Teoria da Escolha Pública
Jane S. Shaw
Um sinal claro do impacto de uma escola de pensamento é sua presença nos livrostextos mais respeitados. Por esse critério, a teoria da escolha pública teve um grande
impacto. Considere o famoso livro-texto do notável economista do MIT e ganhador
do Prêmio Nobel, Paul Samuelson. Nas primeiras edições do livro, a partir de 1948,
Samuelson mostrou pouco ceticismo sobre a eficácia das soluções governamentais.
Mas, em 1985, o texto de Samuelson, em co-autoria de William Nordhaus, da
Universidade de Yale, tornou-se mais crítico em relação ao governo. Seu ceticismo
foi explicitamente baseado no raciocínio de escolha pública. De fato, em "Public
Choice", uma seção de onze páginas do texto de 1985, eles explicam alguns dos
pontos apresentados neste artigo. "Muitas vezes", escrevem eles, "um processo de
logrolling pode gerar um esquema redistributivo, onde a coalizão vencedora recebe
uma proposta inicial ruim e a acrescenta provisões suficientes para atrair grupos de
interesses especiais, até que uma maioria sólida tenha sido obtida". Samuelson e
Nordhaus concluem: "Antes de apelarmos a nossa legislatura federal, estadual ou
local, devemos fazer uma pausa para reconhecer que há falhas do governo, bem como
falhas de mercado.
A teoria da escolha pública é um ramo da economia que se desenvolveu a partir do
estudo da tributação e do gasto público. Surgiu nos anos 50 e recebeu ampla atenção
do público em 1986, quando James Buchanan, um de seus dois principais arquitetos
(o outro foi seu colega Gordon Tullock), recebeu o Prêmio Nobel de
Economia. Buchanan iniciou o Centro de Estudos da Escolha Pública na Universidade
George Mason, e continua a ser o local mais conhecido de pesquisa de escolha
pública. Outros incluem a Florida State University, a Washington University (St.
Louis), a Montana State University, o California Institute of Technology e a
University of Rochester.
A escolha pública usa os mesmos princípios que os economistas usam para analisar as
ações das pessoas no mercado e as aplica às ações das pessoas na tomada de decisões
coletivas. Os economistas que estudam o comportamento no mercado privado supõem
que as pessoas são motivadas principalmente pelo interesse próprio. Embora a
maioria das pessoas baseie algumas de suas ações em sua preocupação com os outros,
o motivo dominante das ações das pessoas no mercado - sejam elas empregadores,
funcionários ou consumidores - é uma preocupação para elas mesmas. Os
economistas da escolha pública fazem a mesma suposição - que, embora as pessoas
que atuam no mercado político possam ter alguma preocupação altruísta, seu motivo
principal, sejam eles eleitores, políticos, lobistas ou burocratas, é o interesse
próprio. Nas palavras de Buchanan, a teoria "substitui ... noções românticas e ilusórias
... sobre o funcionamento dos governos [com] ... noções que incorporam mais
ceticismo".
No passado, muitos economistas argumentaram que a maneira de controlar as "falhas
do mercado", como os monopólios, é a ação do governo. Mas os economistas da
escolha pública apontam que também existe algo como "falha do governo". Ou seja,
existem razões pelas quais a intervenção do governo não alcança o efeito
desejado. Por exemplo, o Departamento de Justiça tem a responsabilidade de reduzir
o poder de monopólio em setores não competitivos. Mas um estudo de 1973 de
William F. Long, Richard Schramm e Robert Tollison concluiu que o comportamento
anticoncorrencial real desempenhou apenas um papel menor nas decisões do
Departamento de Justiça de trazer processos antimonopolistas. Em vez disso, eles
descobriram que quanto maior a indústria, maior a probabilidade de que empresas
nela fossem processadas. Da mesma forma, o Congresso freqüentemente aprovou leis
que deveriam proteger as pessoas contra a poluição ambiental. Mas Robert Crandall
mostrou que os representantes do Congresso dos estados industrializados do norte
usaram as emendas do Ato do Ar Limpo de 1977 para reduzir a concorrência
restringindo o crescimento econômico no cinturão do sol. As emendas exigiam
padrões mais rígidos de emissões em áreas subdesenvolvidas do que nas áreas mais
desenvolvidas e mais poluídas, que tendem a ser no leste e centro-oeste.
Um dos principais alicerces da teoria da escolha pública é a falta de incentivos para os
eleitores monitorarem o governo de maneira eficaz. Anthony Downs, em um dos
primeiros
livros
de
escolha
pública, Uma
teoria
econômica
da
democracia, apontou que o eleitor é amplamente ignorante das questões políticas e
que essa ignorância é racional. Mesmo que o resultado de uma eleição seja muito
importante, o voto de um indivíduo raramente decide uma eleição. Assim, o impacto
direto de uma votação bem informada é quase nulo; o eleitor praticamente não tem
chance de determinar o resultado da eleição. Então, gastar tempo acompanhando os
temas políticos não vale a pena para o eleitor. A evidência para essa afirmação é
encontrada no fato de que menos da metade de todos os americanos em idade de voto
sabem quem é o seu próprio representante no Congresso.
Os economistas da escolha pública apontam que esse incentivo para ser ignorante é
raro no setor privado. Alguém que compra um carro normalmente quer estar bem
informado sobre o carro que ele ou ela seleciona. Isso porque a escolha do comprador
de carros é decisiva - ele paga apenas pelo escolhido. Se for uma boa escolha, o
comprador será beneficiado; se não for, ele sofrerá diretamente. A votação não tem
esse tipo de resultado direto. Portanto, a maioria dos eleitores ignora as posições das
pessoas para as quais votam. Com exceção de algumas questões altamente
divulgadas, eles não prestam muita atenção ao que os órgãos legislativos fazem e,
mesmo quando prestam atenção, têm pouco incentivo para obter o conhecimento
básico e a habilidade analítica necessários para entender as questões.
Os
economistas
da
escolha
pública
também
examinam
as
ações
dos
legisladores. Embora se espere que os legisladores busquem o "interesse público",
eles tomam decisões sobre como usar os recursos de outras pessoas, não os
seus. Além disso, os recursos devem ser fornecidos pelos contribuintes e pelos
prejudicados pelas regulamentações, quer desejem ou não fornecê-los. Os políticos
podem desejar aplicar os recursos do contribuinte com sabedoria. Decisões eficientes,
no entanto, não salvarão seu próprio dinheiro nem lhes darão qualquer proporção da
riqueza que poupam para os cidadãos. Não há recompensa direta pela luta contra
poderosos grupos de interesse, a fim de conferir benefícios a um público que nem
sequer está ciente dos benefícios ou de quem os conferiu. Assim, os incentivos para
uma boa gestão no interesse público são fracos. Em contraste, grupos de interesse são
organizados por pessoas com ganhos muito relevantes a partir da ação
governamental. Eles fornecem aos políticos fundos de campanha e, em troca, recebem
pelo menos o "ouvido" do político e muitas vezes ganham apoio para seus objetivos.
Em outras palavras, como os legisladores têm o poder de tributar e extrair recursos de
outras formas coercitivas, e porque os eleitores monitoram mal o seu comportamento,
os legisladores tendem a agir impondo custos para os cidadãos. Uma técnica analisada
por escolha pública é o chamado log-rolling, ou negociação de votos. Um legislador
urbano vota para subsidiar um projeto de água rural para ganhar o voto de outro
legislador para um subsídio de moradia na cidade. Os dois projetos podem fazer parte
de um único projeto de lei de gastos. Através desse registro, ambos os legisladores
conseguem o que querem. E mesmo que nenhum dos projetos use os recursos
eficientemente, os eleitores locais sabem que seu representante conseguiu algo para
eles. Eles podem não saber que estão pagando uma parcela proporcional de um pacote
de projetos ineficientes! E os gastos totais podem muito bem ser mais do que os
contribuintes individuais estariam dispostos a autorizar se estivessem plenamente
conscientes do que está acontecendo.
Além de eleitores e políticos, a escolha pública analisa o papel dos burocratas no
governo. Seus incentivos explicam por que muitas agências reguladoras parecem ser
"capturadas" por interesses especiais. (A teoria da "captura" foi introduzida pelo
falecido George Stigler, ganhador do Prêmio Nobel que não trabalhava
principalmente no campo da escolha pública.) A captura ocorre porque os burocratas
não têm uma meta de lucro para guiar seu comportamento. Em vez disso, eles
geralmente estão no governo porque têm um objetivo ou missão. Eles confiam no
Congresso para seus orçamentos, e muitas vezes as pessoas que se beneficiarão de sua
missão podem influenciar o Congresso a fornecer mais fundos. Assim, grupos de
interesse - que podem ser tão diversos quanto lobistas de setores regulados,
funcionário públicos ou líderes de grupos ambientais - tornam-se importantes para
eles. Tais inter-relações podem levar os burocratas a serem capturados por grupos de
interesse.
Embora economistas de escolha pública tenham se concentrado principalmente na
análise de falhas do governo, eles também sugeriram maneiras de corrigir
problemas. Eles argumentam que se a ação do governo for necessária, ela deve
ocorrer sempre que possível no nível local. Como há muitos governos locais, e porque
as pessoas "votam com os pés", há competição entre os governos locais, bem como
alguma experimentação. Para simplificar as burocracias, Gordon Tullock e William
Niskanen recomendaram permitir que várias agências forneçam o mesmo serviço,
alegando que a competição resultante melhorará a eficiência. O economista florestal
Randal O'Toole recomenda que o Serviço Florestal cobre dos caminhantes e
mochileiros mais do que as taxas simbólicas para usar as florestas. Isso, argumenta
ele, levará o pessoal do Serviço Florestal a prestar mais atenção à recreação e reduzir
a extração de madeira em áreas atraentes para os amantes da natureza. E Rodney Fort
e John Baden sugeriram a criação de uma "agência predatória" cuja missão é reduzir
os orçamentos de outras agências, com sua renda dependendo de seu sucesso.
Os economistas da escolha pública também tentaram desenvolver mudanças nas
regras que reduzirão a legislação que atende a interesses especiais e leva a gastos
governamentais em constante expansão. No final dos anos oitenta, James C. Miller,
um estudioso da escolha pública que dirigiu o Escritório de Administração e
Orçamento durante a administração Reagan, ajudou a aprovar a lei Gramm-Rudman,
que estabeleceu um limite para os gastos anuais e apoiou com cortes automáticos se o
teto não foi cumprido. A lei teve pelo menos um efeito temporário na redução dos
gastos. O apoio a limites de prazo e o veto de um item de linha também refletem a
visão de escolha pública de que regras legislativas adicionais são necessárias para
limitar o log-rolling e o poder de interesses especiais. Os estudiosos da escolha
pública, no entanto, não concordam necessariamente sobre a eficácia potencial de
regras específicas.
Devido ao seu ceticismo quanto à natureza supostamente benigna do governo, a
escolha pública é às vezes vista como um ramo conservador ou libertário da
economia, em oposição a alas mais "liberais" (isto é, intervencionistas), como a
economia keynesiana. Isso está parcialmente correto. O surgimento da economia da
escolha pública reflete a insatisfação com a suposição implícita, sustentada pelos
keynesianos, entre outros, de que o governo efetivamente corrige as falhas do
mercado.
Mas nem todos os economistas de escolha pública são conservadores ou
libertários. Mancur Olson é um contra-exemplo importante. Olson é conhecido em
escolha pública por seu livro A lógica da ação coletiva, em que ele aponta que
grandes grupos de interesse têm dificuldade em obter e manter o apoio daqueles que
se beneficiam de seu lobby. Isso porque é fácil para os indivíduos "pegarem carona"
(free-rider) nos esforços dos outros, se eles se beneficiarem automaticamente desses
esforços. É por isso, explicou Olson, que os grupos de agricultores do século XIX,
organizados como grupos de pressão política, também vendiam seguros e outros
serviços. Estes forneceram um incentivo direto para que o agricultor individual
permanecesse envolvido. (Como o número de agricultores diminuiu nas últimas
décadas, eles se tornaram mais politicamente poderosos, uma observação que apóia a
alegação de Olson.)
Mais recentemente, Olson escreveu A Ascensão e Declínio das Nações, que conclui
que a Alemanha e o Japão prosperaram após a Segunda Guerra Mundial porque a
guerra destruiu o poder de interesses especiais para sufocar o empreendedorismo e o
intercâmbio econômico. Mas Olson ainda favorece um governo forte.
Muitos economistas de escolha pública não assumem nenhuma posição política ou
ideológica. Alguns constroem modelos matemáticos formais de estratégias de votação
e aplicam a teoria dos jogos para entender como os conflitos políticos são
resolvidos. Economistas do Instituto de Tecnologia da Califórnia, por exemplo,
apontaram que a "definição da agenda" - isto é, identificar as opções escolhidas pelos
eleitores e até mesmo especificar a ordem de votação das opções - pode influenciar os
resultados políticos. Isso explica o papel das iniciativas e dos referendos como formas
de os eleitores definirem agendas, abrindo opções que as legislaturas de outra forma
ignorariam ou rejeitariam.
Alguns desses economistas desenvolveram uma disciplina separada e bastante
matemática conhecida como "escolha social". A escolha social tem suas raízes no
trabalho inicial do economista ganhador do Prêmio Nobel, Kenneth Arrow. Livro de
1951 da Arrow, Escolha Social e Valores Individuais, tentou descobrir se as
pessoas que têm objetivos diferentes podem usar o voto para tomar decisões coletivas
que agradem a todos. Ele concluiu que eles não podem, e assim seu argumento é
chamado de "teorema da impossibilidade".
Além de fornecer insights sobre como a tomada de decisão pública ocorre hoje, a
escolha pública analisa as regras que guiam o próprio processo decisório
coletivo. Estas são as regras constitucionais que são feitas antes que a atividade
política comece. A consideração dessas regras era o coração da O cálculo do
consentimento, por James Buchanan e Gordon Tullock, um dos clássicos da escolha
pública.
Buchanan e Tullock começaram com a visão de que uma decisão coletiva que é
verdadeiramente justa - isto é, uma decisão de interesse público - seria aquela que
todos os eleitores apoiariam unanimemente. Embora a unanimidade seja, em grande
parte, impraticável na prática, o livro efetivamente desafiou a suposição generalizada
de que as decisões da maioria são inerentemente justas. A abordagem refletida em O
cálculo do consenso levou a uma subdisciplina adicional de escolha pública,
"economia constitucional", que se concentra exclusivamente nas regras que precedem
a tomada de decisão parlamentar ou legislativa e limitam o domínio do governo.