La reforma del Estado en México
durante el gobierno de Felipe Calderón
Alberto Escamilla Cadena*
INTRODUCCiÓN
El presente trabajo tiene como objeto llevar a cabo un análisis sobre la reforma del Estado en México durante el sexenio del gobierno de Felipe Calderón. En la primera parte se establecen algunos conceptos de carácter
teórico sobre las transformaciones del Estado; posteriormente se presentan
algunos antecedentes en los mandatos previos al de F~pe Calderón, y por
último se analizan las reformas estructurales que han tenido lugar durante
el actual sexenio. El estudio , parte del supuesto de que, a pesar de haber
superado el periodo de parálisis política que tuvo lugar de 1997 a 2006, las
reformas del actual gobierno han sido marginales y con resultados muy limitados. De ahí la pertinencia de analizar sus alcances y sus consecuencias
políticas para conocer un balance preliminar de este proceso.
LA REFORMA DEL ESTADO: MODALIDADES, DIFICULTADES Y RETOS
Durante los años ochenta y noventa el proceso de reforma del Estado en
AméricaLatina abrió un periodo de transformaciones de orden económico,
:tico, jurídico y administrativo. El deficiente funcionamiento de algunas
llli as estatales ha obstaculizado, en algunos momentos, el desarrollo econóChco, la SUstentabilidad democrática, la conformación de un Estado de dereaq~.Yla responsabilidad en el manejo de la administración pública. De
1 qUe las reformas constitucionales se han convertido en uno de los
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rofesor-inveStigador
del Departamento
de Sociología,
239
UAM-1.
principales instrumentos que tienen los gobiernos para cambiar el diseno
el funcionamiento y la legislación de algunas de sus instituciones. Para eÍ
caso de México, desde hace algunos años estos cuatro temas se han Convertido en una parte esencial del debate público y de la agenda de gobierno.
Con el término reforma del Estado se quiere decir que las diferentes
áreas que componen la estructura estatal modifican su funcionamiento y
re definen sus objetivos. Diego Valadés considera que "para determinar qué
sentido se imprimirá a la reforma del Estado, es imprescindible establecer
de qué Estado se parte y a qué tipo de Estado se quiere arribar".' Por su
parte, Marcos Kaplan afirma que "el Estado se modifica en cuanto al reclutamiento de su personal, estructura, modalidades de funcionamiento, funciones y poderes. Las instituciones tradicionales son modificadas y se
crean otras nuevas. La legislación aumenta en número y diversidad".e El
advenimiento de la democracia, el establecimiento de economías de libre
mercado, los nuevos modelos de gestión administrativa y los cambios de
orden cultural son factores que han impulsado desde hace tres décadas
reformas en las instituciones del Estado.
En el caso de América Latina, dos de los factores que han explicado
la orientación que se imprime ti la reforma del Estado están en función
de la orientación ideológica del partido que asume el control del Poder
Ejecutivo y de la posibilidad de que gobierne con mayorías congresionales. Scott Mainwaring y Matthew Shugart han señalado las dificultades que
existen para generar consensos en formatos donde los presidentes
gobiernan con sistemas multipartidistas.3 Por su parte, Juan Linz ha explicado las causas que motivan la falta de incentivos por parte de los
partidos de oposición para cooperar con el presidente en aras de aprobar
sus iniciativas.'
'Diego Valadés, "Estado reformado )-Estado reformable", en José Luis Soberanes, Diego
Valadés y Hugo Concha (eds.), La re/OrIlla del Estado. Estudios comparados, México, UNAM,
1996, p. 607.
"Marcos Kaplan, "El Estado y la teoría política y constitucional en América Latina", en
Pablo González Casanova [coord.), El Est,ido en América Latina. Teoría y práctica, México, Siglo
XXI, 1990, p. 76.
3Scott Mainwaring y Matthew S. Sl1ugart, "Presidencialismo
y democracia en América
Latina", en Scott Mainwaring y Mauhew '. Shugart (comps.), Presidencialismo y democracia en
América Latina, Buenos Aires, Paidós, 20(12.
'Juan Linz, "Los peligros del presi encialis~o", en Larry Diamond y Marc F. Plattner;
(coords.), El resurgimiento global de la dem 'raCla, México, nS-UNAM. 1996.
Sartori ha llevado el tema al terreno dl: la distancia ideológica que hay
entre los partidos políticos a partir de las fUerzas centrípetas o centrífugas
ue puede haber en los sistemas de pJrtido (tendencia moderada o
~olarizada).5A su vez, Gianfranco Pasquinu clasifica .los ~erentes ti~os de
oposiciones partidistas al interior de los p(lderes legislativos, donde Identifica tres variantes: a) leales, b) desleales y e) antisistémicas." George Tsebelis alude a la regla de toma de decisiones que tiene cada sistema político
para aprobar reformas, donde distingue e tre unanimidad, mayoría calificada o simple, como requisito para cambiar la constitución, al tiempo que
también considera el número de jugadores con veto que intervienen en el
proceso de reforma en aras de modificar' 1statu ouo? Cada uno de estos
factores, tanto la relación del presidente cOnel sistema de partidos, la distancia ideológica, el tipo de oposición, la regla de decisión y el número de
jugadores con capacidad decisoria, son algunos de los elementos que permiten explícar las modalidades y las dificultades para-procesar reformas
constitucionales bajo congresos frágment.1dos.
Bernardo Kliksberg considera que el punto de partida que motiva la
reforma del Estado está lígado a aconteciJ!Úentos que han tenido lugar en
el contexto internacional , como el fin de 1" era bipolar, la conformación de
bloques comerciales, la internalización de a economía y la crisis del Estado
de bienestar" Por lo que alude al término Estada pasajuste para referirse a
este proceso. De igual forma, considera cue en la región latinoamericana
"existe una pronunciada brecha entre la opacidad administrativa del Estado y las responsabilidades crecientes qu le han sido encomendadas"." De
acuerdo con Kliksberg, uno de los obstá(ulos que impide la consecución
de reformas tiene que ver con la radicali2Jción de las posturas partidistas,
pues considera que "los dogmatismos d alta difusión conducen a espacios-trampa que sustituyen perv~rsamenle los problemas reales [...] Los
5Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partid()\, Madrid, Alianza, 1999.
.
6Gianfranco Pasquino, La oposición en las den·lcracias contemporáneas, Buenos Aires,
Eudeba, 1990.
.
7George Tsebelis, Jugadores con veto. Oómo fUl -íonan las instituciones políticas, MéXICO,
FCE,2006.
"Bernardo
Kliksberg, El rediseño del Estado.
Ú ~ perspectiva
internacional,
México, FCE,
1994, pp. 19-20.
"Bernardo Kliksberg, ¿Oómo transformar
al ESldo? Más allá de mitos y dogmas, México,
FCE, 1989, pp. 8-9.
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240 • Alberto Escamllla Cadena
La reforma del Estado en M o durante el gobierno de Felipe Ca/deron • 24/
debates han adquirido un tono altamente ideologizado y de muy p
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Cuando un Estado requiere reformar sus instituciones significa
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De tal for~a que la reforma del Estado tiene lugar cuando: a) hay una
agenda de gobierno (con temas delimitados y jerarquízados) que es desahogada por el Poder Legislativo; h) tienen lugar cambios en el texto constitucional con la creación y modificación de leyes, y e) se implementan
n.uevos procedimientos y se reorientan objetivos en el conjunto de ínstituciones que componen la estructura estatal. Para ello, los gobiernos priorizan temas, trabajan en la ingeniería constitucional y se reforrnulan los
objetivos. Un elemento adicional que incide directamente en este proceso
es la revisión judicial y los controles constitucionales a los que se sujetan
la creación, modificación y aplicación de las normas, pues cuando hay di~ergenCias.en la interpre~ación de la ley por parte de los actores políticos,
as resolucIones de los tribunales supremos tienen necesariamente consecuencias en los ritmos y modalidades con los que avanza este proceso de
reforma, además de que generan ganadores y perdedores.
"Ibidem, p. 99.
242 • Alberto Escamilla Cadena
LOS ANTECEDENTES DE LA REFORMA
DEL ESTADO EN MÉXICO
La. reforma del Estado en México tiene su origen hacia finales de la década
de los años setenta. Su pertinencia tuvo que ver con los problemas de leictrnidad que tenia el régimen autoritario. En aquella época el presidente
;enía un partido altamente disciplinado (el PRI) y contaba con una mayoría
suficiente en el Poder Legislativo,lo que permitió controlar las modalidades y
los contenidos de las reformas a partir de la influencia y las facultades que
tenía en materia legislativa.
De aquí que bajo la presidencia de José López Portillo (1976-1982) tuvieron lugar dos reformas fundamentales: una política y otra administrativa.
Con la crisis económica que tuvo lugar al final de su gestión, su sucesor,
Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), privilegió los cambios en materia
económica en aras de recuperar la estabilidad financiera, por lo que su
política consistió en crear las condiciones estructurales para liberalizar la
economia y llevar a cabo una apertura. comercial. Bajo su gestión también
hubo reformas al municipio, a la administración pública, a la justicia, una
político-electoral y otra al Distrito Federal. A su vez, Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) profundizó las modificaciones en el modelo económico en
dirección hacia el libre mercado, se llevó a cabo un proceso de desregulación de paraestatalea, también hubo cambios en el régimen de los derechos de propiedad, la iglesia, la educación, se materializaron tres reformas
político electorales, se otorgó autonomia al Banco de México y se creó la
Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Con la llegada de Ernesto Zedillo a la Presidencia (1994-2000) tuvieron
lugar cambios importantes en materia fiscal, educativa y judicial. No obstante, la reforma politica se convirtió en una de las prioridades de la agenda de gobierno en aquel sexenio. Los cambios consistieron en otorgar autonomía a las autoridades electorales (el Instituto Federal Electoral y el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la'Federación], se introdujo la fórmula de representación proporcional en la Cámara de Senadores, se modificaron las condiciones de fmanciamiento a los partidos políticos, así como
su acceso a los medios de comunicación, y por último cambió el régimen
de gobierno en el Distrito Federal. Estas transformaciones tuvieron lugar
en 1996 y se caracterizaron porque ya no fueron promovidos y diseñados
La reforma del Estado en MéXICO durante el gobierno de Felipe Calderón·
243
con la anuencia exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que fueron producto de
un acuerdo entre el conjunto de partidos políticos, esto implicó que por
primera vez el presidente no tuviera una influencia decisiva en el contenido y modalidad de la reforma político electoral. Las consecuencias de estos
cambios se percibieron en la elección intermedia de 1997, pues el partido
del presidente [el PRI) perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados. Esto limitó formalmente la preeminencia presidencial en lo que se
refiere a sus funciones legislativas. En adelante, las modificaciones constitucionales serían producto de acuerdos entre el ejecutivo y el legislativo.
Otro aspecto importante que arrojó aquella elección fue que el titular del
ejecutivo perdió el control del Gobierno del Distrito Federal. Sin embargo,
la consecuencia más significativa ocurrió en 2000, cuando el PRI perdió la
elección presidencial.
Una vez que inició el segundo trienio de Ernesto Zedillo [1997-2000),
se instauró un gobierno sin mayoría en la Cámara de Diputados y es justo
en aquel momento cuando se abrió un periodo de parálisis política entre
ejecutivo y legislativo que detuvo la toma decisiones, al menos en el caso
de las reformas estructurales. Este formato se mantuvo durante todo el
sexenio de Vicente Fax, por lo que fueron nueve años en que la reforma
del Estado quedó detenida.
Con la llegada de Vicente Fax y el Partido Acción Nacional a la presidencia, las expectativas de un cambio de fondo en casi todos los órdenes de
la estructura estatal fueron muy altas, pues se consideraba que se trataba
de un momento oportuno para emprender transformaciones que el PRI se
resistió a llevar a cabo durante sus últimos años de gobierno. Una vez
que Vicente Fax tomó posesión del cargo, enfrentó dificultades para conducir la reforma del Estado debido a que durante todo su sexenio gobernó
sin mayoría en el Poder Legislativo y mantuvo un constante enfrentamiento con la Cámara de Diputados. Las pocas modificaciones significativas de su gobierno fueron en materia indígena (como producto de la
movilización zapatista al inicio de su mandato), fiscal y educativa, además
de que creó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información y el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Sin
embargo, el alcance de estas reformas fue muy limitado, de acuerdo con
las expectativas que había generado el primer gobierno de la alternancia.
244 • Al erro Escamllla Cadena
LA
REFORMA DEL ESTADO DURANTE
EL MANDATO
DE FELIPE CALDERÓN:
CAMBIOS MARGINALES CON EFECTOS LIMITADOS
Una vez que Felipe Calderón asumió la presidencia en 2006, la agenda de
reformas estaba claramente delimitada. Por un lado, se había instaurado
una economía de mercado con una menor participación del Estado, pero
este nuevo modelo no arrojó resultados satisfactorios y por ello su revisión
sigue siendo pertinente, en la medida en que el gobierno no logre consolidar las condiciones para el desarrollo económíco. Por otro lado, era necesario atender una serie de aspectos institucionales que no estaban permítiendo un eficaz funcionamiento de la democracia. El caso del sistema de
impartición de justicia era otro tema de primera importancia, pues la edificación de una democracia va necesariamente acompañada de la construcción de un Estado de derecho; en esta área muchos aspectos no fueron
suficientemente reformados. Además de estos temas, a partir de 2006 se
agregó otro punto a la agenda de gobierno: el tema de la seguridad pública,
una vez que el presidente Calderón deéidió llevar a cabo una guerra contra
el crimen organizado con la participación de las fuerzas armadas.
Los temas prioritarios de la agenda de reforma del Estado en el gobierno de Felipe Calderón fueron los siguientes: 1) el fiscal y tributario, 2)
energía y electricidad, 3) político-electoral, 4) laboral y sindical, 5) seguridad
social y pensiones, 6) el régimen de telecomunicaciones, 7) seguridad pública, 8) pro curación e impartición de justicia, 9) derechos humanos, y 10)
transparencia y rendición de cuentas.
Después de la controvertida elección presidencial de 2006, que motivó
la polarización de una parte de la clase política, parecía que las condiciones
para continuar y retomar el proceso de reforma no eran óptimas. Lorenzo
Meyer señaló en aquel momento que "el intento por reactivar la reforma
del Estado enfrenta como obstáculo principal la ausencia de colaboración de
izquierda y derecha; pero por otra parte tiene a su favor una situación
peculiar. El antiguo partido de Estado en compañía de algunos partidos pequeños está en posibilidad de llegar a un arreglo con el gobierno de Calderón
para lograr modificaciones a la Constitución"." A pesar de este escenario,
"Lorenzo Meyer, "¿Es posible la reforma del Estado en un entorno de desacuerdo profundo?", en Alfonso Mercado y José Romero (coords.), Las reformas estructurales en México,
México, El Colegio de México, 2010, pp. 168-169.
La reforma del Estado en
MéXICO
durante el gobierno de felipe Calderón'
245
hacia finales de 2006 el senador priísta Manlio Fabio Beltrones hizo un
llamado a los partidos politicos para asumir el compromiso de sacar adelante la reforma del Estado, y esta convocatoria tuvo una respuesta satis_
factoria por parte de la mayoría de senadores. El aspecto más importante
de esta propuesta consistía en establecer el plazo de un año para concretar
cuatro de las reformas estructurales (electoral, federalismo, justicia y régimen de gobierno).
Después de cinco años el ejecutivo y el legislativo materializaron seis
modificaciones de carácter estructural, nos referimos a los cambios OCurridos en materia electoral, de seguridad social, energética, fiscal, judicial y
de derechos humanos. A pesar de este desahogo parcial de la agenda, el 2 de
septiembre de 2009, con motivo de su Tercer Informe de Gobierno, el
presidente Calderón manifestó en su discurso la necesidad de reformar los
diez puntos ya mencionados. Esto significaba que aun cuando llevó a cabo
varias reformas estructurales,
al comenzar su segundo trienio volvió a
replantear la necesidad de nuevos cambios, lo que muestra el poco alcance
que tuvieron las primeras modificaciones.
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• La edad de retiro pasara
LA REFORMA A LA SEGURIDAD SOCIAL:
UN NUEVO RÉGIMEN FISCAL PARA LOS PENSIONADOS
En México, cuando se ha modificado la asignación de bienes y servicios los
anteriores periodos presidenciales han tenido en común el objetivo de alcanzar dos metas: ampliar la cobertura y mejorar la calidad. En este sentido,
en el actual gobierno los debates en el Congreso han girado en dos direcciones, mientras el PRI,el PRDy el PT han tomado una posición muy clara
en el sentido de no abrir estos sectores al capital privado (sea nacional o
extranjero) con el fin de cuidar la soberania, el PANconsidera que el mercado debe corregir los defectos que el Estado no puede solventar en materia de bienes y servicios."
12Una característica que ha definido el comportamiento y las posiciones ideológicas de
los partidos políticos en el Congreso es justo cuando debaten temas que buscan modificar .la
estructura del modelo económico, pues se discute sobre quién debe invertir en la asignacWD
de bienes y servicios (el Estado o el mercado). Por lo que el debate ha tenido como centro?e
referencia un dilema que los dos bloques partidistas han manifestado claramente: privatizacWD
246 • AlbertoEscamillaCadena
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La reforma de
MéXICO
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Calderón. 247
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y se triplicaron los recursos del Seguro Popula.r 13
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ron destinó al sistema de salud 55,583 millones de los cuales 5339
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,426
millones de pesos destí
estínados a la salud , 56.62 por ciento se lo llevr'
o este
programa¡ en 2009 el presupuesto alcanzó la cifra de 85,036 millon es de
pesos, de los que se otorgaron al seguro 58.46 por cíento.v Esto sio-nir;
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que
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anos.
objetivo no parece que vaya a lograr se, pues el rezago sigue siendo considerable a menos de un año de que concluya su gestión. Así, la reforma a
la seguridad social en el sexenio de Felipe Calderón difícilmente podrá
cubrir las metas que se propuso.
La reforma fue aprobada por mayoría con el concurso de los siete partidoS politicos (PRI, PAN, PRD, PT, PVEM, Convergencia y Panal). Una parte del
PRD se manifestó en contra de estas modificaciones, pues consideraba que
con la iniciativa de Felipe Calderón se privatizarían los servicios de salud.
En 2008 ~l presidente Calderón anunció que la meta de garantizar la
cobertura uruversal de salud propuesta para el año 2011 no se alcanzar'
. hasta 20 12.~ En 2010 apenas estaban incorporadas 6.05 millones dm
Silla
familias, mientras la meta es cubrir 11.9 millones en lo que resta del sexenio. La idea que motivó la creación del Seguro Popular fue crear un broker
de servicios médicos, sin infraestructura física ni nóminas y burocracias
ostentosas. En este sentido, el programa compite junto con el IMSS y el
ISSSTE en la asignación de recursos en el presupuesto de egresos. Con estas
dos instituciones el flujo de dinero se escurrió sin control en las manos de
funcionarios federales y estatales. De aquí que frente a la malversación
de fondos, uno de los principales puntos a atender fue la transparencia.
Sobre ello, ya existe una propuesta de reforma enviada por el Ejecutivo al
Congreso.
LA REFORMA HACENDARIA:
El principal aspecto que motivó esta reforma tenia que ver con el pago
de las pensiones, por ello tuvo que ser modificado el régimen fiscal del
ISSSTE, cambiando las condiciones para el retiro y la jubilación, además
de que el Estado destinó recursos para sanear las finanzas de esta institución y poder soportar la carga administrativa¡ sin embargo los recursos
destinados por Felipe Calderón resuelven el problema únicamente en el
C~rtoplazo, de ahí que los siguientes presidentes necesariamente volverán
a atender este problema. En cuanto a la ampliación del seguro popular su
cobertura se ha ampliado, y aunque la meta se ha pospuesto para 2012 el
::~deliPeCalderón, Primer Informe de Gobierno, México, Presidencia
l'
de la República, 2007.
em.
""Aplaza Felipe Calderón un año la meta de dar cobertura universal sanitaria" La Jornada
5 de marzo de 2010.
'
248 • Alberto Escamilla Cadena
NI DISCIPLINA FISCAL NI SANEAMIENTO
DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
La reforma fiscal ha sido un tema medular en los ajustes a la estructura
estatal, pues no sólo modifica el funcionamiento de la administración pública
federal, sino que tiene repercusiones directas en el modelo de desarrollo. El
primer mandatario en hacer énfasis sobre esta reforma fue Ernesto Zedillo,
una vez que a los pocos días de iniciar su mandato devino una crisis económica de repercusiones considerables, por lo que envió al Congreso las primeras propuestas para sanear las finanzas públicas. Al no concretarse
cambios sustanciales (tan sólo aumentar el NA) que resolvieran los problemas financieros, su sucesor Vicente Fax presentó una nueva propuesta
durante su gestión destinada a tasar con NA, tanto alimentos como medicinas. Debido a la impopularidad de la medida, el rechazo de la oposición
partidísta fue unánime, por lo que Felipe Calderón tuvo que promover una
nueva iniciativa.
México es considerado una economia emergente, junto con países como
India, China y Brasil, pero si bien éstos han logrado en mayor o menor
medida cierto nivel de desarrollo, la economia mexicana ha permanecido
en el estancamiento porque no ha creado aún las condiciones estructurales
para su crecimiento. De aqui que uno de los mecanismos para contrarrestar
este problema sea una reforma destinada a recaudar mayores recursos
para la inversión y tener así un mayor gasto en las diferentes áreas del
Estado. Sin embargo, el problema comienza con el déficit que hay en la
recaudación, pues el Sistema de Administración Tributaria es ineficiente,
r
La reforma del Estado en MéXICO durante el gobierno de Felipe Calderón·
249
además de que permanecen los regímenes fiscales especiales y un crecimiento exponencial de la economia informal.
En este sentido, la reforma fiscal tiende a resolver problemas que cruzan diferentes aspectos, entre ellos a) el federalismo y la descentralización
administrativa; b) la dependencia de los ingresos por el petróleo;" c) la
ineficacia del sistema tributario; d) la creación de empleos, ye) la posibilidad de invertir para mejorar la calidad de los bienes y servicios. Dado que
la reforma fiscal toca puntos medulares de la estructura del modelo económico y el manejo de la administración pública federal, se trata de un tema
que polariza y divide a la clase politica, pues se ponen en juego principios
como la soberania, la privatización, el endeudamiento, el estatismo o el libre mercado.
Los principales aspectos que se modificaron con la reforma fiscal de
2007 fueron los siguientes: se adecuó la normatividad con la que funcionaba la Administración Pública Federal y el Sistema de Administración Tributaria con las modificación y creación de a) Ley del Impuesto sobre la Renta
(rsn), b) Código Fiscal de la Federación; c) Ley del Impuesto Especial sobre
Productos y Servicios (rEPs), y d) Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA);
además se expidió la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única (rsru),
que será aplicado a personas físicas y morales.
Los principales cambios en esta materia se mencionan a continuación.
•
Un incremento mensual en el precio por litro de gasolina: de 2 centavos para la Magna, 2.44 centavos para la Premium y 1.66 centavos
para el diesel.
• Los ingresos obtenidos por la persona o grupo de personas que directa o indirectamente tengan acciones en la Bolsa Mexicana de Valores
no estén exentos del pago del rETU.
• Aprobación de la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE),
. que gravará las operaciones que las personas físicas y morales realicen
en moneda nacional o extranjera en cualquier tipo de cuenta, a su
nombre en las instituciones del sistema financiero nacional. Esto impli"De acuerdo con Luis Ángel Ortíz, "la alta dependencia de los ingresos públicos de los
recursos generados en la actividad petrolera es la muestra más contundente de la vulnerabilidad
d~ las finanzas públicas", Luis Ángel Ortíz, "Reforma tributaria y financiamiento del gasto
publico en México", en Irrna Manrique y Teresa López González (coords.), Política fiscal y
financJera en el contexto de la reforma del Estado y de la desregulación económica en América
Latina, México, Miguel Ángel Porrúa, 2005, p. 120.
250 • Alberto Escamllla Cadena
ea un nuevo impuesto del 2 por ciento en todos los depósitos bancarios
en efectivo superiores a 25 mil pesos.
• Se reformó la Ley Federal de Derechos en Materia de Hidrocarburos,
con lo cual se pretende un ajuste a la baja de la Tasa del Derecho Ordinario sobre la Extracción de Petróleo, actualmente de 79 por ciento,
para reducirla a 74 por ciento en 2008, y aplicar un descuento anual de
medio punto porcentual de 2009 a 2011, con objeto de llegar en 2012 a
una tasa definitiva de 71.5 por ciento.
• Se aprobó una reforma a los artículos 71 Y 72 de la consti~Ció.n política para fortalecer las facultades de investigación de la A~dlt~na Suyerior de la Federación, que ahora podrá ampliar sus auditonas a anos
anteriores, iniciar la revisión de las cuentas públicas sólo nueve meses
después de concluido el ejercicio fiscal correspondiente, y para llevar
a cabo auditorias en los gobiernos locales.
• Se creó el Consejo Nacional de Evaluación
de las Políticas Públicas
,
•
•
(Coneval).
.
.
El Ejecutivo deberá comprometerse a que antes de concluír su ~dIIllnistración se alcance una meta de ahorro equivalente a 20 por ciento
del gasto de operación y administrativo de las dependencias, para lo
cual establecerá una meta anual mínima de 5 por ciento.
La Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro deberán
recortar su gasto en servicios personales, lograr ahorros en materia de
gasto administrativo Y de apoyo, cancelar vacantes (salvo en casos
justificados]. cancelar plazas de confianza y evitar retrasos, y sobrecostos en la ejecución de obras Y
Con esta reforma, aprobada por la Cámara de Diputados, la intenció~ e.ra
dotar al gobierno federal con 114 mil millones de pesos en recursos adictonales -que equivalen a uno por ciento del producto interno bruto (PIB)durante el primer año de su aplicación. Con esta propuesta se bu~ca~an .dOS
objetivos fundamentales: aumentar la recaudación tributaria y dísmímur la
dependencia de las exportaciones petroleras. En lo que se refiere al estable""Reforma fiscal aprobada con IETU y gazolinazo', La Jornada, 14 de septiembre deal200d1,
r
tal L
Fu rza del Centro hacía fin es e
Sobre el último punto relacionado con la paraesta
uz y e
'viii
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2009 el presidente Calderón decretó su desaparición, por lo que tuvo lugar una m~ J zaCl. n
del Sindicato Mexicano .de Electricistas Y el caso fue turnado a la Suprema Corte ed u~oc~~
fallando en contra del sindicato. Con ello el gobierno suprlffilÓ una enodad que, es e
perspectiva, era costosa e ineficaz.
La reforma del Estado en
MéXICO
durante el gobierno de Felipe Calderón'
251
cimiento de un nuevo gravamen de Controlpara el ISR la iniciativa privada
arUf '.
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esto en contra, pues consIderaba que su aplicación no era equítau
En este sentido, los empresarios han considerado que la recaudación ten;~'
. en b uena me dida, de los ciudadanos.
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que proverur,
De acuerdo con los cálculos financieros del gobierno, el preside
Cald'eran anuncio., en 2007 que el crecimiento del PIB sería de 8 5 po .n~
.
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r CIento para 2008, mientras con la reforma fiscal que propuso el crecimie
.
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al canzana' 8 .7 por CIento,
siendo apenas un repunte marginal.18 Otro aspec_
to tuvo que ver con el posicionamiento del Banco de México frente a esta
medida, al sost~ner que uno de los efectos de esta reforma fiscal iba a ser
el alza de precios, por lo que afectaría negativamente a la inflación. Un
factor más que fue desfavorable para esta reforma fue que tuvo lugar en
un momento en que había una recesión económica mundial, siendo México uno de los países más afectados de la región latinoamericana por esta
crisis.
Hacia finales de 2009 Felipe Calderón volvió a poner el tema en la agenda de gobierno, y propuso cambios en el sistema tributario dirigidos a aumentar los impuestos. Se trató de la segunda reforma fiscal de su sexenío
y se modificaron los siguientes aspectos:
•
Se modificó el Impuesto sobre la Renta¡ el gravamen a los ingresos
cobrará una tasa de 80 por ciento.
•
•
Se aumentó el Impuesto al ValorAgregado: uno por ciento generalizado.
Se modificó el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (se concentra una tasa alta en cervezas, cigarros, telefonía celular y televisión de
paga).
•
Se modificó el Impuesto a los Depósitos en Efectivo, el gravamen incrementó la tasa de 2 a 8 por ciento.
Esta segunda reforma fiscal fue a consecuencia de las limitaciones de
la primera. Sin embargo, la segunda tampoco creaba las condiciones para
mejorar la recaudación necesaria ni para suprimir los regímenes fiscales
especiales. Por tanto, las dos reformas que se han implementado en el
sexenio han sido marginales, siendo medidas que pueden atenuar el pro-
''''Prevé el gobierno crecimiento
9 de sepuembre de 2007.
252 • Alberto Escamllla Cadena
de 3.5 por ciento del PIB, con reforma
"
3.7" La Jornada
,
blema financiero para el gobierno en el corto plazo, pero no lo resuelven
de fondo.
La reforma de 2007 se aprobó con el concurso del PAN y el PRI, mientras
el PRD la votó en contra¡ en cambio, la reforma de 2009 fue rechazada de
nuevo por el PRD, el PRI se abstuvo y el PAN la votó a favor. En este sentido,
Acción Nacional recriminó la actitud del Revolucionario Institucional, pues
consideró que no asumía los costos políticos de lo que implicaba aumentar
los impuestos en rubros que afectaban directamente al ciudadano. Por lo
tanto, se trata de la primera reforma estructural del sexenio aprobada únicamente con el concurso del PAN. Hacia 2011 el PAN y el ejecutivo presentaron
una iniciativa similar a la que Vicente Fax presentó durante su mandato:
tasar con fVA alimentos y medicinas, mientras que el PRI en el senado a través
de Manlio Fabio Beltrones propuso otra cuya intención era aplicar el fVA 12
por ciento generalizado, al final, ninguna de estas dos propuestas prosperó.
LA REFORMA ENERGÉTICA: EL DEBATE
SOBRE LA APERTURA AL SECTOR PRIVADO
'
En cuanto a la reforma energética, ésta se propuso desde el gobierno de
Ernesto Zedillo cuando se presentaron problemas con el abastecimiento
de energía eléctrica en el país. Su propuesta consistió abrir una parte de
este sector a la iniciativa privada, por lo que fue rechazada por el PAN y el
PRD. El gobierno de Vicente Fax retornó el tema durante su gestión con
idéntica propuesta, sólo que esta vez fue rechazada por el PRI y el PRD. Es
así que el tema se planteó nuevamente durante el sexenio de FelipeCalderón.
La reforma energética cruza básicamente tres ejes: 1) el abastecimiento de energía eléctrica (inversión en infraestructura); 2) el saneamiento financiero de Pemex (que requería un nuevo régimen fiscal), y 3) una re asignación de recursos para invertir en refinación, explotación y exploración
del crudo. Pemex dejó de ser desde hace varios años una empresa competitiva a nivel internacional¡ además de que en 2008 se depreció el precio
del barril de petróleo, está el problema de la excesiva carga fiscal que le
impone el gobierno a esta paraestatal, pues ello le obliga a endeudarse. Por
lo tanto, se trata de una empresa mal administrada, improductiva y con un
enorme gasto de operación. De seguir esta tendencia en el corto plazo, la
La reforma del Estado en MéXICO durante el qobemo de Feflpe Calderón • 253