tanács 2007. június 21–22-i brüsszeli ülésén a következtetésekben részletesen meghatározták, hogy az alkotmányszerződéshez egyeztetett újításokat milyen módon és mértékben építsék be a meglévő Szerződésekbe. Ennek során egészen szokatlanul jártak el, és a korábbi gyakorlattól eltérően nem kizárólag általános előírásokra szorítkoztak, melyeket a későbbiekben egy kormányközi konferencia valósítana meg, hanem saját maguk dolgozták ki az elvégzendő változtatások szerkezetét és tartalmát, miközben gyakran az előírások pontos szövegét is meghatározták. A főbb vitás kérdések különösen a következők voltak: az illetékességek elhatárolása az EU és a tagállamok között, a közös kül- és biztonságpolitika továbbfejlesztése, a nemzeti parlamentek új szerepe az integrációs folyamatban, az Alapjogi Charta beillesztése az uniós jogba, valamint a büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén lehetséges előrelépés. A 2007-ben összehívott kormányközi konferencia ezért csak szűk mozgástérrel rendelkezett, és pusztán a kívánt változtatások technikai megvalósítására volt felhatalmazása. A kormányközi konferencia így már 2007. október 18–19-én be tudta fejezni munkáját, és azt az Európai Tanács Lisszabonban ugyanekkor megtartott informális találkozóján politikai lag jóváhagyták. A szerződést végül 2007. december 13-án írták alá ünnepélyes keretek között Lisszabonban az EU 27 tagállamának állam- és kormányfői (Horvátország csak 2013-ban csatlakozott az EU-hoz). Azonban e szerződés ratifikálási eljárása is igen nehézkesnek bizonyult. A Lisszaboni Szerződés az alkotmányszerződéssel ellentétben ugyan jól vette a ratifikálási folyamat akadályait Franciaországban és Hollandiában, azonban Írországban a 2008. június 12-i első népszavazáson kudarcot vallott (53,4% „nem” szavazat 53,1%-os részvétel mellett). Csak az új szerződéses szerkezet (korlátozott) horderejéről szóló jogi ígérvények nyújtását követően kérdezték meg Írország polgárait a Lisszaboni Szerződésről egy második népszavazáson 2009 októberében. Ez alkalommal a szerződés az ír polgárság széles körű támogatását elnyerte (67,1% „igen” szavazat 59%-os részvétel mellett). Az írországi népszavazás sikeres kimenetele szabaddá tette az utat a Lis�szaboni Szerződés ratifikálásához Lengyelországban és a Cseh Köztársaságban is. Lengyelországban Kaczyński államfő az ír népszavazás sikeres kimenetelétől tette függővé a ratifikációs okmány aláírását. A cseh államfő, AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Václav Klaus is meg akarta várni az ír referendum eredményét, és a ratifikációs okmány aláírását végül annak garantálásától is függővé tette, hogy az 1945-ös ún. Beneš-dekrétumokat, amelyek kizárják a csehországi egykori német területekre vonatkozó területi igényeket, a Lisszaboni Szerződés és különösen a vele együtt az Európai Unióról szóló szerződésbe (EUSZ) illesztett Alapjogi Charta semmilyen módon sem érinti. Miután erre a követelésre is találtak megoldást, a cseh államfő 2009. november 3-án aláírta a ratifikációs okmányt. Ezzel sikeresen lezárult a ratifikálási folyamat, és így a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jén hatályba léphetett. A Lisszaboni Szerződéssel az Európai Unió és az Európai Közösség egyetlen Európai Unióvá olvad össze. A „Közösség” kifejezést kivétel nélkül mindenhol az „Unió” kifejezés váltotta fel. Az Unió az Európai Közösség helyébe lép, és ennek utódja lesz. Az uniós jogot azonban továbbra is a következő három szerződés határozza meg: Az érvényes uniós Szerződések AZ EURÓPAI UNIÓRÓL SZÓLÓ SZERZŐDÉS Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) a következő hat címre tagolódik: Közös rendelkezések (I.), A demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések (II.), Az intézményekre vonatkozó rendelkezések (III.), A megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezések (IV.), Az Unió külső tevékenységére vonatkozó általános rendelkezések és a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó különös rendelkezések (V.) és Záró rendelkezések (VI.). AZ EURÓPAI UNIÓ MŰKÖDÉSÉRŐL SZÓLÓ SZERZŐDÉS Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) az Európai Közösséget létrehozó szerződésből származik. Az EUMSZ lényegét tekintve az EK-Szerződés felépítését követi. A lényegi változások az EU külső tevékenységét érintik, valamint új fejezetek bevezetésében nyilvánulnak meg az energiapolitika, a rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben, az űrhajózás vagy a sport és turizmus területén. AZ EURÓPAI ATOMENERGIA-KÖZÖSSÉGET LÉTREHOZÓ SZERZŐDÉS Az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződést (EuratomSzerződés) csak néhány pontban módosították. Az adott változtatásokat jegyzőkönyvekbe foglalták, amelyeket csatoltak a Lisszaboni Szerződéshez. 019 020 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az EUSZ és az EUMSZ jogi szempontból azonos szintű, és nem állnak egymással alá- vagy fölérendelt viszonyban. Ennek egyértelmű jogi tisztázása elengedhetetlenül szükséges, mivel a szabályozottság mértéke és a korábbi EK-Szerződés új címe (az EU működéséről szóló szerződés) mindkét szerződésben azt a benyomást kelti, mintha az EUSZ egyfajta alaptörvény vagy alapszerződés lenne, míg az EUMSZ inkább végrehajtási szerződésnek tűnik. Az EUSZ és az EUMSZ azonban formálisan nem alkotmányjellegű. A Szerződésekben használt terminológia tükrözi a korábbi alkotmányprojekttel szembeni változást: az „alkotmány” kifejezést nem használják, az „Unió külügyminisztere” kifejezést az „Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője” váltja fel, és a „törvény” és „kerettörvény” megnevezésekről is lemondanak. A módosított Szerződések nem említik az EU olyan szimbólumait sem, mint a zászló vagy a himnusz. Az uniós jog elsőbbségét nem állapították meg külön szerződéses rendelkezésben, hanem az, mint eddig, egy nyilatkozatból adódik, amely az EU Bíróságának e kérdéskörrel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára hivatkozik. A Lisszaboni Szerződéssel az EU „hárompilléres modellje” is megszűnik. A közös kül- és biztonságpolitika területén azonban a speciális eljárások, beleértve az európai védelmet is, hatályban maradnak; a kormányközi konferencia szerződéshez csatolt nyilatkozatai hangsúlyozzák e politikai terület specifikus jellegét és a tagállamok kiemelt felelősségét ezzel kapcsolatban. Az EU-nak jelenleg 28 tagállama van. Közéjük tartozik először is az EGK hat alapító állama, vagyis Belgium, Németország (a két német állam 1990. október 3-i újraegyesítése után a korábbi NDK területével kibővítve), Francia ország, Olaszország, Luxemburg és Hollandia. 1973. január 1-jén Dánia (Grönland nélkül, amelynek népessége az 1982 februárjában megtartott népszavazás során csekély többséggel úgy döntött, hogy a sziget nem marad az Európai Közösség tagja), Írország és az Egyesült Királyság beléptek a Közösségbe; Norvégiában a szintén tervezett csatlakozást az 1972. októberi népszavazáson elutasították (53,5% „nem” szavazat). Az EU úgynevezett „déli bővítését” Görögország 1981. január 1-jei csatlakozása vezette be, végül pedig Spanyolország és Portugália 1986. január 1-jei csatlakozása zárta le. A déli bővítést 1995. január 1-jén Ausztria, Finnország és Svédország uniós csatlakozása követte. Norvégiában csekély „nem” szavazattöbbséggel – mint már 22 évvel azelőtt is – a lakosság meghiúsította a csatlakozást, mivel a referendum során a népesség 52,4%-a újra Norvégia EU-tagsága ellen szavazott. 2004. május 1-jén a balti államok, Észtország, Lettország és Litvánia, valamint a kelet- és közép-európai államok közül a Cseh Köztársaság, Magyarország, Lengyelország, Szlovénia AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE és Szlovákia, továbbá a két földközi-tengeri sziget, Ciprus és Málta csatlakoztak az EU-hoz. A keleti bővítés csak jó két évvel később, Bulgária és Románia 2007. január 1-jei csatlakozásával folytatódott. Az EU legújabb tagja a 2013. július 1-jén csatlakozó Horvátország lett. Ezzel az EU tagállamainak száma 28-ra emelkedett, az EU lakosainak száma pedig 510 millióra gyarapodott. Ez a történelmi jelentőségű EU-bővítés egy hosszú folyamat lényegét képezi, amely lehetővé tette a vasfüggöny és a hidegháború miatt több mint fél évszázada szétválasztott európai népek újraegyesítését. Az EU-bővítések hátterében következésképpen elsősorban az a szándék állt, hogy az egyesült európai kontinensen újra béke, stabilitás és gazdasági jólét uralkodjon. Az EU-hoz további államok is csatlakozhatnak, amennyiben teljesítik az Európai Tanács által 1993-ban Koppenhágában meghatározott csatlakozási kritériumokat: ■■ ■■ ■■ politikai kritériumok: az intézmények, a demokrácia és a jogállamiság stabilitása, az emberi jogok érvényesülésének garantálása, valamint a kisebbségek tiszteletben tartása és védelme; gazdasági kritériumok: működő piacgazdaság, amely képes megbirkózni az Unión belüli versenyviszonyokkal és piaci erőkkel; jogi kritériumok: képesség a tagsággal járó kötelezettségek teljesítésére, beleértve a politikai, gazdasági és pénzügyi unió célkitűzéseivel való egyetértést is. A csatlakozási eljárásnak három szakasza van, amelyeket az EU minden jelenlegi tagállamának jóvá kell hagynia. 1. Az ország előtt megnyitják az uniós tagság lehetőségét. 2. Az ország megkapja a hivatalos tagjelölt státuszt, amint teljesíti valamennyi csatlakozási feltételt, ez azonban még nem jelenti azt, hogy megkezdődnek a hivatalos tárgyalások. 3. A tagjelölt országgal megkezdődnek a hivatalos csatlakozási tárgyalások, amelyek során megállapodnak a mindenkor érvényes uniós jogszabályok átvételének módozatairól és eljárásairól. Amennyiben a tárgyalások és az azt kísérő reformok mindkét fél megelégedésére lezárultak, akkor az eredményeket és a csatlakozás feltételeit a csatlakozási szerződésben rögzítik. E csatlakozási szerződést először az Európai Parlamentnek kell képviselői abszolút többségével jóváhagynia. Ezt követően a Tanács egyhangú jóváhagyása szükséges. A csatlakozási 021 022 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE szerződést végül az EU és a csatlakozó ország állam- és kormányfői írják alá. Ezt követően az EU tagállamainak és a csatlakozó országnak a saját alkotmányjogi rendelkezéseik szerint „ratifikálniuk kell” a csatlakozási szerződést. A ratifikálási okmányok letétbe helyezésével a csatlakozási eljárás lezárul, a csatlakozási szerződés pedig hatályba lép. A csatlakozó ország ezzel tagállammá válik. Jelenleg Törökországgal (2005 óta), Szerbiával (2014 óta) és Montenegróval (2014 óta) folynak csatlakozási tárgyalások. Törökország 1987. április 14-én nyújtotta be csatlakozási kérelmét. Az EU és Törökország közötti kapcsolatok azonban ennél még nagyobb múltra tekintenek vissza. Az EGK és Törökország már 1963-ban társulási megállapodást kötöttek, amelyben megtalálható egy esetleges későbbi csatlakozásra való utalás. 1995-ben vámuniót alapítottak, és 1999 decemberében az Európai Tanács Helsinkiben hivatalosan is tagjelölti státuszt adományozott Török országnak. Mindennek hátterében az a meggyőződés állt, hogy az országban megvannak a demokratikus rendszer alapjai, még akkor is, ha az emberi jogok tiszteletben tartása és a kisebbségek védelme terén még rendkívül sok a teendő. A Bizottság ajánlása alapján az Európai Tanács végül 2004 decemberében jóváhagyását adta a Törökországgal folytatandó csatlakozási tárgyalások megkezdéséhez. A tárgyalások 2005 októberében indultak. Végső céljuk a csatlakozás. Nincs azonban semmilyen garancia arra, hogy ezt a célt sikerül is elérni. Az 1999-ben a 2014-es lehetséges csatlakozásra előirányzott dátumot törölték, új határidőben pedig nem állapodtak meg. Törökország csatlakozását a lehető leggondosabban kell előkészíteni annak érdekében, hogy Törökország integrációja sikeresen menjen végbe, a több mint 60 éves európai integráció alatt elért eredmények kockáztatása nélkül. Izland 2009. július 17-én nyújtotta be csatlakozási kérelmét. A csatlakozási tárgyalásokat hivatalosan 2010-ben kezdték meg. A tárgyalások először jól indultak, a kormányváltást követően azonban megakadtak, végül pedig teljesen felfüggesztették a folyamatot, miután Izland 2015. március 12-én visszavonta csatlakozási kérelmét. Hivatalos tagjelölt státusszal rendelkezik Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság (2009) és Albánia (2014). A jövőbeli uniós csatlakozást kilátásba helyezték még Bosznia-Hercegovina és Koszovó1 számára. 1 Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának 1244. sz. határozatában meghatározott jogállás szerint. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az EU-ból való kilépés lehetősége is adott: Az EUSZ-ben bevezették a kilépési záradékot, amely lehetővé teszi a tagállamok számára az EU-ból való kilépést. A kilépést semmilyen feltételhez nem kötik – ehhez lényegében elegendő az EU és az adott tagállam közötti, a kilépés feltételeire vonatkozó megállapodás, vagy amennyiben ez a megállapodás nem jön létre, úgy a kilépési szándék bejelentésétől számított két év eltelte elég ahhoz, hogy a kilépés megállapodás nélkül is hatályossá váljon. Ezzel a lehetőséggel minden valószínűség szerint jóval gyorsabban fognak élni, mint amire valaha is számítani lehetett. 2016. június 23-án a britek 52%-a (71,8%-os részvétel mellett) arra szavazott, hogy az Egyesült Királyság ne maradjon az Európai Unióban. Most a brit kormány kezében van a kezdeményezés, hogy a kilépési szándék bejelentésével elindítsa a kilépési eljárást (az EUSZ 50. cikke). Ezzel szemben arról, hogy egy tagállamot kinyilvánított akarata ellenére kizárjanak az EU-ból, még a Szerződések súlyos és tartós megsértése esetén sem rendelkeznek a Szerződések. 023 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE AZ EURÓPAI UNIÓ ALAPÉRTÉKEI EUSZ 2. cikk (Az Unió értékei) Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában. EUSZ 3. cikk (Az Unió céljai) (1) Az Unió célja a béke, az általa vallott értékek és népei jólétének előmozdítása. (2) Az Unió egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térséget kínál polgárai számára, ahol a személyek szabad mozgásának biztosítása a külső határok ellenőrzésére, a menekültügyre, a bevándorlásra, valamint a bűnmegelőzésre és bűnüldözésre vonatkozó megfelelő intézkedésekkel párosul. (3) Az Unió belső piacot hoz létre. Az Unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely olyan kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson és magas versenyképességű, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitűző szociális piacgazdaságon alapul, amely a környezet minőségének magas fokú védelmével és javításával párosul. Az Unió elősegíti a tudományos és műszaki haladást. Az Unió küzd a társadalmi kirekesztés és megkülönböztetés ellen, és előmozdítja a társadalmi igazságosságot és védelmet, a nők és 025 026 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE férfiak közötti egyenlőséget, a nemzedékek közötti szolidaritást és a gyermekek jogainak védelmét. Előmozdítja a gazdasági, a társadalmi és a területi kohéziót, valamint a tagállamok közötti szolidaritást. Az Unió tiszteletben tartja saját kulturális és nyelvi sokféleségét, továbbá biztosítja Európa kulturális örökségének megőrzését és további gyarapítását. (4) Az Unió gazdasági és monetáris uniót hoz létre, amelynek pénzneme az euró. (5) A világ többi részéhez fűződő kapcsolataiban az Unió védelmezi és érvényre juttatja értékeit és érdekeit, és hozzájárul polgárainak védelméhez. Hozzájárul a békéhez, a biztonsághoz, a Föld fenntartható fejlődéséhez, a népek közötti szolidaritáshoz és kölcsönös tisztelethez, a szabad és tisztességes kereskedelemhez, a szegénység felszámolásához és az emberi jogok, különösen pedig a gyermekek jogainak védelméhez, továbbá a nemzetközi jog szigorú betartásához és fejlesztéséhez, így különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt alapelvek tiszteletben tartásához. [...] Az egyesített Európa alapját olyan alapvető értékrendek alkotják, amelyek mellett a tagállamok az EUSZ 2. cikkében elkötelezték magukat, és amelyek megvalósítása az EU eljáró szerveinek feladata. Ezen alapértékek közé tartoznak a következők: az emberi méltóság tiszteletben tartása, az egyenlőség, a szabadság és a szolidaritás. Az EU kifejezetten elkötelezi magát a demokrácia és a jogállamiság valamennyi tagállam által vallott elveinek tiszteletben tartása, valamint az alapvető jogok és az emberi jogok védelme mellett. Ezek az értékek nemcsak irányt mutatnak az EU-hoz a jövőben csatlakozni szándékozó államok számára, hanem ezen értékek és alapelvek valamely tagállam által történő súlyos és tartós megsértése az EUSZ 7. cikke szerint szankcionálható is. Ehhez először az Európai Tanács keretében ülésező állam- és kormányfőknek egyhangúlag meg kell állapítaniuk, hogy súlyosan és tartósan megsértették az Unió értékeit és alapelveit. Az állam- és kormányfők a tagállamok egyharmadának vagy a Bizottságnak a javaslatára, AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE valamint az Európai Parlament hozzájárulása után fogadják el ezt a megállapítást. Ekkor az Európai Unió Tanácsa minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak az EUSZ-ből és az EUMSZ-ből származó egyes jogait felfüggesztheti, beleértve a tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat is. Az érintett tagállam Szerződések szerinti kötelezettségei számára azonban kötelező érvényűek maradnak. Különösen figyelembe veszik azt is, hogy milyen hatást gyakorol ezen intézkedés a polgárokat és vállalkozásokat megillető jogokra és a rájuk vonatkozó kötelezettségekre. Az EU mint a béke biztosítéka Európa egyesítésének egyik indítéka sem oly erős, mint a béke utáni vágy (vö. az EUSZ 3. cikkével). Az utóbbi évszázadban két világháború is dúlt olyan európai államok között, amelyek jelenleg az EU tagállamai. Az európai politika ezért egyben békepolitika is. Az EU megalapításával az európai békerend magja is megteremtődött, amely kizárja a tagállamok között folytatott háborúk lehetőségét. Ezt bizonyítja, hogy Európában 70 éve béke uralkodik. Minél több európai állam lép be az Unióba, annál erősebb lesz ez a békerend. Ennek értelmében az EU utóbbi bővítései nagymértékben hozzájárultak az európai békerend megerősítéséhez. 2012-ben az EU-t az európai békéért, megbékélésért, demokráciáért és emberi jogokért tett erőfeszítéseiért Nobel-békedíjjal tüntették ki. Egység és egyenlőség mint vezérelvek A vezérelv az egység. Az európai államok csak akkor tudnak felülkerekedni a jelenkor fontos problémáin, ha sokszínűségük megőrzése mellett közösen lépnek fel és cselekednek. Sokak véleménye szerint a béke, mind Európában, mind az egész világon, csakúgy mint a demokrácia és a jogállamiság, valamint a gazdasági jólét és a szociális biztonság az európai integráció nélkül nem tartható fenn, és a jövőre nézve sem biztosítható. A munkanélküliség, a nem kielégítő növekedés, az energiaellátás biztonsága és a környezetterhelés már régóta nem csupán nemzeti problémák, és nemzeti szinten nem is oldhatók meg. Csak az EU keretein belül építhető fel egy stabil gazdasági rend, csak a közös európai erőfeszítés útján lehet olyan nemzetközi gazdaságpolitikát kialakítani, amely javítja az európai gazdaság teljesítőképességét, és segítséget nyújt a szociális jogállamiság megszilárdításában. Belső integritása nélkül Európa nem tudja politikai és 027 Az EU által a békéért, megbékélésért, demokráciáért és emberi jogokért tett erőfeszítéseket 2012-ben Nobel-békedíjjal tüntették ki. 2012. december 10-én Herman van Rompuy, az Európai Tanács 2009 és 2014 közötti elnöke, José Manuel Barroso, az Európai Bizottság 2004 és 2014 közötti elnöke, valamint Martin Schulz, az Európai Parlament 2012 és 2017 közötti elnöke vették át Oslóban a díjat AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE gazdasági függetlenségét fenntartani a világ többi részével szemben, vis�szaszerezni befolyását a világban, valamint biztosítani a világpolitikában való részvételét. Egység csak ott lehet, ahol egyenlőség uralkodik. Egyetlen uniós polgárt sem érhet hátrányos megkülönböztetés, azaz „diszkrimináció” állampolgársága miatt. A nemen, faji, etnikai származáson, valláson vagy világnézeten, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés ellen küzdeni kell. Az Alapjogi Charta nem szorítkozik csupán e tulajdonságokra: a bőrszín, genetikai jellemző, nyelv, politikai vagy más nézet, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet vagy születés alapján történő bármilyen megkülönböztetés tilos. Ezenfelül minden uniós polgár egyenlő a törvény előtt. A tagállamok számára az egyenlőség elve azt jelenti, hogy egyikük sem részesül előnyben a másikkal szemben, és a természet adta különbségeket, mint a nagyság, az ország lakosainak száma, valamint az eltérő struktúrák, kizárólag az egyenlőség elvének keretein belül lehet figyelembe venni. Alapvető szabadságok A béke, az egység és az egyenlőség egyben szabadságot is jelent. Az immár 28 állam összekapcsolódásával létrehozott nagyobb térség a mozgás szabadságát is biztosítja a nemzeti határokon átnyúlóan. Ezek mindenek előtt: a munkaerő szabad mozgása, a letelepedés szabadsága, a szolgáltatások áramlásának szabadsága, az áruforgalom szabadsága és a tőkemozgás szabadsága. Ezek az alapszabadságok biztosítják a vállalkozások számára, hogy szabadon dönthessenek, a munkavállalók számára, hogy szabadon választhassák meg, hogy melyik országban dolgozzanak, a fogyasztók számára pedig, hogy a termékek széles kínálata álljon rendelkezésükre. A szabad verseny lehetővé teszi a vállalkozások számára, hogy egy összehasonlíthatatlanul nagyobb ügyfélkörnek kínálják termékeiket és szolgáltatásaikat. A munkavállalók saját elképzeléseiknek és érdekeiknek megfelelően választhatják ki és változtathatják munkahelyüket, mégpedig az EU egész területén. A megnövekedett verseny következtében a fogyasztók jóval nagyobb árukínálatból választhatják ki a legolcsóbb és legjobb termékeket. Egy ország uniós csatlakozásakor mindazonáltal gyakran írnak elő átmeneti szabályozásokat a csatlakozási szerződésben, különösen a munkavállalók szabad mozgása, valamint a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés 029 030 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE szabadsága tekintetében, amelyek megengedik az uniós tagállamok számára, hogy a csatlakozó országok állampolgárai esetében hét évig a nemzeti jog, illetve a már meglévő kétoldalú kapcsolatok alapján szabályozzák ezeket az alapvető szabadságokat. A szolidaritás elve A szolidaritás a szabadság elengedhetetlen kísérője, hiszen a szabadság korlátok nélküli élvezete mindig mások kárára történik. Ezért ahhoz, hogy az EU mint közösség rendje tartósan fennmaradhasson, alapelvei közé fel kell vennie a tagjai közötti szolidaritást, és mind az előnyöket, azaz a jólétet, mind a terheket egyenlően és igazságosan kell tagjai között elosztania. A nemzeti identitás tiszteletben tartása A tagállamok nemzeti identitását tisztelet övezi. A cél nem az, hogy a tag államok beolvadjanak az EU-ba, hanem hogy nemzeti sajátosságaikkal gazdagítsák az EU-t. Éppen a nemzeti jellegzetességek és identitások sokszínűségéből meríti az EU azt a szellemi-erkölcsi erőt, amelyet azután a közös egész érdekében felhasznál. A biztonság iránti igény Mindezen alapvető értékek végeredményben a biztonság függvényei. A terrorizmus és a szervezett bűnözés ellen folytatott harc, különösen a 2001. szeptember 11-i amerikai terrorista merényletek és az egyre több és egyre kegyetlenebb európai terrortámadások óta Európában is újra előtérbe került. A rendőrségi és igazságügyi együttműködés egyre szorosabbá válik, az EU közös külső határainak védelmét pedig megerősítették. A biztonság európai kontextusban azonban a szociális biztonságot is jelenti az EU-ban élő polgárok számára, a munkahelyek biztonságát, valamint azoknak a vállalkozói döntéseknek a biztonságát, amelyeket a gazdasági keretfeltételek állandóságában bízva hoztak meg. Az EU szerveinek feladata, hogy kiszámíthatóvá tegyék a jövőt a polgárok és a vállalkozások számára, és hogy állandóvá tegyék azokat a körülményeket, amelyektől függenek. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az alapvető jogok Az EU alapját képező alapvető értékek és értékrendek közé tartoznak az uniós polgárok alapvető személyes jogai is. Európa történelmét az elmúlt több mint kétszáz évben az alapvető jogok védelmének megerősítésére vonatkozó folyamatos törekvés jellemzi. Az emberi és polgári jogokról szóló nyilatkozatok 18. századi kihirdetése óta az alapvető és szabadságjogok a legtöbb civilizált állam alkotmányos rendjének szilárd elemét alkotják. Különösen igaz ez az EU tagállamaira, amelyek jogrendje a jog tiszteletben tartásán, valamint az egyéni méltóság, szabadság és fejlődéshez való jog tiszteletén alapul. Ezen túlmenően az emberi jogok védelmére vonatkozóan számos nemzetközi egyezmény született, amelyek közül Európa számára kiemelkedő jelentőséggel bír az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (emberi jogok európai egyezménye). Az alapvető jogok közösségi jogrendje az Európai Unió Bíróságának állandó ítélkezési gyakorlatából fejlődött ki, amely viszonylag későn, 1969-ben alakult ki. Korábban a Bíróság az alapvető jogokra vonatkozó összes beadványt azzal a megjegyzéssel utasította el, hogy nem feladata a nemzeti alkotmányjog körébe tartozó problémákkal foglalkozni. A Bíróság nem utolsósorban azért kényszerült álláspontja megváltoztatására, mert maga a Bíróság fogalmazta meg az uniós jog elsőbbségének igényét a nemzeti joggal szemben, márpedig ez az elsőbbség csak abban az esetben valósulhat meg, ha az uniós jog önmagában is képes biztosítani az alapvető jogok védelmét, mégpedig egyenértékűen a nemzeti alkotmányok által nyújtott védelemmel. Az ítélkezési gyakorlat kiindulási pontja a Stauder-ügyben hozott ítélet volt, amelyben egy háborús áldozatoknak járó támogatásban részesülő személy emberi méltósága és az egyenlőség elve megsértésének tartotta, hogy meg kellett adnia a nevét, amikor regisztrált a karácsonykor kedvezményes áron vajat igénylők jegyzékébe. Annak ellenére, hogy a Bíróság az uniós jog előírásainak értelmezése után arra az eredményre jutott, hogy a név megadása nem kötelező, és ezért nem szükséges vizsgálnia, hogy az alapvető jogok sérültek-e, végül mégis azt állapította meg, hogy az alapvető jogok figyelembevétele az uniós jogrend általános alapelvei közé tartozik, amelynek védelme a Bíróság feladata. Ezzel a Bíróság első ízben ismerte el az alapvető jogok jogrendjének létezését. 031 032 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Kezdetben az egyes alapvető jogok biztosítékait a Bíróság a Szerződések néhány rendelkezése alapján maga dolgozta ki. Ez különösen érvényes a hátrányos megkülönböztetés számos tilalmára, amelyek mindegyike másmás szempontból juttatja kifejezésre az egyenlőség általános elvét. Ilyen például az állampolgárság alapján történő mindenfajta diszkrimináció tilalma (EUMSZ 18. cikk), a nemi, faji, etnikai származás, vallás és hit, fogyatékosság, életkor vagy nemi hovatartozás alapján történő megkülönböztető bánásmód tilalma (EUMSZ 10. cikk), az árukkal és személyekkel szembeni azonos bánásmód előírása a négy alapvető szabadság vonatkozásában (az áruk szabad mozgása – EUMSZ 34. cikk; a munkavállalók szabad mozgása – EUMSZ 45. cikk; a letelepedés szabadsága – EUMSZ 49. cikk; a szolgáltatás szabadsága – EUMSZ 57. cikk), a verseny szabadsága (EUMSZ 101. cikk és azt követő cikkek), valamint az az elv, hogy a nők és a férfiak egyenlő díjazásban részesüljenek (EUMSZ 157. cikk). Az EU négy alapvető szabadság joga, amelyek az üzleti-szakmai élet alapvető szabadságait biztosítják, a mozgás és a foglalkozás megválasztása szabadságának alapvető közösségi jogának is tekinthető. Külön garancia biztosítja az egyesülési jogot (EUMSZ 153. cikk), a petíciós jogot (EUMSZ 24. cikk) és az üzleti és szakmai titok védelmét (EUMSZ 339. cikk). Az alapvető jogok uniós jogi védelmének kiindulási pontjait a Bíróság folyamatosan továbbfejlesztette, és újabb alapvető jogokkal egészítette ki. Ez általános jogi alapelvek elfogadásával történik, amelyek konkretizálásakor a Bíróság egyrészt a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira, másrészt az emberi jogok védelméről szóló, a tagállamok részvételével megkötött nemzetközi szerződésekre támaszkodik. Az utóbbi különösen az emberi jogok európai egyezményére vonatkozik, amely az alapvető uniós jogok tartalmi kialakítása során mutat irányt a védelmi követelmények kidolgozásához. Mindezek alapján a Bíróság az olyan szabadságjogokat ismerte el az EU jogrendje által biztosított alapjogként, mint pl. a tulajdonhoz való jog, a foglalkozás megválasztásának szabadsága, az otthon sérthetetlenségének joga, a véleményalkotás szabadsága, az általános személyiségi jogok, a család védelme (pl. a családtagok csatlakozási joga egy migráns munkavállalóhoz), a gazdaság szabadsága, a vallás és a hit szabadsága, valamint számos, az eljárásjoghoz kapcsolódó alapvető jog, mint a meghallgatáshoz való jog alapelve, a „common law” (magánjog) területéről ismert, az ügyvéd és megbízója közötti kommunikáció bizalmasságának elve (ún. „legal privilege”), a kétszeres büntetés tilalma vagy az uniós jogi aktusok indoklására vonatkozó kötelezettség. Az egyik különösen fontos, a jogvitákban gyakran hivatkozott elv az egyenlő bánásmód elve. Általánosan fogalmazva ez az elv azt mondja ki, hogy AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE a hasonló tényállásokat nem szabad különféleképpen kezelni, hacsak nincs a különbségtételnek valamiféle objektív alapja. A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az egyenlő bánásmód elve azonban nem tiltja meg, hogy az egyes tagállamok saját polgáraikkal és termékeikkel szemben magasabb követelményeket állítsanak, mint más tagállamok állampolgáraival vagy az importtermékekkel szemben (a jogi nyelv ezt „fordított diszkriminációnak” nevezi). Mindez az Unió korlátozott hatásköréből következik, amely alap vetően csak a határokon átnyúló esetekre terjed ki. Ezzel szemben a termékek adott tagállamon belüli termelésére és értékesítésére, illetve az adott tagállam állampolgárainak jogállására vonatkozó szabályok csak akkor esnek az uniós jog szabályozása alá, ha a jogharmonizáció uniós szinten már lezárult. A Bíróság ítélkezési gyakorlatának köszönhetően az uniós jog az alapvető jogokkal rokon jogállami elvek jelentős tárházával rendelkezik. Ezek közül kiemelkedő jelentőségű az arányosság elvének gyakorlati szerepe. Az elv tartalmazza az előnyök és az érdekek mérlegelésének kötelezettségét, amely magában foglalja az intézkedés megfelelőségének és szükségességének szempontjait, valamint az arányok túllépésének tilalmát. Az alapvető jogokkal rokon általános jogi elvnek számítanak továbbá a közigazgatási jog és a „tisztességes eljárás” általános alapelvei, mint pl. a bizalomvédelem elve, a visszamenőlegesen terheket kirovó vagy előnyöket visszavonó aktusok tilalma, valamint a meghallgatáshoz való jog elve, amely az Európai Bizottság közigazgatási eljárásaiban, de a Bíróság eljárásaiban is érvényesül. Kivételes fontossággal bír az átláthatóság javításának követelménye, amely alatt az értendő, hogy a döntéseket a lehető legnyíltabban és lehetőleg polgárbarát módon kell meghozni. Az átláthatóság egyik fontos eleme, hogy minden uniós polgár és a tagállamokban bejegyzett minden jogi személy jogosult hozzáférni az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság dokumentumaihoz. Ezenkívül az EU költségvetéséből a természetes és jogi személyeknek nyújtott támogatásokat nyilvánosságra kell hozni. E célból olyan adatbankokat hoznak létre, melyekhez minden uniós polgár szabad hozzáféréssel rendelkezik. Noha a Bíróság sokat tett az íratlan alapvető jogok kialakítása érdekében, az „európai alapvető jogok” meghatározásához használt eljárásnak egy kiemelkedő hátránya volt: a Bíróság tevékenysége mindig az adott egyedi esetre korlátozódott. Ezért a Bíróság nem tudott az általános jogelvekből alapvető jogokat kialakítani minden olyan területen, amelyekre nézve ez szükségesnek és kívánatosnak tűnik. Ugyancsak nem volt képes az alapjogvédelem terjedelmét és korlátait kellő általánossággal és differenciáltsággal 033 Az Eugen Schmidberger-ügy a Brenner-autópályán tartott tiltakozó rendezvénnyel foglalkozott, amely 30 órán át blokkolta a forgalmat az autópályán. A Schmidberger szállítmányozó cég a blokád miatt keletkezett kárainak megtérítését követelte az Osztrák Köztársaságtól, mivel az osztrák hatóságok nem tiltották meg a rendezvényt az autópályán. A Bíróság megállapította, hogy a rendezvény megtiltásától való tartózkodás ugyan a szabad árumozgás akadályozásának tekintendő, ez azonban objektív módon igazolható. A döntés a tüntetők szabad véleménynyilvánításhoz és gyülekezéshez való alapvető jogainak adott helyt, amelyeket az osztrák alkotmány és az emberi jogokról szóló európai egyezmény is garantál. Ebből következően az osztrák hatóságoknak nem róható fel, hogy felelősséget megalapozó jogsértést követtek volna el AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE meghatározni. Ennek következtében az EU szervei nem tudták kielégítő pontossággal mérlegelni, fennáll-e az a veszély, hogy megsértik valamelyik alapvető jogot. Az érintett uniós polgárok sem tudták minden esetben minden további nélkül megítélni, hogy alapvető jogaik sérültek-e. Hosszú ideig úgy látták, hogy az EU-nak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozása jelentené a kiutat. A Bíróság azonban 2/94. sz. véleményében ezzel kapcsolatosan azt állapította meg, hogy az uniós jog akkori állása szerint az EU nem jogosult az egyezményhez való csatlakozásra. A Bíróság ebben az összefüggésben kifejtette, hogy az emberi jogok tiszteletben tartása ugyan előfeltétele az uniós intézkedések jogszerűségének, de az egyezményhez való csatlakozás jelentősen megváltoztatná a jelenlegi uniós rendszert, mivel a csatlakozással az EU egy nemzetközi jog szerinti, más jellegű intézményi rendszerhez kapcsolódna, és annak összes rendelkezését át kellene vennie az Unió jogrendjébe. A Bíróság álláspontja szerint az EU emberi jogok védelmét szolgáló rendszerének ilyen megváltoztatása, amely hasonlóan mélyreható intézményi változásokkal járna az EU és a tagállamok vonatkozásában is, alkotmányjogi jelentőségű lenne, és ezért túllépné az EUMSZ 352. cikke által biztosított, a Szerződések kiegészítésére vonatkozó illetékesség határait. Ezt a hiányosságot a Lisszaboni Szerződés szüntette meg. Az EUSZ 6. cikkének (2) bekezdése immár kifejezetten rendelkezik az EU-nak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozásáról. Ezt követően 2010-ben azonnal meg is kezdődtek a csatlakozási tárgyalások. 2013 tavaszán megegyezés született a csatlakozási szerződés tervezetéről. A Bizottság továbbította a tervezetet az Európai Unió Bíróságának, hogy kikérje a Bíróság véleményét a tervezet uniós joggal való összeegyeztethetőségéről. Az Európai Unió Bírósága a 2/13. sz. véleményében arra a következtetésre jutott, hogy az EU-nak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozásáról szóló megállapodástervezete a tervezett formájában nem egyeztethető össze az uniós joggal. A kritika egyik fontos pontja az volt, hogy ha az Unió csatlakozik az emberi jogok európai egyezményéhez, akkor a Bíróságnak alá kellene vetnie magát az Emberi Jogok Európai Bírósága által hozott határozatoknak. Ebben az esetben az Unió kül- és biztonságpolitikája is alá lenne rendelve az Emberi Jogok Európai Bírósága által az emberi jogok terén ellátott felügyeletnek. Ez a bírák megítélése szerint ellentétes lenne az EU alapvető strukturális elveivel. E határozatot követően elméletileg ugyan továbbra is lehetséges, hogy az Európai Unió csatlakozzon az emberi jogok európai egyezményéhez, ez azonban további intézkedésig gyakorlatilag kizárt, hiszen addig egy sor technikai részletet módosítani kell a csatlakozási tervezetben. 035 036 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az EU-nak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozásától függetlenül a Lisszaboni Szerződés egy további, igen jelentős lépést tett az EU alapvető jogrendjének kialakítása érdekében, és új alapokra helyezte az EU alapvető jogainak védelmét. Az alapvető jogokat tartalmazó új cikk (az EUSZ 6. cikke) az Európai Unió Alapjogi Chartáját egy hivatkozással kötelező érvényűnek nyilvánította az EU szervei és a tagállamok számára, amennyiben azok az uniós jogot alkalmazzák és hajtják végre. Ez az Alapjogi Charta arra a határozattervezetre nyúlik vissza, amelyet 16 megbízott állam- és kormányfőből, az Európai Bizottság elnökéből, az Európai Parlament 16 tagjából és 30 nemzeti parlamenti képviselőből (az akkori 15 tagállamból két-két fő) álló konvent Roman Herzog elnöklése alatt dolgozott ki. A tervezetet az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság elnökei az Európai Tanács 2000. december 7-i nizzai ülésének megnyitásaként ünnepélyesen „Az Európai Unió Alapjogi Chartájaként” hirdették ki. Az európai alkotmányról folyó tanácskozások során ezt az Alapjogi Chartát dolgozták át, és az a 2004. október 29-i alkotmányszerződés szerves alkotóelemévé vált. Az alkotmányszerződés megvalósításának kudarca után az Alapjogi Chartát az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság elnökei Strasbourgban 2007. december 12-én ünnepélyes keretek között önálló jogi aktusként, „Az Európai Unió Alapjogi Chartájaként” újfent kihirdették. A Charta e változatára utal most az EUSZ mint hiteles szövegre. Ezáltal az Alapjogi Charta jogilag kötelező érvényűvé vált, és ezzel együtt az alapvető jogok érvényességi területét is meghatározza az uniós jogon belül. Ez azonban Lengyelországra és az Egyesült Királyságra nem vonatkozik. Mindkét tagállam vagy nem tudta, vagy nem akarta alávetni magát a Charta alapvető jogokról szóló rendszerének, mivel attól tartottak, hogy a Chartában meghatározott alapvető jogok érvényessége okán bizonyos nemzeti álláspontokat, pl. vallási és hitbeli kérdésekben vagy a kisebbségekkel való bánásmód terén, fel kell adniuk, vagy legalábbis módosítaniuk kell. E két tagállam számára az alapvető jogok betartásának kötelezettsége nem az Alapjogi Chartából ered, hanem, mint eddig is, az Európai Unió Bíróságának alapvető jogokra vonatkozó ítélkezési gyakorlatából. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE AZ EURÓPAI EGYESÍTÉS MÓDSZERE Az európai egyesítés folyamatát az európai államok közötti együttműködés két, egymástól eltérő irányultságú koncepciója határozza meg. Ezek az együttműködés és az integráció fogalmaival írhatók körül. Ezek mellett kialakult egy további módszer is, a „megerősített együttműködés”. Az államok együttműködése Az együttműködés lényege abban áll, hogy a nemzetállamok ugyan készen állnak arra, hogy a nemzeti határaikon átnyúlóan együttműködjenek más államokkal, ezt azonban úgy teszik, hogy elvben fenntartják nemzetállami szuverenitásukat. Az együttműködésen alapuló egyesítési törekvések ennek megfelelően nem egy új állam megteremtésére irányulnak, hanem csupán arra szorítkoznak, hogy a szuverén államokat egy államszövetséggé kapcsolják össze, amelyen belül megmaradnak a nemzetállami struktúrák (konföderáció). Az együttműködés elvének felel meg az Európa Tanács és az OECD működése. Az integráció koncepciója Az integráció koncepciója túllép a nemzetállamok hagyományos egymás mellett létezésén. Az államok szuverenitásának érinthetetlenségével és oszthatatlanságával kapcsolatos hagyományos felfogást az a meggyőződés váltja fel, hogy az emberi és állami együttélés tökéletlen rendje, a maguknak a nemzeti rendszereknek az alkalmatlansága, valamint az államnak az európai történelemben oly gyakori, más államokkal szembeni hatalmi visszaélései (az ún. hegemónia) csak akkor haladható meg, ha az egyes nemzetállamokat egy közös államban egyesítik, és magasabb szinten egy nemzetek feletti közösségbe olvasztják össze (föderáció). Az EU ennek az integrációs koncepciónak a megteremtése, anélkül, hogy bekövetkezne a nemzetállamok szuverenitásának összeolvadása. A tagállamok ugyanis nem voltak hajlandók arra, hogy egy európai szövetségi állam javára feladják nemzetállamaiknak a második világháború után éppen visszaszerzett és megszilárdított struktúráját. Mindazonáltal egy 039 040 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE olyan kompromisszumot kellett találni, amely – anélkül, hogy egy európai szövetségi államot kelljen létrehozni – többet nyújt az államok puszta együttműködésénél. A megoldás abban állt, hogy fokozatosan áthidalták a nemzetállami önállóság megőrzése és az európai szövetségi állam közötti ellentmondást. A tagállamoktól nem követelik meg a szuverenitásukról való teljes lemondást, csupán azt, hogy adják fel a szuverenitás oszthatatlanságának dogmáját. Eleinte tehát csupán meghatározták azokat a szakterületeket, ahol a tagállamok készek voltak a föléjük rendelt közösség javára önkéntesen lemondani szuverenitásuk egy részéről. E törekvések eredményeit tükrözi az ESZAK, az E(G)K és az Euratom három alapító szerződése. Ezek és az uniós Szerződések egyenként felsorolják azokat a területeket, ahol a szuverén jogköröket az EU-ra ruházzák át. Ennek keretében az EU és szervei nem kapnak általános felhatalmazást a Szerződés céljainak megvalósításához szükséges intézkedések elfogadására, hanem a tevékenységhez szükséges hatáskörök jellegét és mértékét a Szerződés megfelelő rendelkezései határozzák meg (a korlátozott felhatalmazás elve). Így a saját hatáskörökről való lemondás áttekinthető és ellenőrizhető marad a tagállamok számára. A megerősített együttműködés A megerősített együttműködés eszköze megteremti az alapot a több sebességes integráció elképzelésének megvalósításához. A tagállamok kisebb csoportjai számára is lehetővé kell tenni, hogy az EU hatáskörébe tartozó területeken jobban elmélyítsék az integrációt, anélkül, hogy a vonakodó vagy elutasító álláspontot képviselő tagállamok akadályoznák őket ebben. Eredetileg (az Amszterdami Szerződésben) még nagyon szigorúan körülhatárolták ezen eszköz alkalmazásának feltételeit és eljárásait, később azonban az EU bővítésére tekintettel (a Nizzai Szerződésben) valamivel nyitottabbá tették. A Lisszaboni Szerződés az EUSZ 20. cikkében (keretfeltételek) és az EUMSZ 326–334. cikkében (kiegészítő feltételek, csatlakozás, eljárási szabályok, a szavazásra vonatkozó szabályok) foglalja össze a megerősített együttműködésre vonatkozó eddigi szabályokat. A megerősített együttműködésre vonatkozó szabályok a következőképpen foglalhatók össze: AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE ■■ Ez a fajta együttműködés csak az EU meglévő hatáskörei keretében alkalmazható, és annak hozzá kell járulnia az EU céljainak megvalósításához, és támogatnia kell az európai integrációs folyamatot (EUSZ 20. cikk). Ezért nem alkalmas arra, hogy felszámolja a gazdasági és monetáris uniónak az uniós Szerződések szerkezetében gyökerező hiányosságait. A megerősített együttműködés nem befolyásolhatja hátrányosan az uniós belső piacot és az EU gazdasági és társadalmi kohézióját. Nem jelenthet továbbá megkülönböztetést vagy akadályt a tagállamok közötti kereskedelemben, és nem torzíthatja a tagállamok közötti versenyt (EUMSZ 326. cikk). A megerősített együttműködésnek tiszteletben kell tartania azoknak a tagállamoknak a hatásköreit, jogait és kötelezettségeit, amelyek az együttműködésben nem vesznek részt (EUMSZ 327. cikk). ■■ A megerősített együttműködésnek valamennyi tagállam előtt nyitva kell állnia. Emellett meg kell engedni a tagállamoknak, hogy bármikor csatlakozzanak az együttműködéshez, feltéve, hogy az érintett tagállamok megfelelnek a megerősített együttműködés keretében már elfogadott határozatoknak. A Bizottság és a tagállamok gondoskodnak annak előmozdításáról, hogy az együttműködésben a lehető legtöbb tagállam részt vegyen (EUMSZ 328. cikk). ■■ A megerősített együttműködés csak végső lehetőségként vehető igénybe, ha a Tanács megállapította, hogy a megerősített együttműködés célkitűzései a Szerződések irányadó rendelkezéseinek alkalmazása mellett észszerű határidőn belül nem érhetők el. A megerősített együttműködésben legalább kilenc tagállamnak kell részt vennie (EUSZ 20. cikk (2) bekezdés). ■■ A megerősített együttműködés keretében elfogadott jogi aktusok nem részei az uniós vívmányoknak. Ezek a jogi aktusok csak a döntéshozatalban részt vevő tagállamokra alkalmazandók közvetlenül (EUSZ 20. cikk (4) bekezdés). Az abban részt nem vevő tagállamok mindazonáltal nem akadályozhatják ezen aktusok végrehajtását. ■■ A megerősített együttműködésből eredő, az igazgatási költségeken kívüli kiadások a részt vevő tagállamokat terhelik, kivéve, ha az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően a Tanács valamennyi tagja egyhangúlag másként határoz (EUMSZ 332. cikk). 041 042 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE ■■ A Tanácsnak és a Bizottságnak biztosítania kell a megerősített együttműködés keretében kifejtett tevékenységek és az EU egyéb politikai fellépései közötti összhangot (EUMSZ 334. cikk). A gyakorlatban eddig két esetben alkalmazták ezt az eszközt: Első alkalommal egy olyan szabályozás megalkotása érdekében éltek a tagállamok a megerősített együttműködés eljárásával, amely a különböző állam polgárságú házastársak számára a házasság felbontása esetén lehetővé tette az alkalmazandó jog megválasztását. Miután a Bizottság erre vonatkozó 2006. évi javaslata a Tanácsban nem kapta meg a szükséges egyhangúságot, a Tanács a 2010. július 12-i határozatával felhatalmazást adott a megerősített együttműködésre. A Bizottság új javaslata alapján 14 tagállam között (Ausztria, Belgium, Bulgária, Franciaország, Lettország, Luxemburg, Magyarország, Málta, Németország, Olaszország, Portugália, Románia, Spanyolország, Szlovénia) megegyezés született a különböző állampolgárságú házastársak házasságának felbontására és különválására alkalmazandó megfelelő szabályokról. Az eredményeket a házasság felbontására és a különválásra alkalmazandó jog területén létrehozandó megerősített együttműködés végrehajtásáról szóló, 2010. december 20-i 1259/2010/EU tanácsi rendelet állapítja meg. Egy másik alkalommal az európai szabadalmi oltalom ügyében alkalmazták a megerősített együttműködést. Horvátország és Spanyolország nélkül és Olaszország utólagos részvételével összesen 26 uniós tagállam állapodott meg abban, hogy az egységes szabadalmi oltalom megteremtése érdekében megerősített együttműködést folytatnak. Az egységes szabadalmi oltalom létrehozásának területén megvalósítandó megerősített együttműködés végrehajtásáról szóló rendelet és az alkalmazandó fordítási szabályokról szóló rendelet 2013. január 20-án lépett hatályba. A rendeletek azonban csak az egységes szabadalmi bíróság létrehozásáról szóló megállapodás hatálybalépését követően lesznek alkalmazandók. Ehhez legalább 13 tagállamnak ratifikálnia kell a megállapodást, közülük 11 tagállam már megtette ezt. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE AZ EURÓPAI UNIÓ „ALKOTMÁNYA” Minden társadalmi szövetség rendelkezik alkotmánnyal. Az alkotmány a politikai rendszer struktúráját szabja meg, vagyis meghatározza a szövetség tagjainak helyzetét egymáshoz és az egészhez képest, közös célokat tűz ki, és meghatározza azon szabályokat, amelyek alapján a kötelező érvényű döntéseket hozzák. Mivel az EU államok olyan szövetsége, amelyet pontosan meghatározott feladatokkal és funkciókkal ruháztak fel, az EU „alkotmányának” szintén képesnek kell lennie ugyanazon kérdések megválaszolására, mint egy állam alkotmányának. Az állami közügyeket két alapvető elv határozza meg: a jogállamiság („rule of law”) és a demokrácia. Az Uniónak, amennyiben meg akar felelni a törvényesség és demokratikusság alapkövetelményeinek, mindenben biztosítania kell, hogy alapítása, felépítése, hatáskörei, működése, tagállamai és szervei jogállása, valamint polgárai jogállása terén a jog és a demokrácia szempontjából legitim legyen. Az EU „alkotmánya”, tagállamai alkotmányaival ellentétben, továbbra sincs összefüggő alkotmányos okiratba foglalva, hiszen az alkotmányszerződésre irányuló 2004. október 29-i kezdeményezés kudarcba fulladt. Ezért az alkotmány azon szabályok és alapvető értékek összessége, amelyeket az EU vezető intézményei kötelezőnek tartanak magukra nézve. Ezek a kötelező rendelkezések részben az európai Szerződésekben vagy az uniós szervek által hozott jogi aktusokban találhatók, részben pedig a hagyományokon alapulnak. Az EU jogi természete Az EU jogi szempontból való meghatározása alatt a szervezet általános jogi leírását értjük annak jellemző tulajdonságai alapján. E tulajdonságokat már az Európai Gazdasági Közösség Bíróságának két alapvető, 1963-ban és 1964-ben hozott ítéletéből kidolgozták az akkori Európai Gazdasági Közösségre vonatkozóan, azonban ezek az Európai Unióra is érvényesek annak mai formájában. 045 046 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A Van Gend & Loos ügy Ebben a jogvitában a holland Van Gend & Loos szállítmányozó cég perelte be a holland bíróság előtt a holland vámigazgatást, amely egy Német országból importált vegyi anyag behozatalakor a korábbiakhoz képest magasabb vámot szabott ki. A vállalkozás szerint ez a gyakorlat megsértette az EGK-Szerződés 12. cikkét, amely megtiltja, hogy a tagállamok új vámokat vezessenek be, valamint hogy a közös piac már meglévő vámtételeit emeljék. A holland bíróság erre felfüggesztette az eljárást, és azzal a kéréssel fordult a Bírósághoz, hogy tisztázza az EGK-Szerződés kérdéses előírásának tartalmi hatását és joghatását. „ A Bíróság ezt a jogvitát használta fel arra, hogy néhány alapvető megállapítást tegyen az EGK jogi jellegére vonatkozóan. Ítéletében a Bíróság a következőket fejti ki: Az EGK-Szerződés célkitűzése, hogy olyan közös piacot hozzon létre, amelynek a működése közvetlenül érinti a Közösség jogalanyait, egyúttal azt is jelenti, hogy ez a Szerződés több, mint egy olyan megállapodás, amely csak a szerződő államok közötti kölcsönös kötelezettségeket hoz létre. Ezt a koncepciót megerősíti egyrészt a Szerződés preambuluma, mely a kormányok mellett a népeket is említi, másrészt még egyértelműbben az olyan szuverén jogokkal felruházott intézmények létrehozása, mely jogok gyakorlása a tagállamokat, valamint azok állampolgárait egyaránt érinti. […] Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy a Közösség a nemzetközi jog új jogrendjét képezi, melynek javára az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is.” A Costa kontra ENEL ügy Már egy évvel később, a Costa kontra ENEL ügy kapcsán alkalma nyílt a Bíróságnak az elemzése további elmélyítésére. Az ügy alapjául a következő tényállás szolgált: 1962-ben Olaszország államosította a villamosenergia-termelést és -ellátást, és az elektromos társaságok vállalati eszközeit átruházta az ENEL Elektromos Művekre. Flaminio Costa, a szintén államosított Edison Volta Részvénytársaság részvényese úgy érezte, hogy ezzel AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE megfosztották jutalékától, és ezért megtagadta az 1926 olasz líra összegű villanyszámla kifizetését. A milánói békéltető bíró előtt Costa úr többek között azzal indokolta magatartását, hogy szerinte az államosítási törvény megsérti az EGK-Szerződés rendelkezéseinek egész sorát. A milánói békéltető bíróság annak érdekében, hogy Costa úr álláspontját megítélhesse, különböző kérdéseket intézett a Bírósághoz az EGK-Szerződés értelmezését illetően. Ítéletében a Bíróság az EGK-jog jellegével kapcsolatosan a következőket fejtette ki: „ A hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az EGKSzerződés saját jogrendszert hozott létre, amely […] a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és amely azok bíróságaira nézve kötelező. Saját intézményekkel és jogi személyiséggel bíró, jogképes, nemzetközi képviseleti joggal és különösen az államok hatáskörének korlátozásából vagy az államok által a Közösségre átruházott funkciókból eredő, tényleges hatalommal felruházott Közösség határozatlan időre történő létrehozásával ugyanis az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és így a saját állampolgáraikra, illetve honosaikra és önmagukra alkalmazandó joganyagot hoztak létre.” „ E részletes magyarázatból eredő következtetéseit a Bíróság az alábbiak szerint foglalja össze: Mindezekből az következik, hogy a Szerződésből eredő és ezáltal önálló jogforrásból származó joggal szemben – annak eredeti, sajátos természetéből adódóan – bírói úton nem érvényesíthető semmiféle nemzeti szabály anélkül, hogy e jog el ne veszítené közösségi jellegét, és anélkül, hogy ez magának a Közösségnek a jogi alapjait meg ne kérdőjelezné. Az tehát, hogy az államok a Szerződés rendelkezéseiben meghatározott jogaikat és kötelezettségeiket a nemzeti jogrendszerükről a közösségi jogrendszerre átruházták, szuverén jogaik végleges korlátozását eredményezi, amellyel szemben a Közösség fogalmával összeegyeztethetetlen utólagos, egyoldalú jogi aktusok nem élvezhetnek elsőbbséget.” 047 048 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az EU jellegének különlegességet és sajátosságot kölcsönző elemek a Bíróság e két elvi jelentőségű ítélete alapján a következők szerint határozhatók meg: ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ az intézményi felépítés, amely biztosítja, hogy az EU-n belüli döntéshozatalt az európai közös érdek, azaz a célokban megállapított uniós érdekek is formálják és befolyásolják; a hatáskörök átruházása az Unió intézményeire, amely túllép a más nemzetközi szervezetek esetében szokásos mértéken, és széles körben kiterjed olyan területekre is, amelyeket az államok általában maguknak tartanak fenn; a saját jogrend kialakítása, amely független a tagállamok jogrendjeitől; az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága, miszerint az uniós jog rendelkezései egységesen, minden tagállamban kifejtik teljes hatásukat, és mind a tagállamoknak, mind azok polgárainak jogokat biztosítanak, és egyben kötelezettségeket is rónak rájuk; az uniós jog elsőbbsége, amely biztosítja, hogy az uniós jogot a nemzeti jog nem írhatja felül és nem módosíthatja, és ha a kettő ütközik, az uniós jog élvez előnyt a nemzeti joggal szemben. Az EU tehát szuverén joggal és a tagállamoktól független jogrenddel rendelkező hatalom, amelynek a ráruházott feladatkörön belül mind a tagállamok, mind annak polgárai alárendeltjei. Az EU jellemző tulajdonságai világosan megmutatják egyrészt a hagyományos nemzetközi jogi szervezetekkel, másrészt a szövetségi állam jellegű szerveződésekkel való hasonlóságokat és különbségeket is. Az EU nem tekinthető kialakult képződménynek, hanem sokkal inkább egy „alakulófélben lévő rendszernek”, melynek végső formája még nem látható előre. Az EU hagyományos nemzetközi jogi szervezetekkel közös vonása csupán az, hogy az EU-t is egy nemzetközi jogi szerződés hívta életre. E nemzetközi jogi gyökerektől az EU azonban már jelentősen eltávolodott. Az EU alapító jogi aktusai ugyanis egy önálló, saját jogkörökkel és kompetenciákkal rendelkező Unió kialakulásához vezettek. A tagállamok az Unió javára lemondtak szuverenitásuk egyes részeiről, és az EU szintjén közösen gyakorolják azokat. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A hagyományos nemzetközi jogi szervezetekkel összehasonlítva az EU jellegében inkább egy állami szerveződés karakteréhez közelít. Az, hogy a tagállamok részlegesen lemondtak szuverenitásukról az EU javára, könnyen azt a képzetet keltheti, hogy az EU struktúrája szinte már a szövetségi államokéhoz hasonlít. Ez a felfogás azonban nem veszi figyelembe, hogy az EU szervei csak az uniós Szerződésekben meghatározott célok eléréséhez szükséges és bizonyos témakörökön belül érvényes, egyedileg rögzített jogosultságokkal rendelkeznek. Céljaikat tehát, ellentétben az államokkal, nem választhatják meg szabadon, és nem képesek mindazon követelményeknek megfelelni, amelyeket ma egy modern államnak teljesítenie kell. Az EU nem rendelkezik továbbá sem az államra jellemző, mindenre kiterjedő illetékességgel, sem pedig azzal a jogosultsággal, hogy új hatásköröket alkosson (ún. kompetencia-kompetencia). Ebben az értelemben az EU sem nem „klasszikus” nemzetközi szervezet, sem pedig államszövetség, hanem e hagyományos modellek közé besorolandó hatalmi szövetség. A jogi szaknyelvben ennek a különleges modellnek a körülírására a „nemzetek feletti (szupranacionális) szervezet” kifejezés honosodott meg. Az EU feladatai Ha sorra vesszük az EU-ra bízott feladatokat, láthatjuk, hogy erősen emlékeztetnek egy állami alkotmányos rend funkcióira. Nem a jellemzően nemzetközi szervezetekre bízott, pontosan körülhatárolt technikai feladatokat látja el, hanem olyan területeken tevékenykedik, amelyek összességükben az államok működésének alapját határozzák meg. Az EU feladatköre rendkívül sokrétű: gazdasági, szociális és politikai feladatokat egyaránt magában foglal. Gazdasági feladatok A gazdasági feladatok középpontjában egy közös piac megteremtése áll, amely egyesíti magában a tagállamok „nemzeti piacait”, ahol minden áru és szolgáltatás a belső piacokéval megegyező feltételek mellett kínálható és értékesíthető, és amelyhez minden uniós polgár ugyanolyan szabad hozzáféréssel rendelkezik. A közös piac lényegében 1992-re valósult meg az Európai Bizottság akkori elnöke, Jacques Delors által kezdeményezett 049 A belső piac és annak négy sajátos szabadsága (lásd EUMSZ 26. cikk) az EUMSZ egyik alapvető eleme: az áruk szabad mozgása (34. cikk), a személyek szabad mozgása (45. cikk és 49. cikk), a szolgáltatások szabad mozgása (57. cikk) és a tőke szabad mozgása (63. cikk) AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE és az állam- és kormányfők által jóváhagyott, a belső piac kialakításának terve alapján. Az uniós szerveknek sikerült kidolgozniuk egy működő belső piac jogi kereteit. Ezeket a kereteket időközben a nemzeti államok átültetési intézkedései nagyrészt kitöltötték tartalommal, és ezzel a belső piac kézzelfogható valósággá vált. A belső piac jelenléte a mindennapi életben is érezhető, különösen az EU területén belüli utazások során, hiszen már régóta megszűnt a személy- és áruellenőrzés a nemzeti határátkelőhelyeken. A belső piacot a gazdasági és monetáris unió egészíti ki. Az EU gazdaságpolitikai feladata nem az, hogy meghatározza és működtesse az európai gazdaságpolitikát, hanem hogy a nemzeti gazdaságpolitikákat olyan szinten koordinálja, hogy egy vagy több tagállam gazdaságpolitikai döntései ne gyakoroljanak negatív hatást a belső piac működésére. Ennek érdekében született meg a Stabilitási és Növekedési Paktum, amely meghatározza az egyes tagállamok számára azon kritériumokat, amelyekhez költségvetés-politikai döntéseiket igazítaniuk kell. Amennyiben ez nem történik meg, az Európai Bizottság figyelmeztetéseket adhat ki, tartós, nagymértékű költségvetési hiány esetén pedig az EU Tanácsa szankciókat is kiszabhat. A globális pénzügyi és gazdasági válság nyomán 2010 és 2012 között uniós szinten tovább erősítették a gazdaságpolitikai együttműködést. A gazdaságpolitika uniós szintű összehangolása egy állandó válságkezelési mechanizmussal egészült ki, amely elsősorban a következő elemekből áll: a Bizottság szerepének felértékelése, új kiigazító automatizmusok bevezetése, a gazdaságpolitikai koordináció legmagasabb politikai szintre történő emelése, az európai szemeszter keretében egyeztetett koordináció a tagállamok szigorúbb jelentéstételi kötelezettségei mellett, a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament szerepének megerősítése, valamint az önkéntes kötelezettségvállalások, amelyeket a nemzeti jogban kell rögzíteni. Az új válságkezelési mechanizmus középpontjában az „európai szemeszter” áll. Az „európai szemeszter” egy olyan ciklus, amelynek keretében az uniós tagállamok egyeztetik egymással gazdaság- és fiskális politikájukat. Lényegében egy év első hat hónapját öleli fel – innen jön a „szemeszter” elnevezés. Az európai szemeszter alatt a tagállamok az uniós szinten elfogadott célokhoz és szabályokhoz igazítják költségvetési és gazdaságpolitikájukat. Ezzel az európai szemeszter hozzájárul a rendezett államháztartás biztosításához, a gazdasági növekedés ösztönzéséhez és a túlzott makrogazdasági egyensúlyhiány megakadályozásához. 051 Kinek mi a feladata az európai szemeszterben? NOVEMBER Előkészítő szakasz HELYZETELEMZÉS és az előző évi szemeszterhez kapcsolódó utóintézkedések KÖLTSÉGVETÉSI ÉS STRUKTURÁLIS POLITIKÁK Európai Bizottság elemzést végez MAKROGAZDASÁGI EGYENSÚLYHIÁNYOK DECEMBER Éves növekedési jelentés JANUÁR 1. szakasz SZAKPOLITIKAI IRÁNYMUTATÁS uniós szinten Európai Parlament véleményezi a foglalkoztatási iránymutatásokat FEBRUÁR MÁRCIUS ÁPRILIS A riasztási mechanizmus keretében készült jelentés A potenciális makrogazdasági egyensúlyhiány által érintett országok részletes vizsgálata Az Európai Unió Tanácsa megvizsgálja az éves növekedési jelentést és az euróövezetre vonatkozó ajánlást, valamint következtetéseket fogad el Európai Tanács (állam-, illetve kormányfők) szakpolitikai iránymutatásokat ad ki 2. szakasz ORSZÁGSPECIFIKUS célok, szakpolitikák és tervek Tagállamok felvázolják konkrét céljaikat, prioritásaikat és terveiket MÁJUS Európai Bizottság megfogalmazza az országspecifikus ajánlásokat Az Európai Unió Tanácsa megállapodik a végleges országspecifikus ajánlásokról JÚNIUS Európai Tanács jóváhagyja az ajánlásokat Az Európai Unió Tanácsa elfogadja az ajánlásokat JÚLIUS 3. szakasz VÉGREHAJTÁS Tagállamok figyelembe veszik az ajánlásokat, amikor döntéseket hoznak a következő évre szóló költségvetésükről Az év vége felé új ciklus kezdődik, amikor a Bizottság a következő évre vonatkozó éves növekedési jelentésében áttekinti a gazdasági helyzetet. Az ábra 24 nyelven elérhető a következő címen: http://www.consilium.europa.eu/de/policies/european-semester/ Az ábra 24 nyelven elérhető a következő címen: http://www.consilium.europa.eu/de/policies/european-semester/ AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Ez a válságkezelési mechanizmus végső eszköznek tekintendő; végeredményben ez hivatott biztosítani a gazdasági és monetáris uniót. A szabályozáspolitikai irányvonal azonban változatlan: nemzeti felelősségvállalás a gazdaság- és fiskális politika terén, ennek során azonban a tagállamoknak közös érdekű ügyként kell felfogniuk a saját fellépésüket. Az EU monetáris politikája elsősorban az egységes valuta bevezetését és a valutával kapcsolatos ügyek központi irányítását célozza. Ezen a téren már megtették az első sikeres lépéseket. 1999. január 1-jén azokban a tagállamokban, amelyek az ennek feltételéül szabott konvergencia kritériumokat már teljesítették (inflációs ráta: 1,5%; költségvetési hiány, azaz az éves új adósságállomány: 3%; államadósság: 60%; hosszú távú kamatszint: 2%), bevezették az egységes európai valutát, az eurót. Ezek az országok Ausztria, Belgium, Finnország, Franciaország, Hollandia, Ír ország, Luxemburg, Németország, Olaszország, Portugália és Spanyolország voltak. 2002. január 1-jén ezekben az országokban a nemzeti valutát felváltották az euróbankjegyek és -érmék. Ettől az időponttól kezdve a napi tranzakciók és pénzügyi műveletek egy valutában történnek, ez pedig az euró. Az ezt követő időszakban egyre több tagállam teljesítette az euró bevezetésének kritériumait: Görögország (2001. január 1.), Szlovénia (2007. január 1.), Ciprus (2008. január 1.), Málta (2008. január 1.), Szlovákia (2009. január 1.), Észtország (2011. január 1.), Lettország (2014. január 1.) és végül Litvánia (2015. január 1.). Jelenleg 19 tagállam tartozik az ún. euróövezethez, amelynek érvényes valutája az euró. A többi tagállam is köteles az eurót mint nemzeti valutát bevezetni, miután teljesítették a konvergenciakritériumokat. Ez alól csupán Dánia és az Egyesült Királyság képez kivételt. E tagállamok fenntartották maguknak az „opting out”, azaz a kívülmaradás jogát, amely megengedi számukra, hogy maguk döntsenek arról, megkezdődjön-e egyáltalán a közös valuta bevezetése feltételeinek vizsgálata, és ha igen, mikor. Különleges a helyzete Svédországnak, amely nem rendelkezik kívülmaradási záradékkal. Az euróövezethez való csatlakozása sokkal inkább attól függ, hogy a Bizottság és az Európai Központi Bank ajánlja-e az Európai Unió Tanácsának Svédország részvételét. Amennyiben ilyen ajánlást tesz és ezt a Tanács elfogadja, Svédországnak tulajdonképpen nem áll módjában a részvételt visszautasítani. Kétségtelen azonban, hogy az euróövezethez való csatlakozásnak nincs meg a támogatottsága a svéd lakosság körében. 2003-ban egy euróról szóló népszavazáson a lakosság 55,9%-a utasította el a közös pénz bevezetését. Egy 2005. decemberi felmérés 053 054 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE szerint az elutasítottság még 49%-os volt, míg az euró bevezetését 36% támogatta. Minden kétely ellenére az euró egy erős és nemzetközileg elismert valutává fejlődött, amely egyben egy szilárd kapocs is az euróövezet tagállamai között. Ezen a 2010-ben kibontakozó államadósság-válság sem változtatott. Éppen ellenkezőleg: Az EU határozott időre szóló védőernyők bevezetésével reagált erre a válságra, amelyeket 2013-ban tartósan az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) váltott fel. Az ESM állandó válságkezelési keretként külső pénzügyi támogatást tart fenn az euróövezet tagállamai számára, amelyhez 500 milliárd EUR tényleges hitelezési kapacitás áll rendelkezésre. Az euróövezet államai csak szigorú feltételek mellett kaphatják meg ezt a pénzügyi segítségnyújtást, amelyek célja az államháztartás szigorú konszolidálása, és amelyek a Bizottság és a Nemzetközi Valutaalap (IMF) által az Európai Központi Bankkal szoros együttműködésben letárgyalt gazdasági kiigazítási programban öltenek testet. Az ESM biztosítja az EU számára az ahhoz szükséges cselekvőképességet, hogy a legnagyobb stresszhelyzetekben is meg tudja védeni az eurót. Ezek az euróövezeten belüli közös érdek és szolidaritás, valamint az egyes tagállamok többiekkel szembeni egyéni felelősségének egyértelmű vetületei. A gazdaság- és monetáris politika feladatain kívül az EU-ra még sok más gazdaságpolitikai területen hárulnak feladatok. Ezen főbb területek a mező gazdasági és halászati politika, a közlekedéspolitika, a fogyasztóvédelem, a strukturális és kohéziós politika, a kutatási és fejlesztési politika, az űr politika, a környezetvédelmi politika, az egészségügyi politika, a kereskedelmi politika és az energiapolitika. Szociális feladatok Szociálpolitikai szempontból az EU feladata arról gondoskodni, hogy a gazdasági integráció ne csak a gazdaságban aktívan részt vevő tagokat részesítse előnyben, hanem a belső piac szociális dimenzióját is kialakítsák. Ennek egyik első kiindulópontja a migráns munkavállalók szociális biztonságára vonatkozó rendszer bevezetése. Ez a rendszer biztosítja, hogy azon munkavállalóknak, akik szakmai életük során több mint egy tagállamban végeztek munkát és ennek következtében különböző társadalombiztosítási rendszerekhez tartoztak, ne származzon hátrányuk szociális biztosítottságukat illetően (öregségi nyugdíj, rokkantsági nyugdíj, egészségügyi ellátások, családi ellátások, munkanélküli-ellátások). Egy másik sürgető AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE szociálpolitikai feladat az EU-ban már évek óta aggodalomra okot adó munkanélküliség fényében az európai foglalkoztatási stratégia kidolgozása. A tagállamok és az EU közös feladata egy foglalkoztatási stratégia kidolgozása, és mindenekelőtt a munkavállalók képesítésének, képzésének és rugalmasságának elősegítése, valamint ezzel egy időben a munkaerőpiacokat is hozzá kell igazítani a gazdasági változások követelményeihez. A foglalkoztatás támogatását az Unió közös érdekként tartja számon. Ehhez szükséges, hogy a tagállamok egyeztessék nemzeti intézkedéseiket az Európai Unió Tanácsában. Az EU úgy kíván hozzájárulni a magas szintű foglalkoztatás eléréséhez, hogy elősegíti a tagállamok közötti együttműködést, és támogatja intézkedéseiket, valamint szükség esetén – a tagállamok hatásköreinek figyelembevételével – kiegészíti azokat. Politikai feladatok A tényleges politikát tekintve az EU számára az uniós polgárság, a büntetőügyek során folytatott igazságügyi együttműködés, valamint a közös kül- és biztonságpolitika területein adódnak feladatok. Az uniós polgárság tovább erősítette a tagállamok állampolgárainak EU-n belüli jogait és érdekeit. Az állampolgárok szabad lakóhelyválasztása biztosított az EU-n belül (EUMSZ 21. cikk), választójoggal rendelkeznek és választhatók a helyhatósági választásokon (EUMSZ 22. cikk), jogosultak bármely tagállam diplomáciai és konzuli védelmét igénybe venni harmadik országban (EUMSZ 23. cikk), jogukban áll petíciót benyújtani az Európai Parlamenthez (EUMSZ 24. cikk), valamint a diszkrimináció általános tilalma értelmében minden tagállamban jogosultak az adott tagállam állam polgáraival megegyező bánásmódra (EUMSZ 20. cikkének (2) bekezdése az EUMSZ 18. cikkével együtt). A közös kül- és biztonságpolitika elsősorban az EU közös értékeinek, alapvető érdekeinek és függetlenségének védelmével, az EU és tagállamai biztonságának megerősítésével, a világbéke megóvásával és a nemzetközi biztonság megerősítésével, a demokrácia, a jogállamiság és a nemzetközi együttműködés elősegítésével, az emberi jogok és alapvető szabadság jogok védelmével, valamint a közös védelem kiépítésével foglalkozik. Mivel az EU nem önálló állam, ezért e feladatok csak lépésről lépésre valósíthatók meg. A külpolitika és mindenekelőtt a biztonságpolitika hagyományosan azon területek körébe tartozik, ahol a tagállamok különösen ügyelnek szuverenitásuk megőrzésére. Ezen a területen a közös érdekeket 055 056 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE azért is nehéz meghatározni, mivel az EU-ban csupán Franciaország és az Egyesült Királyság rendelkeznek atomfegyverekkel. További problémát okoz, hogy nem minden uniós tagállam tagja a NATO védelmi szövetségének. A közös kül- és biztonságpolitikai döntéseket ezért jelenleg még túlnyomórészt államközi együttműködés keretein belül hozzák meg. Ezzel párhuzamosan azonban kialakult egy önálló intézkedési eszköztár is, amelynek eredményeképpen az államközi együttműködés szilárd jogi keretekre tett szert. A büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területén az EU szerepe elsősorban olyan feladatok ellátása, amelyek közös európai érdekeket szolgálnak. Ezek közül különösen fontos a szervezett bűnözés és az emberkereskedelem elleni küzdelem, valamint a bűnüldözés. Mivel a szervezett bűnözés elleni harcot már nem lehet nemzeti szinten hatékonyan folytatni, uniós szintű, közös lépésekre van szükség. Az első, sokat ígérő intézkedések közé tartozik a pénzmosás elleni irányelv elfogadása és az 1998 óta működő Európai Rendőrségi Hivatal, az „Europol” megalapítása (EUMSZ 88. cikk). Idetartozik továbbá a bírósági eljárásokban való együttműködés, valamint a döntések végrehajtásának megkönnyítése és gyorsítása, a tagállamok közötti kiadatás megkönnyítése, szabályozási minimumok megállapítása a bűncselekményi tényállásokra és a büntetési tételekre vonatkozóan a szervezett bűnözés, a terrorizmus, az emberkereskedelem, a nők és gyermekek szexuális kizsákmányolása, az illegális kábítószer- és fegyverkereskedelem, a pénzmosás és a korrupció területén (EUMSZ 83. cikk). Az EU-n belüli igazságügyi együttműködés egyik legszembetűnőbb előrelépése az Eurojust 2003. áprilisi megalapítása (EUMSZ 85. cikk). A hágai székhelyű Eurojust munkájában egy-egy bíró és ügyész vesz részt az Európai Unió minden államából. Az Eurojust feladata, hogy megkönnyítse a súlyos, határokon átnyúló bűncselekményekkel kapcsolatos nyomozás és büntetőeljárás lefolytatásának koordinációját. Az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére a Tanács az Eurojustból Európai Ügyészséget hozhat létre (EUMSZ 86. cikk). További előrelépést jelent a 2004 januárja óta érvényben lévő európai elfogatóparancs intézménye. Elfogatóparancs olyan bűncselekmények esetében adható ki, amelyekre minimális büntetési tételként több mint egy év börtönbüntetés szabható ki. Az európai elfogatóparancs a korábbi, túlzottan időigényes kiadatási eljárásokat váltotta fel. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az EU hatáskörei Az EU alapító szerződései nem ruházzák fel az Unió szerveit általános felhatalmazással a szerződéses célok eléréséhez szükséges intézkedések elrendelésére, hanem az adott fejezetekben külön-külön rögzítik a tevékenységhez szükséges hatásköröket. Alapelvként megfogalmazható, hogy az EU és intézményei nem dönthetnek önállóan jogalapjaikról és illetékességeikről. A hatáskör-átruházás elve (EUMSZ 2. cikk) továbbra is érvényes. A tagállamok azért választották ezt az utat, hogy a saját hatásköreikről való lemondás folyamata áttekinthetőbb és ellenőrizhetőbb legyen. A hatáskör-átruházás terjedelme az EU-ra átruházott feladatkörök típusa szerint különböző mértékű. Az EU-ra át nem ruházott hatáskörök a tag államok kizárólagos rendelkezési körében maradnak. Az EUSZ egyértelműen kimondja, hogy nemzetbiztonsági kérdésekben megmarad a tagállamok kizárólagos illetékessége. Ez természetesen felveti azt a kérdést, hogy az EU hatáskörei hogyan határolódnak el a tagállamokétól. Az elhatárolás három hatásköri kategória alapján történik: ■■ Az EU kizárólagos hatáskörrel rendelkezik (EUMSZ 3. cikk) azon területeken, amelyek esetében vélelmezhető, hogy az EU szintjén meghozott intézkedés hatékonyabb lesz, mint valamely tagállam koordinálatlan intézkedése. Ezek pontosan körülhatárolt területek, és magukban foglalják a vámuniót, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítását, az euróövezetbe tartozó országok monetáris politikáját, a közös kereskedelempolitikát és a közös halászati politika egyes részeit. Ezeken a politikai területeken kizárólag az Európai Unió végezhet törvényhozói tevékenységet és rendelhet el kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok pedig csak akkor léphetnek fel tevőlegesen, ha őket az Európai Unió erre felhatalmazza, vagy ha végrehajtják az Unió által elfogadott jogi aktusokat (EUMSZ 2. cikk (1) bekezdés). ■■ Az EU és a tagállamok között megosztott hatáskör áll fenn (EUMSZ 4. cikk) azokban az esetekben, amikor az EU beavatkozása többlethaszonnal jár a tagállami intézkedéshez képest. Ilyen megosztott hatáskör alkalmazandó a belső piac szabályozása, a gazdasági, 057 058 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE társadalmi és területi kohézió, a mezőgazdaság és halászat, a környezet, a közlekedés, a transzeurópai hálózatok, az energiaellátás, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség, valamint a közös biztonsági ügyek, a közegészségügy, a kutatás és technológiafejlesztés, az űrkutatás, a fejlesztési együttműködés és a humanitárius segítségnyújtás területein. Mindezen területeken az EU elsőbbséggel rendelkezik a hatáskörök gyakorlásában, de nem a teljes politika tekintetében, hanem csak az Unió érintett jogi aktusa által szabályozott elemek vonatkozásában. A tagállamok e hatáskörüket csak annyiban és olyan mértékben gyakorolhatják, amennyiben az EU hatáskörét nem gyakorolta, vagy úgy határozott, hogy a továbbiakban lemond hatáskörének gyakorlásáról (EUMSZ 2. cikk (2) bekezdés). Az utóbbi eset akkor áll fenn, ha az EU illetékes szervei egy jogalkotási aktus visszavonásáról határoznak, különösen annak érdekében, hogy eleget tegyenek a szubszidiaritás és arányosság alapelveinek. Az Európai Unió Tanácsa – egy vagy több tagja kezdeményezésére – felszólíthatja a Bizottságot, hogy tegyen javaslatokat egy jogi aktus visszavonására. ■■ Támogató hatáskörök (EUMSZ 6. cikk): A támogató hatáskörök gyakorlásakor az EU kizárólag a tagállamok intézkedéseinek koordinálása és kiegészítése végett avatkozik be, de a támogató hatáskörök alá tartozó területeken az EU semmi esetre sem harmonizálhatja a nemzeti jogszabályokat (EUMSZ 2. cikk (5) bekezdés). A jogi szabályozás kialakítása továbbra is a tagállamok felelőssége, amelyek e téren jelentős cselekvési szabadsággal rendelkeznek. E kategóriába tartozik az egészség védelme és javítása, az iparpolitika, a kultúra, az idegenforgalom, az oktatás, az ifjúság, a sport és a szakképzés, a polgári védelem és az igazgatási együttműködés. A tagállamok a gazdaság és foglalkoztatáspolitika területén határozottan elismerik, hogy nemzeti intézkedéseiket az EU-n belül koordinálni kell. Ezeken a speciális hatáskörökön túlmenően az uniós Szerződések akkor is megadják a cselekvés lehetőségét az Unió szervei számára, ha az a belső piac megvalósításához és működéséhez, valamint a tisztességes verseny biztosításához elengedhetetlen (lásd EUMSZ 352. cikk – ún. szerződéskiegészítési hatáskör vagy rugalmassági klauzula). Ezzel az Unió szervei azonban nem kapnak olyan általános érvényű felhatalmazást, amelynek birtokában a Szerződésekben meghatározott célokon kívüli feladatokat AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE hajthatnának végre. Továbbá az Unió szervei nem tehetik meg, hogy e felhatalmazásokra hivatkozva saját kompetenciájukat a tagállamok kárára kiterjesszék. A múltban gyakran éltek e felhatalmazás lehetőségével, ahogyan az EU újabb és újabb feladatokkal szembesült, amelyeket az alapító szerződések megkötésekor még nem lehetett előre látni, és ezért hiányoztak a Szerződésekből az ezekhez szükséges egyedi felhatalmazások. Gondolunk itt elsősorban a környezet- és fogyasztóvédelemre, vagy az Európai Regionális Fejlesztési Alap létrehozására, melynek célja, hogy hozzájáruljon az EU fejlett és a gazdasági fejlődésben elmaradt területei közötti különbségek csökkentéséhez. Az említett területekre azonban időközben már speciális felhatalmazásokat hoztak létre. Ezekkel a nyomatékos szabályozásokkal a szerződéskiegészítési hatáskör gyakorlati jelentősége lényegesen csökkent. E hatáskör gyakorlásához az Európai Parlament hozzájárulása szükséges. Végül léteznek olyan intézkedések meghozatalára szóló felhatalmazások is, amelyek a már egyértelműen kiosztott hatáskörök hatékony és megfelelő gyakorlásához szükségesek (tárgyi összefüggés szerinti hatáskörök). E hatáskörök különleges fontosságúak a külkapcsolatok gyakorlása tekintetében. Ennek alapján az EU kötelezettségeket vállalhat a ráruházott feladatokkal összefüggő területeken olyan országokkal szemben, amelyek nem tagjai az EU-nak, vagy nemzetközi szervezetekkel szemben is. Szemléletes példa erre a Bíróság által tárgyalt Kramer-ügy. Az ügyben az Unió arra vonatkozó hatásköréről van szó, amelynek alapján az EU az uniós halászati kvóták megállapítása érdekében együttműködhet más nemzetközi szervezetekkel, és adott esetben nemzetközi jogi kötelezettségeket vállalhat. Kimondottan erre vonatkozó szerződéses szabályozás hiányában a Bíróság az EU közös agrárpolitikájában szereplő halászati politika már meglévő belső hatásköréből vezette le az ehhez szükséges külső kompetenciát. Hatásköreinek gyakorlása során az EU a katolikus társadalmi tanításból származó szubszidiaritási elv szerint működik, amely alkotmányos rangra emelkedett azáltal, hogy az EUSZ rögzítette (EUSZ 5. cikk (3) bekezdés): a pozitív, azaz a kompetenciát ösztönző oldal az EU számára azt mondja ki, hogy az EU-nak akkor kell cselekednie, ha az elérni kívánt célok „közösségi szinten könnyebben elérhetők”; a negatív, azaz az elutasító oldal azt jelenti, hogy az EU ne avatkozzon be, ha a tagállamok cselekvése elegendő a cél megvalósításához. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az Unió összes szerve, különösen a Bizottság, köteles igazolni, hogy az 059 060 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE uniós szabályozás és az uniós szinten való eljárás egyáltalán szükséges-e. Montesquieu után szabadon: ha nincs szükség uniós szabályozásra, úgy arra van szükség, hogy az EU ne hozzon szabályozást. Ha pedig az uniós szintű szabályozás szükségességére igen a válasz, akkor fel kell tenni a meghozandó intézkedés intenzitására és fajtájára irányuló kérdést. A választ erre az arányosság elve adja meg, és azt a kompetenciák szabályozásával összefüggésben az EUSZ is tartalmazza (EUSZ 5. cikk (4) bekezdés). Ezután azt kell behatóan megvizsgálni, szükség van-e jogi eszközre, illetve hogy más eszközök is elég hatékonyak lennének-e. Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy a nemzeti előírások kölcsönös elismerése érdekében hozott keretszabályokat, szabályozási minimumokat tartalmazó előírásokat előnyben kell részesíteni, és a túlzottan részletes jogszabályokat kerülni kell. A szubszidiaritás és arányosság alapelveinek betartását most már a nemzeti parlamentek is ellenőrizhetik. Erre vezettek be egy korai figyelmeztető rendszert, miszerint a nemzeti parlamentek a jogalkotási javaslat megküldését követő nyolc héten belül indoklással ellátott véleményt terjeszthetnek elő, amelyben kifejtik, hogy a kérdéses jogalkotási javaslat miért nem áll összhangban a szubszidiaritás és az arányosság elvével. Amennyiben ezt az indoklással ellátott véleményt a nemzeti parlamenteknek járó szavazatok legalább egyharmada támogatja (a nemzeti parlamentek mindegyike két szavazattal rendelkezik, kétkamarás parlament esetén kamaránként egy szavazat jár), úgy a jogalkotási javaslatot a kezdeményezőnek (általában az Európai Bizottság) ismételten felül kell vizsgálnia. A javaslat a felülvizsgálat kimenetelétől függően fenntartható, módosítható vagy visszavonható. Amennyiben az Európai Bizottság a tervezet megtartása mellett dönt, úgy indoklással ellátott véleményében kell bizonyítania, miért van nézete szerint a tervezet összhangban a szubszidiaritás elvével. Az indoklással ellátott véleményt a nemzeti parlamentek megindokolt állásfoglalásával együtt megküldik az uniós jogalkotónak, hogy a jogalkotási eljárás során vegye figyelembe. Amen�nyiben az uniós jogalkotó a Tanács tagjainak 55%-os többségével vagy az Európai Parlamentben leadott szavazatok többségével azon a véleményen van, hogy a javaslat nem áll összhangban a szubszidiaritás elvével, úgy a jogalkotási javaslatot nem vizsgálják tovább. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az EU intézményei EUSZ 13. cikk (intézményi keret) (1) Az Unió saját intézményi kerettel rendelkezik, amelynek célja az Unió értékeinek érvényesítése, célkitűzéseinek előmozdítása, az Unió, valamint polgárai és a tagállamok érdekeinek szolgálata, továbbá az Unió politikái és intézkedései egységességének, eredményességének és folyamatosságának biztosítása. Az Unió intézményei: – az Európai Parlament, – az Európai Tanács, – az Európai Unió Tanácsa, – az Európai Bizottság (a továbbiakban: a Bizottság), – az Európai Unió Bírósága, – az Európai Központi Bank, – a Számvevőszék. (2) Az egyes intézmények a Szerződésekben rájuk ruházott hatáskörök határain belül, az ott meghatározott eljárások, feltételek és célok szerint járnak el. Az intézmények jóhiszeműen és kölcsönösen együttműködnek egymással. (3) Az Európai Központi Bankra és a Számvevőszékre vonatkozó rendelkezéseket, valamint a többi intézményre vonatkozó részletes rendelkezéseket az Európai Unió működéséről szóló szerződés állapítja meg. (4) Az Európai Parlamentet, a Tanácsot és a Bizottságot az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága segíti, tanácsadói minőségben. 061 28 állam- és kormányfő, az Európai Tanács elnöke és az Európai Bizottság elnöke Az intézmények áttekintése (EUMSZ) EURÓPAI TANÁCS 28 miniszter (minden tagállamból egy) 751 képviselő EURÓPAI PARL AMENT AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA 28 tag (minden tagállamból egy tag) EURÓPAI BIZOT TSÁG 350 tag EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOT TSÁG RÉGIÓK BIZOT TSÁGA 28 bíró (minden tagállamból egy) a Bíróságon 44 bíró (minden tagállamból legalább egy) a Törvényszéken 350 tag AZ EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGA 28 tagú Kormányzótanács (minden tagállamból egy tag) Az euróövezet tagállamai központi bankjainak 19 elnöke EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK EURÓPAI BERUHÁZÁSI BANK EURÓPAI KÖZPONTI BANK 28 tag (minden tagállamból egy tag) AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az EU „alkotmányával” összefüggésben egy további, az EU szervezetére vonatkozó kérdés merül fel: melyek az EU szervei? Mivel az EU egyébként államokat megillető funkciókat tölt be, felmerül a kérdés, hogy van-e az EU-nak kormánya, parlamentje, vannak-e közigazgatási hatóságai és bíróságai, ugyanúgy, mint az számunkra a tagállamok esetében ismeretes. Az EU-ra ruházott feladatok végrehajtását és az integrációs folyamat irányítását tudatosan nem bízták csak a tagállamok kezdeményezésére és hatáskörére vagy a nemzetközi együttműködésre. Az EU rendszere sokkal inkább intézményes jellegű, mely képessé teszi az EU-t arra, hogy új lendületet és célokat adjon az európai egyesítés folyamatának, valamint az illetékességi körébe tartozó területeken minden tagállam számára kötelező érvényű jogrendet teremtsen. Az EU intézményes rendszerének főszereplői az EU intézményei és szervei, vagyis az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Tanács, az Európai Bizottság, az Európai Unió Bírósága, az Európai Központi Bank, valamint a Számvevőszék. Az EU intézményes rendszerének kiegészítő szervei az Európai Beruházási Bank, valamint az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága. Szervek Az Európai Parlament (EUSZ 14. cikk) Az Európai Parlament az EU polgárait képviseli. A Parlament az ESZAK közgyűléséből, az EGK közgyűléséből és az Euratom közgyűléséből alakult ki, amelyeket az Európai Közösségek közös szervezeteiről szóló 1957-es megállapodás (első fúziós szerződés) egyesített egyetlen „Közgyűlésben”. Az „Európai Parlament” elnevezés csak az Európai Unióról szóló szerződés (a Maastrichti Szerződés) óta hivatalos; bár ez egy már addig is általánosan használt elnevezést szentesített, amely egészen 1958-ig nyúlik vissza, amikor a közgyűlés a nevét „Európai Parlamentre” változtatta. Összetétel és választás Az Európai Parlament összetételét az alábbi táblázat mutatja be, amely a jelenlegi, 2014–2019-es jogalkotási időszak viszonyait tükrözi: 063 064 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE AZ EURÓPAI PARLAMENT PLENÁRIS ÜLÉSE 751 KÉPVISELŐVEL Tagállam AZ EURÓPAI PARLAMENT FELÉPÍTÉSE ELNÖK 14 alelnök 5 quaestor (tanácsadó) Az elnök, az alelnökök és a quaestorok (az Európai Parlament képviselői, akik belső igazgatási és pénzügyi feladatokkal vannak megbízva) alkotják az Európai Parlament Elnökségét, amelyet az Európai Parlament két és fél évre választ meg. Emellett létezik az Elnökök Értekezlete, amely a Parlament elnökéből és képviselőcsoportok elnökeiből áll. Az Elnökök Értekezlete felel az Európai Parlament szervezetéért, az intézményközi kapcsolatokért és az Európai Unión kívüli szervezetekkel fenntartott kapcsolatokért. Képviselői helyek az Európai Parlamentben Németország 96 Franciaország 74 Olaszország 73 Egyesült Királyság 73 Spanyolország 54 Lengyelország 51 Románia 32 Hollandia 26 Belgium 21 Cseh Köztársaság 21 Görögország 21 Magyarország 21 Portugália 21 Svédország 20 Ausztria 18 Bulgária 17 Dánia 13 Szlovákia 13 Finnország 13 Írország 11 Horvátország 11 Litvánia 11 Lettország 8 Szlovénia 8 Észtország 6 Ciprus 6 Luxemburg 6 Málta 6 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE 1979-ig az Európai Parlament képviselőit a nemzeti parlamentek tagjai közül nevezték ki és delegálták az Európai Parlamentbe. Az Európai Parlament képviselőinek a tagállamok lakossága által történő általános és közvetlen megválasztását már a Szerződésekben is előirányozták, ám ezt számos sikertelen kezdeményezést követően csak 1979-ben sikerült megvalósítani. Az Európai Parlament első közvetlen megválasztására 1979 júniusában került sor, és azóta ezt a választást a „jogalkotási időszak” időtartamának megfelelőn ötévente mindig megrendezik. Évtizedes erőfeszítés eredményeképpen végül 1976-ban az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmánnyal bevezették az uniós jog szerinti választási rendszert, amelyet 2002-ben az úgynevezett közvetlen választásról szóló okmánnyal alapvetően megreformáltak. Eszerint még mindig minden tagállam maga határozza meg saját választási eljárását, de ugyanazon alapvető demokratikus szabályokat kell alkalmazniuk: ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ általános és közvetlen választás; arányos képviselet; titkos és szabad választás; alsó korhatár (az aktív választójog feltétele minden tagállamban a 18. életév betöltése, kivéve Ausztriát, ahol a választásra való jogosultság korhatárát 16 évre csökkentették); öt évre szóló, megújítható mandátum; összeférhetetlenség (az Európai Parlament képviselői nem tölthetnek be két hivatalt egyidejűleg, pl. bírói, ügyészi és miniszteri tisztséget; ezenkívül saját országuk törvényei is vonatkoznak rájuk, amelyek a mandátumok vagy hivatalok halmozását még szigorúbban korlátozhatják); a választás dátuma; a férfiak és nők azonos jogállása. Egyes országokban a választás kötelező (Belgium, Görögország és Luxemburg). Ezen túlmenően 2009-ben hatályba lépett a képviselőkre vonatkozó egységes szabályzat, amely átláthatóbbá teszi azokat a feltételeket, amelyek között a képviselők dolgoznak, és világos szabályokat határoz meg. Ezenkívül minden képviselőre érvényes, egységes illetményt vezet be, melyet az EU költségvetéséből fizetnek ki. A közvetlen választásokkal az Európai Parlament demokratikus legitimációt kapott, és bizton állíthatja, hogy az EU polgárait képviseli. De egy közvetlenül megválasztott parlament puszta létezésének ténye önmagában még nem valósítja meg a demokratikus alkotmány alapkövetelményét, miszerint 065 066 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE minden állami hatalom forrása a nép kell, hogy legyen. Ebbe a döntéshozatali folyamat átláthatósága és a döntéshozó szervek reprezentatív volta mellett a döntéshozatalban részt vevő uniós intézmények parlamentáris ellenőrzése és legitimitása is beletartozik. Ezen a területen is jelentős előrelépés történt az elmúlt években. Nem csupán az Európai Parlament jogkörei bővültek folyamatosan, hanem a Lisszaboni Szerződéssel az Európai Unió munkamódszerében összességében egyre inkább elkötelezte magát a képviseleti demokrácia elvének betartása mellett. Ennek eredményeképpen az Unió valamennyi polgára közvetlenül képviselteti magát az Európai Parlamentben, és jogában áll aktívan részt venni az EU demokratikus életében. Ezzel azt kívánják biztosítani, hogy az uniós szintű döntéseket lehetőleg átláthatóan és polgárbarát módon hozzák meg. A politikai pártok feladata uniós szinten az európai tudat kialakulásának elősegítése, valamint az uniós polgárok akaratának kinyilvánítása. Ha az EU jelenlegi demokratikus rendjét szem előtt tartva mégis megemlíthetnénk egy hiányosságot, az annyi lenne, hogy az Európai Parlament a parlamentáris demokrácia állami modelljétől eltérően nem választ kormányt, amely felelősséggel tartozna a Parlamentnek. EUSZ 10. cikk (képviseleti demokrácia) (1) Az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul. (2) Az Unió szintjén a polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg. A tagállamok képviseletét az Európai Tanácsban az állam-, illetve kormányfőjük, a Tanácsban pedig a kormányuk látja el, amelyek maguk vagy nemzeti parlamentjüknek, vagy a polgáraiknak tartoznak demokratikus felelősséggel. (3) Minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében. A döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni. (4) Az európai szintű politikai pártok hozzájárulnak az európai politikai tudatosság kialakításához és az uniós polgárok akaratának kinyilvánításához. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Ez a „hiányosság” azzal az egyszerű körülménnyel magyarázható, hogy az EU-nak nincs hagyományos értelemben vett kormánya. Az uniós Szerződésekben megfogalmazott kormányzati hatáskörbe tartozó funkciókat a Tanács és az Európai Bizottság látja el munkamegosztással. Mindazonáltal a Lisszaboni Szerződés jelentősen kibővítette az Európai Parlament hatáskörét az Európai Bizottságba történő kinevezések tekintetében: kezdve attól, hogy az Európai Bizottság elnökének kinevezése az Európai Tanács javaslata alapján az Európai Parlament által történik, egészen odáig, hogy az Európai Bizottságot teljes összetételére vonatkozóan az Európai Parlament hagyja jóvá (ún. „beiktatási jog”). Ugyanakkor az Európai Parlamentnek a Tanács összetételére nincs hasonló befolyása. A Tanács csak annyiban áll parlamentáris ellenőrzés alatt, amennyiben minden tagja nemzeti miniszterként alá van vetve hazai parlamentje ellenőrzésének. Az Európai Parlament szerepe az EU jogalkotási folyamatában jelentősen megerősödött. Azzal, hogy az együttdöntési eljárást az EU rendes jogalkotási eljárásává tették, az Európai Parlament a Tanács mellett úgymond „társjogalkotóvá” vált. A rendes jogalkotási eljárás keretén belül az Európai Parlamentnek lehetősége nyílik arra, hogy több olvasatban módosításokat szövegezzen meg a jogalkotási aktusokon, és bizonyos határokon belül az EU Tanácsával szemben is sikeresen érvényesítse akaratát. Uniós jogi aktus nem jöhet létre a Tanács és az Európai Parlament egyetértése nélkül. Emellett hagyományosan nagyon erős az Európai Parlament pozíciója a költségvetési eljárásban. A Lisszaboni Szerződés azzal is bővítette az Európai Parlament költségvetési hatásköreit, hogy az Európai Parlamentnek jóvá kell hagynia a többéves pénzügyi tervet, és valamennyi kiadásról együtt dönt a Tanáccsal. Az Európai Parlament egyetértési joggal rendelkezik minden, a rendes jogalkotási eljárás valamely területét érintő fontos nemzetközi megállapodás, valamint az új tagállamokkal megkötendő és a csatlakozás feltételeit rögzítő csatlakozási szerződések esetében is. Időközben az Európai Parlament ellenőrzési funkcióinak köre is jelentősen bővült. Az ellenőrzés mindenekelőtt abban áll, hogy a Bizottság beszámolási kötelezettséggel tartozik az Európai Parlamentnek, képviselnie kell véleményét a nyilvános plenáris vitákban, és évente be kell nyújtania vitaanyagként az Európai Parlamentnek egy, az Európai Unió tevékenységeiről szóló általános jelentést. Az Európai Parlament kétharmados többséggel 067 Tavaszi hangulat az Európai Parlament strasbourgi épületében AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE bizalmatlansági indítványt szavazhat meg, amellyel az Európai Bizottságot testületi lemondásra kényszerítheti (EUMSZ 234. cikk). Eddig többször is terjesztettek már bizalmatlansági indítványt az Európai Parlament elé, azonban a szükséges többséget egyik esetében sem érték el 2. Mivel az uniós gyakorlatban a Tanácsnak is válaszolnia kell az Európai Parlament kérdéseire, az Európai Parlamentnek az EU két fontos alkotmányos intézményével is lehetősége van közvetlen politikai párbeszédet folytatni. Az Európai Parlament e politikai ellenőrzési lehetőségei mára további ellen őrzési mechanizmusokkal egészültek ki. A Parlament külön erre kinevezett vizsgálóbizottságok keretén belül járhat utána az EU-ban elkövetett törvénysértéseknek és visszásságoknak. Ilyen vizsgálóbizottságot hoztak létre 2016 júniusában az úgynevezett panamai dokumentumok nyomán, amelyek az offshore vállalatokat és azok titokban tartott vagyonát leplezték le. A bizottság feladata annak vizsgálata volt, hogy a pénzmosással, adókikerüléssel és adócsalással összefüggésben megsértették-e az uniós jogot. Ezenkívül minden polgárnak vagy jogi személynek a Szerződésben biztosított joga, hogy petíciót nyújtson be az Európai Parlamenthez, amel�lyel egy állandó Petíciós Bizottság foglalkozik. Végezetül az Európai Parlament élt az adott lehetőséggel és kinevezett egy, az állampolgárok ügyeivel foglalkozó európai ombudsmant, aki – a Bíróság kivételével – az összes szerv és intézmény tevékenységének visszásságaira vonatkozó panaszokat fogadja. Az európai ombudsman vizsgálatokat folytathat, és kérdőre vonhatja az adott intézményt. Tevékenységéről jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek. Székhely Az Európai Parlament székhelye Strasbourg, ahol a tizenkét, havonta tartandó plenáris ülésszak zajlik, beleértve a költségvetési ülésszakot is. További plenáris üléseket tartanak Brüsszelben, ahol a bizottságok is üléseznek. Az Európai Parlament Főtitkársága Luxembourgban működik. Az Európai Tanács 1992. évi megállapításait a Lisszaboni Szerződéshez csatolt 6. jegyzőkönyv erősíti meg. E döntés inkább nem kielégítőnek tekinthető eredménye az lett, hogy az Európai Parlament képviselőinek, valamint tisztviselői és alkalmazottai egy részének Strasbourg, Brüsszel és Luxemburg között kell ingázniuk, ami egy igen költséges „dolog”. 2 A „Santer-Bizottság” lemondását 1999-ben a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó felelősség alóli mentesítés megtagadása váltotta ki; a szintén megindított bizalmatlansági indítvány, még ha viszonylag kevesen múlott is, meghiúsult. 069 070 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az Európai Tanács (EUSZ 15. cikk) Az Európai Tanács a tagállamok állam- és kormányfői, valamint az Európai Bizottság és az Európai Tanács elnökeinek részvételével félévente legalább kétszer ülésezik Brüsszelben. Összetétel és feladatok AZ EURÓPAI TANÁCS ÖSSZETÉTELE A tagállamok állam- és kormányfői Az Európai Tanács elnöke Az Európai Bizottság elnöke Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője Feladatok Az általános politikai célok és prioritások meghatározása A Lisszaboni Szerződéssel létrejött az Európai Tanács elnökének hivatala. Az Európai Tanács elnöke az eddigi elnökségtől eltérően nem nemzeti, hanem európai mandátummal rendelkezik, amely két és fél évre szóló, teljes munkaidőben végzendő megbízatás. Elnöknek kiemelkedő személyiségeket kell jelölni, ami az Európai Tanács tagjainak minősített többségi szavazatával történik; az újraválasztás egy alkalommal lehetséges. Az elnök feladata az Európai Tanács üléseinek előkészítése és az utómunkák elvégzése, valamint az EU képviselete nemzetközi csúcstalálkozókon kül- és biztonság politikai ügyekben. Az Európai Tanács jogalkotási tevékenységet nem végez. Feladata az általános politikai irányvonalak meghatározása az EU tevékenységéhez. Ennek során az Európai Tanács konszenzussal úgynevezett „következtetéseket” fogad el, amelyek alapvető politikai döntéseket tartalmaznak, illetve irányelveket és megbízásokat fogalmaznak meg az Európai Unió Tanácsának és az Európai Bizottságnak a munkája számára. Ilyen módon mozdította elő az Európai Tanács például a gazdasági és monetáris uniót, az Európai Monetáris Rendszert, az Európai Parlament közvetlen megválasztását, továbbá a szociálpolitikai tevékenységeket és a csatlakozási ügyeket. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az Európai Unió Tanácsa (EUSZ 16. cikk) Összetétel és elnökség Az Európai Unió Tanácsában (a Tanács) a tagállamok kormányai képviseltetik magukat. Mind a 28 tagállam egy-egy képviselőt delegál, aki többnyire, de nem szükségszerűen, az adott téma illetékes szakminisztere, illetve államtitkára. Fontos, hogy az adott kormányt képviselő személy felhatalmazása alapján a megfelelő tagállam kormányának nevében kötelező érvénnyel járhasson el. Már abból is, hogy a tagállamok kormányai különböző módon képviseltethetik magukat, egyértelművé válik, hogy a Tanácsnak nincsenek állandó tagjai; sokkal inkább tíz különféle személyi és szakmai összetételben ülésezik. AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSÁNAK TÍZ ÖSSZETÉTELE A tagállamok egy-egy miniszteri szintű képviselője, akik a szakterülettől függően különböző összetételben üléseznek a Tanács keretében Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének elnöklésével: ■■ Külügyek A Tanács elnökségi tisztjét ellátó tagállam elnöklésével: ■■ Általános Ügyek ■■ Gazdasági és Pénzügyek ■■ Bel- és Igazságügy ■■ Foglalkoztatás, Szociálpolitika, Egészségügy és Fogyasztóvédelem ■■ Versenyképesség ■■ Közlekedés, Távközlés és Energia ■■ Mezőgazdaság és Halászat ■■ Környezetvédelem ■■ Oktatás, Ifjúság, Kultúra és Sport 071 072 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A „Külügyek Tanácsa” az Európai Tanács stratégiai iránymutatásainak megfelelően alakítja ki az EU külügyi tevékenységét, és gondoskodik az Unió tevékenységének koherenciájáról. Az „Általános Ügyek Tanácsa” gondoskodik a Tanács által különböző összetétellel végzett munkák koherenciájáról, és az Európai Tanács elnökével és a Bizottsággal karöltve előkészíti az Európai Tanács üléseit. A Tanácsban az elnökséget – a „Külügyek Tanácsa” kivételével, amelyet az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselője vezet – a tagállamok egymást váltva hat-hat hónapig látják el. A sorrendről a Tanács egyhangúlag dönt. Az elnökséget minden év január 1-jén és július 1-jén váltják (2016: Hollandia, Szlovákia; 2017: Málta, Észtország3; 2018: Bulgária, Ausztria; 2019: Románia, Finnország; 2020: Horvátország, Német ország). Az elnöklés viszonylag gyakori váltása miatt a mindenkori elnökségek meghatározott munkaprogram alapján dolgoznak, amelyet a két következő elnökséggel egyeztetnek, és amely így 18 hónapon keresztül érvényes (ún. „csoportos elnökség”). Az elnökség feladata mindenekelőtt a Tanács és az őt segítő bizottságok munkájának irányítása. A Tanács elnöklésének an�nyiban politikai jelentősége is van, hogy a Tanács elnökségét adó tagállam a világ nyilvánossága előtt felértékelődik, és ezért elsősorban a kisebb tagállamok is lehetőséget kapnak arra, hogy e szerepkörben a „nagyok” mellett politikailag a figyelem középpontjába kerüljenek, és nevet szerezhessenek az európai politikában. A Tanács munkáját számos előkészítő testület (bizottságok és munka csoportok) támogatja, amelyek a tagállamok képviselőiből állnak. E testületek közül a legfontosabb a tagállamok kormányai állandó képviselőinek bizottsága (Coreper I. és II.), amely rendszerint hetente legalább egyszer ülésezik. A Tanácsot egy mintegy 2800 tisztviselőből álló Főtitkárság támogatja, amely a Tanács által kinevezett főtitkár alá van rendelve. A Tanács székhelye Brüsszelben van. 3 Az Egyesült Királyság a brexitről szóló népszavazás miatt lemondott a 2017 második félévében esedékes tanácsi elnökségéről. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Feladatok A Tanácsnak öt központi feladata van: ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ A Tanács elsődleges feladata a jogalkotás, amelyet az Európai Parlamenttel a rendes jogalkotási eljárás keretein belül valósít meg. A Tanács feladata emellett a tagállamok gazdaságpolitikájának összehangolása. Az Európai Tanács által meghatározott irányvonalak mentén alakítja az EU közös kül- és biztonságpolitikáját. A Tanács a felhatalmazott szerv az egyrészt az EU, másrészt az egyéb államok vagy nemzetközi szervezetek közötti megállapodások megkötésére. A Tanács az Európai Bizottság előzetes tervezete alapján összeállítja a költségvetés tervezetét, amelyet viszont ezután az Európai Parlamentnek is jóvá kell hagynia. Szintén a Tanács terjeszti elő az Európai Parlament számára a Bizottságnak a költségvetés végrehajtására vonatkozó mentesítéséről szóló javaslatot. A Tanács nevezi ki a Számvevőszék, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság, valamint a Régiók Bizottságának tagjait. Tanácskozások és döntéshozatal a Tanácsban A Tanács ülésein a tagállamok egyéni érdekeit és az uniós érdekeket hozzák összhangba. Noha a Tanácsban mindenekelőtt a tagállamok érdekeit érvényesítik, a Tanács tagjai ugyanakkor kötelesek az EU céljait és szükségleteit is szem előtt tartani. A Tanács egy uniós szerv, és nem kormányközi konferencia. Éppen ezért a Tanács munkája során nem a tagállamok közötti legkisebb közös nevezőt keresi, hanem célja az uniós érdekek és a tagállamok érdekei közötti optimális egyensúly megtalálása. A Tanács csak olyan dokumentumok és tervezetek alapján tanácskozik és dönt, amelyek a 24 hivatalos nyelven (angol, bolgár, cseh, dán, észt, finn, francia, görög, holland, horvát, ír, lengyel, lett, litván, magyar, máltai, német, olasz, portugál, román, spanyol, svéd, szlovák és szlovén) elérhetők. Sürgős esetben egyhangúlag el lehet térni e nyelvi szabályozás alkalmazásától. Ez azokra a módosítási javaslatokra is érvényes, amelyek még a Tanács ülése alatt kerülnek benyújtásra és megvitatásra. 073 074 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az uniós Szerződések a Tanács szavazásaira minden esetben a többségi szabályt írják elő. Alapvető szabályként a minősített többség elve érvényesül (EUSZ 16. cikk (3) bekezdés). Csak néhány területen (elsősorban eljárási kérdésekben) elegendő az egyszerű többség, mikor is a Tanács minden tagja egy szavazattal rendelkezik (az egyszerű többséghez 28 tagállam 15 szavazata szükséges). A kettős többség rendszere értelmében a minősített többséghez a Tanács tagjai legalább 55%-ának – legalább 16 tag által leadott, egyben az Unió népességének legalább 65%-át kitevő tagállamokat képviselő – szavazata szükséges (EUSZ 16. cikk (4) bekezdés). Annak érdekében, hogy néhány nagy lakosságú tagállam ne akadályozhassa meg egy döntés elfogadását, a blokkoló kisebbségnek legalább négy tagállamból kell állnia, amelyek az Unió népességének legalább 35%-át képviselik. A rendszert egy kiegészítő mechanizmus teszi teljessé: abban az esetben, ha a blokkoló kisebbség nem jönne létre, a döntés hozatali eljárás felfüggeszthető. A Tanács ebben az esetben nem tér át a szavazásra, hanem a tárgyalásokat „észszerű időn belül” folytatja, amennyiben a Tanácsnak a népesség vagy a tagállamok legalább 75%-át képviselő tagjai – ami szükséges a blokkoló kisebbség létrejöttéhez – erre igényt tartanak. A különösen érzékeny politikai területeken meghozandó határozatok esetében a Szerződések egyhangúságot írnak elő. A tartózkodások azonban nem akadályozzák meg egy határozat létrejöttét. Egyhangúság érvényes az adózás, a munkavállalók szociális biztonságát és szociális védelmét érintő szabályozások, az Unió alapértékeinek egy tagállam által történő megsértésének megállapítása, valamint a közös kül- és biztonságpolitika elveinek meghatározására és végrehajtására vonatkozó határozatok, illetve a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együtt működés területén elfogadott bizonyos határozatok esetében. Az egyes tagállamoknak a Tanácson belüli szavazás alapjául szolgáló lakossága Lakosság (*) Az Unió népességéhez viszonyított arány (%) Németország 81 089 331 15,93% Franciaország 66 352 469 13,04% Egyesült Királyság 64 767 115 12,73% Olaszország 61 438 480 12,07% Spanyolország 46 439 864 9,12% Lengyelország 38 005 614 7,47% Románia 19 861 408 3,90% Hollandia 17 155 169 3,37% Belgium 11 258 434 2,21% Görögország 10 846 979 2,13% Cseh Köztársaság 10 419 743 2,05% Portugália 10 374 822 2,04% Magyarország 9 855 571 1,94% Svédország 9 790 000 1,92% Ausztria 8 581 500 1,69% Bulgária 7 202 198 1,42% Dánia 5 653 357 1,11% Finnország 5 471 753 1,08% Szlovákia 5 403 134 1,06% Írország 4 625 885 0,91% Horvátország 4 225 316 0,83% Litvánia 2 921 262 0,57% Szlovénia 2 062 874 0,41% Lettország 1 986 096 0,39% Észtország 1 313 271 0,26% Ciprus 847 008 0,17% Luxemburg 562 958 0,11% Málta 429 344 0,08% Összesen 508 940 955 Küszöbérték (65%) 330 811 621 (*) A 2016-ra vonatkozóan alapul vett népességadatok a Tanács eljárási szabályzatának III. melléklete szerint. Federica Mogherini, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, Donald Tusk, az Európai Tanács elnöke, valamint Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság elnöke Jens Stoltenberg NATO-főtitkár társaságában a 2016. július 8–9-i varsói NATO-csúcstalálkozón AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője (EUSZ 18. cikk) Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, eltérően az alkotmány tervezetében leírtaktól, nem vált az EU külügyminiszterévé; az intézményes rendszerben betöltött szerepe mindamellett jelentősen megerősödött és kibővült. A főképviselő egyfelől a Tanácshoz kötődik, ahol a Külügyek Tanácsában elnököl, másrészt pedig a Bizottsághoz, ahol alelnökként a külügyekért felelős. A főképviselőt az Európai Tanács minősített többséggel, az Európai Bizottság elnökének hozzájárulásával nevezi ki. A főképviselő munkáját a 2011-ben létrehozott Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) támogatja, amely a Bizottság és a Tanács külpolitikáért felelős szolgálatainak összevonásával és a nemzeti diplomáciai szolgálatok diplomatáinak bevonásával alakult meg. Az Európai Bizottság (EUSZ 17. cikk) ÖSSZETÉTEL 28 tag ebből: Elnök Első alelnök Az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, aki egyben a Bizottság alelnöke 5 további alelnök 20 biztos Feladatok Az uniós jogalkotási eljárás kezdeményezése Az uniós jog betartásának és helyes alkalmazásának ellenőrzése Az uniós jogszabályokkal kapcsolatos igazgatási feladatok és a jogszabályok végrehajtása Az EU képviselete a nemzetközi szervezetekben Összetétel Az Európai Bizottságnak jelenleg 28 tagja van, minden tagállamból egyegy tag, tehát a Bizottságban jelenleg (különböző beosztásokban) 28 biztos tevékenykedik (EUSZ 17. cikk (4) bekezdés). Az EUSZ 17. cikkének (5) bekezdése 2011. november 1-jétől a Bizottság csökkentését írta elő, mégpedig 077 078 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE a tagállamok számának kétharmadával megegyező számú tagra, ezt a rendelkezést azonban az Európai Tanács határozata alapján nem léptették életbe. A Bizottságot az elnök vezeti, aki erős pozícióval rendelkezik a testületen belül. Többé már nem „primus inter pares – egyenlők között az első”, hanem annyiban kiemelt helyzetben van, hogy ő az, aki meghatározza a Bizottság működésére vonatkozó iránymutatásokat, és meghatározza a Bizottság belső szervezetét (EUSZ 17. cikk (6) bekezdés a) és b) pont). Az elnök ezáltal iránymutatási hatáskörrel rendelkezik, és ellenőrzést gyakorol a szervezet felett. Az ezekkel a hatáskörökkel felruházott elnök feladata biztosítani azt, hogy a Bizottság koherensen, hatékonyan és a kollegialitás elvével összhangban járjon el, ami elsősorban a testületi határozathozatalban fejeződik ki (EUMSZ 250. cikk (1) bekezdés). Az elnök dönt a Bizottságra háruló feladatok csoportosításáról és a Bizottság tagjai közötti elosztásáról, és a feladatok elosztását a Bizottság hivatali ideje alatt meg is változtathatja (EUMSZ 248. cikk). Az elnök nevezi ki az első alelnököt és a többi alelnököt, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője kivételével, aki e hivatalból adódóan egyben a Bizottság alelnöke is. Ezen túlmenően a Szerződés kifejezetten előírja, hogy a Bizottság tagja, ha az elnök erre felszólítja, benyújtja lemondását (EUSZ 17. cikk (6) bekezdés második albekezdés). Végezetül pedig az elnök kiemelt szerepe abban is megnyilvánul, hogy a Bizottság többi tagjának kiválasztása során joga van a meghallgatáshoz, továbbá hogy az Európai Tanácsnak is tagja. A biztosok az egyik alelnök felügyelete alatt projektcsoportokat hoznak létre, amelyek a következő szakpolitikai területekkel foglalkoznak: 1. Alkalmazkodóképes energiaunió és előretekintő éghajlat-politika; 2. munkahelyek, növekedés, beruházások és versenyképesség; 3. digitális egységes piac; 4. euró és szociális párbeszéd; 5. költségvetés és emberi erőforrások. Az alelnökök az elnök nevében, annak képviselőjeként járnak el. A hatás körükbe tartozó területeken irányítják és koordinálják több biztos munkáját. Különleges jogállása van az első alelnöknek, aki az elnök „jobbkezeként” tevékenykedik, és horizontális feladatokkal, mint például a jogalkotás minőségének javításával, az intézményközi kapcsolatokkal, a jogállamisággal és az Alapjogi Chartával van megbízva. Így például egy bizottsági javaslat nem kerül a Bizottság tanácskozásainak napirendjére, ha előtte az első alelnök nem ismeri el azt szükséges intézkedésként. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az elnököt és a Bizottság tagjait öt évre nevezik ki. Ehhez a beiktatási eljárást alkalmazzák. A Lisszaboni Szerződés az EUSZ 17. cikkének (7) bekezdésében újra szabályozta ezt az eljárást. Egy többlépcsős eljárásról van szó. Először az elnököt nevezik ki, utána pedig azokat a személyeket választják ki, akiket a Bizottság tagjának kívánnak kinevezni. A harmadik lépésben hivatalosan kinevezik a Bizottság elnökét, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjét, valamint a Bizottság többi tagját. A megfelelő egyeztetéseket követően az Európai Tanács minősített többséggel javaslatot tesz az Európai Parlamentnek a Bizottság elnökének személyére. Az elnöki hivatal jelöltjeinek kiválasztásakor figyelembe kell venni az európai parlamenti választások eredményét. Ez az új feltétel a Bizottság nagyobb politikai súlyát hivatott szolgálni. Ez végső soron ugyanis azt jelenti, hogy az Európai Parlament többséget szerző képviselőcsoportjainak jelentős súlya lesz az elnök jelölésében. Jean-Claude Juncker kinevezésekor például az Európai Parlament még azt is elérte, hogy az Európai Tanács az Európai Parlament legnagyobb képviselőcsoportja (Európai Néppárt) által állított jelöltet javasolja az Európai Parlamentnek megválasztásra. Ehhez az Európai Parlament azt a szabályt vette igénybe, miszerint ha az Európai Parlament elutasítja az elnöki tisztségre jelölt személyt, akkor az Európai Tanácsnak az Európai Parlament döntésétől számított egy hónapon belül minősített többséggel egy új jelöltet kell javasolnia, akit ugyanezen eljárás szerint neveznek ki. Ezáltal jelentősen felértékelődik a pártok által az európai parlamenti választásokra jelölt „listavezetők” szerepe, a polgárok számára pedig még láthatóbbá válik az európai parlamenti választásokon való részvétel fontossága, hiszen a leadott szavazatukkal közvetett módon az Európai Bizottság elnökéről is döntenek. A javasolt jelöltet az Európai Parlament tagjainak többségével választja meg. Az elnök megválasztását követően az Európai Tanács „konszenzussal” (EUSZ 15. cikk (4) bekezdés) elfogadja azoknak a személyeknek az egyes tagállamok javaslatai szerint összeállított listáját, akiket a Bizottság tagjaivá szándékozik kinevezni. Ezeket a személyeket általános alkalmasságuk és Európával kapcsolatos szerepvállalásuk alapján kell kiválasztani, a jelölteknek pedig emellett garantálniuk kell függetlenségüket is. Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének kinevezéséhez elegendő a minősített többség is az Európai Tanácsban (EUSZ 18. cikk (1) bekezdés). Az 079 Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság elnöke az Európai Unió helyzetéről 2016. szeptember 14-én tartott beszéde közben az Európai Parlamentben. A háttérben többek között Frans Timmermans első alelnök, Federica Mogherini alelnök és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, valamint az Európai Bizottság további tagjai láthatók AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Európai Tanácsnak és a Bizottság megválasztott elnökének egyetértésre kell jutnia a jelöltek személyéről. A főképviselő kinevezéséhez pedig még a Bizottság kinevezett elnökének kifejezett jóváhagyása is szükséges. A Bizottság megválasztott elnökének vétója esetén a Bizottság többi tagja nem nevezhető ki. Az elnök megválasztását, valamint az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének és a Bizottság többi tagjának kinevezését követően az Európai Bizottságot mint testületet az Európai Parlament hagyja jóvá. A Bizottság kijelölt tagjainak először is mindenképpen részt kell venniük egy képviselők előtt tartott meghallgatáson, ahol rendszerint az adott tárca illetékességébe tartozó szakmai témákról és a jelöltnek az Unió jövőjével kapcsolatos alapvető személyes viszonyulásáról tesznek fel kérdéseket. Az Európai Parlament jóváhagyását követően – amihez elegendő az egyszerű többség – az Európai Tanács minősített többséggel kinevezi a Bizottság elnökét és többi tagját. A Bizottság tagjainak kinevezését követően kezdi meg tevékenységét. Az Európai Bizottság székhelye Brüsszel. Feladatok A Bizottság az EU politikájának „motorja”. Minden uniós tevékenység kiindulópontja, hiszen a Bizottság feladata a Tanács elé terjeszteni az uniós szabályozásra vonatkozó javaslatokat (a Bizottság ún. „kezdeményezési joga”). A Bizottság nem tetszése szerint végzi tevékenységét, hanem köteles cselekedni, ha az Unió érdekei ezt kívánják. A Tanácsnak (EUMSZ 241. cikk), az Európai Parlamentnek (EUMSZ 225. cikk) és polgári kezdeményezés keretei között az uniós polgárok egy csoportjának (EUSZ 11. cikk (4) bekezdés) egyaránt megvan a lehetősége arra, hogy felszólítsa a Bizottságot egyegy javaslat kidolgozására. A Bizottság saját jogalkotási hatáskört csak bizonyos szűken körülhatárolt területeken kapott (pl. az EU-költségvetés, a strukturális alapok, az adózási diszkrimináció felszámolása vagy a segélyek és védzáradékok témakörében). Ennél sokkal kiterjedtebb az átruházott jogalkotási hatáskörök területe, amelyekkel a Tanács és az Európai Parlament ruházza fel a Bizottságot az általuk meghozott intézkedések végrehajtására (EUMSZ 290. cikk). 081 082 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A Bizottság továbbá „az uniós jog védelmezője”. Ellenőrzi az elsődleges és másodlagos uniós jog tagállamok általi alkalmazását és végrehajtását. Az uniós jog megsértését a Bizottság a jogsértési eljárás (EUMSZ 258. cikk) keretén belül kíséri figyelemmel, és szükség esetén az ügyet a Bíróság elé viszi. A természetes és jogi személyek uniós jogsértéseivel is a Bizottság foglalkozik, különösen az európai versenyjog területén, és nem utolsósorban komoly büntetéseket szab ki. Az uniós szabályokkal való visszaélés elleni harc az utóbbi években a Bizottság tevékenységének egyik legfontosabb elemévé vált. A jogvédő szerephez szorosan kapcsolódik az a feladat, amikor a Bizottság az uniós érdekek képviselőjeként lép fel. A Bizottság alapvetően csak az Unió érdekeit képviselheti. Folyamatosan törekednie kell arra, hogy a Tanácsban folytatott, gyakran nehéz tárgyalások során az Unió érdekeit érvényre juttassa, és olyan kompromisszumokat kössön, melyek ezen érdekeknek megfelelnek. Ezzel egyidejűleg a tagállamok között közvetítő szerepet tölt be, amely feladatra semlegességénél fogva kifejezetten hivatott és alkalmas. Végezetül a Bizottság – még ha csak korlátozott mértékben is – végrehajtó szerv is. Ez mindenekelőtt a versenyjog területére érvényes, ahol a Bizottság egy teljesen szokványos közigazgatási hatóság tevékenységét látja el. Tényállásokat ellenőriz, engedélyez és tilt, és adott esetben szankciókról dönt. A Bizottság igazgatási hatáskörei hasonlóan szerteágazók az uniós strukturális alapok és a költségvetési gazdálkodás területein. Rendszerint azonban a tagállamok maguk gondoskodnak az egyes uniós szabályozások végrehajtásáról. A Szerződések által választott megoldás előnye, hogy az európai rend a polgárok számára még mindig „idegen” valóságát a mindenki számára ismert nemzeti rend tekintélye alapján és köntösébe bújtatva hozza közelebb az uniós polgárokhoz. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE 083 AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG IGAZGATÁSI STRUKTÚRÁJA Bizottság (28 tag) [Kabinetek] Főtitkárság Jogi szolgálat Szóvivői szolgálat Főigazgatóságok ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság Belső Piaci, Ipar-, Vállalkozás- és Kkv-politikai Főigazgatóság Egészségügyi és Élelmiszerbiztonsági Főigazgatóság Éghajlatpolitikai Főigazgatóság Energiaügyi Főigazgatóság Az Európai Polgári Védelem és Humanitárius Segítségnyújtási Műveletek Főigazgatósága Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága Eurostat Fordítási Főigazgatóság Főtitkárság Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság Informatikai Főigazgatóság Jogérvényesülési és Fogyasztópolitikai Főigazgatóság Kereskedelmi Főigazgatóság Kommunikációs Főigazgatóság Költségvetési Főigazgatóság Környezetvédelmi Főigazgatóság Közös Kutatóközpont Kutatási és Innovációs Főigazgatóság Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága Oktatásügyi, Ifjúságpolitikai, Sportügyi és Kulturális Főigazgatóság A Pénzügyi Stabilitás, a Pénzügyi Szolgáltatások és a Tőkepiaci Unió Főigazgatósága Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság A Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság Tolmácsolási Főigazgatóság Versenypolitikai Főigazgatóság ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ Irodák Belső Ellenőrzési Szolgálat Az Európai Bizottság adatvédelmi tisztviselője Európai Csalás Elleni Hivatal Európai Politikai Stratégiai Központ Európai Személyzeti Felvételi Hivatal Infrastrukturális és Logisztikai Hivatal (Brüsszel, Luxembourg) Jogi Szolgálat Kiadóhivatal Központi könyvtár Levéltárak Strukturálisreform-támogató Szolgálat Személyi Juttatásokat Kezelő és Kifizető Hivatal A Bíróság nagytanácsának ülése AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az Európai Unió Bírósága (EUSZ 19. cikk) Minden rend csak akkor tartható fenn, ha annak szabályait egy független hatalom felügyeli. Egy államokból álló unió esetében ez még kiegészül azzal, hogy a közös szabályokat – amennyiben ellenőrzésüket a nemzeti bíróságok felelősségére bízták – államonként különféleképpen értelmezik és alkalmazzák. Az uniós jog minden tagállamban egységes alkalmazása így kérdésessé válna. Emiatt már 1952-ben, az első Közösség (Európai Szén- és Acélközösség) megalapításakor felállítottak egy bíróságot, amely 1957-ben a másik két Közösség (E[G]K és Euratom) bírói testületévé vált, ma pedig az EU igazságszolgáltatási szerve. A bírósági joggyakorlat két szinten folyik: ■■ a Bíróság mint az európai joghatóság legfelsőbb bírósága (EUMSZ 253. cikk), valamint ■■ a Törvényszék (EUMSZ 254. cikk). A Bíróság tehermentesítése és az EU-n belüli jogvédelem javítása érdekében a Tanács a közszolgálati jogviták orvoslására 2004-ben különös hatáskörű törvényszéket rendelt a Törvényszék mellé (EUMSZ 257. cikk). 2015-ben viszont úgy döntött az uniós jogalkotó, hogy a Törvényszék bíráinak számát fokozatosan 56-ra emeli, a közszolgálati különös hatáskörű törvényszék illetékességét pedig a Törvényszékre ruházza. Ennek nyomán a közszolgálati különös hatáskörű törvényszéket 2016. szeptember 1-jével megszüntették. Eljárástípusok A BÍRÓSÁG Összetétel 28 bíró és 11 főtanácsnok a tagállamok kormányai egyhangúlag hat évre nevezik ki Jogsértési eljárás: A Bizottság egy tagállammal szemben (EUMSZ 258. cikk) Egy tagállam egy másik tagállammal szemben (EUMSZ 259. cikk) Egy uniós intézmény vagy egy tagállam megsemmisítés és mulasztás megállapítása iránti keresete (az Európai Parlamenttel és/vagy a Tanáccsal szemben) egy jogi aktus jogszerűtlensége vagy a döntéshozatal elmulasztása miatt (EUMSZ 263. cikk és EUMSZ 265. cikk) A tagállamok bíróságainak előzetes döntéshozatali eljárása az uniós jog értelmezésének és érvényességének tisztázása céljából (EUMSZ 267. cikk) Fellebbezés a Törvényszék határozataival szemben (EUMSZ 256. cikk) 085 086 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A Bíróság a legmagasabb bírói hatalom az uniós joggal kapcsolatos minden kérdésben. Általános feladata úgy írható körül, hogy az a „jog védelmének biztosítása a jelen Szerződés értelmezése és alkalmazása során”. Ez az általános feladatleírás három alapvető területet foglal magában: ■■ ■■ ■■ az uniós jog alkalmazásának ellenőrzése mind az EU intézményeiben a Szerződések előírásainak végrehajtásakor, mind pedig a tagállamok és egyének uniós jogból fakadó kötelezettségeinek teljesítésével kapcsolatosan; az uniós jog értelmezése; az uniós jog továbbfejlesztése. E feladatokat a Bíróság jogi tanácsadói, valamint ítélkező funkciójának keretei között egyaránt ellátja. Jogi tanácsadást a Bíróság a harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel megkötendő megállapodásokra vonatkozóan, kötelező érvényű vélemények formájában nyújt. Összehasonlíthatatlanul fontosabb az ítélkező szervként betöltött szerepe. E funkciója keretein belül a Bíróság olyan feladatokat lát el, amelyeket a tagállamok jogrendjeiben különböző bírósági területek között osztottak fel: a Bíróság az uniós intézmények közötti vitákban és az uniós jogalkotás jogszerűségének kérdéseiben alkotmánybíróságként dönt; közigazgatási bíróságként funkcionál az Európai Bizottság vagy közvetetten a tagállamok hatóságai által (uniós jog alapján) meghozott közigazgatási intézkedések felülvizsgálatakor; munkaügyi és szociális bíróságként jár el a munkavállalók szabad mozgását és szociális biztonságát, valamint a férfiak és nők közötti egyenlő bánásmódot illető kérdésekben; pénzügyi bíróság, amikor az adó- és vámjog irányelveinek érvényességét ellenőrzi, és azok értelmezését végzi; valamint polgári bíróságként funkcionál kártérítési perek esetében, vagy ha polgári és kereskedelmi ügyekben hozott bírósági döntések betartatása céljából hozott intézkedéseket értelmez. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE 087 A Törvényszék A Bíróság előtti eljárások száma az idők során folyamatosan növekedett, és növekedni is fog, ha meggondoljuk, milyen potenciális konfliktusokat teremtett számos, a belső piac megvalósítása érdekében elfogadott és a nemzeti jogba átültetett irányelv. Az Európai Unióról szóló szerződéssel kapcsolatban már ma is körvonalazódnak további kérdések, amelyek megválaszolása szintén a Bíróságra vár. A Bíróság tehermentesítése érdekében ezért már 1988-ban létrehoztak egy további törvényszéket. A TÖRVÉNYSZÉK Összetétel jelenleg 44 bíró, de minden tagállamnak kell állítania legalább egy bírót a tagállamok kormányai egyhangúlag hat évre nevezik ki Eljárástípusok Természetes vagy jogi személyek megsemmisítés és mulasztás megállapítása iránti keresete egy jogi aktus jogszerűtlensége vagy a döntéshozatal elmulasztása miatt; A tagállamok keresete a Bizottsággal és/vagy a Tanáccsal szemben az állami támogatások, dömpingellenes intézkedések és a végrehajtási hatáskörök tárgyában (EUMSZ 263. cikk és EUMSZ 265. cikk) Kártérítési kereset szerződéses és szerződésen kívüli felelősség miatt (EUMSZ 268. cikk és EUMSZ 340. cikk (1) és (2) bekezdés) A Törvényszék nem új uniós intézmény, hanem az „Európai Bíróság” intézményének részét képezi. Ugyanakkor a Törvényszék önálló testület, szervezetileg is elválik a Bíróságtól. Saját hivatallal és eljárási szabályzattal rendelkezik. A könnyebb megkülönböztethetőség érdekében a Törvényszék ügyeit „T” (= Tribunal) betűvel (pl. T1/99.), a Bíróság ügyeit pedig „C” (= Court) betűvel (pl. C1/99.) jelölik. 088 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az eredetileg csak a keresetek korlátozott körében illetékes Törvényszék hatásköre az alábbiakkal egészült ki: ■■ Az elsőfokú eljárásban, azaz a Bíróság jogi felügyelete alatt, a Törvényszék illetékes a természetes és jogi személyek valamely uniós intézmény ellen benyújtott, megsemmisítés vagy intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetében, tagállamok által a Bizottsággal és/ vagy a Tanáccsal szemben az állami támogatások, dömpingellenes intézkedések és a végrehajtási hatáskörök tárgyában indított keresetekben, az olyan választottbírósági kikötéseken alapuló döntések esetében, amelyeket az EU által vagy nevében megkötött szerződések tartalmaznak, valamint az EU ellen előterjesztett kártérítési keresetekben. ■■ Emellett arra is lehetőség van, hogy bizonyos szakterületeken a Törvényszékre előzetes döntéshozatali eljárásban való illetékességet ruházzanak át, de ezzel a lehetőséggel eddig még nem éltek. Az Európai Központi Bank (EUMSZ 129. cikk és EUMSZ 130. cikk) A Frankfurt am Main-i székhelyű Európai Központi Bank (EKB) alkotja a gazdasági és monetáris unió (GMU) központját. Az EKB szabályozza az európai valuta, az euró pénzmennyiségét, és felelős a valuta stabilitásáért (EUMSZ 128. cikk). Ahhoz, hogy ezt a feladatát el tudja látni, az EKB függetlenségét számos rendelkezés biztosítja. Sem az EKB, sem a tagállamok központi bankjai nem fogadhatnak el utasításokat hatásköreik gyakorlása, feladataik és kötelezettségeik teljesítése során az uniós szervektől, a tagállamok kormányaitól vagy egyéb intézményektől. Az EU intézményeinek és a tagállamok kormányainak tartózkodniuk kell a befolyásolás bármiféle formájától (EUMSZ 130. cikk). A Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) magában foglalja az EKB-t, valamint az összes uniós tagállam nemzeti központi bankját (EUMSZ 129. cikk). A KBER feladata az Unió monetáris politikájának meghatározása és végrehajtása, a bankjegyek és érmék kibocsátásának engedélyezése az Unióban. A KBER feladata továbbá a tagállamok hivatalos devizatartalékainak kezelése és az Unión belüli fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása (EUMSZ 127. cikk (2) bekezdés). AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A Számvevőszék (EUMSZ 285. cikk és EUMSZ 286. cikk) A Számvevőszék 1975. július 22-én jött létre, és munkáját 1977-ben Luxembourgban kezdte meg. Időközben az Unióban intézményi rangra emelkedett (EUSZ 13. cikk). A tagállamok jelenlegi számának megfelelően 28 tagból áll. A Számvevőszék tagjait a Tanács nevezi ki hatéves időtartamra. A Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően minősített többséggel elfogadja a Számvevőszék tagjainak az egyes tagállamok javaslatai alapján összeállított listáját (EUMSZ 286. cikk (2) bekezdés). A Számvevőszék elnökét a tagok maguk közül választják meg hároméves időtartamra. Az elnök újraválasztható. A Számvevőszék feladata az EU bevételei és kiadásai jogszerűségének és szabályszerűségének felülvizsgálata, ezenkívül meggyőződik a költség vetési gazdálkodás hatékonyságáról. A Számvevőszék tulajdonképpeni fegyvere a nyilvánosságra gyakorolt hatás. Ellenőrző tevékenységének eredményeit minden egyes költségvetési év végén éves jelentésben foglalja össze, amelyet az Európai Unió Hivatalos Lapja közzétesz az európai nyilvánosság számára. Ezenkívül különjelentések formájában bármikor állást foglalhat bizonyos témákban. Ezeket az állásfoglalásokat az Európai Unió Hivatalos Lapjában szintén közzéteszik. Tanácsadó szervek Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EUMSZ 301. cikk) Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság gondoskodik arról, hogy a gazdasági és szociális élet különböző csoportjai, különösen a munkaadók és munkavállalók, mezőgazdasági termelők, közlekedési vállalkozók, kereskedők, kisiparosok, a szabadfoglalkozásúak és a kis- és középvállalkozások vezetői az EU-ban intézményes képviselettel rendelkezzenek. A bizottság a fogyasztók, környezetvédők és szövetségek érdekeit is érvényesíti. A bizottság 350 tagból (tanácsadóból) áll, akiket a legreprezentatívabb nemzeti szervezetek delegálnak. A tagokat öt évre nevezi ki a Tanács a tagállamok javaslatai alapján elkészített lista elfogadásával. 089 090 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az országok közötti megoszlás a következők szerint alakul: A tagok mindenkori száma az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságban és a Régiók Bizottságában Egyesült Királyság, Franciaország, Németország, Olaszország 24 Lengyelország, Spanyolország 21 Románia 15 Ausztria, Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Görögország, Hollandia, Magyarország, Portugália, Svédország 12 Dánia, Finnország, Horvátország, Írország, Litvánia, Szlovákia 9 Lettország, Szlovénia 7 Észtország 6 Ciprus, Luxemburg, Málta 5 A tanácsadókat három csoportba sorolják (munkaadók, munkavállalók, a civil társadalom képviselői). A plenáris ülésen jóváhagyandó vélemények kidolgozása a tanácsadókból álló „szekciók” feladata. Ezenfelül a bizottság szorosan együttműködik a parlamenti bizottságokkal és az Európai Parlament szekcióival. A bizottságot bizonyos esetekben a jogalkotási eljárás során is meghallgatják. A bizottság saját kezdeményezése alapján is ad ki véleményeket. A bizottság véleményei néha egymástól nagyon eltérő álláspontok szintézisét testesítik meg. Az Európai Bizottság és a Tanács számára ezek a vélemények azért rendkívül hasznosak, mert így jutnak információhoz arról, milyen kiigazításokat szeretnének az egyes jogalkotási javaslatok által közvetlenül érintett körök. A Régiók Bizottsága (EUMSZ 305. cikk) A már fennálló Európai Gazdasági és Szociális Bizottság mellett az Európai Unióról szóló szerződés (a Maastrichti Szerződés) egy másik tanácsadó testületet is felállított, a Régiók Bizottságát. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz hasonlóan ez a bizottság sem az EU hagyományos értelemben vett intézménye, mivel csupán tanácsadói feladatokat lát el. Az EU egyéb intézményeitől (Tanács, Európai Bizottság, Európai Parlament, AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Bíróság, Európai Központi Bank, Számvevőszék) eltérően jogilag kötelező módon nem vesz részt az EU-ra ruházott feladatok ellátásában. A Régiók Bizottsága, hasonlóan az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz, legfeljebb 350 tagból áll. Tagjai a tagállamok regionális és helyi tekintélyes intézményeinek képviselői, akik területi testületük választások útján megszerzett mandátumával rendelkeznek, vagy politikai felelősséggel tartoznak egy választott testületnek. Bizonyos esetekben kötelezően előírt a bizottság meghallgatása a Tanács vagy a Bizottság számára („kötelező konzultáció”), különösen a képzés, a kultúra, az egészségügy, a transzeurópai hálózatok kiépítése, a közlekedési, telekommunikációs és energetikai infrastruktúra, a gazdasági és szociális kohézió, a foglalkoztatáspolitika és a szociális jogalkotás területén. Ezen túlmenően a Tanács rendszeresen, jogi kötelezettség nélkül is konzultál a Régiók Bizottságával a különböző elvégzendő jogalkotási intézkedések tekintetében („fakultatív konzultáció”). Az Európai Beruházási Bank (EUSZ 308. cikk) Az EU „kiegyensúlyozott és zavartalan fejlődésének” biztosítása érdekében finanszírozási intézményként a luxembourgi székhelyű Európai Beruházási Bank áll az Unió rendelkezésére. Kölcsönöket és garanciákat nyújt minden gazdasági ágazatban, különösen a gazdasági fejlődésben elmaradott területek fejlesztésére, vállalkozások modernizálására vagy átalakítására, új munkahelyek teremtésére, valamint olyan tervezett intézkedésekre, amelyek megvalósítása több tagállam közös érdeke. 091 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDJE Az EU fentiekben leírt „alkotmánya” és különösen annak alapvető értékei még túl absztraktak, ezért az uniós jognak tovább kell konkretizálnia azokat. Az EU éppen ezért két szempontból is sajátságos jogi jelenség: a jog teremtménye és a jog által létrehozott unió. Az EU mint a jog teremtménye és a jog által létrehozott unió Az Európa egyesítésére irányuló korábbi kísérletekhez képest az EU döntő újítása az, hogy az egyesítés nem az erőszak és elnyomás eszközeivel történik, hanem a jog erejénél fogva. Csak egy szabad döntésen alapuló egység maradhat fenn hosszú távon, egy olyan egység, amely a szabadság és egyenlőség fundamentális értékein nyugszik, és amelyet a jog védelmez és vált valóra. Az Európai Uniót megteremtő alapító szerződések ezen a felismerésen alapulnak. Az EU azonban nemcsak a jog teremtménye, de céljait is kizárólag a jog eszközeivel követi. Az EU a jog által létrehozott unió. Nem a hatalom ereje szabályozza a tagállamok népeinek gazdasági és szociális együttélését, hanem az Unió joga. Az uniós jog az intézményi rendszer alapja: rögzíti az uniós szervek határozathozatali eljárásait, és szabályozza azok egymáshoz való viszonyát. A rendeletekben, irányelvekben és határozatokban cselekvési lehetőségeket bocsát az intézmények és szervek rendelkezésére, amelyek keretein belül azok a tagállamok és polgáraik számára kötelező érvényű jogi aktusokat hozhatnak. Ezáltal az egyén is az Unió életének részévé válik. Az Unió jogrendje egyre nagyobb mértékben közvetlenül befolyásolja az egyén mindennapi életét. Jogokkal ruházza fel és kötelezettségeket ró ki rá, minek következtében az egyént állampolgárként és uniós polgárként különböző szintű jogrendeknek rendeli alá, ahogyan az államszövetségi alkotmányokból már ismert. Mint minden jogrend, az EU jogrendje is egy zárt jogvédelmi rendszert nyújt az uniós jogról szóló véleménycseréhez és a jog érvényesítéséhez. Az uniós jog határozza meg az EU és a tagállamok közötti viszonyt is. A tagállamoknak minden megfelelő intézkedést meg kell hozniuk annak érdekében, hogy a Szerződésekből vagy az uniós szervek tevékenységéből 093 094 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE eredő kötelezettségeket teljesítsék. Feladatuk az EU működésének megkönnyítése és az, hogy semmi olyat ne tegyenek, ami veszélyeztethetné a szerződéses célok megvalósítását. A tagállamok felelnek az uniós polgárokkal szemben minden, az uniós jog megsértéséből eredő kárért. Az uniós jog jogforrásai A „jogforrás” fogalmának kettős jelentése van: a szó eredeti jelentése a jog keletkezésének okát írja körül, azaz a jog megteremtésére irányuló motivációt. Ebben az értelemben az uniós jog jogforrása a béke megőrzésére és – gazdasági összefonódások útján – egy jobb Európa megteremtésére irányuló akarat; mindkettő olyan körülmény, amelynek az EU létét köszönheti. A jogászi nyelvhasználat ezzel szemben a „jogforrás” fogalma alatt a jog eredetét és gyökereit érti. Az EU alapító szerződései mint elsődleges uniós jog Elsődleges jogforrásként az EU alapító szerződései, az azokhoz csatolt függelékek, mellékletek és jegyzőkönyvek, valamint ezek későbbi kiegészítései és módosításai említhetők meg. Az alapító szerződések, valamint a létrejött kiegészítések és módosítások, mindenekelőtt a Maastrichti, Amszterdami, Nizzai és Lisszaboni Szerződések, valamint a különböző csatlakozási szerződések tartalmazzák a célkitűzésekre, az EU szervezetére és működésmódjára, valamint a gazdasági jog egyes részeire vonatkozó alapvető jogtételeket. Ez igaz az Európai Unió Alapjogi Chartájára is, amely a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések (EUSZ 6. cikk (1) bekezdés). Ezzel lefektetik az EU alkotmányjogi keretfeltételeit, amelyeket az ehhez saját jogalkotási és adminisztratív hatáskörökkel felruházott uniós szervek töltenek ki az uniós érdekek figyelembevételével. Mint közvetlenül maguk a tagállamok által megteremtett jogot, e jogtételeket a jogászi nyelvhasználatban elsődleges uniós jognak nevezik. Az EU alapító szerződései mint másodlagos uniós jog Az EU intézményeire átruházott hatáskörök gyakorlása által megteremtett jogot nevezik másodlagos uniós jognak, az EU második fontos jogforrásának. Törvényi jellegű jogi aktusokból („jogalkotási aktusok”), nem jogalkotási aktusokból (egyszerű jogi aktusok, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, végrehajtási aktusok), nem kötelező erejű jogi aktusokból (vélemények, ajánlások), valamint egyéb olyan aktusokból tevődik össze, amelyek nem Az uniós jog jogforrásai (1) ELSŐDLEGES JOG: (2) AZ EU NEMZETKÖZI MEGÁLLAPODÁSAI (3) MÁSODLAGOS JOG: (4) Az Unió Szerződései, Alapjogi Charta Általános (alkotmányos) jogelvek Törvényi jellegű jogi aktusok Rendeletek Irányelvek Határozatok Nem jogalkotási aktusok Egyszerű jogi aktusok Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok Végrehajtási aktusok Nem kötelező erejű jogi aktusok Ajánlások és vélemények Aktusok, amelyek nem minősülnek jogi aktusnak Intézményközi megállapodások Állásfoglalások, nyilatkozatok, cselekvési programok ÁLTALÁNOS JOGELVEK (5) TAGÁLLAMOK KÖZÖTTI MEGÁLLAPODÁSOK: Nemzetközi megállapodások A tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott határozatok 096 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE minősülnek jogi aktusnak (pl. intézményközi megállapodások, állásfoglalások, közlemények, cselekvési programok). „Jogalkotási aktusoknak” azon jogi aktusok minősülnek, amelyek a rendes vagy rendkívüli jogalkotási eljárás keretén belül jöttek létre (EUMSZ 289. cikk). A „felhatalmazáson alapuló jogi aktusok” (EUMSZ 290. cikk) törvényi jelleg nélküli jogi aktusok, de általános és kötelező hatállyal, amelyekkel egy jogalkotási aktus bizonyos nem lényeges előírásai módosíthatók vagy kiegészíthetők. Ezt a Bizottság végzi, amelyet erre egy jogalkotási aktus formájában kifejezetten fel kell hatalmazni. Abban az esetben, ha az EU kötelező érvényű jogi aktusainak végre hajtásához egységes feltételek meghatározása szükséges, ez megfelelő végrehajtási aktusokkal történik, amelyeket általában a Bizottság, kivételes esetekben pedig a Tanács bocsát ki (EUMSZ 291. cikk). Nem kötelező erejű jogi aktusok formájában az uniós intézmények ajánlásokat és véleményeket adhatnak ki. Végezetül létezik egy egész sor „jogi aktusnak nem minősülő aktus”, amelyek lehetővé teszik az uniós intézmények számára kötelezettség nélküli ajánlások és vélemények elfogadását, illetve amelyek az EU és intézményei belső működését szabályozzák (kölcsönös megegyezésen alapuló szabályozások, intézményközi megállapodások vagy a szervek eljárási szabályzatai). A törvényi jellegű és törvényi jelleg nélküli jogi aktusok a legkülönbözőbb formákat ölthetik. A legfontosabbakat egy külön jegyzék sorolja fel és definiálja (EUMSZ 288. cikk). A jogi aktusok kötelező érvényű formáiként a rendeleteket, irányelveket és határozatokat sorolja fel. A jogi aktusok nem kötelező érvényű formái a jegyzék szerint az ajánlások és vélemények. Ez a jegyzék azonban közel sem teljes. Számos olyan cselekvési forma létezik még, amelyeket nem lehet a jegyzékbe besorolni. Ebbe a körbe tartoznak az állásfoglalások, nyilatkozatok, akcióprogramok vagy a fehér és zöld könyvek. A különféle cselekvési formák közötti különbségek elfogadásuk, joghatásuk és címzettjeik köre alapján jelentős mértékűek, ezért ezekkel a különbségekkel a későbbiekben egy külön, az Unió „cselekvési eszköz tárának” szentelt fejezetben foglalkozunk. A másodlagos uniós jog fokozatosan és folytatólagosan jön létre. Megalkotása élettel tölti meg az uniós Szerződések képezte elsődleges uniós jogot, és az idő előrehaladtával megvalósul és megerősödik az európai jogrend. Az Unió nemzetközi megállapodásai Ez a harmadik jogforrás az EU nemzetközi szerepével függ össze. Európa, mint a világ egyik legvonzóbb helye, nem szorítkozhat csupán saját belső ügyeinek kézbevételére, hanem mindenekelőtt gazdasági, szociális és AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE politikai kapcsolatok kialakítására is törekednie kell a világ más országaival. E cél megvalósítása érdekében az EU a „nem uniós tagállamokkal” (ún. harmadik országok) és más nemzetközi szervezetekkel nemzetközi meg állapodásokat köt, amelyek közül különösen a következő megállapodásokat érdemes megvizsgálni: Társulási megállapodás A társulás jóval túlmutat a kereskedelempolitikai kérdések puszta szabályozásán. Célja a szoros gazdasági együttműködés, amelynek során az EU a szerződő partnernek széles körű pénzügyi támogatást nyújt (EUMSZ 217. cikk). A társulási megállapodások három formáját kell megkülönböztetni: Az EU néhány tagállama és harmadik országok közötti különleges kötelékek fenntartására irányuló megállapodások A társulás mint eszköz létrejöttének indítékai elsősorban azok az Európán kívüli országok és területek voltak, amelyek Belgiummal, Dániával, az Egyesült Királysággal, Franciaországgal, Hollandiával és Olaszországgal egykori gyarmataikként különösen szoros gazdasági kapcsolatokat ápoltak. Mivel a közös külső vám bevezetése az EU-ban jelentősen megnehezítette volna a kereskedelmi kapcsolatokat ezekkel a területekkel, különös szabályozások váltak szükségessé. Ezen országok és felségterületek társulásának célja az volt, hogy az EU elősegítse gazdasági és szociális fejlődésüket, és szoros gazdasági kapcsolatokat alakítson ki velük (EUMSZ 198. cikk). Kivételes kereskedelmi intézkedések egész sora született meg, amelyek lehetővé teszik az országokból és felségterületekről származó áruk csökkentett vámtétellel vagy vám nélkül történő behozatalát. Az EU pénzügyi és technikai segítségnyújtását az Európai Fejlesztési Alapon keresztül bonyolítják le. A gyakorlatban talán legfontosabb egyezmény az EU–AKCS partnerségi megállapodás, amelyet az EU 70 afrikai, karibi és csendes-óceáni állammal kötött meg. A megállapodás jelenleg regionális gazdasági partnerségi megállapodássá alakult át, amely az AKCS-államoknak lépésről lépésre szabad hozzáférést biztosít az európai belső piachoz. Az esetleges csatlakozást, illetve a vámunió létrehozását előkészítő megállapodások A társulás keretein belül lehetővé válik egy ország az EU-hoz való esetleges csatlakozásának előkészítése is. A megállapodás egyben a csatlakozás előkészítő szakasza is, amelyben igyekeznek a tagjelölt ország gazdasági feltételeit az EU viszonyaihoz közelíteni. Az Unió jelenleg ezt a stratégiát 097 Norvégia (a képen a Geirangerfjord látható Møre og Romsdal tartományban) az Európai Gazdasági Térség tagja, amely Norvégián kívül még magában foglalja Izlandot és Liechtensteint, valamint az EU 28 tagállamát. Az Európai Gazdasági Térségben érvényesül az áruk, személyek, szolgáltatások és a tőke szabad mozgása AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE követi a nyugat-balkáni országok (Albánia, Bosznia-Hercegovina, Szerbia, Montenegró, Koszovó) esetében. Ennek keretében a csatlakozási folyamatot egy kibővített stabilizációs és társulási folyamat (SAP) kíséri, amely átfogó keretet biztosít a nyugat-balkáni országok Unióhoz való felzárkózása számára, egészen a jövőbeli csatlakozásukig. Az SAP három célt tűzött ki: 1. stabilizáció és gyors átállás a működő piacgazdaságra; 2. a regionális együttműködés előmozdítása; valamint 3. az uniós tagság perspektívája. Az SAP egy olyan kibontakozó partnerségen alapul, amelynek keretében az EU kereskedelmi kedvezményeket, gazdasági és pénzügyi támogatást, valamint a stabilizációs és társulási megállapodások révén szerződéses kapcsolatokat biztosít. Minden országnak konkrét eredményeket kell elérnie az SAP keretében ahhoz, hogy eleget tegyen az esetleges tagság követelményeinek. Az éves jelentésekben értékelik, hogy a nyugat-balkáni országok milyen előrelépéseket tettek a lehetséges uniós tagság irányába. Az Európai Gazdasági Térségről (EGT) szóló megállapodás Az EGT-ről szóló megállapodás hozzáférhetővé teszi az EU belső piacát a megmaradt EFTA-államok (Izland, Liechtenstein, Norvégia) számára, és a megállapodás kötelezi ezeket az országokat az uniós jog majd kétharmadának átvételére, megteremtve ezzel az országok későbbi lehetséges uniós csatlakozásának szilárd alapjait. Az EGT-n belül az elsődleges és másodlagos uniós jog alapján („uniós jogi vívmányok”) meg kell valósulnia az áruk, személyek, szolgáltatások és a tőkeforgalom szabad áramlásának, le kell fektetni egy egységes verseny- és támogatási rendszert, valamint el kell mélyíteni az együttműködést a horizontális és kísérő politikák területén (pl. környezetvédelem, kutatás és fejlesztés, oktatás). Együttműködési megállapodások Az együttműködési megállapodások kisebb területre terjednek ki, mint a társulási megállapodások, céljuk kizárólag az intenzív gazdasági együttműködés. Az EU ilyen jellegű megállapodásokat kötött többek között a Maghreb-országokkal (Algéria, Marokkó és Tunézia), a Mashreq-országokkal (Egyiptom, Jordánia, Libanon és Szíria), valamint Izraellel. Kereskedelmi megállapodások Végül számos kereskedelmi megállapodás létezik, amelyeket tagsággal nem rendelkező államokkal, ilyenek csoportjával vagy nemzetközi kereskedelmi szervezetekkel vám- és kereskedelempolitikai területen kötött meg az EU. A legfontosabb nemzetközi kereskedelmi megállapodások a „Kereskedelmi 099 100 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Világszervezetet létrehozó egyezmény” (World Trade Organisation – WTO) és az ennek keretén belül megkötött multilaterális kereskedelmi megállapodások, amelyek közül a legfontosabbak: az „Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény” (GATT 1994), a „Dömpingellenes és Támogatási Kódex”, az „Általános Egyezmény a Szolgáltatások Kereskedelméről” (GATS), „A szellemi tulajdon kereskedelemmel összefüggő kérdéseinek szabályozásáról szóló egyezmény” (TRIPS), valamint a „Vitarendezés szabályairól és eljárásairól szóló megállapodás”. Emellett a többoldalú megállapodásokkal szemben egyre nagyobb teret nyertek a kétoldalú szabadkereskedelmi megállapodások. Mivel például a WTO keretében óriási nehézségekkel jár a többoldalú liberalizációs megállapodások megkötése, minden kereskedelmi hatalom – köztük az EU is – abba az irányba mozdult el, hogy kétoldalú szabadkereskedelmi megállapodásokat kössön. A legújabb példák közé tartozik a Kanadával (CETA – Comprehensive Economic and Trade Agreement = átfogó gazdasági és kereskedelmi megállapodás) és Szingapúrral folytatott tárgyalások sikeres lezárása, valamint az USA-val (TTIP – transzatlanti kereskedelmi és beruházási partnerség) és Japánnal folyamatban lévő tárgyalások. Íratlan jogforrások Az Unió eddigiekben felsorolt jogforrásaiban az a közös, hogy esetükben írott uniós jogról beszélünk. Mint minden más jogrend, az EU jogrendje sem állhat kizárólag csak írásban rögzített normákból, mivel a jogrendnek vannak olyan joghézagjai, melyeket az íratlan jognak kell kitöltenie. Általános jogelvek Az uniós jog íratlan forrásai először is az általános jogelvek. Ezek olyan normák, amelyek a jog és igazságosság alapeszméit tükrözik, és amelyek mellett minden jogrend elkötelezi magát. Az írott uniós jog, mely lényegében csupán gazdasági és szociális tényállásokat szabályoz, csak részben képes ennek az elkötelezettségnek eleget tenni, ezért az általános jogelvek az Unió egyik legfontosabb jogforrásai. Segítségükkel kitölthetők a joghézagok, illetve a fennálló jog az igazságosság elve alapján történő értelmezésen keresztül továbbfejleszthető. E jogelvek a jogalkalmazás által jutnak érvényre, különösen a Bíróság ítélkezési gyakorlatán keresztül. A Bíróság feladata „a jog védelmének biztosítása a Szerződés értelmezése és alkalmazása során”. Az általános jog elvek meghatározása leginkább a tagállamok jogrendjében található közös jogelvek alapján lehetséges. Ezek képezik azt a háttéranyagot, amelyből AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE kiindulva egy probléma megoldásához uniós szinten kidolgozható a szükséges jogszabály. Ezen általános jogelvek közé tartozik az uniós jog önállóságának, közvetlen alkalmazhatóságának és elsőbbségének alkotmányos alapelvei mellett az alapvető jogok biztosítása (legalábbis Lengyelország és az Egyesült Királyság esetében, amelyek egy kívülmaradási záradék következtében nem tartoznak az Alapjogi Charta hatálya alá), az arányosság elve (amely időközben az EUSZ 5. cikkének (4) bekezdésében pozitív jogi szabályozást kapott), a bizalom védelmének elve, a meghallgatáshoz való jog elve, illetve a tagállamok felelőssége az uniós jog megsértése esetén. Szokásjog Az íratlan uniós jog körébe tartozik a szokásjog is. A szokásjog alatt a gyakorlatból és a jogi meggyőződésből kialakult jogot értjük, amely az elsődleges vagy másodlagos jogot kiegészíti vagy módosítja. Az ilyen uniós szokás jog létezésének lehetőségét alapvetően elismerik. A szokásjog tényleges kialakulásának az uniós jog szintjén azonban jelentős korlátai vannak. Az első ilyen korlátot a Szerződések módosítására szolgáló speciális eljárás képezi (EUSZ 54. cikk). Ez nem zárja ki ugyan teljesen a szokásjog kialakulását, de kiélezi azokat a követelményeket, amelyek szerint a szokásjogot hosszú ideje követett gyakorlattal és megfelelő jogi meggyőződéssel kell alátámasztani. Az uniós szervek esetében a szokásjog képződésének további korlátja abból a körülményből fakad, hogy az uniós szervek intézkedéseinek érvényességét kizárólag az uniós Szerződések alapozzák meg, nem pedig tényleges magatartásuk és a megfelelő jogkötöttség kialakítására irányuló szándékuk. Ebből az következik, hogy a szokásjog a szerződéses jog szintjén semmilyen körülmények között sem indulhat ki az uniós szervektől, hanem legfeljebb a tagállamoktól, a fentiekben leírt szigorúbb feltételek betartása mellett. Az uniós szervek által követett gyakorlat és jogi meggyőződések ugyanakkor felhasználhatók az általuk megteremtett jogtételek értelmezésénél, miáltal a szóban forgó jogi aktus jogi és tényleges hordereje megváltozhat. Az elsődleges uniós jog által megadott feltételeket és korlátokat azonban ennek során is figyelembe kell venni. Egyezmények és megállapodások az EU tagállamai között Az EU utolsó jogforrásaként a tagállamok közötti egyezmények említendők meg. Ezekre egyrészt olyan kérdések szabályozásakor kerül sor, melyek ugyan szorosan összefüggenek az EU tevékenységével, de amelyek tekintetében nem ruháztak hatáskört az uniós szervekre. (Példa: a gazdasági 101 102 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződés, a 2012. évi költségvetési paktum, amelyet az Egyesült Királyság és a Cseh Köztársaság nélkül kötöttek meg). Másrészt a tagállamok között olyan valós nemzetközi megállapodások is léteznek, amelyek célja elsősorban a nemzeti szabályozások területi behatároltságának feloldása, valamint az egységes jog megvalósítása az Unió szintjén. Ennek különösen a nemzetközi magánjog területén van jelentősége. (Példa: a szerződéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló egyezmény [1980]). Az EU cselekvési eszköztára Az uniós jogi aktusok rendszerét az EU alapításakor újra „fel kellett találni”. Ennek során mindenekelőtt az a kérdés merült fel, hogy az Unió jogi aktusai milyen jellegűek és milyen hatásúak legyenek. Egyrészt figyelembe kellett venni, hogy az Unió szerveinek képesnek kell lenniük arra, hogy a tagállamok különböző és egyenlőtlen gazdasági, szociális és nem utolsósorban ökológiai feltételeit hatékonyan – azaz anélkül, hogy a tagállamok jó szándékára lennének utalva – ki tudják egyenlíteni annak érdekében, hogy az Unió összes polgára számára a lehető legjobb életfeltételeket tudják megteremteni. Másrészről azonban az is fontos szempont, hogy a nemzeti jogrendekbe csak a szükséges mértékig avatkozzanak bele. Az EU teljes jogcselekvési és jogalkotási rendszerét ezért az az alapelv jellemzi, amely szerint ahol a tagállamok számára részleteiben is közös szabályozásra van szükség, a nemzeti szabályozásokat uniós jogi aktussal kell felváltani, ahol azonban nincs erre szükség, a tagállamok fennálló jogrendjét tiszteletben kell tartani. Erre olyan cselekvési eszköztár épült fel, amely különböző mértékben teszi lehetővé az uniós szervek számára, hogy a nemzeti jogrendekre befolyást gyakoroljanak. Ennek legerősebb formája, amikor a nemzeti szabályozásokat uniós jogszabályok váltják fel. Ezután következnek azok az uniós jogszabályok, amelyek segítségével az Unió szervei közvetlenül gyakorolnak hatást a tagállamok jogrendjére. Fennáll továbbá az a lehetőség, hogy egy konkrét egyedi eset szabályozása érdekében egy nevén nevezett vagy azonosítható személlyel szemben hoznak intézkedést. Végezetül olyan jogi aktusokra is lehetőség van, amelyek a tagállamokra vagy az uniós polgárokra vonatkozóan nem tartalmaznak kötelező érvényű rendelkezéseket. Ha a jogi eszközöket abból a szempontból szemléljük, hogy kire vonatkoznak és milyen hatást fejtenek ki a tagállamokban, az EUMSZ 288. cikke alapján az alábbiak szerint mutatható be az uniós jogi eszközök rendszere: Az uniós jogi eszközök rendszere CÍMZETTEK HATÁSOK Rendeletek Minden tagállam, természetes és jogi személy Közvetlenül alkalmazandó és teljes egészében kötelező Irányelvek Valamennyi tagállam vagy bizonyos tagállamok Az elérendő célokat illetően kötelező; csak bizonyos feltételek mellett alkalmazandó közvetlenül Címzetteknek szól: valamennyi tagállam vagy bizonyos tagállamok bizonyos természetes vagy jogi személyek Közvetlenül alkalmazandó és teljes egészében kötelező Nem meghatározott címzetteknek szól Teljes egészében kötelező Valamennyi tagállam vagy bizonyos tagállamok, egyéb uniós intézmények, magánszemélyek Nem kötelező Valamennyi tagállam vagy bizonyos tagállamok, egyéb uniós intézmények Nem kötelező Határozatok (I.) Határozatok (II.) Ajánlások Vélemények Nem meghatározott címzettek 104 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A rendeletek mint „uniós törvények” Az Unió szervei a jogi aktusok fajtái közül a rendeletekkel avatkozhatnak be legnagyobb mértékben a nemzeti jogrendbe. A rendeleteket két, a nemzetközi jogban mindenképpen szokatlan tulajdonságuk jellemzi: ■■ uniós jogi jellegük, amely azon sajátosságukat jelenti, hogy az államhatárokra való tekintet nélkül az egész Unióban azonos jog alkalmazását írják elő, és minden tagállamban egységesen és teljeskörűen alkalmazandók. Így a tagállam számára tilos egy rendelet előírásainak részleges alkalmazása vagy a rendelkezések közüli választás annak érdekében, hogy ily módon kiiktasson olyan szabályokat, amelyekkel a tagállam a jogszabály elfogadásának folyamata során már szembehelyezkedett, vagy amelyek bizonyos nemzeti érdekekkel ellentétben állnak. A tagállamoknak arra sincs lehetőségük, hogy a saját nemzeti joguk szabályaira és gyakorlatára hivatkozva vonják ki magukat a rendelet rendelkezéseinek kötelező érvénye alól; ■■ közvetlen alkalmazhatóságuk, amely azt fejezi ki, hogy a rendeletek külön állami alkalmazási utasítás nélkül is azonos jog alkalmazását írják elő, és az Unió polgárainak alanyi jogokat biztosítanak, vagy rájuk kötelezettségeket rónak. A tagállamokat, beleértve intézményeiket, bíróságaikat és hatóságaikat, valamint minden személyt, akit a rendeletek egyéni alkalmazási területe érint, közvetlenül kötelezi az uniós jog, és azt ugyanúgy tiszteletben kell tartaniuk, mint a nemzeti jogot. Az ezen jogi aktusok és a nemzeti jog törvényei közötti hasonlóság szembetűnő. Amennyiben a rendeleteket az Európai Parlament együttes döntésével fogadják el (ún. rendes jogalkotási eljárásban – részleteket a következő fejezet tartalmaz), úgy azokat jogalkotási aktusoknak nevezik. A csak a Tanács vagy csak az Európai Bizottság által elfogadott rendeletekért a Parlament nem felel, így ezek a rendeletek – legalábbis formálisan nézve – nem viselik magukon egy törvény összes lényegi jellemzőjét. A 2012. október 25-i 2012/27/EU irányelv (az energiahatékonysági irányelv) egy kötelező intézkedésekből álló csomag, amelyek hozzájárulnak az EU azon célkitűzésének eléréséhez, hogy 2020-ig 20%-kal növelje az energiahatékonyságát. Az uniós tagállamok kötelezettséget vállaltak arra, hogy 2014. június 5-ig átültetik nemzeti jogukba az irányelvet 106 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Irányelvek Az irányelv a rendelet mellett az EU legfontosabb cselekvési eszköze. Az irányelv kompromisszumot próbál teremteni az uniós jog egységességére való törekvés és a nemzeti sajátosságok sokszínűségének megőrzése között. Az irányelv elsődleges célja ezért – ellentétben a rendelettel – nem a jogegységesítés, hanem a jogközelítés. A jogközelítés segítségével kívánják megszüntetni a nemzeti jog és a közigazgatási előírások közötti ellentmondásokat, illetve a különbözőségeket fokozatosan leépíteni, hogy a tagállamokban materiálisan lehetőleg azonos feltételek érvényesüljenek. A belső piac megvalósítása során az irányelv az egyik alapvető eszköz. Az irányelv a tagállamok számára csak az elérendő célt tekintve kötelező erejű, átengedi nekik azonban a forma és az eszköz megválasztását, hogy az Unió által meghatározott célokat az államon belüli jogrend keretén belül valósítsák meg. A tagállamok bevonása azt a szándékot tükrözi, hogy az állam belső jogi és közigazgatási szerkezetébe való beavatkozások enyhébb formát öltsenek, lehetővé téve a tagállamok számára, hogy a közösségi jogi előírások megvalósítása során a nemzeti sajátosságokat is figyelembe vegyék. Az irányelv szabályozásai nem automatikusan lépnek a nemzeti jogi előírások helyébe, hanem a tagállamokat csupán arra kötelezik, hogy nemzeti jogukat közelítsék a közösségi rendelkezésekhez. A folyamat rendszerint a törvényalkotás kétlépcsős eljárását feltételezi: Az első lépcsőben az irányelv által elérni kívánt eredményt az EU szintjén kötelezően rögzítik az irányelv mindenkori címzettjei, tehát több vagy minden tagállam számára, és ezt a tagállamoknak a kitűzött határidőn belül meg kell valósítaniuk. Az Unió szervei az elérni kívánt eredményt részletekbe menően előre meghatározhatják, hogy a tagállamoknak ne maradjon érdemi mozgásterük. Ezzel a lehetőséggel mindenekelőtt a műszaki szabványok területén, valamint a környezetvédelemben élnek. A második, nemzeti lépcsőben történik az uniós szinten előírt eredménynek a tagállamok jogában való tartalmi megvalósítása. Bár a tagállamok a megvalósítás módszerét és eszközeit minden esetben szabadon választhatják meg, uniós kritériumok alapján történik annak értékelése, hogy a mindenkori szabályozásokat az EU jogszabályainak megfelelő módon ültették-e át. Alapelv, hogy az átültetéssel olyan jogállapotot kell létrehozni, amely alapján az irányelv előírásaiból keletkező jogok és kötelezettségek kellő világossággal és határozottan felismerhetők, és így lehetőséget biztosítanak az uniós polgároknak a nemzeti bíróságok előtt a jogok és kötelezettségek AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE érvényre juttatására vagy önmaguk azokkal szembeni megvédésére. Ehhez rendszerint kötelező érvényű nemzeti jogi aktusokat kell kibocsátani, vagy hatályos jogi és közigazgatási előírásokat kell megszüntetni vagy módosítani. Pusztán a közigazgatási gyakorlat megváltoztatása nem elegendő, mert azt a tagállamok végrehajtó szervei természeténél fogva tetszés szerint módosíthatják, és az kellő nyilvánosságot sem élvez. Az irányelv soha nem keletkeztet alanyi jogot és kötelezettséget az uniós polgárok számára vagy velük szemben; címzettjei kifejezetten csak a tagállamok. Az uniós polgárokat majd csak az irányelv végrehajtási aktusai tehetik jogosultakká vagy kötelezettekké a tagállamok illetékes szervein keresztül. Mindaddig, amíg a tagállamok teljesítik az Unió jogi aktusai ból származó kötelezettségeiket, az uniós polgárok számára ennek nincs jelentősége. Az Unió polgárait hátrányok érik azonban, ha az irányelvben előirányzott cél megvalósítása előnyt jelentene számukra, de a szükséges állami végrehajtási aktusokat nem vagy csak hiányosan bocsátották ki. Ahhoz, hogy az ilyen hátrányokat a legmesszebbmenőkig kiküszöböljék, az Európai Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatában úgy határozott, hogy az Unió polgárai meghatározott feltételekkel közvetlenül hivatkozhatnak az irányelv rendelkezéseire, élhetnek az őket az irányelv alapján megillető jogokkal, és szükség esetén e jogaikat a nemzeti bíróságok előtt érvényesíthetik. A közvetlen hatály elvének feltételeit az Európai Bíróság így határozza meg: ■■ ■■ ■■ ■■ az irányelv rendelkezéseinek az uniós polgárok/vállalkozások jogait világosan és pontosan kell meghatározniuk; a jogok nem köthetők feltételekhez vagy kikötésekhez; a nemzeti jogalkotó a jog tartalmi megfogalmazása folyamán nem élhet mérlegelési jogkörrel; az irányelv átültetési határidejének le kell járnia. Az irányelvek közvetlen hatályára vonatkozó bírósági ítélkezési gyakorlat lényegében azon a megfontoláson alapul, hogy a tagállam ellentmondásosan és a joggal visszaélve cselekszik, ha saját jogát alkalmazza annak ellenére, hogy az irányelvi rendelkezések előírásai szerint saját jogát megfelelően harmonizálnia kellett volna. A tagállam által folytatott ilyen megengedhetetlen joggyakorlat ellen az irányelvi rendelkezés közvetlen hatályának elismerése olyan értelemben hat, hogy megakadályozza, hogy az érintett tagállam az Unió jogának semmibevételével előnyre tehessen szert. Ilyen értelemben az irányelvek közvetlen hatályához szankcionáló jelleg is társul. Ebben az össze függésben következetesnek tűnik, hogy az Európai Bíróság az irányelvek közvetlen hatályát eddig csak az egyénnek a tagállamhoz való viszonyában 107 108 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE ismerte el, és ezt is csak akkor, ha a közvetlen hatály az uniós polgár javára és nem hátrányára szolgál, tehát csak azokban az esetekben, amelyekben az uniós jog az uniós polgár számára kedvezőbb szabályozást biztosít, mint a nem harmonizált nemzeti jog (ún. „vertikális közvetlen hatály”). Az irányelveknek az egyének egymás közötti viszonyában fennálló közvetlen hatályát (ún. „horizontális közvetlen hatály”) az Európai Bíróság ezzel szemben elutasította. A közvetlen hatály szankciójellegéről az Európai Bíróság azt állapította meg, hogy a horizontális közvetlen hatály egyének között nem érvényesülhet, mivel az egyének nem tehetők felelőssé a tagállam mulasztásaiért, hiszen ők a jogbiztonság és a bizalom védelmének alapelveire támaszkodnak. A cél az, hogy az uniós polgárok bízhassanak abban, hogy az irányelvek hatásai a nemzeti átültetési intézkedések révén megvalósulnak. A Bíróság mindenesetre egy elsődleges jogi elvet alakított ki, amelynek értelmében az irányelv tartalma, amennyiben az a megkülönböztetés általános tilalmát konkretizálja, a magánjogi viszonyokra is alkalmazandó. A Bíróság megközelítése szerint a megkülönböztetés tilalma – az adott irányelv által konkretizált formában – arra kötelezi az állami szerveket és különösen a nemzeti bíróságokat, hogy saját illetékességi területükön biztosítsák az uniós jog alapján az egyéneket megillető jogvédelmet és az uniós jog teljes körű érvényességét, mégpedig azáltal, hogy szükség esetén nem engedi meg a nemzeti jog ezzel a tilalommal ellentétes bárminemű rendelkezésének alkalmazását. Következésképpen az uniós jog elsőbbsége alapján a megkülönböztetés tilalma – az adott irányelv által konkretizált formában – érvényesül a tilalommal ellentétes nemzeti joggal szemben. Így a Bíróság ugyan nem kérdőjelezi meg az irányelvek hiányzó horizontális hatályával kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát, a megkülönböztetés tilalmával összefüggésben viszont minden olyan esetben, amikor egy irányelv a megkülönböztetés tilalmát konkretizálja, de facto ugyanarra az eredményre jut. Ilyen fajta konkretizálást a Bíróság olyan irányelvek esetében ismert el, amelyek az állampolgárságon, a nemen vagy az életkoron alapuló megkülönböztetéssel foglalkoztak. Viszont alighanem ugyanez érvényes minden olyan irányelvre, amelyeket az EUMSZ 19. cikkében felsorolt megkülönböztetési formák elleni küzdelem érdekében fogadtak el. Az irányelv közvetlen hatálya nem feltételezi szükségszerűen, hogy az irány elvi rendelkezés az egyéneknek jogokat biztosít. Az irányelv rendelkezései sokkal inkább annyiban fejtenek ki közvetlen hatást, amennyiben objektív jogi hatályúak. E hatály elismerésére ugyanazon alapfeltételek vonatkoznak, mint a közvetlen hatály elismerésére, egyetlen sajátossággal: hogy az Unió polgárának/vállalkozásának egyértelműen és pontosan körvonalazott joga helyett AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE a tagállam egyértelműen és pontosan körülírt kötelezettségét határozza meg. Amennyiben ez az eset áll fenn, akkor a tagállam minden szervét, tehát jogalkotóját, közigazgatását és bíróságait kötelezik az irányelvek, és hivatalból az irányelveket kell elsődlegességet élvező uniós jogként betartaniuk és alkalmazniuk. Konkrétan ebből következik az a kötelezettség is, hogy a nemzeti jogot az irányelvvel összhangban kell értelmezni („irányelvnek megfelelő értelmezés”), vagy a kérdéses irányelvi rendelkezésnek kell elsőbbséget biztosítani a vele ellentétes nemzeti joggal szemben. Ezenkívül az irányelvek a tagállamokkal szemben bizonyos mértékig tiltó hatást fejtenek ki, még az átültetési határidő lejárta előtt. Tekintettel az irányelv célhoz kötöttségére és az Unióval szembeni lojalitás elvének alkalmazására (EUSZ 4. cikk), a tagállamoknak már az átültetési határidő lejárta előtt is mellőzniük kell az olyan intézkedéseket, amelyek az irányelvvel elérni kívánt célt komolyan veszélyeztetnék. Végezetül az Európai Bíróság a Francovich és Bonifaci ügy ítéleteiben 1991-ben elismerte a tagállamok kötelezettségét azon károk megtérítésére, amelyek az irányelvek hiányzó vagy nem szabályszerű átültetése miatt következnek be. Ezekben az esetekben az olasz állam felelősségének kérdéséről volt szó, amely a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1980. október 20-i 80/987/EGK tanácsi irányelv nem határidőre történő átültetése következtében merült fel. Az irányelv a munkavállalók munkadíj-kifizetési igényének biztosítására vonatkozik a munkáltató fizetésképtelenségének bejelentése, illetve az ilyen okból történő felmondás előtti időszakban. Erre a célra olyan bérgarancia-alapokat kellett létrehozni, amelyhez a munkáltató más hitelezői nem férhetnek hozzá, és amelyek forrását a munkáltatóknak és/vagy az államnak kell biztosítania. A Bíróság itt azzal a problémával szembesült, hogy az irányelv célja szerint ugyan a munkavállalóknak alanyi jogot kívánt biztosítani a munkadíj további folyósítására a létrehozandó bérgaranciaalapok forrásaiból, ez a jog azonban a közvetlen alkalmazhatóság szempontjából, azaz a nemzeti bíróságok előtti érvényesíthetőségét tekintve meghiúsult, mivel az irányelv átültetésének elmaradása miatt nem hozták létre a bérgarancia-alapokat, és ezért nem lehetett megállapítani, hogy ki az adós a csőd miatt kieső pénzek kifizetésének tekintetében. Ebben az esetben a Bíróság ítéletében úgy határozott, hogy az olasz állam azáltal, hogy elmulasztotta az irányelvnek a saját jogrendjébe történő átültetését, megvonta a munkavállalóktól a részükre az Unió irányelvével biztosított jogot, ezért kártérítési kötelezettsége keletkezett az érintett munkavállalókkal szemben. A kártérítési kötelezettség, annak ellenére, hogy az uniós jog nem irányozza elő kifejezetten, az Európai Unió Bírósága szerint az EU jogrendjének elválaszthatatlan részét képezi, mert annak teljes hatályát befolyásolja, és az EU 109 110 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE jogrendjére alapozott jogok védelme csökkenne, ha az Unió polgárainak nem volna lehetőségük kártérítést kapni abban az esetben, ha jogaikat a tagállamoknak az uniós jogokat sértő magatartása csorbítja4. Határozatok A „határozatokkal” a Lisszaboni Szerződés új jogi cselekvési formát vezetett be a jogi aktusok jegyzékébe. A határozatoknak két kategóriája van: A meghatározott címzetteknek szóló határozatok, valamint az általános határozatok, amelyeknek nincs meghatározott címzettje (vö. EUMSZ 288. cikk (4) bekezdés). Míg a meghatározott címzetteknek szóló határozatok az egyes eseteket szabályozó korábbi határozatokat váltják fel, addig az általános határozatok, amelyeknek nincs meghatározott címzettje, sokféle szabályozási típust ölelnek fel, amelyek közös jellemzője, hogy nem egyes esetek szabályozására irányulnak. E két teljesen eltérő jogi aktusforma egységes megnevezése igencsak sajnálatos, mivel az elkerülhetetlen elhatárolási problémák miatt nagy fokú jogbizonytalanság keletkezik. Jobb lenne a korábban használatos „határozat” (németül „Entscheidung”) fogalmat a külső joghatást kifejtő, egyes eseteket szabályozó intézkedésekre használni, míg a több kötelező jogi aktusra a „határozat” (németül „Beschluss”) fogalmat használni. A meghatározott címzetteknek szóló határozatok olyan jellegzetes jogi aktusok, amelyeken keresztül az uniós intézmények (különösen a Tanács és a Bizottság) végrehajtási funkcióikat gyakorolják. Az ilyen határozatok bármely tagállamtól vagy uniós polgártól megkövetelhetik meghatározott tevékenység elvégzését vagy mellőzését, jogokat biztosíthatnak részükre, vagy kötelezettségeket róhatnak rájuk. Ez pontosan megfelel a nemzeti jogrendekben fennálló helyzetnek, ahol a nemzeti közigazgatási szervek közigazgatási aktus kibocsátásával kötelező erővel határozzák meg az állampolgárok számára azon következményeket, amelyek valamely törvény konkrét esetben való alkalmazásából adódnak. Az ilyen határozatok strukturális jellemzői: ■■ 4 A határozat egyedi érvényű, és ez különbözteti meg a rendeletektől. Egy határozat címzettjeit egyénenként kell megnevezni, és a címzettek csak egyénileg kötelezhetők. Elegendő, ha az érintett személyek köre a határozat kibocsátásának időpontjában meghatározható, és a jövőben A részleteket lásd a tagállamoknak az uniós jogok megsértése ügyében fennálló felelősségéről szóló fejezetben. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE nem bővíthető tovább. Ennek során mindenekelőtt figyelemmel kell lenni a határozat tartalmára, amelynek alkalmasnak kell lennie arra, hogy egyéni és közvetlen módon befolyásolja a jog hatálya alá tartozók helyzetét. Ilyen értelemben harmadik személyeket is érinthet egyénileg valamely határozat, amennyiben a harmadik személyek meghatározott személyes tulajdonságaik vagy különös, más személyek csoportjától megkülönböztető körülmények miatt érintettek, ezért hasonló módon, mint maga a határozat címzettje, egyénileg is beazonosíthatók. ■■ A határozat minden elemében kötelező, ez különbözteti meg az irányelvektől, amelyek csak az elérni kívánt cél szempontjából kötelező erejűek. ■■ A határozat közvetlenül kötelezi címzettjét. Egy meghatározott tagállamnak szóló határozat ezen túlmenően, az irányelvekkel azonos feltételek mellett, közvetlenül is kihathat az Unió polgáraira. Az általános határozatok, amelyeknek nincs meghatározott címzettje, teljes egészükben kötelezőek, az azonban nem világos, hogy a kötelező erő kinek a tekintetében áll fenn. Ezt végső soron az adott határozat tartalma alapján lehet megállapítani. Az általános határozatok esetében a következő szabályozási típusok különböztethetők meg: ■■ A Szerződés rendelkezéseinek módosítására vonatkozó határozatok: Ezek a határozatok absztrakt-általános aktusok, azaz valamennyi uniós intézményre, szervre és egyéb hivatalra, valamint a tagállamokra is kötelezőek. Megemlítendők például az elfogadási eljárás egyszerűsítésére (EUMSZ 81. cikk (3) bekezdés, 192. cikk (2) bekezdés c) pont) vagy a többségi követelmény enyhítésére (EUMSZ 312. cikk (2) bekezdés, EUMSZ 333. cikk (1) bekezdés) vonatkozó határozatok. ■■ A szerződésjog konkretizálására vonatkozó határozatok: Ezek a határozatok az Unió egészére, illetve az érintett uniós intézményekre, szervekre és egyéb hivatalokra kötelezőek, amennyiben a határozat azok összetételére vonatkozik; az egyénekre nincs külső joghatályuk. ■■ Az intézmények belső jogát és az intézmények közötti jogviszonyt megállapító határozatok: Ezek a határozatok az érintett és részt vevő uniós intézményekre, szervekre és egyéb hivatalokra kötelezőek. Ide tartoznak például az uniós intézmények eljárási szabályzatai, valamint az uniós intézmények között elfogadott intézményközi megállapodások. 111 112 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE ■■ A szervezet feletti ellenőrzés keretében elfogadott határozatok: Ezek a határozatok (pl. kinevezések, juttatások) az adott tisztségviselőre vagy az intézmény tagjára kötelezőek. ■■ Politikai határozatok: Ezek a határozatok a rendeletekkel és irányelvekkel egyenrangúak, nem céljuk azonban, hogy kötelező külső joghatást fejtsenek ki az egyénekre. A jogi kötőerő alapvetően a határozat elfogadásában részt vevő intézményekre korlátozódik, különösen, ha a jövőbeli politikára vonatkozó iránymutatásokról van szó. Ezeknek a határozatoknak csak kivételes esetekben van absztraktáltalános joghatálya vagy pénzügyi hatása. ■■ A közös kül- és biztonságpolitika keretében elfogadott határozatok: Ezek a határozatok jogilag az EU-ra kötelezőek. A tagállamokkal szembeni jogi kötőerőt különleges előírások (pl. EUSZ 28. cikk (2) és (5) bekezdés; EUSZ 31. cikk (1) bekezdés) korlátozzák. Ezek a határozatok nem tartoznak a Bíróság ítélkezési gyakorlatának körébe. Ajánlások és vélemények A jogi aktusok utolsó kategóriája, amelyet az uniós Szerződések kifejezetten előirányoznak, az ajánlások és vélemények csoportja. Az ajánlások és vélemények lehetővé teszik az Unió szervei számára, hogy a tagállamokkal, és néhány esetben az Unió polgáraival szemben is, nem kötelezően nyilvánuljanak meg, tehát anélkül, hogy ezzel a címzettre jogi kötelezettség hárulna. Az ajánlások a címzett számára meghatározott magatartást javasolnak, anélkül azonban, hogy a címzettet jogilag köteleznék. Így például az Európai Bizottság azokban az esetekben, amelyekben a tagállam valamely jogi vagy igazgatási előírás kibocsátásával vagy módosításával torzítaná az európai belső piacon belüli versenyfeltételeket, az érintett államnak a verseny torzítás elkerülésére alkalmas intézkedéseket javasolhat (EUMSZ 117. cikk (1) bekezdés, 2. mondat). Véleményeket a fentiekkel ellentétben az Unió szervei akkor adnak ki, ha az Unió vagy a tagállamok jelenlegi helyzetének vagy meghatározott folyamatainak értékeléséről van szó. A vélemények részben azonban a későbbi, kötelező erejű jogi aktusok előkészítésére is szolgálnak, vagy a Bíróság előtti per feltételét képezik (vö. EUMSZ 258. cikk és EUMSZ 259. cikk). Az ajánlások és a vélemények legjelentősebb hatása mindenekelőtt politikai és erkölcsi téren jelentkezik. A Szerződések kidolgozói e jogi aktusok AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE felvételekor abból az elvárásból indultak ki, hogy az érintettek az uniós szervek tekintélye és átfogó, a nemzeti viszonyokon túlmutató áttekintése és szakmai ismerete alapján a nekik adott tanácsot önként követik, vagy az adott helyzet értékeléséből önként levonják a szükséges következtetéseket. Mindemellett az ajánlások és a vélemények közvetett jogi hatást fejthetnek ki azzal, hogy megteremtik egy későbbi, jogilag kötelező aktus előfeltételeit, vagy az érintett uniós szerv saját magát kötelezi, miáltal bizonyos körülmények között bizalmi tényállás jöhet létre. Állásfoglalások, nyilatkozatok és cselekvési programok Az Unió Szerződéseiben felsorolt jogi aktusok mellett az Unió szervei számára sokféle más cselekvési forma kínálkozik arra, hogy az EU jogrendjét formálják és alakítsák. Az uniós gyakorlatban mindenekelőtt az állásfoglalások, nyilatkozatok és cselekvési programok bírnak jelentőséggel. Állásfoglalások: Az állásfoglalások alkotói az Európai Tanács, a Tanács, valamint az Európai Parlament. Az állásfoglalásokban a közös felfogások és nézetek az integráció fejlődésének tekintetében, valamint az EU-n belüli és kívüli konkrét feladatokban nyilvánulnak meg. Az EU belső ügyeit érintő állásfoglalások tárgyát például a politikai unió alapvető kérdései, a regionális politika, az energiapolitika, valamint a gazdasági és monetáris unió, mindenekelőtt az Európai Monetáris Rendszer létrehozása képezik. Az állásfoglalások elsősorban politikai jelentőségűek; irányt mutatnak az Európai Unió Tanácsának jövőbeli munkájához. Közös politikai szándéknyilatkozatként az állásfoglalások jelentősen megkönnyítik a konszenzus elérését a Tanácsban. Ezen túlmenően az állásfoglalásoknak köszönhetően létrejön legalább egy minimális egyezőség a közösségi és a tagállami döntési szintek között. Jogi értékelésük során tehát ezt a funkciójukat is figyelembe kell venni, vagyis az állásfoglalásnak mint eszköznek rugalmasnak kell maradnia, és nem terhelhetik meg túlzottan jogi előírások és kikötések. Nyilatkozatok: A nyilatkozatok esetében két megjelenési formát különböztetünk meg. Amennyiben a nyilatkozatok az Unió további fejlődésére vonatkoznak, mint pl. az EU-ról szóló, a demokráciával vagy az alapjogokkal kapcsolatos nyilatkozatok, úgy jelentőségük lényegében az állásfoglalásokéval azonos. A nyilatkozat eszközével legfőképp akkor élnek, ha a széles nyilvánosságot vagy meghatározott címzetti kört kívánnak megszólítani. Emellett a határozathozatal során az Európai Unió Tanácsa is tesz nyilatkozatokat. Itt olyan nyilatkozatokról van szó, amelyekben a Tanács tagjai közösen vagy egyoldalúan nyilvánítják ki nézetüket a tanácsi határozatok értelmezéséről. Az ilyen jellegű értelmező nyilatkozatok az Európai Unió Tanácsának 113 114 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE mindennapi gyakorlatához tartoznak, és a tanácsi kompromisszumok elérésének elengedhetetlen eszközei. A nyilatkozatok jogi jelentőségét az általános értelmezési alapelveknek megfelelően kell értékelni. Eszerint az egyes rendelkezések értelmezése szempontjából alapvető fontosságú a szerző szándéka. Természetesen ez csak annyiban érvényes, amennyiben az értelmezendő nyilatkozatok megfelelő nyilvánosságot kapnak, mivel a másodlagos uniós jog, amely közvetlen jogokat biztosít az egyénnek, nem korlátozható nyilvánosságra nem hozott, másodlagos megállapodások alapján. Cselekvési programok: A cselekvési programokat az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság saját kezdeményezésére vagy az Európai Tanács ösztönzésére állítja össze, és azok az uniós Szerződésekben megállapított jogalkotási programok és általános célkitűzések konkretizálását szolgálják. Amennyiben ezeket a programokat a Szerződések kifejezetten előirányozzák, az Unió szervei kötelesek a tervezett tartalmat betartani. Más programokat ezzel szemben a gyakorlatban csupán iránymutatásnak tekintenek, amelyekhez nem társul jogilag kötelező hatály. Azonban ezek is kifejezésre juttatják az Unió szerveinek azon szándékát, hogy tartalmuknak megfelelően cselekedjenek. Az uniós gyakorlatban kiemelt jelentősége van még a „fehér könyveknek” és a „zöld könyveknek”. A Bizottság által közzétett „fehér könyvek” konkrét javaslatokat tartalmaznak az EU által egy meghatározott szakpolitikai területen meghozandó intézkedésekre. Ha a fehér könyv pozitív fogadtatásra talál a Tanácsban, akkor egy uniós cselekvési program alapját képezheti. Példa erre az általános érdekű gazdasági szolgáltatásokról (2004), az európai kommunikációs politikáról (2006) vagy az Európa jövőjéről (2017) szóló fehér könyv. A „zöld könyvek” európai szintű gondolatébresztőként szolgálnak meghatározott témákban, és a zöld könyvben tárgyalt témakörről folyó nyilvános konzultáció és vita alapját képezik. Néhány esetben jogszabályok kidolgozását kezdeményezik, amelyeket a későbbiekben a fehér könyvekben fejtenek ki. Közzététel és értesítés A törvényerejű jogi aktusokat az Európai Unió Hivatalos Lapjának L sorozatában („Jogszabályok” [L = Législation]) teszik közzé. A jogi aktusok a bennük meghatározott időpontban, egyéb esetekben pedig a közzétételüket követő huszadik napon lépnek hatályba. A nem törvényjellegű jogi aktusokat a kibocsátó intézmény elnöke írja alá. Ezeket az Európai Unió Hivatalos Lapjának C sorozatában („Tájékoztatások és közlemények” [C = Communication]) teszik közzé. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A meghatározott címzetteknek szóló jogi aktusokat azokkal közlik, akiknek szólnak, és a közléssel egyidejűleg lépnek hatályba. A nem kötelező erejű jogi aktusokra nem vonatkozik közzétételi vagy értesítési kötelezettség. Ezeket ugyancsak az Európai Unió Hivatalos Lapjának C sorozatában („Tájékoztatások és közlemények”) teszik közzé. Jogalkotási eljárás az EU-ban Ellentétben a tagállami határozathozatallal, amelynek színtere a parlament, az EU-n belüli határozathozatalt hosszú időn át döntően a Tanácsban egyesített tagállami kormányképviselők gyakorolták. Ennek igen egyszerű a magyarázata: az EU nem egyetlen „európai népből” jött létre, hanem létét és kialakulását a tagállamoknak köszönheti. A tagállamok szuverenitásuk egyes részeiről bizonyos feltételekkel mondtak le az EU javára, és ezt a lépést kizárólag az EU döntéshozatali eljárásában elfoglalt erős pozíciójukra tekintettel merték megtenni. Az uniós jogrend fejlődésének és elmélyítésének során az EU döntéshozatali folyamatában eredetileg rendkívül egyoldalúan a tagállamok érdekeit szem előtt tartó hatáskörelosztást – az Európai Parlament pozíciója folyamatos erősítésének köszönhetően – egy kiegyensúlyozott döntéshozatali rendszer váltotta fel. Így az Európai Parlament kezdetben előírt meghallgatását először az Európai Parlamentnek a Tanáccsal való együttműködése, végül pedig az Európai Parlamentnek az EU jogalkotási folyamatában elnyert együttdöntési jogköre egészítette ki. A Lisszaboni Szerződés újraszervezte és átalakította az Unió jogalkotási eljárásait. 1. Különbséget kell tenni egyrészt a rendes jogalkotási eljárás (EUMSZ 289. cikk (1) bekezdés), amely lényegében a korábbi együttdöntési eljárásnak felel meg, és a jogalkotás általános módjának tekintendő uniós szinten, másrészt a különleges jogalkotási eljárás (EUMSZ 289. cikk (2) bekezdés) között, amelyben a jogalkotási aktusokat az Európai Parlament fogadja el a Tanács részvételével, illetve a Tanács az Európai Parlament részvételével. 2. Bizonyos jogi aktusok hatálybalépéséhez az Európai Parlamentben le kell folytatni a hozzájárulási eljárást. 3. A törvényi jelleg nélküli jogi aktusokat egyszerű többséggel fogadják el. 4. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok elfogadása egy külön eljárás keretében történik. 115 A jogalkotási aktusok elfogadására irányuló eljárás Rendes jogalkotási eljárás (EUMSZ 294. cikk). BIZOTTSÁG EURÓPAI PARLAMENT (első olvasat) Javaslatok EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁG Az Európai Parlament álláspontja és A bizottságok véleménye RÉGIÓK EURÓPAI BIZOTTSÁGA A Tanács álláspontjának jóváhagyása A jogi aktust a Tanács álláspontja szerinti formában elfogadják EURÓPAI PARLAMENT (második olvasat) Módosítás a tagok többségével A Tanács álláspontjának elutasítása a tagok többségével A jogalkotási eljárás lezárása – a jogi aktust nem fogadják el Jóváhagyja az EP módosításait BIZOTTSÁG Elutasítja az EP módosításait A módosítások jóváhagyása minősített többséggel A jogi aktus elfogadása AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA (második olvasat) A módosítások jóváhagyása egyhangúsággal A jogi aktus elfogadása A Tanács elutasítja a módosításokat AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA (első olvasat) Az EU Tanácsának álláspontja A TANÁCS/EP EGYEZTETŐ BIZOTTSÁGA Az EP nem fűz hozzá módosításokat, illetve az EU Tanácsa minden módosítást elfogad A jogi aktus elfogadása Egyezség Az eredmény megerősítése a Tanács és az EP által a harmadik olvasatban Nincs egyezség A jogi aktus elfogadottnak tekintendő A jogalkotási eljárás lezárása AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az eljárás folyamata A javaslat keletkezésének szakasza Az eljárást minden esetben az a Bizottság indítja, amely kidolgozza az érintett uniós intézkedésre vonatkozó javaslatot (kezdeményezési jog). Ez a Bizottságnak a szabályozásra kerülő gazdasági területért felelős szolgálatában történik. A folyamatba gyakran nemzeti szakértőket is bevonnak tanácsadóként. A nemzeti szakértőkkel való egyeztetés részben az erre a célra létrehozott bizottságok keretén belül történik, vagy a Bizottság szolgálatai által ad hoc módon végzett szakértői konzultáció formájában. Természetesen a Bizottságot javaslatai kidolgozásában nem köti a nemzeti szakértőkkel folytatott tanácskozások eredménye. A Bizottság által kidolgozott tervezetet, amely tartalmilag és formailag a tervezett intézkedés minden részletét meghatározza, a bizottsági tagok megvitatják, végül pedig a tagok egyszerű szavazati többségével határoznak arról. Ezt a „Bizottság javaslataként” részletes indoklással együtt egyidejűleg megküldik a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek, valamint adott esetben a meghallgatásban részt vevő Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. Első olvasat az Európai Parlamentben és a Tanácsban Az Európai Parlament elnöke a javaslatot a parlament illetékes bizottságának adja át megfontolásra. A bizottsági konzultációk eredményét az Európai Parlament plenáris ülése megtárgyalja, és kiad egy véleményt, amely tartalmazhat hozzájárulást vagy elutasítást, valamint módosítási javaslatokat is. Ezt követően az Európai Parlament közli álláspontját a Tanáccsal. A Tanács ekkor első olvasatban a következők szerint járhat el: ■■ Ha a Tanács elfogadja az Európai Parlament álláspontját, akkor az érintett jogi aktus az Európai Parlament állásfoglalása szerinti szövegezésben jelenik meg, és ezzel lezárul a jogalkotási eljárás. A gyakorlatban az a szabály alakult ki, hogy a jogalkotási eljárást már az első olvasatban lezárják. Ezt szolgálja az „informális háromoldalú párbeszéd”, amelynek keretében az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság képviselői a jogalkotási eljárásnak már egy korai szakaszában találkoznak, és törekednek arra, hogy kölcsönös megegyezésen alapuló kompromisszumot érjenek el. 117 118 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE ■■ Ha a Tanács nem ért egyet az Európai Parlament álláspontjával, a Tanács első olvasatban elfogadja saját álláspontját, és azt közli az Európai Parlamenttel. A Tanács teljes részletességgel tájékoztatja az EP-t azon indokokról, amelyek alapján álláspontját kialakította. A Bizottság teljeskörűen tájékoztatja az Európai Parlamentet a saját álláspontjáról. Második olvasat az Európai Parlamentben és a Tanácsban Az EP a második olvasatban a Tanács álláspontjának megküldését követő három hónapon belül három lehetőség közül választhat: 1. Az Európai Parlament elfogadja a Tanács álláspontját, vagy nem nyilatkozik: ebben az esetben az érintett jogi aktus a Tanács álláspontjának szövegezésében kerül elfogadásra. 2. Az Európai Parlament a tagok többségi szavazatával elutasítja a Tanács álláspontját: ebben az esetben a jogi aktus nem kerül elfogadásra, és lezárul a jogalkotási eljárás. 3. Az Európai Parlament a tagok többségi szavazatával módosításokat hajt végre a Tanács álláspontját illetően: ebben az esetben a módosított szövegezést juttatják el a Tanács és a Bizottság részére; a Bizottság véleményezi a módosításokat. A Tanács a módosított álláspontot megtárgyalja, és az Európai Parlament módosításainak beérkezését követő három hónapon belül két lehetőség közül választ: 1. A Tanács elfogadja az EP összes módosítását: ebben az esetben elfogadják az érintett jogi aktust. Ehhez elegendő a minősített többség akkor, ha a Bizottság egyetért az Európai Parlament módosításaival. Ellenkező esetben a Tanács az Európai Parlament módosításait csak egyhangú szavazással fogadhatja el. 2. A Tanács nem fogadja el az Európai Parlament összes módosítását, vagy hiányzik az elfogadáshoz szükséges többség: Ekkor kerül sor egyeztetési eljárásra. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Egyeztetési eljárás A Tanács elnöke az Európai Parlament elnökével egyetértésben indítja el az egyeztetési eljárást. Ebből a célból egyeztetőbizottságot állítanak fel, amely jelenleg a Tanács és az Európai Parlament 28-28 egyenjogú képviselőjéből áll. Az egyeztetőbizottság feladata, hogy az összehívását követő hat héten belül egyezséget érjen el az Európai Parlament és a Tanács második olvasat alapján rögzített álláspontjait illetően. Ez az egyezség egy kompromisszumos megoldás, amelyet a „véleménykülönbség valamennyi szempontjának megvizsgálása” alapján kell elfogadni. Azonban továbbra is az Európai Parlament és a Tanács két eltérő álláspontja közötti kompromisszum eléréséről van szó. Ennek során a kompromisszumot elősegítő új elemeket is figyelembe lehet venni, amennyiben azok illeszkednek a második olvasat eredményéhez. Nem lehet azonban bevonni azokat a módosításokat, amelyek a második olvasatban nem kapták meg a szükséges többséget. A Bizottság részt vesz az egyeztetőbizottság munkájában, és minden tőle telhetőt megtesz annak érdekében, hogy közelítse az Európai Parlament és a Tanács álláspontját. Amennyiben az egyeztetőbizottság az összehívását követő hat héten belül nem tud közös tervezetben megállapodni, a javasolt jogi aktus nem kerül elfogadásra. Harmadik olvasat az Európai Parlamentben és a Tanácsban Amennyiben az egyeztetőbizottság a felállítását követő hathetes határidőn belül jóváhagyja a közös tervezetet, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a megállapodástól kezdődő hathetes határidő áll rendelkezésére ahhoz, hogy az érintett jogi aktust a tervezetnek megfelelően elfogadják, amihez azonban az Európai Parlamentben szavazattöbbség, a Tanácsban pedig minősített többség szükséges. Ellenkező esetben a javasolt jogi aktus el nem fogadottnak minősül, és lezárul a jogalkotási eljárás. Közzététel A lezárt jogi aktust végérvényes formájában a jelenleg 24 hivatalos nyelven (angol, bolgár, cseh, dán, észt, finn, francia, görög, holland, horvát, ír, lengyel, lett, litván, magyar, máltai, német, olasz, portugál, román, spanyol, 119 120 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE svéd, szlovák és szlovén) dolgozzák ki, az Európai Parlament elnöke és a Tanács elnöke írja alá, végezetül pedig az Európai Unió Hivatalos Lapjában teszik közzé, vagy, ha a jogi aktus meghatározott címzettre irányul, azzal közlik, akinek szól. A rendes jogalkotási eljárás az EP számára egyszerre jelent kihívást és esélyt is. Bár az eljárás sikere az egyeztetőbizottságban való megegyezésen múlik, mégis alapvetően megváltoztatja az Európai Parlament és a Tanács közötti viszonyt: a két szerv a jogalkotásban egyenrangú. Az Európai Parlamenten és a Tanácson múlik, hogy bizonyítsák politikai kompromis�szumkészségüket, és az egyeztetőbizottságban lehetőleg közös tervezetben egyezzenek meg. A különleges jogalkotási eljárás A különleges jogalkotási eljárásban rendszerint a Tanács a Bizottság javaslatára az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag határoz (pl. EUMSZ 308. cikk: az Európai Beruházási Bank alapszabálya), illetve az Európai Parlament a Tanács egyetértését követően jogi aktust fogad el (pl. EUMSZ 226. cikk (3) bekezdés: a parlamenti vizsgálóbizottság vizsgálati jogának gyakorlása; EUMSZ 228. cikk (4) bekezdés: az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó feltételek). Vannak más eljárási formák is, amelyek eltérnek ezektől az általános esetektől, azonban mégis különleges jogalkotási eljárásnak tekinthetők: ■■ Határozathozatal a költségvetés tervezetésről (EUMSZ 314. cikk): Az EUMSZ részletesen szabályozza az eljárást, amely nagymértékben megegyezik a rendes jogalkotási eljárással. ■■ A Tanács a Bizottság javaslatára és az Európai Parlamenttel (és adott esetben más uniós intézményekkel és tanácsadó szervekkel) folytatott konzultációt követően tagjainak többségével határoz. Eredetileg ez volt a konzultációs eljárás, amely kezdetben az uniós szintű jogalkotás szokásos eljárását képezte, mára viszont már csak alkalmanként használják a különleges jogalkotási eljárás keretében ((pl. EUMSZ 140. cikk (2) bekezdés: eltérések a gazdasági és monetáris unió keretében; EUMSZ 128. cikk (2) bekezdés: érmekibocsátás). ■■ A Tanács az Európai Parlament bevonása nélkül határoz. Ez az eljárás a nagyon ritka kivételek közé tartozik, és a közös kül- és AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE biztonságpolitika területétől eltekintve, ahol viszont tájékoztatják az Európai Parlamentet a Tanács határozatairól (EUSZ 36. cikk), csak nagyon szórványosan fordul elő (pl. EUMSZ 31. cikk: a közös vámtarifa vámtételeinek megállapítása; EUMSZ 301. cikk (2) bekezdés: az Európai gazdasági és Szociális Bizottság összetétele). Az úgynevezett „áthidaló záradékok” alkalmazásával a különleges jog alkotási eljárás alá tartozó szakpolitikai területeket át lehet emelni a rendes jogalkotási eljárásba, illetve a Tanácson belüli egyhangúság minősített többséggel váltható fel. Az áthidaló záradékoknak két fajtája különböztethető meg: az egyik az általános áthidaló záradék, amely minden szakpolitikai területre érvényes. Ezt a záradékot az Európai Tanács egyhangú határozatát követően lehet alkalmazni. A másik típus a különleges áthidaló záradék, amely meghatározott szakpolitikai területekre alkalmazandó (pl. többéves pénzügyi keret – EUMSZ 312. cikk; igazságügyi együttműködés a családjog területén – EUMSZ 81. cikk; megerősített együttműködés – EUMSZ 333. cikk; szociális terület – EUMSZ 153. cikk; környezetvédelem – EUMSZ 192. cikk). Ezek a záradékok abban különböznek az általános áthidaló záradéktól, hogy a nemzeti parlamentek rendszerint nem rendelkeznek vétójoggal, és határozatot a Tanács is elfogadhat, így nincs mindenképpen szükség az Európai Tanácsra. Hozzájárulási eljárás Az Európai Parlament uniós jogalkotásban történő részvételének egy másik alapvető formája a hozzájárulási eljárás. Eszerint egy jogi aktus csak abban az esetben jöhet létre, ha előzetesen megkapta az EP hozzájárulását. Az eljárás azonban nem ad módot az Európai Parlamentnek a tartalmi alakításban való közvetlen részvételre; így az EP nem javasolhat módosításokat, és nem fogadtathatja el javaslatait a hozzájárulási eljárás során. Szerepe arra korlátozódik, hogy a benyújtott jogi aktushoz hozzájáruljon, vagy elutasítsa azt. Ez az eljárás alkalmazandó a nemzetközi megállapodások megkötésekor (EUMSZ 218. cikk (6a) bekezdés), a megerősített együttműködés esetében (EUMSZ 329. cikk (1) bekezdés) vagy a szerződéskiegészítési hatáskör gyakorlásakor (EUMSZ 352. cikk (1) bekezdés). A hozzájárulási eljárás mind a jogalkotási aktusok elfogadására irányuló különleges jogalkotási eljárásnak, mind pedig a kötelező nem jogalkotási aktusok elfogadására irányuló egyszerű jogalkotási eljárásnak is részét képezheti. 121 122 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A nem jogalkotási aktusok elfogadására irányuló eljárás A nem jogalkotási aktusokat egyszerűsített eljárás keretében fogadják el, ahol egy uniós intézmény vagy egyéb szerv saját hatáskörében fogad el jogi aktusokat. Ezt a hatáskört az uniós Szerződésekben megállapított megfelelő jogalap alapozza meg. Ezt az eljárást kell alkalmazni elsősorban azokra az (egyszerű) jogi aktusokra, amelyeket egy uniós intézmény saját hatáskörében fogad el (pl.: a Bizottság határozata az állami támogatásokra vonatkozó ügyekben – EUMSZ 108. cikk (2) bekezdés). Egyszerűsített eljárásban fogadják el a nem kötelező erejű jogi aktusokat is, különösen az uniós intézmények és tanácsadó szervek ajánlásait és véleményeit. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási aktusok elfogadására irányuló eljárás Már évek óta bevett gyakorlat, hogy a Tanács és az Európai Parlament jogalkotási és végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra. Az átruházott hatásköröket eddig a komitológiai bizottságok bevonásával gyakorolták, amelyekben a Bizottság, a Tanács, a tagállamok és az Európai Parlament befolyását differenciált módon alakították ki. Mindazonáltal eddig nem határolták el egymástól egyértelműen a jogalkotási hatáskörök átruházását (törvényhozó hatalom) és a végrehajtási hatáskörök átruházását (végre hajtó hatalom). Végül a Lisszaboni Szerződés vezette be az elsődleges jogban ezt a régóta esedékes különbségtételt a jogalkotási és végrehajtási feladatok gyakorlása között (EUMSZ 290. cikk és EUMSZ 291. cikk). A felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat a Bizottság a Tanács és az Európai Parlament jogalkotási aktusában megadott különleges felhatalmazás alapján fogadja el (EUMSZ 290. cikk). Csak a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseinek módosítására adható felhatalmazás; az adott terület alapvető szempontjai nem képezhetik hatáskör-átruházás tárgyát. Ebben az fejeződik ki, hogy az alapvető szabályozásokat a törvényhozó hatalom alkotja meg, és azok nem ruházhatók át a végrehajtó hatalomra. Ez figyelembe veszi a demokrácia és a hatalommegosztás elvét. Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak mindig akkor kell közvetlenül saját magának ellátnia elsődleges jogalkotási feladatát, amikor politikailag AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE jelentős, széles hatókörű döntésekről van szó. Idetartoznak különösen a jogalkotási tevékenység politikai célkitűzései, a célok elérésére szolgáló eszközök kiválasztása, valamint a szabályozás természetes és jogi személyeket érintő lehetséges hatóköre. Emellett a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok csak módosíthatják, illetve kiegészíthetik a jogalkotási aktust, annak célkitűzéseit tehát nem érinthetik. Végezetül pedig a jog alkotási aktusokban kifejezetten meg kell határozni azokat a rendelkezéseket, amelyek módosítására vagy kiegészítésére felhatalmazást adnak. Felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadnak el például akkor, amikor a jogot a jövőbeli fejleményekhez, mint például a technológiai változásokhoz igazítják, illetve összehangolják a jogszabályokat más jogszabályok előrelátható változásaival, vagy amikor különleges körülmények bekövetkeztekor vagy új ismeretek megszerzése esetén is biztosítják a jogalkotási aktus rendelkezéseinek alkalmazását. A felhatalmazás szólhat határozott időre, illetve ha határozatlan idejű, akkor visszavonható. A felhatalmazás visszavonása mellett a Tanács és az Európai Parlament kifogást is emelhet a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktusának hatálybalépése ellen. Ha a Tanács és az Európai Parlament jogalkotási hatáskörrel ruházta fel a Bizottságot, akkor az elfogadhatja a megfelelő jogi aktusokat. Más intézmények bevonásáról az elsődleges jog nem rendelkezik. A Bizottság viszont jogosult különösen arra, hogy nemzeti szakértőkkel konzultáljon, ami általános gyakorlattá is vált. A végrehajtási aktusok Bizottság általi elfogadása (EUMSZ 291. cikk) kivételt képez azon alapelv alól, hogy az uniós jog közigazgatási végrehajtása a tagállamok hatáskörébe tartozik (EUMSZ 289. cikk (1) bekezdés), és ezért a tagállamok ellenőrzése alatt áll. Ez jelentős eltérés az eddigi jogi helyzettől, amely szerint a Tanács és az Európai Parlament a komitológiai eljárás keretében együttműködési joggal rendelkezett a végrehajtási intézkedések elfogadása során. Ezt a változtatást az magyarázza, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási aktusok világos különválasztásával az ellenőrzési és együttműködési jogokat is újra meg kellett határozni: míg a Tanács és az Európai Parlament uniós jogalkotóként beavatkozhat a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokba, addig a végrehajtási aktusok esetében erre a tagállamok jogosultak az uniós jog közigazgatási végrehajtására vonatkozó eredeti hatáskörüknek megfelelően. Az uniós jogalkotó (azaz a Tanács és az Európai Parlament) jogalkotási megbízásával összhangban a 182/2011/EU rendeletben (az ún. „komitológiai rendelet”) meghatározta a végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó ellenőrzés általános szabályait és elveit. A komitológiai rendelet kettőre csökkenti a komitológiai 123 124 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE eljárások számát: ezek a tanácsadó-bizottsági eljárás és a vizsgálóbizottsági eljárás. Az eljárásokat konkrét előírások alapján kell megválasztani. A tanácsadó-bizottsági eljárásban a tanácsadó bizottság egyszerű többséggel véleményeket fogad el, amelyeket jegyzőkönyvbe kell venni. A Bizottságnak ezeket lehetőség szerint figyelembe kell vennie, de erre nem köteles. A vizsgálóbizottsági eljárás során a Bizottság végrehajtási intézkedésekre vonatkozó tervezetéről a tagállamok képviselőiből álló komitológiai bizottságban minősített többséggel szavaznak. Jóváhagyás esetén a Bizottságnak az előterjesztés szerinti formájában el kell fogadnia az intézkedést. Ha határozatképtelenség miatt nem hoznak határozatot, akkor a Bizottság alapvetően elfogadhatja a tervezetét. A bizottság elutasító véleménye vagy a jóváhagyás meg nem adása esetén a Bizottság új tervezetet terjeszthet a vizsgálóbizottság elé, illetve az eredeti tervezetet a fellebbviteli bizottság elé terjesztheti. A fellebbviteli bizottság a vizsgálóbizottsági eljárás másodfokú fóruma. A fellebbviteli bizottság bevonása a Bizottság és a tagállamok képviselői közötti kompromisszum megteremtését szolgálja, ha a vizsgálóbizottságban nem érhető el eredmény. A fellebbviteli bizottság támogató véleménye esetén a Bizottság elfogadja a végrehajtási aktust. Ezt akkor is megteheti, ha a fellebbviteli bizottság nem nyilvánít véleményt. Az EU jogvédelmi rendszere Egy önmagát jogi közösségként definiáló uniónak teljes körű és hatékony jogvédelmi rendszert kell a jogalanyok rendelkezésére bocsátania. Az EU jogvédelmi rendszere megfelel ennek a követelménynek. Elismeri az egyén jogát az EU jogrendjéből levezetendő jogainak hatékony, bíróság előtti védelmére. Ez az Alapjogi Charta 47. cikkében kodifikált védelem az általános jogi alapelvek közé tartozik, amelyek a tagállamok közös alkotmányozási hagyományaiból, valamint az emberi jogok európai egyezményéből (6. cikk és 13. cikk) következnek. A védelmet az EU joghatósága (az Európai Unió Bíróságával és a Törvényszékkel) garantálja (EUSZ 19. cikk (1) bekezdés). Eljárások egész sora tartozik ide, amelyeket az alábbiakban röviden bemutatunk. A Jégo-Quéré-ügyben egy halászati vállalkozás a fiatal szürke tőkehalak védelméről szóló rendelet egyes részeinek megsemmisítését kérelmezte. A kereset konkrétan a Jégo-Quéré által használt kis, 8 cm-es szembőségű hálók tilalmára vonatkozott. A hatékony jogvédelem biztosítása érdekében a Törvényszék a személyes érintettség fogalmát tágan értelmezte, és elfogadhatónak nyilvánította a keresetet. A Bíróság nem értett egyet ezzel az értelmezéssel. A Bíróság szerint az, hogy egy általánosan alkalmazandó rendelet közvetlen terhet ró egy szereplőre, nem tekinthető azonosnak a személyes érintettséggel 126 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Jogsértési eljárás (EUMSZ 258. cikk) Az eljárás annak megállapítására szolgál, hogy az adott tagállam megszegte-e az Unió joga alapján rárótt kötelezettségeket. Az eljárást kizárólag az Európai Unió Bírósága folytatja le. Tekintettel a vád súlyos jellegére, a Bíróság elé terjesztés előtt olyan eljárást kell lefolytatni, amely lehetőséget biztosít az érintett tagállamnak észrevételei megtételére. Ha az eljárás nem vezet a jogvita tisztázásához, akkor vagy a Bizottság (EUMSZ 258. cikk), vagy egy tagállam (EUMSZ 259. cikk) kötelezettségszegésre hivatkozva pert indíthat a Bíróságnál. A gyakorlatban többnyire a Bizottság kezdeményezi az eljárás megindítását. Az Európai Unió Bírósága megvizsgálja a jogvitát, és megállapítja, hogy fennáll-e jogsértés vagy sem. Ha a jogsértés tényét állapítja meg, úgy kötelezi az érintett tagállamot a megállapított hiányosság haladéktalan megszüntetésére. Ha az érintett tagállam nem tesz eleget az ítéletben foglaltaknak, úgy a Bizottságnak lehetősége van arra, hogy a Bíróság ítéletét figyelmen kívül hagyó, szerződésszegő tagállammal szemben második ítéletben átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kifizetését írja elő (EUMSZ 260. cikk). A jogsértés miatt hozott ítélet további figyelmen kívül hagyása ezután már mindenképpen jelentős pénzügyi következményekkel jár a szerződésszegő állam hátrányára. Megsemmisítés iránti kereset (EUMSZ 263. cikk) A megsemmisítés iránti kereset lehetőséget nyújt az uniós szervek jogi aktusainak objektív, bírósági kontrolljára (absztrakt normakontroll), és lehetővé teszi az egyén számára, még ha bizonyos korlátozásokkal is, az EU joghatóságához való hozzáférést (egyéni jogvédelmi garancia). A peresíthető jogi aktusok közé tartoznak az Unió szerveinek mindazon intézkedései, amelyek kötelező joghatálya beavatkozik a panaszos jogállásába, és ezáltal érdekeit jelentősen csorbítja. Felperes lehet a tagállamokon kívül még az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság, de a Számvevőszék, a Régiók Bizottsága és az Európai Központi Bank is, amennyiben a részükre biztosított jogok megsértése miatt jogaik védelmére pert indítnak. Ezzel szemben uniós polgárok és jogi személyek megsemmisítés iránti keresetet csak olyan határozatokkal szemben indíthatnak, amelyek személyük ellen irányulnak, illetve amelyek annak ellenére, hogy más személyek ellen irányulnak, őket is közvetlenül és személyesen érintik. A személyes érintettség feltétele a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint akkor áll fenn, ha valamely személyt olyan módon individualizálnak, ami őt más gazdasági AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE szereplők köréből megkülönböztetve kiemeli. A „közvetlenség” kritériuma azt kívánja biztosítani, hogy csak akkor forduljanak a Bírósághoz, illetve a Törvényszékhez, ha a felperes jogállásának csorbítása és a jogsérelem megvalósulása egyaránt biztonsággal megállapítható. Az individualitás kritériuma pedig az úgynevezett „populáris akció” lehetőségének kizárására szolgál. A Lisszaboni Szerződés az aktusok egy újabb kategóriáját is bevezette, amellyel szemben közvetlenül természetes és magánszemélyek is indíthatnak megsemmisítés iránti keresetet. Ennek értelmében a természetes és jogi személyek keresetet indíthatnak „rendeleti jellegű jogi aktusokkal” szemben, amennyiben ezek a jogi aktusok közvetlenül érintik a felperest, és nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket. Ez az új kategória egy olyan, már létező „jogvédelmi hézagot” szüntetett meg, amelyre a Bíróság a Jégo-Quéré ügyben is rámutatott, mivel a bírói jogvédelem eddig nem volt biztosított azokban az esetekben, amikor egy gazdasági szereplőt ugyan közvetlenül érintett uniós jogi aktus, annak jogszerűségét azonban a rendelkezésre álló jogorvoslati eszközökkel nem lehetett felülvizsgálni: megsemmisítés iránti kereset (EUMSZ 263. cikk) keretében a személyes érintettség hiánya miatt nem lehetett megtámadni az aktusokat; az előzetes döntéshozatali eljárást (EUMSZ 267. cikk) a nemzeti végrehajtási intézkedés hiánya miatt nem lehetett alkalmazni (kivéve az uniós jog szerinti kötelezettségeknek egy gazdasági szereplő általi be nem tartása miatt indított büntetőeljárást, amit azonban figyelmen kívül kell hagyni, mivel nem feltételezhető, hogy a gazdasági szereplőtől jogszerűtlen magatartással kezdeményezi egy aktus jogszerűségének felülvizsgálatát); végezetül pedig a kártérítési kereset sem vezet a jogkövető polgárok érdeke szempontjából kielégítő eredményhez, mivel azzal még egy jogszerűtlen jogi aktus sem távolítható el az uniós jogrendből. Azáltal, hogy az EUMSZ 263. cikkének (4) bekezdése egy rendeleti jellegű jogi aktus megtámadhatóságát nem köti „személyben való érintettséghez”, és ehelyett csak a közvetlen érintettséget és azt követeli meg, hogy a jogi aktus nem vonhat maga után végrehajtási intézkedéseket, e joghézag egy részét sikerült megszüntetni. Problematikus azonban, hogy mi értendő „rendeleti jellegű jogi aktus” alatt. A szűk értelmezés szerint olyan általános hatályú jogi aktusokat értenek alatta, amelyek nem jogalkotási aktusok, ezzel szemben a tágabb értelmezés szerint idetartozik valamennyi általános érvényű jogi aktus, köztük a jogalkotási aktusok is. A Törvényszék az Inuit Tapiriit Kanatami 127 128 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE ügyben hozott ítéletében részletesen foglalkozott mindkét megközelítéssel, és a nyelvtani, történelmi és teleologikus értelmezést követően arra a következtetésre jutott, hogy csak azok az általános hatályú jogi aktusok tekinthetők „rendeleti jellegű jogi aktusnak”, amelyek nem jogalkotási aktusok. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok (lásd EUMSZ 290. cikk) és a végrehajtási aktusok (lásd EUMSZ 291. cikk) mellett ide sorolhatók még az irányelvek, amennyiben az ítélkezési gyakorlat értelmében közvetlenül alkalmazandók, valamint az absztrakt általános határozatok, viszont csak akkor, ha azokat nem jogalkotási eljárás keretében fogadták el. A Törvényszék tehát egyértelműen a rendeleti jelleg szűk értelmezéséből indul ki. A fellebbezésről 2013-ban hozott ítéletében a Bíróság megerősítette ezt az eredményt. A hatékony jogvédelem biztosítása szempontjából ez sajnálatos, mivel a szűk értelmezési megközelítés csak részben szünteti meg a jogvédelem szempontjából megállapított joghézagot. Immár az EU szervei és egyéb hivatalai – különösen a nagy számban létre hozott ügynökségek – aktusainak jogszerűségét is felül lehet vizsgálni (EUMSZ 263. cikk (5) bekezdés). Ezáltal sikerült megszüntetni az eddig csak az ítélkezési gyakorlat által ideiglenesen kezelt joghézagot, és így már az elsődleges jog is figyelembe veszi azt a körülményt, hogy ezek a szervek részben olyan hatáskörökkel lettek felruházva, amelyek alapján a harmadik felekkel szemben joghatást kifejtő aktusokat fogadhatnak el, úgy hogy a teljes körű jogvédelmi rendszer érdekében ezen aktusokkal szemben is lehetővé kell tenni a kereset benyújtását. Ha a kereset megalapozott, akkor a Bíróság, illetve a Törvényszék a megtámadott, hatályos jogi aktust visszamenőleg is semmisnek nyilvánítja. Indokolt esetben a Bíróság, illetve a Törvényszék a semmisségi nyilatkozatot az ítélet kihirdetésének időpontjától kezdődő időszakra korlátozhatja. A felperesekre – jogaik és érdekeik védelmében – a semmisségi ítélet hatályának korlátozása természetesen nem vonatkozik. Mulasztás megállapítása iránti kereset (EUMSZ 265. cikk) Ez a kereset az Európai Parlamenttel, az Európai Tanáccsal, a Tanáccsal, a Bizottsággal és az Európai Központi Bankkal szembeni jogvédelmet egészíti ki azáltal, hogy lehetőséget teremt arra, hogy valamely uniós jogi aktus elfogadásának jogellenes elmulasztása ellen bírósági úton lehessen eljárni. Mielőtt azonban benyújthatnák a keresetet, a pert megelőző eljárást kell lefolytatni, amelyben a felperesnek az érintett uniós szervet fel kell AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE szólítania a jogi aktus elfogadására. Az intézmények által indított kereset tárgya az arra vonatkozó megállapítás kérelmezése, hogy az adott szerv megszegte-e a Szerződést azzal, hogy elmulasztotta a jogi aktus elfogadását. Uniós polgárok és vállalkozások esetében az intézményi mulasztás megállapítására irányuló keresetek annak kérelmére szorítkoznak, hogy a bíróság állapítsa meg: megszegte-e a Szerződést az uniós szerv, amikor elmulasztotta a felperesre irányuló jogi aktus, tehát a felperesnek címzett határozat elfogadását. Az ítélet csak annyit állapít meg, hogy jogellenes volt-e a mulasztás. Ezzel szemben a Bíróságnak és a Törvényszéknek nincs joga ítéletében az alperest a szükséges intézkedés elfogadására kötelezni. A pervesztes félnek csupán a Bíróság, illetve a Törvényszék ítélete alapján szükséges intézkedéseket kell meghoznia (EUMSZ 266. cikk). Kártérítési kereset (EUMSZ 268. cikk és EUMSZ 340. cikk (2) bekezdés) A kártérítési kereset az uniós polgárok és vállalkozások, valamint azon tagállamok számára, amelyeknek az EU valamely alkalmazottja által okozott hiba következtében káruk keletkezett, lehetőséget biztosít arra, hogy az Európai Unió Bíróságán a kár megtérítését követeljék. Az EU felelősségének feltételeit a Szerződések csak hiányosan szabályozzák; ezért azok azokból az általános jogi alapelvekből vezethetők le, amelyek megvannak minden tagállam jogrendjében. A konkrét feltételeket a Bíróság fejlesztette ki. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az EU kártérítési kötelezettsége a következő feltételek fennállása esetén állapítható meg: 1. Egy uniós szerv vagy az EU valamely alkalmazottjának jogellenes magatartása feladatai teljesítése során. Jogellenes cselekvés akkor áll fenn, ha az egyénnek, vállalkozásnak vagy tagállamnak jogokat biztosító, illetve védelmükre kibocsátott uniós jogszabályt súlyosan megsértenek. Védelmi jellegűek mindenekelőtt az alapjogok és a belső piaccal kapcsolatos alapvető szabadságok, illetve a bizalomvédelem és az arányosság alapelvei, de minden más, közvetlenül alkalmazandó jogi norma is, amelyek alanyi jogokkal ruházzák fel az uniós polgárokat. A szabályszegés akkor minősül súlyosnak, ha az eljáró uniós szerv nyilvánvalóan és jelentősen túllépte hatáskörét. A Bíróság mindenek előtt azt tartja szem előtt, hogy a jogsértő intézkedés által érintett személyek száma korlátozott-e, és a felmerült kár mértéke meghaladja-e az adott gazdasági ágazatra jellemző gazdasági kockázatokat. 2. A kár fennállása. 3. Ok-okozati összefüggés a keletkezett kár és az Unió cselekvése között. 4. Az eljáró uniós szervek vétkessége nem követelmény. 129 130 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Alkalmazotti kereset (EUMSZ 270. cikk) Az EU és alkalmazottai, illetve azok hátrahagyott családtagjai között a szolgálati jogviszony keretén belül fellépő jogvitákat is az Európai Unió Bírósága elé lehet vinni. Ezekben a keresetekben a Törvényszék illetékes. Fellebbezési eljárás (EUMSZ 256. cikk) A Bíróság és a Törvényszék viszonyát olyan módon szabályozták, hogy a Törvényszék valamennyi döntése ellen a jogi kérdésekre korlátozott fellebbezés nyújtható be a Bírósághoz. A fellebbezés a bírósági hatáskör hiányára, a fellebbező érdekeit csorbító eljárási hibára, valamint az uniós jognak a Törvényszék általi megsértésére támaszkodhat. Ha a fellebbezés alakilag megfelelő és megalapozott, a Bíróság hatályon kívül helyezi a Törvényszék döntését. Elbírálhatóság esetén a Bíróság a jogvitában önállóan hozhat döntést; ellenkező esetben az ügyet új ítélethozatalra visszautalja a Törvényszékhez, amelyet köt a Bíróság jogi véleménye. Ideiglenes jogvédelem (EUMSZ 278. cikk és EUMSZ 279. cikk) A Bírósághoz, illetve a Törvényszékhez benyújtott kereseteknek, valamint a Törvényszék döntései ellen a Bírósághoz benyújtott fellebbezéseknek nincs halasztó hatálya. Ennek kompenzálására azonban lehetőség van arra, hogy a Bírósághoz, illetve a Törvényszékhez kérelmet nyújtsanak be a megtámadott intézkedés végrehajtásának felfüggesztésére (EUMSZ 278. cikk) vagy ideiglenes intézkedés elrendelésére (EUMSZ 279. cikk). Az ideiglenes intézkedés iránti kérelem indokoltságát az ítélkezési gyakorlatban a következő három szempont szerint ítélik meg: 1. Eredményesség valószínűsége a főügyben („fumus boni juris”): az eredményesség kielégítő valószínűségét a kérelmező által előterjesztett körülmények előzetes ös�szegző vizsgálata keretében értékelik. 2. Az elrendelés sürgőssége: a sürgősséget annak alapján ítélik meg, hogy a kívánt elrendelésre szükség van-e a kérelmező számára súlyos és helyrehozhatatlan károkozás megakadályozásához. Értékelési szempontok ennek során a jogsértés jellege és súlyossága, valamint a konkrét és végleges hátrányos hatás a kérelmező vagyonára és egyéb, jogilag védett javaira nézve. Anyagi kárt alapvetően csak akkor tekintenek súlyos és helyrehozhatatlan kárnak, ha a kérelmező pernyertessége esetén a kár a főeljárásban nem téríthető meg teljeskörűen. 3. Az érdekek mérlegelése: a kérelmezőt az ideiglenes intézkedés iránti kérelem elutasítása esetén fenyegető hátrányokat az EU-nak az intézkedés AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE azonnali végrehajtásához fűződő érdekével, valamint azon hátrányokkal szemben kell mérlegelnie, amelyeket harmadik személyek az ideiglenes intézkedés meghozatala esetén szenvednek el. Előzetes döntéshozatali eljárás (EUMSZ 267. cikk) A nemzeti bíróságok előzetes döntéshozatali eljárás útján fordulhatnak az Európai Unió Bíróságához. Ha a nemzeti bíróságnak egy előtte folyamatban lévő jogvita keretein belül uniós jogi rendelkezéseket kell alkalmaznia, felfüggesztheti az eljárást, és a Bírósághoz fordulhat azzal a kérdéssel, hogy érvényben van-e az uniós szervek által kibocsátott jogi aktus, és/ vagy hogyan kell értelmezni azt és az uniós Szerződéseket. A nemzeti bíró az előterjesztésben megfogalmazza azt a jogi kérdést, amelyre a Bíróság ítélet és nem vélemény formájában válaszol, ami egyúttal kifejezésre juttatja a Bíróság bírói ítéletének kötelező jellegét. Mindazonáltal az előzetes döntéshozatali eljárás nem jogvita eldöntésére irányuló jogi eljárás, hanem a nemzeti bíróság előtt kezdődő és ott is befejeződő együttes eljárásnak csak egy részét képezi. Az eljárás célja elsősorban, hogy az uniós jog egységes értelmezését és ezzel az EU jogrendjének egységességét szavatolja. Az EU-n belüli jogegység megőrzésére irányuló funkcióján túl az eljárásnak az egyéni jogvédelem szempontjából is jelentősége van. A nemzeti bíróságok részére biztosított azon lehetőség kihasználása, hogy a nemzeti jog uniós joggal való összeegyeztethetőségét felülvizsgálhassák, és összeegyeztethetetlenség esetén elsődlegesen a közvetlenül érvényes uniós jogot alkalmazzák, feltételezi, hogy az uniós jog tartalma és hordereje kellő egyértelműséggel körvonalazott. A tisztánlátást rendszerint csak az Európai Unió Bíróságának előzetes döntése biztosíthatja: az előzetes döntéshozatali eljárás lehetőséget biztosít az uniós polgár számára, hogy megvédje magát saját állama uniós joggal ellentétes intézkedéseivel szemben, és az uniós jogot a nemzeti bíróságok előtt érvényesíthesse. E kettős funkció alapján az előzetes döntéshozatali eljárás bizonyos mértékig kompenzálja az egyénnek az Európai Unió Bíróságán korlátozottan alkalmazható közvetlen keresetbenyújtási lehetőségét, és ezzel az egyén jogvédelme szempontjából központi jelentőségű. Az eljárás sikere végső soron azonban a nemzeti bírák és bíróságok „előterjesztési kedvétől” függ. Az előzetes döntéshozatali kérelem tárgya: A Bíróság egyrészről döntést hoz az uniós jog értelmezésének kérdéseiben, másrészt érvényességi kontrollt gyakorol az uniós szervek jogi cselekvései felett. A nemzeti jog 131 132 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE rendelkezései nem tehetők előzetes döntéshozatal tárgyává. A Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárás keretén belül nem jogosult arra, hogy értelmezze a nemzeti jogot, és megítélje a nemzeti jognak az Unió jogával való összeegyeztethetőségét. Ezt az Európai Unió Bíróságához előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben gyakran figyelmen kívül hagyják. A Bírósághoz így gyakran olyan kérdések érkeznek, amelyek célirányosan a nemzeti jogi előírások és az uniós előírások harmonizációját érintik, vagy arra irányulnak, hogy egy bizonyos uniós szabályozás alkalmazható-e a nemzeti bíróság előtti döntéshozatalra váró jogvitában. Noha ezek a kérések az eljárás szempontjából elfogadhatatlanok, a Bíróság nem utasítja őket vissza, hanem a vonatkozó uniós jog értelmezésének alapvető kritériu maira vonatkozó kérdésként értelmezi őket, hogy azután az előterjesztő bíróság saját maga ítélhesse meg a döntés tekintetében érintett nemzeti jognak az Unió jogával való összeegyeztethetőségét. Ennek során a Bíróság a nemzeti bíróság által előterjesztett teljes anyagból, különösen az előzetes döntés indokolásából az Unió jogának azon elemeit emeli ki, amelyek a jogvita tárgyának figyelembevételével értelmezést igényelnek. Előterjesztési jogosultság: Előterjesztés benyújtására a „tagállamok ös�szes bírósága” jogosult. A bíróság fogalmát ebben a tárgykörben az uniós jog alapján kell értelmezni, és az értelmezés nem az intézmény megnevezésére, hanem a tagállam jogvédelmi rendszerében elfoglalt szerepére és pozíciójára irányul. Ennek alapján bíróságnak tekintendő minden független, azaz nem utasítható intézmény, amely a jogállam által szabályozott eljárásban jogvitákat joghatályosan dönt el. Előterjesztési jogosultságuk van ennek megfelelően alapvetően a tagállamok alkotmánybíróságainak is, vagy az állami jogszolgáltatáson kívüli, jogvitákat eldöntő szerveknek, de a magán-döntőbíróságoknak nem. Az, hogy egy nemzeti bíró él-e előterjesztési jogával, attól függ, hogy a meghozandó döntés szempontjából mennyire relevánsak az uniós jog kérdései az alapeljárás vonatkozásában, amiről a nemzeti bíró saját jogkörében dönt. A jogvitában részt vevő felek csak javaslatokat tehetnek. Az Európai Unió Bírósága az előterjesztett kérdés releváns voltát csak abban a tekintetben vizsgálja, hogy előterjesztésre alkalmas kérdésről van-e szó, tehát hogy a feltett kérdés ténylegesen az uniós Szerződések értelmezését vagy egy uniós szerv jogi aktusának érvényét érinti; hogy valódi jogvitáról van-e szó, azaz nem csak hipotetikus vagy konstruált kérdést tettek-e fel, amely a Bíróságot előzetes döntés útján jogi szakvélemény nyújtására venné rá. Az előterjesztési kérdéseknek az Európai Unió Bírósága általi, ilyen okokból történő elutasítása ugyan kivételes eset, mivel a Bíróság a bírósági együttműködés különös jelentősége AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE miatt e két szempont vizsgálata során bizonyos visszafogottságot tanúsít. Mindazonáltal a legújabb ítélkezési gyakorlat azt mutatja, hogy a Bíróság a beterjeszthetőség követelményeit annyiban szigorította, hogy az alapeljárás tényleges és jogi hátterének kellő és egyértelmű kifejtését – ami már korábban is követelmény volt – az előterjesztési határozatban nagyon pontosan megvizsgálja, és ilyen adatok hiánya esetén kinyilatkoztatja, hogy nem képes az uniós jog szakszerű értelmezésére, és az előzetes vizsgálati kérelmet mint elfogadhatatlant elutasítja. Előterjesztési kötelezettség: Előterjesztésre köteles minden bíróság, amelynek döntése a nemzeti jogon belüli fellebbezéssel már nem támadható meg. A fellebbezés fogalma tartalmaz minden olyan jogorvoslati szolgáltatást, amelyekkel a bíróság által kibocsátott döntés fellebbviteli bírósági fokon tényleges és jogi tekintetben (pl. fellebbezés) vagy csak jogi tekintetben (pl. felülvizsgálat) felülvizsgálható. Ezzel szemben a rendelkezés nem érvényes a korlátozott vagy különleges hatályú, rendes jogorvoslatokra (pl. perújrafelvételi eljárás, alkotmányjogi panaszok). Az előterjesztésre kötelezett bíróság csak akkor tekinthet el az előterjesztéstől, ha az előterjesztendő kérdés a jogvita kimenetele szempontjából jelentéktelen, a Bíróság már hozott róla döntést, vagy ha az uniós jogi előírás értelmezéséhez nem fér kétség. Korlátlan előterjesztési kötelezettség áll fenn viszont akkor, ha a nemzeti bíróság az uniós jogi aktus érvénytelenségéből kíván kiindulni. A Bíróság félreérthetetlenül kimondta, hogy kizárólag őt illeti meg a jogellenes uniós jog elvetésének monopóliuma. A nemzeti bíróságok ezért az érvénytelenség Bíróság általi megállapításáig kötelesek az uniós jogot alkalmazni és tiszteletben tartani. Az ideiglenes jogvédelem nyújtásáról folytatott eljárás keretében ítélkező bíróságokra külön szabályok érvényesek. A Bíróság legutóbbi ítélkezési gyakorlata alapján ezek a bíróságok meghatározott feltételek betartása mellett jogosultak az uniós rendeleten alapuló, nemzeti közigazgatási jogi aktus végrehajtásának hatályát felfüggeszteni, vagy vitatott jogállásokat vagy jogviszonyokat ideiglenesen, a fennálló uniós szabályozás figyelmen kívül hagyása mellett kialakítani és ideiglenes rendelkezéseket hozni. Az előterjesztési kötelezettség megszegése ugyanakkor az uniós Szerződések megszegését jelenti, amit felrónak a tagállamnak, és így az jogsértési eljárás útján szankcionálható. Az ilyen eljárás gyakorlati hatása kétségkívül rendkívül korlátozott, mivel az érintett tagállam kormánya nem teljesítheti az Európai Unió Bírósága esetleges elmarasztaló ítéletét, mivel a bíróságok függetlenségének és a hatalommegosztás elvének értelmében a nemzeti 133 134 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE bíróságok nem utasíthatók. Ígéretesnek tűnik a tagállamoknak az uniós jogok megsértése ügyében fennálló uniós jogi felelősségének elismerése óta (lásd ezzel kapcsolatban a következő fejezetet) az egyén azon lehetősége, hogy az érintett tagállamtól az előterjesztési kötelezettség megszegéséből keletkező károk megtérítését követelheti. Az előterjesztési döntés hatálya: Az ítélet formájában hozott előterjesztési döntés elsődlegesen az előterjesztő bíróságra és minden más bíróságra nézve kötelező, amely az érintett jogvitával foglalkozik. Ezen túlmenően az előzetes döntéseknek a gyakorlatban jelentős prejudikáló hatásuk van az egyéb hasonló eljárások vonatkozásában is. A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértéséért A Bíróság a C46/93. sz. Brasserie du pêcheur és C48/93. sz. Factortame egyesített ügyekben 1996. március 5-én hozott ítéletében elvben megállapította, hogy a tagállamok felelősek az uniós jog megsértése következtében egyéneknek okozott károkért. Ez a felelősségre vonatkozó ítélet precedensteremtő ítélet volt, jelentőségét tekintve hasonló azokhoz a bírósági ítéletekhez, amelyek az uniós jog elsőbbségére, az uniós jog rendelkezéseinek közvetlen alkalmazhatóságára és az Unió saját alapjogainak elismerésére vonatkoznak. A Bíróság maga is úgy jellemezte ezt az ítéletet, hogy az „szükségszerű következménye azon uniós rendelkezések közvetlen hatályának, amelyeknek megsértésével a kárt okozták”, és számottevően megnöveli az egyén lehetőségét arra vonatkozóan, hogy az megkövetelhesse mindhárom (a végrehajtói, törvényhozói, de ugyanúgy a bírói) hatalmat gyakorló állami szervtől az uniós jog betartását és végrehajtását. A Bíróság ezzel a Francovich és Bonifaci ítéletekben már bevezetett joggyakorlatát fejlesztette tovább. Míg korábban a tagállamok felelőssége arra az esetre korlátozódott, amikor az egyén annak következtében szenvedett kárt, hogy az egyéneket alanyi jogokkal felruházó, de közvetlen hatállyal nem rendelkező irányelv átültetése nem történt meg határidőre, e legutóbbi ítélet bevezette az általános felelősség szabályát, amely az uniós jog valamennyi, tagállamnak felróható megsértésére vonatkozik. A tagállamoknak az uniós jogok megsértése ügyében fennálló felelősségét három olyan feltétel határozza meg, amelyek lényegében megfelelnek azoknak a felelősségi feltételeknek, amelyek hasonló helyzetben az Unióra vonatkoznak: AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE 1. A megsértett uniós rendelkezésnek célja, hogy az egyént jogokkal ruházza fel. 2. A szabálytalanságnak elég súlyosnak kell lennie, azaz a tagállamnak nyilvánvalóan és jelentékenyen túl kell lépnie saját mérlegelési korlátainak határait. Erről a nemzeti bíróságok döntenek, amelyek csupán abban illetékesek, hogy a tényállást megállapítsák, és felmérjék az uniós jog megsértésének súlyosságát. Mindazonáltal a Bíróság néhány alapvető iránymutatást ad a nemzeti bíróságoknak ítéletében. Eszerint: „ Azon szempontok között, melyeket a hatáskörrel rendelkező bíróság figyelembe vehet, meg kell említeni a megsértett szabály egyértelműségének és pontosságának fokát, a megsértett szabály által a nemzeti vagy [uniós] hatóságok részére biztosított mérlegelési jogkör terjedelmét, a kötelezettségszegés vagy a károkozás szándékos vagy gondatlan jellegét, az esetleges jogi tévedés menthetőségét vagy ennek hiányát, valamint azt a körülményt, hogy egy [uniós] intézmény magatartása hozzájárulhatott-e a mulasztáshoz vagy [az uniós] joggal ellentétes nemzeti intézkedések vagy gyakorlat fenntartásához vagy elfogadásához. Mindenesetre [az uniós] jog megsértése nyilvánvalóan súlyos, ha annak ellenére továbbra is fennáll, hogy a felrótt kötelezettségszegést megállapító ítéletet vagy előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján ítéletet hoznak, illetve a tárgyban a Bíróság következetes ítélkezési gyakorlatából következik a kérdéses magatartás jogsértő jellege.” 3. Közvetlen ok-okozati összefüggésnek kell lennie a tagállamra ruházott kötelezettség megsértése és a károsult személyek által elszenvedett kár között. Az uniós jog súlyos megsértésén felüli vétkességet (szándékosság vagy gondatlanság) nem követelik meg. A Bíróság nem hagy kétséget afelől, hogy az általa kialakított felelősségi elvek a harmadik hatalmi ágra, azaz a bíróságokra is vonatkoznak. Ítéleteik immáron nem csupán az egymást követő fellebbezési szinteken elvégzett felülvizsgálat tárgyát képezik; hanem – amennyiben azokat az uniós jog figyelmen kívül hagyásával vagy megsértésével hozták meg – a tagállamok illetékes bíróságán lefolytatandó kártérítési eljárás keretei között is vizsgálhatók. Az eljárásban, amelyben megállapítják, hogy a kérdéses ítélet megsértette az uniós jogot, ismételten felül kell vizsgálni a lényegi, az 135 136 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE uniós jogot érintő kérdéseket; mindezt pedig anélkül, hogy az érintett bíróság az ügyben illetékes különös hatáskörű törvényszék ítéletének kötelező hatályára hivatkozhatna. Az illetékes szerv, amelyhez a nemzeti bíróságok értelmezési kérdésekkel és/vagy az uniós intézkedések érvényességére, illetve a nemzeti felelősségi szabályok uniós jognak való megfelelésére vonatkozó kérdésekkel fordulhatnak, szintén a Bíróság, amely az előzetes döntéshozatali eljárás (EUMSZ 267. cikk) keretein belül vonható be. Az igazságtalan bírói döntésért való felelősség azonban kivétel marad. Tekintettel a szigorú feltételekre, csak akkor vehető figyelembe a felelősség, ha a bíróság szándékosan eltekint az uniós jogtól, mint a Köbler-ügyben, amikor is a végső fokon ítélkező bíróság az uniós jog megsértésével az uniós állampolgár számára hátrányos döntést anélkül emelt jogerőre, hogy előzetesen a döntés szempontjából fontos uniós jog által meghatározott jogi helyzet tisztázására kérte volna a Bíróságot. Ez utóbbi esetben az uniós jogra hivatkozó uniós állampolgárok jogainak védelme kikényszeríti, hogy megtérítsék a végső fokon ítélkező bíróság által nekik okozott károkat. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE AZ UNIÓS JOG BESOROLÁSA A JOGREND EGÉSZÉBE Mindazok után, amit eddig az EU felépítéséről és jogrendjéről olvashattunk, nem tudjuk egyszerűn meghatározni az uniós jog helyét a jogrend egészében, és elhatárolni más jogrendektől. Két besorolási lehetőséget már az elején el kell vetni: az uniós jog éppúgy nem értelmezhető nemzetközi megállapodások puszta gyűjteményeként, mint ahogyan nem tekinthető a nemzeti jogi rendszerek részének vagy függelékének sem. Az EU jogrendjének autonómiája Az Unió megalapításakor a tagállamok korlátozták törvényhozói szuverenitásukat, és autonóm jogrendet hoztak létre, ami kötelező érvényű állam polgáraikra és saját magukra nézve, és alkalmazandó bíróságaik által. A Bíróság ezeket a megállapításokat a híres és korábban már bemutatott Costa kontra ENEL ügy kapcsán tette 1964-ben. Ebben az ügyben Flaminio Costa keresetet nyújtott be az olasz elektromosáram-termelés és -elosztás államosítása ellen, valamint ahhoz kapcsolódóan az elektromos társaságok üzemeinek ENEL Elektromos Művek részére történő átadása ellen. Az EU jogrendjének autonómiája az EU fennállásának szempontjából alapvető jelentőségű, mivel egyedül ez garantálja, hogy az uniós jogot nem gyengíti a nemzeti jog, és hogy az uniós jog egységes érvényesítése valamennyi tagállamban biztosítható. Így az uniós jog fogalmai – az EU jogrendjének autonómiája alapján – alapvetően az uniós jog követelményeinek és az Unió célkitűzéseinek megfelelően kerülnek meghatározásra. A fogalmak ilyetén értelmezése elengedhetetlen, mivel az uniós jog által garantált jogok veszélyben lennének, ha az egyes tagállamok végül is maguk dönthetnének a fogalmak tartalmának meghatározásáról, az uniós jog által garantált szabadságok alkalmazási területeiről. Példaként említhető a „munkavállaló” fogalma, amely meghatározza a személyek szabad 139 140 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE mozgáshoz való jogának alkalmazási területét. A munkavállaló fogalmának Unió-specifikus tartalma meglehetősen eltérhet a tagállamok jogrendjében ismert és használt fogalmaktól. Ezenkívül az Unió jogi eszközeinek egyetlen mércéje maga az uniós jog, és nem a nemzeti törvényhozás vagy alkotmányos jog. Hogyan jellemezhető akkor az uniós jog nemzeti joghoz való viszonya az önálló uniós jogrend fényében? Noha az uniós jog a tagállamok jogrendjével szemben önálló jogrendet képez, téves az az elképzelés, hogy az EU jogrendje és a tagállamok jogrendszerei kőzetrétegekhez hasonlóan, egymásra épülnek. A jogrendek merev elhatárolása ellen szól egyrészt az, hogy azok ugyanazokat az embereket érintik, akik egy személyben állampolgárok és uniós polgárok is. Másrészt egy ilyen megközelítés figyelmen kívül hagyná azt a tényt, hogy az uniós jog csak abban az esetben alkalmazható, ha az a tagállami jogrendek részét képezi. Az EU jogrendje és a nemzeti jogrendek valójában egymásba fonódnak, és kölcsönösen függnek egymástól. Az uniós jog és a nemzeti jog kölcsönhatása „ Az uniós jog nemzeti joghoz való viszonyának ezen aspektusa magában foglalja azokat a területeket, ahol az uniós jog és a nemzeti jog egymást kölcsönösen kiegészítik. Az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdése nagyon szemléletesen írja le ezt a kapcsolatot a következő szavakkal: Az Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában. A tagállamok a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. A tagállamok segítik az Uniót feladatainak teljesítésében, és tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.” A lojális együttműködés elve abban a tudatban fogalmazódott meg, hogy az EU jogrendje önmagában nem alkalmas az EU megalapításával kitűzött célok elérésére. A nemzeti jogrendektől eltérően az EU jogrendje nem képez AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE önmagában zárt rendszert, hanem működéséhez igénybe veszi a nemzeti jogrendek támogatását. Valamennyi hatalmi ágnak – a törvényhozásnak, végrehajtásnak (beleértve a közigazgatást) és bíráskodásnak – el kell tehát ismernie, hogy az EU jogrendje nem „kívülálló” vagy „idegen” rendszer, és hogy a tagállamok és az Unió intézményei oszthatatlan egészet alkotnak annak érdekében, hogy közös céljaikat megvalósítsák. Az EU ezáltal nem csupán érdekközösség, hanem mindenekelőtt szolidaritási közösség. Ebből adódik, hogy az uniós Szerződéseket és az azok végrehajtásához az Unió szervei által kibocsátott jogszabályokat a tagállamok hatóságainak nem csupán figyelembe kell vennie, hanem végre kell hajtania és életre kell keltenie. Az uniós jog és a nemzeti jog kölcsönhatása olyan sokoldalú, hogy az csupán fontos példák segítségével magyarázható el. Az EU jogrendje és a nemzeti jogrendek közötti szoros kapcsolatot, az EU jogrendjének nemzeti jogrenddel történő kiegészítését és fordítva, a nemzeti jogrendek EU-jogrenddel történő kiegészítését elsősorban az irányelvek rendszere illusztrálja, amelyről a jogalkotásról szóló fejezetben már volt szó. Míg maga az irányelv kötelező erővel csupán a tagállamok számára elérendő célt határozza meg, addig a nemzeti hatóságokra, azaz a nemzeti jogra hárul az, hogy milyen formában és milyen eszközökkel valósítják meg ezeket a célokat. A bíróságok esetében a két rendszer az EUMSZ 267. cikkében megjelenő előzetes döntéshozatali eljárás által kerül szoros kapcsolatba. Ebben az eljárásban a nemzeti bíróságok az uniós jog értelmezésére vagy érvényességére vonatkozó kérdéseket tehetnek fel (illetve kötelesek feltenni) a Bíróságnak, melynek döntése meghatározó jelentőséggel bírhat a nemzeti bíróságokon zajló viták rendezésében. Az előzetes döntéshozatali eljárás világossá teszi egyrészt, hogy a tagállami bíróságoknak figyelembe kell venniük és alkalmazniuk kell az uniós jogot, másrészt azt, hogy az uniós jog értelmezése és annak érvényességére vonatkozó nyilatkozatok kiadása kizárólag a Bíróság hatáskörébe tartozik. Az EU jogrendje és a nemzeti jogrendek egymástól való kölcsönös függése abban az esetben is megmutatkozik, ha arról van szó, hogy az EU jogrendjében meglevő hiányosságokat meg kell szüntetni. Ilyenkor az uniós jog a saját jogszabályai kiegészítése céljából a tagállami jogrendben már létező mindenkori szabályozásra hivatkozik. Az uniós jogi szabályozás sorsát tehát egy ponton túl a mindenkori nemzeti jogszabályok határozzák meg. Általában ugyanez vonatkozik az uniós jog egészének végrehajtására, amennyiben az uniós jog saját végrehajtási szabályt nem hoz. Ezekben az esetekben a nemzeti hatóságok az uniós jog végrehajtása során a nemzeti jogi rendelkezések szerint járnak el. Ez az elv természetesen csupán addig érvényes, amíg nem 141 142 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE kérdőjeleződik meg az uniós jog hatálya, és számításba veszik az uniós jog egységes alkalmazásának követelményeit, mivel minden esetben elkerülendő, hogy a gazdasági szereplőket eltérő kritériumok alapján és ezáltal igazságtalanul kezeljék. Ellentét az uniós jog és a nemzeti jog között Az uniós jog és a nemzeti jog közötti viszony azzal is jellemezhető, hogy az EU jogrendje és a nemzeti jogrendek alkalmanként „ellenségesen” szemben állnak egymással. Ez esetben az uniós jog és a nemzeti jog ellentétéről beszélünk. Ilyen helyzet mindig akkor keletkezik, ha az uniós jogi rendelkezés közvetlenül biztosít jogokat az uniós állampolgárok számára, és közvetlenül ró rájuk kötelezettségeket, de tartalmilag ellentmondásban áll valamely nemzeti jogszabállyal. E mögött a látszólag egyszerű probléma mögött az EU felépítésére vonatkozó két elvi kérdés rejlik, melyek megválaszolásával tesztelhető az uniós jogrend létezése: nevezetesen az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága és elsőbbsége a vele szemben álló nemzeti joggal szemben. Az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága a nemzeti jogban Az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága tulajdonképpen azt jelenti, hogy az uniós jog nemcsak az Unió intézményeinek és a tagállamoknak biztosít közvetlenül jogokat, hanem az Unió polgárainak is, és nem csupán rájuk ró közvetlenül kötelezettségeket, hanem az Unió polgáraira is. A Bíróság egyik kiemelkedő eredménye az volt, hogy az egyes tagállamok kezdeti ellenállása ellenére érvényre juttatta az uniós jog közvetlen alkalmazhatóságát, és ezzel biztosította az EU jogrendjének létezését. A joggyakorlat kiindulópontja a már említett Van Gend & Loos holland szállítmányozási vállalat esete volt. A cég keresetet indított a holland bíróság előtt a Német Szövetségi Köztársaságból importált vegyipari termékekre kirótt holland vámok felemelése ellen. A jogvita kimenetele végül attól a kérdéstől függött, hogy az egyén is hivatkozhat-e a Szerződésnek ellentmondóan megemelt vám vonatkozásában az EGK-Szerződés 12. cikkére, amely kifejezetten megtiltja, hogy a tagállamok új vámokat vezessenek be, és a meglevő vámokat megemeljék a közös piacon. A Bíróság számos kormányzat és a főtanácsnok tanácsa ellenére úgy határozott, az Unió természetének és céljainak figyelembevételével, hogy az uniós jogi rendelkezések valamennyi AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE „ esetben közvetlenül alkalmazhatók. Az ítéletet a következőképpen magyarázta a Bíróság: […] a Közösség a nemzetközi jog új jogrendjét képezi, […] amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is. Ennélfogva a tagállamok jogszabályaitól független közösségi jog amellett, hogy a magánszemélyekre kötelezettségeket állapít meg, arra is szolgál, hogy számukra jogokat keletkeztessen, amelyek az őket megillető jogok összességének részévé válnak. E jogok nemcsak akkor keletkeznek, amikor a Szerződés ezeket kifejezetten előírja, hanem azokból a kötelezettségekből eredően is, amelyeket a Szerződés egyértelműen rögzít a magánszemélyek, a tagállamok és a közösségi intézmények számára.” Ezzel a kijelentéssel természetesen nem nyertünk sokat, hiszen nyitott marad az a kérdés, hogy az uniós jog mely jogszabályai alkalmazhatók közvetlenül. A Bíróság ezt a kérdést először az elsődleges uniós jogszabályokra figyelemmel vizsgálta, és megállapította, hogy az uniós Szerződések valamennyi olyan rendelkezése közvetlenül alkalmazható az egyénre, amely abszolút feltételeket határoz meg; önmagában kerek egész, és jogilag teljes; és ezért nem igényel további cselekvést a tagállamok vagy az Unió intézményei részéről annak érdekében, hogy végrehajthassák vagy hatályba lépjen. A Bíróság úgy határozott, hogy az EGK-Szerződés 12. cikke eleget tett ezeknek a feltételeknek, és hogy a Van Gend & Loos cégnek ebből adódóan jogai származtak, melyeket a holland bíróságnak tiszteletben kellett tartania, és ennek következtében a Szerződésnek ellentmondó vámot érvényteleníteni kellett. Ezt követően a Bíróság az EGK-Szerződés más, az uniós polgárok számára az EGK-Szerződés 12. cikkénél jóval nagyobb jelentőséggel bíró előírásai esetében is elismerte a közvetlen alkalmazhatóság elvét. Megemlítendők azok az ítéletek, amelyekben a munkavállalók szabad mozgásának közvetlen alkalmazhatóságáról (EUMSZ 45. cikk), a letelepedés szabadságának közvetlen alkalmazhatóságáról (EUMSZ 49. cikk) és a szolgáltatásnyújtás szabadságának közvetlen alkalmazhatóságáról (EUMSZ 56. cikk) van szó. A munkavállalók szabad mozgásának garantálására a Bíróság a Van Duyn-ügyben döntött a közvetlen alkalmazhatóságról. Az ügy alapjául a következő tényállás szolgált: A holland Yvonne Van Duynnak 1973 májusában 143 144 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE nem engedélyezték, hogy beutazhasson az Egyesült Királyságba, ahol titkárnőként kívánt dolgozni a Szcientológiai Egyházban, egy olyan szervezetben, amelyet a brit belügyminisztérium „a társadalomra nézve veszélyesnek” tekintett. Yvonne Van Duyn asszony keresetet nyújtott be az Egyesült Királyság Legfelsőbb Bíróságához a munkavállalók szabad mozgásáról szóló uniós jogszabályokra hivatkozva. A hölgy kérvényezte, hogy a Legfelsőbb Bíróság állapítsa meg, hogy jogosult nem önálló munkavégzés céljából az Egyesült Királyságban tartózkodni, amihez beutazási engedélyre van szüksége. A Legfelsőbb Bíróság előterjesztésére a Bíróság azt a választ adta, hogy az EGK-Szerződés 48. cikke (EUMSZ 45. cikk) közvetlenül alkalmazható, és ezzel az egyes személyeket is felruházta a joggal, amit a tagállamok bíróságai előtt érvényre juttathatnak. A letelepedés szabadságának közvetlen alkalmazhatóságára vonatkozó kérdéssel a Bíróság a belga Conseil d’État megkeresésére foglalkozott. Az utóbbinak a J. Reyners holland ügyvéd által benyújtott kereset kapcsán – amelyben az ügyvéd az EGK-Szerződés 52. cikkéből (EUMSZ 49. cikk) eredő jogaira hivatkozott – kellett döntést hoznia. Jean Reynerst az ösztönözte keresete beadására, hogy bár letette a szükséges belga vizsgákat, idegen állampolgársága miatt mégsem kapott engedélyt arra, hogy ügyvédként dolgozhasson Belgiumban. A Bíróság ebben az ügyben az 1974. július 21-én meghozott ítéletében úgy döntött, hogy a belföldieket és külföldieket a továbbiakban nem lehet egyenlőtlenül kezelni a letelepedési kérdés vonatkozásában, mivel az EGK-Szerződés 52. cikke az átmeneti idő letelte óta közvetlenül alkalmazható, és elismeri az Unió állampolgárainak arra vonatkozó jogát, hogy más tagállamban is, a belföldiekhez hasonlóan, gazdasági jellegű tevékenységbe kezdjenek, illetve gazdasági jellegű tevékenységet folytassanak. Reyners úrnak ez alapján az ítélet alapján lehetővé kellett tenni, hogy Belgiumban ügyvédként dolgozhasson. A Bíróság számára a Van Binsbergen-ügyben kínálkozott alkalom arra, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának közvetlen alkalmazhatóságát is egyértelműen megállapíthassa. Ebben az eljárásban többek között arról a kérdésről volt szó, hogy vajon egy holland jogszabály, mely szerint csak a Hollandiában rezidens személyek léphetnek fel meghatalmazottként a fellebbviteli bíróság előtt, összeegyeztethető-e a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó uniós jogszabályokkal. A Bíróság azzal az indoklással adott nemleges választ erre a kérdésre, hogy valamennyi korlátozás, amelynek alávetik az Unió polgárát annak állampolgársága vagy lakóhelye miatt, az EGK-Szerződés 59. cikkébe ütközik (EUMSZ 56. cikk), és így érvénytelen. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE A gyakorlatban nagy jelentősége van annak, hogy a közvetlen alkalmazhatóság elvét elismerik a szabad áruforgalom (EUMSZ 41. cikk), a férfiaknak és nőknek járó egyenlő bérek (EUMSZ 157. cikk), a diszkrimináció általános tilalma (EUMSZ 25. cikk) és a versenyszabadság (EUMSZ 101. cikk) vonatkozásában. A másodlagos jogalkotás esetében a közvetlen alkalmazhatóság kérdése csak az irányelvek és a tagállamoknak szóló határozatok kapcsán merül fel, mivel az egyénekre vonatkozó rendeletek és határozatok közvetlen alkalmazhatósága az uniós Szerződésekből következik (EUMSZ 288. cikk (2) és (4) bekezdés). A Bíróság 1970 óta kiterjesztette az elsődleges uniós jog közvetlen alkalmazhatóságának elvét az irányelvekre és a tagállamokra vonatkozó határozatokra. Az uniós jog közvetlen hatályának gyakorlati jelentősége – abban a formában, ahogy azt a Bíróság kifejlesztette és sikerre vitte – aligha becsülhető túl: azáltal, hogy a belső piac szabadságelveiből a nemzeti bíróságokkal szemben érvényesíthető jogokat kovácsol, javítja az egyén helyzetét. Az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága ezáltal mintegy az EU jogrendjének egyik pillérévé válik. Az uniós jog elsőbbsége a nemzeti joggal szemben Az uniós jog rendelkezéseinek közvetlen alkalmazhatósága elvezet a második, szintén alapvető kérdéshez. Mi történik, ha az uniós jogszabály az uniós polgároknak jogokat biztosít, valamint kötelezettségeket ró rájuk, de tartalmilag ellentmondásban áll valamely nemzeti jogszabállyal? Az uniós jog és a nemzeti jog közötti ellentmondás csak úgy oldható fel, ha a jogrendek egyike visszalép. Az írott uniós jogban nincs erre vonatkozó egyértelmű szabályozás. Az uniós Szerződések egyike sem tartalmaz olyan előírást, amely szerint az uniós jog felülírná a nemzeti jogot, vagy annak alá lenne rendelve. Mindazonáltal az uniós jog és a nemzeti jog közötti ellentmondás csak úgy szüntethető meg, hogy az uniós jog elsőbbséget kap, és az uniós jogszabálytól eltérő minden nemzeti szabályt hatálytalanít, valamint betölti azok helyét a nemzeti jogrendben. Hiszen mi maradna az EU jogrendjéből, ha azt alárendelnék a nemzeti jognak? Szinte semmi! Az uniós jogszabályokat bármely nemzeti törvény érvényteleníthetné. Az uniós jog valamennyi tagállamra jellemző egységes és egyöntetű 145 146 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE érvényességéről szó sem lehetne. Az EU nem lenne képes a tagállamok által ráruházott feladatok teljesítésére sem. Az Unió működőképessége is megkérdőjeleződne, és az európai jogi közösség felépítéséről szóló nagy remények szertefoszlanának. A nemzetközi jog és a nemzeti jog közötti kapcsolatban nem áll fenn ilyen probléma. Mivel a nemzetközi jog csak inkorporáció vagy transzpozíció révén válik a nemzeti jogrend részévé, az elsőbbség kérdése kizárólag a nemzeti jogszabályok alapján dől el. Attól függően, hogy a nemzeti jog hol jelöli ki a nemzetközi jog helyét a nemzeti jogrend hierarchiájában, az vagy elsőbbséget élvez az alkotmányjoghoz képest, vagy az alkotmányjog és az egyszerű törvényi rendelkezéseken alapuló jog közötti tartományban helyezkedik el, vagy az egyszerű törvényi rendelkezéseken alapuló jog szintjén van. Az egyenrangú inkorporált vagy transzponált nemzetközi jog és a nemzeti jog közötti kapcsolat aszerint a szabály szerint alakul, hogy az időben később kibocsátott törvény az addig fennálló törvényt kiszorítja („lex posterior derogat legi priori”). Ezek a nemzeti kollíziós szabályok azonban nem alkalmazhatók az uniós jog és a nemzeti jog közötti viszonyra, mivel az uniós jog nem része a nemzeti jogrendnek. Az uniós jog és a nemzeti jog közötti konfliktust így kizárólag az EU jogrendjéből kiindulva lehet feloldani. Ismételten a Bíróság volt az a szerv, amely, figyelemmel a fentiekre, néhány tagállam ellenállása ellenére érvényesítette az uniós jog elsőbbségének elvét, amely nélkülözhetetlen az EU-jogrend létezéséhez. A Bíróság ezzel a közvetlen alkalmazhatóság mellett létrehozta az EU jogrendjének második pillérét, amely végül teherbíró építménnyé tette ezt a jogrendet. A már bemutatott Costa kontra ENEL ügyben a Bíróság az uniós jog és a nemzeti jog közötti viszonyra vonatkozóan két lényeges megállapítást tett: ■■ ■■ Először: a tagállamok végérvényesen átruházták szuverén jogköreiket az általuk teremtett Közösségre, és a továbbiakban hozott egyoldalú intézkedések összeegyeztethetetlenek lennének az uniós jog koncepciójával. Másodszor: a Szerződés egyik alapelve, hogy egyetlen tagállam sem kérdőjelezheti meg az uniós jognak azt a sajátosságát, hogy az az Unió egész területén egységesen és egészében hatályos. Mindezekből következik: a Szerződésekben meghatározott hatásköröknek megfelelően kialakított uniós jog elsőbbséget élvez az összes olyan AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE tagállami törvénnyel szemben, amely ellentmond az uniós jognak. Nem csupán erősebb, mint a korábbi nemzeti jog, hanem korlátozó hatást gyakorol a később hozott törvényekre is. Végeredményben a Bíróság a Costa kontra ENEL ügyben meghozott ítéletével ugyan nem kérdőjelezte meg az olasz villamosenergia-ipar államosítását, de nagyon határozottan megállapította az uniós jog nemzeti joggal szemben fennálló elsőbbségét. Az elsőbbségi szabályból eredően a kollízió jogi következménye az, hogy az uniós jognak ellentmondó nemzeti jogszabály nem alkalmazható, és mindaddig meggátolják új nemzeti jogi aktusok hatálybalépését, amíg azok az uniós joggal összeegyeztethetetlenek. A Bíróság azóta állandó joggyakorlatában tartja magát ehhez az elvhez, és egy ponton még tovább is fejlesztette azt. Bár a fent említett ítéletben csak az uniós jog nemzeti törvényekkel szembeni elsőbbségének kérdésével kellett foglalkoznia, az elsőbbség elvét az uniós jog és a nemzeti alkotmányos jog közötti viszonyra vonatkozóan is megerősítette. Kezdeti hezitálás után a nemzeti bíróságok lényegében követték a Bíróság értelmezését. Hollandiában amúgy sem léphetett fel semmilyen nehézség, mivel a holland alkotmányban az uniós jog elsőbbsége a nemzeti törvényeken alapuló joggal szemben világosan kifejezésre került (65–67. cikk). A többi tagállamban az uniós jog egyszerű nemzeti törvényekkel szembeni elsőbbségének elvét a nemzeti bíróságok szintén elismerték. Az uniós jog elsőbbsége a nemzeti alkotmányos joggal és mindenekelőtt a nemzeti alapjogok védelmének biztosításával szemben Németország és Olaszország alkotmánybíróságain kezdetben azonban ellenállásba ütközött. A helyzet csak akkor enyhült, miután az EU jogrendjében az alapjogvédelem olyan szintet ért el, amely lényegében megfelel a nemzeti alkotmányokban meglevő szintjének. Mindazonáltal a német Szövetségi Alkotmánybíróságnak még mindig fenntartásai vannak az előrehaladó integrációval szemben, mint ahogy azt világosan kifejezésre juttatta elsődlegesen a Maastrichti Szerződésre és a közelmúltban a Lisszaboni Szerződésre vonatkozó ítéleteiben. A nemzeti jog uniós joggal konform értelmezése Az uniós jog és a nemzeti jog közötti jogszabályi ellentmondás megakadályozása céljából valamennyi állami szervnek, amely konkrétan alkalmazza a jogszabályokat vagy joggyakorlatot folytat, hivatkoznia kell a nemzeti jog uniós joggal konform értelmezésére. 147 A Pfeiffer-ügyben az Európai Bíróság 2004-ben tisztázta, hogy a munkaidőről szóló irányelv (93/104/EK irányelv) által nyújtott védelem a sürgősségi ellátást nyújtó ápolókra is kiterjed. A készenléti ügyeletet teljes mértékben figyelembe kell venni a 48 órás maximális heti munkaidő kiszámításakor AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az uniós joggal konform értelmezés koncepcióját csak viszonylag későn ismerte el a Bíróság, és az későn került bevezetésre az uniós jogrendbe. Miután a Bíróság először a nemzeti bíróságok kérésére tekintette „célszerűnek”, hogy az egyes irányelvek alkalmazására vonatkozó nemzeti jogszabályok egységes értelmezését „biztosítsa”, az irányelvkonform értelmezési kötelezettség először 1984-ben a Von Colson és Kamann ügyben került megfogalmazásra. Ebben az esetben a nők foglalkoztatás során bekövetkezett diszkriminációjáért járó kártérítés mértékének a megállapításáról volt szó. Míg a nemzeti szabályozás csak a „biztatási kár” (különösképpen tehát csak a pályázati költség) kompenzációjával számolt, a 76/207/EGK irányelv megkövetelte, hogy hatékony szankciókat rendeljenek el a nemzeti jogban annak érdekében, hogy a foglalkoztatáshoz való hozzáférés során biztosítsák az esélyegyenlőséget. Mivel a szankciót nem konkretizálták tovább, az irányelvet ebben a pontban nem lehetett közvetlenül alkalmazhatónak nyilvánítani, így olyan ítélet fenyegetett, amely a nemzeti törvény uniós joggal szemben fennálló ellentmondását megállapítja, de a nemzeti bíróságnak nem adhat alapot arra, hogy a nemzeti jogszabályt figyelmen kívül hagyja. Ezért a Bíróság arról döntött, hogy a nemzeti bíróságok kötelesek a polgárjogi szabályokat úgy értelmezni és alkalmazni, hogy annak során a nemi diszkriminációt sújtó hatékony szankciót biztosítsanak. A pusztán szimbolikus kártalanítás nem elégíti ki az irányelv hatékony átültetésének követelményét. A Bíróság az uniós joggal konform értelmezés jogalapját a lojális együttműködés elvében látja (EUSZ 4. cikk (3) bekezdés). Eszerint a tagállamok kötelesek megfelelő általános vagy különös intézkedéseket hozni, hogy az EUSZ-ből vagy az Unió intézményeinek tevékenységéből adódó kötelezettségeket teljesíteni tudják. Idetartozik az is, hogy a nemzeti hatóságok kötelesek az uniós jognak alárendelt nemzeti jog értelmezését és alkalmazását összhangba hozni az uniós jog szó szerinti értelmezésével és céljaival (jóhiszemű együttműködési kötelezettség – Pfeiffer-ügy). A nemzeti bíróságok számára ez abban a szerepükben tükröződik, amelyben európai bíróságként működnek abban az értelemben, hogy biztosítják az uniós jog korrekt alkalmazását és megfigyelését. Az uniós jognak megfelelő értelmezés egy különleges formája az irányelvkonform értelmezés. Ez alapján a tagállamok kötelesek az irányelveket átültetni. A jogalkalmazóknak és a bíróságoknak az irányelvkonform értelmezésen keresztül kell hozzájárulniuk ahhoz, hogy az illetékes tagállam teljes mértékben eleget tegyen ennek a kötelezettségnek. Az irányelvkonform értelmezés arra szolgál, hogy azon a szinten hozza létre a jogszabály 149 150 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE irányelvvel való konformitását, ahol azt alkalmazzák, és ezáltal valamennyi tagállamban biztosítsa a nemzeti végrehajtó jogszabály egységes értelmezését és alkalmazását. Nemzeti szinten nem célszerű különválasztani azt, amit az irányelv segítségével uniós szinten éppen egymáshoz közelítettek. Az uniós joggal összhangban levő nemzeti jog interpretációjának a határa a nemzeti jog egyértelmű szóhasználatában van, ami nem tesz lehetővé értelmezést; habár az uniós jog kötelez arra, hogy a nemzeti jogot az uniós joggal összhangban értelmezzük, a nemzeti jogot tilos „contra legem” értelmezni. Ez azokban az esetekben is érvényes, amelyekben a nemzeti törvény hozó kifejezetten megtagadja, hogy az irányelvet átültesse a nemzeti jogba. Az ezáltal előidézett konfliktus az uniós jog és a nemzeti jog között a jog sértési eljárásban oldható fel (EUMSZ 258. cikk és EUMSZ 259. cikk). AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE ÖSSZEFOGLALÁS Milyen általános kép rajzolódik ki előttünk az Európai Unió jogrendjéről? Az EU alapja voltaképpen az EU jogrendje, amely a jogközösség jellemzőivel ruházza fel az Uniót. Csupán új jogszabályok megalkotásával és fenntartásával lehet az EU létrehozása során megfogalmazott célokat megvalósítani. Az Unió jogrendje e tekintetben már nagyon sok eredményt elért. Nem utolsósorban ennek az új jogrendnek köszönhető, hogy a lényegében nyitott határok, a jelentős áru- és szolgáltatáskereskedelem, a munkaerő vándorlása és a határokon átnyúló vállalati összefonódások nagy száma 510 millió ember mindennapi életének részévé tette az európai belső piacot. Az Unió jogrendjének további, ma már történelmi sajátossága béketeremtő szerepe. A béke és a szabadság fenntartása érdekében jogrenddel váltja fel az erőszakot mint a konfliktus megoldásának eszközét, ami mind az egyéneket, mind a tagállamokat a szolidaritási közösség részéve teszi. Az Unió jogrendje ezáltal a béketeremtés és -fenntartás fontos eszközévé válik. Az EU jogrendje és az arra épülő jogközösség csak abban az esetben képes fennmaradni, ha a jogrend betartása és biztosítása garantált. A garanciát az Unió jogrendjének két sarokköve jelenti: az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága és az uniós jog nemzeti joggal szembeni elsőbbsége. Ez a két alapelv – amelyeknek a meglétét és fenntartását a Bíróság eltökélten védi – biztosítja, hogy az uniós jog valamennyi tagállamban egységesen és elsőbbséggel jusson érvényre. Az Unió jogrendje – minden hiányossága mellett – felbecsülhetetlen mértékben hozzájárul a tagállamok politikai, gazdasági és társadalmi problémáinak megoldásához. 151 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE IDÉZETT ÍTÉLETEK Az Európai Unió Bíróságának valamennyi határozata online elérhető a következő címen: www.eur-lex.europa.eu. Az EUR-Lex.europa oldalon az EU 24 hivatalos nyelvén ingyenesen elérheti a következő dokumentumokat: ■■ ■■ ■■ ■■ az uniós jog (uniós Szerződések, rendeletek, irányelvek, határozatok, egységes szerkezetbe foglalt jogszabályok stb.), előkészítő dokumentumok (jogalkotási javaslatok, jelentések, zöld és fehér könyvek stb.), nemzetközi megállapodások, az uniós jogszabályok összefoglalói, amelyek politikai kontextusba helyezik a jogi aktusokat. Az uniós jog természete és elsőbbsége 26/62. sz. Van Gend & Loos ügy – EBHT 1963., 1. o. (az uniós jog természete, az egyének jogai és kötelességei) 6/64. sz. Costa kontra ENEL ügy – EBHT 1964., 1251. o. (az uniós jog természete, közvetlen alkalmazhatóság, az uniós jog elsőbbsége) 14/83. sz. Von Colson és Kamann ügy – EBHT 1984., 1891. o. (a nemzeti jog uniós joggal összhangban történő értelmezése) C-213/89. sz. Factortame-ügy – EBHT 1990., I-2433. o. (az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága és elsőbbsége) C-6/90. és C-9/90. sz. Francovich és társai egyesített ügyek – EBHT1991., I-5357. o. (az uniós jog hatálya, a tagállam felelőssége az uniós jog megsértéséért, itt: irányelv átültetésének elmaradása) C-46/93. és C-48/93. sz. Brasserie du pêcheur és Factortame egyesített ügyek – EBHT 1996., I-1029. o. (az uniós jog hatálya, a tagállamok egyetemleges felelőssége az uniós jog megsértéséért) C-397/01–C-403/01. sz. Pfeiffer és társai egyesített ügyek – EBHT 2004., I-8835. o. (a nemzeti jog uniós joggal összhangban történő értelmezése) 153 154 AZ EURÓPAI UNIÓ JOGI ÁBÉCÉJE Az EU hatásköre 6/76. sz. Kramer-ügy – EBHT 1976., 1279. o. (külkapcsolatok, nemzetközi kötelezettségvállalások, az EU hatásköre) 2/91. sz. vélemény – EBHT 1993., I-1061. o. (A hatáskörök megosztása az EU és a tagállamok között) 2/94. sz. vélemény – EBHT 1996., I-1759. o. (az EK csatlakozása az EJEE-hez, hatáskörök hiánya) 2/13. sz. vélemény – EU:C:2014:2454 (Az EU csatlakozása az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez – A tervezet összeegyeztethetősége az uniós joggal) Jogszabályok hatálya 2/74. sz. Reyners-ügy – EBHT 1974., 631. o. (közvetlen alkalmazhatóság, letelepedés szabadsága) 33/74. sz. Van Binsbergen-ügy – EBHT 1974., 1299. o. (közvetlen alkalmazhatóság, szolgáltatásnyújtás szabadsága) 41/74. sz. Van Duyn-ügy – EBHT 1974., 1337. o. (közvetlen alkalmazhatóság, személyek szabad mozgása) Alapjogok 29/69. sz. Stauder-ügy – EBHT 1969., 419. o. (alapjogok, általános jogelvek) C-112/00. sz. Eugen Schmidberger-ügy – EBHT 2003., I-5659. o. (áruk szabad mozgása, alapjogok) Jogvédelmi biztosítás T-177/01. sz. Jégo-Quéré et Cie kontra Bizottság ügy – EBHT 2002., II-2265. o. (Joghézagok a jogvédelemben közvetlen hatályú jogi aktusok esetében, amelyeknél viszont nem áll fenn a személyben való érintettség); a Bíróság által a C-263/02 P. sz. Bizottság kontra Jégo-Quéré et Cie ügyben a fellebbezésről hozott ítélet – EBHT 2004., I-3425. o. T-18/10 sz. Inuit Tapiriit Kanatami ügy – EBHT 2010., II-5599. o. (A „rendeleti jellegű jogi aktus” meghatározása); megerősítette a Bíróság a C-583/11 P. sz. ügyben a fellebbezésről 2013. október 3-án hozott ítéletében. Az Európai Unió jogi ábécéje Az Európai Unió által képviselt jogrend mára politikai és társadalmi életünk meghatározó elemévé vált. Az egyén már nem csupán saját országának, városának, községének a polgára, hanem egyben uniós polgár is. Az Európai Unió jogi ábécéjével Klaus-Dieter Borchardt olyan alapművet készített, amely az európai egyesülés kezdeteivel és jogrenddé fejlődésével egyaránt foglalkozik. A mű azoknak az érdeklődő olvasóknak szól, akik egy első betekintést szeretnének kapni az EU felépítéséről, valamint az európai jogrend tartópilléreiről. Dr. Klaus-Dieter Borchardt professzor az Európai Bizottság igazgatója és a Würzburgi Egyetem címzetes egyetemi tanára, aki számos publikációt írt az európai jogról.

Tk.-Az Európai Unió jogi ábécéje

Related documents

Products

Support

Tk.-Az Európai Unió jogi ábécéje

Related documents

Add this document to collection(s)

Add this document to saved

Suggest us how to improve StudyLib