Derecho de la Unión Europea: Esquemas Examen Final
-Tema 1: La Unión Europea:
+Antecedentes: mediante el Tratado de la Unión Europea, adoptado en Maastricht en 1992, los EEMM de las
Comunidades Europeas constituyeron entre sí una Unión Europea. Tal como se ideó, era un ente político basado
en 3 pilares: las Comunidades Europeas, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la cooperación en
los asuntos de justicia y de interior (AJAI). Tras la reforma del Tratado de Lisboa de 2007 introducida al TUE:
desaparece la estructura de pilares, se extingue la antigua Comunidad Europea, pero no su tratado, que pasa a
denominarse TFUE y hace que la nueva Unión Europea le suceda de forma unificada.
+Significado y naturaleza de la Unión: la UE es una organización internacional que asume todo el acervo de
integración y sucede a la Comunidad Europea. Es una organización internacional sui generis que se constituye
por Estados democráticos y su ciudadanía, de los que recibe las competencias para alcanzar los objetivos comunes
(principio de atribución de competencias, art. 5 TUE).
+Doble legitimidad de la Unión: el proceso de integración europea se fundamenta en la doble legitimidad
democrática e internacional. Por ello, el respeto a la doble legitimidad se observa en el proceso decisorio y de
revisión, pues en ambos tienen que confluir instituciones dotadas de legitimidad internacional (el Consejo, el CE)
y de legitimidad democrática (el PE y los parlamentos nacionales), que encarnan las 2 legitimidades para la
aprobación de normas de Derecho derivado y originario.
+Personalidad internacional de la Unión: la UE tiene personalidad jurídica. La personalidad jurídica se tiene
o no en función de las competencias atribuidas por los Estados. Por ello, la UE tuvo a partir de 1997 cierto
reconocimiento en función de su efectividad en el ejercicio de sus competencias y funciones. Para poder atribuir
personalidad jurídica internacional a una organización internacional debemos estar ante una asociación voluntaria
de Estados, con base convencional, que posea sus propios órganos, que traduzca una voluntad distinta de sus
EEMM, y que tenga competencias normativas y las ejerza efectivamente tanto en el plano interno como en el
externo.
+Valores de la Unión: la razón de la Unión es la existencia de unos valores comunes a la Unión y a sus EEMM.
Esos valores son: la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto
a los DDHH (también minorías). El respeto a estos valores es una obligación común para las instituciones
europeas y para todo EM de la UE. El significado último del compromiso con unos valores es que la construcción
europea no se limita al progreso económico, sino que su objetivo es crear un espacio de paz. La obligación de
respetar esos valores y de su activa promoción es una obligación jurídica expresa desde la reforma de Maastricht
y una condición esencial del éxito del proyecto europeo y comprende un doble requisito: para alcanzar (condición
de ingreso en la UE) y mantener (condición de permanencia en la UE).
+Objetivos de la Unión: el art. 3 TUE enuncia los objetivos de la UE que justifican su propia existencia y su
acción en beneficio de los ciudadanos. Estos justifican la atribución del ejercicio de concretos y limitados poderes
soberanos nacionales a favor de la Unión.
• Art. 3.1 TUE: la paz, la defensa de los valores de la dignidad humana y el bienestar.
• Cláusula transversal del art. 9 TFUE: exige que toda política de la Unión en cualquier ámbito vele por la
consecución de objetivos sociales como: un nivel de empleo elevado, la protección social, la lucha contra la
exclusión social, niveles de educación, formación y protección de la salud humana.
• “Valores-meta”: los valores-meta del art. 3 TUE son aquellos valores más peculiares del conjunto
organizativo europeo de desarrollo continuado en el tiempo: libertad, seguridad y justicia, el crecimiento
equilibrado, la estabilidad de los precios, la economía social de mercado, la igualdad entre mujeres y hombres,
la lucha contra la exclusión social, la solidaridad entre las generaciones, la cohesión económica, social y
territorial.
• Art. 3.6 TUE: los objetivos se alcanzarán de acuerdo con las competencias atribuidas en los Tratados, en
coherencia con la competencia limitada y específica de toda OI.
#Principios fundamentales de la Unión:
+Democracia: la condición democrática es un requisito para el ingreso y la permanencia en la UE, con un sistema
de control en caso de desviación (art. 7 TUE). Se basa en la democracia representativa, en la que los ciudadanos
de los EEMM están representados directamente en el PE, mediante elecciones cada 5 años por sufragio universal
directo. También estamos representados indirectamente en el Consejo Europeo por el Presidente del Gobierno de
cada país y en el Consejo por un miembro del Gobierno de cada Estado. Además, la UE se compromete a abrir
cauces de participación de la ciudadanía de la UE, como son los “libros verdes” de consulta abierta a la ciudadanía
y los “libros blancos” que sintetizan sus posiciones y las opciones de la Comisión. Se prevé también la posibilidad
de la presentación de una iniciativa legislativa ciudadana ante la Comisión, con al menos 1M de firmas de
ciudadanos de diversos Estados.
+Respeto a los DDHH: todo acto de la Unión para ser conforme a Derecho debe respetar los derechos
fundamentales, tal y como se garantizan en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos de 1950. Este
principio se vio fortalecido y precisado tras la aprobación en Niza de la Carta de los Derechos Fundamentales del
2000, y sobre todo tras la reforma de 2007, cuando se declara que se debe aplicar con el mismo valor que los
Tratados (excepción Polonia). Por un lado, es una exigencia formal para el Estado que desee adherirse a la UE,
y por otro, debería ser tenido en cuenta por la UE para condicionar sus relaciones con los terceros Estados.
+Igualdad de los EEMM: todos los EEMM de la UE, independientemente de su población o riqueza, de su
participación en la fundación del proceso integrador o de su contribución a la creación y financiación de la UE,
son iguales en derechos y obligaciones. Igualdad debe haber entre los EEMM y la hay en la atribución de
competencias internas: todos los Estados ceden el ejercicio de los mismos poderes, independientemente de sus
estructuras internas de distribución del poder.
• Cláusula de reciprocidad: (cumplimiento mutuo de las obligaciones) la UE sólo tiene sentido si la atribución
de competencias se hace por igual entre todos los EEMM.
• Excepciones: todos los Estados tienen derecho a formar parte o estar representados por sus nacionales en las
instituciones en las mismas condiciones, pero su contribución a la decisión puede variar (voto ponderado o
proporcional a su población, número de representantes en el PE, etc.).
+Respeto a la identidad nacional y a las funciones de los EEMM: la identidad nacional comprende las
estructuras políticas y constitucionales de los Estados, incluidas la organización de los poderes públicos en los
planos nacional, regional y local, sus funciones esenciales relacionadas con la defensa de su integridad territorial,
el orden público y la seguridad nacional. Todo EM decide libremente sobre su constitución nacional, con el lógico
condicionante de que permitan al Estado y a sus entidades subestatales seguir estando en condiciones de cumplir
sus superiores obligaciones con la UE. La UE se basa en la permanencia de sus EEMM como Estados
independientes y soberanos que han decidido libremente, con arreglo al Tratado, ejercer conjuntamente algunas
de sus competencias. Sin embargo, no debe ser interpretado ni como una cláusula de excepción que permita
disminuir la obligación que tienen los Estados de respetar las disposiciones de los Tratados, ni como una reserva
de competencias nacionales.
+Cooperación leal: los 3 deberes generales que se derivan del art. 3 TUE:
• Colaboración activa: cada EM, de conformidad con el principio de autonomía debe ejecutar el Derecho de
la Unión en su territorio, adoptando las medidas necesarias para asegurar su plena eficacia y garantizando los
derechos de los particulares.
• Deber de abstención: de adoptar todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los
fines de los Tratados.
• Deber de facilitación: a las instituciones el cumplimiento de sus misiones.
+Solidaridad: la insolidaridad se manifiesta cuando se defienden intereses nacionales perjudicando de forma
desproporcionada los objetivos comunes. Es un principio político fundamental, pero no es un principio del
ordenamiento jurídico en el sentido de que se pueda invocar para cuestionar la legalidad de una norma de la
Unión. Además, si un EM es objeto de una agresión armada en su territorio, debe poder recibir la ayuda y
asistencia de los demás EEMM con todos los medios a su alcance, incluidos los militares.
+Transparencia y proximidad: exige que las decisiones serán tomadas en la UE “de la forma lo más abierta y
próxima a los ciudadanos que sea posible”. La transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter
democrático de las instituciones, así como la confianza del público en la Administración. Hay que destacar la
elaboración de un programa anual de trabajo que permite conocer las prioridades legislativas para cada período
y calendarios trimestrales que detallan el ritmo de la acción normativa.
#La cooperación reforzada: desarrollos desiguales del proceso de la integración. Las cooperaciones reforzadas
son “opciones a la carta” para avanzar: se le despoja de la perspectiva negativa al enfatizar sobre los EEMM que
desean integrarse más y que escogen aumentar sus compromisos para avanzar y no para desmarcarse de los
objetivos con estatutos derogatorios.
+Recorrido: la cooperación reforzada se reguló por primera vez en el Tratado de Ámsterdam. Pero el régimen
establecido estaba plagado de rígidos requisitos que la hacían inviable, por lo que fue reformado su régimen en
el Tratado de Niza. Tras la reforma por el Tratado de Lisboa se confirma que es un mecanismo de ejercicio de
competencias atribuidas y un mecanismo de integración residual o subsidiario.
+Aspectos negativos: se rompe la unidad de objetivos, el acervo común se hará difuso, la situación jurídica de
cada EM será atípica, de modo que los estatutos jurídicos de los EEMM y de sus pueblos serán diferentes entre
sí, además, los derechos y obligaciones serán variables.
+Límites: debe respetar ciertos límites materiales:
1) Respeto a los Tratados y al marco institucional.
2) No debe sobrepasar la atribución de competencias.
3) No perjudicará al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial.
4) No debe constituir un obstáculo ni una discriminación a los intercambios ni provocar distorsiones en la
competencia entre los EEMM.
+La adhesión a la Unión Europea: el Estado candidato ha de ser un Estado europeo geográficamente. Además,
debe ser un Estado democrático y respetar los valores de la UE. También se exige demostrar la existencia de una
economía de mercado funcional, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas
del mercado en el seno de la Unión, así como la capacidad de la Unión de absorber nuevos miembros. La
comprobación de la capacidad real de integración del candidato y la capacidad de absorción de la UE (criterios
de Copenhague) impiden los automatismos, dejando en manos de la Unión la decisión última sobre el ingreso de
un Estado candidato.
+Trámite: la petición de adhesión se dirige al Consejo. Se informa de la petición al PE y a los parlamentos
nacionales. El Consejo solicita un dictamen a la Comisión en el que se ponen de relieve los problemas y los
efectos del ingreso para la UE y para el solicitante. Si hay unanimidad en el Consejo, entonces se inician las
negociaciones con el Estado candidato. En la Conferencia negociadora lo que se discute en esencia es el cuándo
y el cómo de la aplicación del Derecho originario y derivado; en efecto, la obligación inicial del Estado candidato
es asumir los mismos derechos y obligaciones que todos los demás EEMM. El resultado final de las negociaciones
de adhesión requiere el acuerdo entre los EEMM y el Estado candidato y se plasma en el Acta de Adhesión. Esta
incluye las adaptaciones institucionales necesarias para acoger al nuevo Estado en las instituciones comunes.
+La retirada de la Unión: el DI no permite la denuncia o retirada de un tratado salvo que esté expresamente
prevista en el mismo o se deduzca que era intención de las partes. La retirada es un derecho que se reconoce
implícitamente a todos los Estados parte de una organización internacional. Es, por tanto, una decisión unilateral
del Estado que desea retirarse. Debe formalizarse conforme a lo establecido en:
+Art. 50 TUE: se exige que la voluntad del Estado se haya formado según sus propias reglas constitucionales
previa autorización parlamentaria; debe notificarse por conducto diplomático esa intención al Consejo Europeo
para abrir negociaciones sobre la forma y efectos de la retirada. Un acuerdo de retirada regula la forma y ritmo
para dejar de aplicar las normas de la UE y el cese de las obligaciones. Requiere la aprobación del PE (mayoría
simple de sus miembros) y del Consejo (por mayoría cualificada reforzada del 72% de sus miembros, sin que
pueda participar en esa votación el Estado que se retira).
+Retirada formal: la fecha oficial de notificación de retirada será relevante, pues se abre un período de 2 años
para una doble negociación: cómo se dejarán de ir aplicando los derechos y obligaciones recíprocos adquiridos,
y la asunción de obligaciones diversas originadas durante la pertenencia. Si no se llegara a un acuerdo en 2 años
caben 2 opciones:
1) La retirada entrará en vigor al cumplirse ese plazo desde la notificación oficial de la decisión, no habría
vacío jurídico total pues en ese caso las relaciones comerciales se regirían por las reglas de la Organización
Mundial de Comercio.
2) La prórroga del plazo de negociación por unanimidad de los Estados que permanecen en la Unión.
#El Estatuto de la ciudadanía de la Unión: la esencia de esta institución es establecer un vínculo jurídicopolítico entre un sujeto de DI y una persona física. Ese vínculo es el fundamento de los derechos y obligaciones
contraídos.
+Origen: Los tratados fundacionales no mencionaban el concepto de “ciudadano”, nunca se utilizó este término
hasta la reforma introducida en el Tratado de Maastricht de 1992. Es conveniente distinguir los derechos
económico-sociales que las normas comunitarias fueron creando en favor de los ciudadanos de la creación de la
institución de la ciudadanía como tal.
El primer intento de esta institución fue la propuesta que se incluyó en el Proyecto de Tratado sobre la UE
adoptado por el Parlamento Europeo en 1984, conocido como Proyecto Spinelli aunque este no fue aceptado por
los miembros. Posteriormente el Consejo Europeo reunido en Fontainebleau, creó el comité ad hoc “la Europa
de los ciudadanos” en el que se propuso la bandera comunitaria, el emblema, el himno y el día de Europa. Pero
no se habla propiamente de una ciudadanía como la que busca establecer un vínculo jurídico-político entre un
sujeto de derecho internacional y una persona física, lo cual se produce en el tratado de la UE al introducir los
derechos del ciudadano.
- La ciudadanía de la unión ocupa un lugar destacado en los tratados:
·
Preámbulo del TUE
·
Tratado de Maastricht
·
Art. 20 TFUE
·
Art. 9 TFUE
La creación de esta ciudadanía supuso una novedad doble:
1. Porque traspasa la barrera económica y crea derechos vinculados al ejercicio del poder en el marco de una UE
de carácter político
2. Porque crea una institución jurídica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran esos derechos fuera
de todo vínculo nacional.
+Significado de la institución: en el Preámbulo del TUE, los EEMM se manifiestan “resueltos a crear una
ciudadanía común a los nacionales de sus países”. En efecto, la creación en 1992 de la ciudadanía de la Unión
Europea supuso una novedad doble:
1. Traspasa barrera económica y crea derechos vinculados al ejercicio del poder en el marco de una Unión
Europea de carácter político.
2. Crea una institución jurídica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran esos derechos fuera
de todo vínculo nacional.
+Ciudadanía de la Unión y nacionalidad de un EM: será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la
nacionalidad de un EM. De este precepto se derivan varias consecuencias importantes:
1) La nueva categoría no elimina o sustituye a la institución clásica de la nacionalidad o ciudadanía “estatal”.
La ciudadanía de la Unión presupone la ciudadanía de un EM y coexiste indisolublemente con aquélla.
2) Se establece un vínculo indisoluble entre nacionalidad de un EM y ciudadanía de la Unión.
3) La ciudadanía de la Unión supone aceptar que los nacionales de los EEMM tienen un doble vínculo
político, con su Estado y con la Unión Europea.
+Ciudadanía de la unión como complemento: Los nacionales de un Estado no ven disminuidos sus derechos
«propios» de la esfera estatal, sino que como consecuencia de un proceso que integra pueblos, que los hace más
iguales y libres, es decir, con más derechos, comparten esos derechos propios con los nacionales de los otros
Estados miembros. Pueden disfrutar del régimen de «trato nacional» cuando se encuentran en el territorio de otro
Estado miembro. A su vez, los nuevos derechos vinculados estrictamente a la ciudadanía se pueden disfrutar tanto
en el interior del Estado del que son nacionales como en el territorio de los otros Estados miembros. En definitiva,
la ciudadanía de la Unión es un complemento. Como consecuencia de la existencia de las dos esferas políticas
(estatal y europea), el ciudadano de la Unión disfruta de un estándar de derechos muy compacto y extenso, sin
experimentar variaciones en su protección cualquiera que sea el territorio dentro de los Estados de la Unión donde
viva y la actividad que lleve a cabo (económica o no).
+El Estatuto jurídico básico de la ciudadanía de la Unión: los ciudadanos de la Unión serán titulares de los
derechos y sujetos de los deberes previstos en los Tratados. El objetivo de este estatuto es doble: por un lado,
crear nuevos derechos que se ejercen en cualquier EM y, por otro, extender la esfera nacional de derechos en
favor de los nacionales de los otros EEMM que se encuentren en su territorio. Ahora bien, hay que reconocer que
todavía, en general, los derechos de ciudadanía no se tienen respecto de la Unión, sino frente al Estado del que
no se es nacional.
+Derecho de libre circulación, residencia y principio de no discriminación:
• Libre circulación y residencia: en la reforma de Maastricht (1992), se declaró el derecho a la libre
circulación y residencia de “todo ciudadano de la Unión”, con independencia de la actividad económica,
aunque con condiciones.
-Circulación: por períodos inferiores de 3 meses es irrestricto para la ciudadanía de la UE, pero sin derecho a
reclamar beneficios sociales.
-Residencia: por periodos superiores a 3 meses. La Directiva 2004/38 establece las condiciones de ejercicio
de la libre circulación y exige disponer de recursos suficientes y un seguro médico para que ningún ciudadano
de otro EM sea una carga para el Estado de acogida.
• No discriminación por razón de la nacionalidad: prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad
“en los ámbitos de aplicación de los Tratados”. No es un principio invocable sin límite o sin restricciones,
pues los hechos o situación deben estar regidas por normas de la UE. Por ello, gozar de los derechos de
ciudadanía significa que un nacional de un EM no puede ser objeto de discriminaciones en el ejercicio de sus
derechos ni por las autoridades ni por otros particulares en cualquier EM (relaciones verticales y horizontales).
+Derechos de participación política en el lugar de residencia:
• Elecciones municipales: se prevé el derecho de todo ciudadano de la Unión que resida en un EM del que no
sea nacional a ser elector y elegible en las elecciones municipales del EM en el que resida.
-Condiciones: las condiciones de ejercicio del sufragio activo y pasivo habrán de ser las mismas para todos
los ciudadanos de la UE sin discriminación alguna, se aplicará por igual la edad mínima para votar como para
ser elegido y se aplicarán las mismas normas de financiación y para la campaña electoral. Existe además una
necesidad de inscripción en el Censo electoral del Estado residente.
-En España: España hizo la transposición de la Directiva mediante la modificación de la LOREG, que
reconoce el sufragio activo: a los nacionales de la Unión que reúnan los requisitos que para ser elector se
exige a los españoles y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España.
•
Elecciones al PE: todo ciudadano de la Unión que resida en un EM del que no sea nacional tendrá derecho a
ser elector y elegible en las elecciones al PE en el EM en el que resida, en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado. El desarrollo de las modalidades del ejercicio del derecho corresponde al Consejo
por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al PE (procedimiento legislativo especial).
-Condiciones: también existe la necesidad de inscribirse en el Censo del Estado de residencia. Además, se
debe optar por el ejercicio del sufragio activo y pasivo en el Estado del que se es nacional o en el Estado de
residencia. Si se opta por el Estado de residencia, hay que inscribirse en el Censo electoral y, entonces, se
disfrutará del derecho en las mismas condiciones que se exija a los nacionales.
•
Derecho de iniciativa ciudadana: se reconoce la posibilidad de que al menos 1M de ciudadanos de un
número significativo de cualesquiera EEMM puedan presentar una iniciativa ciudadana europea a fin de
solicitar a la Comisión para que presente una propuesta legislativa. Debe respetar el principio de atribución
de competencias y los límites del Tratado: debe hacerse en materia de competencia de la UE y no para
modificarlos o infringirlos. No obliga a la Comisión a presentar una propuesta legislativa, pues la iniciativa
ciudadana no altera la competencia cuasi exclusiva de la Comisión; ésta debe decidir discrecionalmente sobre
la oportunidad de las propuestas y su contenido (invitación, no imposición) y puede fácilmente desecharla.
•
Protección consular fuera del territorio de la unión: El texto aprobado en la reforma de Maastricht
reconoce el derecho de los ciudadanos de la Union de acogerse en el territorio de un tercer país en el que no
esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y
consulares de cualquier estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Se
cumple, así, la finalidad última de solidaridad de la Unión y de sus Estados miembros con los ciudadanos, en
el caso de que el nacional de un Estado miembro precise asistencia y protección y no haya embajada o
consulado de su Estado de origen en el lugar en que se encuentre. Si esto sucediera, entonces las embajadas
o consulados de los otros Estados miembros se la prestarán como si se tratara de un nacional de ese Estado.
•
Derecho a dirigirse a las instituciones y autoridades de la unión: Se trata de un derecho general de acceso
a cualquier autoridad de la Unión. No se limita al estricto derecho de petición ante el Parlamento Europeo y
el Defensor del Pueblo europeo (arts. 227 y 228 TFUE), sino que la petición puede hacerse ante todas las
instituciones previstas en el artículo 13 TUE. El derecho a dirigirse a las autoridades de la Unión se inscribe
en la necesidad de aproximar las Instituciones a los ciudadanos y hacerlas accesibles a sus inquietudes e
iniciativas. Esto permite, a su vez, a las instituciones conocer de forma directa las expectativas y las corrientes
de opinión de la ciudadanía
•
Derecho de petición ante el PE: todo ciudadano de la Unión tiene derecho a presentar peticiones ante el PE.
Las peticiones admitidas llegan a la Comisión parlamentaria de Peticiones, que las estudia, hace las
comprobaciones necesarias y elabora un informe, que puede dar lugar a una resolución del PE. Además, que
cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un EM tendrá este derecho de
petición. La petición puede ser individual o colectiva y deberá versar sobre cuestiones europeas que afecten
directamente al peticionario. Se deben hacer constar todos los datos de cada uno de los firmantes y en
cualquiera de las lenguas oficiales de la Unión Europea. Las peticiones que se declaren no pertinentes se
archivarán notificándose a los firmantes la decisión y los motivos de esta, en caso contrario se estudiará por
la Comisión parlamentaria de Peticiones. La opinión se remite a la institución competente y se informará al
Pleno sobre las medidas adoptadas por la Comisión o el Consejo en relación con las peticiones admitidas.
•
Derecho a presentar reclamaciones ante el Defensor del Pueblo europeo: el Defensor del Pueblo europeo
está facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física
o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un EM. Reclamaciones relativas a casos de mala
administración en la acción de las instituciones u órganos de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia
y del Tribunal General en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. El Defensor del Pueblo es nombrado
por el PE por todo el período de la legislatura. El Defensor está facultado para ser un mediador entre el
ciudadano y la Administración de la Unión. Para ello puede llevar a cabo las investigaciones que considere
necesarias ante una reclamación o por propia iniciativa. La reclamación debe presentarse: en cualquier idioma
oficial reconocido por los Tratados, en un plazo no superior a 2 años a partir de la fecha en que se tenga
conocimiento de los hechos, no puede ser anónima y tiene un tratamiento público o confidencial, si así se
solicita. Cuando el Defensor comprueba que se trata de un caso de mala administración, lo pondrá en
conocimiento de la institución interesada y buscará una solución amistosa. Ésta deberá responder en un plazo
de 3 meses. Además, cada año elabora un Informe anual sobre sus actividades y resultados que presenta y
debate ante el PE.
•
Derecho al acceso de los documentos de la Unión: El Tratado, tras la reforma de Amsterdam, reconoció
formalmente el derecho de todo ciudadano a acceder a los documentos de las instituciones y órganos de la
Unión. El derecho de acceso a los documentos fue desarrollado mediante una norma básica común que
establece los principios generales y los límites de este derecho; es el Reglamento que regula el acceso a los
documentos del Parlamento europeo. De todos los actos adoptados se deduce un principio general: el público
tiene derecho al «mayor acceso posible» a los documentos. Por documento se entiende todo escrito, cualquiera
que sea su soporte, que contenga datos y que obre en poder de estas instituciones. Pero el mayor problema lo
plantean los documentos internos que no son objeto de publicación bajo ninguna forma; si se quiere consultar
éstos, deberá hacerse una solicitud. Límites al derecho de acceso a los documentos: En determinados casos
se restringe el acceso a los documentos cuando su divulgación pueda menoscabar.
•
Carácter abierto del estatuto de la ciudadanía: Los Estados miembros son conscientes de las dificultades
que conlleva la aplicación de los preceptos sobre ciudadanía y, por ello, le han pedido a la Comisión que
elabore periódicamente un Informe (cada tres años) sobre el estado de realización de esos derechos a la luz
del desarrollo de la Unión en su conjunto. Y han previsto la posibilidad de reconocer otros derechos en función
de necesidades nuevas (art. 25 TFUE). No es, pues, un estatuto cerrado. Se puede completar en el futuro este
estatuto abierto mediante un procedimiento flexible de «revisión» ya utilizado para otros ámbitos
(disposiciones financieras, procedimiento electoral uniforme).
*Tema 2: El sistema de normas y actos en la Unión Europea:
#Caracteres generales de las normas y los actos en la Unión Europea:
+Normas y ordenamiento jurídico: en la sentencia Costa c. ENEL el Tribunal lo calificó como un ordenamiento
jurídico propio, excluyendo la mención al DI. El TJ entendió el Derecho de las entonces CCEE, no como un mero
agregado de normas, sino como un OJ.
+Especificidad del sistema y teoría de las fuentes: El Derecho de la Unión Europea es, ciertamente, un caso de
excepcional complejidad en este sentido. Se trata de un orden jurídico que partió de un modelo relativamente
sencillo diseñado en normas convencionales internacionales que no proporcionaban elementos relevantes desde
el punto de vista de la organización del sistema de producción de normas. En realidad, aparte de las propias
normas constitutivas (Tratados internacionales) y una tipología de actos sin una relación de jerarquía y
diferenciados esencialmente en función de sus efectos, su alcance respecto de la mediatización estatal y la
identificación de sus destinatarios, no había nada más. El TJ, apoyado en un importante cuadro contencioso
previsto en los Tratados, ha permitido, en cierto modo, elaborando un marco muy complejo y peculiar que, aunque
no puede asimilarse en sentido estricto a un «sistema de fuentes», bien merece calificarse como un verdadero
sistema de normas y actos jurídicos.
+Normas originarias y normas derivadas:
·Originaria: se identifica sustancialmente con los Tratados constitutivos y las normas convencionales que los
han modificado a lo largo del tiempo, y cuyo último exponente general es el Tratado de Lisboa que modificó el
TUE y el TFUE. Sus características pueden agruparse en torno a 3 ejes:
1. Son normas jurídico-internacionales regidas por las normas de DI aplicables a los tratados
internacionales.
2. Como elemento de normatividad esencial, revisten una dimensión “constitucional” que se manifiesta en
sus contenidos y en la garantía de su preeminencia sobre cualquier otra norma.
3. Como elemento de regulación, las normas originarias de la Unión Europea contienen regulaciones
materiales específicas.
·Derivada: un conjunto de modos de instrumentación jurídica con fundamento en la norma constitutiva. El grueso
de estas normas proviene del sistema de atribución de competencias que, constituyendo la esencia misma del
modelo de la Unión, otorga al sistema institucional los poderes jurídicos necesarios para la consecución objetivos
establecidos en la norma originaria. Son competencias que se instrumentan básicamente a través de la tipología
prevista en el art. 288 TFUE: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.
+Derecho Originario:
·Norma convencional constitutiva: la norma originaria del sistema se fundamenta, desde el punto de vista
material, en el consentimiento estatal, formado a través de los procedimientos constitucionales de cada EM y
encauzado a través de la manifestación del consentimiento prevista en el Convenio de Viena sobre el Derecho de
los Tratados de 23 de mayo de 1969. El Derecho originario alberga no sólo los Tratados constitutivos sino, todos
los Tratados que de una manera u otra han modificado sus disposiciones. Existen 2 formas de crear el Derecho
Originario:
1. Los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos para su modificación (Tratado CEE, Euratom, Acta
Única Europea, TUE y el TFUE).
2. Los actos de naturaleza convencional que se producen con motivo de las adhesiones de nuevos EEMM o
para poner término a su aplicación (Tratados de adhesión y retirada).
3. *El caso especial de la Carta de DDFF de la Unión Europea. Con “el mismo valor jurídico de los
Tratados”, razón por deben considerarse derecho originario.
·Caracteres de la norma constitutiva:
-Pluralidad y diversificación de obligaciones: el TUE y TFUE son Tratados formalmente independientes que
gozan del mismo valor jurídico, al que debe añadirse el Tratado de la Euratom. En efecto, ni la formulación
misma es unitaria en su totalidad, ni los elementos más expresivos de esa unidad han permanecido al margen de
diversificaciones introducidas por situaciones particulares de los Estados. A esto se suman el mecanismo de
cooperación reforzada, el de cooperación estructurada permanente y los actos que adoptan en la PESC, los cuales
abundan en diversificación de núcleos obligacionales. Además, el TJ puede incidir sobre la unificación del
sistema mediante un control de legalidad de las medidas restrictivas que afecten a personas físicas o jurídicas,
grupos o entidades no estatales.
-Supremacía de las normas constitutivas: es la norma constitutiva la que confiere al Derecho derivado su
fundamento, alcance y límites. Además, el TUE reconoce a la Carta de DDFF de la UE “el mismo valor jurídico
que los Tratados”, lo que los hace gozar de esta posición de supremacía. La preeminencia de las normas
constitutivas se infiere de manera especial de su propio procedimiento ordinario y simplificado de revisión, que
sigue manteniendo la necesidad para su materialización de las ratificaciones de “todos los EEMM” o hasta en los
casos excepcionales la no oposición de un Parlamento nacional. Ninguna norma que no sea del mismo rango
puede modificarlos.
-Eficacia directa: con la sentencia Van Gend en Loos, el TJ ha ido reconociendo a un gran número de normas de
los Tratados la capacidad de producir efectos directos sobre los particulares cuando se formula con claridad y
precisión la obligación o el derecho.
·Ámbitos de aplicación de la norma constitutiva:
-Ámbito material: la delimitación material de la competencia normativa queda referida, pues, a lo establecido en
las normas constitutivas. Ahora bien, las instituciones sólo pueden ejercer su poder en los casos en que los
Tratados así lo han previsto. Se trata del efecto del sistema de “atribución de competencias” que determina que
las Instituciones sólo tienen poder normativo cuando esta competencia ha sido “atribuida” por la norma
constitutiva. Además, los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad contribuyen a la configuración final
de la competencia material.
-Ámbito temporal: el TUE dispone que “el presente Tratado se concluye por un período de tiempo ilimitado”.
Además, todo EM podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.
-Ámbito territorial: el TUE, aparte de declarar que “los Tratados” se aplicarán a los EEMM, que enumera uno
por uno, no contiene ninguna disposición general sobre su aplicación territorial, sino que se remite su
aplicabilidad a “los Tratados”, es decir, al TUE y TFUE. Por consiguiente, los Tratados se aplican con carácter
general a “los territorios europeos” de los EEMM.
·Revisión de las normas constitutivas:
-Procedimiento ordinario de revisión: el art. 48 TUE prevé un procedimiento que se desarrolla en 3 fases:
1. Fase de iniciativa: cualquier EM, el PE o la Comisión están facultados para presentar “proyectos de
revisión” al Consejo. Proyectos que, según aclara el propio TUE, podrán, entre otras cosas, ampliar o
reducir las competencias atribuidas. Compete al Consejo decidir por mayoría simple, previa consulta al
PE y a la Comisión, el inicio del procedimiento de revisión.
2. Conferencia intergubernamental: reúne a los representantes de los EEMM, y está destinada a la
elaboración de un tratado que contenga las modificaciones proyectadas. En primer lugar, la conferencia
es convocada y fijado su objetivo de trabajo por el Consejo a través de la Presidencia. En segundo lugar,
éste se adoptará “de común acuerdo” por los EEMM. Finalmente, se requiere la ratificación de todos los
EEMM para su entrada en vigor.
3. Ratificación del Tratado modificativo: las modificaciones entrarán en vigor después de haber sido
ratificadas por todos los EEMM, de conformidad con sus normas constitucionales.
·Procedimiento simplificado de revisión: existen cláusulas que prevén modificaciones en ámbitos parciales y
son de 2 tipos:
-Cláusula formal: cuenta con un procedimiento que se desarrolla por las Instituciones de la Unión, pero ha de ser
adoptado conforme a las disposiciones constitucionales de los EEMM, excluyendo la fase de la conferencia
intergubernamental. Cuenta con el límite general de que no pueden aumentar las competencias. Este
procedimiento se inicia a propuesta de un EM, el PE o la Comisión que las presentan al Consejo Europeo. El
Consejo Europeo puede adoptar por unanimidad una “decisión” modificativa previa consulta al PE, Comisión y
al BCE si se trata de “modificaciones institucionales” en el ámbito monetario. Estas modificaciones sólo entrarán
en vigor cuando sean aprobadas por todos los EEMM según sus procedimientos constitucionales.
-Cláusula de naturaleza institucional: su procedimiento se inicia y se agota en el ámbito institucional de la Unión,
sin intervención de las disposiciones constitucionales de los EEMM. Cuando el TFUE o las PESC dispongan que
el Consejo adopte actos legislativos por el procedimiento especial, el Consejo Europeo, por unanimidad, y previa
aprobación del PE por mayoría absoluta podrá decidir que se lleven a cabo por el procedimiento legislativo
ordinario. La iniciativa hay que notificarla a los Parlamentos nacionales que, en el caso de que uno de ellos se
oponga, impide que se adopte el acto de revisión.
+Las normas no escritas: Los principios: Dentro de la categoría general de los principios, en Derecho de la
Unión tienen cabida varias categorías de distinta naturaleza y función. En un esfuerzo de síntesis podríamos
distinguir:
a) Los principios «constitucionales» del sistema: Los principios recogidos en las normas constitutivas, posición
desde la que irradia e informa todo el ordenamiento jurídico de la Unión. Entre ellos se encuentran los principios
de atribución, proporcionalidad, no descriminacionetc.
b) Los principios generales del Derecho de la Unión: carecen de una formulación normativa concreta en las
normas escritas del Derecho de la Unión Europea, pero que han sido apreciados jurisprudencialmente como
exigencias de racionalidad para la aplicación del Derecho de la Unión. Algunos de los «principios formulados»
por el TJ en este contexto hayan después pasado, por decisión de los Estados miembros, a las normas
«constitutivas» para formar parte de aquella primera categoría. El paradigma de ello es, sin duda, el caso de la
salvaguardia de los derechos humanos en el Derecho de la Unión que, sustanciada por el TJ en el ámbito de los
principios generales del Derecho, son reconocidos hoy, como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 6 TUE.
Es importante resaltar que estos principios ocupan una posición jerárquicamente superior al Derecho derivado en
el Derecho de la Unión. En esa cualidad son apreciados por el TJ, en su abundante jurisprudencia en materia de
derechos fundamentales como elemento del control de legalidad.
#Derecho Institucional de la Unión Europea:
+Naturaleza y tipología: es la expresión formal de la producción por las Instituciones de actos jurídicos
vinculantes (y no vinculantes). Estos actos se encuentran previstos en el art. 288 TFUE: para ejercer las
competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y
dictámenes. Se identifican como vinculantes los reglamentos, directivas y decisiones, y como no vinculantes las
recomendaciones y dictámenes. El Tratado de Lisboa distingue entre:
·Actos legislativos: han de haber sido adoptados por el procedimiento legislativo ordinario (PE y Consejo a
propuesta de la Comisión) o por el procedimiento legislativo especial (adoptado por el PE con la participación
del Consejo o por el Consejo con la participación del PE). Así, todo reglamento, directiva o decisión, cuyo
procedimiento de adopción es calificado por los Tratados como un procedimiento “legislativo” constituye un acto
legislativo.
·Actos reglamentarios: todo acto que emane de las instituciones por un procedimiento no calificado como
legislativo, con independencia de que su base jurídica esté o no en los Tratados. Entre los actos reglamentarios,
el TFUE distingue 2 tipos:
-Actos delegados: son actos no legislativos adoptados por la Comisión para completar o modificar determinados
elementos no esenciales de un acto legislativo. Estos actos poseen una jerarquía inferior al acto legislativo, pues
están fundamentados y limitados doblemente: por el acto legislativo delegante que fijará el contenido y alcance
de la delegación y por el Tratado, ya que tales actos solo podrán “completar o modificar aspectos no esenciales
del acto legislativo”.
-Actos de ejecución: son actos no legislativos que establecen normas minuciosas que permiten la ejecución
uniforme de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión. En la gran mayoría de los casos, las competencias
de ejecución se confieren a la Comisión, si bien en casos específicos debidamente justificados deben conferirse
al Consejo.
+Publicación, notificación y vigencia: la publicidad en cada lengua oficial de la Unión es un requisito formal
sustancial en relación con la aplicación del acto. A partir del Tratado de Niza, la denominación pasa a ser Diario
Oficial de la Unión Europea (DOUE). Los actos que, según el art. 297 TFUE, han de ser publicados en el Diario
Oficial son:
·Actos legislativos: reglamentos, directivas y decisiones adoptados conforme al procedimiento legislativo
ordinario o especial siempre se publican en DOUE.
·Actos no legislativos: reglamentos, directivas (con todos los EEMM como destinatarios) o decisiones (siempre
que no indiquen un destinatario), con la firma del Presidente de la Institución de la que emanen, se publicarán
también en el DOUE.
·Actos delegados: se publicarán en el DOUE (serie L) al vencer el plazo de objeciones, salvo que el PE y el
Consejo adviertan de que no presentarán objeciones, lo que permite su inmediata publicación y entrada en vigor.
Los adoptados por vía de urgencia (si está previsto en el acto delegante) se publicarán inmediatamente. Las
decisiones de la Comisión de derogar estos últimos también se publicarán en el DOUE. La entrada en vigor se
produce en la fecha que los actos determinen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación.
+Motivación de los actos: se trata de un requisito formal sustancial cuyo desconocimiento o insuficiencia puede
dar lugar a una declaración de nulidad por el TJUE. La motivación exige que en el acto en cuestión se contemplen
3 elementos:
1. La mención expresa de los fundamentos jurídicos de la competencia en el Tratado.
2. Propuestas o dictámenes preceptivamente recabados, como garantía de respeto a las prerrogativas de las
Instituciones y órganos.
3. Las razones de la adopción del acto que, dentro de un margen de discrecionalidad limitado por el TJ, exige
que las razones del acto deben aparecer de “manera clara e inequívoca”.
+Actos vinculantes: actos típicos: art. 288 TFUE:
·Reglamento: tendrá un alcance general, será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en
cada EM. Es el acto más completo y eficaz de que disponen las Instituciones. Tiene 3 caracteres:
-Alcance general: es requisito necesario para que una norma tenga el carácter de reglamento con independencia
de su denominación o la forma de su adopción. El “alcance general” no proviene tanto de la determinación del
número o identificación de sus destinatarios, sino de su previsión de aplicabilidad a “situaciones objetivamente
determinadas” y con efectos jurídicos contemplados “de manera general y abstracta”.
-Obligatoriedad en todos sus elementos: en primer lugar, afirma su carácter obligatorio frente a los actos no
vinculantes y en segundo lugar al incidir en que lo es “en todos sus elementos” lo diferencia de aquellas normas,
como la directiva, que obligan en el resultado, pero no en los medios.
-Directamente aplicable en todos los EEMM: la “aplicabilidad directa” se traduce en 2 caracteres sustanciales:
uno de orden positivo, por el que se le atribuye a este tipo normativo la cualidad de generar derechos y
obligaciones para los órganos y sujetos dependientes de un ordenamiento estatal, y otro negativo, que prohíbe
cualquier acto por parte del EM que pueda interrumpir la inmediatez de la efectividad del reglamento.
·Directiva: obligará al EM destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las
autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Se trata de un instrumento regulador sin alcance
general. Es un instrumento dirigido al poder en el que reside la capacidad legislativa de los Estados, que obliga a
éstos a alcanzar un “resultado” común. La no sustitución de la competencia normativa de los Estados explica
todos los caracteres de la directiva:
1. La directiva impone a los Estados una obligación de resultado que debe ser cumplida en el plazo
determinado por la propia directiva.
2. Impone a los Estados la obligación de adoptar las medidas nacionales necesarias para alcanzar dicho
resultado, pero no implica necesariamente una libertad absoluta por parte del Estado, sino que,
reconociendo su autonomía institucional, se traduce en una obligación más condicionada.
3. La vinculación de los efectos jurídicos a la norma nacional de transposición constituye el tercero de los
elementos esenciales en la configuración formal de la directiva.
·Decisión: un acto jurídico individual dirigido a uno o varios destinatarios a los que obliga en la totalidad de sus
elementos, lo que significa tanto en “la forma y medios” como en su “resultado”. La identificación concreta (y
no abstracta como en el reglamento) del destinatario o destinatarios es la que le otorga ese carácter de acto jurídico
individual. Así, cuando la decisión tiene como destinatario un particular, sea éste una persona física o jurídica,
sus caracteres básicos se dan con nitidez y guarda aquella similitud con el acto administrativo.
+Actos vinculantes: actos atípicos: un número abierto de actos de naturaleza un tanto oscura y efectos jurídicos
indeterminados cuya presencia en el orden jurídico de la Unión es lo único indiscutible. Las “Decisiones del
Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los EEMM”, “Resoluciones” y “Programas” suelen
encuadrarse en este albergue de los “actos atípicos” con la única condición de que tengan un origen institucional
y se enmarquen en los ámbitos de competencia de la Unión. El art. 296 TFUE establece que: cuando los Tratados
no establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en cada caso conforme a los
procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad.
·Acuerdos Interinstitucionales: hasta ahora fundamentados en una mera práctica, (pero de importantes efectos
en la vida de la Unión) que tras Lisboa ha encontrado su fundamento en el art. 295 TFUE a cuyo tenor: el PE, el
Consejo y la Comisión llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de su
cooperación. A tal efecto y dentro del respeto de los Tratados, podrán celebrar acuerdos interinstitucionales que
podrán tener carácter vinculante. Es evidente que ese “podrán” tener carácter vinculante es una opción que no
permite su definición previa ni su tipificación respecto a sus efectos.
+Actos no vinculantes: se engloban en esta categoría las recomendaciones y los dictámenes aludidos en el art.
288 TFUE, que son caracterizados exclusivamente por su naturaleza no vinculante. La recomendación tiene como
contenido la indicación de una conducta a seguir o la modificación de una situación o comportamiento, mientras
que el dictamen contendría una opinión o valoración de situaciones o conductas. Su carencia de obligatoriedad
no los priva del carácter jurídico, sino, exclusivamente, de sanción directa.
#Instrumentación normativa internacional:
+Derecho Internacional (DI): el “valor” del DI en el Derecho de la Unión no es un tema resuelto. Según el
Tribunal, las obligaciones impuestas por un acuerdo internacional (la Carta) no pueden tener por efecto
menoscabar los principios constitucionales del TCE (ahora TFUE). La ausencia de una norma de sumisión al DI
General importa poco, pues el DI se impone a los Estados y a las OI, sin requerir una formulación expresa ya que
su validez se sitúa en el propio DI General y no en los ordenamientos constitucionales o de Organizaciones
internacionales. El Estado español carece de una norma así y no por ello se considera poco receptivo. Distinta es,
sin embargo, la cuestión de valorar el alcance en el Derecho de la Unión de las obligaciones jurídicointernacionales de sus EEMM, en tanto que sujetos del DI en sus ámbitos de competencias no “atribuidos” a la
UE. En este sentido, el Derecho de la Unión parte de algunas disposiciones que establecen los parámetros básicos
de esa relación.
+La actividad convencional de la unión: El Derecho de la Unión se rige por un sistema de «recepción
automática» de los tratados y, en consecuencia, no sujeta a ningún acto de transformación ni de ejecución. En
relación con su jerarquía, varios argumentos parecen avalar la preeminencia de los Tratados constitutivos sobre
los tratados celebrados con terceros. Retengamos el que nos parece de mayor trascendencia: la previsión en el
artículo 218.11 TFUE de la posible solicitud (por el PE, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro) previa a
«la entrada en vigor» de un dictamen al TJ para que éste se pronuncie sobre la compatibilidad del tratado en
cuestión con los Tratados y, lo que es fundamental, que en caso de que el Tribunal determinase dicha
incompatibilidad sería necesaria para su conclusión de una previa revisión de los Tratados constitutivos.
Con relación al Derecho derivado, más que de una exigencia dogmática es susceptible de deducirse como una
exigencia lógica de cumplir las obligaciones contraídas en el plano internacional para evitar las consecuencias de
un incumplimiento.
Más problemático resulta la posible atribución de efecto directo a las disposiciones de un tratado de estas
características. Integrada la norma convencional en el orden jurídico de la Unión es coherente que cuando
presente las características de claridad, precisión e incondicionalidad pueda gozar del «efecto directo». En cuanto
a los «acuerdos mixtos» son la única solución posible es cuando concurren competencias estatales y de la Unión,
o cuando así lo exigen las modalidades de financiación del acuerdo en cuestión. Un problema adicional se viene
abriendo camino respecto al valor de los actos de órganos de las organizaciones internacionales en el Derecho de
la Unión. Hasta ahora al menos, se viene resolviendo con la apacible teoría de la asimilación de su valor jurídico
al del tratado constitutivo que le da soporte.
+Decisiones de los representantes de los Gobiernos de los EEMM reunidos en el seno del Consejo y las
decisiones de los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en el seno del Consejo Europeo: existe un consenso
para considerarlos una categoría mixta entre un acuerdo internacional y un producto jurídico institucional. Tienen,
innegablemente, un aspecto específico de la UE que viene dado por su objeto y fin y por el marco institucional
en el que son adoptadas: no sólo porque ese hecho se produzca en el “seno” del Consejo o del CE, sino también
porque, a veces, se cuenta con la intervención de otras Instituciones en el proceso de su preparación o de su
aplicación. Según la jurisprudencia del TJUE, esas “decisiones” en tanto que no provienen de una institución,
órgano u organismo de la Unión no se encuentran sujetas al control de legalidad.
-Tema 3: El Consejo Europeo:
+Atribuciones del consejo: Muchos años antes de las reformas hechas por el Tratado de Lisboa, ya se calificaba
al Consejo por la doctrina y la jurisprudencia como «poder legislativo»; también su reglamento interno, desde
hacía años, utilizaba la noción de actos legislativos para adjetivar los actos de codecisión. El Consejo es un
verdadero legislador; un legislador de carácter no parlamentario, y cuya base de legitimidad es, desde luego,
internacional (la representatividad) y no directamente popular. Sin embargo, ese poder legislativo del Consejo
tiene un contrapeso en favor de la Comisión, al gozar ésta del cuasi-monopolio de la iniciativa legislativa, al
menos en el procedimiento legislativo ordinario. El poder de decisión del Consejo en los ámbitos legislativo y
ejecutivo está condicionado, no obstante, por el poder de iniciativa de la Comisión y por el acuerdo del Parlamento
Europeo. La función legislativa del Consejo, compartida con la del Parlamento Europeo, se traduce
fundamentalmente:
-
-
En la aprobación en pie de igualdad de actos legislativos por el Consejo y el Parlamento, adoptados en
procedimiento ordinario. Este procedimiento es el previsto de forma generalizada para la gran mayoría de
los ámbitos cubriendo el conjunto del mercado interior.
En la aprobación de actos legislativos por el Consejo, adoptados previa consulta, en unos casos, y con la
aprobación en otros por el Parlamento Europeo, mediante un procedimiento especial. A su vez, se podrá
delegar el poder legislativo del Consejo y del Parlamento Europeo en la Comisión para la adopción de
actos «delegados» pero ya serán actos no legislativos, art. 290.1 TFUE). Estos actos añadirán ese
calificativo.
+Función legislativa del consejo mediante procedimiento especial: El procedimiento legislativo especial se
distingue por la preponderancia, según los casos, del Consejo o por la del Parlamento Europeo, frente a la paridad
de Parlamento y el Consejo en el ordinario. El Consejo está habilitado para adoptar actos mediante un
procedimiento especial en los casos específicamente previstos en los Tratados (art. 289.2 TFUE). Hay que
constatar que se prevén muchos más actos legislativos del Consejo que del Parlamento Europeo. Ahora bien,
siempre en todo acto legislativo de procedimiento especial, ya sea del Consejo o del Parlamento, hay una
participación de la otra institución. Por ejemplo, los actos legislativos del Consejo requieren en varias ocasiones
de la aprobación del Parlamento' y, por tanto, la legitimidad democrática directa se asegura en lo esencial; pero
en la gran mayoría se prevé sólo la mera consulta al Parlamento. No cabe una caracterización general del
procedimiento legislativo especial, a diferencia de lo que sucede con el procedimiento legislativo ordinario; es
un sistema plenamente casuístico que se detalla en cada base jurídica en la que se prevé la adopción de actos por
este procedimiento. Sus variantes se producen ya sea en materia de iniciativa, ya de consultas o de votación; caso
por caso, se marca el itinerario que seguirá cada acto, frente a la uniformidad del procedimiento ordinario.
+Atribuciones normativas no legislativas. Función de definición y coordinación de políticas: El Consejo
goza del poder de definición y coordinación de las políticas en forma muy amplia. Es frecuente que se atribuya
la coordinación al Consejo, o a los Estados miembros en el marco de la Unión (reunidos en el Consejo), o junto
a otras instituciones. Así, tiene atribuciones de coordinación en diversos casos tales como los siguientes: Supervisar la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Union, asi como la coherencia
de las políticas económicas con las orientaciones generales (arts. 120 y 121 TFUE); - Reforzar la coordinación y
supervisión de su disciplina presupuestaria (art. 136 TFUE); - coordinar la estrategia para el empleo (arts. 145 y
146 IFUE); - coordinar en materias diversas como salud pública (art. 168 TFUE), redes transeuropeas (art. 171.2),
industria (art. 173), cohesión económica, social y territorial (art. 175), investigación y política espacial (arts. 181
y 189), políticas nacionales de cooperación al desarrollo (art..210), en caso de recurrir a la cláusula de solidaridad
(art. 222), lucha contra el fraude (art. 325), etc. En el marco de la UEM, el Consejo tiene la máxima importancia.
El Consejo se encarga de la vigilancia de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros.
Esto significa que puede advertir y sancionar a un Estado miembro en caso de déficit presupuestario.
#Atribuciones del consejo
+Modificaciones de la propuesta por la comisión: La Comisión es «dueña» de su propuesta, pues puede
modificarla en todo momento (con algunas salvedades referidas al procedimiento legislativo ordinario, art. 294.10
y 13 TFUE) y, llegado el caso, retirarla con adecuada motivación. El hecho de que la Comisión pueda modificar
su propuesta, en tanto no haya decisión del Consejo, significa que la Comisión dispone de un verdadero poder de
negociación con el Consejo y con el Parlamento Europeo, articulándose en torno a este derecho de iniciativa el
llamado diálogo triangular Comisión-Consejo-Parlamento Europeo (art. 295 TFUE). Con esa relación estrecha
entre propuesta-decisión puede comprenderse fácilmente que la colaboración triangular se materialice en un
diálogo permanente mediante «consultas recíprocas» entre tales Instituciones (art. 295 TFUE).
+Los motores subsidiarios: El Parlamento Europeo y el Consejo no pueden sustituir a la Comisión en su derecho
de propuesta, aunque sí pueden pedirle que le someta todas las propuestas adecuadas (arts. 225 y 241 TFUE).
Ahora bien, si la Comisión no ejerce su derecho de propuesta, además de explicar las razones de su negativa, el
Consejo o el Parlamento Europeo pueden interponer ante el Tribunal de Justicia un procedimiento por omisión
(art. 265 TFUE). Por otra parte, el Parlamento puede utilizar, proporcionadamente, los instrumentos
parlamentarios de control, tales como las interpelaciones (art. 230 TFUE) o la moción de censura, si estima que
la falta de diligencia de la Comisión hace merecer su dimisión (art. 234 TFUE).
#Elaboracion de la propuesta normativa; La Comisión sólo puede presentar una propuesta normativa si hay
una base jurídica que reconozca la competencia de la UE y su derecho de propuesta o de Iniciativa (principio de
atribución de la competencia) La Comisión y sus servicios técnicos tienen canales de información y muchos
contactos con medios nacionales y europeos desde donde puede haber surgido alguna sugerencia. Cuando
considera que debe elaborar una propuesta normativa, las Direcciones Generales afectadas preparan informes o
estudios de base, solicitan datos y estadísticas, hacen estudios de legislación comparada, etc.; si se trata de
propuestas de modificación de normas de la UE, se tienen en cuenta las consecuencias de la legislación objeto de
cambio, o se apuntan las eventuales repercusiones, etc. En esta fase puramente interna en la que se idea la
propuesta, el método de trabajo en la Comisión es fundamentalmente «funcionalista». Son los servicios técnicos
de la Comisión, los que inician las discusiones y los que identifican los problemas. Este método funcionalista se
caracteriza por un profundo racionalismo y utilitarismo: se identifican unos intereses comunes, se fija un objetivo
común y se comparte la necesidad de una acción común.
+La influencia de los expertos nacionales: Con frecuencia, a la par que se elaboran estudios por los servicios
de la Comisión o bien ya al término de una reflexión de conjunto sobre la futura propuesta, la Comisión, a través
de sus servicios, entra en contacto con las administraciones nacionales y convoca a los expertos propuestos por
estos de los cuales obtiene datos más precisos, conoce con más detalle la normativa y la práctica administrativa
de cada Estado en la materia en cuestión. Para las Administraciones nacionales estos encuentros son una suerte
de preaviso del contenido de la futura propuesta y ya les alerta para ir preparando la posición nacional en el seno
del Consejo y tratar de influir discretamente en este estadio inicial.
+La influencia de los grupos socio-económicos: Con vistas a la elaboración de una propuesta o a perfilar la
orientación de un sector, la Comisión también entra en contacto con los medios sociales, económicos y
profesionales afectados. La facilidad del acceso a los servicios de la Comisión es un aliciente para las asociaciones
socio-económicas nacionales y transnacionales y para los «lobbistas» en general: el momento más adecuado y
eficaz de influir en una determinada orientación normativa (o en la adopción de medidas de defensa comercial o
ser incorporado a líneas de financiación con fondos de la Unión) es el estadio inicial de elaboración. Cuanto más
esperen a influir en un proyecto, más elaborado e impermeable será a sus intereses. En síntesis, en esta fase de
elaboración de la propuesta, la Comisión concilia un método funcionalista de análisis racional y técnico en la
aproximación a los objetivos comunes, una influyente presión transnacional y una inquietante permeabilidad a
los elementos intergubernamentales.
+Transparencia, subsidiariedad y otros controles: En esta fase de redacción de la propuesta la Comisión debe
tener en cuenta el Acuerdo interinstitucional relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la redacción
de la legislación comunitaria; exige que los actos se redacten de forma sencilla, concisa, sin ambigüedades,
definiendo con claridad los derechos y obligaciones, la entrada en vigor y las modificaciones y derogaciones de
otros actos, etc. Por otra parte, la Comisión es la primera Institución que debe decidir sobre la necesidad y el
alcance de la intervención de la Unión y, por consiguiente, la primera que debe confrontar su acción a la luz de
los principios de atribución de competencias, proporcionalidad y subsidiariedad. Una vez adoptada la propuesta
legislativa, las Cámaras parlamentarias nacionales examinarán las propuestas legislativas a la luz del principio de
subsidiariedad y si estiman que no lo respeta podrán emitir un informe dirigido a la Comisión.
#Atribuciones de decisión normativa y no legislativa: La Comisión Europea no dispone de ningún poder de
carácter legislativo ni tampoco del poder general de ejecución de los actos vinculantes de la Unión que
corresponde a los Estados miembros (art. 291 TFUE). La Comisión tiene asignadas funciones de coordinación,
ejecución y gestión estrictamente fijadas por los Tratados para las que se le atribuye poder de decisión normativo
no legislativo. El desarrollo de los Tratados por la Comisión puede ser una atribución propia, es decir, reconocida
directamente por los Tratados y da lugar a actos no legislativos en la forma de reglamentos, directivas o decisiones
de la Comisión. Además, también puede adoptar actos no legislativos: - bien por atribución del Parlamento
Europeo y del Consejo cuando le delegan aspectos parciales y limitados de poder legislativo, dando lugar a
reglamentos delegados, directivas delegadas y decisiones delegadas (art. 290 TFUE); - bien por atribución
mediante actos de la Unión cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución. Adoptará, entonces,
reglamentos de ejecución, directivas de ejecución y decisiones de ejecución (art. 291 TFUE).
#El parlamento europeo
+El derecho de petición ante el parlamento europeo: Es uno de los derechos propios de la ciudadanía de la
Unión. Cabe recordar que cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica, podrá
presentar individual o colectivamente una petición al PE (comisión parlamentaria de peticiones) sobre un asunto
de la Unión Europea que le afecte directamente. Si es admitida, será examinada, se podrán pedir las informaciones
o documentos precisos a la Comisión, o se propondrán las reformas normativas adecuadas y se contestará al
interesado (art. 24 TFUE).
+Control democrático de la legalidad: El Parlamento tiene legitimación activa y pasiva ante el Tribunal de
Justicia, es decir, puede ser demandante para recurrir actos de otras instituciones en el recurso de anulación o ser
demandado por sus actos y omisiones ilegales (art. 262 TFUE). Igualmente, le ha sido reconocida capacidad para
solicitar al Tribunal de Justicia dictámenes sobre la compatibilidad con los Tratados de los acuerdos
internacionales con terceros que proyecte suscribir la Unión.
#La iniciativa legislativa y el parlamento europeo: En el sistema europeo de integración, la iniciativa
normativa es una atribución tradicional de la Comisión. Las reiteradas peticiones del Parlamento Europeo de
compartir el derecho de propuesta han chocado con la oposición de los Estados miembros a modificar los Tratados
en ese punto esencial de la dinámica y equilibrios institucionales de la Unión. No se le reconoce derecho de
iniciativa al PE como tampoco al consejo. Ni PE ni Consejo podrán subrogarse a la Comisión en caso de inacción
de esta ni desplazarla ni sustituirla. Aunque lo esencial del derecho de iniciativa normativa sigue estando en poder
de la Comisión, el Parlamento Europeo tiene reconocida excepcionalmente alguna iniciativa normativa
restringida a supuestos muy concretos que no siempre se corresponden con la clásica iniciativa legislativa, así: puede tomar la iniciativa para iniciar una revisión ordinaria de los Tratados (art. 48.2 TUE) o la revisión
simplificada de la parte III del TFUE (art. 48.6 TUE); o la iniciativa de presentar al Consejo Europeo una
propuesta de decisión por la que se fije la composición del Parlamento Europeo, que tras su paso por el Consejo
Europeo requiere la aprobación del Parlamento (art. 15.2 TUE). Más parecido con la iniciativa legislativa tienen
las previsiones ya tradicionales de reconocerle el derecho a presentar los proyectos relativos:
- al procedimiento para la elección de los diputados al PE,
- al estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones de los diputados. El Estatuto se aprueba
por procedimiento legislativo especial del Consejo, con posterior aprobación del PE.
- a las modalidades del ejercicio del derecho de investigación (se aprueba mediante procedimiento
legislativo especial del PE, previa aprobación del Consejo por mayoría cualificada y de la Comisión, art.
226 TFUE)
- al Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo
#La función legislativa conjunta del parlamento y del consejo:
+Caracteres básicos de la función legislativa: El Tratado de la Unión Europea, tal como fue modificado por el
Tratado de Lisboa, ha abordado la distinción entre la función legislativa
- -que atribuye de forma conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo (arts. 14 y 16 TUE)
- y la ejecutiva o no legislativa, que atribuye, por separado, al Consejo, a la Comisión y a otras instituciones,
si bien en los casos no atribuidos corresponde la ejecución general a los Estados miembros (art. 291.1 TFUE).
La función legislativa se refiere a la capacidad de decidir los elementos esenciales de un régimen jurídico en un
ámbito dado, estableciendo las opciones políticas, los principios que lo rigen, los objetivos generales y los
contenidos esenciales que conllevan las opciones políticas fundamentales, mediante un procedimiento legislativo
ya sea ordinario o especial. Necesariamente su base jurídica tiene que estar prevista directamente en el tratado
(principio de atribución de competencias). La distinción entre funciones conlleva racionalizar los procedimientos
de la Unión a este respecto; permite una mayor lógica de la toma de decisiones y, por tanto, una mayor
transparencia de dicho proceso para los ciudadanos al responsabilizar al Parlamento y al Consejo de las decisiones
más importantes.
#El procedimiento legislativo ordinario: Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se
inicia con la propuesta de la Comisión y se concluye con la adopción conjunta por el Parlamento y el Consejo
(arts. 289.1 y 294 TFUE); los actos así aprobados tendrán la categoría genérica de actos legislativos. Los actos
legislativos ordinarios se aprueban, con carácter general, por mayoría del Parlamento y por la mayoría cualificada
del Consejo, salvo que se establezca expresamente la unanimidad (art. 16.3 TUE). Los ámbitos sujetos al
procedimiento legislativo ordinario son muy numerosos; más de noventa preceptos contienen las bases jurídicas
para adoptar actos legislativos ordinarios en materias muy diversas y fundamentales. Conviene recordar que, a
veces, en un mismo ámbito material pueden coexistir varios procedimientos de decisión, de modo que la adopción
de los principios o líneas básicas de un sector se aprueben en procedimiento legislativo ordinario, mientras que
acciones concretas se adoptan mediante procedimientos legislativos especiales o mediante actos no legislativos
con consulta al Parlamento Europeo.
+La primera lectura: La Comisión envía su propuesta legislativa simultáneamente al Consejo y al Parlamento
Europeo, adoptando ambas instituciones su posición de forma consecutiva y sin plazo en la primera lectura.
Primera lectura en el Parlamento Europeo.
- El Parlamento Europeo debe pronunciarse en primer lugar. Una propuesta normativa puede ser examinada por
una o varias comisiones del Parlamento en función de la complejidad y diversidad de ámbitos afectados; una
comisión parlamentaria será la que emita el informe principal.Después será examinada la propuesta de resolución
legislativa por el Pleno. Este vota, en primer lugar, las enmiendas, después la 29 propuesta, modificada en su
caso. La «resolución legislativa» del PE es la declaración por la que el PE aprueba o propone enmiendas a la
propuesta de la Comisión: es la posición del PE en primera lectura.
a) Cabe que el Parlamento acepte, por la mayoría de los votos emitidos en el Pleno, en conjunto la propuesta
de la Comisión.
b) Cabe que el Parlamento incluya enmiendas a la propuesta. Primera lectura en el Consejo.
La propuesta de la Comisión se recibe en la Secretaría General del Consejo que se encarga de enviarla al Servicio
Jurídico y a las Direcciones Generales del Consejo afectadas por el tema de la propuesta, a fin de que la analicen,
puedan informar y ayudar adecuadamente a la Presidencia rotatoria (del Consejo, del COREPER y de sus grupos
de trabajo). También los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, con la ayuda del Servicio Jurídico del
Consejo, deben examinar si el acto legislativo respeta los principios de atribución de competencias, motivación
de los actos, subsidiariedad y de proporcionalidad, así como las disposiciones presupuestarias y las normas de
transparencia y calidad de los actos. Mientras el Consejo está preparando su posición le llega la posición adoptada
por el PE y tiene tiene dos opciones ante la posición del Parlamento Europeo:
a) Aprobar la posición del Parlamento Europeo, votando por mayoría cualificada aquellos preceptos no
modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas que introdujo el PE. Es decir, se adoptaría el acto
en «la formulación» que hizo el Parlamento Europeo.
b) No aprobar la posición del Parlamento y presentar enmiendas.
Las enmiendas del Consejo a la propuesta de la Comisión necesitan una votación por unanimidad del Consejo
(art. 293.1 TFUE). La posición del Consejo puede incluir parte de las enmiendas del PE aceptadas o no por la
Comisión, pero no todas. El Consejo tampoco tiene plazo en su primera lectura. El Consejo transmite su posición
al PE.
+La segunda lectura: En esta segunda fase, tanto el Parlamento Europeo como el Consejo tienen un plazo de
tres meses ampliable a un mes a petición de cualquiera de dichas instituciones. Segunda lectura del Parlamento
Europeo. El Consejo debe remitir al Parlamento un informe sobre los motivos que le han conducido a adoptar esa
posición y este tiene las siguientes alternativas ante la posición del Consejo:
a) Aprobación de la posición del Consejo por mayoría de los votos emitidos; o aprobación por silencio al no
adoptar ninguna decisión. El acto se considerará adoptado tal como se aprobó por el Consejo en primera
lectura; se revisa y se publica en el Diario Oficial.
b) Rechazar, por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del Consejo y podrá hacer otra
propuesta iniciando un nuevo procedimiento legislativo.
c) Proponer enmiendas a la posición del Consejo por mayoría de los miembros que lo componen. En este
caso la Comisión deberá emitir un dictamen positivo o negativo sobre las enmiendas. Segunda lectura en
el Consejo. En la segunda lectura, el Consejo se concentra en examinar las enmiendas del Parlamento y
el informe de la Comisión pronunciándose sobre las mismas.
El Consejo tiene dos opciones:
a) Puede aprobar todas las enmiendas del Parlamento Europeo: por mayoría cualificada las enmiendas del
PE que obtuvieron la conformidad de la Comisión, y por unanimidad las restantes.
b) Pero si no aprueba todas las enmiendas del Parlamento, la presidencia del Consejo tiene que convocar
necesariamente al Comité de Conciliación, un órgano mixto compuesto por tantos representantes
gubernamentales como Estados miembros y el mismo número de parlamentarios.
En el seno del Comité de Conciliación y durante seis semanas (prorrogable a dos más), los trabajos se centrarán
exclusivamente en las enmiendas propuestas por el PE y en la posición del Consejo. Si no llegan a un acuerdo
sobre un texto conjunto, se considerará no adoptado, equivaliendo a una devolución a la Comisión. Se paraliza
definitivamente la propuesta: ninguna Institución se impondría y no habrá acto legislativo. También pueden llegar
a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayoría cualificada en el Consejo y por mayoría de los representantes
del Parlamento.
+Tercera lectura, en caso de acuerdo con el comité de conciliación: Si llegan a un acuerdo, el texto conjunto
deberá ser confirmado en un plazo de seis semanas (prorrogable a dos más) por mayoría cualificada en una sesión
formal del Consejo y por mayoría de los votos emitidos en el Parlamento («tercera lectura» de ambas Cámaras).
Todo acto adoptado mediante este procedimiento del artículo 294 FUE requiere ser firmado conjuntamente por
las presidencias del PE y del Consejo y se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea conforme al artículo
297 TFUE.
#La función legislativa mediante el procedimiento legislativo especial: El procedimiento legislativo especial se
diferencia del ordinario, basado en la adopción conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo, porque se adoptan
por una sola de estas dos instituciones, aunque con aprobación o consulta, según los casos, de la otra (art. 289.2
FUE). Los procedimientos legislativos especiales son muy casuísticos, ya sea en materia de iniciativa, ya de
consultas o de votación; caso por caso, se marca el itinerario que seguirá cada acto, frente a la uniformidad del
procedimiento ordinario. Se prevén tres actos legislativos del Parlamento Europeo en los siguientes preceptos y
con estas características procedimentales:
- Estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones de los diputados: El Parlamento Europeo se
pronunciará por propia iniciativa, previo dictamen de la Comisión y previa aprobación del Consejo por
mayoría cualificada. El Consejo se pronunciará por unanimidad sobre toda norma o condición relativa al
régimen fiscal de los diputados o de los antiguos diputados (art. 223.2 TFUE).
- Modalidades del ejercicio del derecho de investigación: El Parlamento Europeo se pronunciará por iniciativa
propia, previa aprobación del Consejo por mayoría cualificada y de la Comisión (art. 226 TFUE).
- Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo: El Parlamento
Europeo se pronunciara por propia iniciativa, previo dictamen de la Comisión y previa aprobación del Consejo
por mayoría cualificada.
#La participación en la conclusión de acuerdos internacionales y en la adhesión de nuevos estados: El Acta
Única Europea en 1986 introdujo un nuevo procedimiento de participación del Parlamento Europeo en el poder
de decisión del Consejo mediante la emisión de dictámenes conformes. El Tratado de Lisboa ha cambiado esta
denominación, algo opaca, por la de aprobación. Así, de conformidad con el artículo 218.6.
a) TFUE necesitarán la previa aprobación del Parlamento Europeo, por mayoría de los votos emitidos, para los
siguientes acuerdos o convenios internacionales:
- acuerdos o convenios internacionales
-
el acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales
los acuerdos que crean un marco institucional específico organizando procedimientos de cooperación
los acuerdos con implicaciones presupuestarias importantes para la Unión
los acuerdos que implican una modificación de un acto adoptado según el procedimiento legislativo ordinario
o el especial cuando precisa de la aprobación del Parlamento
los tratados de adhesión de nuevos Estados miembros (por mayoría de los miembros que componen el
Parlamento Europeo, es decir, mayoría reforzada, art. 49 TUE).
#La previa aprobación del parlamento europeo en otras materias y participación en la función legislativa
del consejo: Los Tratados han ido extendiendo la necesidad de obtener la previa aprobación del Parlamento
Europeo (lo que antes del Tratado de Lisboa se denominaba el dictamen conforme) en materias distintas a los
acuerdos internacionales. Sin duda, es un avance positivo en la medida en que acrecienta los poderes de influencia
y decisión del Parlamento mediante este derecho de veto: en los ámbitos de la previa aprobación sólo se podrán
aprobar esas normas si tienen el apoyo mayoritario del Parlamento Europeo. Las materias sujetas a la previa
aprobación en el marco del procedimiento legislativo especial del Consejo son diversas:
- medidas para luchar contra toda discriminación (art. 19.1 TFUE), extensión de los derechos de ciudadanía
(art. 25 TFUE);
- creación de la Fiscalía Europea (art. 86 TFUE), procedimiento para la elección de los diputados al PE (art.
223.1 TFUE; será por iniciativa del Parlamento Europeo y prèvia aprobación de éste, que se pronunciará por
mayoría de los miembros que lo componen):
- aprobación del nuevo Marco Financiero plurianual (art. 312 TFUE); medidas de aplicación del sistema de
recursos propios (art. 311, párrafo 4, TFUE);
- extensión de la competencia de la Unión a ámbitos no previstos (art. 352.1 TFUE «cláusula de imprevisión»).
Este último supuesto es una de las innovaciones democratizadoras de la reforma de Lisboa al permitir
participar al Parlamento Europeo en el control de la expansión de las competencias implícitas.
Y hay otros ámbitos en que se le ha reconocido el derecho a la previa aprobación, al margen del procedimiento
legislativo especial del Consejo: - Constatación de la existencia de un riesgo claro de violación grave de los
valores de la Unión e imposición de sanciones a un Estado miembro en caso de violación grave (art. 7 TUE de
los valores contemplados en el artículo 2 TUE.
- Decisión por la que se fija la composición del Parlamento Europeo (a iniciativa del PE), que tras su paso por
el Consejo Europeo requiere la aprobación del Parlamento (art. 15.2 TUE).
- Aprobación de la no convocatoria de una convención para la reforma de los Tratados cuando las
modificaciones previstas no lo justifiquen (art. 48.2 TUE).
- Previa aprobación para las pasarelas del artículo 48.7 TUE (paso de la unanimidad a la mayoría calificada y
del procedimiento legislativo especial al simplificado).
- Aprobación del acuerdo de retirada de un Estado miembro y la relación futura (art. 50 TUE).
- Cuando se emprende una cooperación reforzada (art. 329.1 TFUE)
-Tema 4: Las competencias de la Unión Europea:
#Fundamento de las competencias de la UE: el principio de atribución de competencias: el fundamento de
las competencias de la Unión Europea reside en la atribución que hacen los EEMM en favor de la UE por medio
de los Tratados. La Unión no tiene competencias propias u originarias, son competencias derivadas de los EEMM.
La Unión no puede ejercer competencias que no le hayan sido atribuidas por los Estados en los Tratados
constitutivos, es decir, competencias de las que los Estados no se hayan desprendido en favor de las instituciones.
Por lo tanto, la atribución de competencias no puede hacerse a través de normas de derecho derivado, así como
la UE no tiene competencias originarias ni se la confieren los Tratados.
+Caracteres y Estatuto de las competencias de la UE: la Unión tiene derecho y obligación de actuar dentro de
los límites de las competencias atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados. Este
es el principio de atribución de competencias contemplado en el art. 13.2 TUE. La competencia comprende ciertas
características:
·Expresa y limitada: significa que las instituciones de la UE sólo pueden ejercer las competencias que les han
sido atribuidas en los Tratados y no pueden, en consecuencia, adoptar actos jurídicos fuera de las previsiones de
los tratados.
·Específica: las competencias de la UE son habilitaciones específicas para hacer algo concreto, evitando la
atribución de materias completas.
·Funcional: lo importante en la organización internacional es la función, más exactamente, la finalidad funcional
y la competencia o poder que se le otorga está limitado por aquélla.
·Irreversible y efectiva: la atribución de competencias a la UE por los EEMM es irreversible, conlleva
necesariamente la desposesión de los poderes de los EEMM en esos ámbitos. Por tanto, en caso de inacción por
la Unión, los EEMM podrán ejercer transitoriamente esas competencias con lealtad a los objetivos de los Tratados
y en cooperación con las instituciones, haciéndolas efectivas.
-Competencia residual implícita: implica que los EEMM tendrán competencia en todo aquello que no esté
regulado en los Tratados.
+Clausula residual general a favor de la competencia estatal: Los Estados han tenido siempre una
competencia residual general implícita: todo lo que no está regulado en los tratados permanece bajo plena
soberanía nacional. Esto es importante desde el punto de vista de la transparencia y comprensión del sistema de
atribución. Pone de relieve la necesidad y preocupación por proteger el ámbito de actuación de los Estados e,
incluso, por limitar la interpretación extensiva del Tratado por parte del Tribunal de Justicia. De manera gráfica,
podemos decir que la Unión solo puede hacer lo que le permite el tratado mientras que los Estados miembros
pueden hacer todo lo que los Tratados no asignan a la Unión.
#Delimitación de las competencias de la UE: las competencias son atribuidas por los Estados, la UE sólo tiene
competencias si están atribuidas expresamente y si hay precepto concreto en qué fundar la competencia (base
jurídica caso por caso). Esto se lleva a cabo a en 2 pasos:
1. Se definen las categorías de competencias: serán exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación y
complemento.
2. Se establecen los ámbitos (no materias) que se incluyen en cada categoría.
+Competencias exclusivas: sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que
los EEMM sólo podrán hacerlo si la Unión los habilita para ello. Pero en la medida en que esa plena capacidad
no se ejerza por la Unión, la administración nacional, regional o local no está excluida de toda competencia en
esos ámbitos. Competencias exclusivas significa que la UE tiene plena capacidad legislativa en estos ámbitos; es
una lista cerrada:
+Competencias compartidas: significa que la UE y sus EEMM son titulares de las competencias y concurren
ambos a regularlas. En estas la UE y los EEMM tienen potestad para legislar y adoptar actos jurídicamente
vinculantes, pero los Estados ejercen su competencia únicamente si la Unión no ha ejercido la suya o haya
decidido dejar de ejercerla. En estos ámbitos la intervención de la Unión está regida por el principio de
subsidiariedad, además del omnipresente principio de proporcionalidad. La Unión tiene que justificar que es
necesario actuar en el nivel común, que es más eficaz y que estamos ante un problema supranacional. El TUE
enumera algunos ámbitos a título ejemplificativo que pueden ser objeto de competencia compartida:
+Competencias de apoyo, coordinación y complemento: en estos ámbitos la acción de la UE es
complementaria de la de los EEMM y de fomento de la cooperación. Quedaría excluida expresamente la
competencia de armonización de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los EEMM.
+Fuerza expansiva de las competencias de la UE: evolutivas o implícitas: según la doctrina de los poderes
implícitos se admite que una organización internacional puede disponer de las competencias que sean necesarias
para la realización de los objetivos fijados por el Tratado constitutivo, o que sean esenciales al ejercicio de las
funciones asignadas a la organización. Esta cláusula de imprevisión permite a la Unión aprobar normas en
situaciones imprevistas en las que carece de competencia en los Tratados, si bien el objetivo entra dentro de los
asignados. Conviene precisar cuáles serían las condiciones para su utilización y sus límites:
1. Sólo puede utilizarse para alcanzar un objetivo de la UE.
2. Sólo puede utilizarse si es necesaria la acción de la UE.
3. Sólo puede utilizarse en caso de que el Tratado no “haya previsto los poderes de acción necesarios al
respecto”.
#Ejercicio de las competencias: está presidido por varios principios básicos:
+Principio de subsidiariedad: no sirve para delimitar o atribuir competencias, sino que persigue racionalizar
ese ámbito difuso de la competencia compartida entre la UE y los EEMM. Establece que solo deben tomarse
medidas a nivel de la UE cuando sean más eficaces que la actuación individual de los EEMM a nivel nacional,
regional o local; medidas que deberán justificarse conforme a 3 criterios: la dimensión común del problema, la
necesidad de actuar y la mayor eficacia de la respuesta. Si las instituciones europeas adoptan un acto en ámbitos
de competencia compartida que no respeta cualquiera de los 3 criterios aludidos se podrá pedir su anulación al
TJUE. Así, los EEMM, a través de los Gobiernos y Parlamentos nacionales, y las regiones, a través del Comité
de las Regiones, se pueden defender frente a incursiones ilegítimas de la Unión. También podrán hacerlo los
particulares.
·Control de los Parlamentos nacionales: los Protocolos sobre “el cometido de los Parlamentos nacionales” y
para “la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad” prevén que los Parlamentos nacionales
(y regionales) puedan controlar su respeto por las instituciones de la Unión. Este instrumento consiste en un
procedimiento de alerta temprana que permite a los parlamentos nacionales participar en el proceso legislativo
de la Unión para comprobar que la propuesta legislativa cumple aquellos requisitos. Prevé:
-Control político preventivo: el Protocolo exige que todo proyecto de acto legislativo incluya una ficha con todos
los pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de los mencionados principios. Este es enviado a cada
Cámara de los Parlamentos nacionales, que podrán emitir un informe sobre las propuestas legislativas que afecten
al principio de subsidiariedad en un plazo de 8 semanas.
-Control judicial a posteriori: el Protocolo pone a disposición de los parlamentos nacionales un control sobre el
acto legislativo ya adoptado; es un control de naturaleza judicial. Podrán interponer recursos de nulidad contra
un acto por eventual violación del principio de subsidiariedad ante el TJUE presentados por los EEMM o
transmitidos por éstos de conformidad con sus Cámaras parlamentarias.
+Principios de proporcionalidad y de suficiencia de medios: los principios de suficiencia de medios y el de
proporcionalidad son de carácter general y afectan al ejercicio de toda clase de competencias (no sólo
compartidas). El art. 5.4 TUE advierte que ninguna acción puede excederse de lo necesario para alcanzar los
objetivos del Tratado (principio de proporcionalidad). El art. 3.6 TUE prevé que la Unión dispondrá de los medios
apropiados para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas de acuerdo con las competencias que se
le atribuyen (principio de suficiencia de medios). Implica que la UE sólo actuará en la medida necesaria, pero
con todos los medios necesarios.
-Tema 5: El sistema jurisdiccional de la UE:
#Competencias del TJUE: la eliminación de la estructura de pilares del Tratado de Lisboa permitió la extensión
de los ámbitos materiales sometidos al control jurisdiccional del TJUE, que ahora pasan a ser el Derecho de la
UE en su conjunto. Además, su competencia difiere de la de los tribunales internacionales, porque su jurisdicción
es obligatoria y no depende del consentimiento de los Estados. Así pues, el TJUE se pronunciará, de conformidad
con los Tratados:
1. Sobre los recursos interpuestos por un EEMM, por una institución o por personas físicas o jurídicas.
2. Con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación o
violación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones.
3. En los demás casos previstos por los Tratados.
#Asuntos contemplados por el TJUE:
+Recurso de incumplimiento: un mecanismo para controlar el cumplimiento por parte de los Estados de sus
obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. Este procedimiento constituye en sí mismo la ultima ratio para
imponer el cumplimiento del derecho de la UE, haciendo prevalecer los intereses comunitarios consagrados por
el Tratado a pesar de la resistencia de los EEMM. En lo que respecta al concepto de incumplimiento serán las
normas de Derecho originario, los actos vinculantes (tanto típicos como atípicos) de las Instituciones y los
acuerdos y normas internacionales que obligan a la UE, así como las sentencias del TJUE. Son imputables al
Estado todas las infracciones del Derecho de la UE cometidas por cualquiera de sus órganos, así como las
realizadas por las entidades subestatales. La legitimación activa para plantear los recursos de incumplimiento
corresponde a la Comisión (excepcionalmente, al Banco Europeo de Inversiones y al Banco Central Europeo en
sus ámbitos) y a los EEMM. Comprende 3 fases:
·Fase precontenciosa: antes de iniciar un procedimiento formal de infracción, la Comisión trabaja en asociación
con los EEMM para resolver los incumplimientos mediante un proceso de diálogo estructurado y con plazos
claros, denominado “EU Pilot”. Cuando el incumplimiento persiste, la Comisión puede iniciar formalmente la
fase precontenciosa del recurso de incumplimiento mediante el envío por parte de sus servicios de un escrito de
requerimiento al Gobierno del EM. Si el Estado no responde o su contestación no convence a la Comisión, ésta
envía a dicho Estado un dictamen motivado y si el Estado no se aviene a las indicaciones del dictamen motivado,
la Comisión está facultada para interponer la demanda de incumplimiento ante el TJUE.
·Fase jurisdiccional: el TJ determina si existe o no incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones
derivadas del ordenamiento jurídico de la Unión.
·Fase de sentencia: cuando el TJUE declara la existencia de un incumplimiento, el Estado afectado está obligado
a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, que deben conducir a la eliminación del
incumplimiento. Se trata, por tanto, de una sentencia de carácter meramente declarativo, en la que el TJUE se
limita, en su caso, a constatar el incumplimiento, sin posibilidad de indicar al Estado las medidas que debe adoptar
para acabar con él.
+Control jurisdiccional de la legalidad del Derecho de la UE: se trata de un control de la legalidad en sentido
estricto, en la medida en que permite la verificación de la conformidad de los actos administrativos nacionales
con los Tratados constitutivos. Se efectúa básicamente mediante 3 vías procesales:
·Recurso de anulación: vía procesal que permite al TJUE controlar la legalidad de los actos jurídicos obligatorios
adoptados por las Instituciones de la Unión. El art. 263 TFUE considera atacables mediante el recurso de
anulación los actos legislativos, los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean
recomendaciones o dictámenes, así como los actos del PE y del CE destinados a producir efectos jurídicos frente
a terceros. Los 4 motivos susceptibles de recursos de anulación son: incompetencia, vicios sustanciales de forma,
violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución y desviación de poder. Para que un
acto pueda ser recurrible en anulación la jurisprudencia del TJUE exige la concurrencia de 3 condiciones:
-Acto productor de efectos jurídicos obligatorios: se excluye el recurso contra los actos no vinculantes.
-Acto definitivo: los que recogen la manifestación definitiva de la voluntad de la Institución.
-Actos con efectos jurídicos para terceros: no son impugnables los actos de las Instituciones de carácter puramente
interno.
-Legitimación: para que un particular tenga legitimación activa para interponer un recurso de anulación, debe
haber: afectación directa, afectación individual e interés para ejercitar la acción.
-Efectos: si el recurso fuere fundado, el TJUE declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado.
·Recurso por omisión: destinado a controlar la legalidad de las omisiones de las Instituciones contrarias al
Derecho de la UE. El TJUE entiende que el recurso por omisión se basa en la idea de que la inacción ilegal del
Consejo, la Comisión o el PE permite a las demás Instituciones y a los EEMM, así como a los particulares en
determinados supuestos, recurrir ante el TJUE para que éste declare que la abstención de actuar es contraria al
Tratado. Comprende también las fases precontenciosa y jurisdiccional, pero a diferencia de las sentencias de
anulación, en los recursos por omisión las sentencias del TJUE se limitan a reconocer o no la abstención como
contraria al Tratado, pero no pueden adoptar el acto, ya que esta prerrogativa compete en exclusiva a la Institución
cuya omisión se declara.
·Excepción de ilegalidad: la introducción de la excepción de ilegalidad se explica por 2 razones: la restringida
legitimación activa de los particulares para interponer recursos de anulación contra los actos de alcance general
y el reducido plazo (2 meses) para solicitar la anulación de un acto. La estimación de la excepción de ilegalidad
no conduce a la nulidad del acto de alcance general, ya que la sentencia conlleva sólo la inaplicabilidad a la
decisión concreta atacada en el litigio principal. La declaración de ilegalidad produce únicamente efecto de cosa
juzgada entre las partes en el litigio. Ahora bien, la Institución que ha adoptado el acto declarado ilegal está
obligada a adoptar las medidas que se derivan de la sentencia del TJUE.
+Recurso por responsabilidad extracontractual: la transferencia de competencias soberanas de los Estados a
favor de las Instituciones confiere a éstas una capacidad de acción, cuyo ejercicio puede lesionar derechos. Esta
circunstancia exige que los sujetos del ordenamiento jurídico de la UE puedan obtener del TJUE la indemnización
de los daños y perjuicios causados por la actividad de las Instituciones. El mecanismo procesal previsto a estos
efectos es el recurso por responsabilidad extracontractual. La legitimación activa corresponde a cualquier persona
física, jurídica o a los EEMM que posean un interés legítimo, es decir, que hayan sufrido un daño. La legitimación
pasiva es de la UE, pero el TJUE ha considerado necesario que el demandante se dirija contra la Institución al
que sea imputable el acto causante del daño.
·Principio de administración indirecta: la aplicación administrativa del Derecho de la UE corresponde
básicamente a las autoridades de los EEMM, siendo excepcional los supuestos de relación directa de las
Instituciones europeas con los particulares.
+Cuestiones prejudiciales: permite a un órgano jurisdiccional nacional, ante el que se está sustanciando un
litigio que requiere la aplicación de una norma de la UE, dirigirse al TJUE para solicitarle que interprete o
determine la validez de la norma en cuestión. Tras la respuesta del TJUE, el juez nacional resolverá el litigio
principal. Esto permite al TJUE asegurar la interpretación uniforme del Derecho de la UE, basado en la
cooperación entre el TJUE y los órganos jurisdiccionales nacionales.
·Objeto: por una parte, la interpretación de los Tratados y del Derecho derivado (cuestiones prejudiciales de
interpretación) y, por otra parte, el examen de la validez de los actos de las Instituciones (cuestiones prejudiciales
apreciación de validez).
·Planteamiento: únicamente pueden ser planteadas por los órganos jurisdiccionales, ya que el mecanismo
prejudicial es un sistema de cooperación entre el juez nacional y el TJUE. Un órgano jurisdiccional nacional
queda sometido al mecanismo prejudicial si concurren los 3 requisitos siguientes: la aparición ante el juez interno
de una cuestión relativa a la interpretación o a la apreciación de validez de una norma de la UE; que dicha cuestión
surja en un asunto pendiente de resolución; y que, para poder emitir su fallo, el juez nacional necesite que el
TJUE se pronuncie con carácter previo.
·Procedimiento: se inicia con la recepción de la resolución del órgano jurisdiccional nacional en la que se
formula la cuestión. El procedimiento permite que presenten observaciones: las partes en el litigio principal, las
Instituciones de la UE y los EEMM interesados; en un plazo de 2 meses. Como la cuestión prejudicial es un
procedimiento de juez a juez, basado en el principio de cooperación, el TJUE ha adoptado criterios muy poco
formalistas para su puesta en práctica. En concreto, el TJUE identificó en su jurisprudencia 3 requisitos
indispensables para la utilización del mecanismo prejudicial por parte de los jueces nacionales: las preguntas
deben suscitarse en un litigio real, las cuestiones tienen que guardar relación con el objeto del litigio principal y
las resoluciones de remisión deben estar suficientemente motivadas.
·Efectos: vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que planteó la cuestión, que debe aplicar la norma de la
UE de conformidad con la interpretación dada por el TJUE. Además, están vinculados por dicha sentencia los
demás órganos judiciales nacionales llamados a conocer del mismo litigio. La sentencia que declara inválido un
acto obliga al juez que planteó la cuestión a no aplicar el acto en el litigio principal y a diferencia de lo que ocurre
en el recurso de anulación, sólo puede ser modificado por la Institución que lo adoptó, limitándose el TJUE a
precisar los efectos de la sentencia de invalidez. Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc (desde el
inicio), es decir, desde el momento de la entrada en vigor de la norma interpretada.
-Tema 6: Los principios del Derecho de la UE:
+Principio de autonomía: el Derecho de la UE no es Derecho interno, es autónomo respecto del Derecho interno,
aunque se integra en los sistemas jurídicos nacionales. Por tanto, su validez y su eficacia no depende de
disposiciones nacionales. Precisamente, el Tribunal de Justicia, en la sentencia Van Gend en Loos de 1963, situó
al Derecho común “independiente de la legislación de los EEMM”.
+Las relaciones verticales y horizontales: El efecto directo es invocable tanto en las relaciones del particular
con las administraciones públicas como entre los particulares. En la sentencia Walrave (también conocida como
la de la Unión Ciclista Internacional), el TJ se pronunció a favor del efecto directo de los antiguos preceptos sobre
libre circulación de trabajadores y principio de no discriminación en materia laboral en razón de la nacionalidad
en las relaciones entre particulares.
+Principio de eficacia directa: las normas de la UE pueden desplegar por sí mismas plenitud de efectos de
manera uniforme en todos los EEMM a partir de su entrada en vigor y durante toda la duración de su validez. En
efecto, el respeto a los Tratados y a los actos de las Instituciones se impone a cualquiera (EEMM, Instituciones y
particulares) que se vea afectado por el campo de acción de una norma de la Unión.
·Reglamentos: eficacia directa plena.
·Directivas: aunque una directiva no sea en su totalidad susceptible de efecto directo, nada impide que algunas
de sus disposiciones sí puedan ser invocadas por los particulares y aplicadas por los poderes públicos (sentencias
Ratti y Becker). El efecto directo de la directiva únicamente emerge cuando un Estado no lleva a cabo la
transposición adecuada de la directiva en el plazo fijado. De una directiva no transpuesta al orden interno no
pueden resultar obligaciones para los particulares, ni respecto de otros particulares (relaciones horizontales, salvo
para disposiciones sobre reglamentaciones técnicas), ni respecto del Estado (relaciones verticales) (sentencia
Marshall). Tampoco cabe la aplicación de una directiva contra legem del Derecho Nacional o contra los
principios de legalidad penal e irretroactividad.
·Decisiones: aunque expresamente se excluye la eficacia directa en el art. 288 TFUE, una vez vencido el plazo
dado para la ejecución, se debe analizar el contenido de la norma (precisión y ausencia de márgenes de
apreciación) para determinar la producción de efectos directos (sentencia Schlüter).
·Según la sentencia Van Gend en Loos: las normas de los Tratados pueden producir efectos jurídicos (derechos
y obligaciones) inmediatos, por sí mismas, sin precisar de normas nacionales para su aplicación o sin que éstas
sean un obstáculo. La calificación de norma de efecto directo se establece por 2 requisitos: que la norma sea clara
y precisa (desprovista de ambigüedades), y que su mandato sea incondicional (sin márgenes de apreciación). El
efecto directo es invocable tanto en las relaciones del particular con las administraciones públicas, como en las
relaciones entre particulares.
+El cumplimiento obligatorio de la directiva por los poderes públicos y los inevitables perjuicios para
algunos particulares: efectos indirectos o triangulares: Dada la naturaleza y proceso de transposición en el
Derecho interno de las Directivas, estas no producen efectos a nivel particular directos, pero sí indirectos. El
Tribunal, viene constatando situaciones triangulares o efectos indirectos de una directiva para particulares
reconociendo que:
- “las repercusiones negativas sobre los derechos de terceros, incluso si pueden preverse con seguridad, no
justifica que se niegue a un particular la posibilidad de invocar las disposiciones de una directiva contra un
Estado miembro”.
- La supresión de ventajas no constituye una obligación que incumbe a un tercero en virtud de las directivas
invocadas ante el órgano jurisdiccional
+Otras situaciones: el efecto de exclusión:
El Tribunal entiende que si bien una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular,
esa jurisprudencia no se aplica a los casos de incumplimiento de la Directiva sobre reglamentaciones técnicas,
pues la infracción de la obligación de notificar da lugar a la inaplicabilidad del reglamento técnico.
Efecto de exclusión: supuesto en el que las directivas comunitarias se invocan por los particulares para argumentar
que los Estados, en la transposición o en la aplicación, han rebasado el margen de apreciación que aquéllas les
dejaban y pretender la inaplicación de la normativa o de la medida interna resultante.
La diferencia de este “efecto directo de exclusión” con respecto al efecto directo tradicionalmente concebido
radica en que en este último las disposiciones de la directiva se invocan para hacer un valer algún derecho que
reconocen al particular en cuestión y en que la consecuencia de tal invocación sería, al menos potencialmente, la
inaplicación de la normativa estatal y la subsiguiente aplicación de la disposición comunitaria. De ahí que se
hable del “efecto directo de sustitución”
+La obligación de interpretar el derecho nacional de manera conforme a la directiva: Ante la falta de
transposición o en caso de transposición incorrecta, de una directiva, se traslada a los jueces, la obligación de
tomar las medidas necesarias para alcanzar en el litigio concreto, el resultado querido por la directiva. Luego, la
obligación de lograr el resultado de una directiva no se limita a la acción legislativa y reglamentaria, sino que el
resultado de la directiva, a falta de transposición general o erga omnes, puede y debe ser asegurado por el juez,
en el marco de sus competencias, aunque con un efecto limitado en las partes del litigio.
Los jueces deben interpretar el derecho nacional, anterior o posterior a la directiva, introducido o no para
transponer la directiva, a la luz de la letra y de la finalidad de la misma. Se trata de lograr cierta aplicación
horizontal por el juez nacional mediante la ley nacional.
En las sentencias Von Colson y Harz los hechos son semejantes, salvo que en la primera se trata de una relación
vertical y en la segunda una relación horizontal. Al amparo de la igualdad de trato y de una directiva mal
ejecutada, solicitaron que se les aplicase a dichos empresarios, públicos o privados, sanciones eficaces como
exige la directica. Pero la directiva invocada no tenía efecto directo por falta de precisión en cuanto al sistema de
sanciones, por lo que el TJ le dice al juez alemán en ambos casos que, a pesar de ser relaciones distintas, que
interprete la ley de transposición a la luz de la directica a fin de alcanzar los resultados de la misma. La conclusión
es que, la falta de efecto directo no implica la irrelevancia de las disposiciones de la directiva.
Cuando el juez se encuentra en la imposibilidad de dar a las disposiciones de su Derecho nacional una
interpretación conforme con una directiva, no está obligado basándose únicamente en el Derecho de la Unión, a
inaplicar las disposiciones de su legislación nacional contrarias a las disposiciones de dicha directica que cumplen
todos los requisitos exigidos para producir efecto directo.
+Los límites del criterio interpretativo: La obligación de interpretación conforme tiene los siguientes
límites:
La obligación de interpretación conforme tiene varios límites
- no puede ser tenida en cuenta cuando no hay normas en esa materia en el Derecho nacional en vigor que
permitan alcanzar el resultado de la Directiva o existiendo no se presten a ser interpretadas en el sentido de
la Directiva. La situación del criterio hermenéutico varía también considerablemente si el contenido
obligacional de la directiva no es a cargo del Estado o no precisa a cargo de quién corresponde satisfacer los
derechos previstos. Es lo que sucedió en los asuntos Francovich y Faccini Dori
- El respeto a los principios generales del derecho, tales como los principios de legalidad penal e
irretroactividad.
Estos límites sólo han sido utilizados por el Tribunal en el marco del proceso penal en el que el propio Estado
pretende imponer obligaciones a cargo de un particular, porque afectan a un principio general del Derecho: el
principio de legalidad penal. El deber de interpretación estaría limitado cuando tal interpretación conduce a
oponer a un particular una obligación prevista por una Directiva no adaptada al Derecho nacional; también,
cuando conduce a determinar o agravar, con base en la Directiva y a falta de una ley adoptada para su aplicación,
la responsabilidad penal de quienes contravengan sus disposiciones.
+El fundamento de la primacía en la sentencia Costa C Enel: Se sustenta en la propia naturaleza de la
Unión ya que:
- Siempre ha sido defendida por la más alta jurisdicción internacional y corroborado por los Estados miembros
- No puede residir en los textos constitucionales de cada estado porque, extinguiría su naturaleza Costa c. Enel:
-
-
principio de la construcción jurisprudencial del principio de primacía - Funda la primacía en cuatro
fundamentos
La naturaleza y características específicas de las Comunidades Europeas y de su ordenamiento. Derivada de
la limitación de competencias o transferencias de atribuciones de los estados a la Comunidad
Carácter obligatorio de las normas de Derecho derivado (art. 288 TFUE).
Compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de los Tratados y del Derecho derivado
Aceptación de la aplicación del Derecho de la UE sin discriminación alguna basada en la nacionalidad Primacía como característica absoluta, como condición existencial. Principal diferencia con la eficacia
directa, que es una característica relativa
Efecto práctico de la primacía - Exclusión o inaplicación de la norma interna compatible - Sanción para el
Estado que adquiere una norma interna contraria al Derecho de la Unión
+El alcance de la primacía con la ley posterior: La sentencia Simmenthal:
Efectos derivados del desarrollo jurisprudencial de la sentencia Simmenthal
- Si hay una norma interna anterior incompatible con el Derecho de la Unión, esta será inaplicable.
- Si la norma interna es posterior, la vigencia de la norma europea impide la formación válida de nuevos actos
legislativos nacionales
- El órgano judicial no debe esperar el pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma para aplicar
derecho
- El juez deberá aplicar la norma de la unión excluyendo la norma interna incompatible.
- El juez nacional tiene el poder de hacer, en el momento mismo de esta aplicación, todo lo que sea necesario
para obviar las disposiciones legislativas nacionales que eventualmente obstaculicen la plena eficacia de las
normas comunitarias (ap. 22).
+Primacía y constitución de los estados miembros: El Tribunal no hace referencia explícita a la norma
constitucional, pero se expresa en términos tan contundentes que no deja lugar a dudas sobre el alcance de la
primacía, sin excepción alguna para la Constitución.
- Todo estado debe adecuar su constitución para entrar en la UE y así no dañar el aspecto de legitimación
constitucional del Estado 10 Sentencia objeto del caso práctico 1 de la asignatura
- El Estado miembro no puede aplazar sentencias del TJ para desarrollar las suyas propias en el TC porque
supondría aceptar que el Derecho de la Unión se aplica a reserva de lo dispuesto en la Constitución
- Un estado miembro no puede alegar dificultades internas o disposiciones de su ordenamiento jurídico
nacional y constitucional para justificar la falta de respeto a las obligaciones y plazos resultantes de una norma
de la Unión - Limitar el alcance de las disposiciones del Derecho Comunitario no podría admitirse porque
afectaría a la unidad de este Derecho
+Los principios de cooperación leal y de autonomía institucional y procesal: De forma reiterada el Tribunal
de Justicia fundamenta tanto la primacía como la eficacia directa y la responsabilidad patrimonial del Estado por
infracción del Derecho de la Unión en el principio de cooperación leal previsto en el artículo 4.3 TUE: los Estados
miembros han asumido la obligación general de dar completa efectividad al Derecho de la Unión por lo que están
obligados a adoptar todas las medidas necesarias para dar pleno efecto a sus normas. Esa obligación de adoptar
todas las medidas necesarias se impone a todos los poderes de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial.
Esta jurisprudencia ha afectado particularmente a los sistemas nacionales de protección jurisdiccional. La
obligación de asegurar los derechos reconocidos por el orden común exige de todas las autoridades nacionales,
y, especialmente, del juez, su ejecución sin que le puedan ser opuestas reglas de Derecho nacional, cualesquiera
que éstas sean, correspondiendo al ordenamiento jurídico interno en cada Estado miembro determinar el
procedimiento jurídico conducente a ese resultado.
Estrechamente vinculado al principio de cooperación leal está el principio de autonomía institucional y
procedimental procesal en el sentido de que corresponde al ordenamiento nacional designar los órganos
jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar
la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables.
Dado que los Estados miembros están obligados a dar plena eficacia a las normas de la Unión, tienen derecho a
adoptar las medidas necesarias en el respeto a las competencias de las instituciones nacionales y de los
procedimientos administrativos y judiciales previstos en el Derecho nacional. Por ello, cuando una norma
comunitaria confía a las autoridades nacionales la adopción de las medidas necesarias para su aplicación, esas
medidas internas se toman por las autoridades nacionales en el respeto de las formas y procedimientos del
Derecho nacional.
En definitiva, ese principio de autonomía procesal está condicionado por la idoneidad de los procedimientos y de
los poderes de los jueces nacionales para lograr el respeto del Derecho de la Unión.
+Derecho a la tutela judicial efectiva: La tutela judicial efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho de
la Unión no puede encontrar ningún obstáculo en el Derecho nacional. Es un principio general que los estado
deben respetar en la aplicación del Derecho comunitario - Es competencia de los jueces nacionales proteger los
derechos reconocidos por las normas de la Unión: es un derecho universal al juez nacional. - Principio de
equivalencia: Todas las vías procesales internas son, en principio, susceptibles de servir para hacer valer derechos
fundados en el Derecho de la Unión. No se necesitan procedimientos especiales o separados de los existentes en
el Derecho procesal interno.
- Principio de efectividad
- Toda decisión nacional que aplique derecho de la Unión debe ser motivada y susceptible de control
jurisdiccional
- Asunto Johnston: régimen británico «permite a las autoridades competentes privar a los particulares de la
posibilidad de alegar, por vía jurisdiccional, los derechos reconocidos por la Directiva», por lo que es
«contraria al principio del control jurisdiccional efectivo consagrado por el artículo 6 de la Directiva»
- Asunto Heylens: el libre acceso al empleo constituye un derecho fundamental atribuido a cualquier trabajador;
la existencia de una vía de recurso jurisdiccional contra cualquier decisión de una autoridad nacional que
impida el ejercicio de este derecho es esencial para garantizar al particular la protección efectiva de su
derecho.
+La creación de nuevos recursos ante las autoridades nacionales: Sentencia de 1992 Aceitera Borelli c.
Comisión;
- Tribunal ordena a la jurisdicción italiana que aceptase la interposición de un recurso en una materia que la
jurisdicción italiana no preveía
- Ha sido criticada por los principios del Derecho Procesal italianos parecidos a los españoles
- La razón última que inspira esa sentencia es, sin embargo, plausible: el derecho a la defensa no puede
encontrar límite alguno en la actividad administrativa. El Estado de Derecho contemporáneo tiene que poner
fin a los irrazonables privilegios de las Administraciones públicas
- el alcance concreto que le dio el TJCE es criticable pues «no se limita a anular una Ley nacional como
supuestamente contraria al Derecho Comunitario, sino que adiciona a los Derechos nacionales una regla
nueva que los mismos desconocían hasta ahora», encerrando «una sorprendente potencia legislativa e
innovadora»
- Otra consecuencia es que el recurso contencioso-administrativo inexistente que había que permitir en dicho
asunto se abre fuera de todo plazo, gozando así de un efecto retroactivo inusitado y confirmando la doctrina
Emmon relativa a la no aplicación de los plazos para reclamar derechos nacidos de una directiva de la Unión
incumplida por el Estado miembro
+La suspensión cautelar de las normas internas presumiblemente contrarias al derecho de la unión
europea: Potestad de las jurisdicciones nacionales para acordar medidas cautelares suspendiendo la aplicación
de la ley nacional, incluso en los casos en que el sistema procesal no prevé o no permite la suspensión de la ley
interna, a fin de garantizar la plena eficacia de la decisión judicial que deba decidir sobre la existencia de los
derechos invocados fundados en normas de la Unión, Condiciones clásicas para la concesión de medidas
cautelares
- Fummus boni iuris: derecho aparezca como probable y jurídicamente aceptable
-
Periculum in mora o riesgo de ineficacia de la resolución judicial ante el perjuicio grave e irreparable que se
podría producir si se espera a la sentencia en el asunto principal
+El monopolio del control de la legalidad de la unión y la suspensión cautelar de los actos nacionales de
ejecución de las normas de la unión europea: Como consecuencia de la preocupación por la unidad y
uniformidad del ordenamiento jurídico, sin embargo, el Tribunal de Justicia reconoció que las jurisdicciones
nacionales pueden examinar la validez de un acto de la UE y si no consideran fundados los medios de invalidez
que las partes invocan, entonces pueden rechazar esos medios concluyendo que el acto es válido plenamente.
Requisitos para que un juez pueda suspender cautelarmente actos nacionales de ejecución de normas de la UE
13: 13 Asunto Zuckerbafrick:
- Tener serias dudas sobre la validez de la norma de la UE en la que se basa
- Plantee una cuestión prejudicial de invalidez
- Que, a su vez, se planteen los siguientes supuestos - Urgencia - Amenaza de un perjuicio grave e irreparable
sobre la parte demandante
Se tenga en cuenta debidamente el interés de la Unión El juez tiene facultad de:
- Ordenar la suspensión del acto impugnado - adoptar medidas cautelares que configuren o regulen las
situaciones o las relaciones jurídicas controvertidas respecto a un acto administrativo nacional basado en un
Reglamento comunitario sobre cuya validez se ha planteado una cuestión prejudicial (asunto Atlanta)
- Si comprueba irregularidades en el procedimiento nacional que afecten a la validez del expediente de un acto
de la Unión, puede suspender la ejecución de las medidas de aplicación, estando entonces obligado a plantear
cuestión prejudicial de validez del acto de la Unión (asunto Greenpeace France)
+El principio de la responsabilidad del estado por incumplimiento de la unión: Por los daños causados a los
particulares como consecuencia de la violación del Derecho de la Unión, principio inherente al sistema de la
Unión. Aunque el Tribunal de Justicia identificó este principio en la sentencia Francovich, referida a un litigio
sobre una directiva que no tenía efecto directo, el reconocimiento del principio se extiende en relación con los
daños causados por la violación de cualquier norma del ordenamiento de la Unión. Surgiría, pues, un derecho a
ser indemnizado por el Estado cuando concurran 3 requisitos, a tenor de la mencionada sentencia:
1. Que la norma de la UE implique la atribución de derechos a favor de particulares.
2. Que el contenido de estos derechos pueda ser identificado basándose en las disposiciones de la Directiva.
3. Que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y
el daño sufrido por las personas afectadas.
Los criterios para fijar la cuantía no pueden ser menos favorables que los que se refieran a reclamaciones o
acciones semejantes basadas en el Derecho interno y que, en ningún caso, pueden articularse de manera que hagan
prácticamente imposible o excesivamente difícil la reparación.
-Tema 7: Derechos humanos y libertades fundamentales en la UE: con el Tratado de Maastricht (1992) se
produjo una cierta formalización de la cuestión de los DDFF en la UE en los Tratados. A partir de entonces, la
Unión respetaría los DDFF tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma en 1950 (CEDH).
#Construcción jurisprudencial del TJUE: el TJ construyo su jurisprudencia en base a 3 fundamentos:
1. Los DDFF están comprendidos dentro de los principios generales del Derecho Comunitario (sentencia
Stauder).
2. La protección de los DDFF se inspira en los principios constitucionales comunes a los EEMM.
3. El CEDH constituye un elemento esencial de interpretación de los DDHH.
+De las insuficiencias del modelo a las exigencias de positivación: En ocasiones, el modelo jurisdiccional del
TJ, ha sido criticado sobre todo por su insuficiencia. Causas: 58 - Problemas derivados de la falta de positivación:
debido al modelo de Derecho positivo, además de enunciar los derechos, debían prever técnicas de protección y
las garantías. - Temprana y poco fundada utilización del paradigma constitucional: ejemplo de la fracasada
constitución europea y la suplencia jurisprudencial que ha tenido. - Mito de la integridad y plenitud del
ordenamiento jurídico: ya que un ordenamiento es completo cuando un juez pueda encontrar en él una norma
para regular cada caso que se le presente, o mejor, no hay caso que no pueda ser regulado con una norma del
sistema
+Formalización jurídica de la protección de los DDHH: el art. 2 TUE enuncia que el fundamento de la Unión
descansa, junto a los valores de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad y el Estado de Derecho,
en “el respeto de los derechos humanos”. Son condición necesaria para la adhesión y serán controlados y
sancionados en caso de incumplimiento. El eje central del actual modelo instaurado tras la reforma de Lisboa se
expresa en la triple operación contemplada en el art. 6 TUE:
·Incorporación: de la Carta de DDFF a la UE mediante referencia en el Tratado.
·Adhesión: al CEDH (fallida), contando la UE con personalidad jurídica propia.
·Mantenimiento: del sistema jurisprudencial según el cual los DDFF forman parte del Derecho de la UE como
“principios generales del derecho”.
+Fuerza atractiva de la Carta sobre los derechos y garantías: la centralidad de la Carta se pone claramente
de manifiesto en lo que atañe a la identificación de qué DDFF se encuentran protegidos en el ordenamiento de la
Unión. La Carta se compone de 54 artículos, ordenados en 7 capítulos y precedidos por un preámbulo. Los 7
capítulos son:
1) Dignidad
2) Libertades
3) Igualdad
4) Solidaridad
5) Ciudadanía
6) Justicia
7) disposiciones generales.
Aunque el elemento más crucial de la incorporación de la Carta es la limitación en su alcance y efectos. De esta
manera, se aprecia que la Carta a diferencia del CEDH, no posee una aplicabilidad ni general ni autónoma, sino
que su alcance está directamente limitado al alcance del Derecho de la Unión.
+Ámbito de aplicación: Situemos los parámetros más importantes de la delimitación del ámbito de aplicación
de los derechos fundamentales en el sistema de la UE. El problema no es nuevo ni, desde luego, terreno pacífico.
El origen de la cuestión tiene que ver con que el sistema de la UE opera sobre la atribución de competencias y
que en consecuencia no es un sistema jurídico pleno ni aislado sino llamado a convivir con los sistemas
constitucionales en materia de protección de Derechos Humanos.
La «incorporación» de la carta, no ha alterado esta circunstancia fundamental
• El elemento más crucial de esa “incorporación por referencia” del art. 6.1 TUE es la limitación en su alcance
y efectos: «Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como
se definen en los Tratados».
• Semejante disposición es enfatizada por el artículo 51.2 de la Carta (al que se remite el art. 6 TUE), según el
cual «La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las
competencias de la Unión ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las
competencias y cometidos definidos por los Tratados»
Delimitación en particular de este alcance:
-Sentencia Pringle: aunque haya una cooperación con Instituciones de la Unión, no forma parte del Derecho de
la Unión, por lo que no es de aplicación la Carta
-Sentencia Ledra Advertising: la Carta aplica a las Instituciones de la Unión pero no a los Estados miembros.
-Línea jurisprudencial derivada de la interpretación del art. 19.1 del TUE
+Estándar y niveles de protección: Determinación del estándar de protección del Derecho: establecer el
contenido protegido por un Derecho fundamental concreto dentro del ordenamiento de la unión.
-Durante el período dominado por la construcción jurisprudencial: vinculación directa al CEDH, el Tribunal evitó
aproximaciones maximalistas (la mayor protección existente en un Estado miembro) y minimalistas (la
protección común a todos los Estados miembros), favoreció una aproximación evaluativa o de conjunto
Conversión de la carta como elemento central: ofrece un escenario de mayor certeza que permite operar con
normas positivas y no con principios generales Párrafos 2 a 4 Carta:
• Los derechos reconocidos por la presente Carta que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercerán en
las condiciones y dentro de los límites determinados por estos
• En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su
sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el
Derecho de la Unión conceda una protección más extensa.
• En la medida en que la presente Carta reconozca derechos fundamentales resultantes de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros, dichos derechos se interpretarán en armonía con las citadas
tradiciones.
+Limitaciones de las garantías jurisdiccionales de protección: El ámbito formal de la protección es tal vez la
cuestión más problemática y peor resuelta dentro del «sistema» de protección de los derechos fundamentales en
la UE.
A diferencia de otros sistemas (como el CEDH o los órdenes constitucionales), el Derecho de la Unión carece de
un mecanismo jurisdiccional específico destinado a la protección de estos derechos y libertades, aunque se hayan
introducido algunas adaptaciones (como la creación de los procedimientos prejudiciales acelerado y de urgencia)
para responder a estas preocupaciones. Significa que:
• La protección de los derechos fundamentales se organiza sobre el sistema general de cooperación judicial que
posee el ordenamiento de la Unión y que estudiamos en otro capítulo de esta obra.
• Esta protección descansa fundamentalmente sobre el juez nacional y el correcto uso que éste haga de la
cuestión prejudicial.
• Esta protección se encuentra limitada por las competencias que tiene atribuidas el TJUE.
Es verdad que el Tratado de Lisboa procedió a la supresión de los «pilares» y que han decaído las limitaciones
de la competencia del TJUE que sobre las materias del antiguo tercer pilar mantenía el Protocolo sobre las
disposiciones transitorias; pero no es posible afirmar que ello lleva aparejado una extensión total de la
competencia del TJUE y que, en consecuencia, el principal instrumento de garantía (el judicial) es predicable de
toda la acción de la Unión.
Que los derechos fundamentales posean el máximo reconocimiento jurídico posible en el ordenamiento de la
Unión, no significa que no sean susceptibles de ser limitados. El TJ ya había afirmado que: Los derechos
fundamentales reconocidos por el Tribunal de Justicia no constituyen prerrogativas absolutas, sino que deben
tomarse en consideración atendiendo a su función dentro de la sociedad. Por consiguiente, pueden disponerse
restricciones al ejercicio de dichos derechos, [...] a condición de que dichas restricciones respondan efectivamente
a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan [...] una intervención desmesurada
e intolerable que lesione la sustancia misma de dichos derechos [...]. Dichas exigencias vinculan, asimismo, a los
Estados miembros cuando aplican la normativa comunitaria [sentencia Wachauf y sentencia X].
#La exigencia de respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales a los estados miembros
y a los estados terceros.
+La exigencia a los estados miembros: Procedimientos de prevención y control
El artículo 7 TUE se configura como el instrumento por excelencia para permitir la eventual intervención de la
UE en caso de violación «grave y persistente» o del riesgo de una «violación grave». Este artículo se refiere la
prevención y control a todo ámbito de acción de los Estados miembros y es un mecanismo político-jurídico de
alcance general, del que está excluida expresamente la jurisdicción del TJ.
Comisión y Parlamento Europeo han elaborado importantes documentos centrando el alcance del artículo 7 TUE
que tienen plena validez. La Comisión ha puesto en marcha algunos mecanismos de seguimiento y control
haciendo especial hincapié en la evitación de los riesgos y eludiendo entrar en el sistema sancionador.
1. El procedimiento preventivo
Los hechos que desencadenaron la inclusión en el Tratado de Niza (art. 7.1 TUE) de un mecanismo de prevención
de la violación de los derechos humanos por un Estado miembro de la Unión tuvieron lugar a principios del año
2000 cuando catorce Estados de la Unión Europea quisieron impedir el acceso al gobierno de Austria de un
partido ultraderechista.
Acogiendo esta caso, el apartado 1 del artículo 7 TUE establece un sistema de prevención en los siguientes
términos:
A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo de la Comisión, el Consejo,
por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la
existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en
el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el
mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.
El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo
válidos.
2.El procedimiento sancionador
Se trata de un complejo sistema sancionador interno frente a una eventual «viola-ción grave y persistente» de los
principios contemplados en el artículo 2 TUE y por tanto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
El procedimiento de sanción recogido en los párrafos 2 a 4 del artículo 7 TUE, está organizado en una doble fase:
la constatación de la existencia de la situación de violación grave y persistente de los principios y la adopción de
la sanción.
a) La constatación tiene carácter general para toda la UE. La institución que decide si existe o no tal situación
es el Consejo Europeo por unanimidad, naturalmente sin el concurso del voto del Estado imputado (arts. 7.2
y 4 TUE y 354 TFUE). La propuesta para reunir el Consejo Europeo a estos efectos ha de ser hecha por un
tercio de los Estados miembros o por la Comisión y previa aprobación por el Parlamento Europeo por mayoría
de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo componen. El Estado
en cuestión ha de ser previamente invitado a presentar sus observaciones (art. 7.2 TUE).
b) La sanción es facultativa y su eventual adopción corresponde al Consejo. Por mayoría cualificada podrá
decidir que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro
de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el
Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma
para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.
3.Mecanismo de Estado de Derecho (pre-artículo 7)
La Comisión adoptó el 11 de marzo de 2014 una Comunicación al Consejo y al PE sobre «Un nuevo marco de la
UE para reforzar el Estado de Derecho». La Comisión, como muchos observadores, advirtió que el procedimiento
de infracción no es un instrumento para hacer frente a una tentación general de subvertir el Estado de derecho y
que el procedimiento para disciplinar a los Estados miembros del artículo 7 que acabamos de ver presenta tal
sentido de la gravedad y dificultades de procedimiento para adoptar una recomendación y sanción para constatar
una «vulneración grave y persistente. De esta manera la Comisión creó un procedimiento intermedio que pudiera
hacer frente a estas situaciones.
El procedimiento contempla tres pasos:
1) Evaluación y remisión de una «opinión» de la Comisión al Estrado afectado con un plazo para su
contestación.
2) Recomendación de la Comisión de no haber contestado o haberlo hecho de manera no satisfactoria para
la Comisión.
3) Seguimiento de la recomendación que concluirá en la finalización de este procedimiento o con la
propuesta al Consejo de iniciar el procedimiento del artículo 7.
4.Aplicación del artículo 7
El artículo 7, en su dimensión preventiva, apartado I, se ha activado en dos ocasiones: una de la Comisión contra
Polonia y otra del PE contra Hungría. La Comisión presentaba el 20 de diciembre de 2017 su Propuesta motivada
de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del TUE por lo que respecta al Estado de derecho en Polonia.
Por su parte, el Parlamento adoptó el 12 de septiembre de 2018 una Resolución sobre una propuesta en la que
solicita al Consejo que, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del TUE, constate la existencia de un riesgo
claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en los que se fundamenta la Unión.
Hasta el momento, ninguna de estas propuestas ha sido adoptada por el Consejo que solo se ha limitado, por
ahora, a entablar, esto sí, las consultas preceptivas con los Estados concernidos. Esas consultas, las «audiencias»,
no están sometidas a un procedimiento ordenado y la discrecionalidad absoluta del Consejo las condena a una
cierta irrelevancia. En cualquier caso, los resultados insatisfactorios del modelo preventivo parecen claros.
Huelga decir que las expectativas de que el mecanismo sancionatorio del artículo 7.2 pueda ser operativo se ven
muy lejanas y, para algunos, casi imposibles.
5. Un limitado control jurisdiccional
Un cierto control judicial se ha abierto camino en medio de las llamadas «crisis constitucionales» planteadas por
las derivas autoritarias de algunos Estados miembros de la Unión y su cuestionamiento del Estado de Derecho y
otros valores enunciados en el artículo 2 del TUE.
La falta de autonomía de la Carta para sustentar una actuación ante el TJUE sobre aspectos que exceden el ámbito
de aplicación del Derecho de la Unión no permitía hasta ahora la aplicación de este procedimiento judicial de
control. La interpretación, sin embargo, del TJUE del artículo 19.1 vinculando su contenido con el contenido
esencial del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 47 de la Carta han abierto otro camino.
Similar línea de apertura a un cierto control judicial se ha abierto por vía prejudicial. La sentencia del TJUE de
19 de noviembre de 2019 así lo apunta, aunque en el marco de este procedimiento la necesidad de que se trate de
un supuesto que caiga dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión en el sentido visto del art. 51 de
la Carta, así como su necesaria aplicación por el juez de remisión le confieren menor impacto del que se deriva
de los anteriores recursos de incumplimiento.
+La acción exterior y derechos humanos: Art. 21.1 TUE: La acción de la Unión en la escena internacional se
basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el
resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos
y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el
respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional. La Unión procurará
desarrollar relaciones y crear asociaciones con los terceros países y con las organizaciones internacionales,
regionales o mundiales que compartan los principios mencionados en el párrafo primero. Propiciará soluciones
multilaterales a los problemas comunes, en particular en el marco de las Naciones Unidas. Desarrollo de una
política de condicionalidad: - Positiva (medidas de apoyo e incentivo): múltiples (renovado Instrumento Europeo
para la Democracia y Derechos Humanos, eliminación de la pena de muerte, luchas contra la discriminación…)
- Negativa (medidas de censura política): más complicada de aplicar (cláusula 14 ...)
-Tema 8: La acción exterior de la Unión: la PESC: la PESC es uno de los pilares sobre los que se fundamentó
la UE, junto con las Comunidades Europeas y los AJAI.
#Introducción: La Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea (PESC, en adelante) es un
ámbito de la acción exterior quese adicionó tardíamente a las relaciones exteriores comunitarias bajo la fórmula
de cooperación intergubernamental. El TUE dispuso que la Unión Europea tuviera ‘su fundamento en las
Comunidades Europeas completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el presente
Tratado’, esas políticas y formas de cooperación eran la Política Exterior y de Seguridad Común y la Cooperación
Policial y Judicial Penal, que junto con las CCEE, constituían los pilares o fundamentos sobre los que se asentaba
la Unión Europea. El Tratado de Lisboa persiguió la unificación del sistema y, en consecuencia, en la Cooperación
Policial y Judicial Penal esa unificación se ha producido prácticamente de manera plena, la cuestión es más
discutible en la Política Exterior y de Seguridad Común. Pero más allá de este esfuerzo unificador, lo cierto es
que la PESC sigue estando regulada tras su reforma en Lisboa por el TUE (en su Título V) y no por el TFUE,
como expresión de su especificidad, y manteniendo unos procedimientos particulares propios y excluyentes con
carácter general de la competencia del TJ. La Política Exterior y de Seguridad Común, es el fruto de una evolución
iniciada en la década de los años setenta con la constitución del modelo de Cooperación Política Europea ( en
adelante, CPE) y, después, en las disposiciones del Título V del Tratado de la Unión Europea de Maastricht,
donde se configuraron sus rasgos esenciales. Posteriormente, los tratados de Amsterdam (1997) y Niza (2000)
modificaron algunos aspectos importantes de la regulación de la PESC, pero no alteraron suselementos
estructurales.
El Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000, desarrolló una estructura de especial importancia en los
aspectos de la defensa, que dibujó un espacio jurídico institucional específico identificado como Política Común
de Seguridad y Defensa (PCSD). El Tratado de Lisboa formalizó este espacio competencial incorporándolo como
parte esencial de la PESC en el Título V del TUE.
#Características:
+Ámbitos materiales: no toda la política exterior es objeto de la PESC, la determinación del objeto versa sobre
2 operaciones:
·Sentido negativo: para determinar el ámbito material se debe excluir de la PESC todas aquellas materias de
acción exterior sujetas a la Unión o a otras reglas o procedimientos.
·Sentido positivo: sólo cuando se produce un consenso de los Estados sobre la existencia de asuntos de política
exterior que ofrecen un interés común pasará a formar parte de la PESC.
El TUE establece en su Título V, art. 24, los procedimientos para la identificación de los ámbitos materiales de
la PESC, que serán llevados a cabo por el Consejo Europeo. En relación con los aspectos militares y de defensa,
las políticas se dividen en 2 vertientes: la política de defensa común (deberá tener una definición progresiva) y la
defensa común (posible incorporación por recomendación unánime del Consejo Europeo y aceptación de
EEMM).
+Concepción general de la PESC: concepción general de la PESC responde a la idea de continuidad respecto
del modelo anterior y supone el rechazo de las propuestas de «comunitarización» de la política exterior europea.
La articulación jurídica de la PESC en la reforma de Lisboa se caracteriza por la ausencia de novedad y por una
continuidad con las soluciones adoptadas en el Tratado de Maastricht. Para mayor claridad, el artículo 24 TUE
singulariza este ámbito al determinar que: La política exterior y de seguridad común se regirá por reglas y
procedimientos específicos. La definirán y aplicarán el Consejo Europeo y el Consejo, que deberán pronunciarse
por unanimidad salvo cuando los Tratados dispongan otra cosa. Queda excluida la adopción de actos legislativos.
Y mantiene, en términos generales, la exclusión de competencia del TJ sobre este ámbito. Añade el artículo 24;
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no tendrá competencia respecto de estas disposiciones, con la
salvedad de su competencia para controlar el respeto del artículo 40 del presente Tratado y para controlar la
legalidad de determinadas decisiones contempladas en el párrafo segundo del artículo 275 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea. El Tratado de Lisboa contiene además un artículo destinado
específicamente a confirmar la dualidad de concepciones para la PESC y las otras competencias de la Unión
respectivamente y a asegurar la «no contaminación» de uno y otro espacio.
+La articulación jurídica de la PESC en el TUE: En la compleja estructura del TUE, la PESC ha ocupado una
posición que no ha sufrido variaciones. Formalmente, sigue ubicada en el Título V del TUE, que contiene las
disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y Disposiciones específicas relativas a la política
exterior y de seguridad común. Se articula en dos capítulos: el Capítulo 1 contiene unas Disposiciones generales
relativas a la acción exterior de la Unión (arts. 21 y 22), y un Capítulo 2, que contiene las Disposiciones
específicas sobre la política exterior y de seguridad común. Este Capítulo 2 se subdivide en dos Secciones: la
primera Sección contiene las Disposiciones comunes a toda la PESC (arts. 23 a 41) y la segunda las Disposiciones
específicas sobre la política común de seguridad y defensa (arts. 42 a 46). En efecto, claramente diferenciada del
sistema general, en el TUE, la PESC es concebida en el marco de la Unión Europea como una competencia que:
abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión,
incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común Es
una competencia cuyo marco de desarrollo viene instituido en el propio artículo 24 TUE, que refiere sus
fundamentos (principios), objetivos y el sistema de determinación de «intereses y objetivos estratégicos» a lo
establecido en el Capítulo 1 de este Título V. La instrumentación de la PESC, prevista en el artículo 25 TUE,
expresa también esa particularidad. La Unión dirigirá la política exterior y de seguridad común: a) mediante la
definición de sus orientaciones generales; b) con la adopción de decisiones de una triple naturaleza por las que
se implementen: i) las acciones que va a realizar la Unión; in) las posiciones que va a adoptar la Unión, y iii) las
modalidades de ejecución de las decisiones sobre acciones o posiciones; y c) fortaleciendo la cooperación
sistemática entre los Estados miembros para llevar a cabo sus políticas. Esta diferenciación hace que persista el
gran problema de las posibles contradicciones entre unas actuaciones de la Unión en el ámbito general de su
acción exterior y la específica de la PESC. Por esto, el artículo 21 TUE, en las disposiciones generales de la
acción exterior, señale en el segundo párrafo de su apartado 3 que: La Unión velará por mantener la coherencia
entre los distintos ámbitos de su acción exterior y entre éstos y sus demás políticas. El Consejo y la Comisión,
asistidos por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad garantizarán
dicha coherencia y cooperarán a tal efecto. El Consejo y la Comisión tienen atribuida la responsabilidad de
garantizar dicha coherencia, a cuyo fin les impone la obligación de «cooperación» que se ha visto ampliamente
facilitada por la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
#Marco jurídico-funcional: la articulación del cuadro jurídico-funcional de la PESC en el TUE reconduce a 4
cuestiones:
+Aparato jurídico-institucional: se excluye con carácter general la competencia del TJUE para pronunciarse
sobre estas disposiciones. Serán: el CE, el Consejo, la Comisión, el PE, el Tribunal de Cuentas y el Tribunal de
Justicia, los que conformen ese aparato institucional clave de la PESC. El CE deberá concertar con los EEMM
cualquier cuestión sobre PESC y adoptar las decisiones relacionadas con los objetivos de esta. Estas decisiones
se convertirán en el marco jurídico para que el Consejo elabore la PESC y adopte todas las decisiones necesarias
para definir y aplicar dicha política. El Consejo, junto con la Comisión y la asistencia del Alto Representante,
ejercerá a su vez funciones de control y ejecución sobre las PESC.
+Sistema de decisiones: se puede llevar a cabo de 3 maneras distintas: a través del CE y el Consejo por
unanimidad, por mayoría cualificada en el sistema regulado por el art. 16 TUE y por la mayoría de los miembros
del Consejo (aplicable a las cuestiones de procedimiento).
+Ejecución: al Consejo corresponde la adopción de las decisiones necesarias para definir y aplicar la PESC, es
al AR y a los EEMM a quienes atribuye el Tratado la responsabilidad en la ejecución.
+Financiación: el TUE dispone 2 reglas esenciales:
1. Los gastos administrativos de la PESC ocasionen a las instituciones correrán a cargo del
presupuesto de la Unión siempre.
2. Los gastos operativos también, excepto: cuando el Consejo decida otra cosa por unanimidad o sean
relativos a operaciones en el ámbito militar o de defensa.
Cuando los gastos no corran a cargo del presupuesto de la Unión, correrán a cargo de los
EEMM con arreglo a una clave de reparto basada en el PIB.
-Tema 9: Régimen de atribución de competencias y participación de las CCAA en la UE:
#Fundamento constitucional de la atribución de competencias: la adhesión a la UE entraña una atribución del
ejercicio de competencias soberanas de los Estados en favor de la Unión. El sistema de integración comprende 2
vertientes en torno a las constituciones de los EEMM:
1. Las Constituciones que prevén la inserción y aplicación interna de las normas del Derecho derivado.
2. Las Constituciones que prevén la competencia de las instituciones para adoptar tales actos obligatorios y
de eficacia directa.
Todas las Constituciones de los EEMM aceptan que el Derecho de la Unión puede operar autónomamente en el
interior de cada Estado conforme a sus características propias: eficacia directa, primacía absoluta, aplicación
efectiva y uniforme en toda la Unión (desarrollar si es necesario).
#El procedimiento constitucional de atribución de competencias:
+En España: el art. 93 CE, establece un procedimiento para la atribución del ejercicio de competencias. Se
requiere la mayoría absoluta del Congreso y la mayoría simple del Senado, y se instrumentará mediante LO.
Todos los Tratados que conforman la UE, una vez ratificados, forman parte integrante del Derecho aplicable en
España. Los Tratados y actos de la UE deberán publicarse en el BOE en España y en el DOUE a nivel europeo.
Precisamente, la entrada en vigor del Derecho derivado no depende de la publicación en el BOE si no en el
DOUE. Los Tratados internacionales solo gozan en España de jerarquía supralegal. Los Tratados de la Unión no
pueden violar los principios básicos de los sistemas constitucionales. Pero en los ámbitos atribuidos a la Unión,
los Tratados prevalecen sobre toda norma interna.
+La recepción del derecho originario: Tratados de la Unión: Procedimiento art. 96.1 CE: Los tratados
internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del
ordenamiento interno. - Inserción o recepción de la publicación no depende de la publicación interna sino de la
fecha pactada internacionalmente por lo Estados miembros
- La eficacia directa para los particulares se completa a partir de la publicación interna.
- Publicado en el BOE, su aplicación se retrotrae a la fecha pactada para la entrada en vigor por todas las Partes.
+La recepción del derecho derivado: La recepción de los actos de las instituciones después de la adhesión
Actos aprobados con posterioridad a la Adhesión
- Las constituciones no hacen referencia a la inserción de estos a pesar de su importancia
- La atribución de competencias normativas implícita la aceptación de los procedimientos establecidos en los
propios Tratados para la formación de los actos de las instituciones
- La publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea da por satisfecha la obligación de la publicación
oficial del art. 96.1 CE de forma análoga con los Tratados y la del art. 9.3CE
+Aplicación interna del Derecho de la UE: los Tratados han reservado a los EEMM la ejecución del Derecho
de la Unión, aunque han confiado algunos concretos poderes de desarrollo y ejecución a las instituciones. Se
observa un doble régimen de desarrollo:
-Legislativo: es el contenido material de la norma y la amplitud de opciones dejadas a las autoridades nacionales
lo que determine si serán las CCGG las que lleven a cabo el desarrollo normativo.
-Ejecutivo: el Gobierno estatal, puede autónomamente adoptar las medidas necesarias de ejecución de las normas
de la Unión.
·Control previo de inconstitucionalidad: la CE prevé la posibilidad de un control previo de la constitucionalidad
de los Tratados a través de las Cámaras o el Gobierno, aunque también podrán requerir al TC para declarar la
existencia o no de contradicciones entre el Derecho de la Unión y la CE.
+El fundamento interno: artículo 93.2 CE: Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos,
la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales
o supranacionales titulares de la cesión. (art. 93 CE) Este precepto no detalla a quién va dirigida la responsabilidad
de normativizar y ejecutar de garantizar lo dispuesto en el ordenamiento,
1. ¿Competencia exclusiva del Estado o de las CCAA?
2. ¿Prerrogativa de las Cortes o en la competencia reglamentaria del Gobierno?
Incompletud del artículo ya que:
- Concierne a los jueces la aplicación preferente del Derecho de la Unión
- Falta una referencia a la aplicación del Derecho por la CCAA
- La Garantía o responsabilidad del cumplimiento no solo corresponde al Gobierno o a las Cortes, sino al
- Estado en su conjunto, a España como Estado miembro
+El desarrollo por el legislativo: Intervención por parte de los Parlamento nacionales es necesaria:
- Ya que la complementación concierne al mismo
- Objetivamente es necesario en caso de que conlleve una sanción penal, carga fiscal, afectación a los
- derechos fundamentales, o, modificación o derogación de una ley en vigor.
No es idóneo porque:
- Es un proceso lento y complejo
- Su carácter soberano es poco compatible con la función de subordinación
- Dado su alto detalle, dificulta una labor propiamente parlamentaria (debate inutil dado el veto en la
- alteración sustancial del contenido)
+El desarrollo por el ejecutivo:
Son los procedimientos que mejor se adaptan a la necesidad de aplicar correctamente la norma de la Unión
- Es competencia Estatal, puede tomar medidas necesarias de ejecución.
- El Derechos de la Administración se enfoca en el respeto y cumplimiento de la Unión
- No se pueden usar las Circulares como instrumento de desarrollo sobretodo en el caso de las Directivas:
simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables al gusto de las Administraciones y
desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden considerarse una ejecución válida de la obligación
que incumbe a los Estados miembros destinatarios de una Directiva [...].
+Obligación de los poderes competentes de eliminar las normas internas incompatibles con el derecho de
la unión: Dada la primacía y efecto directo de las disposiciones de la Unión, el Estado está obligado a eliminar
de su orden jurídico toda disposición incompatible. Consecuencia:
- Incertidumbre para los afectados ¿A qué norma se acogen? El Tribunal exige que la incompatibilidad entre una
norma nacional y una norma de la Unión, incluso de efecto directo, deba ser eliminada definitivamente mediante
disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que las que deben ser
modificadas. Esto significa que la utilización de las circulares administrativas, incluso publicadas en los Boletines
Oficiales, advirtiendo de la inaplicación de una norma interna, no son el medio adecuado para asegurar el pleno
efecto de las normas de la Unión.
+La primacía y eficacia directa del derecho de la unión en España: La primacía se encuentra afirmada de
forma indirecta pero inequívoca en el art. 96.1: Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho
internacional. - No puede ser modificado, derogado o suspendido unilateralmente, sino por la voluntad concertada
de los Estados partes que concurrieron en el mismo. - Las leyes internas quedarán inaplicadas en caso de
contradicción con un Tratado en Vigor Refuerzo del art. 93: - Prevé que el ordenamiento de la Unión pueda
desplegar sus características en España - Posibilita la creación de derechos y obligaciones directamente con efecto
directo
+Conflicto entre Constitución y Derecho Originario.
Los Tratados internacionales solo gozan en España de jerarquía supralegal. Los Tratados de la Unión no pueden
violar los principios básicos de los sistemas constitucionales. Pero en los ámbitos atribuidos a la Unión, los
Tratados prevalecen sobre toda norma interna. La Constitución sigue rigiendo plenamente en los ámbitos que
permanecen bajo el ejercicio de la soberanía nacional en las materias atribuidas a la Unión rigen los Tratados.
-El control previo de constitucionalidad
La Constitución prevé la posibilidad de un control previo de la constitucionalidad de los Tratados a través de las
Cámaras o el Gobierno, aunque también podrán requerir al Tribunal Constitucional para que declare la existencia
o la inexistencia de una contradicción entre lo dispuesto en el Derecho de la Unión y la constitución.
-Los límites constitucionales de la atribución de competencias.
Existen límites constitucionales a la atribución de competencias. Se dice que se puede atribuir el ejercicio de
competencias. Estos límites se encontrarían en una atribución de soberanía que pusiera en peligro la existencia
de la propia Constitución y del Estado.
+Conflicto entre constitución y norma de derecho derivado: El patrón de legalidad del Derecho derivado es
el Derecho originario. Como el artículo 93 atribuye la competencia de declaración de validez del Derecho
derivado de la Unión al TJUE, el TC no puede hacer nada. Aun así, el Derecho de la Unión (originario y derivado)
no puede vulnerar los Derechos reconocidos en la CE78 .
+Conflicto entre norma de la UE y ley posterior: La consecuencia más inmediata será la inaplicación de la
norma interna.
+El problemático planteamiento de la cuestión de constitucionalidad: El conflicto se complica si un juez
español plantear a la cuestión de constitucionalidad por entender que la ley interna, contraria a una norma de la
UE es contraria también a los artículos 93 y 96, que protegen la atribución de competencias. Mientras se aclara
por el TC la posible inconstitucionalidad no se aplica la norma de la UE.
Este problema fue entendido pro el TS en la sentencia Aranzadi, 2747 de 24 de abril de 1990 al reconocer la
primacía sobre las normas internas, añadiendo que las normas anteriores que se opongan al Derecho Comunitario
deberán entenderse derogadas y las posteriores contrarias, habrán de reputarse inconstitucionales por
incompetencia, pero no será exigible que el juez ordinario plantee la cuestión de inconstitucionalidad para dejar
inaplicada la norma estatal. El TS acierta al entender que en estos casos lo adecuado es el denominado control
difuso.
El control de la aplicación del DUE por el TC
El artículo 96 CE contiene un mandato claro y preciso; las disposiciones de un Tratado (derecho derivado) solo
pueden ser modificadas en la forma establecida en el Tratado. El mandato se dirige a los órganos de control
jurisdiccional, el TC y órganos judiciales, para que controlen y sancionen las actuaciones de los poderes públicos
que no se sometan a la CE. Esa inconstitucionalidad apodera que por obra del DUE cualquier juez está llamado
a descartar la aplicación de tales leyes sin apelar al TC.
La eliminación erga omnes de leyes contrarias al DUE. En la inmensa mayoría de los supuestos de contradicción
entre la ley y la norma de la UE basta la doctrina constitucional y comunitaria de inaplicación por el juez del
litigio concreto o por el órgano administrativo, pues es un problema de selección de la norma adecuada al caso.
Es evidente que en determinados casos de frontal contradicción.
El respeto del DUE y el recurso de amparo; la tutela judicial efectiva. Para el TC desde la citada sentencia
APESCO de 1991 “el único canon admisible para resolver las demandas de amparo es el del precepto
constitucional que proclama el derecho o libertad cuya infracción se denuncia” “la decisión sobre el
planteamiento de la cuestión prejudicial corresponde de forma exclusiva e irreversible al órgano judicial que
resuelve el litigio”. Este tribunal se negó en el pasado a garantizar la recta aplicación del DUE por el poder
judicial.
Tampoco la jurisdicción de la UE vincula la inaplicación de la ley interna a la remisión de la cuestión prejudicial.
Los jueces españoles no pueden dejar de inaplicar una ley interna, no pueden seleccionar la norma adecuada al
caso, interpretarla y motivarla por sí mismos, sin plantear el prejudicial o seguir jurisprudencia de la UE. Pero
pueden aplicar las leyes internas frente a las normas de la UE sin que el no planteamiento de la cuestión prejudicial
viole la tutela judicial efectiva.
+Marco constitucional y estatutario: El TJUE, declaró que: cada Estado miembro es libre de atribuir como
juzgue oportuno las competencias en el plano interno y de aplicar una directiva por medio de medidas adoptadas
por las autoridades regionales o locales. España al Adherirse tuvo dos proyecciones, la externa como país
soberano, y la interior, con respecto a las Autonomías, a las que no se le puede alterar su régimen competencial.
Se produjo un problema entre las competencias que por la naturaleza de los Tratados y los Estatutos de
Autonomía, se atribuían en paralelo a la Unión y a las CCAA. Se produjo una actuación interna (o indirecta) en
la integración europea que se produce en dos fases o direcciones:
- Ascendente: participación de las CCAA en la elaboración de la posición nacional
- Descendente: desarrollo legislativo y reglamentario de las normas de la unión no directamente aplicables
que afecten a las competencias de las CCAA. Además, se garantiza la participación externa o directa en las
instituciones de la UE y en la Representación Permanente de España ante la UE
#Participación de las CCAA en la UE: cada EM es libre de atribuir las competencias en el plano interno y de
aplicar una directiva por medio de medidas adoptadas por las autoridades regionales o locales. España al adherirse
tuvo 2 proyecciones: la externa como país soberano, y la interior, con respecto a las CCAA. Se produce así una
actuación interna en la integración europea en 2 direcciones: ascendente, con la participación de las CCAA en la
elaboración de la posición nacional, y descendente, con el desarrollo legislativo y reglamentario de las normas
de la Unión que afecten directamente a las CCAA.
+Coordinación entre CCAA y el Estado: llevado a cabo a través de la Conferencia para Asuntos Relacionados
con la UE (CARUE), foro formado por políticos de las CCAA y el Gobierno Central para decantar la posición
de España de cara a Europa. En su seno se adoptó́ en 1994 el Acuerdo sobre la participación interna de las CCAA
en los asuntos comunitarios europeos a través de las Competencias sectoriales. El Acuerdo General de 1995 se
instrumentó la fase descendente de la colaboración, asegurando la autonomía institucional y el cumplimiento
interno de las obligaciones a través del sistema de distribución de competencias de la CE.
+Control del cumplimiento del Derecho de la UE: incumbe a las instituciones nacionales el control de la
actividad de las CCAA de manera que no comprometan el buen funcionamiento de la UE, ya que el EM será
responsable de la actuación de cualquier órgano que se encuentre en él, ya sea local o autonómico. No puede
alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno, ni siquiera las que derivan de
su organización federal, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos.
+Mecanismos constitucionales para el control del cumplimiento del derecho de la unión por las
comunidades autónomas: Por parte del TJ un Estado - En la medida que eligen distribuir entre varias
Instituciones nacionales el cuidado de tomar las diversas medidas de ejecución necesarias, incumbe a dichas
Instituciones nacionales vigilar para asegurar, por los medios adecuados, la coordinación de medidas que adopten
de forma que no comprometan el buen funcionamiento de la organización de mercado - La responsabilidad de un
Estado miembro en caso de incumplimiento (art. 258 TFUE) queda comprometida sea cual sea el órgano del
Estado cuya acción u omisión esté en el origen de la infracción, aún en el caso de que se trate de una institución
constitucionalmente independiente
- No puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno, ni siquiera las que
derivan de su organización federal, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos
Hipotética infracción autonómica: ¿Responde la CCAA patrimonialmente frente al particular afectado?
- TJUE puede dirigirse a la CCAA si esta fuera la infractora y causante del perjuicio aunque, también a
confirmado la aplicación del principio de responsabilidad por infracciones de uno de sus órganos o entes
territoriales
- Estado miembro también puede exigir del ente territorial el respeto a las obligaciones del Estado, una
conducta leal y diligente Posibles vías solución para las hipotética infracciones
- Derecho supletorio estatal en caso de carencia o insuficiencia de una o varias CCAA en materia de desarrollo
o aplicación del Derecho de la Guión
- Inaplicación de la norma autonómica y sustitución por la europea en caso de desarrollo o aplicación incorrecto
- Leyes armonizadoras cuando en la aplicación del Derecho de la Unión, se tengan resultados dispares
- Cumplimiento forzoso en caso incumplimientos (por acción o omisión) o en atentado grave al interés general
de España
+Participación externa de las CCAA: las actividades externas de las CCAA serán controladas según los
requisitos establecidos por el TC:
1. Han de ser acciones necesarias para el ejercicio de las competencias autonómicas.
2. Que no impliquen el ius contrahendi ni supongan ejercicio de soberanía.
3. Que no originen obligaciones inmediatas frente a poderes públicos extranjeros.
4. Que no incidan o condicionen la política exterior del Estado.
5. Que no generen responsabilidad.
6. Que no deduzcan de ello un estatuto jurídico internacional.
Los miembros del Consejo de la UE, de conformidad con el de la Unión, son los miembros del Gobierno de cada
EM. Aunque se permite la presencia de representantes (regionales) de nivel ministerial, siempre que el EM les
faculte para representar a dicho Estado y se trate de cuestiones del Consejo que más incidencia tengan en las
competencias de las CCAA. También podrán participar en la Comisión tras ser designadas en el CARUE.
+Las oficinas de representación de las comunidades autónomas en Bruselas. La presencia en la
representación permanente de España:
El Tribunal Constitucional confirmó su línea aperturista y reconoció en una sentencia de 1994 que, a la vista de
las tareas de relevancia en la vida económica que tienen atribuidas las Comunidades Autónomas, éstas tengan
que realizar determinadas actividades fuera de los límites territoriales de España y que estén interesadas en la
actividad de la Unión, dado que ésta puede entrañar no sólo límites y restricciones al ejercicio de las competencias
autonómicas sino también establecer incentivos y ayudas económicas para sus actividades.
Normalizada esa presencia desde la citada sentencia, las Oficinas de las Comunidades Autónomas se vieron
reconocidas y reguladas por la vigente Ley de Acción y Servicio Exterior del Estado (LASEE) en su art. 12.1.
Para la apertura de oficinas en el exterior las Comunidades Autónomas sólo tienen que informar al Gobierno con
carácter previo a su apertura.
Las oficinas autonómicas no representan al Estado ni lo suplantan. El Tribunal de Justicia ha puntualizado que el
carácter unitario del Estado hace que sólo esté representado internacionalmente por su representación
permanente.
Además, había interés por parte de las Comunidades Autónomas en tener un «enlace» en la Representación
Permanente de España ante la UE. Consiste en tener personas de su confianza en calidad de receptor y transmisor
de informaciones, o para facilitar contactos, o para asistir a determinadas reuniones, etc, como canal de
información y de relación con las Oficinas autonómicas en Bruselas. Después de diversas modalidades de
presencia, en la actualidad, mediante el Acuerdo de 9 de diciembre de 2004 (con las modificaciones citadas) se
ha consolidado la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER, a la que se incorporan dos delegados
autonómicos designados por consenso por la propia CARUE. En un nuevo acuerdo de esa Conferencia se acordó
en 2006 una Guía de Buenas Prácticas y sustituida por una nueva Guía en 2018 que establece un sistema de
transmisión de información a las Comunidades Autónomas, precisa los criterios para la designación del
representante autonómico en el Consejo y regula la coordinación entre las Comunidades Autónomas y el
Gobierno de España.
+La presencia en la esfera de la comisión:
Obviamente, la Comisión es una institución no intergubernamental. Por ello, nos referimos sólo a la participación
en los grupos y comités de composición intergubernamental de carácter consultivo para la ejecución de normas.
En 1997 se llegó a un acuerdo sobre la presencia de las CCAA en un centenar de comités intergubernamentales
que asisten a la Comisión: son designados en el seno de la CARUE por los representantes autonómicos, elaboran
una posición común a partir de las observaciones de las regiones; su mandato es por cuatro años y se atribuyen
dos representantes autonómicos por cada Comité alternándose por períodos de dos años.
Mediante unos acuerdos de 10 de marzo de 2003 se establecen las reglas de participación y de intercambio de
información con los representantes sectoriales. La distribución en los comités se hace de común acuerdo, la
Comunidad Autónoma representa al conjunto, se establecen mecanismos para fijar la posición común, etc. En
todo caso, la posición final y el voto corresponde a la delegación de España.
+Acceso al tribunal de justicia de la unión europea:
Varias regiones de los Estados miembros y, particularmente, algunas Comunidades Autónomas españolas
reivindican una legitimación activa o derecho de recurso ante el Tribunal de Justicia para impugnar actos de la
Unión. Habría que precisar algunas cuestiones.
Si la norma de la Unión incurre en motivos para pedir su nulidad, una Comunidad Autónoma puede iniciar
directamente el recurso ante el Tribunal de Justicia en las condiciones y límites establecidos por el Derecho de la
UE. Las regiones y los municipios, en su calidad de personas jurídicas, siempre han tenido ius standi o legítima.
ción procesal para impugnar los actos de la Unión en las mismas condiciones que los particulares o demandantes
ordinarios: deberán justificar que le afecta directa e individualmente y, entonces, si incurre en los vicios del
artículo 263 TFUE, el Tribunal de Justicia anulará la norma en cuestión.
La diferencia en materia de legitimación procesal, con los Estados, la Comisión, el Parlamento europeo y el
Consejo es que los denominados «demandantes privilegiados» no tienen que justificar la afectación directa e
individual. Luego, las Comunidades Autónomas pueden iniciar el proceso de nulidad, así como los restantes
procedimientos abiertos a las personas jurídicas (recurso por omisión y por responsabilidad extracontractual)
Por otra parte, una Comunidad Autónoma puede solicitar intervenir en un asunto pendiente ante la jurisdicción
comunitaria en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes, como cualquier persona, si demuestra interés
en la solución de un litigio. Igualmente, las Comunidades Autónomas se pueden personar en el procedimiento
prejudicial formulando alegaciones u observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia si son partes en el litigio
ante un tribunal nacional.
Pero algunas Comunidades Autónomas vienen presionando para lograr un pleno ius standi igualado al de los
Estados miembros y las instituciones asociado a la defensa del principio de subsidiariedad. El artículo 8 del
protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad precisa que el Comité de las
Regiones podrá interponer recursos por incumplimiento del principio de subsidiariedad. Este recurso está
limitado a los actos legislativos, lo que significa que las propuestas de actos de naturaleza ejecutiva en las que se
pudiera quebrar ese principio no pueden ser objeto de ese recurso. La intervención del Comité de las Regiones
puede suplir la falta de actividad de los parlamentos nacionales; incluso, en algunos casos, puede actuar con
mayor agilidad en la defensa de los intereses regionales.
En cualquier caso, existe ya una cierta colaboración reglada en materia de contenciosos entre la Administración
General del Estado y las CCAA.
+La presencia de las comunidades autónomas en la esfera del consjeo: Los miembros del Consejo de la UE,
de conformidad con el Derecho Internacional y de la Unión, son los miembros del Gobierno de cada Estado
miembro. El artículo 16.2 TUE permite la presencia de representantes (regionales) de nivel ministerial, siempre
que el Estado miembro les faculte para comprometer al Gobierno de dicho Estado. La finalidad de estas normas
es permitir y facilitar a los Gobiernos que asocien a la representación inter nacional a aquellas autoridades
públicas estimadas como representativas del conjunto nacional, a fin de que los Estados miembros con estructuras
territoriales complejas puedan conservar y aparecer en el Consejo en la diversidad de sus elementos constitutivos.
El acuerdo de 9 de diciembre de 2004 (modificado en 2018) prevé la participación de las Comunidades
Autónomas en las formaciones del Consejo cuando se traten temas predeterminados (Empleo y Política Social;
Juego; Agricultura; Deporte; Educación y Cultura: Consumo; Medio Ambiente; Juventud; Sanidad; Pesca). Se
trata de las cuestiones del Consejo que más incidencia tienen en las competencias de las CCAA.
Las Comunidades Autónomas participan en los Consejos de la Unión (según las materias citadas) mediante
rotación semestral por orden de aprobación de sus respectivos Estatutos, lo que da previsibilidad y eficacia a esa
presencia. Se estableció en 2018 un calendario con las rotaciones hasta 2027. El Consejero autonómico asume la
concertación con la Administración General del Estado, y se compromete a consensuar una posición común con
el resto de Comunidades Autónomas afectadas. El representante autonómico es miembro de pleno derecho de la
Delegación española; antes de 2018 podría solicitar el uso de la palabra al Jefe de la Delegación española cuando
se debatan cuestiones que afectan a las competencias autonómicas y exista una posición común; desde la reforma
del Acuerdo en 2018 (no publicado) se ha invertido la situación: defenderá, si hay acuerdo común autonómico,
directamente la posición española y la denegación de la palabra por el jefe de la delegación será en todo caso
motivada.
La representación autonómica tendrá en cuenta los siguientes principios generales:
1. El principio de la unicidad de representación de España en el seno de la Unión Europea.
2. El principio de unidad de acción de España en el exterior.
3. El principio de la necesidad de mantener y facilitar la capacidad de propuesta y de reacción de España en
el sistema de adopción de decisiones del Consejo de la Unión Europea.
4. El principio de lealtad y mutua confianza entre las instancias autonómicas y estatales.
5. El principio de corresponsabilidad a la hora de lograr el mayor grado de eficacia
en la participación autonómica en los asuntos de la Unión Europea.
6. El principio general de representación conjunta de las Comunidades Autónomas
7. El principio de responsabilidad del Estado en el resultado de las negociaciones.
En coherencia con ese Acuerdo se ha previsto en otro Acuerdo de la misma fecha la participación de las
Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo del Consejo preparatorios de sus decisiones en las formaciones
que participan, previendo la asistencia a las reuniones del COREPER relacionadas con dichas formaciones del
Consejo.