Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет» Институт права На правах рукописи ГОНЧАРОВА Анна Александровна ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ФОРМА УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ГОСУДАРСТВА Специальность: 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Диссертация на соискание степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Давыдова Марина Леонидовна Волгоград 2019 СОДЕРЖАНИЕ Стр. Введение................................................................................... Глава 1. § 1.1 Общая характеристика института общественной экспертизы…………………………………………………… Становление института общественной экспертизы в Российской Федерации……………………………………… 3 16 16 § 1.2 Правовая природа общественной экспертизы …….............. 37 § 1.3 Общественная экспертиза: понятие, признаки, принципы... 57 § 1.4 Виды общественных экспертиз и их классификация……… 68 Глава 2. Отдельные вопросы реализации общественной экспертизы 85 § 2.1 Субъекты и объекты общественной экспертизы как элементы конституционного правоотношения..................... 85 § 2.2 Последствия проведения общественной экспертизы .... 112 § 2.3 Стадии общественной экспертизы ………………………… 124 Заключение............................................................................... 145 Список использованных источников и литературы ............ 152 2 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32). Закрепление и реализация данного политического права не только позволяет гражданам участвовать в политической жизни государства, но и является дополнительным механизмом, который способен оказать положительное влияние на процессы управления государством и обществом. Для того, чтобы это влияние было действительно положительным и эффективным, чрезвычайно важно создание в стране качественной системы участия граждан в управлении делами государства, отдельными элементами которой выступают конкретные формы участия. Особое место в системе форм участия граждан в управлении делами государства занимает общественная экспертиза, в рамках реализации которой представители государственной власти и субъекты общественного участия выходят на один уровень: не с точки зрения полномочий и прав, а в плане компетенции и профессионализма. Общественная экспертиза осуществляется компетентными специалистами, которые обладают специальными знаниями и опытом в соответствующей сфере, и в этом отношении она уникальна. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года говорится, что государство «будет систематически сотрудничать с общественными структурами, содействующими утверждению законности, искоренению коррупции и произвола недобросовестных чиновников. <…> Получат развитие механизмы взаимодействия органов власти с гражданским обществом, в том числе общественная экспертиза готовящихся решений…» 1. В 2008 году, когда принималась данная Концепция, институт общественной экспертизы был еще Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 28.09.2018) <О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года> (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") // Собрание законодательства РФ. 24.11.2008. N 47. ст. 5489. 1 3 молодым и в значительной своей части неурегулированным в правовом отношении. Следующий год будет годом окончания срока действия Концепции, институт общественной экспертизы продолжает оставаться молодым, но за прошедшие 11 лет он претерпел серьезные изменения, стал значительно более развитым, накопился солидный опыт общественных экспертиз в различных сферах. По мнению В.В. Путина созданная в 2005 году Общественная палата Российской Федерации уже к 2015 году «стала действенным органом качественной экспертизы», а также «эффективной площадкой для диалога между гражданами и властью» 2. В 2009 году появился институт независимой антикоррупционной экспертизы, которая направлена на выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение. По состоянию на 8 мая 2019 года Министерством Юстиции Российской Федерации аккредитовано 412 независимых экспертов – юридических лиц и 2529 независимых экспертов – физических лиц3. Принятый в 2014 году Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» содержит определение общественной экспертизы и её общую характеристику. На региональном уровне институт общественной экспертизы зарекомендовал себя как эффективный механизм, который способен повышать качество принимаемых в субъектах Российской Федерации нормативных правовых актов. Независимые антикоррупционные эксперты участвуют в антикоррупционных экспертизах регионального законодательства, общественные палаты субъектов Российской Федерации также наделены экспертными полномочиями. Вместе с тем, институционализация общественной экспертизы еще не завершилась. Общественная экспертиза, которая является перспективной формой участия граждан в управлении делами государства и обладает Стенографический отчёт о пленарном заседании Общественной палаты 23.06.2015. // Официальный сайт Президента РФ. Электронный ресурс: http://www.kremlin.ru/events/president/news/49751 3 Государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации // Официальный сайт Министерства юстиции РФ. Электронный ресурс: https://minjust.ru/activity/legislative/anticorrekspert/accredited_persons_as_anticorruption_experts 2 4 большим потенциалом с точки зрения возможности влияния на принимаемые властные решения, находится на стадии становления и не имеет должного правового регулирования. Опыт реализации института общественной экспертизы также свидетельствует о том, что нет единства и в части правоприменительной результатов практики. общественной Важным экспертизы, является о вопрос поиске об баланса учете между государственными, общественными интересами и интересами отдельных социальных групп при определении последствий реализации общественной экспертизы. Всё это говорит о необходимости научного осмысления института общественной экспертизы с целью выявления его «слабых» мест, определения основных направлений развития и совершенствования рассматриваемой формы участия граждан в управлении делами государства, тем самым обуславливая актуальность выбранной темы диссертационного исследования. Отсутствует Объектом раздел Степень разработанности темы исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе участия граждан в управлении делами государства путем проведения общественной экспертизы. Предметом исследования является совокупность норм российского права, которые регулируют организацию и проведение различных видов общественных экспертиз, а также комплекс теоретических и прикладных проблем, связанных с проведением общественной экспертизы. Целью диссертационного исследования является конституционноправовой анализ общественной экспертизы как формы участия граждан в управлении делами государства, выявление проблем ее реализации и разработка предложений по совершенствованию правового регулирования общественной экспертизы в Российской Федерации. Цель обусловила постановку и решение следующих научно- исследовательских задач: – проследить историю развития экспертизы в Российской Федерации; 5 института общественной – проанализировать существующие определения понятия «общественная экспертиза» и выработать определение, которое будет наиболее полно с точки зрения автора настоящего исследования отражать сущность рассматриваемого института; – исследовать правовую природу общественной экспертизы через ее соотношение с иными правовыми явлениями; – рассмотреть виды общественных экспертиз и предложить их классификацию; – проанализировать правоотношение по проведению общественной экспертизы, особое внимание уделив ее субъектам и объектам; – рассмотреть последствия реализации общественной экспертизы с точки зрения действующего законодательства, а также используя идеи теории делиберативной демократии; – предложить деление общественной экспертизы на стадии и этапы и дать их характеристику; – сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования общественной экспертизы. Нормативную и эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральное законодательство (в частности, Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212ФЗ «Об основах общественного контроля», Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и другие), указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, законы 6 и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления. Изучена практика реализации общественной экспертизы Общественной палатой Российской Федерации, общественными палатами субъектов Российской Федерации. Проанализированы интернет-сайты федеральных, региональных и муниципальных органов власти, информация с сайтов Общественной палаты Российской Федерации, муниципальных и региональных общественных палат. Методологическую основу исследования составили всеобщий диалектический метод научного познания, позволяющий исследовать правовые явления в их развитии и взаимосвязи, а также совокупность общенаучных и частнонаучных методов научного познания: анализа и синтеза, примененный при исследовании сущности общественной экспертизы, при изучении позиций ученых по спорным моментам темы диссертационного исследования; системно-структурного анализа, который использовался при выделении стадий и этапов общественной экспертизы; формально-юридический метод позволил выявить особенности правового регулирования общественной экспертизы в Российской Федерации; историко-правовой метод использовался при изучении становления и развития института общественной экспертизы в Российской Федерации; компаративистский метод был применен при исследовании правового регулирования общественной экспертизы на федеральном и региональном уровнях, а также в различных субъектах Российской Федерации. Научная новизна работы заключается в авторском подходе к исследованию общественной экспертизы как формы участия граждан в управлении делами государства, который сформировался в результате комплексного анализа конституционно-правовых 7 норм и научных исследований в области общественной экспертизы. Выявлена правовая природа общественной экспертизы через ее соотношение с иными правовыми явлениями, сформулированы экспертизы, а также признаки предложено и принципы авторское общественной определение понятия «общественная экспертиза». Классификация общественной экспертизы и характеристика отдельных ее видов позволили сложить целостное представление о рассматриваемой форме участия граждан в управлении делами государства. На основе проведенного исследования отечественного законодательства и научных концепций в диссертационной работе обоснованы теоретические положения, которые позволили сформулировать конкретные рекомендации по дальнейшему совершенствованию правового регулирования института общественной экспертизы в Российской Федерации. Результатом диссертационного исследования являются выносимые на защиту положения и выводы: 1. В законодательстве и юридической литературе можно встретить различные термины: «независимая экспертиза», «гражданская экспертиза», «общественная экспертиза». Все эти понятия являются синонимами, представляют собой форму участия граждан в управлении делами государства и могут быть объединены общей категорией «общественная экспертиза». Институт общественной экспертизы является сравнительно молодым и активно развивается в Российской Федерации. Закрепленное в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определение общественной экспертизы не объединяет все её виды, поскольку, во-первых, граждане не отнесены к субъектам общественного контроля, во-вторых, объект общественной экологической экспертизы в настоящее время выходит за рамки предмета регулирования Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». До внесения соответствующих изменений в 8 указанный Федеральный закон предлагаем рассматривать общественную экспертизу в узком и широком смыслах: – в узком смысле понятие общественной экспертизы закреплено в статье 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; – в широком смысле общественная экспертиза включает в себя все виды экспертиз, исходящих от граждан и институтов гражданского общества. 2. Исследование правовой природы общественной экспертизы позволяет сделать вывод о том, что общественная экспертиза может рассматриваться как: – конституционно-правовой институт; – форма участия граждан в управлении делами государства; – форма общественного контроля; – способ продвижения общественных интересов; – форма защиты прав и свобод граждан; – форма политической социализации личности; – инструмент выявления степени учета интересов различных социальных групп и слоев общества. Общественная экспертиза имеет двоякую природу. С одной стороны, она представляет собой форму участия граждан в управлении делами государства, и как форма участия позволяет гражданам оказывать влияние на принятие властных решений, является демократическим институтом, инструментом лоббирования общественных интересов. С другой стороны, общественная экспертиза призвана повысить качество принимаемых властных решений, и в этом аспекте она ориентирована на решение социально значимых проблем, оценку реакции общества на принимаемые властные решения, планирование управленческой деятельности. 3. Все принципы общественной экспертизы можно разделить на две большие группы: – общие – принципы проведения всех экспертных исследований; 9 – специальные – принципы общественного контроля и принципы, характерные именно для общественной экспертизы как его формы. В основе общественной экспертизы лежат общие принципы законности, научности, профессионализма и компетентности, объективности и достоверности, обоснованности, ответственности, а также специальные принципы публичности и открытости, социальной значимости и репрезентативности, и другие. 4. Общественная экспертиза (в широком смысле слова) – это основанная на использовании специальных знаний и (или) опыта деятельность граждан и негосударственных организаций по исследованию и оценке актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, с целью учета и защиты интересов граждан при реализации государственной политики. 5. Обосновывается тезис о том, что составить исчерпывающий и закрытый перечень общественных экспертиз невозможно, поскольку по мере развития гражданского общества могут появляться новые виды общественных экспертиз, а старые терять актуальность и не проводиться. Институт общественной экспертизы как форма участия граждан в управлении делами государства должен быть гибким, адекватным вызовам современной постиндустриальной эпохи, удовлетворяющим потребностям общества и государства. Более глубокое понимание общественной экспертизы дает классификация её видов по различным основаниям: – зависимости от сферы общественных отношений: правовая экспертиза, антикоррупционная экспертиза, экологическая экспертиза, общественная экспертиза в социальной сфере, комплексная экспертиза; – по численности и составу исследователей: единоличная и комиссионная экспертиза; 10 – в зависимости от объекта: общественная экспертиза документов (федеральных законов; нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации; нормативных правовых актов органов местного самоуправления; локальных нормативных правовых актов государственных и муниципальных учреждений; объектов общественной экологической экспертизы) и общественная экспертиза действий (бездействия) органов власти; – в зависимости от стадии разработки, принятия или действия нормативных правовых актов: превентивная, текущая, последующая экспертизы. 6. Объект общественной экспертизы – это то, что изучается исследователем при проведении экспертного анализа: явление или предмет, существующий независимо от воли эксперта. Существуют следующие виды объектов общественной экспертизы: – проекты нормативных правовых актов и иных документов; – действующие нормативные правовые акты и иные документы; – действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В диссертации обосновывается положение о том, что на предпроектном этапе законотворческого процесса также возможно, а порой необходимо, проведение общественной экспертизы. В этом случае объектом экспертного анализа будет выступать идея принятия нормативного правового акта. 7. Так как заключение по результатам общественной экспертизы носит рекомендательный характер, неизбежно возникает вопрос о значении экспертного заключения и о последствиях общественной экспертизы в целом. Автор настоящей работы не является сторонником идеи придания 11 императивного характера заключению по результатам общественной экспертизы. Повышение статуса экспертного заключения и гарантирование реального влияния общественной экспертизы на процесс принятия решений может быть обеспечено благодаря повышению уровня правосознания и правовой культуры как экспертов, так и государственных и муниципальных служащих, которым предстоит принимать решения с учетом экспертных заключений. Юридическое значение демократического института общественной экспертизы состоит в том, что, во-первых, содержащиеся в экспертном заключении выводы сформулированы представителями гражданского общества и в по сути представляют собой выражение идей народа, а вовторых, учитывая специфику, принципы, цели и задачи общественной экспертизы, в частности тот факт, что общественная экспертиза является компетентным участием граждан в управлении делами государства, объективное и обоснованное экспертное заключение должно представлять особую ценность для субъектов, принимающих властные решения. 8. Процесс проведения общественной экспертизы можно представить в виде последовательности следующих стадий: 1) Инициатива проведения общественной экспертизы: – обращение органов государственной власти и местного самоуправления к субъектам, уполномоченным проводить общественную экспертизу; – принятие решения о проведении общественной экспертизы; – получение объекта общественной экспертизы и разрешения на ее проведение. 2) Подготовка к проведению общественной экспертизы: – формирование экспертной группы; – заключение договоров с общественными экспертами; – информирование общественности о экспертизы. 3) Проведение общественной экспертизы. 12 проведении общественной 4) Подведение итогов общественной экспертизы: – формулирование выводов общественной экспертизы и подготовка экспертного заключения; – рассмотрение заключения по результатам общественной экспертизы и направление мотивированного ответа; – согласование итогов общественной экспертизы. 9. В ходе проведенного исследования были выявлены проблемы и недостатки в действующем законодательстве, регулирующем организацию и проведение общественных экспертиз. На основании этого сформулированы и аргументированы предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере общественной экспертизы: – необходимо отнести к числу объектов общественной экспертизы, которая осуществляется Общественной палатой Российской Федерации, действующие нормативные правовые акты и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; – в статью 2 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» необходимо добавить пункт: «2.1) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов законов субъектов Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления»; – статью 22 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» необходимо дополнить частью 11: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными 13 законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассмотреть итоговый документ (заключение) предоставить по обоснованный результатам ответ общественной экспертизы, соответствующим субъектам общественного контроля и в случае необходимости провести согласительные процедуры». Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и основные положения диссертации расширяют представление об общественной экспертизе и представляют собой содержательный взгляд на общественную экспертизу как форму участия граждан в управлении делами государства. Разработанные практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования общественной экспертизы могут быть использованы в правотворческой практике органов власти различных уровней. Представленный материал и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании учебного курса «Конституционное право», а также для разработки специальных курсов, связанных с участием граждан в управлении делами государства, с гражданским обществом и защитой прав человека и гражданина. Обоснованность и достоверность результатов исследования подкрепляется изучением и использованием значительного количества трудов видных и авторитетных ученых, а также большим массивом изученных нормативных правовых актов, принятых федеральными и региональными органами государственной власти, муниципальных правовых актов, актов Общественной палаты Российской Федерации и заключений по результатам общественной экспертизы. Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены научных статьях, а также были представлены в выступлениях автора на следующих научно-практических конференциях: X Международный Конституционный Форум «Российский конституционализм: научное осмысление и реальность», посвященный 10014 летию Конституции РСФСР 1918 г., 25-летию Конституции РФ 1993 г., 70летию Всеобщей декларации прав человека (Саратов, 5 декабря 2018 года), Всероссийская научная конференция «Публично-правовые формы и методы социализации личности: Прошлое, настоящее, будущее» (Воронеж, 01 - 02 февраля 2019 года), V юбилейный международный Московский юридический форум «Будущее российского права: концепты и социальные практики» (5-7 апреля 2018 года), XIII Всероссийская научно-практическая конференция «Эволюция права и правовых институтов в России в 1917 году: поиск парадигм правового наследия» (Курск, 27-28 октября 2017 года). Приказом Министерства науки и высшего образования РФ автору настоящей работы была назначена стипендия имени В.А. Туманова на 20182019 учебный год, что также свидетельствует об активном участии в научноисследовательской деятельности. Структура диссертационной работы отражает цель, задачи и логику исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы. 15 ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ИНСТИТУТА § 1. Становление института общественной экспертизы в Российской Федерации Экспертиза как специфический род деятельности находит свое применение в различных сферах общественной жизни. Для понимания сущности общественной экспертизы необходимо сначала обратиться к содержанию понятия экспертизы вообще. В Толковом словаре Ожегова под экспертизой понимается «рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для вынесения заключения»4. Большой энциклопедический словарь определяет экспертизу как «исследование специалистом (экспертом) какихлибо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.»5. В Полном словаре иностранных слов экспертиза рассматривается как «заключение, даваемое сведущими людьми, приглашенными для исследования или для осмотра чего-либо; а также и самое это исследование, самый осмотр»6. Исходя из приведенных определений, можно сделать вывод о том, что экспертиза предполагает наличие особого субъекта, обладающего специальными знаниями, объекта, в отношении которого проводится экспертиза, а также итогового документа по результатам ее проведения – экспертного заключения. Н.В. Мамитова сформулировала полное и, как представляется, отражающее сущность исследуемого явления определение: «экспертиза - это углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), основанный на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта, итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. – М. : ИТИ-Технологии, 1992. Большой энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М. : БРЮ, 2002. 6 Попов М. Словарь иностранных слов, вошедших в употребление в русском языке / М. Попов. – М.: Типография Товарищества И.Д. Сытина, 1911. — С. 445. 4 5 16 в виде официального документа установленной формы с целью обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу» 7. Экспертная деятельность в области права имеет немалую историю и связана в первую очередь с уголовным судопроизводством: эксперт как лицо, обладающее специальными знаниями, приглашался для вынесения заключения в тех областях знания, которые объективно недоступны юристам. Возможность привлечения врача (лекаря) к судебному процессу для определения причины смерти человека была законодательно закреплена Воинским артикулом Петра I8. Судебная экспертиза получила свое правовое регулирование в Уставе Уголовного судопроизводства 1864 года. В статье 112 Устава была закреплена возможность приглашения сведущих людей (экспертов) в тех случаях, когда «для точного уразумения встречающегося в деле обстоятельства необходимы специальные сведения или опытность в науке, искусстве, ремесле, промысле или каком-либо занятии»9. В Уставе были сформулированы основные требования к экспертам: незаинтересованность в исходе дела, объективность мнений и суждений, возможность проявления инициативы при проведении исследования в целях «вскрытия признаков, могущих привести к открытию истины»10. В Советском Союзе институт экспертизы также существовал и находил свое применение в сфере уголовного и гражданского процесса. В статье 58 УПК РСФСР 1923 года заключение эксперта названо в качестве самостоятельного доказательства 11. ГПК РСФСР 1923 года дает право суду Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. – 2010. - №11. – С. 5-14. С. 6. 8 Татишвили Т.М. Конституционно-правовые аспекты экспертного сопровождения законодательной деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. – С. 15. 9 Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. Доступ из Системы ГАРАНТ. 10 Тхакохов А. А. История развития судебной экспертизы и судебно-экспертных учреждений России // Молодой ученый. — 2014. — №9. — С. 382-384. — URL: https://moluch.ru/archive/68/11703/ (дата обращения: 10.05.2019). 11 Постановление ВЦИК от 15.02.1923 «Об утверждении Уголовно-Процессуального Кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с «Уголовно-Процессуальным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Электронный ресурс: http://www.consultant.ru/cons/CGI/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=3551#0 (дата обращения: 10.5.2019). 7 17 назначить экспертов «для разъяснения возникающих при разборе дела вопросов, требующих специальных познаний»12. Дальнейшее развитие законодательства об экспертной деятельности в Советской России связано с уточнением правового статуса эксперта в уголовном и гражданском судопроизводстве. В настоящее время институт экспертизы получил очень широкое распространение в области права и не ограничивается сферой уголовного и гражданского процесса. Однако, как утверждает профессор А.В. Нестеров, хотя в современном законодательстве РФ институт экспертизы используется практически во всех законах, «в теоретическом плане в правовой доктрине РФ данный институт получил развитие только в части судебной экспертизы», «внесудебная экспертиза практически не изучена»13. В юридической литературе исследуются понятия «юридической» и «правовой» экспертизы. Проблемам правовой экспертизы посвящены диссертационные исследования И.А. Закирова 14, А.В. Петренко15, комплексный анализ данного вида экспертизы дан Н.В. Мамитовой в учебнопрактическом пособии законодательства»16. «Правовая экспертиза российского По мнению Н.В. Мамитовой, правовая экспертиза является разновидностью юридической и направлена на «выявление соответствия принимаемого или действующего нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям»17. Правовая экспертиза, связанная с анализом качества закона Постановление ВЦИК от 10.07.1923 «О введении в действие Гражданского Процессуального Кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с «Гражданским Процессуальным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР. – 1923. - N 46 – 47. - ст. 478. Доступ из СПС «Консультант Плюс». 12 Нестеров А.В. Проблемы экспертной деятельности // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2009. N 2. С. 67. 14 Закиров И.А. Правовая экспертиза // Диссертация на соиск. уч. степени канд. юр. наук.- Н. Новгород, 2008. – 190 с. 15 Петренко А.В. Экспертиза как средство оптимизации правового регулирования: вопросы теории и практики // Диссертация на соиск. уч. степени канд. юр. наук.-Ростов-на-Дону, 2018. – 176 с. 16 Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства // Учебно-практическое пособие. - М.: Норма, 2017. - 208 с. 17 Мамитова Н.В. Там же. С. 32. 13 18 или законопроекта, может проводиться субъектами гражданского общества, и в этом случае будет иметь место общественная экспертиза. Исследуемый в настоящей работе институт общественной экспертизы является сравнительно молодым, правовая основа его функционирования сложилась не полностью. Как справедливо отмечает Т.М. Татишвили, на данный момент отсутствует четкое правовое регулирование общественных отношений в сфере общественной экспертизы, а имеются только фрагментарные нормативные установки относительно данной экспертизы и отдельные нормативные правовые акты, регулирующие данный вид деятельности18. В демократическом правовом государстве граждане должны иметь возможность донести до власти свою позицию по тем или иным вопросам. Это право гарантируется Конституцией Российской Федерации и закреплено в статье 32, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Право граждан на участие в управлении делами государства достаточно глубоко исследовано в отечественном конституционном праве, в частности, в трудах М.А. Липчанской 19, С.А. Кондратьева20, М.С. Зайцева21 и других исследователей. Во втором параграфе настоящей работы общественная экспертиза будет рассмотрена как форма участия граждан в управлении делами государства. Представляется, что закрепление права граждан и институтов гражданского общества проводить исследования в форме общественной экспертизы свидетельствует о том, что, во-первых, гражданское общество является достаточно зрелым и может проводить такого рода исследования (особенно с учетов того, что экспертная Татишвили Т.М. Указ. соч. – С. 122. Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: конституционно-правовое исследование. Дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2012. – 474 с. 20 Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. – 143 с. 21 Зайцев М.С. Конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград. Академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации, 2014. – 244 с. 18 19 19 деятельность является трудоемкой, а общественная экспертиза, как правило, проводится на бесплатной основе и в инициативном порядке), а во-вторых, власть признает данное обстоятельство и делегирует гражданскому обществу часть прав по проведению экспертной оценки проектов нормативных правовых актов, законов и других предусмотренных законодательством объектов общественной экспертизы. Зарождение и становление института общественной экспертизы связывают с принятием в 1993 году Закона РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»22, который «впервые в новейшей истории России наделил некоммерческую негосударственную организацию правом осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей» 23. Появление в российском законодательстве нового инструмента общественного участия не повлекло за собой привлечения к нему достаточного внимания ни со стороны общественности, ни со стороны власти. Хотя отдельные нормативные акты содержали нормы о возможности проведения общественных экспертиз, они, как правило, либо носили декларативный характер и не имели достаточной правовой базы для реализации экспертиз, либо просто не привлекали внимания потенциальных субъектов общественного экспертирования. Понятие общественной экспертизы в настоящее время получило свое правовое закрепление во многих нормативных правовых актах. Так, в статье 10 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» закреплено право граждан и юридических лиц проводить общественную экологическую экспертизу24. Порядок проведения общественной Закон РФ от 7 июля 1993 г. N 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»// Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 19 августа 1993 г., N 33, ст. 1309. 23 Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – С. 4. 24 Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О животном мире» // Собрание законодательства РФ», 24.04.1995, N 17, ст. 1462. 22 20 экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом от 23.11.1995 «Об экологической экспертизе»25, а само понятие общественной экологической экспертизы встречается еще в Законе РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»26. Статья 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» закрепляет право координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства проектов нормативных проводить правовых общественную экспертизу Российской Федерации, актов регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства 27. Особая роль принадлежит в развитии Общественной института палате общественной Российской экспертизы Федерации, которая осуществляет данный вид деятельности на постоянной основе, реализуя тем самым одну из целей своего существования (ст. 3 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»28). Большим достижением в рамках демократического вектора развития российской правовой системы следует считать законодательное закрепление общественной экспертизы как вида общественного контроля в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в соответствии с которым под общественной экспертизой понимаются «основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ», 27.11.1995, N 48, ст. 4556. 26 Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» Ведомости СНД и ВС РФ», 05.03.1992, N 10, ст. 457. 27 Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июля 2007 г. N 31 ст. 4006. 28 Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. N 15 ст. 1277. 25 21 государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций 29. С принятием Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» можно говорить о начале формирования системы общественного экспертирования, поскольку в данном нормативном правовом акте законодатель дал определение общественной экспертизы, сформулировал общие требования к порядку ее проведения. Тем не менее, в литературе справедливо отмечается, что правовое регулирование общественной экспертизы является недостаточным. Высказывается мнение о необходимости принятия Федерального закона «Об общественной экспертизе в Российской Федерации»30. Некоторые авторы ставят под сомнение правильность использования самого термина «общественная экспертиза». А.В. Нестеров, признавая то, что сегодня включается в понятие «общественной экспертизы», частным случаем института специальных знаний, считает применение к данным процедурам термина «экспертиза» необоснованным. Автор отмечает, что «заключение эксперта по общественной экспертизе представляет собой одну из субъективных оценок как текущего, так и предполагаемого состояния общественного явления, с некоторой претензией на прямое участие в Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 23.07.2014. 30 Дунаева Ю.А., Осипов А.С. Общественная экспертиза как институт гражданского общества: правовой аспект // Ответственность власти перед гражданским обществом: механизмы контроля и взаимодействия: сборник научных статей. Изд-во Поволж. ин-та управ. им. П.А. Столыпина: 2014 г., Саратов. С: 37-42; Осипова Ю.А. Противодействие коррупции: государственная политика и гражданское общество // Сборник трудов конференции, 24-25 сентября 2015 г. Изд-во Поволж. ин-та управ. им. П.А. Столыпина, Саратов. С. 48-50. 29 22 принятии решения», в то время как эксперт «предоставляет категоричные ответы на сформулированные вопросы на основании проведенных объективных исследований объекта экспертизы и несет ответственность за свое заключение»31. Ю.С. Половникова также считает, что общественная экспертиза, согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», «фактически сводится к механизму субъективной оценки объекта экспертизы, не учтена исследовательская составляющая экспертной деятельности»32. Представляется, что субъективный момент должен исключаться в деятельности по проведению экспертизы: «общественная экспертиза является «общественной» только по форме, но по содержанию это должна быть профессиональная экспертиза» 33. Здесь важную роль играют несколько моментов: профессионализм экспертов, строгое соблюдение принципов осуществления экспертной деятельности, нормативное закрепление процедуры проведения экспертизы. Несмотря на существование легального определения общественной экспертизы, многие вопросы, связанные с содержанием данного понятия, сохраняются. С.В. Васильева обращает внимание на проблему стройности используемого в законодательстве понятийного аппарата, отмечая, что «одна и та же форма участия граждан в принятии публично-властных решений может именоваться в разных нормативных правовых актах по-разному»34. В частности, законодатель не дает ответ на вопрос о соотнесении понятий независимой и общественной экспертизы. В нормативных актах федерального и регионального уровня можно встретить различные названия однородных институтов. Так, Общественная палата РФ в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Нестеров А.В. Указ. соч. С.70. Половникова Ю.С. Правовые проблемы становления института общественной экспертизы в Российской Федерации // Юридический вестник Самарского университета. 2015. №2. С. 46. 33 Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации : вопросы теории и практики : автореферат дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.01 / Сарат. гос. акад. права. Саратов, 2006. - С.9. 34 Васильева, С. В. Социальная легитимация власти как основа консультативной демократии и демократии соучастия /С. В. Васильева. //Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 14. - С. 4. 31 32 23 Федерации» проводит общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов35. В Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» также говорится об общественной экспертизе, но применительно Общественной называется организациями, основным к более экспертиза, широкому кругу объектов. проводимая направлением общественными деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы 36. В то же время антикоррупционная экспертиза, которая проводится институтами гражданского общества и гражданами за счет собственных средств, получила в законодательстве название не общественной, а независимой 37. Своеобразную терминологию избрал и законодатель Пензенской области: экспертиза, которая проводится в целях учета общественного мнения при подготовке проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства, названа публичной независимой экспертизой 38. В Ростовской области экспертиза, которая проводится в отношении проектов административных регламентов, называется независимой 39, а в отношении проектов нормативных правовых актов, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства, - общественной40. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04.04.2005 N 32-ФЗ // Российская газета. № 3739 07.04.2013. 36 Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об экологической экспертизе» // Российская газета». N 232. 30.11.1995. 37 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Российской газете» от 22 июля 2009 г. N 133. 38 Закон Пензенской области от 22 декабря 2006 г. N 1178-ЗПО «О публичной независимой экспертизе проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства» // Пензенские губернские ведомости. N 38. 28.12.2006. 39 Постановление Правительства Ростовской области от 05 сентября 2012 № 861 «О разработке и утверждении органами исполнительной власти Ростовской области административных регламентов предоставления государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных функций» // Официальный портал правительства Ростовской области. Электронный ресурс: http://www.donland.ru/documents/O-razrabotke-i-utverzhdenii-organami-ispolnitelnojj-vlasti-Rostovskojj-oblastiadministrativnykh-reglamentov-predostavleniya-gosudarstvennyk?pageid=128483&mid=134977&itemId=21461. Дата обращения: 40 Постановление Правительства Ростовской области от 18 ноября 2011 № 132 «О Совете по предпринимательству при Правительстве Ростовской области» // Официальный портал правительства Ростовской области. Электронный ресурс: http://www.donland.ru/documents/O-Sovete-po-predprinimatelstvupri-Pravitelstve-Rostovskojj-oblasti?pageid=128483&mid=134977&itemId=21611#pril21. Дата обращения: 11.05.2019 35 24 В литературе можно встретить также термин «гражданская экспертиза». Председатель Пермской гражданской палаты И.В. Аверкиев рассматривает гражданскую экспертизу как вид гражданских технологий – социальных технологий, реализуемых субъектами гражданского общества в общественных интересах. При этом под гражданской экспертизой понимается независимый от органов государственной власти анализ социально значимых практик с точки зрения их соответствия общественному интересу, который отстаивает гражданский актор, являющийся заказчиком (исполнителем) экспертизы. 41 Л.А. Гончаров пишет, что «по сути, понятия гражданская и общественная экспертиза являются синонимами, с той лишь разницей, что гражданская экспертиза более политически ангажирована, в центре ее внимания находится интерес граждан. В структуру гражданской экспертизы также входят гражданский мониторинг – постоянный, систематический сбор негосударственным актором информации о соблюдении прав и законных интересов граждан органами государственной власти, местного самоуправления, и гражданский контроль –непосредственное наблюдение за соблюдением прав и законных интересов граждан»42. Существуют различные мнения по вопросу соотношения понятий независимой и общественной экспертизы. Согласно одной точке зрения независимая и общественная экспертизы рассматриваются как государственной. два Так, антикоррупционной вида экспертной деятельности П.А. Кабанов, анализируя экспертизы, выделяет наряду следующие с институт виды антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов государственную, общественную проводится субъектам: по и независимую. государственную Их разграничение экспертизу проводят Аверкиев И.В. «Определения гражданских технологий и возможности их применения в отношении государственно-властных услуг» // Размещено 11.05.2005 Электронный ресурс. http://www.prpc.ru/averkiev/050511.shtml 42 Гончаров Л. А. Гражданская экспертиза как институт демократической политической системы в современной России: организационные и социокультурные барьеры // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. 2012. №1 (120). С.256-260. 41 25 государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, уполномоченные на такую деятельность; общественную - представители общественных организаций; независимую антикоррупционную экспертизу проводят независимые эксперты - институты гражданского общества и граждане, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации43. Д.С. Вечернин, также разграничивая независимую и общественную экспертизы, полагает, что общественная экспертиза является формой независимой экспертизы и обладает своими уникальными особенностями: регулируется специальными нормативными и индивидуальными актами, осуществляется уполномоченными субъектами и признается в установленном порядке44. Альтернативной точки зрения придерживается А.О. Мелешко, по мнению которого никаких различий между негосударственной (или независимой) и общественной экспертизами не существует, а разные наименования — это всего лишь юридико-технический момент или отражение различных взглядов исследователей 45. Выбор определенной точки зрения должен быть основан на глубоком анализе норм законодательства и научной литературы в исследуемой сфере. Решение данного терминологического спора требует, в первую очередь, понимания того, что представляет собой общественная экспертиза и какими сущностными признаками она обладает. До принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» категория общественной экспертизы толковалась по-разному. При этом характерно, что определение понятия «общественная Кабанов П.А. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы и перспективы правового регулирования // Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов / сост. Е.Р.Россинская. М., 2010. С. 54. 44 Вечернин Д.С. Правовое регулирование продвижения общественных интересов в органах государственной власти Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2017. – С.47. 45 Мелешко А.О. Административно-правовая характеристика независимой актикоррупционной экспертизы и правового статуса независимых экспертов // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. №29 (283). Право. Выпуск 33. С. 33-40. 43 26 экспертиза» очень часто формулировалось применительно к экспертизе, проводимой Общественной палатой Российской Федерации, что обоснованно: это наиболее урегулированный в правовом отношении и фактически действующий механизм. В проекте Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 46, который был размещен на официальном портале Общественной палаты Вологодской области 30 июня 2010 года, под общественной экспертизой понимается деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. В соответствии с положениями законопроекта, общественная экспертиза может быть обязательной и инициативной. При этом предложения по правовому регулированию обязательной общественной экспертизы во многом напоминают положения ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»: ее субъектами являются общественные палаты различных уровней, а также общественные советы и аналогичные структуры при органах власти. Граждане и негосударственные некоммерческие организации также названы в качестве субъектов общественной экспертизы при условии наличия опыта работы и аккредитации при вышеуказанных субъектах. Инициативная общественная экспертиза Российской осуществляется Федерации, негосударственными гражданскими достигшими экспертами возраста некоммерческими 18 – лет, гражданами а также организациями, зарегистрированными в установленном законом порядке. Представляется, что подобная деятельность не может быть отнесена к экспертной. Главный Проект Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Электронный ресурс: http://www.op35.ru/deyatelnost/ekspertizazakonoproektov/detail.php?ID=1851 46 27 признак, отличающий экспертизу от иных видов деятельности – компетентность субъекта ее проведения. Единственное требование, которое предъявляется в проекте указанного Федерального закона к гражданинуобщественному достижение эксперту инициативной восемнадцатилетнего общественной возраста. Тем экспертизы самым, – субъектом инициативной общественной экспертизы может стать практически любое лицо, в то время как экспертиза предполагает исследование, основанное на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов. Общественная экспертиза выступает предметом изучения не только для юристов. Так, ученые-социологи предлагают свою трактовку данного социального механизма. Т.В. Целютина рассматривает общественную экспертизу как социальный институт, учитывающий и выражающий консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным политики: вопросам государственной приоритетам законотворческой и социально-экономической деятельности, федеральным программам и механизмам их реализации; вопросам проведения социальных реформ и возможности включения творческого потенциала гражданских инициатив47. В.И. Захарова отмечает, что общественная экспертиза выступает формой осуществляемого на добровольных началах привлечения населения (общества) к экспертной деятельности в отношении социально значимых объектов (законов, проектов, программ, решений и т.п.), в которых выражается реальное отношение большинства народа, социальной группы, элементов общественной системы к фактам, событиям, явлениям, процессам, затрагивающим совокупности потребности индивидов, и интересы отличающейся социальной целостностью, общности как выступающей самостоятельным субъектом социального действия 48. Целютина Т.В. Общественная экспертиза законопроектов: глобальная система социального контроля и гражданского участия // Закон и право. 2006. N 2 (30). С. 12 - 14. 48 Захарова В.И. Общественная экспертиза законопроектов (социологический анализ): Дис. ... канд. социол. наук. М., 2005. С. 18 - 19. 47 28 Поскольку до 2014 года легальное определение общественной экспертизы отсутствовало, учеными-юристами также предлагались различные его трактовки. Т. В. Троицкая рассматривает общественную экспертизу как «механизм общественной, независимой экспертной деятельности по анализу и оценке нормативно-правовых актов, программ и иных управленческих решений органов государственной власти, органов местного самоуправления на степень их законности, а также реализации прав и законных интересов широких слоев населения и конкретных социальных групп» 49. В.И. Червонюк дает определение социальной экспертизы законопроекта: «это специальное исследование, проводимое для определения социальной направленности, полезности (нужности) законопроекта (его нормативного содержания) и проектных норм, оценки способности разрабатываемого парламентом закона юридическими средствами разрешать социальные проблемы в границах права, прав и свобод человека и гражданина»50. Существует точка зрения, согласно которой «общественная экспертиза рассматривается как способ выявления позиции того или иного общественного сегмента или группы по какой-либо волнующей эту группу проблеме, т.е. общественная экспертиза понимается как процедурно оформленное общественное мнение определенной социальной группы. При этом специалистом по общественной экспертизе является лицо, которое способно корректно организовать выявление того или иного сообщества по конкретному вопросу или проблеме, готовое давать оценки или делать суждения от имени тех или иных социальных групп» 51. Троицкая Т. В. Конституционно-правовой статус общественной палаты субъекта Российской Федерации: на опыте Приволжского федерального округа: Автореф. дис. … канд. юр. наук. Саратов, 2007. С. 8. 50 Элементарные начала общей теории права: учебное пособие для вузов / под общ. ред. В.И. Червонюка. М.: КолосС, 2003. , с. 248]. 51 Сунгуров А.Ю. Что такое «Общественная экспертиза» и чем она отличается от «экспертизы профессиональной». Цит. по: Разуваев, А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации : вопросы теории и практики : автореферат дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.01 / Сарат. гос. акад. права. - Саратов, 2006. – 26 с. С. 22. 49 29 Есть еще одна спорная точка зрения, согласно которой под общественной экспертизой понимается «экспертная деятельность, которая инициируется общественными объединениями и группами граждан, а также негосударственными организациями, и проводится с целью установления показателей (характеристик, соответствий) нормативного правового акта или его проекта в зависимости от вида экспертной деятельности» 52. В действительности, согласно действующему правовому регулированию инициатива проведения общественной экспертизы может исходить как от институтов гражданского общества, так и от представителей власти. Пункт 4 статьи 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» содержит перечень институтов гражданского общества, которые могут инициировать проведение общественной экспертизы, а в соответствии с пунктом 3 этой же статьи общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В.В. Гриб в исследовании, посвященном Общественной Палате РФ, предложил авторское определение понятия общественной экспертизы: «Общественная экспертиза — это независимая система действий, решений и исследований граждан и негосударственных организаций, Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации, иных консультативных органов, направленных на изучение нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления с целью фиксации общественного мнения и защиты интересов граждан при реализации государственной политики». Т.В. Макарова в учебном пособии определяет общественную экспертизу как комплексное аналитическое исследование нормативных правовых актов 52 Татишвили Т.М. Указ.соч. С. 122. 30 (проектов актов), бизнес-проектов, общественных инициатив, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов высшим достижениям человеческого духа, научной и правовой мысли, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для лиц, принимающих решения, используемое в процессе разработки и реализации решений органов власти с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан 53. Хотя принятый в 2014 году Федеральный закон «Об основах общественного контроля» содержит официальное определение общественной экспертизы, вопрос о содержании данной формы общественного контроля сохраняется. Дело в том, что под понятие описанной в ФЗ «Об основах общественного контроля» экспертизы не подходят многие формы независимых негосударственных экспертиз, которые проводятся гражданами и институтами гражданского общества. В частности, если учесть требования к инициатору общественной экспертизы, организатору экспертизы (субъекту общественного контроля), то независимая антикоррупционная экспертиза однозначно не может быть признана общественной в том смысле, который вкладывает в последнюю законодатель в соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в РФ». В то же время очевидно, что данные институты являются родственными, обладают едиными признаками, преследуют одну цель – совершенствование законодательства, являются формами участия граждан в управлении делами государства, а также, по сути, имеют единого субъекта: гражданское общество. Общественная экологическая экспертиза также не отвечает требованиям, которые предъявляет к общественным экспертизам ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Ю.С. Половникова Макарова Т.В. Информационно-методическое пособие «Школа общественных экспертов». – М.: Издательство «Перо», 2015. – С.9. 53 31 пишет, что после принятия данного Федерального закона общественная экологическая экспертиза «с формальных позиций перестала быть видом общественной экспертизы в силу отличающегося подхода к решению фундаментальных вопросов организации экспертного исследования» 54. Кроме того, общественная экспертиза в контексте ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» является формой общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в то время как общественная экологическая экспертиза осуществляется в том числе в отношении объектов, которые выходят за рамки предмета регулирования ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» - в отношении проектной документации объектов, указанных в ФЗ «Об экологической экспертизе». Хотя эта проектная документация и подлежит утверждению органами власти, объектом экспертизы в данном случае выступает не деятельность органов власти. Итак, в контексте Федерального закона «Об основах общественного контроля» на данный момент к общественным можно отнести экспертизы, которые проводятся Общественной палатой РФ, региональными и муниципальными общественными палатами, а также консультативными органами при законодательных и исполнительных органах власти. В то же время, большая группа экспертиз, которые исходят от гражданского общества, также требует своего обозначения и регулирования, поскольку экспертная деятельность в области права имеет свою специфику и должна основываться на единых принципах и требованиях к процедуре их проведения, отличных от иных форм гражданского участия. Иными словами, должен существовать термин, который объединил бы общественную 54 Половникова Ю.С. Указ. соч. 32 экологическую, независимую антикоррупционную, проводимую общественными палатами и иные виды экспертиз, исходящих от гражданского общества. До принятия ФЗ «Об основах общественного контроля» таким термином была «общественная экспертиза», теперь же его содержание существенно сузилось. Выше изложена позиция П.А. Кабанова, который выделяет три вида антикоррупционных экспертиз: государственная, независимая и общественная. Если перенести данную классификацию на экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов (а также экспертизы действий и решений органов власти), то для обозначения группы экспертиз, проводимых гражданами и институтами гражданского общества, напрашивается термин «негосударственные». То есть можно было бы разделить все экспертизы в данной сфере на государственные и негосударственные, включив в последнюю категорию общественные и независимые экспертизы. Однако, представляется, что термин «негосударственные экспертизы» является не совсем удачным, поскольку в научной литературе и юридической практике данный термин уже используется и имеет иное содержание. К негосударственным относят экспертизы, которые проводятся в соответствии со ст. 41 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»: судебные экспертизы, которые в соответствии с нормами процессуального законодательства Российской Федерации производятся вне государственных судебно-экспертных учреждений лицами, обладающими специальными знаниями в области науки, техники, искусства или ремесла, но не являющимися государственными судебными экспертами 55. Хотя законодательного закрепления данный термин не получил, он используется в научной литературе в описанном выше значении 56. Федеральный закон от 31.05.2001 N 73-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 4 июня 2001 г. N 23 ст. 2291 56 Вершицкая Галина Валентиновна Правовые особенности осуществления негосударственной экспертной деятельности // Вестник ПАГС. 2014. №2 (41). С.41-46; Россинский С.Б. О практике производства экспертиз 55 33 В соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественный контроль – это деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Исходящие от гражданского общества экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, получившие правовое закрепление в законодательстве Российской Федерации, по всем критериям являются видами общественного контроля, за исключением одного параметра – требований к субъекту общественного контроля. Перечень субъектов общественного контроля закреплен в статье 9 Федерального закона. В данном перечне, к удивлению практиков и юридического научного сообщества, отсутствуют граждане и некоммерческие организации. Вообще, по поводу Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ высказывается очень много критических замечаний. Профессор Авакъян пишет, что «государственная бюрократия всё сделала для того, чтобы «нейтрализовать» конструкции действие данного акта документа. Общественный осуществляется контроль в «санкционированными» общественными органами», в законе «не предусмотрено создание ни хотя бы инициативных контрольных групп самим населением, например, в порядке так называемого гражданского контроля, ни рекомендации населением кандидатур в состав органов общественного контроля» 57. в негосударственном судебно-экспертном учреждении// Эксперт-криминалист. 2010. № 4. С. 30-33.; Шопен И.В. Проблемы проведения экспертиз в негосударственных экспертных учреждениях // Социальные, гуманитарно-экономические и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире Международная научно-практическая конференция. Ставропольский филиал «Московский гуманитарноэкономический институт». 2015. С. 342-344. 57 Авакьян С.А. Об эффективности общественного контроля в Российской Федерации // Проблемы реализации общественного контроля на уровне местного самоуправления: Сборник материалов международной научнопрактической конференции, 26 - 27 сентября 2016 г. / Отв. ред. Т.Н. Михеева. Йошкар-Ола: Вертола, 2016. С. 9 - 10. 34 Как отмечает В.В. Гриб, понятие общественного контроля не охватывает всей специфики исследуемого понятия и, как следствие, нуждается в существенной доработке. «Учитывая положения ст. 9 указанного Закона, не включающей граждан, общественные объединения и иные некоммерческие организации в состав субъектов общественного контроля, приходим к выводу, что общественный контроль указанными лицами осуществляться не может. Подобная правовая конструкция противоречит не только правовым нормам, содержащимся как в ФЗ «Об основах общественного контроля...» (ч. 3 ст. 3, ст. ст. 20 - 23), так и в иных нормативных правовых актах (Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), но и в принципе самой сути исследуемого понятия»58. Итак, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» вызвал немало нареканий, в связи с чем Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека был разработан законопроект, направленный на системное совершенствование правовых основ организации и осуществления общественного контроля 59. Законопроект устраняет два серьезнейших пробела, связанных с организацией и проведением общественной экспертизы. Во-первых, исправляется ошибка, связанная с исключением общественного экологического контроля из сферы действия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Согласно положениям законопроекта, ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» признается рамочным законом, а общественный экологический контроль регулируется соответствующими федеральными законами в части, не противоречащей положениям рамочного закона. Во-вторых, в качестве субъектов общественного контроля названы граждане и объединения граждан, Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 11. С. 6. 59 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» //http://president-sovet.ru/documents/read/537/#doc-3 дата обращения: 03.02.2017 58 35 что приводит ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в соответствие не только с существующими правовыми нормами, но и со здравым смыслом и с самой сутью исследуемого понятия. В литературе данный законопроект вызвал достаточно широкий резонанс: его давно ждали. Соответствует ли он общественным ожиданиям и общественным потребностям? Будут ли устранены ли все недостатки и белые пятна в рамочном федеральном законе? Профессор Михеева, анализируя законопроект, пишет, что он «учел многочисленные критические замечания, дополнив перечень субъектов общественного контроля следующими: граждане Российской Федерации; объединения граждан; консультативные органы при Президенте Российской Федерации, Российской экспертно-консультативные Федерации, органы палатах Федерального при Правительстве Собрания Российской Федерации, органах судебной власти и прокуратуры (статья 9)». По мнению Т.Н. Михеевой, «в предлагаемом варианте статьи 9 проекта заложен большой правовой заряд, который распространяет свое действие на ряд других статей»60. С.М. Зубарев также считает, что предлагаемые меры по расширению участия граждан в общественном контроле в индивидуальном порядке являются абсолютно своевременными, и признание граждан субъектами общественного контроля де-юре закрепит сложившуюся де-факто ситуацию61. Несмотря на то, что законопроект был разработан в конце 2017 года и что необходимость внесения изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля» признается не только учеными, но и практиками и политиками62, в настоящее время законодательство об общественном контроле не претерпело долгожданных и столь необходимых изменений. Михеева Т.Н. И снова об общественном контроле: грядущие новации законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 5. С. 34 - 37. 61 Зубарев С.М. Совершенствование правового регулирования общественного контроля // Lex Russica. 2017. №4 (125). С.145-154 62 Новостная статья: В Совфеде обсудили совершенствование института общественного контроля // Электронный ресурс: https://www.asi.org.ru/news/2016/12/06/v-sovfede-obsudili-sovershenstvovanie-institutaobshhestvennogo-kontrolya/ 60 36 Возвращаясь к тематике общественной экспертизы, считаем, что дополнение перечня субъектов общественного контроля гражданами и общественными объединениями позволит отнести независимую антикоррупционную и общественную экологическую экспертизы к видам общественного контроля, что обоснованно, логично и вытекает из сущности данных институтов. В то же время особенности описанной в Федеральном законе «Об основах общественного контроля» процедуры проведения общественной экспертизы не позволяют признать указанные виды экспертной деятельности общественными экспертизами. Представляется, что это неправильно и данная ситуация требует совершенствования законодательства. Пока предлагаем рассматривать понятие общественной экспертизы в двух смыслах: в широком и в узком. В узком смысле понятие общественной экспертизы закреплено в статье 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В широком смысле общественная экспертиза включает в себя все виды экспертиз, исходящих от граждан и институтов гражданского общества. Предметом настоящего исследования является именно экспертиза в широком смысле. § 2. Правовая природа общественной экспертизы. Понимание сущности правового института невозможно без выяснения его соотношения с иными правовыми явлениями, определения его места в системе права. Такое место позволит выявить исследование правовой природы общественной экспертизы. По мнению С.С. Алексеева «правовая природа – это юридическая характеристика данного явления, выражающая его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии 37 с его социальной природой»63. Общественную экспертизу можно рассматривать через следующие правовые явления: 1. Общественная экспертиза как конституционно-правовой институт. Конституционно-правовой институт представляет собой группу правовых норм, объединенных известной общностью конкретной цели или сферы регулирования64. Расширительное толкование и использование понятия института позволяет применить данный термин не только в отношении комплексов норм, выступающих элементом системы конституционного права, но и для обозначения более узкого круга взаимосвязанных норм 65, в том числе, как представляется, и для обозначения общественной экспертизы. Общественная экспертиза как конституционно-правовой институт объединяет нормы Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в части регулирования общественной экспертизы, Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в части регулирования независимой антикоррупционной экспертизы, а также законодательство об общественной экологической экспертизе, правовые акты, регулирующие порядок проведения общественной экспертизы Общественной палатой Российской Федерации, а также региональными и муниципальными общественными палатами, и др. В настоящее время активно идет процесс институционализации общественной экспертизы. 2. Общественная экспертиза как форма участия граждан в управлении делами государства. Право граждан на участие в управлении делами государства является одним из основных политических прав граждан в Российской Федерации. В Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. – М.: Юрид. лит., 1989. – С. 227. Конституционное право Российской Федерации. Баглай М.В. 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. — 784 с. – С. 26. 65 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник для ВУЗов / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин // 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - 585 с. 63 64 38 литературе данное право характеризуется как комплексное, многосоставное 66. Элементами системы участия граждан в управлении делами государства являются конкретные формы участия 67, под которыми понимают совокупность внешне однородных действий, реализуемых на основе способов и средств, предусмотренных законодательством и направленных на реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства 68. М.А. Липчанская называет независимую общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов формой участия граждан в управлении делами государства, а также указывает на перспективность использования такой формы участия, как общественная экспертиза деятельности государственных и муниципальных органов 69. Анализ литературы позволяет сформулировать ряд признаков, присущих политическому праву как форме участия граждан в управлении делами государства: 1) Это возможность некоторого действия (бездействия). 2) Легитимация такой возможности в правовой системе. 3) Цель (или область) реализации данного субъективного права (область участия в управлении делами государства). 4) Всегда имеется указание на пределы реализации этого права70. 5) Наличие социального эффекта от реализации формы участия граждан в управлении делами государства. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч.; Зайцев М.С. Указ.соч.; Щеголева Н.А. Право на участие в управлении делами государства: понятие и ограничения // Среднерусский вестник общественных наук. – 2011. - № 3. - С. 114 -116. 67 Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: конституционно-правовое исследование. Дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2012. – С.79. 68 Волкова М.А. Политические партии как конституционно-правовой институт реализации права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2016. – С. 10-11. 69 Липчанская М.А. Там же. С.470. 70 Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. – С. 29. 66 39 6) Права, отражающие участие в управлении делами государства, требуют для своей реализации обеспечения со стороны государства71. Рассмотрим данные признаки применительно к общественной экспертизе: 1) Общественная определенных действий экспертиза (бездействия) предполагает возможность – возможность а именно инициирования общественной экспертизы и ее проведения в соответствии с законодательно установленными процедурами. Следует сразу отметить, что отсутствие возможности гражданами в инициирования соответствии с общественной Федеральным законом экспертизы «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также установленные в законодательстве требования, предъявляемые к общественным экспертам (например, необходимость аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов) не обесценивает демократический потенциал данного института. Общественная экспертиза изначально предполагает компетентное участие, в отличие, например, от общественных обсуждений. Тем не менее, мы можем говорить о праве на общественную экспертизу и праве на равный доступ к ней, аналогично праву на равный доступ к государственной службе. При определенных, равных для всех граждан Российской Федерации, условиях, гражданин может принять участие в общественной экспертизе в качестве ее инициатора или общественного эксперта, тем самым реализуя одну из форм участия граждан в управлении делами государства. 2) Легитимация такой возможности в правовой системе. Понятие легитимации, как правило, используется для описания процесса приведения деятельности государственной власти в соответствие с системой ожиданий общества, а также процесса придания государственной власти ценности, 71 Липчанская М.А. Там же. С. 80. 40 осознания ценности государственной власти 72. Представляется, что легитимация формы участия граждан в управлении делами государства предполагает признание ее обществом, осознание в качестве демократической ценности и использование как инструмента влияния на политические процессы в государстве. Общественная экспертиза направлена на согласование общественно значимых интересов власти, общественных организаций и граждан. В настоящее время идет процесс легитимации общественной экспертизы и от его успеха зависит будущее данной формы участия. В свою очередь общественные экспертизы, как и иные формы участия граждан в управлении делами государства, могут способствовать легитимации государственной власти, повышению уровня доверия между государством и гражданами, обеспечить учет потребностей населения при принятии решений и нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. М.А. Липчанская наряду с легитимирующими выделяет протестные формы участия граждан в управлении делами государства, которые предполагают негативную реакцию субъектов на сложившуюся в обществе политическую, экономическую, иную ситуацию или конкретные действия государственных органов и их должностных лиц 73. Поскольку общественная экспертиза требует объективности, данная форма участия граждан в управлении делами государства не может выступать в качестве средства выражения общественного протеста. Эксперты, согласно ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», должны готовить экспертное заключение на основании специальных знаний и опыта. Хотя заключение общественной экспертизы может иметь протестный характер: например, выявлять незаконность нормативного акта или действия (бездействия) органа власти, сама общественная экспертиза как форма участия граждан в управлении делами государства от этого не становится протестной Иванченко Ю.А. Соотношение понятий легитимности, легализации и легальности государственной власти: теоретические аспекты // ВЕСТНИК МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ Издательство: Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации им. В.Я. Кикотя (Москва), Номер: 4 Год: 2016 Страницы: 144-147. 73 Липчанская М.А. Там же. С.88. 72 41 формой участия, поскольку презюмируется объективность общественного эксперта. То есть даже если в заключении по результатам общественной экспертизы содержатся выводы о том, что текст нормативного правового акта или действия органов власти не соответствуют законодательству или общественным интересам, такая экспертиза - не чистый протест, а диалог общества с властью, проходящий в установленных этой властью формах. Вопрос об объективности и беспристрастности экспертов, а также об оценке экспертного заключения, будет рассмотрен ниже. 3) Цель (или область) реализации данного субъективного права (область участия в управлении делами государства). В зависимости сферы применения выделяют формы участия граждан в управлении делами государства в области законотворчества; в сфере исполнительной власти; в сфере отправления правосудия. Изначально институт общественной экспертизы возник и реализовывался в области законотворчества: для осуществления общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. С принятием Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» законодательно установленная сфера применения общественной экспертизы расширилась: в соответствии с данным Федеральным законом общественная экспертиза предполагает также анализ и оценку действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Таким образом, действие института общественной экспертизы распространяется также на сферу исполнительной власти. Вопрос об осуществлении общественной экспертизы в области функционирования судебной ветви власти продолжает оставаться дискуссионным. В 2011 году представителями Совета по развитию гражданского общества и правам человека было сформулировано предложение о проведении мониторинга по резонансным делам в форме экспертных оценок качества рассмотрения конкретных дел. С одной стороны, 42 как отмечает Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин, «оценка деятельности судебной системы в общественном мнении, выраженная в формах дискуссий, публикаций, экспертных оценок и т.п., должна являться важным показателем уровня доверия и авторитета судебной власти в обществе», при этом важно, что в целях обеспечения независимости судей и принципа равенства всех перед законом и судом «речь в данном случае не идет о делах, по которым еще не принято окончательное судебное решение» 74. С другой стороны, Е.В. Бердникова справедливо отмечает, что хотя политизированность судебного разбирательства и способствует открытости отправления правосудия, она одновременно «угрожает конституционному принципу независимости деятельности судей, что не только напрямую сказывается на качестве принимаемых решений, но и дестабилизирует функционирование всей судебной системы»75. Всегда имеется указание на пределы реализации этого права. 4) В литературе общественная экспертиза рассматривается как соответствующее право граждан. Д.С. Вечернин справедливо отмечает, что, «несмотря на отсутствие конституционной нормы, которая бы прямо закрепляла право на осуществление экспертной деятельности, ряд положений Основного Закона предполагают его дальнейшую реализацию» 76. Любые, в том числе конституционные, права граждан имеют пределы их осуществления. Л.Д. Воеводин отмечает, что рассмотрение пределов реализации прав как установленных нормами моральных и правовых запретов, которые ограничивают, очерчивают фактическое пользование социальными благами, является неполной, хотя и правильной их характеристикой. Ученый определяет пределы осуществления прав и свобод как «совокупность сложившихся на основе существующих в обществе социальных ценностей Российская газета. Председатель ответил президиуму. 15.02.2011 Бердникова Е.В. Формы общественного контроля в судебной системе Российской Федерации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Экономика. Управление. Право. 2012. Издательство ??? С. 97-101. 76 Вечернин, Д. С. Право на экспертизу: особенности конституционно-правового регулирования / Д.С. Вечернин // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - N 6. - С.27-29. 74 75 43 критериев и ориентиров, очерчивающих границы пользования гражданами своими конституционными правами и свободами, а также осуществления в пределах Конституции и законов органами государственной власти и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий»77. Изначально пределы реализации конституционных прав и свобод описывают два феномена – свобода и ответственность. Содержание основных прав и свобод граждан раскрывается преимущественно путем наделения граждан широкими юридическими возможностями, гарантированными государством 78. Возможность осуществления общественной экспертизы, развитие данной формы участия граждан в управлении делами государства, юридическое закрепление новых видов общественных экспертиз расширяют диапазон и спектр свободы выбора, которой наделены граждане при осуществлении конституционного права на участие в управлении делами государства. Однако достичь своих целей, обеспечить желаемые результаты граждане могут лишь тогда, когда они не только свободны, но и ответственны79. Так, К.П. Краковский отмечает, что в общественной экспертизе как форме партнёрства власти и общества следует видеть не только разделение полномочий, но и разделение ответственности за будущее правовой системы и правопорядка в целом80. Одним из принципов общественной экспертизы является принцип ответственности. Общественный эксперт несет морально-этическую ответственность за качество своей работы перед инициатором общественной экспертизы, органом, издавшим нормативно-правовой акт, который является объектом экспертизы, а также перед обществом в целом. Кроме того, общественный эксперт несет юридическую ответственность за данное им заключение. В действующем Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. – М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА • М–НОРМА, 1997. – С. 241. 304 с. 78 Воеводин Л.Д. Указ.соч. С. 242. 79 Воеводин Л.Д. Указ.соч. С. 243. 80 Борисов А. М. Институт общественной экспертизы в оценках Российской научной общественности // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета. 2010. №3 (15). – С. 7-13. 77 44 законодательстве не предусмотрена возможность привлечения общественного эксперта к административной и уголовной ответственности, что представляется справедливым, так как общественный эксперт осуществляет свою деятельность на общественных началах, а его заключения носят рекомендательный характер – социально значимые решения принимаются в итоге органами власти, хотя и с учетом экспертных оценок. Частью 4 статьи 23 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установлено, что в случае нарушения общественным экспертом возложенных на него обязанностей (в частности, о составлении объективного, достоверного и обоснованного заключения, об обязанности сообщить о наличии конфликта интересов, о любых попытках подкупа или давления на эксперта), он не может быть участником данной общественной экспертизы и в дальнейшем привлекаться к проведению других общественных экспертиз. Л.Д. Воеводин разработал классификацию конституционных норм, регулирующих пределы осуществления основных прав и свобод граждан. Применяя данную классификацию, а также нормы законодательства об общественной экспертизе, можно сформулировать положения, очерчивающие пределы осуществления права на экспертизу: каждым ориентирами, критериями свободного и правильного выбора человеком целей, способов и форм пользования своими конституционными правами и свободами должны выступать общественные интересы, долговременные цели государства, утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы, стремление обеспечить благополучие и процветание России; недопустимость злоупотребления правом, добросовестность общественного эксперта; заключение по результатам проведения общественной экспертизы должно содержать объективные, достоверные и обоснованные выводы общественных экспертов. 45 Наличие социального эффекта от реализации формы участия 5) граждан в управлении делами государства, заключающегося в наступлении изменений, более или менее значимых для социума в целом. М.А. Липчанская рассматривает признак наличия социального эффекта не просто как отличительное свойство, а как системообразующий признак конституционных прав, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства 81. При проведении общественной экспертизы совершенно очевидно реализуется социальный эффект, так как общественная экспертиза направлена на улучшение деятельности органов власти, улучшение качества законодательства, предотвращение социально негативных явлений. 6) Права, отражающие участие в управлении делами государства, требуют для своей реализации обеспечения со стороны государства. Проведение общественной экспертизы возможно только при условии участия соответствующих государственных структур, которые предоставляют объект экспертизы, создают условия для проведения экспертизы, обеспечивают учет результатов экспертизы при принятии решения. По мнению некоторых авторов, предусмотренных в законодательстве обеспечительных мер недостаточно. Так, например, в литературе поднимается вопрос о проблемах финансирования общественных экспертиз 82, а также о необходимости создания системы «ресурсных предпосылок» проведения общественной экспертизы, разработки системы материальных и моральных стимулов деятельности общественных экспертов 83. Очевидно, что если проведение, например, независимой антикоррупционной экспертизы возможно за счет средств общественных организаций, то качественная экологическая экспертиза требует существенных финансовых затрат, которые не всегда могут взять на себя общественные организации. Еще одной проблемой Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: конституционно-правовое исследование. Дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2012. – 474 с. С.89. 82 Кадомцева А.Е. Проблемы прведения общественной экологической экспертизы // Современное право № 1, 2013. С. 20-23; Усенков И.А., Джикия М.Д. К вопросу о проблематике государственной и общественной экологической экспертиз // Интеллектуальный потенциал XXI века: ступени познания. – 2016. – 37. С. 162167. 83 Половникова Ю.С. Указ. соч. 81 46 является учет результатов общественной экспертизы при принятии решения. Как справедливо отмечает Ю.С. Половникова, «показателем оценки работы института общественной экспертизы должно стать не только количество проведенных экспертиз, но и фактический учет мнения экспертов в ходе принятия решения, а также гарантированная гласность результатов экспертизы»84. Представляется справедливой точка зрения о необходимости установления общеобязательности рассмотрения результатов общественной экспертизы в деятельности органов государственной власти 85. Фактический же учет мнения экспертов может быть обеспечен только при условии высокого качества экспертных заключений, когда в них будут содержаться обоснованные выводы относительно объекта экспертизы. Фактически общественная экспертиза, безусловно, является формой участия граждан в управлении делами государства. Однако толкование норм Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» приводит ученых к иному выводу. Причиной такого противоречия выступает уже описанная в параграфе 1 настоящего исследования проблема отсутствия граждан и их объединений в числе субъектов общественного контроля. Т.М. Михеева пишет по этому поводу, что «отсутствие в перечне субъектов общественного контроля граждан противоречит конституционной норме статьи 32, закрепляющей их право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В теории государственного и муниципального управления контроль является функцией, обратной управлению, проверкой эффективности управленческой деятельности. И уж если граждане избрали власть, то имеют право и проверить ее деятельность». С.М. Зубарев отмечает: «В действующем Законе, с одной стороны, уже закреплено право участия в общественном контроле граждан как лично, так и в составе общественных Ю. С. Половникова. Там же. Макарова З.А. Правовой анализ федерального и регионального закрепления института общественной экспертизы // ПРИОРИТЕТНЫЕ НАУЧНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ: ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ Издательство: Общество с ограниченной ответственностью «Центр развития научного сотрудничества» (Новосибирск) Номер: 34-2 Год: 2016. С. 189. 84 85 47 объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (ч. 1 ст. 3), а также установлены возможности для реализации этого права: для граждан в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов (ч. 3 ст. 3); для общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций — посредством организации общественных мониторингов, общественных обсуждений и участия в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных Законом (ч. 5 ст. 3). Вместе с тем в закрытом перечне субъектов общественного контроля в ч. 1 ст. 9 Закона отсутствуют граждане и их объединения, что, исходя из дефиниции общественного контроля (ч. 1 ст. 4 Закона), выводит их как из поля действия Закона, так и сферы общественного контроля в целом» 86. Тем самым, мы приходим к выводу о том, что общественная экспертиза является формой участия граждан в управлении делами государства, граждане – субъектами общественного контроля в целом и общественной экспертизы в частности. Соответствующие изменения должны быть внесены в ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». 3. Общественная экспертиза как форма общественного контроля. Статья 18 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» закрепляет формы общественного контроля, в числе которых – общественная экспертиза. Следовательно, на общественную экспертизу распространяются общие положения об общественном контроле – нормы о целях и задачах общественного контроля, принципах его осуществления, положения, регулирующие правовой статус субъектов общественного контроля. В то же время, как уже отмечалось ранее, понятием общественной экспертизы, закрепленным в ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не охватываются все виды общественных экспертиз. 86 Зубарев С.М. Указ. соч. 48 Оценивая ситуацию формально, как минимум из числа общественных экспертиз исключаются независимая антикоррупционная и общественная экологическая экспертизы. Являются ли данные экспертизы формами общественного контроля? Общественная экологическая экспертиза, как и общественный экологический контроль в целом, не относится к сфере регулирования ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В соответствии с частью 3 статьи 2 действие данного Федерального закона не распространяется на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля). Несмотря на то, что разработанный Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусматривает распространение сферы действия рассматриваемого Федерального закона на общественный экологический контроль, мы считаем существующее правовое регулирование обоснованным. Дело в том, что в соответствии со статьей 1 Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» регулирует не любое участие институтов гражданского общества в управлении делами государства и даже не любую их контрольную деятельность, определенными субъектами, а общественный а именно за контроль за деятельностью вполне органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Общественный же экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области 49 охраны окружающей среды87, и не предполагает в качестве объекта контроля деятельность субъектов, перечисленных в статье 1 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Тем самым, общественная экологическая экспертиза не является формой общественного контроля, поскольку имеет совершенно иную правовую природу. В то же время и общественный экологический контроль, и общественный контроль в рамках ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» представляют собой процедуру, которая имеет единое основание: это экспертиза, которая проводится институтами гражданского общества, основывается на единых принципах. Представляется, что правовое регулирование указанных экспертиз должно быть изначально единым (на концептуальном уровне идей, базовых принципов, целей, субъектов), а далее уже специальное законодательство будет регулировать особенности реализации различных видов общественных экспертиз, и общественной экологической в том числе. Достичь такого правового регулирования можно двумя способами: расширением предмета Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», либо изданием все сложнее. специального закона «Об общественной экспертизе». С независимой антикоррупционной экспертизой Формально она не является общественной экспертизой, поскольку процедура ее проведения существенно отличается от установленной Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» процедуры проведения общественной экспертизы. В то же время, независимая антикоррупционная экспертиза проводится в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения 88. То есть цель независимой антикоррупционной экспертизы соответствует целям Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об охране окружающей среды» // «Российская газета», N 6, 12.01.2002. 88 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с изменениями и дополнениями) 87 50 общественного контроля, который в соответствии с Федеральным законом проводится в том числе в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки актов и решений, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Более того, одной из задач общественного контроля является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, что также свидетельствует о близости анализируемых институтов. С другой стороны, независимую антикоррупционную экспертизу проводят граждане, которые в настоящее время не отнесены к субъектам общественного контроля. Исходя из сказанного, считаем, что в настоящее время независимая антикоррупционная экспертиза хотя и не является общественной экспертизой в узком смысле, но представляет собой форму общественного контроля, который в соответствии со статьей 4 Федерального закона может проводиться в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. Очередной раз логика и здравый смысл приводят к идее о том, что в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» должны быть внесены соответствующие изменения, в соответствии с которыми граждане и общественные объединения станут субъектами общественного контроля. 4. Общественная экспертиза как способ продвижения общественных интересов. Д.С. Вечернин в своем диссертационном исследовании отмечает, что законодательство предусматривает продвижение общественных интересов посредством общественная такого института экспертиза непосредственной проектов демократии, нормативных актов89. как Диссертант отмечает, что общественная экспертиза является важнейшим инструментом защиты прав и свобод граждан и общественных организаций, а потому 89 Вечернин Д.С. Правовое регулирование продвижения общественных интересов в органах государственной власти Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2017. – 237 с. 51 представляет собой одну из наиболее востребованных форм лоббирования различных интересов. Лоббизм – это деятельность, заключающаяся в воздействии со стороны физических лиц и представителей негосударственных организаций на органы власти или органы местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) ими определенных решений90. Идею о том, что общественная экспертиза является формой лоббирования общественных интересов отстаивает и В.Л. Римский: «Общественной экспертизой можно называть экспертизу процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп» 91. Возникает вопрос: как признание общественной экспертизы формой лоббирования общественных интересов соотносится с принципом объективности общественной экспертизы? Юридическая беспристрастность Государственной экспертиза экспертов. Думы предполагает Так, в Российской соответствии Федерации независимость, с правовое Регламентом управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта92. То есть правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит экспертизу всех законопроектов, которые на нее направляются, независимо от того, затрагивают ли соответствующие законопроекты интересы экспертов, и осуществляют ее на профессиональной Статья «Лоббизм» // Свободная энциклопедия «Википедия» https://ru.wikipedia.org/wiki/Лоббизм Римский В. Почему нам необходима общественная экспертиза? Потому что она позволяет лоббировать общественные интересы! // www.pchela.ru (2004. № 1) 92 Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 года № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (с изменениями и дополнениями) // Консультант плюс. 90 91 52 оплачиваемой основе. Судебные экспертизы в соответствии с процессуальным законодательством осуществляются независимыми незаинтересованными экспертами. При наличии заинтересованности эксперт подлежит отводу. Немного иначе складывается ситуация с производством общественной экспертизы. Общественная экспертиза проводится в отношении общественно значимых объектов: проектов нормативно-правовых актов, решений и действий органов власти. Общественная значимость объекта экспертизы уже предполагает, что нормативно-правовым актом или решением будут затронуты общественные интересы, а значит и интересы отдельных граждан, и, весьма вероятно, интересы самого эксперта. Более того, при производстве инициативной общественной экспертизы, в том числе общественной антикоррупционной и экологической экспертизы, эксперт самостоятельно выбирает объект экспертизы, и вряд ли он выберет объект, к которому относится нейтрально. То есть вряд ли можно говорить о полной беспристрастности эксперта, и в этом, как представляется, нужно видеть не недостаток, а особенность общественной экспертизы по сравнению с другими видами экспертной деятельности. Каким же образом достигается объективность при производстве общественной экспертизы? Существует точка зрения, согласно которой общественная экспертиза имеет своей целью не столько проведение объективной оценки принимаемого нормативно-правового акта, сколько донесение до субъектов принятия общественно значимых решений позиции общества и отдельных социальных групп по поводу проекта решения или нормативно-правового акта, соотнесение экспертируемого решения или нормативно-правового акта с социальной действительностью – существующими в действительности социальными явлениями и процессами. В.Л. Римский по этому поводу пишет, что «такая экспертиза проводится обычно с целью поиска вариантов решения определённых, чаще всего, социальных проблем, оптимизации этих решений, оценки реакции различных социальных групп на возможные варианты 53 решений, прогнозирования и планирования той или иной социальной или управленческой деятельности»93. Итак, общественная экспертиза представляет способ продвижения общественных интересов, особенностью которого является не просто высказывание субъективной позиции по поводу общественно значимого решения (в таком случае речь будет идти об иной форме общественного контроля - общественном обсуждении), а проведение объективной, компетентной оценки объекта экспертизы. Хотя субъект общественной экспертизы часто не нейтрален, объективность экспертизы достигается тем, что эксперт основывает свое заключение на реальной социальной действительности и своих знаниях (так как эксперт должен обладать специальными знаниями и умениями). Нарушение предъявляемых к экспертному заключению требований объективности, достоверности и обоснованности выводов о результатах общественной экспертизы может повлечь за собой санкцию в виде невозможности привлечения эксперта, вынесшего такое заключение, к проведению данной общественной экспертизы и к проведению в дальнейшем других общественных экспертиз (статья 23 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). 5. Общественная экспертиза как форма защиты прав и свобод граждан. В соответствии со статьей 2 Конституции РФ, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства. Е.А. Огнева в своей диссертации пишет, что в современном правозащитном механизме все большее значение приобретает общественная форма защиты прав и свобод человека и гражданина и относит к данному типу защиту прав человека посредством осуществления общественного контроля 94. В. Римский Там же Огнева Е.А. Общественный контроль в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. – М.: Москва, 2015. – С. 31 93 94 54 Диссертант говорит о правозащитном характере общественной экспертизы как формы общественного контроля 95. М.В. Мархгейм отмечает, что установленная Конституцией обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина является продуктом противоправного поведения и актуализируется тогда, когда допущено посягательство на права и свободы лица или их прямое нарушение 96. Следует отметить, что общественная экспертиза не всегда предполагает защиту нарушенного права. Более того, обычно объектом экспертизы становятся проекты нормативно-правовых актов, которые, в случае принятия, потенциально могут привести к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Тем самым, общественная экспертиза чаще направлена на предупреждение нарушения прав и свобод граждан, на выявление правовых норм и обстоятельств, которые к таким нарушениям способны привести. Законодательство предусматривает возможность проведения экспертизы действий и решений органов власти, а также экспертизы действующих нормативно-правовых актов, но доля таких экспертиз на сегодняшний день ничтожно мала. 6. Общественная экспертиза как форма политической социализации личности. В настоящее время общественная экспертиза в первую очередь рассматривается с точки зрения того, какую пользу она может принести обществу – например, как она способна положительно повлиять на качество принимаемых нормативных правовых актов, обеспечить реализацию провозглашаемого в Конституции права граждан на участие в управлении делами государства. То есть рассматривается в контексте взаимоотношений: государство – гражданское общество. В то же время реализация общественной экспертизы влияет не только на те общественные отношения, в сфере которых Огнева Е.А. Указ. соч. С.119 Мархгейм М.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в современной России: системная конституционная модель, проблемы ее функционирования и совершенствования. Монография. – Ростов-наДону: Ростиздат, 2005. – С. 9 95 96 55 находится объект экспертирования, но и на субъекта, который эту экспертизу осуществляет. Здесь речь пойдет уже о политической социализации участников общественной экспертизы. Следует отметить, что эти два аспекта общественной экспертизы находятся в неразрывной связи. В науку термин «политическая социализация» был введен американским политологом Г. Хайменом в 1959 г. Под политической социализацией понимается «процесс усвоения политических ценностей и политических ориентаций, освоения форм политического поведения, приемлемых для данного общества. В результате процесса политической социализации индивиды и группы приобщаются к определенной политической культуре, что, в свою очередь, способствует обеспечению и поддержанию стабильности политической системы»97. В процессе социализации участвуют и взаимодействуют несколько субъектов: социализант, или собственно тот, на кого направлен процесс социализации; агентуры социализации, или институты, ее осуществляющие (образовательные учреждения, партии, общественные организации, средства массовой информации и т. п.); агенты социализации (социализаторы), или непосредственные проводники социализирующего воздействия (преподаватели, активисты общественных движений, общественные деятели, журналисты и т. п.)98. Эта структура с легкостью переносится на процесс осуществления общественной экспертизы: Социализант – это общественный эксперт, либо принимающие участие в общественном обсуждении в рамках нулевых чтений представители гражданского общества (граждане и представители бизнеса). Агентурами социализации могут выступать общественные палаты различных уровней, общественные экологические организации, иные общественные организации. 97 98 Политология: Учебное пособие / Под ред. А. С. Тургаева, А. Е. Хренова. - СПб.: Питер, 2005 – С. 304. Там же. С. 307. 56 Для того, чтобы общественная экспертиза как форма политической социализации личности была эффективна и выполняла свою функцию, чрезвычайно важно, чтобы агенты социализации были заинтересованы в привлечении социализантов, чтобы создавались условия для выражения мнения лицами, которые готовы проявить политическую активность и принять участие в управлении делами государства. 7. Общественная экспертиза как инструмент выявления степени учета интересов различных социальных групп и слоев общества. Задача такой экспертизы состоит в том, чтобы: а) выявить социальные группы, интересы которых попадают в сферу правовой регуляции данной нормы (нормативного акта); б) проанализировать характер противоречий между ними; в) определить меру согласования этих интересов в рамках предложенной модели правовой регуляции, т. е. выявить наличие или отсутствие интересов у носителей, оказавшихся в привилегированном или дискриминированном положении99. В заключение параграфа, посвященного исследованию правовой природы общественной экспертизы, следует отметить, что общественная экспертиза имеет двоякую природу. С одной стороны, она представляет собой форму участия граждан в управлении делами государства, и как форма участия позволяет гражданам оказывать влияние на принятие властных решений, является демократическим институтом, инструментом лоббирования общественных интересов. С другой стороны, общественная экспертиза призвана повысить качество принимаемых властных решений, и в этом аспекте она ориентирована на решение социально значимых проблем, оценку реакции общества на принимаемые властные решения, планирование управленческой деятельности. § 3. Общественная экспертиза: понятие, признаки, принципы. Лапаева Валентина Викторовна Исследование эффективности действия законодательства по результатам правового мониторинга // Наука. Инновации. Образование. 2008. №4. С. 275 99 57 В первом параграфе настоящей работы были приведены различные определения общественной экспертизы, предложенные социологами и юристами. Мы сделали вывод о том, что закрепленное в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определение общественной экспертизы не охватывает всего многообразия общественных экспертиз, которые закреплены законодательно и проводятся в современной России. Представляется, что правовая наука нуждается в определении понятия «общественная экспертиза» в широком смысле слова. Современные исследователи ставят под сомнение правомерность использования термина «экспертиза» применительно к рассматриваемой нами форме гражданского участия, отмечая возможность субъективного характера экспертных оценок. Если заключение по результатам общественной экспертизы действительно представляет собой субъективную оценку объекта экспертизы, то данная форма общественного контроля мало чем отличается от, например, общественного обсуждения, где результат общественного контроля зависит от субъективных мнений и никакой ответственности за результаты общественного контроля участники не несут. Наша задача – выявить, с одной стороны, как видит общественную экспертизу законодатель, а с другой стороны, какой она получилась на практике: является ли она компетентным общественным участием и обладает ли признаками, которыми наделяют современные исследователи экспертизу. А.А. Разуваев выделяет следующие признаки экспертизы: «1. Экспертиза — это одна из форм использования специальных знаний. 2. Использование этих знаний представляет собой исследование, т.е. деятельность, направленную на выявление фактических данных, которые способны подтвердить или опровергнуть факты, имеющие значение для лиц, назначивших экспертизу, и дать им профессиональную оценку. 3. Экспертное исследование проводится компетентным, сведущим лицом – экспертом, т.е. лицом, владеющим специальными знаниями в различных отраслях науки, искусства, ремесла или техники. 58 4. Экспертиза имеет процессуальную природу, так как проводится по поручению заинтересованных лиц. 5. Целью экспертного исследования является получение необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия правильного и обоснованного решения лицом (лицами), назначившим экспертизу. 6. Проведенное экспертом исследование оформляется особым документом – экспертным заключением»100. Является ли общественная экспертиза экспертизой в строгом смысле слова, и обладает ли она соответствующими признаками? Рассмотрим применительно к каждому признаку: 1. Общественная экспертиза – форма использования специальных знаний. В статье 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» указано, что общественная экспертиза основывается на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов. 2. Общественная экспертиза является исследованием, то есть направлена на выявление фактических данных. Перед общественными экспертами стоит сложная задача: часто они оценивают не фактические данные, а должны прогнозировать влияние принимаемого нормативного правового акта на социальные отношения (на основании имеющихся фактических данных). 3. Компетентность лица, проводящего общественную экспертизу. Данный признак соблюдается в различных видах общественных экспертиз с большей или меньшей степенью. Так, например, к общественным экспертам, которые участвуют в экспертной деятельности Общественной палаты РФ, предъявляются достаточно серьезные требования: физические лица должны иметь высшее и (или) послевузовское профессиональное образование, ученую степень 100 по направлению, соответствующему Разуваев, А.А. Указ. соч. С. 13. 59 профилю экспертной деятельности; иметь стаж практической работы по профилю экспертной деятельности не менее 10 лет; знать международные акты и законодательство Российской Федерации в области соответствующей экспертной деятельности; уметь проводить необходимые исследования, оформлять по их результатам соответствующие документы и заключения экспертизы 101. А к независимым экспертам, участвующим в проведении антикоррупционной экспертизы, предъявляются минимальные требования: для граждан Российской Федерации - высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет, а регистрация в качестве эксперта носит практически уведомительный характер. 4. Общественные экспертизы можно разделить на две большие группы: обязательные и инициативные. Обязательные проводятся в случаях, установленных федеральными законами, а инициативные - по инициативе органов государственной государственных и власти, органов муниципальных местного организаций, самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также по инициативе институтов гражданского общества. В любом случае, порядок проведения общественной экспертизы устанавливается ее организатором, существует определенная процедура проведения общественной экспертизы, которая в общем виде закреплена законодательно, а конкретизируется организатором экспертизы. 5. Основной целью общественной экспертизы является содействие в обеспечении, реализации и защите прав и законных интересов граждан при выработке, принятии и исполнении решений органов государственной власти и органов местного самоуправления 102. Проведение общественной экспертизы проекта нормативно-правового акта позволяет получить дополнительную Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты РФ 15 мая 2008 г. (протокол N 4-С) (с изменениями, утв. решением совета Общественной палаты РФ 17декабря 2010 г.) [Электронный ресурс]. Дата обращения: 09.12.2017. Доступ из ЭПС «ГАРАНТ». 102 Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с. С. 103. 101 60 компетентную оценку проекта и является дополнительной гарантией принятия правильного и обоснованного решения лицом (лицами), назначившим экспертизу. 6. Проведенное экспертом исследование оформляется особым документом – экспертным заключением. Общие требования к содержанию заключения по результатам общественной экспертизы изложены в п. 9 ст. 22 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ». Поскольку такое заключение является не только результатом экспертизы как исследования, необходимого организатору экспертизы для принятия правильного решения, но и представляет собой итоговый документ по результатам общественной экспертизы как формы участия граждан в управлении делами государства, экспертное заключение направляется не только соответствующим органам власти, но и обнародуется, в том числе размещается в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет». Данное требование является следствием общественного характера рассматриваемого вида экспертиз. Итак, формально общественная экспертиза может считаться экспертным исследованием, поскольку обладает всеми признаками последнего. Однако так ли это на практике? По мнению А.А. Разуваева, «общественная экспертиза является «общественной» только по форме, но по содержанию это должна быть профессиональная экспертиза»103. Если понимать профессию как «основной род занятий, трудовой деятельности»104, то общественная экспертиза не может являться профессией, поскольку она осуществляется на безвозмездной основе. Второе значение слова «профессиональный» - полностью отвечающий требованиям данной области деятельности 105. Такая характеристика возможна для общественной экспертизы, однако гарантировать профессионализм общественных экспертов не всегда возможно: в данной сфере не существует Разуваев А.А. Там же. С. 9. Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. – М. : ИТИ-Технологии, 1992. 105 Ожегов, С.И. Указ. соч. 103 104 61 профессиональных стандартов, общественные эксперты не проходят аттестацию и т.д. Из данной проблемы вытекает еще одна – проблема статуса итогового документа по результатам общественной экспертизы. Экспертные заключения Общественной палаты Российской Федерации носят рекомендательный характер и направляются в орган, который принимает соответствующий проект нормативного правового акта. Такой орган в обязательном порядке рассматривает экспертное заключение, в установленных законом случаях – с участием представителей Общественной палаты. В 2014–2016 годах Общественная палата Российской Федерации провела экспертизу 141 проекта нормативных правовых актов, в том числе в 2014 году – 12 экспертиз, в 2015 году – 64 экспертизы, 2016 году – 65 экспертиз. Замечания Общественной палаты Российской Федерации были учтены полностью или частично к 11 законопроектам из 141, а 4 законопроекта были не поддержаны Общественной палатой и сняты с рассмотрения в Государственной Думе РФ 106. Данные цифры позволяют говорить о том, что, хотя заключения носят рекомендательный характер, деятельность Общественной палаты по проведению общественной экспертизы законопроектов оказывает реальное влияние на законотворческий процесс. В 2017 году (по состоянию на 27 ноября 2016 года) Общественная палата Российской Федерации провела 69 общественных экспертиз, из которых 60 – в формате «нулевого чтения»107. В 2018 году Общественная палата Российской Федерации провела 30 общественных экспертиз, из них 26 в формате нулевого чтения. Были поддержаны два законопроекта, поддержаны с учетом замечаний 15 законопроектов и не поддержаны два законопроекта (на 20.11.18)108. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2016 год. – М., Общественная палата Российской Федерации, 2016. – 258 с. 107 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2017 год. – М.: Общественная палата Российской Федерации, 2017. – 100 с. С. 64 108 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2018 год. – М.: Общественная палата Российской Федерации, 2018. https://www.oprf.ru/files/1_2019dok/Doklad_OPRF_2018.pdf 106 62 Что касается иных видов общественного экспертирования, вывод о реальном влиянии на процесс принятия решений можно сделать далеко не всегда. Так, по мнению М. В. Гребинюка, в ст. 5 ФЗ от 17.07.2009 года № 172ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», заложено крайне слабое влияние экспертов и результатов проведенной антикоррупционной экспертизы на законодательный и правоприменительный процессы», поскольку отсутствуют реальные основания для независимых экспертов влиять на мнение разработчика или правоприменителя (рекомендательный характер заключений); нет четких правил взаимодействия экспертов и разработчиков и правоприменителей (последним не вменена в обязанность необходимость отвечать эксперту, а также отсутствует какая-либо ответственность разработчиков нормативных актов за игнорирование мнения эксперта)» 109. Решение данной проблемы, как представляется, состоит не в изменении статуса итогового заключения: по нашему мнению, рекомендательный характер – единственно возможная характеристика экспертного заключения, – а в повышении уровня правосознания и правовой культуры как экспертов, так и государственных и муниципальных служащих, которым предстоит принимать решения с учетом экспертных заключений. В любом случае, экспертом может стать не любой гражданин, а только соответствующий законодательно установленным требованиям, и законодатель стремится обеспечить более или менее компетентный состав общественных экспертов. При этом важно, чтобы соблюдались принципы общественной экспертизы. Все принципы общественной экспертизы можно разделить на две большие группы: I. Общие принципы. Это принципы проведения экспертных исследований. Гребинюк М. В. Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе и опыт работы интернет-портала «Независимая антикоррупционная экспертиза». Цит по: Аллес М. В. Проблемы правового регулирования независимой антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации на материалах Калининградской области // Молодой ученый. – 2017. – №6. – С. 325-329. [Электронный ресурс]. URL https://moluch.ru/archive/140/39429/ Дата обращения: 09.12.2017. 109 63 Специальные принципы. Вторая группа включает в себя II. принципы общественного контроля и принципы, характерные именно для общественной экспертизы как формы общественного контроля. Общие принципы: 1) Законность. При производстве общественной экспертизы должны строго соблюдаться требования законодательства, должно быть обеспечено соблюдение прав, свобод человека и гражданина. 2) Научность. Общественная, как и любая другая экспертиза, должна производиться исключительно на основании научных методик, а выводы экспертов должны иметь развернутое научное обоснование. Не допустимо применение научно не обоснованных методов исследования. 3) Профессионализм и компетентность. Общественная экспертиза основана на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов. 4) Объективность и достоверность. Субъективный момент должен исключаться в деятельности по проведению экспертизы, в экспертном заключении должны содержаться объективные, беспристрастные и непредвзятые выводы. В то же время обеспечить надежность всех без исключения выводов эксперта не представляется возможным: очень часто эксперт решает вероятностными прогностические оценками и задачи, выводами, что их неизбежно связано неоднозначностью с и вариативностью110. Однако стремиться к реализации данного принципа должен каждый эксперт, только в этом случае возможно достижение высокого статуса заключений общественной экспертизы без установления их императивного и общеобязательного характера. 5) Обоснованность. Экспертная оценка должна основываться на всестороннем и полном анализе проблемы, выводы экспертов должны иметь развернутое научное обоснование, быть доказательными, опираться на факты, 110 Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Указ. соч. 64 освещать многообразные, а не отдельные, произвольно выбранные, аспекты исследуемого объекта или проблемы 111. Ответственность. Эксперт несет персональную ответственность за 6) полноту, объективность анализа и результаты экспертизы. Следует согласиться с мнением К. П. Краковского о том, что в общественной экспертизе как форме партнёрства власти и общества следует видеть не только разделение полномочий, но и разделение ответственности за будущее правовой системы и правопорядка в целом 112. Одним из принципов общественной экспертизы является принцип ответственности. Общественный эксперт несет морально-этическую ответственность за качество своей работы перед инициатором общественной экспертизы, органом, издавшим нормативно-правовой акт, который является объектом экспертизы, а также перед обществом предусмотрена в возможность административной справедливым, деятельность целом. и так на В привлечения уголовной как действующем общественных общественного ответственности, общественный началах, законодательстве эксперт а его что не эксперта к представляется осуществляет свою заключения носят рекомендательный характер – социально значимые решения принимаются в итоге органами власти, хотя и с учетом экспертных оценок. Частью 4 статьи 23 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установлено, что в случае нарушения общественным экспертом возложенных на него обязанностей (в частности, о составлении объективного, достоверного и обоснованного заключения, об обязанности сообщить о наличии конфликта интересов, о любых попытках подкупа или давления на эксперта), он не может быть участником данной общественной экспертизы и в дальнейшем привлекаться к проведению других общественных экспертиз. Специальные принципы: 111 112 Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. там же. Борисов А. М. Указ. соч. С. 7-13. 65 7) Принцип публичности и открытости. Демократические тенденции развития российского законодательства требуют открытости деятельности органов государственной власти, непрерывного диалога гражданского общества и власти. В отношении общественного контроля данные требования еще более значимы; для достижения целей и задач общественного контроля данная деятельность должна носить публичный характер, быть доступной и открытой, – только тогда можно говорить о развитии гражданского правосознания, повышении уровня доверия граждан к деятельности государства, предупреждении социальных конфликтов. На реализацию данного принципа направлено положение ФЗ «Об основах общественного контроля» об обязательном обнародовании результатов общественной экспертизы, в том телекоммуникационной безграничной: в числе сети размещении «Интернет». установленных в информационно- Открытость законом случаях, не если является предметом общественной экспертизы становятся конфиденциальные сведения, они не подлежат разглашению. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 22 ФЗ «Об экологической экспертизе» на экспертов, привлекаемых для проведения общественной экологической экспертизы, при осуществлении ими экологической экспертизы распространяются некоторые требования, предъявляемые к государственным экологическим экспертам, в том числе – обязанность обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на экологическую экспертизу113. 8) Принцип социальной значимости нашел свое юридическое закрепление в утвержденном Общественной палатой РФ Положении о порядке проведения общественной экспертизы 114. Социальная значимость общественной экспертизы предполагает определенные общественные процессы. ее способность Учитывая, что влиять на результаты Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изменениями и дополнениями). [Электронный ресурс]. Дата обращения: 09.12.2017. Доступ из ЭПС «ГАРАНТ». 114 Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты РФ 15 мая 2008 г. (протокол N 4-С) (с изменениями, утв. решением совета Общественной палаты РФ 17декабря 2010 г.) [Электронный ресурс]. Дата обращения: 09.12.2017. Доступ из ЭПС «ГАРАНТ». 113 66 общественной экспертизы носят рекомендательный характер, социальная значимость им должна придаваться внимательным рассмотрением экспертных заключений компетентными органами, стремлением последних при принятии решения учесть результаты экспертизы, действовать в соответствии с общественными интересами и потребностями. С другой стороны, необходимо, чтобы сами экспертные заключения были достаточно высокого уровня: компетентными, обоснованными, достоверными. 9) Принцип репрезентативности также закреплен в Положении порядке проведения общественной экспертизы. Репрезентативность – соответствие характеристик, наблюдения, показателям, полученных в результате характеризующим всю выборочного генеральную совокупность115. Общественная экспертиза должна быть репрезентативна, то есть отражать интересы общества в целом. Итак, даже если на данный момент общественная экспертиза не всегда является профессиональной, к данному свойству необходимо стремиться. Важной характеристикой общественной экспертизы как правового демократического института является цель и задачи ее реализации. Т.В. Макарова в качестве основной цели проведения общественной экспертизы называет учет и защиту интересов граждан при принятии и реализации властных решений, повышение эффективности использования общественно значимых (государственных, муниципальных, частных) ресурсов во благо сообщества 116. Аналогично обозначает цель общественной экспертизы В.В. Гриб в своем определении: общественная экспертиза проводится «с целью фиксации общественного мнения и защиты интересов граждан при реализации государственной политики» 117. Цель, а также правовая природа, обуславливают задачи, на решение которых направлена общественная экспертиза: 115 Большой энциклопедический словарь. М.: Большая Российская энциклопедия; СПб.: Норинт, 2001. - 1456 с. 116 117 Макарова Т.В. Там же. С 25 Гриб В.В. Там же. 67 повышение качества управленческих решений и нормативно- правовых актов; формирование и развитие гражданского правосознания; реализация права граждан на участие в управлении делами государства; повышение уровня открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; учет интересов граждан при принятии властных решений; содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов и другие. На основании вышеописанных признаков, а также исходя из существа и правовой природы общественной экспертизы в широком смысле слова, можно сформулировать следующее определение: Общественная экспертиза (в широком смысле слова) – это основанная на использовании специальных знаний и (или) опыта деятельность граждан и негосударственных организаций по исследованию и оценке актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, с целью учета и защиты интересов граждан при реализации государственной политики. § 4. Виды общественных экспертиз и их классификация. Рассмотрев правовую природу и признаки общественных экспертиз, необходимо обратиться к вопросу об их видах. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не называет ни одного вида общественной экспертизы. Это обоснованно, поскольку, вопервых, данный нормативный акт носит рамочный характер, содержит самые 68 общие положения об общественной экспертизе, во-вторых, перечень общественных экспертиз составить невозможно: по мере развития гражданского общества могут появляться новые виды общественных экспертиз, а старые терять актуальность и не проводиться. Кроме того, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» регулирует только общественную экспертизу решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, в то время как институт общественной экспертизы значительно шире. Институт общественной экспертизы как форма участия граждан в управлении делами государства должен быть гибким, адекватной вызовам современной постиндустриальной эпохи, удовлетворяющим потребностям общества и государства. Общественные экспертизы представлены большим количеством видов, каждый из которых имеет свои особенности и характеристики. Существующие виды общественных экспертиз можно классифицировать по различным основаниям: 1. Макарова Т.В. в зависимости от сферы общественных отношений выделяет следующие виды общественных экспертиз: 1) Правовая экспертиза – специальное исследование, целью которого является оценка совместимости законопроекта с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, определение его качества в части соблюдения требований юридической техники и др. 2) Антикоррупционная экспертиза – экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них коррупциогенных положений. 3) Экологическая экспертиза – установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. 69 4) Общественная экспертиза в социальной сфере направлена на выявление имеющихся (или возможных) негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума во всех отраслях социальной сферы. Она может иметь несколько фокусов: социально-правовая соответствия общественная исследуемых отношений экспертиза установление - общепризнанным нормам международного права, Конституции РФ и другим законным гражданским и общественным нормам. Этот вид общественной экспертизы должен установить, каким образом акт влияет на социально-экономическое, общественно-политическое, морально-этическое состояние населения в целом и отдельных его категорий (групп); социально-культурная общественная экспертиза - выявление возможных или имеющихся негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума, таких, как установление культурно и исторически неоправданных изменений в общественных отношениях, нетолерантные отношения между социальными, культурно-этническими и религиозными группами, противоречие законодательства и общественной морали, и др.; гендерная общественная экспертиза - выявление неоправданных ограничений или преимуществ для граждан по признаку принадлежности к тому или иному полу при осуществлении гражданами своих прав, свобод и законных интересов; социально-экономическая общественная экспертиза - изучение и прогнозирование социальных последствий, которые влекут (могут повлечь) правовые изменения в сфере экономики. 5) Комплексная экспертиза включает в себя несколько видов или все вышеперечисленные виды общественной экспертизы 118. 118 Макарова Т.В. Указ. соч. С. 28-29. 70 2. По численности и составу исследователей можно выделить следующие виды: 1) Единоличная экспертиза проводится одним специалистом. Например, независимая антикоррупционная экспертиза. 2) Комиссионная экспертиза проводится несколькими экспертами, обладающими специальными знаниями. При этом комиссионная экспертиза может быть комплексной в том случае, если она проводится экспертами, обладающими из разных областей знаний. 3. 1) В зависимости от объекта: Общественная экспертиза документов, которая в свою очередь может проводиться в отношении следующих правовых актов и их проектов: федеральных законов; нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; законов субъектов Российской Федерации; иных правовых актов субъектов Российской Федерации; нормативных правовых актов органов местного самоуправления; локальных нормативных правовых актов государственных и муниципальных учреждений; документы, которые могут выступать в качестве объектов общественной экологической экспертизы. 2) Общественная экспертиза действий (бездействия) органов власти. 4. действия А.Ю. Головин в зависимости от стадии разработки, принятия или нормативных правовых актов выделяет следующие общественных экспертиз: 1) Превентивная (на проекты нормативных правовых актов). 2) Текущая (на действующие нормативные правовые акты). 71 виды 3) Последующая (при мониторинге применения данного акта) 119. Рассмотрим конкретные виды общественных экспертиз, получившие правовое закрепление в отечественном законодательстве и реализуемые на практике. Ранее мы говорили о проблеме стройности используемого в законодательстве понятийного аппарата и пришли к выводу о том, что к общественным следует относить также независимые и публичные экспертизы. В литературе можно встретить мнение, что оценка регулирующего воздействия также является общественной экспертизой 120. Данная точка зрения встречается в социологической литературе и нуждается в критической оценке с точки зрения юридической науки. Задачей оценки регулирующего воздействия является анализ проблем и целей государственного регулирования, выявление и оценка альтернативных вариантов решения проблем, а также определение связанных с ними выгод и издержек субъектов воздействию эффективного предпринимательской государственного варианта среды, регулирования, государственного для подвергающихся выбора регулирования 121. наиболее В целях обеспечения учета мнения максимально широкого круга адресатов действия проекта акта и формирования объективной позиции общества в отношении готовящегося документа в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия проводятся публичные консультации в отношении проектов актов в виде их общественного обсуждения. Оценка регулирующего воздействия проводится при непосредственном участии институтов гражданского общества: публичные консультации являются неотъемлемой и важнейшей частью процедуры ОРВ. ОРВ проводится федеральными органами исполнительной власти – разработчиками проекта, заключение по результатам Головин А. Ю. Понятие и классификации антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), проводимых субъектами правоохранительной и правозащитной деятельности // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2013. № 4-2. С. 51. 120 Меньшикова Г. А., Миронова А. А., Пруель Н. А. Оценка регулирующего воздействия как общественная экспертиза управленческих решений // Вестник СПбГУ Серия 12. Социология. 2016. Вып. 3. С. 101-117. 121 Батуева Д.В. Институт оценки регулирующего воздействия в российской практике // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. № 19. 2015. С. 133-138. 119 72 ОРВ готовит Министерство экономического развития. Представляется справедливой позиция Д.С. Вечернина, который признает ОРВ одной из форм экспертной деятельности, одновременно сочетающей в себе возможности обеспечения обратной связи с обществом 122. Однако общественной экспертизой процедура ОРВ не является, поскольку проводится она государственными органами, а участие общественности реализуется лишь на определенном этапе. Можно предположить, что предоставляемые в рамках публичного обсуждения общественными мнения экспертизами участников оцениваемого обсуждений проекта являются акта. Данное предположение имеет право на существование и в силу того, что на информационном портале об оценке регулирующего воздействия http://orv.gov.ru в документе для регистрации в качестве участника публичных консультаций используется формулировка «Единая база экспертов предпринимательского сообщества по оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов». То есть участники названы экспертами, но возникает вопрос: являются ли они таковыми? От ответа на данный вопрос будет зависеть и статус выражаемого ими мнения: оно будет либо экспертным заключением, либо мнением в рамках общественного обсуждения. Основным критерием, позволяющим отличить общественную экспертизу от иных форм общественного контроля, является компетентность экспертов: общественная экспертиза является общественной лишь по форме, но не по содержанию. К участникам публичных консультаций не предъявляется никаких особых требований, регистрация на сайте является формальном процедурой допуска к обсуждению проекта акта. Публичные консультации проводятся с целью сбора мнений всех заинтересованных лиц относительно обоснованности окончательного выбора варианта предлагаемого правового регулирования123. Исходя из сказанного, ответы на Вечернин Д.С. Эволюция института оценки регулирующего воздействия: проблемы и перспективы // Вестник МГОУ. Серия «Юриспруденция». 2014. № 4. С. 22–28. 123 Приказ Министерства экономического развития РФ от 27 мая 2013 г. N 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке 122 73 вопросы в рамках публичных консультаций проекта нормативного акта, подлежащего оценке регулирующего воздействия и размещенного на сайте http://regulation.gov.ru общественными для публичных экспертизами и обсуждений, представляют собой не являются иную форму общественного контроля – общественные обсуждения. Хотя участников общественных обсуждений называют экспертами предпринимательского сообщества по оценке регулирующего воздействия, она таковыми не являются, поскольку их компетентность не всегда соответствует уровню эксперта, а даваемое заключение является лишь их позицией по вопросам, сформулированным в целях выявления мнения заинтересованных лиц и сбора предложений в рамках общественного обсуждения. На сегодняшний день процедура ОРВ не является общественной экспертизой, но в перспективе она может стать таковой, и от бизнессообщества уже поступали подобные предложения. Так, вице-президент по корпоративным и правовым вопросам ОАО «МТС» Руслан Ибрагимов в интервью OPEC.ru высказал идею «возложить оценку регулирующего воздействия дополнительно на пул независимых экспертов из числа наиболее авторитетных в профессиональной среде квалифицированных юристов, экономистов, отраслевых специалистов и, возможно, аудиторов»124. Экспертный пул в таком составе сможет провести грамотную всестороннюю экспертизу законопроектов и подготовить заключение с прогнозом последствий принятия законопроекта, в том числе в цифрах. Кроме того, благодаря внедрению рассматриваемого предложения оценке регулирующего воздействия будут подвергаться проекты нормативных актов, вносимые не только Правительством РФ, но и иными субъектами права законодательной инициативы. регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия // Российская газета от 21 августа 2013 г. N 184. 124 Как нам реорганизовать общественную экспертизу. Интервью. 19.06.2012. https://iq.hse.ru/news/177671900.html Дата обращения: 13.09.2017. 74 Успешной и перспективной является деятельность Общественной палаты Российской Федерации по проведению общественных экспертиз. Созданная в 2005 году Общественная палата Российской Федерации призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации125. Одной из основных задач Общественной палаты является проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Процесс проведения общественной экспертизы регламентирован в Положении о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденном решением Совета Общественной палаты от 15 мая 2008 года126. Общественная экспертиза проводится в отношении проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления. Совет Общественной палаты утверждает план проведения общественной экспертизы. План, проекты нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе, а также экспертные заключения находятся в свободном доступе в сети Интернет, ознакомиться с ними можно на официальном сайте Общественной палаты РФ https://www.oprf.ru/. С 2014 года на площадке Общественной палаты Российской Федерации развивается институт нулевого чтения законопроектов. В формате нулевых Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04.04.2005 N 32-ФЗ // Российская газета. № 3739 07.04.2013. 126 «Положение о порядке проведения общественной экспертизы» (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008, протокол N 4-С) (с изм. от 22.03.2012) // СПС КонсультантПлюс 125 75 чтений законопроект обсуждается с привлечением представителей широкого круга профессиональных сообществ, ученых, общественников, предпринимателей. В 2014–2016 годах Общественная палата Российской Федерации провела экспертизу 138 проектов нормативных правовых актов, по результатам которых были учтены замечания Общественной палаты Российской Федерации к 11 законопроектам, а 4 законопроекта были не поддержаны Общественной палатой и сняты с рассмотрения в Государственной Думе РФ 127. Можно говорить о реальном влиянии Общественной палаты на законотворческий процесс. Анализ экспертных заключений Общественной палаты РФ позволяет сделать вывод, что состав участников общественной экспертизы определяется в каждом конкретном случае исходя из специфики рассматриваемого проекта нормативного правового акта. Так, помимо членов Общественной палаты и общественных палат субъектов РФ, привлекаются представители органов государственной власти, некоммерческих организаций, адвокатского сообщества, представители профессиональных сообществ, общественные эксперты. Эксперты, привлекаемые для проведения общественной экспертизы, должны обладать необходимыми образованием, стажем работы, знаниями и умениями, а уставная деятельность экспертов-юридических лиц должна быть направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации. В отношении некоторых проектов проводится их публичное обсуждение. Таким образом, собирается большой массив информации по каждому законопроекту, профессиональная обработка которого в рабочей группе позволяет подготовить качественное и компетентное экспертное заключение. В целом положительно оценивая деятельной Общественной палаты РФ по проведению общественной экспертизы, считаем необходимым обратить Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2016 год. – М., Общественная палата Российской Федерации, 2016. – 258 с. https://www.oprf.ru/files/1_2017dok/Doklad_OPRF_2016_11012017.pdf 127 76 внимание на ограничение объекта общественной экспертизы Общественной палаты РФ по сравнению с возможными объектами согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в РФ». В соответствии с ФЗ «Об Общественной палате РФ», Общественная палата проводит общественную экспертизу только в отношении только проектов нормативно-правовых актов, в то время как ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» в качестве объектов общественной экспертизы называет не только правовые акты, но и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Представляется, что вторая категория объектов общественной экспертизы необоснованно исключается из компетенции такого значимого органа общественного контроля, как Общественная палата РФ. Общественная палата должна осуществлять также общественную экспертизу действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, нарушающих права и законные интересы граждан либо создающих угрозу такого нарушения. Кроме того, Федеральный закон №32-ФЗ не наделяет Общественную палату полномочиями по проведению общественной экспертизы действующих нормативно-правовых актов, тем самым снова уменьшая компетенцию Общественной палаты в сфере проведения общественной экспертизы по сравнению с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Характерно, что в законах некоторых субъектов РФ общественные палаты субъектов наделяются соответствующими полномочиями. Так, Общественная палата Воронежской области «вправе проводить общественную экспертизу, включающую анализ и оценку актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, 77 действий (бездействия) органов государственной власти Воронежской области, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверку соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверку соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций»128. Представляется, что соответствующие изменения следует внести и в Федеральный закон «Об общественной палате РФ». Независимая антикоррупционная экспертиза также является видом общественной экспертизы и проводится в соответствии с федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 129. В соответствии со статьей 5, институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Приказом Министерства юстиции от 27 июля 2012 года установлен порядок аккредитации независимых экспертов антикоррупционной экспертизы. К независимым экспертам предъявляются минимальные требования: для граждан Российской Федерации - высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет, юридические лица должны иметь в своем штате не менее 3 работников, удовлетворяющих требованиям, предъявляемым для независимых экспертовграждан. Закон от 16 декабря 2016 года N 169-ОЗ «Об общественной палате Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Воронежской области» // http://opvo36.ru/zakon-obobshhestvennoy-palate-voronezhskoy-oblasti-i-o-priznanii-utrativshimi-silu-otdelnyih-zakonodatelnyih-aktovvoronezhskoy-oblasti 129 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Российской газете» от 22 июля 2009 г. N 133 128 78 Проекты нормативных правовых актов, подлежащих независимой антикоррупционной экспертизе, размещаются на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» не менее чем на 7 дней. С проектами могут ознакомиться все пользователи, а в экспертизе могут принимать участие только аккредитованные Минюстом России независимые антикоррупционные эксперты. Согласно данным, представленным на сайте Министерства юстиции, по состоянию на 2 февраля 2018 года в качестве независимых антикоррупционных экспертов зарегистрировано 2229 физических лиц и 379 юридических лиц. В литературе отмечается, что среди этих экспертов большую часть составляют так называемые пассивные эксперты, то есть зарегистрированные и получившие аккредитацию, но фактически участия в проведении антикоррупционных экспертиз никогда не принимавшие 130. По данным СМИ, по состоянию на 2011 год, не более 10% аккредитованных независимых экспертов реально участвуют в проведении антикоррупционной экспертизы131. В настоящее время ситуация не изменилась, и активность экспертов оставляет желать лучшего. Проблема коррупции волнует всех граждан Российской Федерации и, так или иначе, касается каждого. Именно поэтому следовало бы ждать активности со стороны гражданского общества в деле общественного антикоррупционного контроля в целом и независимой антикоррупционной экспертизы как его формы. В чем же причины такой невысокой активности независимых антикоррупционных экспертов? Во-первых, заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер. Хотя заключение подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, с направлением Долотов Руслан Олегович Эффективность института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. №4 (36). С. 42-49. С.44. 131 Куликов В. Курсы честного чтения // Российская газета – Федеральный выпуск. 2011. 30 сент. № 5595 (219). 130 79 мотивированного ответа независимому эксперту, рекомендательный характер заключений подрывает веру общественности в то, что содержащиеся в заключении рекомендации будут услышаны правотворческим органом. Решить полностью данную проблему невозможно, поскольку в этом и состоит особенность общественной экспертизы – она не носит императивного характера. Но, как представляется, можно дополнить процесс проведения независимой антикоррупционной урегулирования разногласий экспертизы между факультативной общественным стадией экспертом и правотворческим органом в случае, если эксперт остается неудовлетворенным содержащимися в мотивированном ответе аргументами. В соответствии с действующим законодательством независимым экспертам предоставляется возможность публиковать свои заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в паспорте проекта нормативного правового акта на портале regulation.gov.ru. Орган, организация или должностное лицо, которым направлено заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, рассматривают его в 30дневный срок со дня получения и направляют мотивированный ответ гражданину или организации, проводившим независимую антикоррупционную экспертизу. На этом отношения между независимым антикоррупционным экспертом и органом, рассматривающим заключение, заканчиваются. Представляется, что их можно продолжить. Если эксперт не удовлетворен полученным ответом, можно предоставить ему возможность выразить свое несогласие в аргументированном обращении к давшему мотивированный ответ органу, с направлением его также в Минюст. Такое обращение заставит указанные органы обратить внимание на так называемые «спорные» коррупциогенные гарантией внимательного факторы. Кроме рассмотрения того, дополнительной заключений независимых антикоррупционных экспертов может стать обязательное опубликование мотивированных ответов на заключения 80 в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет» на сайте Министерства юстиции либо на портале regulation.gov.ru. Предложения по совершенствованию института независимой антикоррупционной экспертизы исходят и от гражданского общества. Так, был создан консолидированный информационный ресурс, предназначенный для создания информационной платформы по освещению всех аспектов независимой антикоррупционной экспертизы (http://www.lawexpertise.ru/). Данный сайт задуман как площадка для информирования общественности о том, какие нормативные акты и их проекты подвергаются независимой экспертизе, какие коррупциогенные факторы были обнаружены, какие предложения по устранению коррупциогенных факторов внесены на рассмотрение разработчиков предназначен для нормативных налаживания актов. коммуникации Кроме между того, сайт независимыми аникоррупционными экспертами. К сожалению, последние новости на сайте датированы мартом 2012 года, то есть очередная хорошая инициатива гражданского общества осталась нереализованной. Общественная экологическая экспертиза проводится общественными организациями, зарегистрированными в установленном законодательством РФ порядке, и направлена на установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Объектом общественной экологической экспертизы являются не нормативно-правовые акты органов власти и даже не их действия, а проекты документов, обосновывающих хозяйственную деятельность. Данные проекты проверяются на их соответствие экологическим требованиям. 81 Общественная организация, претендующая на проведение общественной экологической экспертизы, должна в соответствии с уставом иметь основным направлением своей деятельности охрану окружающей среды, в том числе организацию и проведение экологической экспертизы. При этом общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления о ее проведении, поступившего от общественной организации. Тем самым можно говорить о том, что общественная экологическая экспертиза – это гарантированно компетентное участие, поскольку проводится только компетентными специально для этого созданными организациями. Кроме того, учитывая требования к проведению общественной экологической экспертизы, без специальных знаний и навыков ее осуществление не представляется возможным. Субъектам общественной экологической экспертизы гарантируется право на ознакомление с соответствующей документацией, а также право участвовать в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы. Хотя проведение общественной экологической экспертизы – достаточно трудоемкий процесс, в нашей стране есть примеры ее проведения, в том числе примеры ситуаций, когда по результатам общественной экологической экспертизы были внесены изменения в документацию, обосновывающую намечаемую хозяйственную деятельность. Так, в 2002-2003 гг. Межрегиональным общественным движением «Экологическая безопасность» в сотрудничестве с Санкт-Петербургским обществом естествоиспытателей была проведена общественная экологическая экспертиза Проекта Всеволожского завода прокатных изделий (ВЗПИ), предполагающего строительство завода по выплавке первичного алюминия на территории Всеволожского района Ленинградской области. Экспертная комиссия пришла к выводам о несоответствии проекта ВЗПИ экологическим требованиям и о недопустимости реализации этого проекта на территории 82 Всеволожского района. В конце января 2003 г. заключение было подписано экспертами и утверждено МОД «Экобезопасность». Заключение общественной экологической экспертизы было направлено в Москву на государственную экологическую экспертизу, в результате которой комиссией государственной экологической экспертизы было принято отрицательное заключение132. В 1996-97 годах НПО «Забайкальский центр по сохранению биологического разнообразия» объединил природоохранную инициативу местного населения и ученых, направленную на создание национального парка «Алханайский природно-культурный комплекс». Этот природный объект включает не только уникальные ландшафты с высоким биологическим разнообразием, но и является одним из немногих культовых памятников буддистов. На стадии подготовки проекта парка выяснилось, что золоторудное месторождение, расположенное в непосредственной близости от культовых сооружений, предполагается к освоению. Экологи выступили с инициативой проведения независимой общественной экспертизы проекта; экспертиза проводилась с 3 ноября 1997 года по 3 февраля 1998 года. По результатам экспертизы была установлена экологическая и социально-культурная недопустимость реализации проекта в этом месте, а также ее экономическая нецелесообразность. Государственная экологическая экспертиза, рассмотрев материалы общественной экологической экспертизы, утвердила ее заключение и признала выводы полностью обоснованными 133. Хотя примеры проведения общественной экологической экспертизы можно отыскать в нашей стране, на практике осуществляется она крайне редко. Это обусловлено проблемами и организационного характера (связанными, например, с получением объекта экспертизы, регистрацией заявления о ее проведении), и финансового плана (по оценкам экспертов, Центра экспертиз ЭКОМ Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей. «Общественная экологическая экспертиза ВЗПИ (2002-03)» // http://ecom.su/investigation/index.php?id=22 133 Портал «ЭкоДело». Г.Ц. Цыбекмитова, Забайкальский центр сохранения биоразнообразия, Чита. Алханай - на вес золота https://ecodelo.org/8095-alkhanai_na_ves_zolota-1314_2000_god 132 83 самая скромная общественная экологическая экспертиза должна стоить не менее 1 000 долларов США134). Итак, мы рассмотрели основные, наиболее распространенные виды общественных экспертиз. инициировать проведение Вопрос: может общественных ли гражданское экспертиз, не общество получивших закрепления в современном законодательстве? Представляется, что в русле демократического развития российского права ответ на данный вопрос должен быть положительным. общественной С экспертизы другой стороны, любого объекта невозможно по любым проведение правилам. Общественная экспертиза – это мощный инструмент гражданского общества, и ее проведение должно основываться на правовых предписаниях. Представляется, что необходимо создание рамочного закона, который содержал бы общие положения об общественной экспертизе. А конкретный вид общественной экспертизы будет описан в соответствующих нормативных правовых актах. Последние должны создаваться при возникновении потребности в них и по мере развития гражданского общества. 134 Кадомцева, А.Е. Указ. соч. С. 21. 84 ГЛАВА 2. ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ § 2.1 Субъекты и объекты общественной экспертизы как элементы конституционного правоотношения. Общественная экспертиза представляет собой сложный механизм, который в юридическом нормативными правовыми плане актами, урегулирован а на многочисленными практике характеризуется взаимоотношениями широкого круга субъектов, от взаимодействия которых в итоге будет зависеть результат реализации общественной экспертизы в каждом конкретном случае. Было бы неправильно представлять общественную экспертизу только как процесс исследования экспертом объекта экспертизы (например, проекта нормативного правового акта) с последующим формулированием экспертного заключения. Общественная экспертиза – это процесс взаимодействия большого количества субъектов, наделенных правами и обязанностями. Предлагаем рассматривать общественную экспертизу как конституционное правоотношение. Н.Н. Вопленко писал, что правоотношения «раскрывают, опредмечивают процесс воплощения правовых норм в общественную жизнь»135. М.В. Баглай, отмечая, что большинство конституционно-правовых норм порождает конкретные правоотношения, обращает внимание на то, что «очень важно иметь ясные представления о субъектах этих правоотношений, без чего нельзя решить вопрос о конкретных носителях прав и обязанностей, а следовательно, и об ответственности за нарушение предписанной нормы поведения»136. Традиционно структура правоотношения включает в себя три элемента: субъекты; объект; юридическое (субъективное право и юридическая обязанность) и фактическое (реальное поведение субъектов) содержание Вопленко Н.Н. Правовые отношения: понятие и классификация // Вестник ВолГУ. Серия 5: Юриспруденция. 2003. №6. С.76. 136 Баглай М.В. Указ. соч. С. 24. 135 85 правоотношения137. В науке существуют споры относительно того, следует ли включать объект в структуру правоотношения. Так, например, Р.О. Халфина приходит к выводу о том, что объект правоотношения имеет значение для возникновения и развития многих видов правоотношений и для их структуры, не являясь вместе с тем элементом структуры 138. Как бы то ни было, объект – это важная характеристика правоотношения. Ниже будет дана характеристика субъектов правоотношений, возникающих при реализации общественной экспертизы, и объектов, по поводу которых правоотношения возникают. Общественная экспертиза представляет собой достаточно сложный конституционно-правовой институт, в реализации которого принимают или потенциально могут принять участие многочисленные субъекты, различающиеся по статусу и своей функциональной роли в процессе проведения общественной экспертизы. Существует мнение, согласно которому «под субъектом общественной экспертизы понимается конкретный исполнитель (группа исполнителей), который проводит экспертный анализ и готовит экспертное заключение», а «органы государственной власти и местного самоуправления, иные юридические лица, имеющие отношение к разработке (реализации) нормативных правовых актов и иных актов, подлежащих общественной экспертизе, рассматриваются в качестве участников общественной экспертизы, но не являются ее субъектами»139. Согласно данной точке зрения отношение по проведению общественной экспертизы ограничивается взаимодействием эксперта или группы экспертов с объектом экспертизы. Заслуживает внимания и альтернативная позиция. Рассматривая родственный общественной экспертизе институт общественных обсуждений, И.В. Иванов отмечает, что число участников общественного обсуждения шире числа его субъектов. Субъектами признаются граждане, их объединения и Кулапов В.Л. Теория государства и права. Учебник / Саратов: Саратовская государственная академия права, 2011. — С. 377 138 Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. –М.:Юр.лит. –1974. – С. 217 139 Макарова Т.В. Там же. С. 27 137 86 органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, непосредственно принимающие решение по итогам реализации общественного обсуждения. В то время как участниками общественного обсуждения могут быть признаны органы, организации, должностные лица, обеспечивающие материально-техническое сопровождение реализации института общественного обсуждения 140. Данная точка зрения применима и к институту общественной экспертизы: в этом случае общественная экспертиза трактуется шире и включает в себя не только сам процесс осуществления экспертизы, но и: 1) предшествующий ему этап, на котором, в зависимости от вида общественной экспертизы, происходит государственная регистрация заявления общественных объединений о ее проведении, запрос и получение подлежащей экспертизе документации, регистрация общественных экспертов, размещение на официальных сайтах проектов нормативно-правовых актов, доступных в течение определенного срока для проведения экспертизы; 2) следующий за производством экспертизы этап, на котором уполномоченные органы рассматривают полученные экспертные заключения, принимают решение о придании заключению по результатам общественной экспертизы юридической силы. Представляется, что субъектами многосоставного правоотношения по проведению общественной экспертизы являются: – органы государственной власти; – органы местного самоуправления; – граждане; – государственно-общественные формирования; – общественные организации. Иванов И.В. Общественное обсуждение как конституционно-правовой институт в Российской Федерации // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Российский государственный университет правосудия, 2016. – С. 124. 140 87 Органы государственной власти и местного самоуправления выполняют важную функцию в рамках реализации любой формы участия граждан в управлении делами государства, и в рамках производства общественной экспертизы в том числе. Во-первых, правоотношений, изначально, принятие до возникновения документов, регулирующих конкретных право на осуществление общественной экспертизы и порядок ее производства находится в компетенции органов власти соответствующего уровня. Во-вторых, органы власти могут выступать инициаторами проведения общественной экспертизы. В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной государственных и власти, органов муниципальных местного организаций, самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В-третьих, санкцию на осуществление общественной экспертизы в каждом конкретном случае инициатор получает от соответствующих властных структур, причем такая санкция может выражаться в различных вариантах: 1) Орган власти размещает проект нормативного правового акта, в отношении которого может быть проведена общественная экспертиза. Так, например, на сайте http://regulation.gov.ru 30 марта 2018 года был размещен проект Приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации «О внесении изменений в правила рыболовства для Байкальского рыбохозяйственного бассейна», утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 7 ноября 2014 г. № 435. Проект Приказа доступен не только для общественного обсуждения, но и для независимой антикоррупционной экспертизы. В соответствии с п. 5 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и 88 проектов нормативных правовых актов, органы-разработчики проектов нормативных правовых актов размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. 2) Орган общественной местного организации самоуправления получает заявление от (объединения), основным направлением деятельности которой в соответствии с ее уставом является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. Далее орган местного самоуправления в семидневный срок обязан либо зарегистрировать заявление, либо отказать в его регистрации. После проведения общественной экспертизы орган власти соответствующего уровня рассматривает экспертное заключение и принимает решение о последствиях экспертизы. Граждане при проведении общественной экспертизы выступают в качестве экспертов. При этом экспертиза может производиться как лично одним экспертом (например, антикоррупционную экспертизу проводит гражданин, аккредитованный в установленном порядке), так и комиссионно (в таком случае отдельно взятый гражданин входит в группу экспертов). Правовой статус общественного эксперта является недостаточно урегулированным, что не может не порождать на практике проблемы. Н.В. Мамитова пишет о необходимости «законодательно установить правовой статус эксперта, в том числе и общественного, определяющий его права и обязанности при проведении экспертной деятельности, а также устанавливающий его ответственность за ненадлежащее выполнение своих обязанностей»141. Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. – 2010. - №11. –С. 13-14 141 89 Возникает вопрос: могут ли принимать участие в общественной экспертизе иностранные граждане и лица без гражданства? Вопрос остается открытым. Если в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» однозначно указано, что независимую антикоррупционную экспертизу могут проводить только институты гражданского общества и граждане Российской Федерации, то в утвержденном решением совета Общественной палаты РФ «Положении о порядке проведения общественной экспертизы» используется понятие «физические лица». В соответствии с Положением в качестве экспертов могут привлекаться физические лица, обладающие научными и практическими знаниями, необходимыми для проведения экспертизы, удовлетворяющие определенным требованиям. Под физическими лицами могут пониматься как граждане РФ, так и иностранные граждане. Государственно-общественные формирования. Понятие «государственно-общественные формирования» не встречается в текстах нормативных правовых актов, однако очень хорошо отражает сущность новых субъектов конституционно-правовых отношений, статус которых не вполне определен. Именно такой термин использует С.А. Васильев для обозначения субъектов, которые создаются по инициативе государства, но состоят из представителей общественных объединений и некоммерческих организаций142. К государственно-общественным объединениям автор относит следующие: Общественная палата Российской Федерации; Общественные палаты субъектов Российской Федерации; Общественные наблюдательные комиссии; Общественные советы при органах государственной власти и местного самоуправления. С.А. Васильев определяет государственно-общественное формирование как «сформированное государством образование, состоящее из Васильев С.А. Государственно-общественные формирования как субъекты конституционно-правовых отношений // Lex russica. 2017. N 1. С. 154. 142 90 представителей общественности, осуществляющее социально значимые функции, а также организующее и осуществляющее взаимодействие государства с институтами гражданского общества и общественный контроль над деятельностью органов публичного управления» 143. Рассмотрим данные формирования и возможности их участия в проведении общественной экспертизы. Общественная палата РФ представляет собой наиболее типичное, значимое с точки зрения объема полномочий и крупное государственнообщественное формирование. Порядок формирования Общественной палаты РФ, а также цели ее деятельности – организация взаимодействия общества и публичной власти, – действительно не позволяет отнести Общественную палату ни к государственным органам, ни к общественным объединениям. В настоящее время Общественная палата формируется следующим образом: - 40 членов Общественной палаты определяет Президент РФ после консультаций с общественными объединениями, иными некоммерческими организациями, российскими академиями наук; - по 1 члену Общественной палаты избирают из своего состава общественные палаты субъектов Российской Федерации – всего 85; - 43 члена Общественной палаты от общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций, которые определяются в результате конкурсного отбора по итогам голосования членов Общественной палаты Российской Федерации, утверждённых Президентом Российской Федерации, и членов Общественной палаты Российской Федерации от общественных палат субъектов Российской Федерации. Тем самым, Общественная палата является весьма специфичным субъектом общественных отношений. В качестве одной из основных целей Общественной палаты названа общественная экспертиза. Общественная палата РФ утверждает план Васильев С.А. Государственно-общественные формирования как субъекты конституционно-правовых отношений // Lex russica. 2017. N 1. С. 160-161. 143 91 проведения общественной экспертизы, который размещается на официальном сайте Общественной палаты вместе с текстами законопроектов и иных нормативных правовых актов, внесенных в план. При этом для проведения общественной экспертизы могут быть приглашены эксперты – физические и юридические лица. Решение об утверждении или об отклонении проекта заключения по результатам общественной экспертизы принимает Общественная палата в порядке, установленном Регламентом. Интересный факт: общественная экспертиза проводится только в отношении проектов нормативных правовых актов, возможность проведения экспертизы действующих нормативных правовых актов не предусмотрена. «Экспертная деятельность Общественной палаты носит предварительный характер и поэтому позволяет снизить или вообще устранить риски, связанные с принятием нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы как отдельных граждан, так и общества в целом»144 - пишет В.В. Гриб. С одной стороны, это справедливое замечание. Но с другой стороны, положительный эффект от предварительной экспертной деятельности не будет ниже, если законодательно позволить Общественной палате проводить экспертизу уже действующих нормативных правовых актов. Это позволит скорректировать действующее законодательство и устранить те проблемы, которые уже существуют. Общественные палаты создаются и функционируют не только на федеральном, но и на региональном и на местном уровнях власти. В.В. Гриб говорит о трех уровнях функционирования общественных палат в Российской Федерации, первым из которых является Общественная палата Российской Федерации. Второй уровень составляют региональные общественные палаты, которые действуют на территории соответствующих субъектов Российской Федерации 145. Отмечая, что правовой статус Гриб В.В. Место и роль общественных палат в системе общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. № 5. 2015. С.36. 145 Гриб В.В. Там же. С. 35. 144 92 общественных палат субъектов РФ регулируется региональным законодательством, В.В. Гриб поднимал в 2015 году проблему существенных различий в правовом статусе общественных палат субъектов РФ, в связи с чем общественные палаты субъектов РФ зачастую наделены самыми разнообразными, но не равными полномочиями в сфере общественного контроля146. Год спустя был принят Федеральный закон от 23.06.2016 N 183ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации». Анализ положений данного закона на предмет правового регулирования общественной экспертизы позволяет обратить внимание на следующие важные аспекты: 1) Одним из путей достижения целей Общественной палаты Российской Федерации в соответствии со ст. 2 ФЗ «Об Общественной палате РФ» является «проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления»147. Логично предположить, что аналогичная цель будет сформулирована федеральным законодателем в отношении общественных палат субъектов РФ. Однако в статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», которая содержит цели и задачи Общественной палаты, не говорится об общественной экспертизе 148. Учитывая, что положения Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» во многом дублируют положения Федерального закона «Об Общественной палате РФ», возникает вопрос: почему законодатель пошел таким путем? Для Гриб В.В. Там же. С. 35. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. N 15 ст. 1277. 148 Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июня 2016 г. N 26 (часть I) ст. 3852. 146 147 93 того, чтобы дать больше свободы субъектам РФ в определении целей? – вероятно, нет, так как в Законах субъектов РФ об Общественных палатах субъектов РФ либо полностью дублируются положения ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» 149, либо используется формулировка «Цели и задачи Общественной палаты соответствуют целям и задачам, указанным в статье 2 Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»150. Учитывая, что общественная экспертиза является одним из важнейших механизмов общественного контроля, который применяется общественными палатами различных уровней, представляется, что в статью 2 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» необходимо добавить пункт: «2.1) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов законов субъектов Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления». В предлагаемой формулировке обращает на себя внимание отсутствие в перечне объектов общественной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации. Это не говорит о том, что Общественная палата субъекта РФ не имеет права принять участие в такой экспертизе. В соответствии с п. 5 Положения о порядке проведения общественной экспертизы при проведении общественной экспертизы Общественной палатой Российской Федерации Общественные палаты субъектов Российской Федерации могут принимать участие в проведении общественной экспертизы законопроектов и подготовке проектов заключений по результатам их рассмотрения. 149 150 примеры примеры 94 2) В Федеральном законе от 23.06.2016 N 183-ФЗ отсутствует норма, посвященная общественной экспертизе. Только в статье 11 сказано о праве Общественной палаты привлекать экспертов в соответствии с Регламентом. То есть федеральный законодатель исходит из того, что каждый субъект РФ самостоятельно примет решение относительно процедуры проведения общественной экспертизы. Органом общественного контроля на муниципальном уровне являются общественные палаты (советы) муниципальных образований. Как показывает практика, правовое регулирование деятельности общественных палат муниципальных образований неодинаково, это прослеживается даже на примере Волгоградской области. Так, например, в г. Волгоград и г. Волжский созданы и функционируют Общественные палаты151. В ряде муниципальных образований функционируют Общественные Советы, наделенные полномочиями по осуществлению общественного контроля и созданные в целях взаимодействия общественных объединений, граждан и органов местного самоуправления по вопросам местного значения (например, в городском округе город Михайловка Волгоградской области действует Общественный Совет при главе городского округа город Михайловка Волгоградской области 152). В некоторых муниципальных образованиях отсутствуют такие универсальные общественные палаты (советы), но созданы общественные советы по определенным муниципальным вопросам (например, в Новониколаевском муниципальном районе функционирует Общественный совет по вопросам Новониколаевского жилищно-коммунального муниципального района хозяйства при Волгоградской главе области, Общественный совет по проведению независимой оценки качества работы Официальный сайт общественной палаты г.Волжский http://op-vlz.ru; Раздел «Общественная палата на официальнй сайте г. Волограда http://www.volgadmin.ru/d/public/index. 152 Официальный сайт городского округа город Михайловка Волгоградской области http://mihadm.com/reception/obhestvennsovet 151 95 организаций, оказывающих социальные услуги в сфере образования Новониколаевского муниципального района Волгоградской области 153). Т.Н. Михеева видит проблему в отсутствии на федеральном уровне конкретного законодательного правила об обязательности создания общественных советов при некоторых органах местного самоуправления. По ее мнению, это отсутствие является фактором, сдерживающим повсеместное создание общественных советов как важных институтов гражданского общества на местном уровне 154. Анализ Положений об Общественных палатах (советах) муниципальных образований показывает, что данные органы наделены правом проведения общественной экспертизы либо всех муниципальных правовых актов, либо муниципальных правовых актов, имеющих отношение к сфере, в которой функционирует общественный совет (например, сфера жилищно- коммунального хозяйства, сфера образования и т.д.). В соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» в субъектах Российской Федерации создаются общественные общественный наблюдательные контроль за комиссии, обеспечением которые прав осуществляют человека в местах принудительного содержания, содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе 155. Одной из основных задач общественных наблюдательных комиссий является подготовка решений в форме Официальный сайт Администрации Новониколаевского муниципального района Волгоградской области http://novonikolaevskij.volgograd.ru/documents/documents/ 154 Горнев Р.В., Михеева Т.Н. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. - М.: Юрист, 2015, № 8. - С. 9-11. 155 Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июня 2008 г. N 24 ст. 2789 153 96 заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля. В соответствии со ст. 13 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации выполняют консультативно-совещательные функции и участвуют в осуществлении общественного контроля. В этой же статье сказано, что при органах местного самоуправления также могут создаваться общественные советы. При этом законодатель избрал несколько разную терминологию для органов общественного контроля при органах государственной и муниципальной власти: на уровне муниципальных образований общественная палата может иметь наименование общественного совета: в законе говорится об общественных палатах (советах) муниципальных образований (ст. 12 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), в то время как на федеральном и региональном уровнях общественные палаты и общественные советы – разные по своему правовому статусу органы. Ранее мы рассмотрели примеры функционирования общественных советов на муниципальном уровне. В формировании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти принимают участие Общественная палата Российской Федерации и соответствующий федеральный орган исполнительной власти. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 общественные исполнительной советы власти при соответствующих могут быть федеральных созданы органах руководителями соответствующих органов по предложению совета Общественной палаты 97 Российской Федерации 156, аналогичное положение содержится и в соответствующем Указе Президента РФ 157. В соответствии со Стандартом деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти, утвержденным решением совета Общественной палаты Российской Федерации от 5 июля 2018 года № 55-С, общественный совет наделен полномочием организовывать проведение общественных экспертиз проектов нормативных правовых актов 158. При этом речь идет о нормативных правовых актах, разрабатываемых соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Так, например, в соответствии с п. 2.5.4. Положения об Общественном совете при Министерстве здравоохранения Министерстве Российской Федерации здравоохранения Общественный Российской совет Федерации при вправе «организовывать проведение общественных экспертиз проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых Министерством, в соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»159. Обращает на себя внимание факт того, что общественная экспертиза может проводиться только в отношении проектов нормативных правовых актов: действующие нормативные правовые акты, а также действия (бездействия) соответствующих федеральных органов исполнительной власти общественной экспертизе не подлежат. Общественные советы при федеральных органах власти играют значимую роль в проведении общественной экспертизы, их деятельность является открытой и действительно обеспечивает взаимодействие граждан Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» 157 Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» 158 «Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение)» (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 05.07.2018 N 55-С) 159 Приказ Министерства здравоохранения РФ от 12 октября 2013 г. № 736 “Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве здравоохранения Российской Федерации” 156 98 Российской Федерации, общественных, в том числе профессиональных объединений, организаций с федеральными органами исполнительной власти. На сайте Общественного совета Министерства строительства и ЖКХ России http://osminstroy.ru можно ознакомиться с заключениями Общественного совета по результатам рассмотрения нормативных правовых актов Минстроя в разделе «Рассмотрение НПА». В соответствии с представленными на сайте отчетами, в 2017 году Общественным советом приняты к рассмотрению и даны заключения по 19 проектам законов, иных нормативных актов и прочих документов, за 9 месяцев 2018 года и даны заключения по 20 проектам законов, иных нормативных актов и прочих документов. Все заключения доступны для ознакомления. Ранее нами рассматривался вопрос о наличии заинтересованности субъектов общественной экспертизы в ее объектах. Мы пришли к выводу о том, что, хотя общественная экспертиза должна быть объективной, полностью говорить о беспристрастности субъекта по отношении к объекту экспертизы невозможно. Возникает вопрос: а могут ли принимать участие в региональной общественной экспертизе граждане, проживающие на территории другого субъекта Российской Федерации, и общественные организации, зарегистрированные и осуществляющие свою деятельность в другом регионе? Так, например, в отношении института общественного обсуждения существует ограничение, позволяющее участвовать в его проведении только представителей региона: в соответствии со статьей 5 Закона Республики Башкортостан от 04.12.2012 г. № 605-з «Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан» участниками общественного обсуждения граждане, проектов проживающие законов Республики Башкортостан являются: в Республике Башкортостан; региональные (республиканские) общественные объединения 160. Представляется, что если для института общественного обсуждения такое ограничение – необходимость Закон Республики Башкортостан от 4 декабря 2012 г. N 605-з «Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан» // ЭПС Гарант 160 99 (так как действительно нужно получить мнение представителей региона о предмете общественного обсуждения, который имеет региональное значение), то ограничивать таким образом процедуру общественной экспертизы нецелесообразно. Общественная экспертиза представляет собой компетентное исследование, и критерием для участия должно быть не проживание граждан в субъекте Российской Федерации или регистрация общественного объединения на территории региона, а компетентность, профессионализм субъекта экспертизы. Изучение правового регулирования общественной экспертизы на региональном уровне показало, что региональные законодатели руководствуются такой же логикой при конструировании правового регулирования общественной экспертизы. Итак, нами рассмотрены субъекты правоотношения по проведению общественной экспертизы. Далее необходимо понять, на что направлена общественная экспертиза. Объект и предмет общественной экспертизы являются ее сущностными характеристиками. Объект общественной экспертизы – это то, что изучается исследователем при проведении экспертного анализа: явление или предмет, существующий независимо от воли эксперта. Можно выделить следующие виды объектов общественной экспертизы: 1. Проекты нормативных правовых актов и иных документов. 2. Действующие нормативные правовые акты и иные документы. 3. Действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии федеральными законами отдельные публичные полномочия. Рассмотрим более детально каждый из объектов. Проекты нормативных правовых актов и иных документов. 100 с Проект представляет собой предварительный текст какого-нибудь документа161. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует определение нормативного правового акта. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»162, подготовленного Министерством юстиции РФ, содержит следующее определение: «нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый правотворчества в (изданный) пределах его в определенной компетенции и форме субъектом направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение». Проекты нормативных правовых актов наиболее часто выступают объектами общественной экспертизы по вполне понятным причинам: во-первых, нормативный правовой акт как документ, действие которого рассчитано многократное применение и распространяется на неопределенный круг лиц, изначально является значимым. Во-вторых, в отличие от общественной экспертизы действующих документов, проекты подвергаются корректировке в соответствии с результатами общественной экспертизы в более простом порядке, к тому же общественная экспертиза уже на этапе принятия закона позволяет выявить риски, связанные с принятием нормативного правового акта. Общественной экспертизе могут подвергаться проекты не только нормативных правовых актов, но и иных документов. К последним можно отнести, например, в рамках общественной экологической экспертизы: проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды; проекты соглашений о разделе продукции; материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных Толковый словарь Ожегова. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 26.12.2014) // СПС Консультант Плюс 161 162 101 видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и т.д. Действующие нормативные правовые акты и другие документы – это большое количество потенциальных объектов общественной экспертизы, которые закреплены в ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Однако в настоящее время в отношении данной группы объектов общественные экспертизы проводятся редко. Это связано с тем, что, вопервых, общественные палаты различных уровней (которые в настоящее время являются управомочены основным проводить субъектом общественного общественную контроля) экспертизу не действующих документов, во-вторых, общественная экологическая экспертиза имеет своим объектом также только проектную документацию. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится как в отношении действующих нормативных правовых актов, так и в отношении их проектов. На федеральном уровне проекты нормативных правовых актов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы размещаются на официальном сайте regulation.gov.ru. На сайте Министерства юстиции Российской Федерации размещен список адресов электронной почты федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, предназначенных для получения в форме электронного документа заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы принятых ими нормативных правовых актов, а также разрабатываемых ими проектов нормативных правовых актов, размещенных на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Следует отметить, что понятие «экспертиза действующих нормативных правовых актов» встречается в законодательстве только в отношении деятельности субъектов общественного контроля. Органы государственной власти не уполномочены проводить экспертизу действующих документов в 102 соответствии с законодательством. В отношении действующих нормативных правовых актов осуществляется процедура мониторинга. Правовой мониторинг – это «систематическая деятельность органов государственной власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства»163. О.А. Короткова рассматривает экспертизу как часть процедуры мониторинга действующего законодательства, отмечая, что «экспертиза законодательства со своими методами и инструментарием является необходимым и важным элементом более широкой системы мониторинга нормативных правовых актов»164. Действительно, учитывая, что мониторинг направлен на законодательства оценку с качества последующей и эффективности выработкой действующего рекомендаций по его совершенствованию, экспертиза может и должна составлять ядро процедуры мониторинга. При этом возможно проведение различных видов экспертиз. В.В. Лапаева пишет о возможности проведения комплексной правовой экспертизы в целях выявления правового качества социального содержания и юридической формы рассматриваемой законодательной нормы. Комплексная правовая экспертиза при необходимости может включать в себя следующие направления: 1) ведомственная экспертиза, задача которой определить, в какой мере учтены и согласованы ведомственные интересы различных государственных структур, а в итоге - государственные интересы в целом; 2) научная экспертиза - независимая от давления корпоративных интересов научная оценка компетентными специалистами различных аспектов социального содержания и юридической формы рассматриваемой законодательной нормы (это может быть логико-правовая, лингвистическая, Короткова О.А. Экспертиза законодательства как составляющая правового мониторинга // Вестник ТГУ, выпуск 8 (148), 2015. С. 100. 164 Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект // Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. Юрид. Наук, Москва – 2010. С. 22 163 103 антикоррупционная, экологическая, экономическая, социологическая, гендерная экспертиза). 3) общественная экспертиза, которая направлена на выявление степени согласования и учета в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества 165. Общественная экспертиза действующих нормативных правовых актов неотделима от исследования практики их реализации. Нельзя разделять мониторинг правоприменения и мониторинг законодательства, поскольку мониторинг правоприменения в качестве своего итога будет иметь рекомендации по совершенствованию законодательства (при выявлении в процессе мониторинга проблем в исследуемой сфере). В свою очередь мониторинг законодательства может быть двух видов: мониторинг законопроектов и мониторинг действующих нормативных правовых актов. Мониторинг действующих законов имеет в своей основе практику их применения и неотделим от мониторинга правоприменения. Правовая регламентация мониторинга законопроектов в настоящее время в России отсутствует, и, как справедливо отмечает О.А. Короткова, не требуется, по причине нецелесообразности его проведения. С юридической точки зрения более правильными эффективным является продвижение законопроекта с использованием различных видов экспертиз 166. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» называет общественный мониторинг в числе форм общественного контроля и определяет его как «осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с Лапаева В.В. Указ.соч. С. 274-277. Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект // Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. Юрид. Наук, Москва – 2010. 25 с. С. 22-23 165 166 104 федеральными законами отдельные публичные полномочия» 167. То есть общественный мониторинг проводится только в отношении деятельности публичных субъектов и не включает в себя мониторинг нормативных правовых актов, а результаты общественного мониторинга могут стать основанием для проведения иной формы общественного контроля, в том числе общественной экспертизы. Представляется, что общественная экспертиза действующих нормативных правовых актов и иных документов может быть двух видов: 1. Самостоятельная общественная экспертиза. При этом законодательство нуждается в совершенствовании и расширении круга субъектов, уполномоченных на ее проведение (в частности, общественные палаты должны обладать правом проведения общественной экспертизы действующих нормативных правовых актов). 2. Общественная экспертиза в рамках осуществления мониторинга законодательства и правоприменения. Процедура мониторинга в этом случае инициируется органами власти. В соответствии с Указом Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» 168 Министерство юстиции осуществляет мониторинг в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми требуется принятие, изменение или отмена нормативных правовых актов, а также выполняет функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти. Л.А. Иванова предлагает теоретическую модель технологического цикла правового мониторинга, которая включает в себя следующие стадии: 1) подготовительная; 2) сбор информации; 3) мониторинговая экспертиза нормативных правовых актов, Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 23.07.2014. 168 Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 (ред. от 25.07.2014) "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" (вместе с "Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации") // "Собрание законодательства РФ", 23.05.2011, N 21, ст. 2930. 167 105 4) оценка эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм); 5) прогнозирование потребности в правовом регулировании; 6) заключительная 169. Экспертиза нормативных правовых актов может, а иногда должна, проводиться субъектами зафиксировать в общественного соответствующих контроля, нормативных что необходимо правовых актах о мониторинге и о деятельности субъектов общественного контроля. Действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Эта категория объектов получила свое правое закрепление в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», однако отсутствует в нормативных правовых актах, которые регулируют проведение отдельных видов общественных экспертиз. Более того, пункт 9 ст. 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля» содержит положения об итоговом документе (заключении) по результатам общественной экспертизы, который должен содержать: «1) объективные, достоверные и обоснованные выводы общественных экспертов (экспертной комиссии) о соответствии или несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, или их отдельных положений законодательству Российской Федерации, а также о соблюдении или несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; Иванова Л.А. Определение эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга // Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. Юрид. Наук, Москва – 2011. С. 10 169 106 2) общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза; 3) предложения и рекомендации по совершенствованию акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза» 170. То есть, описывая заключение по результатам общественной экспертизы, законодатель говорит об актах, проектах актов, решениях, проектах решений, документах или других материалах, но даже не упоминает о действиях (бездействиях) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Представляется, что в настоящее время потребность в проведении общественной экспертизы действий (бездействия) властных субъектов на действительно отсутствует. Это связано с тем, что практически любое действие зафиксировано в актах, материалах и других документах, издаваемых соответствующими субъектами, и общественной экспертизы в отношении этих документов либо их проектов вполне достаточно для осуществления качественного и всестороннего общественного контроля. Кроме закрепленных в законодательстве объектов общественной экспертизы можно выделить еще одну категорию объектов, которые в настоящее время таковыми не являются, но в будущем могут стать объектами общественной экспертизы с большой степенью вероятности. К так называемым потенциальным объектам общественной экспертизы мы относим можно отнести идею принятия закона. Общественная экспертиза играет важную роль в законотворческом процессе. С.А. Комаров выделяет два этапа Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 23.07.2014. 170 107 правотворческого проектный171. В (законодательного) настоящее время процесса: предпроектный общественная экспертиза и может проводиться только на проектном этапе, что представляется не совсем справедливым. Возможность проведения общественной экспертизы на предпроектном этапе позволит усовершенствовать законодательную идею до момента создания законопроекта, а может быть приведет к решению о ее нецелесообразности и несоответствии общественным интересам и потребностям. «Предпроектный этап правотворческого процесса заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты — лидеров, средства массовой информации, науку — может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.)»172. Итак, общество оценивает потребность в правовом регулировании на предпроектном этапе законодательного процесса. Общественная экспертиза может стать полезным и эффективным инструментом для такой оценки. Важным моментом является обеспечение доступности объекта общественной экспертизы. Для того, чтобы провести исследование, эксперты должны иметь доступ ко всей той информации, которая впоследствии ляжет в основу экспертного заключения и позволит сформулировать объективные, Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. — 4-е изд., переработанное и дополненное. — М.: Юрайт, 1998. — 416 с. 172 Комаров С.А. Там же. 171 108 обоснованные выводы. Законодательство в связи с этим предусматривает следующие обязанности органов власти: 1) предоставлять субъектам общественного контроля в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации, информацию о своей деятельности, представляющей общественный интерес; 2) рассматривать направленные общественного контроля в порядке им запросы и сроки, которые субъектов установлены законодательством Российской Федерации, регулирующим отдельные сферы общественных отношений, предоставлять запрашиваемую информацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами 173; 3) размещать проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации, проекты постановлений Правительства Российской Федерации на сайте regulation.gov.ru в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет», с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы174; 4) в целях проведения общественной экологической экспертизы общественные организации имеют право получать от заказчика подлежащую экологической экспертизе документацию, знакомиться с нормативнотехнической документацией в сфере проведения государственной экологической экспертизы, а также участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы 175. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 23.07.2014. 174 Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 марта 2010 г. N 10 ст. 1084 175 Ст. 22 Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об экологической экспертизе» 173 109 Если объект общественной экспертизы – это то, что изучается исследователем при проведении экспертного анализа, часть реальной действительности, то предмет представляет собой конкретный аспект объекта, на который направлена познавательная деятельность экспертов. Предметная область общественной экспертизы зависит от нескольких факторов: - от вида общественной антикоррупционная экспертиза экспертизы всегда (например, имеет независимая своим предметом коррупциогенные факторы, направлена на их выявление в текстах нормативных правовых актов и их проектов); - от конкретных целей и задач, которые ставят перед общественными экспертами; - от того, в какой социально-экономической сфере проводится общественная экспертиза. А.Н. Попов справедливо отмечает, исчерпывающий перечень Приоритетными предметами последствия риски и предметов что невозможно составить общественной исследования, принимаемых экспертизы. выступают нормативно-правовых социальные актов и управленческих решений, соответствие их правам и интересам граждан, а также эффективность реализации уже принятых нормативно-правовых актов и программ социально-экономического развития176. Общественная экспертиза является довольно трудоемкой и растянутой во времени процедурой, нередко требующей также определенный финансовых затрат. Поэтому очевидно, что общественная экспертиза может проводиться только в отношении определенной, сравнительно небольшой группы объектов. Как же определить объекты, которые нуждаются в проведении общественной экспертизы? Представляется, что критериями здесь могут Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с. С. 17-18. 176 110 выступать такие понятия, как «общественный резонанс» и «социальная значимость» объекта экспертизы. Общественный резонанс как выраженное общественное мнение значительной группы населения предполагает, что потенциальных объект общественной экспертизы привлекает внимание общественности. Именно поэтому проведение общественной экспертизы в отношении такого объекта позволит соотнести существующее общественное мнение с реальными последствиями и рисками от, например, принятия нормативного правового акта. Социальная значимость предполагает, что потенциальный объект экспертизы затрагивает интересы и волнует значительную часть общества. А.Н. Попов на основании Концепции организации и развития общественной экспертизы в городе Москве, принятой городским общественным советом, выделил ряд приоритетных для общественной экспертизы направлений социально-экономической политики: – внесение изменений в Устав города Москвы; – принятие бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета города Москвы; – комплексные городские программы экономического, экологического, социального и культурного развития города; – политика в сфере образования, культуры, науки, физической культуры и спорта, здравоохранения; – защита семьи, материнства, отцовства и детства; – социальная защита и поддержка населения, включая социальное обеспечение; – политика в сфере труда и занятости населения; – развитие малого и среднего предпринимательства; – обеспечение общественной безопасности и правопорядка; – политика в сфере межрелигиозных отношений; 111 и межнациональных – благоустройство территории Москвы и охрана окружающей среды177. Следует отметить, что не в отношении всех общественно значимых объектов может быть проведена общественная экспертиза. Критерием относимости потенциального объекта к числу объектов общественной экспертизы является обеспечение национальной безопасности, а также обеспечение государственной, коммерческой и иной охраняемы законом тайны. Итак, понимание субъектов и объектов общественной экспертизы позволяет сложить представление о данной форме общественного участия. В следующих параграфах будут рассмотрены последствия проведения общественной экспертизы, а также поэтапный процесс ее производства. § 2.2 Последствия проведения общественной экспертизы Демократия — плохая форма правления, однако ничего лучшего человечество не придумало» У. Черчилль В § 2 настоящего исследования мы пришли к выводу о том, что общественная экспертиза представляет собой форму участия граждан в управлении делами государства. Существуют различные основания классификации форм участия граждан в управлении делами государства. В контексте определения последствий общественной экспертизы для нас имеет значение предложенное В.Е. Гулиевым разделение форм политического участия по степени обязательности для государства решений субъектов участия на три группы: – консультативное (обсуждение проектов, внесение предложений); – сорешающее (совместные решения государственных органов и общественных организаций); 177 Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Указ.соч. С. 18. 112 – решающее (референдум, выборы) 178. Заключение общественной экспертизы не имеет решающего, императивного значения для органов власти, юридическая сила данного заключения по-разному описывается законодателем в отношении различных видов общественных экспертиз. В соответствии экспертизе», с заключение Федеральным общественной законом «Об экологической экологической экспертизы направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Юридическую силу заключение общественной экологической экспертизы приобретает после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 10. 178 113 Статья 26 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» содержит положение о результатах общественного контроля, которые также не имеют решающего характера: органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы. На региональном уровне общественная экспертиза также имеет рекомендательный характер: В соответствии со статьей 22 Закона Пермского края 13 января 2009 года N 381-ПК «Об общественной палате Пермского края» заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы проектов законов Пермского края, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Пермского края, проектов правовых актов органов местного самоуправления носят рекомендательный характер и направляются соответственно в Законодательное Собрание Пермского края, губернатору Пермского края, в органы местного самоуправления 179. Как правило, в законодательстве фиксируется обязанность органов власти рассмотреть заключение общественной экспертизы. В соответствии с пунктом 8 Постановления Правительства Воронежской обл. от 29.10.2010 N 916 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области», по результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, Закон Пермского края от 13.01.2009 N 381-ПК»Об Общественной палате Пермского края» (принят ЗС ПК 18.12.2008) // Собрание законодательства Пермского края», N 2, II часть, 25.02.2009. 179 114 являющийся разработчиком административного регламента, должен рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы 180. На муниципальном уровне правовое регулирование общественной экспертизы в отношении рассматриваемого вопроса не сильно отличается от федерального и регионального. В соответствии со ст. 19 Положения об Общественной палате городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской областной Думы от 22.10.2008 г. № 351-II «Об утверждении Положения об Общественной палате городского округа город Воронеж», заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами местного самоуправления 181. Обращает на себя внимание тот факт, что отсутствует мотивированный обязанность ответ по компетентного результатам органа рассмотрения предоставить заключения общественной экспертизы. Если вопрос о придании заключению юридической силы решается органами власти, можно ли говорить вообще о том, что заключение по результатам общественной экспертизы имеет юридическую силу? Если да, то в чем она заключается? В.Т. Кабышев в конституционном механизме власти народа различает два вида институтов: 1) Институты осуществления власти (выборы, референдум). Они носят императивный характер и не нуждаются в санкции государственной власти. 2) Институты участия во власти (митинги, демонстрации, обсуждения, обращения граждан). Эти институты носят консультативный характер. При Постановление Правительства Воронежской обл. от 29.10.2010 N 916 (ред. от 28.03.2018) «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области» // Собрание законодательства Воронежской области, 08.12.2010, N 11, ст. 700. 181 Решение Воронежской городской Думы от 22.10.2008г. № 351-II Об утверждении Положения об Общественной палате городского округа город Воронеж // Воронежский курьер», N 124, 01.11.2008 180 115 этом «независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления, их влияние на механизм принятия государственных решений всегда велико, ибо в них находит выражение воля народа. Игнорирование данных институтов есть признак имитационной системы, замкнутой лишь на саму себя»182. Общественная демократическим юридической экспертиза институтам. силе относится И.В. характеризует к консультативным Иванов, отмечая, что вопрос одну из проблем о исследования консультативных институтов непосредственной демократии в России и мире, ставит вопрос о применении термина «юридическая сила» в отношении имеющих рекомендательный характер форм общественного участия 183. Д.И. Здунова предлагает следующее определение: «под юридической силой нормативно-правового акта следует понимать обязательность любого нормативного акта, либо имеющего приоритет перед другими актами, либо самому подчиняющегося иным нормативно-правовым актам»184. Учитывая, что заключение по результатам общественной экспертизы не обладает признаком обязательности и приоритетности, говорить о его юридической силе действительно не совсем правильно. Представляется более уместным термин «юридическое значение». «ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» предлагает следующие определения: «юридическая значимость документа - свойство документа выступать в качестве подтверждения деловой деятельности либо событий личного характера»; «юридическая сила документа - свойство официального документа вызывать Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Вестник СГЮА. 2012. Дополнительный выпуск. №85. С. 43. 183 Иванов И.В. Общественное обсуждение как конституционно-правовой институт в Российской Федерации // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Российский государственный университет правосудия, 2016. – 235 с. С. 140-144. 184 Здунова Д.И. К вопросу о сущности юридической силы нормативно-правовых актов // ВЭПС. 2016. №4. С. 155-157, С. 155. 182 116 правовые последствия»185. Если перенести данные термины из области гражданского права в сферу конституционно-правовых отношений, также напрашивается вывод, что юридической силой как свойством вызывать правовые последствия общественная экспертиза не обладает. Юридическое значение демократического института общественной экспертизы состоит в том, что, во-первых, содержащиеся в экспертном заключении выводы сформулированы представителями гражданского общества и в конечном счете представляют собой выражение идей народа, а во-вторых, учитывая специфику, принципы, цели и задачи общественной экспертизы, в частности тот факт, что общественная экспертиза является компетентным участием граждан в управлении делами государства, объективное и обоснованное экспертное заключение должно представлять особую ценность для субъектов, принимающих властные решения. Автор настоящей обязательного работы характера не является результатам сторонником общественной придания экспертизы, рекомендательное их значение согласуется с правовой природой данной формы участия граждан в управлении делами государства. Последствия проведения общественной экспертизы и ее высокое юридическое и политическое значение обеспечиваются следующими законодательно закрепленными гарантиями, которые реализуются на разных стадиях проведения общественной экспертизы: 1. Право направлять запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы. В соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата по рекомендации рабочей группы может направить в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (утв. Приказом Росстандарта от 17.10.2013 N 1185-ст) 185 117 Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы. Согласно статье 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе», общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу в установленном настоящим Федеральным законом порядке, имеют право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе. Право направлять своих представителей для участия в работе 2. соответствующих органов, которые рассматривают проекты нормативных правовых актов, являющиеся объектом экспертизы. В соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата по предложению рабочей группы вправе направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы, а также Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющиеся объектом экспертизы. Первые две гарантии реализуются в процессе проведения общественной экспертизы и обеспечивают общественных экспертов тем объемом информации, который необходим для объективных и достоверных выводов, отражаемых в экспертном заключении. 3. Гарантия обязательного рассмотрения подготовленного по результатам общественной экспертизы заключения. При характеристике общественной экспертизы законодатель всегда обязует уполномоченный орган рассматривать заключение общественной экспертизы. В соответствии со статьей 26 Федерального закона «Об основах общественного контроля в 118 Российской Федерации» органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы. Представляется, что закрепление обязательности рассмотрения экспертного заключения недостаточно. По нашему мнению, необходимо установить обязанность уполномоченных органов принимать решение с учетом результатов общественной экспертизы. Такое положение не придает императивного значения институту общественной экспертизы, но подчеркивает важный аспект: даже если решение принимается вопреки содержащимся в экспертном заключении выводам, уполномоченный орган должен учитывать мнение общественности, по возможности искать консенсус, а также в дальнейшем при принятии и реализации властных решений считаться с выводами, содержащимися в заключении по результатам общественной экспертизы. 4. Предоставление обратной связи гражданам и организациям, которые проводили общественную экспертизу, является важным этапом, предполагающим коммуникацию между гражданским обществом и властью. Однако этот этап, к сожалению, не всегда законодательно закреплен как обязательный. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает, что орган, организация или должностное лицо, получившие заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, после его рассмотрения направляют мотивированный ответ гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу. Аналогичное правило сформулировано в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в соответствии 119 с которым субъекты, рассматривающие заключение по результатам общественной экспертизы (и иные итоговые документы общественного контроля) в установленный законодательством Российской Федерации срок должны направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы. В то же время в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» не сказано ничего о необходимости мотивировать отказ федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы или органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении заключения общественной экологической экспертизы, тогда как такой отказ влечет за собой отсутствие у заключения юридической силы. Представляется, что мотивированный и обоснованный ответ на экспертные заключения в обязательном порядке должен направляться гражданам и организациям, которые общественную экспертизу производили. Мотивированный ответ при этом выполняет две важные функции. С одной стороны, подготовка мотивированного ответа гарантирует детальное изучение уполномоченными органами заключения по результатам общественной экспертизы. С другой стороны, получение мотивированного ответа создает у субъектов общественного контроля уверенность в том, что итоги их работы по производству экспертизы нашли отклик у органов, уполномоченных принимать властные решения, а обоснование даст понимание причин, по которым итоги общественной экспертизы не могут быть реализованы на практике и найти отражение, например, в принимаемом нормативном правовом акте. 5. Публичность общественной экспертизы и обнародование ее результатов – еще одна важная гарантия, которая достигается благодаря положениям законодательства об опубликовании в средствах массовой информации и в интернете заключения по результатам общественной экспертизы. При этом в соответствии с пунктом 4 статьи 23 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» задача обнародования информации о результатах 120 общественного контроля возлагается на субъектов общественного контроля. Представляется, что орган власти, который принимает решение по результатам общественной экспертизы, также должен принимать меры к тому, чтобы придать публичность и обнародовать итоги общественной экспертизы, в том числе на своем сайте в сети «Интернет». Кроме того, по нашему мнению, обнародовать необходимо не только заключение по результатам общественной экспертизы, но и мотивированный ответ, предоставленный на указанное заключение. Только в таком случае мы сможем говорить об открытости общественной экспертизы как формы общественного контроля. 6. Главной гарантией юридического значения общественной экспертизы является демократическая модель организации власти. При отсутствии этой основополагающей гарантии все вышеперечисленные гарантии потеряют смысл, будут соблюдаться формально и не смогут обеспечить учет общественного мнения при реализации любой формы участия граждан в управлении делами государства, и общественной экспертизы в том числе. Представляется, что значение заключения по результатам общественной экспертизы может быть раскрыто сквозь призму идей делиберативной демократии. Делиберативную демократию называют также демократией совещательной, дискурсивной. Это направление теории демократии стремится «расширить власть гражданского общества и его влияние на представительную власть и администрацию при помощи процедуры обсуждения, при условии, что дискуссия является «информированной, сбалансированной, сознательной, независимой и всесторонней» 186. Под «дискурсом» в политологии понимается «социальный диалог, происходящий через общественные институты между общественными и политическими Линде А.Н. Делиберативная демократия как направление в современной теории демократии: анализ основных подходов // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2015. №1 (39). С. 57. 186 121 акторами»187, при этом когда речь идет о делиберативном диалоге, стороны дискурса являются равными 188. По мнению А.В. Зайцева, «в современной России в сфере публичной политики появляются отдельные элементы делиберативной демократии и делиберативной политики как различные формы институционального диалога власти и гражданского общества (публичные слушания, гражданский контроль, общественные экспертизы, институт обращения граждан, гражданские инициативы, интерактивные телепередачи с участием представителей власти, работа общественных палат и общественных советов, открытое правительство, электронное государство, общественное телевидение и т.д.)»189. Общественная экспертиза как элемент делиберативной демократии позволяет сформулировать мнение общественности и донести его до представителей власти, используя для этого законодательно установленные процедуры, но, к сожалению, не дает возможности представителям гражданского общества в режиме диалога с властью отстаивать свою коммуникативную позицию, и в этом видится несовершенство правового регулирования института общественной экспертизы в современной России. «Дискурс, как и любой коммуникативный акт, предполагает наличие двух фундаментальных ролей — говорящего (адресанта) и адресата. При этом роли могут поочередно перераспределяться между участниками дискурса — в этом случае говорят о диалоге. Монологом является такой дискурс, при котором роль адресанта закреплена за конкретным лицом, она не меняется с течением времени. Так, дискурс может быть диалогичным или монологичным»190. Представляется, что дискурс в рамках реализации института общественной экспертизы должен быть Котова А.И., Денисенко В.В. Делиберативная демократия: обзор концепции Ю. Хабермаса [Текст] // Право: современные тенденции: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Краснодар, февраль 2016 г.). — Краснодар: Новация, 2016. — С. 10-13. 188 Лапаева В. В. Типы правопонимания: правовая теория и практика: монография. / М.: РАП, 2012. Цит по: Котова А. И., Денисенко В. В. Делиберативная демократия: обзор концепции Ю. Хабермаса [Текст] // Право: современные тенденции: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Краснодар, февраль 2016 г.). — Краснодар: Новация, 2016. — С. 10-13. 189 Зайцев А. В. Делиберативная демократия, диалог и их место в констелляции дискурса публичной политики // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. 2013. №15 (158). 190 Котова А.И., Денисенко В.В. Указ. соч. С. 10. 187 122 диалогичным, и такого качества может достичь при соответствующем изменении правового регулирования в данной области. В настоящее время мы имеем следующую картину: заключение по результатам общественной экспертизы передается в уполномоченные властные органы, которые в лучшем случае предоставляют субъектам общественного контроля мотивированный ответ (например, в соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», по результатам рассмотрения заключения независимых антикоррупционных экспертов гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ), либо обязаны рассмотреть заключение общественной экспертизы с участием представителей экспертного органа (в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» члены Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты, приглашаются на заседания соответствующих органов при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов). Если при рассмотрении заключения общественной экспертизы возможен диалог и поиск консенсуса, то мотивированного ответа, как представляется, может быть недостаточно. осуществляющая Что может общественную и должна экспертизу, сделать если организация, содержащиеся в мотивированном ответе доводы не обосновывают должным образом отказ в принятии решения на основании экспертного заключения? Либо если, по мнению общественных экспертов, орган власти неверно трактовал содержащиеся в заключении по результатам общественной экспертизы выводы? Согласно действующему законодательству вся демократическая процедура общественной экспертизы заканчивается получением мотивированного ответа. Можем ли мы в такой ситуации говорить о наличии делиберативного диалога и о достижении консенсуса? Представляется, что 123 нет. Решение видится в том, чтобы дополнить процедуру общественной экспертизы дополнительным обязательным этапом, на котором будет происходить согласование и обсуждение результатов общественной экспертизы, если потребность в таковом возникнет. Более подробно этапы и стадии общественной экспертизы будут описаны в следующем параграфе. § 2.3 Стадии общественной экспертизы Общественные экспертизы различных видов и уровней имеют различия в организации и процедуре проведения экспертного исследования. В то же время все они имеют единые цели и задачи, обладают общими признаками, основываются на единых принципах, - об этом мы уже писали ранее. Важно также то, что существует единая структура организации института общественной экспертизы, которая предполагает наличие в процессе его реализации определённых стадий, в свою очередь включающих обязательные и факультативные этапы. Инициатива проведения общественной экспертизы. Это первая стадия рассматриваемого института. В пунктах 2 и 3 статьи 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» перечислены субъекты, по инициативе которых может проводиться общественная экспертиза. Всех инициаторов можно разделить на две группы в зависимости от их отношения к объекту общественной экспертизы: 1. Инициаторы, которые являются создателями объекта общественной экспертизы, то есть органы и лица, издающие акты, решения, документы и другие материалы, а также субъекты, действия (бездействия) которых в соответствии с законодательством могут стать объектом общественной экспертизы. К этой группе относятся: органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. 124 2. Инициаторы, которые могут реализовать свои контрольные полномочия в Уполномоченный отношении объекта общественной экспертизы: по человека в Федерации, правам Российской Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля. До момента внесения в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» изменений, касающихся отнесения граждан к субъектам общественного контроля, отдельной дополнительной категорией инициаторов общественной экспертизы следует выделять граждан. В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений). Независимая антикоррупционная экспертиза также инициируется гражданами. В Толковом словаре русского языка Ушакова понятие «инициатива» определяется как «почин, побуждение к началу какого-нибудь дела»191. Само же слово «инициатива» происходит от латинского «initium» – начало. Данная стадия представляет собой взаимодействие различных субъектов общественной экспертизы и может включать следующие этапы: 1. Обращение органов государственной власти и местного самоуправления к субъектам, уполномоченным проводить общественную экспертизу. Этот этап имеет место в том случае, если общественная экспертиза 191 Толковый словарь Ушакова. 125 проводится по инициативе соответствующих органов. Например, в план проведения Общественной экспертизы Общественной палатой РФ включаются проекты нормативных правовых актов в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации 192. В Воронежской области общественная экспертиза может проводиться по предложению губернатора Воронежской области, Воронежской областной Думы, руководителя исполнительного органа государственной власти Воронежской области, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия193. 2. Принятие решения о проведении общественной экспертизы. Такое решение может приниматься в отношении отдельного объекта общественной экспертизы, либо может представлять собой план экспертной деятельности на определенный период. План проведения общественной экспертизы Общественной палатой РФ принимается Советом Общественной палаты и формируется на основе программы законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, планов законопроектной деятельности и планов подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также планов нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации «Положение о порядке проведения общественной экспертизы» (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008, протокол N 4-С) 193 Закон Воронежской области от 16.12.2016 N 169-ОЗ «Об Общественной палате Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Воронежской области» (принят Воронежской областной Думой 13.12.2016) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.12.2016 192 126 Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации194. Региональные и муниципальные общественные палаты (общественные советы) также планируют экспертную деятельность. При этом в планы могут вноситься изменения и дополнения. Экспертная деятельность физических и юридических лиц, аккредитованных Минюстом России в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, как правило, не носит планового характера. Независимые эксперты проводят антикоррупционную экспертизу действующих нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, размещенных для проведения независимой антикоррупционной экспертизы на официальном сайте regulation.gov.ru. Порядок принятия решения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы не регламентирован и выбор объекта может обуславливаться, например, сферой деятельности юридического лица-независимого антикоррупционного эксперта, фактами коррупции, которые, по мнению независимых экспертов, могут быть обусловлены наличием коррупциогенных факторов в нормах действующего законодательства, и так далее. 3. Получение объекта общественной экспертизы и разрешения на ее проведение. На данном этапе организатор общественной экспертизы делает запрос в органы государственной власти или органы местного самоуправления с просьбой направить необходимые для проведения экспертизы документы и материалы. Иногда соответствующих законодательство органов размещать предусматривает необходимые для обязанность проведения общественной экспертизы документы в свободном доступе. Так, в соответствии с пунктами 5, 6 Постановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов «Положение о порядке проведения общественной экспертизы» (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008, протокол N 4-С) 194 127 и проектов нормативных правовых актов» в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы на сайте regulation.gov.ru размещаются: - проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации, проекты постановлений Правительства Российской Федерации; - проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер 195. В отдельных случаях в соответствии с законодательством для проведения общественной экспертизы требуется разрешение уполномоченных органов. В демократическом правовом государстве отказ в даче согласия или разрешения на проведение общественной экспертизы должен иметь законные основания. Статья 24 Федерального закона «Об общественной экологической экспертизе» содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы, к числу которых относятся: общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы; заявление о проведении общественной экологической экспертизы было подано в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну; общественная организация (объединение) не зарегистрирована в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и другие 196. Вторая стадия - подготовка к проведению общественной экспертизы. Когда решение о проведении общественной экспертизы принято, организатор Постановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 196 Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об экологической экспертизе» 195 128 получил объект общественной экспертизы и разрешение, если таковое необходимо, процесс экспертного исследования начинается не сразу, ему предшествует подготовительная стадия. Стадия подготовки к проведению общественной экспертизы может включать следующие этапы: Формирование экспертной группы, которая будет осуществлять 1. исследование. В соответствии с Положением о порядке проведения общественной экспертизы Общественной палатой РФ комиссия и (или) межкомиссионная рабочая группа Общественной палаты, ответственная за подготовку проекта экспертного заключения, обеспечивает создание рабочей группы, состав которой формируется из числа членов Общественной палаты, представителей общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации и экспертов. Кандидатуры представителей объединений граждан и экспертов могут предлагаться членами рабочей группы, членами комиссии, а также Аппаратом Общественной палаты. Деятельность экспертов-юридических лиц (объединений некоммерческих организаций) должна быть направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации и относиться к сфере их уставной деятельности. К экспертам-физическим лицам предъявляются следующие требования: - обладание научными и практическими знаниями, необходимыми для проведения экспертизы; - высшее и (или) послевузовское профессиональное образование, ученая степень по направлению, соответствующему профилю экспертной деятельности; - предшествующий стаж практической работы по профилю экспертной деятельности не менее 10 лет; - знание международных актов и законодательства Федерации в области соответствующей экспертной деятельности; 129 Российской - умение проводить необходимые исследования, оформлять по их результатам соответствующие документы и заключения экспертизы 197. Организации, изъявившие желание принять участие в проведении общественной экспертизы законопроектов, направляют письменные предложения в Рабочую группу, осуществляющую общественную экспертизу. 2. Заключение договоров с общественными экспертами. Вопросы оплаты труда общественных экспертов по-разному решаются в законодательстве. В соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» независимая антикоррупционная экспертиза проводится за счет собственных средств институтов гражданского общества и граждан РФ. Эксперты, привлеченные Общественной палатой, могут осуществлять свою работу как на общественных началах, так и на основании договора. Если общественные эксперты осуществляют работу на платной основе, финансирование осуществляется Аппаратом Общественной палаты России по поручению совета Общественной палаты. 3. Информирование общественности о проведении общественной экспертизы. Правовая природа общественного контроля предполагает публичность и открытость проводимых в рамках его осуществления мероприятий, принцип публичности является одним из основополагающих принципов общественной экспертизы. Информация о проведении общественной экспертизы, как правило, размещается в сети «Интернет». На сайте Общественной палаты РФ https://www.oprf.ru размещается план экспертной деятельности на текущий год. В Положении о проведении Общественной экспертизы Общественной палатой РФ предусмотрено, что Аппарат Общественной профильных организаций палаты о России проведении организует информирование общественной экспертизы Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты РФ 15 мая 2008 г. (протокол N 4-С) (с изменениями, утв. решением совета Общественной палаты РФ 17декабря 2010 г.) [Электронный ресурс]. Дата обращения: 09.12.2017. Доступ из ЭПС «ГАРАНТ». 197 130 законопроектов и о формировании рабочих групп, а также осуществляет сбор и обработку предложений экспертов и организаций. В соответствии со статьей 23 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах ее проведения. Стадия проведения общественной экспертизы является центральной стадией рассматриваемого института. От ее реализации зависит достижение целей общественной экспертизы, каковыми являются фиксация факта учета общественных интересов и защита интересов граждан при реализации государственной политики. Результаты и выводы, полученные экспертами на этой стадии, ложатся в основы экспертного заключения. Данная стадия пошагово представлена в научно-практическом пособии А.Н. Попова, Н.Л. Ханашвили: «Шаг 1. Первичное рассмотрение проекта правового акта и экспертного задания. Подготовка плана проведения общественной экспертизы. Шаг 2. Разработка необходимого инструментария (вопросов анкет и интервью, карточек наблюдения, количественных и качественных показателей и др.); определение целевых групп, выбор источников информации и др. Шаг 3. Сбор и анализ имеющейся информации, связанной с предметом общественной экспертизы (правовые акты, различная официальная информация, данные социологических опросов, научные исследования, публикации в СМИ и др.). Шаг 4. Целевой анализ проекта правового акта; получение и обработка информации, полученной посредством различных экспертных процедур (наблюдение, анкетирование, интервью, мозговые атаки и др.). Шаг 5. Подготовка необходимых аналитических материалов в соответствии с экспертным заданием (как правило, содержащих обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы). 131 Шаг 6. Разработка результирующих выводов, предложений, рекомендаций и написание экспертного заключения (в случае работы группы экспертов – с предварительным обсуждением и выработкой согласованных позиций)»198. Отдельно необходимо остановиться на инструментах, которые используются при проведении общественной экспертизы. Это могут быть как специфические инструменты, характеризующие данный институт в качестве формы участия граждан в управлении делами государства, так и общие методы, которые применяются в экспертизах любого вида. Методы общественной экспертизы – это совокупность приемов и способов исследования, которые используются для решения поставленных перед экспертом вопросов. Характер вопросов, которые ставятся перед общественными экспертами, зависит от ряда факторов: от конкретного вида общественной экспертизы, от уровня ее реализации, от содержания подлежащего общественной экспертизе нормативного правового акта и т.д. Невозможно сформулировать исчерпывающий перечень вопросов, которые ставятся перед экспертами, так же как не представляется возможным исчерпывающим образом обозначить предмет общественной экспертизы, однако можно в общем виде представить наиболее актуальные вопросы. Все вопросы можно разделить на 4 блока: 1. Вопросы, связанные с внесением проекта нормативного правового акта и его оформлением: - Соблюдены ли законодательно установленные требования к порядку внесения нормативного правового акта? - Соответствует ли проект Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с. 198 132 международного права, и международным договорам, а также иным документам, которые обладают большей юридической силой? - Является ли внутренняя структура нормативного правового акта логичной и обоснованной? - Является ли текст проекта понятным, стилистически правильным? 2. Вопросы, связанные с содержанием нормативного правового акта и сферой общественных отношений, на правовое регулирование которой он направлен: - В каком состоянии находится сфера отношений, регулируемых рассматриваемым проектом? Какие проблемы существуют в данной сфере? - Какое правовое регулирование в рассматриваемой сфере уже имеется? Является ли существующее правовое регулирование эффективным? - Изменит ли рассматриваемый нормативный правовой акт сложившиеся общественные отношения? - Создаётся ли новый вид (сфера) общественных отношений? - Права каких субъектов гражданского общества будут затронуты в результате принятия нормативного правового акта? 3. Вопросы, связанные с соблюдением прав и свобод граждан: - Является ли законопроект практически значимым с точки зрения защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечения общественной безопасности и правопорядка? - Приведет ли принятие нормативного правового акта к акта к возникновению социальных проблем в конкретной сфере? - Приведет ли принятие нормативного правового осложнению существующих правовых отношений, к ограничению социально значимых прав (например, семьи, школы, детских учреждений, учащихся и студентов, групп населения - пенсионеров, инвалидов, малоимущих, безработных, мигрантов, церковнослужителей, верующих и т.п.; малого предпринимательства и социально значимых областях бизнеса)? 133 - Если предлагаемым проектом предусмотрено введение обременений и ограничений для граждан, являются ли они обоснованными? - Снизится ли в результате принятия рассматриваемого нормативного правового акта социально-экономическая защищенность граждан (и их объединений)? - Устанавливаются ли предлагаемым проектом льготы и преференции для определенный категорий граждан? Насколько они обоснованы? Не приводит ли это ущемлению прав других граждан? - Как повлияет принятие нормативного правового акта на авторитет существующих органов государственной власти и местного самоуправления, крупных общественных объединений и т.д.? Может ли предлагаемое правовое регулирование подорвать авторитет государственной власти и местного самоуправления, судебных органов, правоохранительных органов, профессиональных союзов и т.п.? - Каковы прогнозы развития институтов гражданского общества в случае принятия нормативного правового акта? 4. Вопросы, связанные с наличием в рассматриваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов: - Есть ли в проекте коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил? В соответствии с утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов к ним относятся: а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц); 134 б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц); г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага); и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного 135 самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. - Есть ли в проекте коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. К таким факторам Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов относит следующие: а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; в) юридико-лингвистическая неустоявшихся, двусмысленных неопределенность терминов и - категорий употребление оценочного характера199. Представленный исчерпывающим, ни выше перечень обязательным при вопросов не проведении является ни общественной экспертизы, это примерные вопросы, которые ставятся перед общественными экспертами и ответы на которые могут найти отражение в заключении по результатам общественной экспертизы. Отдельного внимания заслуживает четвертый блок вопросов. Несмотря на то, что Методика рассчитана именно на антикоррупционную экспертизу, представляется, что при проведении иного вида общественной экспертизы исследование объекта экспертизы на предмет наличия коррупциогенных факторов будет уместным и даже необходимым. Это объясняется просто: общественная экспертиза призвана обеспечить Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 марта 2010 г. N 10 ст. 1084 199 136 защиту интересов граждан, содействовать предупреждению и разрешению социальных конфликтов, а наличие коррупциогенных факторов может привести к нарушению прав граждан. Поэтому, по нашему мнению, независимая антикоррупционная экспертиза может рассматриваться не только как самостоятельный вид общественной экспертизы, но и как важная часть общественной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Для получения ответов на описанные выше вопросы эксперт использует определенный набор методов. Используемые методы являются важной характеристикой экспертного исследования, так как от того, какие именно методы используются в процессе проведения исследования и насколько хорошо эксперт этими методами владеет зависит качество экспертного заключения, которое является результатом реализации данной формы участия граждан в управлении делами государства. А.В. Петренко разделяет методы правовой экспертизы на три группы: 1. Общефилософские методы (диалектика и метафизика). 2. Общенаучные – математические и гуманитарные (анализ, абстрагирование, наблюдение, социологический метод, статистический метод, метод экспертных оценок и т.д.) 3. Специальные методы (правовой эксперимент, правовой прогноз, метод круглого стола, метод отчетов, метод Дельфи, метод «мозгового штурма» и другие)200. Общественная экспертиза может проводиться с использованием методики правовой экспертизы, но с некоторыми оговорками. В частности, например, метод правового эксперимента не может быть осуществлен силами общественных экспертов или организаторов общественной экспертизы. С.В. Мотин определяет правовой эксперимент как «метод научного познания и/или способ совершенствования управлением правовых систем, организованный компетентным органом и связанный с целенаправленным изменением Петренко А.В. Экспертиза как средство оптимизации правового регулирования: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2018. – 176 с. 200 137 социальных, государственно-политических и правовых явлений, осуществляемый в специально созданных и контролируемых условиях с целью проверки гипотезы относительно целесообразности, эффективности и возможности широкого применения на практике новых правовых форм» 201. Очевидно, что институты гражданского общества и граждане, которые производят общественную экспертизу, не имеют полномочий на «целенаправленное изменение социальных, государственно-политических и правовых явлений» в экспериментальных целях. Следует отметить, что различные формы общественного контроля взаимосвязаны, могут проводиться одновременно, дополняя друг друга. Иногда одна форма общественного контроля становится частью или этапом другой формы. Так, например, ранее в настоящей работе мы писали о том, что общественная экспертиза нередко является частью правового мониторинга. Н.В. Мамитова отмечает, что «роль экспертизы при осуществлении мониторинга в главном заключается в повышении его глубины, всесторонности и объективности. Это достигается за счет того, что к оценке наблюдений, проводимых за протекающим процессом, подключаются обладающие углубленными познаниями высококвалифицированные специалисты-эксперты, способные провести анализ и дать соответствующие объяснения ходу процессов и рекомендации по их корректировке» 202. В рамках и в целях реализации общественной экспертизы также может проводиться общественное обсуждение объектов общественной экспертизы. Так как общественная экспертиза имеет своей задачей в том числе обеспечение учета интересов граждан при принятии властных решений, нередко для выполнения данной задачи требуется сначала это мнение получить. В связи с этим, например, на сайте Общественной палаты Мотин. С. В. Использование экспериментального метода в социально-правовой сфере :Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. ; Академия управления МВД России. - М.,1999. -21 с. Цит.по: Петренко А.В. Экспертиза как средство оптимизации правового регулирования: проблемы теории и практики // диссертация … канд. Юр. Наук, Ростов-на Дону, 2018 202 Мамитова Н. В. Правовая экспертиза как фактор эффективности законодательства Российской Федерации // Царскосельские чтения. 2010. №XIV. С. 91-99, С. 99. 201 138 https://www.oprf.ru в разделе «Законопроекты для обсуждения» размещаются проекты нормативных правовых актов, с тем чтобы любой желающий мог оставить комментарий в отношении проекта нормативного правового акта, который является объектом общественной экспертизы. То есть фактически объединены две формы общественного контроля: общественные обсуждения и общественная экспертиза. Такой опыт представляется ценным, а сама идея на площадке организатора общественной экспертизы проводить общественные обсуждения способна дать положительные результаты. Подведение итогов общественной экспертизы – это самостоятельная и заключительная стадия общественной экспертизы, на которой формулируются выводы, составляется текст экспертного заключения и направляется уполномоченным органам. Хотя подведение итогов есть деятельность, осуществляемая общественными экспертами, данная стадия также характеризуется взаимодействием двух субъектов: организатора общественной экспертизы и органа, уполномоченного принимать решение по результатам общественной экспертизы. Данную стадию можно представить в виде последовательности следующих этапов: 1. Формулирование выводов общественной экспертизы и подготовка экспертного заключения. Данный этап может выглядеть по-разному в зависимости от количества экспертов, которые производят общественную экспертизу. Если речь идет о единоличной экспертизе, то один эксперт, исходя из результатов, которые им получены на стадии проведения общественной экспертизы, а также из ответов на поставленные перед экспертом вопросы, составляет текст экспертного заключения. Заключение по результатам общественной экспертизы составляется в письменной форме. В Заключении должна содержаться следующая информация: - Наименование юридического лица или фамилия, имя и отчество физического лица, производившего экспертизу. - Дата проведения общественной экспертизы. 139 Описание - объекта экспертизы – полное наименование нормативного правового акта, проекта нормативного правового акта, либо описание действия (бездействия), в отношении которого проводится общественная экспертиза. Описание замечаний к объекту общественной экспертизы. При - этом замечания должны быть описаны максимально подробно, полно и обоснованно. В качестве примера можно рассмотреть фрагмент Заключения Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта Федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием регулирования труда творческих работников)». Пункт 4 указанного заключения гласит: «Согласно статье 336.8 ТК РФ в редакции законопроекта допускается превышение женщиной предельно допустимых норм нагрузок при подъеме и перемещении тяжестей, если указанные действия не запрещены ей по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением. Указанные положения могут вступать в противоречие с нормами статьи 253 ТК РФ, согласно которой запрещается применение труда женщин на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые медицинского для заключения них нормы. При этом женщиной-творческим предоставление работником при заключении трудового договора о том, что ей запрещено по медицинским показаниям поднимать и перемещать тяжести вручную, может привести к отказу в заключении трудового договора, что порождает риски злоупотреблений. Кроме того, в рассматриваемой статье не установлены пределы превышения предельно допустимых норм нагрузок при подъеме и перемещении тяжестей вручную для женщин»203. Эксперты Общественной Текст Заключения Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием регулирования труда творческих работников (в части совершенствования регулирования труда творческих работников средств массовой информации, организаций кинематографии, теле- и видеосъемочных коллективов, театров, музыкальных и танцевальных коллективов, концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении (экспонировании) 203 140 палаты описали замечания полно, аргументировано и со ссылками на нормы законодательства. Неудивительно, общественного контроля общественная экспертиза что предъявляются предполагает к рассматриваемой такие высокие компетентное форме требования: участие, и, соответственно, содержащиеся в заключении по ее результатам выводы должны быть профессиональными и качественными. - Предложения по устранению замечаний к объекту общественной экспертизы. Эта часть заключения по результатам общественной экспертизы представляет большую ценность, так как в ней содержится информация о том, как общественность предлагает преодолеть те проблемы, которые порождает или может породить объект общественной экспертизы. Если общественная экспертиза проводится не одним экспертом, а группой (комиссионная общественная экспертиза), то на рассматриваемом этапе может возникнуть необходимость согласования выводов всех общественных экспертов. В этом случае происходит обсуждение в целях достижения консенсуса всеми экспертами. Характерно, что для общественной экспертизы не предусмотрен институт особого мнения общественного эксперта: содержащиеся в заключении выводы должны быть едиными и отражать итоги проведенного исследования. Когда речь идет о проведении общественной экспертизы общественными палатами, полномочия экспертов заканчиваются на стадии формулирования заключения, окончательный вариант экспертного заключения составляется и утверждается органом, который выступает организатором общественной экспертизы. Например, при приведении общественной экспертизы Общественной палатой РФ рабочая группа в составе членов Общественной палаты, представителей общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации и экспертов, составляет проект заключения по результатам общественной произведений)» размещен на официальном сайте Общественной https://www.oprf.ru/files/1_2019dok/zakl_tvorcheskie_rabotniki28032019.pdf 141 палаты РФ. Режим доступа: экспертизы. Данный проект подписывается руководителем рабочей группы и ее членами и направляется всем членам Общественной палаты. В случае отклонения Общественной палатой проекта заключения итоговое решение (о прекращении процедуры общественной экспертизы либо о повторном ее проведении) принимает совет Общественной палаты. После подготовки, утверждения и подписания экспертное заключение направляется в уполномоченные органы. Рассмотрение 2. заключения по результатам общественной экспертизы и направление мотивированного ответа. Уполномоченные органы, получив заключение по результатам общественной экспертизы, рассматривают содержащиеся в нем замечания, а также предложения по их устранению. Часть 5 статьи 26 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусматривает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы. В соответствии с принципом публичности общественной экспертизы заключения по результатам ее проведения обнародуется, в том числе размещается в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет». В то же время обязанности обнародовать мотивированный ответ субъектов, которые уполномочены рассматривать заключения по результатам общественной экспертизы, в настоящее время не предусмотрено. Представляется, что это не согласуется с принципом публичности общественной экспертизы, а также с такими задачами общественного контроля, как формирование и развитие гражданского правосознания; повышение уровня доверия граждан к 142 деятельности государства; обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества. Для того, чтобы представители гражданского общества могли видеть полностью процесс взаимодействия с властью и его итоги, по нашему мнению, необходимо закрепить обязанность органов государственной государственных и власти, органов муниципальных местного организаций, самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия обнародовать мотивированный ответ по результатам общественной экспертизы, в том числе посредством размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». 3. Согласование итогов. Этот этап, как правило, не предусмотрен в процедуре реализации института общественной экспертизы. Исключение составляют общественные экспертизы, которые проводятся общественными палатами различных уровней. В соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации» при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов на пленарные заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти приглашаются члены Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты. В Положении о порядке проведения общественной экспертизы Общественной палатой Пермского края дополнительно предусмотрено, что Председатель Общественной палаты Пермского края или член Общественной палаты Пермского края по поручению председателя вправе выступить с докладом о результатах общественной государственной экспертизы власти на заседаниях Пермского 143 края соответствующих и органов органов местного самоуправления 204. Присутствие представителей общественных палат при рассмотрении заключений по результатам общественной экспертизы позволяет в режиме диалога найти консенсус и выработать единое мнение. С учетом того, что общественная экспертиза носит рекомендательный характер, последнее слово всегда будет оставаться за органом, которому было направлено экспертное заключение на рассмотрение, однако процедуры согласования должны быть реализованы на данном этапе общественной экспертизы. В связи с этим предлагаем статью 22 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» необходимо пополнить частью 11: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассмотреть итоговый документ (заключение) по результатам общественной экспертизы, предоставить обоснованный ответ соответствующим субъектам общественного контроля и в случае необходимости провести согласительные процедуры». Положение об общественной экспертизе http://www.oppk.permkrai.ru/docs/2012-03-22-10-37-34 204 144 Общественной палаты Пермского края // ЗАКЛЮЧЕНИЕ Организация современной системы принятия государственно-властный решений в демократическом правовом государстве немыслима без формирования и правового закрепления качественной системы форм участия граждан в управлении делами государства, важное значение в которой занимает общественная экспертиза. Общественная экспертиза является молодой, активно развивающейся и недостаточно изученной формой участия. Результатом общественной экспертизы является объективное и обоснованное экспертное заключение, а сама общественная экспертиза как компетентное участие граждан в управлении делами государства предполагает не только мнение общественности, а профессиональную оценку этого мнения и фиксацию его результатов в экспертном заключении. Для оценки результатов проведённого исследования необходимо обратиться к цели, которая ставилась перед началом работы и заключалась в конституционно-правовом анализе общественной экспертизы как формы участия граждан в управлении делами государства, выявлении проблем ее реализации и разработке предложений по совершенствованию правового регулирования общественной экспертизы в Российской Федерации. Степень достижения цели определяется теми научными результатами, которые были получены по итогам проведенного исследования. В рамках достижения цели были поставлены и решены восемь научно-исследовательских задач: 1) Проследить историю развития института общественной экспертизы в Российской Федерации. Правовая экспертиза имеет немалую историю, отдельные ее виды получили свое юридическое закрепление не одно столетие назад. Общественная же экспертиза представляет собой молодой и активно развивающийся институт, который в настоящее время находится на этапе становления. За менее чем 20 лет своего существования институт общественной экспертизы показал свой большой потенциал, а также большие темпы развития: общественная экспертиза из инструмента защиты прав 145 бизнеса (Закона РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации») распространилась сначала на сферу охраны окружающей среды, а затем в область антикоррупционной политики и в итоге превратилась в форму общественного контроля, которая имеет своим объектом нормативные правовые акты, иные документы и материалы, а также их проекты, действия (бездействия) органов власти различных уровней с целью проверки их соответствия требованиям законодательства, а также проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. 2) Проанализировать существующие определения понятия «общественная экспертиза» и выработать определение, которое будет наиболее полно с точки зрения автора настоящего исследования отражать сущность рассматриваемого института. Анализ экспертиза», существующих которые определений предлагаются понятия «общественная учеными-юристами, учеными- социологами, а также определение общественной экспертизы, которое дается в Федеральном законе «Об основах общественной экспертизы», позволяет сделать вывод, что они не охватывают все виды общественных экспертиз. Автор настоящей работы дефинирует общественную экспертизу как основанную на использовании специальных знаний и (или) опыта деятельность граждан и негосударственных организаций по исследованию и оценке актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, с целью учета и защиты интересов граждан при реализации государственной политики. 3) Исследовать правовую природу общественной экспертизы через ее соотношение с иными правовыми явлениями. 146 Общественная экспертиза существует в правовом пространстве и проявляет себя через взаимодействие с иными правовыми явлениями: – общественная экспертиза как конституционно-правовой институт объединяет нормы федерального закона «об основах общественного контроля в российской федерации» в части регулирования общественной экспертизы, федерального закона «об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в части регулирования независимой антикоррупционной экспертизы, а также законодательство об общественной экологической экспертизе, правовые акты, регулирующие порядок проведения общественной экспертизы общественной палатой российской федерации, а также региональными и муниципальными общественными палатами, и т.д.; – общественная экспертиза как форма участия граждан в управлении делами государства обладает всеми признаками последней; – общественная экспертиза как способ продвижения общественных интересов является важнейшим инструментом защиты прав и свобод граждан и общественных организаций, а потому представляет собой одну из наиболее востребованных форм лоббирования различных интересов; – общественная экспертиза как форма политической социализации личности оказывает воздействие не только на принимаемые властные решения, но и на субъекта, который эту экспертизу осуществляет; – общественная экспертиза способна стать эффективным инструментом выявления степени учета интересов различных социальных групп и слоев общества. 4) Рассмотреть виды общественных экспертиз и предложить их классификацию. Общественная экспертиза как активно развивающаяся форма участия граждан в управлении делами государства характеризуется появлением новых видов, классификация которых по различным основаниям позволит сложить более полное представление о сущности общественной экспертизы: 147 – зависимости от сферы общественных отношений выделяют следующие виды общественных экспертиз: правовая экспертиза, антикоррупционная экспертиза, экологическая экспертиза, общественная экспертиза в социальной сфере, комплексная экспертиза; – по численности и составу исследователей: единоличная и комиссионная экспертиза; – в зависимости от объекта: общественная экспертиза документов и общественная экспертиза действий (бездействия) органов власти; – в зависимости от стадии разработки, принятия или действия нормативных правовых актов: превентивная, текущая, последующая экспертизы. 5) Проанализировать правоотношение по проведению общественной экспертизы, особое внимание уделив ее субъектам и объектам. Общественная экспертиза представляет собой правоотношение, которое предполагает взаимодействие большого количества субъектов, наделенных правами и обязанностями, и включает три элемента: субъекты; объект; юридическое (субъективное право и юридическая обязанность) и фактическое (реальное поведение субъектов) содержание правоотношения. Субъектами многосоставного правоотношения по проведению общественной экспертизы являются: – органы государственной власти; – органы местного самоуправления; – граждане; – государственно-общественные формирования; – общественные организации. Объект общественной экспертизы – это то, что изучается исследователем при проведении экспертного анализа: явление или предмет, существующий независимо от воли эксперта. Можно выделить следующие виды объектов общественной экспертизы: – проекты нормативных правовых актов и иных документов; 148 – действующие нормативные правовые акты и иные документы; – действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. 6) Рассмотреть последствия реализации общественной экспертизы с точки зрения действующего законодательства, а также используя идеи теории делиберативной демократии. Заключение по результатам общественной экспертизы носит рекомендательный характер, что соответствует сущности рассматриваемого института. Повышение статуса экспертного заключения и гарантирование реального влияния общественной экспертизы на процесс принятия решений может быть обеспечено благодаря повышению уровня правосознания и правовой культуры как экспертов, так и государственных и муниципальных служащих, которым предстоит принимать решения с учетом экспертных заключений. Юридическое значение демократического института общественной экспертизы состоит в том, что, во-первых, содержащиеся в экспертном заключении выводы сформулированы представителями гражданского общества и в конечном счете представляют собой выражение идей народа, а во-вторых, учитывая специфику, принципы, цели и задачи общественной экспертизы, в частности тот факт, что общественная экспертиза является компетентным участием граждан в управлении делами государства, объективное и обоснованное экспертное заключение должно представлять особую ценность для субъектов, принимающих властные решения. Общественная экспертиза как элемент делиберативной демократии позволяет сформулировать мнение общественности и донести его до представителей власти, используя для этого законодательно установленные процедуры. Представляется, что дискурс в рамках реализации института 149 общественной экспертизы должен быть диалогичным, обеспечивать возможность представителям гражданского общества в режиме диалога с властью отстаивать свою коммуникативную позицию. 7) Предложить деление общественной экспертизы на стадии и этапы и дать их характеристику. Существует единая структура организации института общественной экспертизы, которая предполагает наличие в процессе его реализации определённых стадий, в свою очередь включающих обязательные и факультативные этапы: Первая стадия - инициатива проведения общественной экспертизы: – обращение органов государственной власти и местного самоуправления к субъектам, уполномоченным проводить общественную экспертизу; – принятие решения о проведении общественной экспертизы; – получение объекта общественной экспертизы и разрешения на ее проведение. Вторая стадия - подготовка к проведению общественной экспертизы: – формирование экспертной группы; – заключение договоров с общественными экспертами; – информирование общественности о проведении общественной экспертизы. Третья стадия - проведение общественной экспертизы. Четвертая стадия - подведение итогов общественной экспертизы: – формулирование выводов общественной экспертизы и подготовка экспертного заключения; – рассмотрение заключения по результатам общественной экспертизы и направление мотивированного ответа; – согласование итогов общественной экспертизы. 8) Сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования общественной экспертизы. 150 На основании проведенного исследования были сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования общественной экспертизы. В частности, предлагается: – увеличить число объектов общественной экспертизы, осуществляемой Общественной палатой Российской Федерации, за счет добавления таких объектов, как действующие нормативные правовые акты и действия (бездействия) органов власти; – дополнить статью 2 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» положением об общественной экспертизе в качестве цели деятельности общественных палат субъектов РФ; – законодательно необходимости закрепить согласительных возможность процедур проведения по поводу в случае заключения общественной экспертизы. Реализация обозначенных в диссертационном исследовании направлений совершенствования правового регулирования общественной экспертизы станет важным шагом на пути формирования в Российской Федерации гражданского общества, способного оказывать влияние на принимаемые властные решения и имеющего реальные инструменты для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина. 151 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ Нормативные правовые акты: 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – ст. 4398. 2. Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О животном мире» // Собрание законодательства РФ», 24.04.1995, N 17, ст. 1462. 3. Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ», 27.11.1995, N 48, ст. 4556. 4. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об охране окружающей среды» // «Российская газета», N 6, 12.01.2002. 5. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июня 2008 г. N 24 ст. 2789 6. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июля 2007 г. N 31 ст. 4006. 7. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 23.07.2014. 8. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. N 15 ст. 1277. 152 9. Федеральный закон от 31.05.2001 N 73-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 4 июня 2001 г. N 23 ст. 2291 10. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июня 2016 г. N 26 (часть I) ст. 3852. 11. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Российской газете» от 22 июля 2009 г. N 133. 12. Закон РФ от 7 июля 1993 г. N 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 19 августа 1993 г., N 33, ст. 1309. 13. Закон Пензенской области от 22 декабря 2006 г. N 1178-ЗПО «О публичной независимой экспертизе проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства» // Пензенские губернские ведомости. N 38. 28.12.2006. 14. Закон Пермского края от 13.01.2009 N 381-ПК»Об Общественной палате Пермского края» (принят ЗС ПК 18.12.2008) // Собрание законодательства Пермского края», N 2, II часть, 25.02.2009. 15. Постановление Правительства Ростовской области от 05 сентября 2012 № 861 «О разработке и утверждении органами исполнительной власти Ростовской области административных регламентов предоставления государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных функций» // Официальный портал правительства Ростовской области. Электронный ресурс: http://www.donland.ru/documents/O-razrabotke-i-utverzhdenii-organamiispolnitelnojj-vlasti-Rostovskojj-oblasti-administrativnykh-reglamentov153 predostavleniyaДата gosudarstvennyk?pageid=128483&mid=134977&itemId=21461. обращения: 10.05.2019 16. Постановление Правительства Воронежской обл. от 29.10.2010 N 916 (ред. от 28.03.2018) «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области» // Собрание законодательства Воронежской области, 08.12.2010, N 11, ст. 700. 17. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми Федерации, федеральных подведомственных осуществляет этим службах и федеральным Правительство Российской федеральных агентствах, министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» 18. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 марта 2010 г. N 10 ст. 1084 19. Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» 20. Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 (ред. от 25.07.2014) "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" (вместе с "Положением о мониторинге 154 правоприменения в Российской Федерации") // "Собрание законодательства РФ", 23.05.2011, N 21, ст. 2930. 21. Приказ Министерства здравоохранения РФ от 12 октября 2013 г. № 736 “Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве здравоохранения Российской Федерации” 22. Постановление Правительства Ростовской области от 18 ноября 2011 № 132 «О Совете по предпринимательству при Правительстве Ростовской области» // Официальный портал правительства Ростовской области. Электронный ресурс: http://www.donland.ru/documents/O-Sovete-po- predprinimatelstvu-pri-Pravitelstve-Rostovskojjoblasti?pageid=128483&mid=134977&itemId=21611#pril21. Дата обращения: 11.05.2019. 23. Приказ Министерства экономического развития РФ от 27 мая 2013 г. N 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы регулирующего воздействия, методики заключения оценки об оценке регулирующего воздействия // Российская газета от 21 августа 2013 г. N 184. 24. Закон от 16 декабря 2016 года N 169-ОЗ «Об общественной палате Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Воронежской области» // http://opvo36.ru/zakonob-obshhestvennoy-palate-voronezhskoy-oblasti-i-o-priznanii-utrativshimisilu-otdelnyih-zakonodatelnyih-aktov-voronezhskoy-oblasti 25. Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» Ведомости СНД и ВС РФ», 05.03.1992, N 10, ст. 457. 26. Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. Доступ из Системы ГАРАНТ. 27. Постановление ВЦИК от 15.02.1923 «Об утверждении УголовноПроцессуального Кодекса Процессуальным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.» Р.С.Ф.С.Р.») «КонсультантПлюс». (вместе // Электронный 155 с Доступ «Уголовноиз СПС ресурс: http://www.consultant.ru/cons/CGI/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=3551#0 (дата обращения: 10.5.2019). 28. Постановление Гражданского ВЦИК от 10.07.1923 Процессуального «О Кодекса введении Р.С.Ф.С.Р.» в действие (вместе с «Гражданским Процессуальным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР. – 1923. - N 46 – 47. - ст. 478. Доступ из СПС «Консультант Плюс». 29. Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 года № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (с изменениями и дополнениями) // Консультант плюс. 30. Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты РФ 15 мая 2008 г. (протокол N 4С) (с изменениями, утв. решением совета Общественной палаты РФ 17декабря 2010 г.) [Электронный ресурс]. Дата обращения: 09.12.2017. Доступ из ЭПС «ГАРАНТ». 31. «Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение)» (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 05.07.2018 N 55-С) 32. «Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение)» (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 05.07.2018 N 55-С) 33. Закон Республики Башкортостан от 4 декабря 2012 г. N 605-з «Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан» // ЭПС Гарант 34. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 26.12.2014) // СПС Консультант Плюс 35. Решение Воронежской городской Думы от 22.10.2008г. № 351-II Об утверждении Положения об Общественной палате городского округа город Воронеж // Воронежский курьер», N 124, 01.11.2008. 156 36. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (утв. Приказом Росстандарта от 17.10.2013 N 1185-ст) 37. Положение об общественной экспертизе Общественной палаты Пермского края // http://www.oppk.permkrai.ru/docs/2012-03-22-10-37-34 38. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 28.09.2018) <О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года> (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") // "Собрание законодательства РФ", 24.11.2008, N 47, ст. 5489. Монографические и учебные издания: 39. Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства // Учебно-практическое пособие. - М.: Норма, 2017. - 208 с. 40. Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с. 41. Кабанов П.А. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы и перспективы правового регулирования // Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов / сост. Е.Р.Россинская. М., 2010. 77 с. 42. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. — 4-е изд., переработанное и дополненное. — М.: Юрайт, 1998. — 416 с. 43. Лапаева В. В. Типы правопонимания: правовая теория и практика: монография. / М.: РАП, 2012. Цит по: Котова А. И., Денисенко В. В. Делиберативная демократия: обзор концепции Ю. Хабермаса [Текст] // Право: современные тенденции: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Краснодар, февраль 2016 г.). — Краснодар: Новация, 2016. — С. 10-13. 157 44. Элементарные начала общей теории права: учебное пособие для вузов / под общ. ред. В.И. Червонюка. М.: КолосС, 2003. с. 248. 45. Макарова Т.В. Информационно-методическое пособие «Школа общественных экспертов». – М.: Издательство «Перо», 2015. – 132 с. 46. Макарова З.А. Правовой анализ федерального и регионального закрепления института общественной экспертизы // ПРИОРИТЕТНЫЕ НАУЧНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ: ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ Издательство: Общество с ограниченной ответственностью «Центр развития научного сотрудничества» (Новосибирск) Номер: 34-2 Год: 2016 Страницы: 186190. 47. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. – М.: Юрид. лит., 1989. – С. 227. 48. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для вузов / М. В. Баглай. — 6-е изд., изм. и доп. — М. : Норма, 2007 - 784 с. С. 24. 49. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник для ВУЗов / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин // 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - 585 с. 50. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. – М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА • М–НОРМА, 1997. – 304 с. 51. Политология: Учебное пособие / Под ред. А. С. Тургаева, А. Е. Хренова. - СПб.: Питер, 2005 – 560 с. 52. Лапаева Валентина Викторовна Исследование эффективности действия законодательства по результатам правового мониторинга // Наука. Инновации. Образование. 2008. №4. С. 269-291. 53. Кулапов В.Л. Теория государства и права. Учебник / Саратов: Саратовская государственная академия права, 2011. — 486 с. 54. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. –М.:Юр.лит. –1974. –340 с. 158 Диссертационные исследования: 55. Татишвили Т.М. Конституционно-правовые аспекты экспертного сопровождения законодательной деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. – 185 с. 56. Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект // Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. Юрид. Наук, Москва – 2010. 25 с. С. 22 57. Огнева Е.А. Общественный контроль в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конституционноправовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. – М.: Москва, 2015. – 232 с. 58. Мархгейм М.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в современной России: системная конституционная модель, проблемы ее функционирования и совершенствования. Монография. – Ростов-наДону: Ростиздат, 2005. – 198 с. 59. Троицкая Т. В. Конституционно-правовой статус общественной палаты субъекта Российской Федерации: на опыте Приволжского федерального округа: Автореф. дис. … канд. юр. наук. Саратов, 2007. С. 8. 60. Закиров И.А. Правовая экспертиза: дис. ... канд. юрид. наук. – Н. Новгород, 2008. – 190 с. 61. Мотин. С. В. Использование экспериментального метода в социальноправовой сфере :Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. ; Академия управления МВД России. - М.,1999. -21 с. Цит.по: Петренко А.В. Экспертиза как средство оптимизации правового регулирования: проблемы теории и практики // диссертация … канд. Юр. Наук, Ростов-на Дону, 2018 62. Петренко А.В. Экспертиза как средство оптимизации правового регулирования: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2018. – 176 с. 159 63. Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: конституционно-правовое исследование. Дисс. … докт. юрид. наук. – Саратов, 2012. – 474 с. 64. Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. – 143 с. 65. Иванов И.В. Общественное обсуждение как конституционно-правовой институт в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Российский государственный университет правосудия, 2016. – 235 с. 66. Иванова Л.А. Определение эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга // Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. Юрид. Наук, Москва – 2011. 25 с. 67. Зайцев М.С. Конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград. Академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации, 2014. – 244 с. 68. Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации: вопросы теории и практики: автореферат дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.01 / Сарат. гос. акад. права. Саратов, 2006. - 26 с. 69. Головин А. Ю. Понятие и классификации антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), проводимых субъектами правоохранительной и правозащитной деятельности // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2013. № 4-2. С. 42-54. 160 70. Меньшикова Г. А., Миронова А. А., Пруель Н. А. Оценка регулирующего воздействия как общественная экспертиза управленческих решений // Вестник СПбГУ Серия 12. Социология. 2016. Вып. 3. С. 101-117. 71. Вечернин Д.С. Правовое регулирование продвижения общественных интересов в органах государственной власти Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2017. – 237 с. 72. Захарова В.И. Общественная экспертиза законопроектов (социологический анализ): Дис. ... канд. социол. наук. М., 2005. С. 18 - 19. 73. Волкова М.А. Политические партии как конституционно-правовой институт реализации права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2016. – 74. Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. – 75. Иванченко Ю.А. Соотношение понятий легитимности, легализации и легальности государственной власти: теоретические аспекты // Вестник московского университета МВД России. Издательство: Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации им. В.Я. Кикотя (Москва), Номер: 4 Год: 2016 Страницы: 144-147. Публикации в периодических изданиях и сборниках: 76. Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. – 2010. - №11. – С. 514. 77. Щеголева Н.А. Право на участие в управлении делами государства: понятие и ограничения // Среднерусский вестник общественных наук. – 2011. - № 3. - С. 114 -116. 161 78. Мелешко А.О. Административно-правовая характеристика независимой актикоррупционной экспертизы и правового статуса независимых экспертов // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. №29 (283). Право. Выпуск 33. С. 33-40. 79. Васильева, С. В. Социальная легитимация власти как основа консультативной демократии и демократии соучастия / С. В. Васильева. //Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 14. - С. 2 – 7. 80. Тхакохов А. А. История развития судебной экспертизы и судебноэкспертных учреждений России // Молодой ученый. — 2014. — №9. — С. 382-384. — URL: https://moluch.ru/archive/68/11703/ (дата обращения: 10.05.2019). 81. Васильев С.А. Государственно-общественные формирования как субъекты конституционно-правовых отношений // Lex russica. 2017. N 1. С. 154. 82. Гриб В.В. Место и роль общественных палат в системе общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. № 5. 2015. С 33-38. 83. Нестеров А.В. Проблемы экспертной деятельности // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2009. N 2. С. 67 - 71. 84. Дунаева Ю.А., Осипов А.С. Общественная экспертиза как институт гражданского общества: правовой аспект // Ответственность власти перед гражданским обществом: механизмы контроля и взаимодействия: сборник научных статей. Изд-во Поволж. ин-та управ. им. П.А. Столыпина: 2014 г., Саратов. С. 37-42. 85. Осипова Ю.А. Противодействие коррупции: государственная политика и гражданское общество // Сборник трудов конференции, 24-25 сентября 2015 г. Изд-во Поволж. ин-та управ. им. П.А. Столыпина, Саратов. С. 4850. 162 86. Половникова Ю.С. Правовые проблемы становления института общественной экспертизы в Российской Федерации // Юридический вестник Самарского университета. 2015. №2. С. 43 – 48. 87. Долотов Руслан Олегович Эффективность института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. №4 (36). С. 42-49. С.44. 88. Куликов В. Курсы честного чтения // Россий- ская газета – Федеральный выпуск. 2011. 30 сент. № 5595 (219). 89. Гребинюк М. В. Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе и опыт работы интернет-портала «Независимая антикоррупционная экспертиза». Цит по: Аллес М. В. Проблемы правового регулирования независимой антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации на материалах Калининградской области // Молодой ученый. – 2017. – №6. – С. 325-329. [Электронный ресурс]. URL https://moluch.ru/archive/140/39429/ Дата обращения: 09.12.2017. 90. Гончаров Л. А. Гражданская экспертиза как институт демократической политической системы в современной России: организационные и социокультурные барьеры // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. 2012. №1 (120). С.256-260. 91. Целютина Т.В. Общественная экспертиза законопроектов: глобальная система социального контроля и гражданского участия // Закон и право. 2006. N 2 (30). С. 12 - 14. 92. Сунгуров А.Ю. Что такое «Общественная экспертиза» и чем она отличается от «экспертизы профессиональной». Цит. по: Разуваев, А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации : вопросы теории и практики : автореферат дис. ... 163 кандидата юридических наук : 12.00.01 / Сарат. гос. акад. права. - Саратов, 2006. – 26 с. 93. Вершицкая Г.В. Правовые особенности осуществления негосударственной экспертной деятельности // Вестник ПАГС. 2014. №2 (41). С.41-46. 94. Россинский С.Б. О практике производства экспертиз в негосударственном судебно-экспертном учреждении// Эксперт-криминалист. 2010. № 4. С. 30-33. 95. Шопен И.В. Проблемы проведения экспертиз в негосударственных экспертных учреждениях // Социальные, гуманитарно-экономические и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире Международная научно-практическая конференция. Ставропольский филиал «Московский гуманитарно-экономический институт». 2015. С. 342-344. 96. Вечернин, Д. С. Право на экспертизу: особенности конституционноправового регулирования / Д.С. Вечернин // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - N 6. - С. 27-29. 97. Батуева Д.В. Институт оценки регулирующего воздействия в российской практике // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. № 19. 2015. С. 133-138. 98. Вечернин Д.С. Эволюция института оценки регулирующего воздействия: проблемы и перспективы // Вестник МГОУ. Серия «Юриспруденция». 2014. № 4. С. 22–28. 99. Бердникова Е.В. Формы общественного контроля в судебной системе Российской Федерации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Экономика. Управление. Право. 2012. Издательство ??? С. 97-101. 100. Авакьян С.А. Об эффективности общественного контроля в Российской Федерации // Проблемы реализации общественного контроля на уровне местного самоуправления: Сборник материалов международной научно164 практической конференции, 26 - 27 сентября 2016 г. / Отв. ред. Т.Н. Михеева. Йошкар-Ола: Вертола, 2016. С. 8-12. 101. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 11. С. 3-13. 102. Михеева Т.Н. И снова об общественном контроле: грядущие новации законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 5. С. 34 - 37. 103. Зубарев С.М. Совершенствование правового регулирования общественного контроля // Lex Russica. 2017. №4 (125). С.145-154. 104. Борисов А. М. Институт общественной экспертизы в оценках Российской научной общественности // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета. 2010. №3 (15). – С. 713. 105. Зайцев А. В. Делиберативная демократия, диалог и их место в констелляции дискурса публичной политики // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. 2013. №15 (158). 106. КиберЛенинка: https://cyberleninka.ru/article/n/deliberativnaya- demokratiya-dialog-i-ih-mesto-v-konstellyatsii-diskursa-publichnoy-politiki 107. Кадомцева А.Е. Проблемы проведения общественной экологической экспертизы // Современное право № 1, 2013. С. 20-23. 108. Короткова О.А. Экспертиза законодательства как составляющая правового мониторинга // Вестник ТГУ, выпуск 8 (148), 2015. С. 99 – 105. 109. Котова А.И., Денисенко В.В. Делиберативная демократия: обзор концепции Ю. Хабермаса [Текст] // Право: современные тенденции: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Краснодар, февраль 2016 г.). — Краснодар: Новация, 2016. — С. 10-13. 165 110. Линде А.Н. Делиберативная демократия как направление в современной теории демократии: анализ основных подходов // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2015. №1 (39). С. 52-58. 111. Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 3-11. 112. Усенков И.А., Джикия М.Д. К вопросу о проблематике государственной и общественной экологической экспертиз // Интеллектуальный потенциал XXI века: ступени познания. – 2016. – 37. С. 162-167. 113. Римский В. Почему нам необходима общественная экспертиза? Потому что она позволяет лоббировать общественные интересы! // www.pchela.ru (2004. № 1) 114. Вопленко Н. Н. Правовые отношения: понятие и классификация // Вестник ВолГУ. Серия 5: Юриспруденция. 2003. №6. С. 76-89. 115. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Вестник СГЮА. 2012. Дополнительный выпуск. №85. С. 39-45. 116. Здунова Д.И. К вопросу о сущности юридической силы нормативноправовых актов // ВЭПС. 2016. №4. С. 155-157. Словари: 117. Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. – М. : ИТИ-Технологии, 1992. 118. Большой энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М. : БРЮ, 2002. 119. Попов М. Словарь иностранных слов, вошедших в употребление в русском языке / М. Попов. – М.: Типография Товарищества И.Д. Сытина, 1911. — 466 с. Иные источники: 166 120. Аверкиев И.В. «Определения гражданских технологий и возможности их применения в отношении государственно-властных услуг» // Размещено 11.05.2005 Электронный ресурс. http://www.prpc.ru/averkiev/050511.shtml 121. Проект Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов Электронный и проектов ресурс: нормативных правовых актов» // http://www.op35.ru/deyatelnost/ekspertiza- zakonoproektov/detail.php?ID=1851 122. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» //http://president-sovet.ru/documents/read/537/#doc-3 дата обращения: 03.05.2019. 123. Новостная статья: В Совфеде обсудили совершенствование института общественного контроля // Электронный ресурс: https://www.asi.org.ru/news/2016/12/06/v-sovfede-obsudilisovershenstvovanie-instituta-obshhestvennogo-kontrolya/ 124. Российская газета. Председатель ответил президиуму. 15.02.2011 125. Статья «Лоббизм» // Свободная энциклопедия «Википедия» https://ru.wikipedia.org/wiki/Лоббизм 126. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2016 год. – М., Общественная палата Российской Федерации, 2016. – 258 с. 127. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2017 год. – М.: Общественная палата Российской Федерации, 2017. – 100 с. С. 64 128. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2018 год. – М.: Общественная палата Российской Федерации, 2018. https://www.oprf.ru/files/1_2019dok/Doklad_OPRF_2018.pdf 129. Как нам 19.06.2012. реорганизовать общественную экспертизу. https://iq.hse.ru/news/177671900.html 13.09.2017. 167 Дата Интервью. обращения: 130. Центра экспертиз ЭКОМ Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей. «Общественная экологическая экспертиза ВЗПИ (2002-03)» // http://ecom.su/investigation/index.php?id=22 131. Портал «ЭкоДело». Г.Ц. Цыбекмитова, Забайкальский центр сохранения биоразнообразия, Чита. Алханай - на вес золота https://ecodelo.org/8095alkhanai_na_ves_zolota-1314_2000_god 132. Официальный сайт общественной палаты г.Волжский http://op-vlz.ru; Раздел «Общественная палата на официальнй сайте г. Волограда http://www.volgadmin.ru/d/public/index. 133. Официальный сайт городского округа город Михайловка Волгоградской области http://mihadm.com/reception/obhestvennsovet 134. Толковый словарь Ушакова. 135. Текст Заключения Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием регулирования труда творческих работников (в части совершенствования регулирования труда творческих работников средств массовой информации, организаций кинематографии, теле- и видеосъемочных коллективов, театров, музыкальных и танцевальных коллективов, концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений)» размещен на официальном сайте Общественной палаты РФ. Режим доступа: https://www.oprf.ru/files/1_2019dok/zakl_tvorcheskie_rabotniki28032019.pd f 136. Стенографический отчёт о пленарном заседании Общественной палаты 23.06.2015. // Официальный сайт Президента РФ. Электронный ресурс: http://www.kremlin.ru/events/president/news/49751 137. Государственный аккредитацию реестр на независимых проведение 168 экспертов, антикоррупционной получивших экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации // Официальный сайт Министерства юстиции РФ. Электронный ресурс: https://minjust.ru/activity/legislative/anticorrekspert/accredited_persons_as_a nticorruption_experts 169
