Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
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Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
Con i seguenti appunti di legislazione dei Beni Culturali si vuole inquadrare storicamente lo sviluppo della disciplina
giuridica che ha come oggetto la tutela e la valorizzazione dei Beni Culturali nel nostro Paese: dalla politica attuata
dagli stati preunitari, all’età moderna e contemporanea le varie tappe di un percorso giuridico teso sin dalla sua
nascita a definire i contorni e i compiti delle norme a tutela dei beni culturali italiani.
Introduzione.
La Legislazione dei beni culturali è una disciplina giuridica che ha come oggetto lo studio delle norme relative ai beni
culturali. Questa branca del diritto amministrativo stenta a tutt'oggi a trovare un riconoscimento espresso della propria
autonomia scientifica; attualmente, grazie all'autonomia didattica concessa alle università, sono state istituite numerose
cattedre riguardo questa materia. L'evoluzione normativa è risultata intensa in questo settore, sopratutto negli ultimi anni
con diversi interventi che hanno modificato la legislazione vigente, risalente alla fine degli anni Trenta.
Ma cosa intendiamo per bene culturale? Per bene culturale si intende tutto ciò che ciò che testimonia l'attività creativa
dell'uomo, tale da esprimere il pensiero e la vita nel corso della storia e quindi:
·
le cose mobili ed immobili di interesse artistico, storico, archeologico e antropologico;
·
le cose immobili legate alle vicende storiche, politiche, militari, del progresso tecnologico, dell'arte, della
letteratura e della cultura in genere;
·
le collezioni di oggetti anche archeologici che rivestono particolare interesse artistico e storico;
·
i beni archivistici privati o di Stati ed Enti pubblici, tali da rivestire notevole interesse storico;
·
i beni librari raccolti nelle biblioteche pubbliche e private
Sono da considerarsi beni culturali anche:
- stemmi, lapidi, iscrizioni e capitelli
-tabernacoli e altri ornamenti di edifici storici
-aree pubbliche di valore storico-artistico-paesaggistico-ambientale
-fotografie e filmati prodotti da oltre 25 anni
-beni e strumenti di interesse storico-scientifico realizzati da oltre 50 anni.
Spesso nel nostro Paese, testimonianze e reperti vengono ospitati in particolari strutture
architettoniche e ambientali di valore storico, inserite a loro volta in un contesto territoriale.
In Italia è presente circa il 40% del patrimonio artistico mondiale.
Purtroppo, il tempo e le calamità naturali, insieme all’indifferenza, agli atti di vandalismo, ai furti e alla speculazione,
hanno a volte gravemente danneggiato monumenti artistici e opere d’arte.
Ma come sono stati tutelati nel corso dei secoli i Beni Culturali? Ecco una breve panoramica delle vari tappe legislative
sulla normativa dei Beni Culturali dalle origini ai giorni nostri.
Legislazione degli Stati preunitari.
Lo Stato pontificio.
I primi provvedimenti organici sono chiariti nella Bolla di Pio II “Cum almam mostram urbem” del 1462 e la “cum
provida” di Sisto IV del 1474 a cui, nel Cinquecento e soprattutto nel Seicento, seguirà una normativa più complessa al fine
di evitare la dispersione delle collezioni romane. Questa tendenza sarà forte anche sotto il papato di Nicolò V (1447-1455) e
in seguito di Pio II (1458-1464).
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Nel 1462 papa Pio II con la Bolla “Cum almam nostram urbem”prevede la scomunica, il carcere e la confisca dei beni a
coloro demoliscono, distruggono o danneggiano gli antichi edifici pubblici o i loro resti che esistono a Roma e nel territorio
circostante, anche se si trovano in proprietà private, senza la “licenza” del pontefice di Roma.
Nel 1474, Papa Sisto IV emana la bolla “cum provida” che cerca invece di impedire che le chiese siano spogliate dei
marmi e degli antichi ornamenti. Una importante azione di tutela, in tutta la città, sarà realizzata ad opera di papa Giulio II
della Rovere (1503-1513) per ridare lustro a quella che ormai
è soltanto l’ombra di Roma. Con lui la “Renovatio Urbis”diviene “Restauratio Romae”.
Nel 1515 papa Leone X (1513-1521) istituisce, a Roma, la carica di
“Prefetto delle antichità” e incarica Raffaello di soprintendere alla città come già aveva fatto nel 1513. Quest’ultimo infatti,
nel 1513, con Antonio da Sangallo aveva avuto la nomina a “Maestro delle Strade” ed aveva ripristinato piazza del Popolo,
la strada Leonina (via di Ripetta) e via Lata (via del Corso). Con la nuova carica Egli poteva intervenire su coloro i quali
volessero “cavare”in Roma e poteva far rispettare il divieto di distruzione delle epigrafi. Nel 1545 papa Paolo III (15341549) apre il Concilio di Trento, che avrà una parte importante nel linguaggio liturgico dell’arte sacra. Apre altresì una forte
e sentita stagione di tutela e la affida, con il Breve del 28 novembre 1534, a Latino Giovenale Manetti, commissario delle
antichità con il compito di vigilare sulla conservazione delle opere d’arte e di impedirne l’esportazione da Roma. Con il
Breve del 1547 affida lo stesso incarico a Michelangelo che accetta, a titolo gratuito.
La sua nomina a soprintendente continuerà anche sotto papa Giulio III (1550-1555), sotto il quale sarà istituito il giubileo
del 1550 che esalterà “l’alma Roma”grazie anche alle scoperte archeologiche , lo sviluppo delle collezioni d’arte e la
promozione della produzione artistica propria del periodo controriformistico. L’opera di Michelangelo continuerà anche
sotto il pontificato di Paolo IV(1555-1559) e sotto Pio IV (1559-1565), papa che chiuderà il Concilio di Trento. Anche Pio
V (1566-1572), il papa santo, sotto il cui pontificato si avrà la Vittoria di Lepanto (1571) e che farà applicare le norme
tridentine, favorirà
un’importante politica di tutela. Con la Bolla “Quae publica utilia” del 1574 il papa definisce il compito
della tutela al fine dell’utilità e del decoro in senso pubblico. Alla fine del Cinquecento sia papa Gregorio XIII (1572-1585),
nel 1580, riforma gli Statuti di Roma in cui si ribadisce la competenza dei conservatori del popolo romano a custodire gli
antichi monumenti.
Il XVII secolo.
Gli inizi del XVII secolo vedono eletto, alla carica di soprintendente di Roma una altro grande artista che cambierà, ancora
una volta, l’aspetto della città compiendo opere mirabili. Infatti con papa Urbano VIII (1623-1644) Gian Lorenzo Bernini
diverrà successore di Raffaello e Michelangelo nella
carica di soprintendente. E’ proprio durante il suo pontificato che nascerà il detto “Quod non fecerunt barbari fecerunt
Barberini” poiché il papa, per completare la fabbrica di San Pietro non disdegnò di spogliare monumenti insigni di marmi e
bronzi. Ma è anche sotto di lui che si sente l’esigenza di porre regole scritte per contrastare il vandalismo e per non ridurre
l’azione di tutela a mera vigilanza.
A questo scopo provvede il cardinale Ippolito Aldobrandini che nel 1624 emana un editto, detto appunto Aldobrandini che
proibisce “l’estrazione di statue di marmo e di metallo, figure, antichità e simili” nonché l’esportazione di oggetti di
antichità ed arte senza licenza del papa e dispone la notifica dei beni rinvenuti attraverso lo scavo. Sono previste anche pene
pecuniarie. Questo editto è ritenuto il fondamento della normativa di tutela soprattutto perché introduce un elenco delle cose
da tutelare estendendo l’azione giuridica ai “lavori sia antichi che moderni” e tenendo comunque conto del nascente
collezionismo che farà nascere importanti raccolte museali.
Nella legislazione settecentesca si ritroveranno, in materia di tutela, le norme per la disciplina della conservazione dei beni
culturali, della loro circolazione all’interno dello stato e della esportazione all’estero, dei ritrovamenti e delle scoperte
archeologiche. Sotto il pontificato di Innocenzo XII (1691-1700), quando ancora è soprintendente Bernini, è emanato nel
1686 l’editto del Cardinale Altieri in cui è accentuato il rigore che era già nel precedente e che prevede la perlustrazione di
casse, barche eccetera per accertare che non vi fossero latrocini e ruberie dato il dilagare degli scavi clandestini, le
alienazioni e le esportazioni di beni senza permesso e la falsificazione di pitture. Il papa inoltre si preoccupa di formare
quegli addetti alle arti e ai mestieri che, nell’esercizio del disegno e nella pratica manuale possano prepararsi a garantire
corretti interventi di tutela sviluppando così talenti artistici. Ripristina per questo scopo il complesso del San Michele a Ripa
Grande che, da ospizio per vecchi ed emarginati, diviene opificio attivo e luogo di formazione professionale e spirituale dei
giovani. Con papa Clemente XI (1700-1721) continua l’attività di tutela. Egli crea la Galleria lapidaria ed incrementa la
Biblioteca Vaticana nonché le raccolte museali del Quirinale, del Campidoglio e del Vaticano. Due sono gli editti
importanti emanati dal cardinale Spigola ”De proibizione sopra l’estrattone di statue di marmo o metallo, figure antichità e
simili” del 1701 e quello del 1704 “Editto sopra le pitture, stucchi, mosaici ed altre antichità, che si trovano nelle cave,
iscrizioni antiche, scritture e libri manoscritti” che furono suggeriti dal commissario per le antichità Francesco Bartoli. Il
secondo è particolarmente interessante poiché la tutela è estesa anche ai
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“libri manoscritti et altre scritture tanto pubbliche quanto private”. L’importanza di questo editto si esplica soprattutto sotto
il profilo culturale poiché ha per oggetto anche il patrimonio bibliografico ed archivistico che, fino ad ora, non era stato
considerato nell’azione di tutela e perché riconosce l’interesse pubblico di documenti essenziali per la storia della civiltà.
Ha insomma una duplice finalità: quella di promuovere il prestigio internazionale di Roma e quindi dello stato e della
conservazione dei documenti della storia sacra e profana. Vi sono dunque nuove disposizioni come quella che stabilisce che
sia fatto un disegno delle cose che non possono essere conservate, la salvaguardia delle iscrizioni e la normativa per la
tutela del patrimonio librario e archivistico che fino a questo momento avevano goduto di provvedimenti separati e non
congiunti dalla generale normativa di tutela. Sia nel precedente editto che in quello del Cardinale Valenti del 1750 si trova
anche enunciato il tema della conservazione delle reliquie del passato, ritenute documento della storia sacra e profana, per
promuovere la “stima ella magnificenza e splendore (di Roma) presso le nazioni straniere” e per incitare “ i forestieri di
portarsi alla medesima città per vederle e ammirarle”. Con papa Benedetto XIII (1724-1730) sono riorganizzati gli archivi
ecclesiastici, è creata l’Università di Camerino ed è emanato, sempre in materia di tutela un altro editto, quello del cardinale
Albani nel 1726. Questi che è uomo di profonda cultura promuove una grande collezione di statue che sarà poi il nucleo del
nuovo museo capitolino, farà anche costruire la Villa- museo sulla via Salaria e costituisce anche la Biblioteca di palazzo
Mattei. E’ importante l’editto del 1726 “Sopra li scalpellini, segatori di marmo, cavatori e simili” in cui si proibisce di
segare, far segare, rompere o guastare le colonne o tronchi di esse, quando riuniti possono formare una colonna intera. Sono
inoltre interessanti gli editti del 1726 e del 1733 “sull’estrazione di statue in marmo o in metallo, pitture, antichità e simili”
nei quali si cerca di rendere efficace la scoperta e la repressione della violazione delle norme di tutela intensificando i
controlli e d incentivando le denunce. La summa della legislazione settecentesca, in materia di tutela nello Stato
Pontificio, si compila sotto il pontificato di Benedetto XIV (1740-1758) , con l’editto del cardinale Silvio Valenti Gonzaga,
segretario di stato e camerlengo dal 1747, del 5 gennaio 1750 “Proibitione della estrazione di statue in marmo o in metallo,
pitture, antichità e simili”. In questo editto infatti si vuole dare una sistemazione ed un’innovazione alla materia che era
stata oggetto di molti interventi tra sei e settecento. Le riforme più evidenti sono l’istituzione degli assessori per la pittura, la
scultura e per le cose antiche
che devono valutare i beni al fine dell’esportazione accanto al commissario sopra le antichità ed i provvedimenti per la
destinazione ai musei Capitolini degli oggetti sequestrati. Inoltre c’è un aspetto “turistico” nel tema della conservazione
delle reliquie del passato come testimonianze utili per la storia sacra e profana poiché esse sono viste come mezzo per
attirare a Roma gli eruditi e gli appassionati stranieri. C’è inoltre la concezione, neoclassica, dell’opera antica come
“norma” di studio per gli artisti. E' abbandonato l’elenco dei beni da tutelare e la tutela è estesa su tutte le “opere illustri idi
scoltura, pittura, specialmente quelle che si rendano più stimabili e rare per la loro antichità” è proibita l’esportazione di
pitture antiche e di artisti meritevoli di considerazione, anche se appena defunti. Si ordina il mantenimento e la
conservazione delle raccolte e si estende il divieto anche agli uomini di chiesa. L’organo che a Roma è preposto alla tutela
dei “beni culturali” è il “commissario sopra le antichità e le cave”, che dipende dalla camera Apostolica, ovvero dal
cardinale camerlengo e che, dall’editto Valenti del 1750 è, come abbiamo detto, coadiuvato da tre assessori: uno per la
pittura, il secondo per la scultura e l’ultimo per i cammei, le medaglie, le incisioni ed ogni altra sorte di antichità. Nello
Stato pontificio la legislazione è completa e si estende a tutti gli aspetti: dalla conservazione, alla circolazione ed al
commercio, alla disciplina dei ritrovamenti e delle scoperte. I beni tutelati sono sia immobili che mobili: nella salvaguardia
dei primi
sono compresi edifici monumentali e anche gli altri immobili di interesse storico ed archeologico. I beni mobili sono
elencati analiticamente nell’Editto Camerlenghi; questo editto è meramente esemplificativo tanto che un’ulteriore norma
stabilisce che comunque sono tutelate le altre ”opere di qualsivoglia cosa, scolpite o dipinte,intagliate, commesse e lavorate,
o in altro modo fatte” non comprese nelle categorie dell’elenco. I beni sono tutelati perché tali e senza bisogno di notifica.
Nel 1764 papa Clemente XIII (1758-1769) nomina il Winckelmann (1717-1768), che era giunto in Italia nel 1755 per
studiare i monumenti della
classicità romana ed aveva qui incontrato Mengs (1728-1779) il teorico del Neoclassicismo,soprintendente alle antichità di
Roma. Nel periodo in cui egli sarà soprintendente avrà importanza rilevante nel campo del restauro Bartolomeo Cavaceppi
(1716-1799). Egli amico di Winckelmann e di Mengs attuerà dei restauri interessanti ma non scientificamente corretti.
Interessanti in quest’ambito sono i discorsi e le riflessioni fatti da Winckelmann e da Mengs proprio sulla teoria del restauro
in cui il primo evidenzia il valore del restauro come occasione di conoscenza dell’opera ma sostiene anche è meglio godere
di “un bel frammento di mezza testa, di un piede , di una mano così com’è” più che completato con le moderne
integrazioni.
Intanto nel 1796, con l’armistizio di Bologna, Napoleone che aveva invaso l’Italia, impone allo Stato pontificio di cedere
alla Francia cento opere d’arte e cinquecento manoscritti. Questa richiesta è inasprita con il Trattato di Tolentino del 1797.
Papa Pio VI (1775-1799) fa eseguire calchi delle sculture che sono
inesorabilmente portati in Francia dall’aprile al luglio del 1798 dove giungono portati in trionfo sul Campo di Marte fino a
giungere al Louvre che allora si chiamava “Musée Napoleon”. L’opera di spoliazione continua anche negli anni seguenti tra
il 1798 e il 1803 e dal 1811 al 1814. Nel 1802, con l’editto del Cardinale Doria Pamphili Landi, è nominato Ispettore
generale alle antichità e belle arti, per volontà di papa Pio VII (1800-1823), Antonio Canova illustre artista del XVIII secolo
e amico del suo predecessore Winckelmann. Con questa nomina cambia radicalmente il concetto di gestione della tutela.
L’azione giuridica è rivolta ad ogni monumento antico, indipendentemente dal suo stato di conservazione ed è inserito il
divieto di fondere o riutilizzare i beni in metallo. Viene anche stanziata una somma per acquisire opere d’arte che
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costituiranno la collezione del cosiddetto museo Chiaramonti. Infine i privati sono obbligati a denunciare i beni in loro
possesso e vietata l’esportazione degli stessi. In questa temperie culturale e storica di forti e devastanti avvenimenti storici
che vedono sconvolgersi la situazione europea a livello politico sotto l’egida del trionfatore Napoleone, si giunge al 1814,
anno in cui è stipulata la prima pace di Parigi. Il cardinale Consalvi avanza, in questa situazione, una richiesta di
restituzione dalla Francia allo Stato Pontificio degli oggetti che erano stati trafugati da Napoleone a Roma ed in altre città
dello Stato.
Nel 1815, dopo la sconfitta di Napoleone a Waterloo, il cardinale incarica il nuovo Ispettore generale alle antichità e belle
arti, Canova, di recarsi a Parigi per recuperare i beni richiesti. Difficile sarà la sua missione giacché sia Luigi XVIII e
Talleyrand si oppongono a questa restituzione applicando le norme del Trattato di Tolentino. Appoggiato dal Metternich,
Canova riesce a compiere la sua missione e le opere tornano a Roma nel gennaio del 1816 anche se trentanove delle opere
incluse nel Trattato di Tolentino rimangono a Parigi per ragioni diplomatiche. Sulla base di questi avvenimenti il papa Pio
VII, che avverte la vulnerabilità del patrimonio culturale, promuove una legislazione ancora più ampia e puntuale.
Editto Pacca.
E' così emanato nel 1820, uno degli editti più importanti nella storia della prima legislazione di tutela, il cosiddetto Editto
Pacca che prende il nome dal Cardinale Pacca, camerlengo di Santa Romana Chiesa e nel 1821 il suo Regolamento. La
nuova normativa supera la semplice elencazione delle opere che fino a questo momento era stata prioritaria nelle leggi di
tutela ma parte da una precisa catalogazione delle opere presenti negli edifici pubblici e nelle dimore private, include il
vincolo che è automaticamente esercitato su questi beni, giunge alla disciplina degli scavi fino al diritto di prelazione dello
stato e alla tutela di quelle che saranno chiamate arti minori. Con l’Editto Pacca si avrà una svolta nella direzione della
notifica dei beni: infatti con queste normative si salvaguardano solo i beni “notificati”. La normativa qui definita è di
carattere protezionistico molto ampio e non incide solo sul divieto di esportazione e di danneggiamento o rimozione delle
cose atte al pubblico ornamento ma giunge a prevedere una forma di catalogazione sistematica dell’ingente patrimonio
storico- artistico pontificio. Inoltre, è istituito l’istituto del fedecommesso con il quale sono congelati i patrimoni familiari
ovvero tutti i beni, anche quelli culturali sono ereditati dal primogenito della famiglia per evitarne la dispersione. Il
patrimonio librario e archivistico è oggetto di provvedimenti specifici anche se, nell’editto Spinola del 1704, si prevedeva la
tutela complessiva di tutto il patrimonio storico ed artistico in cui erano comprese anche queste categorie di beni. Nello
Stato Pontificio, inoltre, vale il principio che il materiale archeologico sia oggetto del “sovrano diritto di regalia” e per
questo gli scavi sono soggetti a “licenza” che stabilisce le norme secondo cui si devono svolgere le operazioni in modo da
evitare danni ai resti archeologici; gli scavatori devono essere cauti e devono ripristinare i luoghi di scavo; una parte degli
oggetti rinvenuti spetta, di norma, alla camera apostolica. Il commissario sopra le antichità si occupa della vigilanza; egli
deve essere immediatamente avvisato in caso di ritrovamenti in modo da esaminarli subito e dare prescrizioni per la loro
conservazione. Inoltre egli deve eseguire un disegno delle cose che non si possono conservare. I reperti non possono essere
venduti, prima che il commissario li abbia ispezionati e che i periti li stimino per stabilire quali spettino allo stato. Altro
immenso problema era quello della conservazione dei monumenti e delle opere d’arte dato l’alto numero di essi che creava
allo stato pontificio non pochi problemi anche data la crisi finanziaria in cui lo stato versava nel secolo XVIII.
Il Granducato di Toscana.
In questa temperie culturale uno dei primi stati a recepire l’importanza di una legislazione che tuteli il patrimonio culturale
è il Granducato di Toscana, sotto la spinta chiaramente delle leggi emanate nello Stato
pontificio. Nel 1571 è emanata una legge contro la rimozione delle insegne e delle iscrizioni degli antichi palazzi e nel 1602
e nel 1603 sono emanati due bandi sul controllo dell’esportazione delle ”buone pitture” prima limitato al cosiddetto “stato
vecchio”” e poi esteso a Siena e al resto del dominio mediceo. Questi Bandi si limitano però alle sole pitture, con il divieto
di esportazione assoluta per i quadri di un ristretto elenco di pittori famosi defunti. Ma è nel Settecento, con la “riscoperta
dell’antico”, che questa legislazione
acquista una consapevolezza strutturale moderna. Nel 1744 il Granducato di Toscana aveva provveduto a tutelare gli scavi
etruschi di Volterra con la creazione di un’apposita deputazione che aveva il compito di “pigliare distinta memoria delle
antichità ritrovate” evitando così che “siano commesse delle fraudi in pregiudizio della stima ben grande che hanno
acquistato in Toscana e fuori degli studi dei caratteri etruschi”. Nel 1754 fu emanata, riprendendo anche testualmente le
prescrizioni dell’editto Valenti, una legge per la tutela del ”decoro pubblico” di Firenze e delle altre città e “luoghi” dello
stato attraverso la conservazione delle “opere illustri e stimabili per le loro antichità e rarità”. Questo editto estendeva la
tutela a diverse categorie di beni mobili che erano elencati secondo il modello dell’editto Valenti ed in genere a tutte le
“altre opere e cose rare”. Nel 1777, con l’avvento del casato dei Lorena, si ha l’apertura agli studiosi degli archivi e nel
1778 si crea l’archivio diplomatico, un’istituzione destinata a conservare espressamente, per la prima volta, “gli antichi
documenti” in vista degli “importanti lumi che…possono apportare all’erudizio e alla storia”. Nel 1780 Pietro Leopoldo
liberalizza il mercato, ossequioso degli ideali
libero- scambisti del granduca, ma rimane il divieto di esportazione. A Firenze i compiti di tutela sono affidati alle
Accademie di Belle Arti. Nel 1784, con la crisi a Firenze dell’Accademia del Disegno e con la sua conseguente
soppressione nel 1784, le competenze che già dal 1781 erano del direttore degli Uffizi, passano direttamente al Granducato
toscano. Anche in questo stato sono vietati e sanzionati i danneggiamenti delle cose d’arte. Anche in Toscana, con i rescritti
del 1749 e del 1750 e con la Legge del
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1762, è stabilita l’appartenenza in linea di principio al “regio fisco” degli oggetti ritrovati negli scavi. Anche qui la ricerca
archeologica è sottoposta a “licenza”. Il ricercatore o lo scopritore ed il proprietario del terreno hanno diritto, in caso di
scoperta fortuita, ad un premio nella misura di un terzo delle cose ritrovate ma può essere elargito anche in moneta se i
reperti possono essere divisi oppure se sono tanto importanti da essere esposti nella galleria granducale.
Il Lombardo-Veneto.
Un altro stato che in cui hanno enorme importanza le leggi di tutela per quelli che oggi definiamo beni culturali, è il
Lombardo- Veneto. Queste leggi, riprese da quelle create dalla sensibilità culturale dei papi sono imitate anche da questo
Stato, retto da Maria Teresa d’Austria , uno dei sovrani più illuminati del tempo. Nel 1754 sarà emanato un provvedimento,
poi ripetuto nel 1818, in cui si vieta l’esportazione delle cose di interesse artistico e culturale. Sulla terraferma i compiti di
tutela, a Parma in particolare come a Firenze, sono affidati alle Accademie di Belle Arti. Qui, dove l’esigenza di
salvaguardare le opere d’arte nasce dalle spoliazioni avvenute nella prima metà del Settecento, la tutela si limita alle ”opere
insigni per la pittura e la scultura”. Sin dal 1745 era vietata l’esportazione di tutte le cose d’arte che contribuivano al decoro
ed all’ornamento dello stato, divieto che sarà poi sostituito da un diritto di prelazione a favore del regno.
Il regno delle due Sicilie.
Con la scoperta di Ercolano e Pompei, Napoli acquista una grande attenzione nel mondo culturale europeo.
Nasce dunque l’esigenza di adeguare la legislazione del Regno al livello degli stati europei in modo che, non solo gli
stranieri traggano profitto dalle sue ricchezze ma “per intelligenza delle antichità e per rischiaramento dell’istoria e della
cronologia e per la perfezione di molte arti” come è espresso nel dispaccio di Carlo di Borbone del 24 luglio 1755, tutti ne
possano trarre insegnamento e possano fruirne.
Soggiunge il bisogno di un elenco dei beni tutelati, come era avvenuto con gli editti dello Stato pontificio, e per questo sono
aggiunti negli elenchi le “pitture antiche” e gli antichi ”instrumenti”. E’ questo il motivo che indusse Carlo di Borbone,
nell’aprile del 1773, a presentare una denuncia al tribunale degli inquisitori dello stato in cui chiese la creazione di una
specifica legislazione di tutela. Anche nel Regno di Napoli, come nello Stato Pontificio da cui quella legislazione deriva,
sono preposti alla tutela tre periti con competenze simili a quelle degli esperti che operano nello stato romano. Anche le
norme in materia di esportazione si richiamano a quella normativa. Sono aggiunte anche delle norme specifiche, in materia
di scavo, per tutelare le città vesuviane riscoperte in quegli anni. Un particolare e rigido controllo è effettuato sugli scavi di
queste città dove c’è il bisogno di impedire il trafugamento delle opere ritenute importanti.
Gli scavi privati sono soggetti a “permesso reale” ma il controllo, demandato a funzionari speso incompetenti, permette
spesso abusi. Importanti sono le disposizioni Siciliane del 1778 e 1790 sul piano delle antichità per le Valli di Demone e di
Noto che prevede un finanziamento pubblico per la sua realizzazione e la nomina, agli ordini di un soprintendente, il
principe di Biscari famoso archeologo, di un “perito architetto per visitare le antichità e visitare i bisogni” e di un “pittore di
vedute”per dipingere “tutti i monumenti esistenti”. E’ inoltre disciplinata, per la prima volta, l’attività di scavo nel 1822.
Il Piemonte.
In Piemonte invece si avrà un totale disinteresse per la materia in questione. Questo è dovuto allo spirito liberista che
permeava lo Statuto Albertino, che diverrà in seguito la base della legge costituzionale del Regno d’Italia, che conferiva al
Diritto di proprietà un valore sacrale non ammettendo alcun vincolo o coercizione. Lo Statuto si fondava quindi sulla natura
sacrale del Diritto di proprietà e quindi sulla violazione di natura fondamentale. Non vi sono però divieti legislativi. Questo
tipo di legislazione si scontrerà con quello degli altri stati italiani a momento dell’Unità.
La tutela dei Beni Culturali dopo l’Unità d’Italia.
·
La Legislazione nell’età moderna: breve sintesi.
La normativa degli antichi Stati Italiani in tema di “beni culturali” è accentuata anche dopo l’unità d’Italia nel 1860
e fino al 1903 , anche se nel 1861, anno dell’unità d’Italia, sono abrogate tutte le legislazioni degli Stati preunitari
compresa quello dello Stato Pontificio. Il Regno d’Italia più che un nuovo stato è una realtà istituzionale formata dal
regno sabaudo dal quale riprende anche lo Statuto Albertino che diviene ora la “legge fondamentale, perpetua e
irrevocabile della Monarchia”.Dopo l’unità d’Italia inoltre si inaspriscono le divisioni e le incomprensioni tra lo
Stato e la chiesa soprattutto dopo l’adozione delle leggi di soppressione degli ordini e delle congregazioni religiose
con la devoluzione allo stato dei beni, dei musei e delle biblioteche, nel 1866, e con l’abolizione delle facoltà
teologiche nelle Università statali. Nel 1870 inoltre sono confiscati i beni delle corporazioni religiose e oppressa la
Casa generalizia dei Gesuiti. In ambito di tutela, i primi anni dello stato sono caratterizzati da una forte tensione
privatistica coerente allo Statuto Albertino che sanciva, come abbiamo detto, l’inviolabilità della proprietà privata. Il
parlamento abolisce poi i vincoli fidecommissari ed elabora una normativa di tutela. Ma proprio quei vincoli, nello
Stato Pontificio, obbligando il proprietario a mantenere integre le raccolte e sancendone l’inalienabilità per
garantirne la conservazione mediante il trasferimento ereditario, avevano assicurato il mantenimento di preziosi
patrimoni culturali. L’estensione poi della Legge Rattazzi a tutto il territorio vanifica le potenzialità del
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Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
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decentramento e anche la possibilità di tutela di quelle opere che, seppur minori, testimoniano meglio di altre la
relazione tra il bene e il territorio che lo ha espresso.
La legge n. 2359 del 25 giugno 1865.
La prima legge dello stato è quella del 25 giugno 1865 n. 2359 che concerne la “espropriazione dei monumenti
mandati in rovina per l’incuria dei proprietari”. Si rileva inoltre l’urgenza di provvedimenti per la catalogazione, il
restauro, la conservazione e la vigilanza sull’applicazione di queste norme per i quali numerosi sono le proposte di
legge presentate in Parlamento da studiosi come il Cavalcaselle.
Nasce anche il problema delle strutture e del personale. Il Ministero di competenza è quello della Pubblica
Istruzione che crea nelle varie Regioni le Commissioni di Belle arti e assegna loro compiti di: catalogazione
conservazione ricerca archeologica esportazione ed inoltre una Giunta centrale per le Belle Arti nel Ministero.
La legge n.286 del 28 giugno 1871.Questa legge assicurava , all’art. 5, la vigenza delle norme finché non si fosse
emanata una nuova disciplina organica della materia e contestualmente abrogava il divieto del diritto di
Fedecommesso e stabiliva che non potevano essere esportate al di fuori del paese:Biblioteche; Collezioni; Gallerie.
Potevano essere esportati solo i beni artistici. Questa norma avrà molto successo e lo Stato diverrà possessore di
sette collezioni fidecommissarie. L’ottava sarà acquistata dalla Provincia di Roma ma la collezione diverrà
comunque bene demaniale. Il bene culturale infatti è acquistato per un utilizzo culturale solo se definito demaniale.
La destra storica: Ruggero Borghi, ministro della Pubblica Istruzione.
L’ultimo governo della Destra Storica vedrà come ministro della pubblica Istruzione Ruggero Bonghi (1846-1895). Questi,
che aveva una grande cultura e che aveva contribuito alla diffusione di essa in Italia e all’estero, è nominato nel settembre
del 1874 Ministro della Pubblica Istruzione carica
che manterrà fino al marzo 1876. Come prima esigenza Egli ha quella di organizzare servizi di tutela e
valorizzazione del patrimoni culturale soprattutto dopo la soppressione dei vari istituti religiosi.
Con Il Regio Decreto 28 marzo 1875 n. 2440, istituisce la Direzione generale degli Scavi e dei Musei presso il Ministero e
gli organi tecnici che configurano quella che diverrà l’attuale soprintendenza.
Funzione centrale è quella della Giunta di Archeologia e Belle Arti ma, operano, in periferia, cinque commissioni di cui tre
continentali e due per le isole. E’ questa una struttura centralistica che, per il ministro, meglio soddisfa le esigenze di
uniformità scientifica ed amministrativa dell’intero
territorio nazionale. Fu questo ministro che istituì la Biblioteca Nazionale Centrale Vittorio
Emanuele II e il Museo etnografico Pigorini facendosi anche promotore di una proposta di legge organica in cui si
coniugassero, giuridicamente, la tutela con la valorizzazione, l’interesse pubblico e quello privato, il bene con il suo
contesto.
La sinistra storica.
Con l’avvento della sinistra storica non si ebbe, invece, l’approvazione di alcuna proposta parlamentare nell’interesse del
patrimonio storico-artistico ma è emanata la legge che consentiva le alienazioni delle gallerie e delle biblioteche già
fidecommissarie. Comunque nel 1881, il ministro Baccelli trasformava la Direzione generale degli Scavi e dei Musei in
Direzione generale delle Antichità e belle arti. Sostituiva la Giunta di Archeologia e Belle arti con la Commissione
Permanente delle Belle arti e istituiva il ruolo del personale per la tutela ed in particolare per l’archeologia e i musei, la
catalogazione e la conservazione creando, in periferia, dodici Commissari per le Antichità e le Belle arti coadiuvati da altri
Consigli tecnici, su base regionale. Sempre in questo contesto Giuseppe Fiorelli, direttore generale delle
antichità e delle belle arti, sopperiva al bisogno di avere a disposizione i testi delle normative preunitarie con un testo
intitolato: “Leggi, decreti, ordinanze e provvedimenti generali emanati dai cessati governi d’Italia per la conservazione dei
monumenti e l’esportazione delle opere d’arte”. Questa raccolta, che poi fu ristampata nel 1901 in appendice alla relazione
al disegno di legge del ministro della pubblica istruzione Gallo, conobbe la singolare fortuna di apparire due volte, nel 1892
e nel 1978 sotto il nome di
altri autori ed è alla base di molti studi sulla materia fino agli anni ottanta del secolo scorso. Essa presentava però dei limiti
poiché era stata redatta per fini pratici e non comprendeva tutte le disposizioni emanate sulla materia ma ne era solo
un’antologia in cui, si citavano i testi, ma non era riportata la fonte.
Successivamente il ministro Villari ripristinò la Giunta di Archeologia e Belle Arti, sostituiva la Direzione Generale con
un Ispettorato tecnico e promuoveva la legge 7 febbraio 1892 n. 31 con cui si perseguivano penalmente gli abusi e le
violazioni a danno del patrimonio. Nel 1894 quando Guido Baccelli ritornò al ministero, ripristinò la Direzione Generale
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Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
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delle Antichità e Belle Arti ed il sistema di coordinamento e controllo affidato alla struttura centrale, nei confronti dei
Commissari regionali.
Il secolo si chiuse quindi senza una normativa organica e completa.
Il quadro dell'attività legislativa in materia di tutela di quanto oggi definiamo patrimonio culturale va collocato tra i grandi
problemi interni (Finanze, Amministrazione pubblica, Pubblica istruzione, Comunicazioni, Questione meridionale, rapporti
con il Papato) ed esterni (Triplice alleanza nel 1882, guerra etiopica nel 1896) che il Regno d'Italia dovette affrontare negli
ultimi decenni del XIX secolo. Tale situazione non impedì, nè con i governi della destra liberale nè con quelli della sinistra
storica, di dedicare attenzione ai temi della tutela. Tuttavia non vi è dubbio che nell'applicarsi ad effettuare un'imponente
opera di unificazione legislativa, il nuovo regno fu costretto a lasciare la materia riguardante la tutela dei beni culturali
ampiamente accantonata. Tale ritardo legislativo produsse, per oltre dieci anni, il sussistere delle esistenti leggi dei vari Stati
preunitari; sta di fatto che, compiutasi l'Unità d'Italia, venne emanata la legge 28 giugno 1872 n.286 con la quale veniva
stabilita la validità delle leggi e dei regolamenti speciali degli ex Stati italiani sulla conservazione dei monumenti e degli
oggetti d'arte; e ciò fino a quando non fosse stato provveduto con una legge generale, che però non venne che oltre trenta
anni dopo e cioè nel 1902. D'altra parte va sottolineato che in questo periodo sono presenti ed attivi, personaggi di grande
rilievo culturale e tecnico che hanno dato contributi importanti al dibattito sulla conservazione ed il restauro; tra questi
particolare rilievo rivestono Carlo Cattaneo, Pietro Selvatico, Enrico Alvino, De Fabris, Camillo Boito e Luca Beltrami. In
questo vasto e vivace scenario si svolge l'attività del direttore generale Giuseppe Fiorelli; a lui va conferito il merito di aver
avviato gli scavi di Pompei e di aver architettato il sistema per ottenere dei calchi delle cose rimaste imprigionate nella
colata di lapilli e cenere. Non solo, oltre alla citata opera sul territorio di Pompei e di Ercolano del 1869, va anche
sottolineata (ed è questo la cosa che maggiormente ci interessa) l'importanza della sua attività di catalogazione delle opere
d'arte (specialmente delle collezioni delle monete antiche) e di sistemazione del Museo Archeologico nazionale di Napoli.
Sempre nel campo museale va ricordato che il Fiorelli riuscì a realizzare un'imponente collezione di testimonianza della
storia patria napoletana, dando vita, nel 1866, al Museo di San Martino che, sul piano nazionale, costituisce uno degli
elementi di maggiore novità museografica e, nello stesso tempo, un fondamentale riferimento per i cittadini, per quanto
attiene al riconoscimento della identità e della memoria collettiva. Ancora di notevole interesse le finalità espresse dal
Fiorelli in campo di reperimenti archeologici:
1. ornamento delle città; obiettivo questo espresso dalle leggi pontificie.
2. l'interesse storico; sempre nelle stesse leggi si tratta dell'importanza delle cose che servono 'a confermare e illustrare le
notizie appartenenti all'istoria così sacra che profana.'.
3. l'educazione degli artisti; la formazione dei giovani all'interno delle Accademie delle belle arti, nel secolo XIX, si
basava sullo studio e sull'osservazione diretta delle opere dell'antichità classica.
Ma l'attività del Nostro non si ferma qui ed infatti numerosi ed a volte molto graffianti sono le accuse a quanti hanno
permesso furti spoliazioni, vendite e distruzioni di oggetti d'arte; ed infatti sembra calzante riportare un suo intervento: 'ed
avvertendo il più delle volte, che passino (i beni) le Alpi o piglino la via del mare, prima che per noi si conoscano, e prima
quindi che ci sia possibile di sapere, se dobbiamo usare del nostro diretto per mantenerli in Italia. Nè ci è dato procedere
col semplice criterio, che il riprendere un oggetto nostro, che un forestiero si comprerebbe, corrisponda a salvare il decoro
della nazione, che rimarrebbe offeso, se si lasciasse tutelare da altri, quello che noi crediamo di dover preservare'. Le
relazioni del Fiorelli, fin qui commentate, si trovano al centro dell'ampia discussione che, in quegli anni, si svolgeva negli
ambienti culturali e professionali, per cercare una via che assicurasse una precisa azione pubblica per la conservazione del
patrimonio culturale dell'Italia unita.
Tra le figure maggiormente impegnate figura Camillo Boito, storico dell'architettura, architetto militante, professore
universitario e membro dal 1882 della Commissione permanente presieduta dal Ministro. Egli ricorda, innanzi tutto, che il
ritardo nell'emanazione della legge di tutela era da attribuissi all'intensità del lavoro legislativo di quegli anni per cui molti
deputati 'entrano nella Camera o nel Governo con i più animosi propositi, e il frastuono, il chiasso li rintrona, e si
assopiscono, e buona notte'. Ancora, questa volta sulla mancanza di coordinamento fra Ministeri ' il Governo stesso
distrugge o deforma i monumenti della grandezza italiana. Coerentemente con quanto sopra il Boito sosteneva la necessità
di disporre di personale qualificato e responsabile del proprio operato nei confronti del Governo; personale, però, che
doveva essere remunerato e non doveva lavorare gratuitamente , come allora accadeva per gli ispettori. Come si evince da
queste indicazioni, che a prima vista possono sembrare anche fuorvianti rispetto al nostro oggetto di studio, la situazione
che si presentava agli occhi del Fiorelli e del Boito è quello molto spesso ancor'oggi criticata: una forma di immobilismo,
una carenza di legislazione a riguardo, un'incompetenza da parte dei tecnici addetti, la incapacità di decidere a quali fondi
riferirsi onde provvedere alle necessarie opere di salvaguardia e tutela, e in maniera velata, l'incapacità degli Stati
singolarmente di provvedere a quanto sopra detto. Come sappiamo le teorie di Boito vengono recepite nel documento del
1983, i suoi concetti diverranno l'oggetto di accese discussioni tra i vari esperti italiani del settore, tra questi vi fu Luca
Beltrami. Egli avanzava l'esigenza di salvaguardare non solo le emergenze architettoniche ma anche l'edilizia minore
compresi gli aggregati urbani ed il paesaggio, sollevando problematiche ancora oggi attuali. A questo punito necessita un
quadro riepilogativo della legislazione italiana in maniera di tutela. Le leggi emanate sono la 1089 del 1939, la 1497 sempre
del '39 e la legge 431/85, la cosiddetta legge Galasso; gli altri provvedimenti sono di carattere secondario o riguardano
agevolazioni fiscali che poco interessano. Come si sa questo quadro legislativo in maniera di tutela risulta oppresso da altre
legislazioni di carattere edilizio ed urbanistico da un lato e da leggi di carattere sismico dall'altro. Delle tre leggi
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Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
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fondamentali, va ricordato che la legge del 1089 non possiede un suo regolamento di attuazione il quale generalmente
accompagna tutte le leggi emanate dalla stato italiano e a maggior ragione avviene anche per la 1437 del '39. In mancanza
di tale regolamento la prima legge del 1939 si avvale del regio decreto n. 364 del 30/1/1913 che era stato elaborato ed
approvato per due leggi precedenti e cioè quella del 1909 e del 1912 riguardanti le antichità e le belle arti. La legge 1089
inoltre distingue sostanzialmente 3 gradi di interesse delle cose che devono essere oggetto di salvaguardia:
- il 1° grado riguarda i beni elencati all'art. 1 e cioè le cose, immobili e mobili, che presentano particolare interesse artistico,
storico, archeologico od etnografico compresi le cose di interesse numismatico, le cose che interessano la paleontologia, la
preistoria e le primitive civiltà, i manoscritti, gli autografi, gli incunaboli, nonché i libri, le stampe e le incisioni aventi
carattere di rarità e di pregio;
-il 2° grado riguarda i beni immobili che abbiano interesse particolarmente importante e che sono oggetto di notificazione,
in forma amministrativa, del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali.
- il 3°grado riguarda le cose di sommo interesse artistico tali che la loro esportazione costituisce un ingente danno per il
patrimonio nazionale tutelato dalla stessa legge. Tra i vari articoli menzionati dalla legge del 1939 vanno infatti ricordati
quelli più importanti ai fini operativi come l'art. 18 secondo il quale 'i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo
delle cose mobili ed immobili contemplate dalla presente legge, hanno l'obbligo di sottoporre alla competente
soprintendenza i progetti delle opere di qualunque genere che intendono eseguire al fine di ottenerne la preventiva
approvazione'. Questo articolo evidenzia l'importanza del ruolo svolto dai funzionari della soprintendenza competente. Essi
divengono gli interlocutori privilegiati degli architetti. Va citata anche la legge 1497 del '39, cioè quella riguardante la tutela
del paesaggio. Sono vincolati:
1.
2.
3.
4.
le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale e di singolarità geologica;
le ville, i giardini i parchi, non contemplati dalla legge per la tutela delle cose d'interesse artistico o storico, che si
distinguono per la loro non comune bellezza;
i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico o tradizionale;
le bellezze panoramiche considerate come quadri naturali e così pure quei puniti di vista o di belvedere, accessibili al
pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.
Va ricordato che di tali beni la legge richiede l'elenco, provincia per provincia. Con la legge 15497 si introducono i piani
paesistici che devono essere attuati dai singoli comuni. Purtroppo con il decreto n°616/77 la gestione amministrativa passa
dallo stato alle regioni a cui viene conferita la possibilità di redigere i piani paesistici. Questa delega, contribuì a bloccare
ancora maggiormente le cose, visto che le regioni operavano in maniera non corretta legato alle logiche speculative dei
comuni. La situazione degenerò in Campania quando con una delega furono incaricati gli stessi sindaci al rilascio delle
autorizzazione per l'esecuzione di nuove opere. Con la legge 431/85 si registra il recupero dello stato di parte della
attribuzioni concernenti l'esercizio del potere autorizzatorio in zone sottoposte a vincolo, dopo la delega di tali funzioni alle
regioni con la legge 616/77; sarà quindi lo stato a redigere i piani. Attualmente, dopo tanto patire, con D.L. 490 del
29/10/1999, è stato redatto il Testo Unico per i beni culturali che tenta di mettere ordine nelle cose.
Legislazione nell’età contemporanea.
La Legge Nasi.
La Legge Nasi del 12 giugno 1902 prorogava l’efficacia della tutela per un anno solo nella parte che riguardava il controllo
delle esportazioni. A questo problema avrebbe provveduto,la successiva Legge n. 242 del 27 giungo 1903 e
successivamente dalla Legge Rosaldi del 1909. La stessa legge aveva ancora il carattere elitario del mondo delle arti e
quindi la catalogazione obbligava l’inclusione negli Elenchi di immobili e mobili di enti morali e privati i quali dovevano
denunciare il trasferimento di proprietà nello stesso anno. La Direzione Generale delle Antichità e Belle Arti iniziò la
pubblicazione degli Elenchi limitandosi però ai soli edifici monumentali di sommo pregio.
Regolamento della Legge Nasi e della Legge Rosaldi.
Con il Regio Decreto 17 luglio 1904 n. 431, la legge Nasi avrà il suo Regolamento, con i suoi 418 articoli. Per lo Stato
Italiano fu la prima normativa organica nel campo della tutela delle antichità e delle opere d’arte anche se nell’applicazione
risultava ancora inadeguata sia per il carattere giuridicamente prescrittivo ed esclusivo degli Elenchi che, troppo lacunosi,
lasciavano fuori della tutela beni rilevanti e anche perché mancante della previsione di concrete ed efficaci forme di
controllo e ancora per l’ambiguità delle norme che vanificavano l’impegno di tutela in alcune particolari situazioni private.
Con la Legge del 1902, ampiamente insufficiente, la disciplina della catalogazione delle cose d’arte fu il momento
qualificante della normativa di tutela. La legge del 1909 introduceva invece la notifica come strumento essenziale di tutela,
disciplina i restauri, gli scavi e le esportazioni con il diritto di prelazione a favore dello stato nei confronti dell’esportatore e
sanciva l’inalienabilità delle cose di interesse storico e artistico appartenenti allo stato. Inoltre provvedeva ad un ulteriore
assetto amministrativo istituendo il rispetto per i privati che non dovevano essere lesi nei loro interessi. Queste due erano
leggi ancora imprecise e precarie ma su di loro furono redatti i Regolamenti del settore che ne precisano gli effetti. Il 27
giugno 1903 era stata emanata anche la Legge n. 242, riguardante l’esportazione per provvedere alla crescente esigenza di
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Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
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rigore nella protezione del patrimonio. La legge Rosaldi, del 20 giugno 1909 n. 364, dava un segno più concreto del valore
culturale del patrimonio e dell’esigenza etico-giuridica di tutelarlo. Questa avrà un Regolamento di 188 articoli, emanato
con R.D. il 30 gennaio 1913 n. 363. Queste norme introducevano sia l’istituto della notifica dell’importante interesse
storico-artstico e archeologico del bene, che sostituiva gli Elenchi, ai fini della soggezione dei beni stessi al regime di tutela;
sancivano l’inalienabilità delle cose di proprietà statale e di enti pubblici; prevedevano la prelazione come diritto da
esercitarsi su beni di proprietà privata; ampliavano la sfera dell’intervento tutelativi specificandone modi e termini
soprattutto nell’ambito della ricerca archeologica. Nel 1911 La Direzione delle Antichità e Belle Arti pubblica Undici
volumi
degli Elenchi degli edifici monumentali premurandosi di chiarire che non erano esaustivi e che l’azione di tutela si poteva
esercitare anche su beni non inclusi negli stessi. Nello stesso anno è emanato il Regolamento per gli Archivi di Stato, con
R.D. 2 ottobre 1911 n. 1163, a cura del Ministero degli Interni da cui dipendevano gli Archivi. Nel 1912, la Legge n. 688
del 23 giugno, estendeva le disposizioni della Legge n. 362 del 1909 a ville; parchi e giardini con la limitazione del
carattere storico- artistico degli stessi. Dopo la Prima guerra Mondiale (1915- 1918) il patrimonio artistico italiano era in
grave condizioni. Nel clima post bellico, mentre è ministro della Pubblica Istruzione Benedetto Croce, sul fondamento della
Legge del 1912 è promulgata la legge n. 778 dell’11 giugno 1922 che introduceva nell’ordinamento italiano la protezione
giuridica delle bellezze panoramiche e reintroduceva il concetto gentiliano del “bello di natura”.
La legislazione del 1936.
Inizia nel 1936 una stagione i grande importanza per la disciplina della tutela. Infatti in quest’anno diveniva Ministro della
Pubblica Istruzione Giuseppe Bottai che rimase in carica fino al 1943. Molti furono i provvedimenti e le disposizioni che
egli emanò per rendere più precisa e completa questa disciplina grazie anche alla collaborazione di collaboratori quali
Argan, Bottai, Nencioni e Di Marcantonio. Già nel 1935, quando era governatore di Roma, Egli pensò ad una “Roma bella
come ai tempi di Augusto” e progettò l’Esposizione Universale del 1942 la quale non fu mai inaugurata dato l’avvento della
guerra. Nel 1936 dunque fu nominato Ministro e nel dicastero dell’Educazione egli attuò un programma di ampio respiro
sia per l’istruzione che per l’arte con scritti e conferenze ed anche con provvedimenti e circolari. Importante è la circolare
del 28 luglio 1938 n. 11998 che aveva per argomento la catalogazione. Nel 1938 creò l’Istituto per la Patologia del libro
grazie al quale valorizzava l’esperienza dei laboratori di restauro e delle biblioteche. Ma è nel 1939 che egli attivò il
programma specifico sull’arte e sulla sua tutela. Con la Legge n. 2006 del 22 dicembre 1939 definiva il nuovo ordinamento
per gli archivi di Stato; istituiva la Soprintendenza Speciale per l’Arte Moderna e Contemporanea presso l’omonima
Galleria Nazionale (GNAM); fondava la rivista “Le Arti”, che era l’organo ufficiale del ministero; inaugurava l’Istituto
Centrale per il Restauro e soprattutto promuoveva e vedeva approvate le leggi del 1939, le cosiddette Leggi Bottai e
precisamente la n. 1089 del 01/06/1939, che consta di 73 articoli, e la Legge n. 1497 del 29/06/1939, con 19 articoli, in cui
si rinnovava l’interesse per la difesa delle opere d’arte e della natura. Precedentemente con la legge Croce si era definito per
la prima volta il “bello di natura”. Nelle leggi emanate dal ministro Bottai egli si discostava invece dal “bello di natura” di
derivazione crociana. Nella preparazione delle leggi egli si avvalse della collaborazione di alcuni tra i più importanti
studiosi del tempo come Argan e Longhi consultati rispettivamente il restauro e la catalogazione.
La legge n. 1089 del 1 giugno 1039
Questa legge riguardava la tutela delle cose di interesse artistico o storico e disponeva che fossero soggette ad essa le cose
immobili e mobili che presentavano interesse artistico, storico, archeologico o etnografico e quindi le cose che
interessavano la paleontologia, la preistoria e le primitive civiltà e quelle di interesse numismatico, i manoscritti, gli
autografi, i carteggi, i documenti notevoli, gli incunaboli, i libri, le stampe e le incisioni che avessero carattere di rarità e
pregio, nonché le ville, i parchi e i giardini con interesse artistico o storico. Erano escluse le opere degli artisti viventi o che
non fossero state eseguite da più di cinquanta anni. Ma la legge introduceva anche molte novità quali la tutela degli
immobili interessanti per il loro riferimento alla storia politica, militare e culturale in generale; l’inscindibilità delle
collezioni e serie di oggetti di interesse importante; l’obbligo dei privati di acquisire la preventiva autorizzazione della
Soprintendenza sui progetti di intervento su cose mobili e immobili tutelate e di osservare le norme delle cosiddette “aree di
rispetto”; la previsione del diritto di espropriazione per ragioni di pubblica utilità in presenza di un importante interesse; il
divieto di esportazione se questa costituisse ingente danno per il patrimonio; la disciplina delle ricerche e dei ritrovamenti
archeologici; la previsione del parere, in alcuni casi del Consiglio Nazionale dell’Educazione, delle Scienze e delle arti. Fu
predisposto anche un Regolamento che però non sarà mai firmato da Mussolini a causa della caduta del fascismo il 25
luglio 1943.
La legislazione sui Beni Ecclesiastici.
La legge 1089/39, all’art. 8, introduceva le misure riguardanti “i beni appartenenti agli enti ecclesiasticiL” concetto che
ampliava quello già presente nel Concordato fra Stato e Chiesa, Patti Lateranensi del 1929, che parlava di “bene
ecclesiastico”. L’articolo 8 della Legge 1089/39 riguardava proprio le misure verso tali beni che dovevano essere attuate
dall’Amministrazione previa intesa con l’autorità ecclesiastica al fine di rispettare le esigenze di culto. La norma prevedeva
dunque, in primo luogo, di accertare se i beni fossero effettivamente dedicati al culto, il che rimandava all’avvenuta
dedicazione o benedizione della cosa nel rispetto del diritto canonico e, in secondo luogo, occorreva stabilire se la “cosa
sacra” fosse o meno nella disponibilità della chiesa. Nella disciplina concordataria rientravano anche i beni che avessero un
interesse liturgico e cultuale concreto e i beni che servivano a tramandare memorie storiche religiose e che quindi valessero,
per i fedeli, come elementi di continuità dell’esperienza religiosa. Questi due concetti saranno poi recepite dall’articolo 19
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Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
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del Testo Unico del 2000. La disciplina dei beni culturali ecclesiastici di interesse religioso o, come erano precedentemente
definiti delle cose appartenenti agli enti ecclesiastici, mostra come intento principale dello Stato, dal Concordato fino alle
leggi contemporanee, quello di derogare al modello di tutela fondato sugli strumenti coercitivi vigenti in via ordinaria e di
definire procedure negoziate con la Chiesa per contemperare la conservazione del patrimonio culturale ecclesiastico con
l’esigenza di utilizzare detto patrimonio per le finalità di culto. Da parte dello Stato, dopo la Riforma del 1984, è stato
istituito un fondo edifici di culto che opera per la conservazione, il restauro, la tutela e la valorizzazione degli edifici di
culto.
La Legge n.1497 del 29 giugno 1939.
Questa Legge riguarda invece due tipologie di beni e precisamente le “bellezze individue” : immobili di particolare bellezza
come ville, parchi o giardini e le “bellezze di insieme”: complessi di caratteristico valore estetico e bellezze panoramiche.
Erano posti sotto tutela in maniera più specifica: gli immobili che avessero cospicui caratteri di bellezza naturale o
singolarità geologica; le ville, i giardini, i parchi che si distinguessero per la loro non comune bellezza; i complessi di cose
immobili che avessero un caratteristico aspetto con valore estetico e tradizionale; le bellezze panoramiche considerate come
quadri naturali; i punti di vista o di belvedere accessibili al pubblico dai quali si godesse lo spettacolo di quelle bellezze.
Erano inoltre dettate le norme per: la compilazione degli elenchi in cui si indicava il bene da tutelare; l’istituzione
dell’apposita commissione provinciale; il provvedimento di notifica e i suoi effetti; l’esercizio della tutela da parte dello
Stato e gli obblighi dei privati e degli enti pubblici; le sanzioni e soprattutto la pianificazione dei piani territoriali. Per la sua
applicazione fu emanato un Regolamento con R. D. 3 giugno 1940 n. 1375. In questo caso, era la Commissione Provinciale
per la protezione delle bellezze naturali, che si concretava nella figura del Soprintendente da cui era presieduta, che valutava
le condizioni dettate dalla normativa. Questa Commissione proponeva al Ministero l’apposizione del vincolo sull’area da
proteggere. Trattandosi di una regione a statuto speciale, come in Sicilia, la competenza era dell’Assessore. Soltanto con l’
apposizione del vincolo nascevano le restrizioni: ogni modificazione del territorio era soggetta al nulla osta della
competente soprintendenza; in caso di mancata osservanza delle prescrizioni della Soprintendenza, erano previste sanzioni
amministrative e penali quali sospensione dei lavori, demolizione, sanzioni penali per il reato di distruzione o alterazione
delle bellezze naturali. Le normative del ’39 furono utilizzate per una migliore ricostruzione post bellica e la loro azione
passò attraverso due momenti importanti: “il vincolo e la dichiarazione di notevole interesse”che sanzionavano l’avvenuto
passaggio di una cosa di interesse artistico e culturale nell’interesse particolare rispetto alle altre “cose”. Lo Stato dunque
interveniva in modo limitativo in quanto la legislazione derivava da leggi precedenti che non valorizzavano ma vincolavano
il bene culturale. La tutela era dunque improntata ad un autoritarismo evidente accentrandosi in un organo tecnico
monocratico, il Soprintendente, al quale era demandato in via esclusiva l’accertamento di compatibilità degli interventi sui
beni vincolati o nelle zone vincolate, la sussistenza o meno dell’interesse legittimante l’apposizione del vincolo. Ispirato
dall’idealismo gentiliano e dall’estetica crociana, il legislatore giungeva ad una nozione di “cose di interesse artistico,
storico, archeologico” caratterizzate da forte concetto estetico, estrinsecato nel concetto di “bellezza naturale” della Legge
n. 1497/39. Strumento essenziale della tutela era dunque il vincolo che non era identificato nel divieto di edificare ma era un
limite concreto che non comportava nessun indennizzo dello “ius aedificandi” . Alla Soprintendenza,organo preposto al
controllo del territorio e delle cose di interesse artistico, la legge attribuiva anche compiti attivi ma sempre correlati ad
un’attività di controllo dei terzi il che riduceva di molto il ruolo di questo istituto. Alle Soprintendenze è tutt’ora affidata la
redazione dei Piani Territoriali Paesistici, che vengono istituiti con la Legge 1497/39, su cui si incentrerà la tutela introdotta
nella futura Legge n. 431 del 1985, la cosiddetta Legge Galasso, in cui c’è l’affermazione della Legge fondamentale per cui
le norme sono applicate indiscutibilmente su tutto il territorio nazionale anche nelle regioni a statuto speciale. Questa
norma operava anche in materia di decentramento alle Regioni e richiamava quest’ultime nell’ambito dei poteri di
normazione dell’uso del suolo loro attribuito, all’obbligo di regolare le rispettive valenze paesaggistiche mediante i piani
paesaggistici regionali. Nella sua attuazione ha consentito alle varie Regioni, mediante varie leggi regionali di sub delega, di
attribuire ai Comuni, nell’ambito dei procedimenti per il rilascio delle concessioni edilizie, il compito di valutare, anche
nell’incidenza delle opere da realizzare sul paesaggio protetto,fermo restando la precedente pianificazione paesistica
effettuata dall’Amministrazione regionale. Le norme emanate nelle leggi del 1939 hanno avuto dignità costituzionale con
l’art. 9 della Costituzione nel quale la Repubblica riconosce tra i suoi compiti fondamentali la diffusione della cultura e la
tutela del patrimonio artistico, storico e archeologico e del paesaggio della nazione.
L’articolo 9 della Costituzione si correla poi all’articolo 33 che dispone: “l’arte e la scienza sono libere e libero ne è il loro
insegnamento” e con l’articolo 117 che attribuisce ala competenza regionale i musei e le biblioteche degli enti locali.
Nell’articolo 9 il termine usato è “patrimonio della Nazione” termine che implica il superamento della visione
particolaristica del legislatore del 1939 in quanto la dicitura “patrimonio” è molto più efficace del termine “cose”. Per l’uso
de termine “nazione” si era ravvisata una riserva assoluta di legiferare in tema di monumenti e/o paesaggio a favore dello
Stato e a scapito delle Regioni. E’ prevalente oggi l’opinione che le Regioni possono validamente dettare norme in tale
materia perché il concetto di “nazione” adoperato nell’articolo 9 della Costituzione fa riferimento allo Stato/collettività
nell’ambito del quale operano tanto lo Stato quanto le Regioni e non si richiama invece lo Stato come ordinamento
burocratico.
La disciplina che tutela le leggi del 1939.
La disciplina che regolava le leggi di tutela del 1939 era dunque indirizzata alle “cose di interesse artistico, storico ed
archeologico”. La disciplina del 1939 e in seguito anche quella del Testo Unico del 2000 ruota intorno al termine
“interesse” valutato da un organo tecnico, la Soprintendenza. Lo strumento attraverso il quale si manifesta ed ha valore
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giuridico questa valutazione è la Notifica, emanata dal Ministero su istruttoria e proposta della Soprintendenza. La Notifica
porta dunque la valutazione della Soprintendenza nella sfera del destinatario ovvero il privato detentore della cosa.
Tutte le cose previste dalla Legge 1089 sono demaniali (nel caso della Sicilia, ad esempio che è regione a statuto speciale,
alla Regione) ovvero i beni non possono essere sottratti al pubblico godimento e fanno parte del cosiddetto patrimonio
indisponibile. I beni mobili possono essere ceduti solo eccezionalmente. Le stesse cose possedute da province, Comuni,
Enti ecclesiastici,
associazioni riconosciute sono sottoposte alla Legge 1089/39 senza bisogno di notifica ma hanno comunque l’obbligo di
denunziare le cose da loro detenute tramite elenchi che comunque non ne precludono la tutela. Quando una cosa è ritenuta
di interesse attraverso la notifica o perché appartenente ad un soggetto qualificato ne consegue che:
-
inalienabilità delle cose appartenenti alo Stato o agli altri Enti territoriali (Regioni, Province, Comuni);
-
l’alienabilità del bene la prelazione a favore dello Stato in caso di vendita della cosa da parte dei privati;
-
l’esproprio delle cose appartenenti ai privati, in caso di incuria;
-
la preventiva autorizzazione all’esportazione temporanea della cosa e il divieto della sua esportazione definitiva;
-
la preventiva autorizzazione della Soprintendenza per ogni intervento sulla cosa;
-
vincolo indiretto che consente la luce, la prospettiva e il decoro del monumento;
-
sanzioni amministrative e penali quando vi sia l’inadempienza (ricerca abusiva, omessa denuncia del ritrovamento
fortuito di cose di antichità e di arte, furto di cose di antichità e d’arte, demolizione, rimozione, modificazione e
restauro abusivo, distacco di affreschi e stemmi eccetera).
appartenente ai privati previa autorizzazione;
In questa normativa manca però l’obbligo forse più efficace per assoggettare il privato ovvero il provvedere alla
manutenzione della cosa. In seguito la legislazione sugli incentivi ai privati per provvedere ai restauri dei beni di interesse
artistico e storico di loro proprietà non è molto efficace:
la Legge 1504 del 1961 prevede infatti un contributo commisurato al 50% della spesa sostenuta dal privato proprietario.
La Commissione Franceschini.
_
Nel 1964 si sente l’esigenza di dare un contributo al dibattito sul patrimonio culturale e paesistico italiano e al degrado. Per
questo motivo è istituita la Commissione detta Franceschini, dal nome del suo presidente.
Le conclusioni della Commissione sono contenute in tre volumi intitolati “Per la salvezza dei beni culturali” in cui si
rinvengono le 84 Dichiarazioni nelle quali la Commissione, che termina i lavori nel 1966, intendeva concentrare il proprio
contributo e le proprie proposte. Molte sono le denunce espresse in queste Dichiarazioni:
1. situazione degli scavi archeologici;
2. degrado dei centri storici e del paesaggio naturale;
3. carenze nella catalogazione dei beni artistici e storici;
4. stato dei musei;
Nelle stesse dichiarazioni sono proposte inoltre:
introduzione dell’obbligo di manutenzione dei beni culturali privati da parte dei loro proprietari;
costituzione di “riserve archeologiche”;
previsione della tutela anche per i beni urbanistici intendendo compresi i centri storici;
ricorso alla “dichiarazione negativa” di vincolo con il quale l’iniziativa di tutelare il bene è deferita al privato anziché
all’Amministrazione;
avvio per una catalogazione sistematica dei beni culturali.
La Commissione Papaldo._
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Nel 1968 e nel 1971 alle dichiarazioni della Commissione Franceschini si allineano quelle della Commissione Papaldo ma,
mentre quella chiedeva che i beni culturali fossero amministrati da un’Amministrazione Autonoma sottoposta alla vigilanza
del Ministero della Pubblica Istruzione, quest’ultima propone l’istituzione di un Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali.
Questa proposta sarà accettata con il D.lgs. 14 dicembre 1974 n. 657. Le funzioni e l’organizzazione del Ministero discende
dal D.l.gs del Presidente della Repubblica del 3 dicembre 1975, n. 805. Negli anni ’80 nasce l’esigenza di rispondere ad una
forte domanda culturale. Il legislatore è così costretto a guardare ai beni culturali come occasione per far insorgere,
soprattutto nel Mezzogiorno, tanto occupazione quanto
imprenditorialità in questo settore. Nascono così una serie di iniziative pubbliche , di forte impatto finanziario caratterizzate
da una considerazione del fenomeno in termini economistici più che culturali.
La Legge Galasso.
Tra le risposte legislative a queste domande culturali la più interessante è senza dubbio la già citata Legge dell’8 agosto
1985 n. 431, la Legge Galasso.
Con questa norma è introdotta una nuova forma di tutela per il paesaggio che si affianca, riformandola, alla tutela della
proposta nella Legge 1497/39. Il legislatore, di fronte ai pericoli che corre il paesaggio della nazione e alla necessità di
tutelare concretamente i ”beni ambientali”, termine che
sostituisce quello obsoleto di “bellezze naturali”, sottopone a vincolo ope legis ovvero senza bisogno di procedimento per
l’apposizione del vincolo, tutta una serie di realtà naturali, considerate non in funzione della loro validità estetica ma della
loro connotazione scientifica e geografica, quali coste, fiumi, territori montani eccetera.
Alcuni di questi beni sono difesi da parte del Ministero con un vincolo di inedificabilità assoluta che impedisce dunque
qualsiasi modificazione dell’assetto esistente del territorio. Questi vincoli vengono meno solo quando le Regioni adottano
sul territorio vincolato i Piani Paesistici Territoriali dando così una normazione di carattere oggettivo alla tutela
paesaggistica. Questa è una legge rivoluzionaria anche per il modo in cui intende stimolare, attraverso l’apposizione di
vincoli di immodificabilità assoluta, la predisposizione dei P.T.P. (Piani Territoriali Paesaggistici) da parte delle Regioni e
si applica, per espressa disposizione del legislatore, anche nelle Regioni a statuto speciale. Un’altra risposta legislativa alla
domanda economica sui beni culturali è fondamentale l’articolo 15 della Legge 41 del 1986 che attribuiva 600 miliardi delle
vecchie lire per le iniziative individuate dal Ministero dei Beni Culturali attinenti ai Giacimenti Culturali. La norma, anche
nella terminologia, introduce una visione del bene culturale molto attenta alle possibilità economiche offerte dal
finanziamento e la circostanza che la loro individuazione veniva effettuata prescindendo dalle effettive esigenze del bene da
tutelare ha portato spesso a risultati che
non giustificavano il costo sostenuto.
La Legge Facchiano.
Nel 1990 con la Legge 84, Legge Facchiano, e nel 1991 con la Legge 145, il Ministero continua la sua opera di intervento
sulla catalogazione in cui è rilevato però l’imponenza del patrimonio da “sfruttare” soprattutto dal punto di vista
occupazionale.
La Legge Ronchey.
Nel 1993 è emanata la cosiddetta Legge Ronchey n. 4 con la quale si accelerava la crisi del modello burocratico del 1975
perché la gestione del patrimonio culturale rimandava in termini di necessità ai nuovi profili di funzione pubblica, quelli
attuati dalla Riforma Bassanini con D.lgs. n. 29 del 1993 poi divenuta Legge n. 127 nel 1997, che erano di fatto
incompatibili con la struttura del Ministero. Questa norma inoltre di fronte alle difficoltà operative dei Musei conferiva
autonomia gestionale e finanziaria agli Istituti museali, sganciandoli dalle soprintendenze. E’ questa una legge che compie
un passo deciso verso la modernizzazione del sistema, consentendo l’apertura di spazi espositivi adeguati alle esigenze del
tempo e coinvolgendo i privati nella gestione e nell’utilizzo dei beni e dei servizi che sono di molto. Intanto erano emanate
disposizioni atte a snellire la macchina burocratica con una serie di disposizioni che ponevano in essere il decentramento
delle funzioni ministeriali tanto in tema di tutela del paesaggio (D.P.R. 616 del 1977), che di delega alle Regioni a statuto
ordinario e ad alcune di quelle a statuto speciale anche sulle competenze in materia urbanistica con la Legge n. 431 del
1985) quanto di beni di interesse artistico, storico e archeologico.
La riforma del ministero dei Beni Culturali e Ambientali.
Nel 1998 è istituita la Commissione Bicamerale per la riforma del settore. Alla conclusione dei lavori quando il dibattito è
ormai in piena maturazione a livello di organizzazione ministeriale si decide sulle attività collegate ai beni culturali più che
alla loro tutela. Il nuovo Ministero per i Beni e le Attività Culturali, istituito nell’ottobre del 1998 con il D.lgs. n. 368,
riunisce le diverse competenze nel settore della cultura. Sulla base di questa normativa il Ministero esercita funzioni di :
1. tutela, gestione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali, promozione delle attività culturali, con particolare
riferimento al settore dello spettacolo;
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2. promozione del libro, della lettura e delle attività editoriali; promozione della cultura urbanistica e architettonica;
3. vigilanza sul CONI e sull’Istituto di credito sportivo.
Inoltre il Ministero provvede alla gestione dei diritti di immagine e di usodei beni tutelati.
E’ organizzato secondo i principi di distinzione fra:
direzione politica e amministrativa;
decentramento e autonomia delle strutture;
efficienza e semplificazione delle procedure.
Esercita inoltre funzioni di indirizzo politico- amministrativo coadiuvato da sottosegretari nell’ambito delle competenze
loro delegate.La gestione è affidata, a livello centrale, dagli Uffici centrali e dalla
Direzione Generale del personale. Con il Regolamento di organizzazione, in attuazione del D.lgs. 368/98 e del D.lgs 300/99
particolare rilievo è dato alla nuova figura del Segretario Generale a cui è affidato il mantenimento dell’unità d’azione
amministrativa del Ministero e l’elaborazione del programma annuale e pluriennale degli interventi nel settore dei beni
culturali e dei relativi piani di spesa. Il Segretario Generale inoltre ha anche la funzione di concedere l’autorizzazione alla
costituzione di società da parte del Ministero o la sua partecipazione a persone giuridiche e l’assunzione di un ruolo chiave
nelle relazioni.
E' modificata l’articolazione organizzativa degli uffici a livello dirigenziale generale che procede con criteri di
specializzazione delle competenze e al riconoscimento sia del nuovo ruolo assunto da alcuni ambiti culturali ignorati quanto
dei nuovi compiti affidati al Ministero dal decreto istitutivo e ad attività di programmazione con le amministrazioni
regionali.
I quattro Uffici Centrali e la Direzione Generale del personale sono rimpiazzati da dieci nuove direzioni generali:
Direzione generale per il patrimonio storico- artistico;
Dir. Gen. per i beni architettonici e per il paesaggio: accorpa due settori molto differenti nella normativa e sottolinea il ruolo
marginale che prende la tutela del paesaggio nell’ambito del nuovo Ministero;
Dir. Gen. per l’architettura e l’arte contemporanea: alle sue dipendenze vi sono il Centro per la documentazione e la
valorizzazione delle arti contemporanee e il Museo della fotografia di nuova istituzione;
Dir. Gen. per i beni archeologici;
Dir. Gen. per gli archivi;
Dir. Gen. per le biblioteche, le istituzioni culturali e per la promozione del libro e della lettura;
Dir. Gen. per il cinema;
Dir. Gen. per lo spettacolo dal vivo;
Dir. Gen. per il diritto d’autore e la proprietà letteraria;
Dir. Gen. per il personale e le relazioni sindacali.
A livello periferico è mantenuto il compito delle Soprintendenze da cui dipendono:
Musei;Monumenti;Siti archeologici; degli Archivi di Stato, delle Soprintendenze archivistiche e delle Biblioteche pubbliche
statali.
Le Soprintendenze regionali hanno la funzione di coordinare l’attività del Ministero.
Importante attività di studio e di ricerca scientifica e tecnologica è svolta dagli Istituti centrali quali:
Istituto centrale del restauro; Opificio delle pietre dure; Istituto per la patologia del libro e da altri Istituti autonomi.
Alle dipendenze funzionali del Ministero opera anche il Comando Carabinieri per la Tutela del patrimonio culturale che
recupera le opere d’arte sottratte illecitamente.
L’organo consultivo del Ministero è il Consiglio per i beni culturali e ambientali articolato in Comitati tecnico-scientifico
aventi competenza sui vari beni dei quali il Ministero si occupa:
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Beni archeologici; Demoetnoantropologici; Architettonici; Storici e artistici; Musei;Arte e architettura contemporanee;Beni
paesaggistici; beni librari;editoria di elevato valore culturale;istituzioni culturali;
beni archivistici.
Questi profili organizzativi suddetti sono improntati al criterio della specialità della materia che permea anche la disciplina
degli interventi su e per i beni culturali.
Per questo il restauro di una chiesa o di un castello, uno scavo archeologico, il restauro di una tela difficilmente possono
essere fatti rientrare nella categorie delle opere pubbliche. Tali lavori, per l’eccezionalità e l’irripetibilità del loro oggetto
come un monumento o un sito archeologico, hanno certamente una natura eccezionale e del tutto particolari. Più che
l’economicità dell’operato della Pubblica Amministrazione e la “trasparenza” del suo operato, nei lavori di restauro e di
scavo archeologico rileva la necessità di agire con tecnologie spesso tradizionali, in modo non distruttivo, consapevoli
dell’unicità del bene su cui si opera. Per questo motivo, il legislatore, con regolamento approvato con il Decreto del
Presidente della Repubblica n. 509 del 1978, ha dettato per le spese in
economia da parte di quello che allora era il Ministero dei Beni Culturali e Ambientali una disciplina in larga misura
derogatoria rispetto a quella ordinaria.
I l Decreto legislativo 29 ottobre 1999: genesi della norma del Testo Unico sui Beni Culturali.
Il Testo Unico, in generale, è una raccolta coordinata delle disposizioni legislative di un determinato settore emanate nel
corso del tempo e quindi serve per riorganizzare organicamente un’intera materia a beneficio dei destinatari e dello stesso
legislatore. In materia di beni culturali non erano state emanate molte leggi e infatti dopo le due leggi fondamentali del 1939
pochi erano stati i contributi legislativi in questo settore. Nel 1997 il legislatore ebbe l’esigenza di redigere un Testo Unico
delle disposizioni in materia dei beni culturali e ambientali soprattutto per riaffermare il ruolo preminente dello stato nel
settore nel timore che i processi di decentramento delle autonomie locali potessero favorire i
processi in corso di degrado dei beni culturali e ambientali italiani. Il Testo Unico, varato nel 1999, è dunque un documento
che nasce già datato e che vale sostanzialmente per veicolare le norme e i principi del 1939.
Per una riforma della materia ci si deve rivolgere dunque alla legislazione successiva. E’ comunque vero che il Testo Unico
ha prodotto, nella disciplina dei beni culturali e ambientali, un contributo non comune in termini di qualità tecnicogiuridica. Con la Legge del 15 marzo 1997 n. 59, che precede di sei mesi la delega al Governo di provvedere alla redazione
del Testo Unico, il Parlamento individuava nello strumento del Testo Unico, uno dei mezzi per realizzare una delle tre
grandi direttrici della riforma amministrativa degli anni ’90 ovvero la semplificazione organizzativa , normativa e
procedimentale . Con la successiva Legge n. 50 del 1999 è stata riorganizzata tutta la materia
dei Testi Unici in cui è compiuta la seguente distinzione: T. U. di tipo codicistico: che riordina semplicemente la materia;
T.U. induttivo: che si limita ad assemblare la disciplina legislativa
con quella regolamentare; T.U. regolamentare: che dà una disciplina uniforme ai procedimenti
reti da norme di natura regolamentare. Durante i lavori della VII Commissione della Camera dei Deputati, il Governo chiese
una delega molto ampia convinto che, al di là dei processi di riforma che avrebbero inciso profondamente sull’assetto
complessivo dell’Amministrazione dei beni culturali e del Testo Unico si doveva sottolineare l’assoluta specificità del
settore e la supremazia dello Stato rispetto a ogni altro soggetto concorrente per l’affermazione dell’interesse pubblico alla
salvaguardia dei beni. Tutto ciò si traduceva nella Legge delega dell’ottobre 1997, n. 352. Il Testo Unico fu redatto e
approvato dal Consiglio di Stato, dal Consiglio nazionale dei beni culturali e dalla Conferenza unificata Stato- Regioni, ha
privilegiato il tema della specialità della disciplina anche rispetto ai principi generali della riforma amministrativa e a quelli
che intanto si erano tradotti in norme della riforma sell’Amministrazione dei Beni Culturali con il D.Lgs. 112/98, il cui
ordinamento è del 1998, in occasione della introduzione del modello policentrico di amministrazione dei beni culturali, in
cui lo Stato si riservava le funzioni di vigilanza e di indirizzo nonché gli atti più importanti in tema di beni culturali quali:
Vincoli; Espropri; Autorizzazioni; Esportazioni; Tutela penale e comunitaria.
Questa norma ha tra i suoi principi rilevanti quello di assicurare la valorizzazione e la promozione dei beni e delle attività
culturali che devono intendersi preordinate (art. 52) al “miglioramento dell’accesso ai beni e alla diffusione della loro
conoscenza anche mediante riproduzioni, pubblicazioni e ogni altro messo di comunicazione” e passano attraverso
“l’organizzazione di studi, ricerche ed iniziative scientifiche di attività didattiche e divulgative, di mostre di eventi culturali
di itinerari culturali” mediante collaborazione con “istituti d istruzione soggetti pubblici e privati..enti competenti per il
turismo università e istituzioni culturali e di ricerca”.
Il D.lgs. 368/98 invece si incentra sulla nuova riorganizzazione del Ministero che prevede molte e diffuse norme di
decentramento e esternalizzazione. Il limite del Testo Unico è stato il mancato coordinamento tra le riforme generali in atto
in quel momento giustificando l’appunto che aveva
sollevato il Consiglio Nazionale secondo cui la norma non chiarificava le norme ovvero che non si limitava alla materia di
tutela ma risultava fragile e poco esplicativa nei riguardi della valorizzazione e della fruizione dei beni culturali e di altre
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Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
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questioni decisive come il rapporto con i privati. Si basava infatti sulle vetuste norme coordinate e non considerò quelle
della riforma amministrativa in atto.
Questo limite si riscontra fin dalla prima disposizione in cui si reitera la concezione materiale del bene culturale che era
propria della Legge 1089/39 a scapito di quella di più ampio respiro del D. lgs. 112/98. Infatti accedere ad una definizione
del bene culturale aperta, ossia riferita non alla cosa ma al valore riconosciuto a quest’ultima, come avviene nell’art. 148,
coma 1, lettera a) del D.lgs. 112/98 avrebbe portato ad un’incontrollata espansione dell’area di tutela ben oltre i limiti
normativi riconosciuti dalla legge che il Governo doveva comunque rispettare volendo agire nel rispetto della legge delega.
E’ per questo che si sceglie il concetto di materialità dell’oggetto del bene da tutelare a cui si accompagna quella di fare
della tutela e del ruolo del Ministero il momento centrale della legge a scapito della stessa valorizzazione, promozione,
gestione. Anche quest’ultima scelta deriva
dall’impostazione della Legge del 1939 e dall’esigenza del legislatore del 1999 di non stravolgerla in sede di compilazione
del Testo Unico.
Il d. lgs. 490/99.
Il Testo Unico (D.lgs 490/99) contiene dunque tutte le più importanti leggi di settore, divise in due titoli, rispettivamente
dedicati ai beni culturali e ai beni ambientali e attua comunque un processo di semplificazione delle norme, che era il primo
scopo del Testo Unico e che è sostanzialmente
raggiunto tanto da poterlo definire “il diritto” dei beni culturali e ambientali dal quale però restano fuori i campi d’indagine
che sono deferiti ad altri poteri:
- Interpretazione dell’art. 9 della Costituzione che è esplicitamente richiamato dagli art. 1 e 138 del T. U. che spetta alla
Corte Costituzionale;
- Applicazione di discipline generali diverse a cui il T. U. non può che rinviare come la Legge 241/90 in tema di
procedimento amministrativo, partecipazione degli interessati, conferenza di servizi; o il D.lgs. 29/93 sull’ordinamento
della dirigenza generale o il D. lgs. 157/95 sull’appalto pubblico dei servizi.
Sono fuori dal contenuto del Decreto anche altri tre concetti, oggetto di altre norme di riforma sostanziale per il settore:
- Decentramento e ripartizione delle funzioni con le Regioni e gli enti locali come da D.lgs. 31 marzo 1998 , n. 112 che
rimette per intero ad attività successive l’esatta individuazione dei beni e dei compiti da affidare al sistema locale;
- Esternalizzazione in favore dei privati e di altri soggetti pubblici, come recita l’art. 10 del D. lgs. 20 ottobre 1998 n. 368 e
l’art. 32 della Legge 23 dicembre 1998, n. 448;
- L’assetto organizzativo del Ministero come da D.lgs. 368/98 e artt. 52-54 del D.lgs. 30 luglio 1999 n. 300.
Per quanto concerne le innovazioni apportate dal T.U. alla disciplina dei beni culturali e ambientali sono interventi
importanti e sostanziali:
- Estensione della tutela a nuovi beni quali archivi, beni librari e materiale fotografico;
- Equiparazione agli enti pubblici di quelli privati senza fini di lucro (art. 5 , comma 1) che è fondamentale per la concreta
applicazione degli effetti della tutela;
- Innesto del principio della regolamentazione bilaterale dei fenomeni religiosi mediante intese con la Chiesa cattolica e le
altre confessioni religiose (art. 9);
- Aggiornamento dei concetti, come quello all’art. 19 di bene culturale di interesse religioso che sostituisce quello di cose
destinate al culto e quello di restauro (art. 34) che ricomprende anche gli interventi su alcuni beni librari (art. 39);
- La previsione di vantaggi (finanziamento statale) e di obblighi (art. 44) per i privati possessori o possessori di beni
culturali;
- La semplificazione del procedimento autorizzativi delle opere pubbliche riguardanti i beni culturali (art. 36);
- Istituzione di una banca dati dei beni culturali illecitamente
sottratti (art. 83);
- Recepimento di principi e istituti propri di altre normative generali come quella sul procedimento amministrativo: avvio al
procedimento (art. 7), possibilità di ricorrere all’inchiesta pubblica nel procedimento di individuazione dei beni ambientali
(art. 141);
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Appunti di Legislazione dei Beni Culturali
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- Democratizzazione della composizione della Commissione provinciale per la protezione dei beni ambientali (art. 140);
- Chiarimento del rapporto intercorrente tra piani territoriali paesistici e piani regolatori generali, con il corollario delle
collaborazioni attivabili tra enti locali e soprintendenze per la formazione dei piani regolatori (art. 150).
Sostanzialmente vi è stata una rivisitazione della disciplina in materia dei beni culturali anche con l’emanazione di altri
importanti decreti in materia. Citiamo il D.lgs 112/98 e il D.lgs. 368/98 che hanno istituito il nuovo Ministero dei Beni e
delle Attività Culturali e alla definizione del suo assetto organizzativo aperto a varie forme di decentramento istituzionale.
Queste due normative hanno poi portato alla definizione di modelli regolamentari soprattutto il Regolamento dell’art. 32
della Legge 448/98 sulle modalità di gestione privata del patrimonio culturale e il Regolamento governativo sull’assetto del
Ministero stesso. Molto importante è anche la Legge Merloni ter e il suo Regolamento di
esecuzione in materia di interventi di restauro o manutenzione di beni culturali, scelta del contraente, modalità di
esecuzione dei lavori ed altro.
LA legge 6 luglio 2002 n.137, art.10.
Con questa Legge il Parlamento ha inteso ricondurre alla organicità operativa un sistema che non era più conforme alle
nuove normative né nazionali tantomeno europee. Essa limita l’operare del Governo nei capisaldi della tradizione della
materia quali ad esempio il vincolo a non abrogare gli strumenti attuali della tutela e il vincolo a non “determinare ulteriori
restrizioni ala proprietà privata” ma conferisce il mandato per procedere alla codificazione della materia dei beni culturali
individuandone alcune delle direttrici fondamentali: assetto al nuovo assetto delle competenze delineato dalla Costituzione,
l’armonizzazione con la normativa comunitaria, il miglioramento dell’efficacia dell’azione amministrativa, l’aggiornamento
degli strumenti di individuazione e protezione del patrimonio, l’apertura al mondo privato sia come gestione che come
cooperazione. A tutte queste esigenze risponde il Codice dei Beni culturali e del
Paesaggio.
IL CODICE DEI BENI CULTURALI E DEL PAESAGGIO (D.LGS 22 01 2004 N. 42).
Il 1° maggio 2004, ai sensi dell’art. 10 della Legge 6 luglio 2002 n. 137, è entrato in vigore il nuovo e primo Codice dei
beni culturali con 184 articoli, voluto dal Ministro dei Beni culturali Giuliano Urbani. Un complesso di norme che ha
destato polemiche e perplessità soprattutto per l’alienazione dei beni pubblici che però è stata accolta favorevolmente dagli
amministratori locali. Molti sono stati i giudizi contrari che hanno visto la sua genesi soprattutto riguardo ad alcune
specifiche novità nell’ambito della gestione e della tutela del patrimonio culturale italiano. Molti erano gli argomenti a
supporto delle contestazioni:
- Concetto di “tutela” troppo generoso. Lo Stato invade le competenze delle Regioni in materia di “valorizzazione” dei Beni
e del patrimonio culturale. Il Codice non recepisce nessuna delle proposte fatte dal Coordinamento delle Regioni.
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