Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
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APUNTES 2019
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TEMA I: DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO
A) El Derecho administrativo no es un Derecho aislado y separado del resto del Derecho. No hay un ordenamiento
jurídico administrativo propiamente dicho, sino que el ordenamiento jurídico en su conjunto constituye una unidad, y el
ordenamiento jurídico administrativo forma parte de él.
Esta misma consideración puede aplicarse también para otros Derechos como el civil, el penal o el laboral. En la vida
real es normal tener presente y aplicar en un mismo caso distintas normas pertenecientes a los distintos sectores del
ordenamiento jurídico.
B) La división establecida entre las distintas ramas del Derecho cobra relieve no sólo a afectos académicos, sino que
también existen importantes diferencias en los principios rectores de su respectivo ordenamiento jurídico, sobre la base
de una identidad de conceptos básicos.
Siendo ello así, se hace preciso determinar los rasgos característicos propios de las normas que integran el Derecho
administrativo.
Son dos las notas características del mismo: por un lado el Derecho administrativo es un Derecho estatuario y, por otro,
es un Derecho exorbitante.
2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO ESTATUARIO: DA COMO DERECHO
RELATIVO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
A) Prevalece en nuestros días la consideración de que el Derecho administrativo forma parte de los “Derechos
estatuarios”.
▪
Los Derechos estatuarios se caracterizan porque su campo propio viene a delimitarse por referencia fundamental a
una persona o sujeto de derecho, de tal manera que las distintas relaciones que esa persona entabla con las demás
formarían parte del Derecho administrativo.
En definitiva, los Derechos estatuarios se identifican a partir de la concurrencia de un dato de carácter subjetivo. En el
caso del Derecho administrativo se trataría de la presencia de una Administración Pública lo que determinaría el
ámbito de nuestra disciplina.
▪
Así, el Derecho administrativo sería el relativo a la Administración Pública. Sin embargo, no sería éste el planteamiento
dominante en el pasado pues, aunque se trata de una joven disciplina, en otros tiempos se trató de determinar el
ámbito propio del Derecho administrativo a partir de un dato de carácter objetivo. El Derecho administrativo vendría
a abarcar todo lo relacionado con la función administrativa.
Lo cierto es que, hubo numerosas dificultades al tratar de definir en positivo el contenido de dicha función, por lo que
se realizó una definición de la función administrativa, no tanto positiva, como negativa: la función administrativa
vendría a ser todo aquello que no pudiese encuadrarse dentro del ámbito de la función legislativa y judicial del Estado.
Como tampoco se había avanzado demasiado de ésta forma, optaron por un planteamiento de corte subjetivo.
B) Como consecuencia de la búsqueda por identificar un Derecho administrativo con base en un elemento subjetivo, se
dirigieron las miradas al Poder Ejecutivo del Estado.
Dentro de éste ámbito se reconoció la existencia de una auténtica organización al servicio de los intereses generales
(teorías generales): la Administración Pública.
Lo que resultó definitivo fue la atribución a dicha organización administrativa de la nota de personalidad jurídica (teorías
estatuarias): la conversión de la Administración pública en un sujeto de derecho, titular de derechos y deberes, y, por
ello, jurídicamente responsable.
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Resulta esto una realidad de nuestro Derecho positivo vigente en la actualidad, reconocido en la propia Constitución y
confirmado por la totalidad del ordenamiento jurídico administrativo.
C) Para finalizar debemos de mencionar lo siguiente:
▪
Por un lado, a pesar de lo anteriormente mencionado, se trata de una cuestión siempre abierta a polémica y objeto
permanente de reflexión.
▪
No se trata de una cuestión meramente teórica, sino que también conlleva consecuencias prácticas. A decir verdad,
son siempre razones de corte práctico las que mueven las ideas teóricas.
3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO EXORBITANTE: PAÍSES DE
“REGIMEN ADMINISTRATIVE” Y DE “COMMON LAW” (EL DCHO ADMINISTRATIVO
COMO SUMA DE PRERROGATIVAS Y DE GARANTÍAS)
A) No siempre que actúa la Administración pública, hay Derecho administrativo. Sólo hay Derecho administrativo en
presencia de alguna Administración Pública, pero no siempre en presencia de ésta, hay Derecho Administrativo.
Dicha presencia es una condición necesaria pero no suficiente, ya que la Administración Pública puede servirse asimismo
del Derecho privado en ocasiones: el Derecho administrativo precisa la presencia de un segundo adicional elemento
característico.
▪
Esto lo acreditan los países anglosajones, los cuales han carecido tradicionalmente de Derecho administrativo. Forman
el grupo de los países de “common law” o Derecho común, una expresión que indica la sujeción de la Administración
a las reglas que rigen las relaciones entre los particulares. Si surgen conflictos se resolverán atendiendo a la jurisdicción
ordinaria.
En dichos países el modelo ha evolucionado dando lugar a la recepción del Derecho administrativo, aunque dicha
evolución sigue sin estar completa.
▪
Frente al anterior grupo, existe uno claramente contrapuesto que se corresponde al de los países de “regime
administratif”. En este caso la Administración Pública sí está sujeta a un régimen jurídico especial y a un estatuto propio
y particular y, por tanto, también a una jurisdicción propia y especializada.
B) Lo que caracteriza a dicho régimen jurídico es su especialidad. Se trata de un estatuto compuesto de pluralidad de
normas especiales. Tales normas son capaces de reconducirse a una última característica común como el segundo de los
rasgos característicos del Derecho administrativo: es un régimen jurídico exorbitante, lo que se manifiesta desde dos
vertientes:
▪
El ordenamiento jurídico administrativo se caracteriza por la atribución a la Administración pública de un conjunto de
poderes “en más”. Poderes superiores de los que disponen el resto de personas de acuerdo a lo dispuesto en su
régimen jurídico.
En la actualidad debemos identificarlos como “prerrogativas” encaminadas a la consecución de los intereses generales
que la Administración pública tiene atribuida constitucionalmente como finalidad institucional y, asimismo, como
justificación última de su propia existencia.
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▪
Igualmente, se le atribute a la Administración pública una serie de poderes “en menos”. Esto quiere decir que los
sujetos sobre la que recae la acción administrativa, disponen de una serie de poderes superiores a los que
corresponden en su régimen jurídico.
C) Finalmente, debemos mencionar las siguientes consideraciones adicionales.
▪
En primer lugar, es de resaltar que nuestro ordenamiento jurídico permite a la Administración pública servirse del
Derecho administrativo, al igual que del Derecho privado común que rige las relaciones de particulares. Podemos
hablar así de un auténtico estatuto jurídico dual.
▪
Y en segundo lugar, conviene destacar la evolución llevada a cabo por los países denominados como “common law”,
cuyas Administraciones públicas están terminando de acogerse a un estatuto jurídico propio y especial, bien lejos de
sus orígenes, aunque todavía por culminar. Esto ha contribuido de un modo muy importante al fenómeno de la
unificación europea, generando grandes avances hacia la construcción de un auténtico “Derecho administrativo
europeo”.
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TEMA 2: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS ÓRGANOS. LA AP COMO PERSONA JURÍDICA:
SIGNIFICADO Y CONSECUENCIAS
Podemos identificar el Derecho administrativo como el derecho relativo a alguna Administración Pública, puesto que
no existe una única Administración pública, sino una pluralidad de ellas.
Es por ello por lo que debemos entender a la Administración Pública como un género que engloba una pluralidad de
especies las cuales tienen todas en común una característica esencial: la personalidad jurídica.
´hemos de decir que, al igual que las personas físicas, las personas jurídicas también están compuestas por un conjunto
de órganos, aunque no son equivalentes. Los de las personas jurídicas tienen una sustantividad jurídica incuestionable,
puesto que expresan la voluntad de la Administración, no la de cada uno de sus órganos. Actúan y toman unas decisiones
que, mediante el fenómeno denominado “imputación”, se atribuyen a la propia Administración.
Esta ausencia de personalidad jurídica de sus órganos y la atribución de la misma a la propia Administración tiene una
explicación: se debe a razones que miran a revestir de mayores garantías la posición jurídica de los particulares frente a
la AP, tanto en lo relativo a la estabilidad de la Administración como a la solvencia económica de la misma.
2. UNIDAD Y PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
A) Existe una amplia variedad de Administraciones públicas reconocidas por nuestro ordenamiento jurídico. Esto es un
dato característico de nuestro tiempo.
A pesar de que superficialmente se afirme que las estructuras administrativas se han mantenido incólumes y siguen
siendo las mismas, esto no ha sido siempre así.
▪
En otras épocas históricas dominaba una sola Administración pública.
▪
Durante el siglo XIX, junto a la Administración organizada por el Estado, existía un segundo escalón administrativo en
el ámbito local: los municipios. Escaso era el papel del único nivel municipal existente, no solo porque funcionalmente
resultaba problemático para asegurar una acción eficaz, sino también, desde un punto de vista jurídico, porque
prácticamente su total actividad estaba sujeta a controles administrativos de la Administración del Estado, lo que se
conoció como “tutela administrativa”.
▪
Conforme avanza el siglo XIX, comienzan a surgir nuevas formas administrativas. A medida que la organización
administrativa estatal amentaba su tamaño y sus tareas, llegó un punto en el que se vio desbordada para poder actuar
con la eficacia necesaria. Es por ello por lo que se necesitaba una organización administrativa específica para atender
tales tareas, razón por la cual surge la “descentralización administrativa” o “de servicios”, primero en el ámbito de la
asistencia, la educación y la beneficencia, después en el ámbito laboral y, finalmente, se instala en la economía. Hay
que señalar que, en este caso, la personalidad jurídica se manifiesta sobre todo en las relaciones externas de estas
entidades (“ad extra”), puesto que lo cierto es que, en sus relaciones internas con la Administración, dicha
personalidad se desdibuja ante la presencia de los controles administrativos y el sistema de tutela.
▪
A lo largo del siglo XX, durante el franquismo, no resulta patrimonio suyo la dominación del panorama entero por una
sola Administración, sino que se reconocer otras junto a la del Estado, aunque sometidas a una intervención en su
actuación.
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▪
Con la etapa democrática que comienza en España, se consolidad un panorama totalmente diferente con la
Constitución española.
Junto a la Administración estatal, adquiere un importante reconocimiento la organización administrativa, que se
instaura primero con las preautonomías y, más tarde, con las Comunidades Autónomas. Es este el dato más importante
que marca realmente la diferencia respecto al pasado, ya que se trata de la creación de un escalón administrativo a un
nivel hasta ahora desconocido.
También supone un gran avance el fortalecimiento de la Administración local, sumándose nuevos escalones al único
nivel municipal. Pero lo más importante es el reconocimiento constitucional de autonomía para los municipios,
excluyendo así la tutela administrativa sobre ellas.
En definitiva, junto a la descentralización administrativa o de servicios, emerge la verdadera descentralización por otra
parte, la descentralización política o territorial, a la que se reconoce como valor superior del ordenamiento jurídico.
B) Por otro lado, procede un doble orden de consideraciones:
▪
En primer lugar, hay que destacar que la diferenciación entre entidades territoriales y no territoriales no tiene un mero
valor descriptico sino que se proyecta también sobre su respectivo régimen jurídico.
De las entidades territoriales cabe destacar que han sido habilitadas para servir una pluralidad de intereses generales,
no satisfacen una única finalidad específica; y acostumbran a tener reconocidas la generalidad de las potestades de las
Administraciones. En cambio, las entidades no territoriales satisfacen una única finalidad específica y carecen de
algunas de las más relevantes potestades como la expropiatoria o la sancionadora.
▪
En segundo lugar, la legislación estatal establece un régimen básico y común de todas estas Administraciones que
construye sobre la base de unos principios generales de aplicación a todas ellas: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las AP y del Procedimiento Administrativo Común.
3. ADMISNISTRACIONES TERRITORIALES: ADMISNISTRACIÓN
ADMINISTRACIÓN DE LAS CCAA Y ADMISNISTRACIÓN LOCAL
GENERAL DEL ESTADO,
A) En primer lugar, la Administración del Estado no se corresponde con el Estado mismo, forma parte de él a la vez que
otros muchos órganos constitucionales. La Administración del Estado se instala en el ámbito del denominado Poder
Ejecutivo.
Como también son Estado las CCAA, la Administración del Estado recibe el nombre de Administración General del
Estado y forma parte de ella tanto lo que constituye su aparato central (antigua Administración “central” del Estado),
como la ahora denominada Administración territorial (antigua Administración “periférica” del Estado).
En su vértice se sitúa el Gobierno, integrado por el Presidente del Gobierno, el Vicepresidente o Vicepresidentes y los
Ministros, que constituyen a su vez el órgano superior de los Ministerios, que son las unidades en las que se divide la
acción administrativa. Por otro lado, al frente de la Administración territorial se sitúa el Delegado del Gobierno.
B) En segundo lugar, figuran las distintas Administraciones constituidas en cada una de las CCAA, asentadas en España
por medio de sus respectivos Estatutos de Autonomía, denominadas Administraciones autonómicas. Dichos Estatutos
otorgan a las CCAA aptitud para dotarse de sus propias Administraciones.
Al igual que en el Estado, no podemos identificar a la CCAA con la Administración, ya que consta también de otros
órganos (siendo el más destacado las Asambleas legislativas o Parlamentos autonómicos), sobre la base de un
planteamiento inspirado en el Estado aunque menos complejo.
C) Ya en tercer lugar, nos encontramos con la Administración local. Dentro de ella debemos diferenciar diversas
entidades, aunque mantiene su protagonismo la Administración propia de los municipios como entidades básicas.
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▪
Los Municipios se organizan administrativamente en Ayuntamientos con carácter general, aunque en el caso de los
pequeños Municipios cabe la figura del Consejo abierto, dando lugar a un gobierno asambleario cuyo órgano superior
es la asamblea vecinal. Los Ayuntamientos tienen carácter representativo y se organizan en torno a dos órganos
superiores: el Pleno del Ayuntamiento y el Alcalde, asistido éste último por una Junta de Gobierno Local, constituida
como una especie de ejecutivo local, sobre todo en las grandes ciudades.
Aunque el modelo de referencia sean los gobiernos estatal y autonómico, en la Administración municipal sí cabe
identificar la organización administrativa con la entidad a la que pertenece, puesto que carece ésta de otras funciones
como las de carácter legislativo. Debemos de aclarar que las ordenanzas locales no son leyes, sino normas de carácter
reglamentario equiparables en su régimen jurídico a los reglamentos estatales y autonómicos.
▪
Otro tanto cabe decir de la Administración provincial, que adquiere carta de naturaleza en la fórmula de la Diputación
Provincial, cuya organización básica está constituida por el Pleno, su Presidente y la Junta de Gobierno. Dicha
Administración es necesaria en todo el territorio nacional, salvo en las CCAA uniprovinciales.
▪
Sin embargo, a escala supramunicipal, algunos territorios de carácter insular disponen de una organización
administrativa propia: los Consejos en las Baleares y los Cabildos en Canarias. Éstas entidades representativas de
primer grado están dotadas de mayores competencias que las Diputaciones al tratarse de una entidad representativa
y no meramente indirecta o de segundo grado como éstas últimas.
Por esto mismo también las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos vascos que sustituyen a las Provincias
disponen de competencias superiores a las de las Diputaciones Provinciales.
▪
Cada CCAA puede completar o enriquecer su Administración local en el ejercicio de sus atribuciones, por ejemplo, a
nivel comarcal para constituir una Administración intermedia entre la provincial y la municipal.
4. ADMINISTRACIONES NO TERRITORIALES: ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES Y
CORPORATIVAS
A) Habría que descartar la Administración corporativa (colegios y cámaras profesionales) como organizaciones
administrativas ya que se trata, en este caso, de entidades privadas, es decir, sometidas a Derecho Administrativo que, a
determinados efectos, ejercen, mediante delegación, algunas funciones administrativas. Sólo desde esta perspectiva son
Administración Pública.
B) La Administración institucional es la que vendría a demarcar el campo de las Administraciones no territoriales; y
dentro de éste habría que destacar:
▪
Los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales se distinguen porque las primeras se sujetan
siempre al Derecho administrativo, mientras que las segundas solo lo hacen en parte, como consecuencia de su
respectiva naturaleza y las distintas funciones que les corresponden.
▪
Fuera de estos dos grupos nos encontramos con una serie de entidades institucionales con una autonomía fortalecida:
Administraciones independientes. Lo mismo cabe indicar de las nuevas agencias.
▪
Las fundaciones de carácter público o administrativo responden al perfil de las fundaciones privadas por lo que no las
incluimos dentro del grupo de las organizaciones administrativas, al igual que las sociedades mercantiles de capital
público, con las que nos situamos en el campo del Derecho privado. Sin embargo, en importantes aspectos de su
actividad permanecen bajo la órbita del Derecho administrativo.
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5. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO
A) El tratamiento normativo de la legislación general del Estado a los órganos administrativos es más amplio, aunque
algunas de sus determinaciones han sido cuestionadas en su carácter básico por la jurisprudencia constitucional, sobre
todo las relativas al funcionamiento de los órganos colegiados. 40/2015
Con carácter general la normativa indicada otorga a cada administración la potestad de crear órganos administrativos,
aunque estableciendo unos requisitos mínimos, como la dotación de los créditos precisos para su funcionamiento, e
imponiendo la prohibición de la duplicidad.
Reconoce el principio básico de la irrenunciabilidad de la competencia por el órgano que la tiene atribuida, aunque
admite diversas formas de incidir sobre su ejercicio:
▪
▪
▪
▪
▪
▪
La delegación de competencias: es la más importante y la que mayor número de cautelas presenta (prohibición de
delegar en determinadas materias o exigencia de publicación oficial).
La avocación: es lo contrario de la delegación (requiere motivación y la notificación a los interesados en el
procedimiento, aunque no cabe recurso).
La encomienda de gestión: de creciente importancia para la realización de actividades técnicas, materiales o servicios;
exige un acuerdo expreso o convenio y publicación; se mueve en un plano estrictamente material y no jurídico; no se
aplica a favor de entidades privadas ni se les encomiendan actividades de Derecho administrativo.
La delegación de firma: no exige publicación, aunque las prohibiciones establecidas para la delegación sí les son de
aplicación.
La suplencia: por vacante, ausencia o enfermedad.
Las decisiones sobre competencia entre órganos de una misma Administración, cuando dicha competencia genera
controversias.
B) En relación con el funcionamiento de los órganos colegiados, la misma normativa legal antes mencionada dispone
igualmente la aplicación de sus propias previsiones.
Las previsiones acerca del estatuto del Presidente, de sus miembros y del secretario no se consideran preceptos básicos
y son por tanto de aplicación sólo a la Administración del Estado, lo mismo que el régimen de las actas.
En términos generales, no existen grandes discrepancias y los mismos criterios manejan la normativa autonómica y
local. Ya, por último, sí es básico el régimen de convocatoria y sesiones de los órganos colegiados: exigencia de
miembros presentes para la constitución o posibilidad de arbitrar una segunda convocatoria con distinto número, entre
otras.
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TEMA 3: LAS BASES HISTÓRICAS DEL DERECHO
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1. ANTECEDENTES EN LA FORMACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EDAD MEDIA
Y ABSOLUTISMO
A) Resulta una importante polémica, no solo la dogmática, sino también ideológica, la determinación del momento
histórico que marca el origen del Derecho administrativo, así como también del momento en que puede afirmarse que
el Derecho administrativo alcanza su plena madurez entre nosotros.
Es el período histórico de la Revolución francesa la que constituye un momento absolutamente decisivo. No sólo porque
con ella se produce la identificación de los distintos Poderes integrantes del Estado, sino también porque consigue
liquidar el absolutismo monárquico, sentándose así las bases para la recuperación de la idea de la garantía como
contrapeso al ejercicio de las prerrogativas del Poder y el surgimiento del Estado de Derecho.
Sin embargo, aunque ya nada volverá a ser como antes, se da lugar la prolongación y pervivencia de instituciones
provenientes del Antiguo Régimen.
Por ello, la definitiva consolidación del Estado de Derecho se alcanza en el siglo XX tras las dos guerras mundiales.
Podemos decir que España se incorpora definitivamente a este proceso tras la Constitución de 1978.
B) Si el Derecho administrativo consiste esencialmente en un equilibrio de poderes o de prerrogativas y garantías,
difícilmente puede observarse esto antes de la Revolución francesa, lo que ha de concluirse que el nacimiento del
Derecho administrativo sólo puede entenderse producido a partir de entonces. Sin embargo, podemos identificar algunos
antecedentes importantes.
a) Remontándose a la Edad Media, no podemos dejar pasar la atribución al Poder público de una serie de exorbitancias
y privilegios, es más, el Derecho de la época consiste en la concreción de los derechos y las obligaciones de las personas
en función de sus características subjetivas. Y no solo privilegios, pues también existían algunas garantías y límites a la
acción del Poder Público.
Unas técnicas rudimentarias e insuficientes ya que correspondía la resolución última de los conflictos a la propia
persona del Rey y la pretendida distinción entre lo gubernativo y lo contencioso tampoco alteraba sustancialmente el
panorama. Aun así podemos hablar de la existencia de un cierto equilibrio entre privilegios y garantías, como antes he
mencionado.
Lo que sí venía a constituir una distancia insalvable para el origen de nuestra disciplina en aquella época era la diferente
caracterización del Derecho, sobre todo en el ámbito de lo público: el Derecho se constituía como la suma de privilegios
reconocidos a cada persona en función de sus características subjetivas y no como un conjunto ordenado de nomas y
principios aplicables a todos con independencia de su condición personal. Además, prevalecía el viejo y buen Derecho
sobre el nuevo, a diferencia de lo que ocurre actualmente.
b) De cualquier modo, el equilibrio alcanzado se trunca irreversiblemente con la afirmación del poder real y su triunfo
definitivo frente a la nobleza y al papado, únicas fuerzas que terminaron haciéndole alguna oposición. Sobre todo, en
la época dorada del absolutismo, donde el Rey está liberado de ataduras y declara su exención del Derecho.
Estamos ya, sin embargo, cerca de la Revolución francesa, donde precisamente el absolutismo constituyó el caldo de
cultivo más propicio para su surgimiento.
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2. EL ORIGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA REVOLUCIÓN FRANCESA Y SUS
PRINCIPIOS JURÍDICOS
Es frente a la afirmación del poder real, por lo que la Revolución francesa incorpora como uno de sus principios centrales
el de “soberanía nacional”. La Nación se convierte en la fuente de todo poder y éste se ejerce a través de la Asamblea
Nacional que representa aquélla.
Junto a este principio, se afirman también el principio de “igualdad” y el de “libertad”, generando la desaparición de la
antigua sociedad estamental y el reconocimiento de que toda persona ha de disponer de un ámbito de su vida exento de
toda interferencia de los poderes públicos, ámbito que corresponde reconocer y preservar únicamente a los particulares.
Pero las profundas repercusiones sobre el Derecho administrativo son generados por los principios que derivaron de la
proclamación de los anteriores: el principio de “legalidad” y el de “división de poderes”.
Por un lado, el principio de legalidad hace referencia a que si la voluntad general se expresa por medio de la Ley, y todo
poder proviene de la asamblea legislativa, la Ley es el origen y a la vez el límite de todo poder, es decir, no hay más
poder que el conferido por la Ley.
Por otro, el principio de división de poderes explica que es necesario que el poder frene al poder, es decir, que éste se
divida y se atribuya su ejercicio a distintas unidades. Esto se debe a que todo sujeto con poder tiende a abusar de él, y
para evitar que se haga un uso absoluto del mismo, hace falta su fragmentación.
3. LA CONSOLIDACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LAS CONSECUENCIAS DE LA
REVOLUCIÓN FRANCESA, LA EMERGENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN Y DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO CONTEMPORÁNEOS.
Sentadas las bases del Derecho administrativo, éste va a experimentar un enorme desarrollo en correspondencia con el
creciente papel llamado a desempeñar por la Administración, que es el sujeto que cualifica este sector del ordenamiento
jurídico.
La Administración pública comienza a hacerse un hueco cada vez mayor dentro del conjunto de los Poderes del Estado,
incluso a costa de todos ellos. Termina así triunfando entre éstos y asumiendo el protagonismo en las relaciones con los
ciudadanos.
De esta forma, se termina interpretando al principio de división de poderes como principio de separación de poderes, es
decir, fragmentados en distintas instancias y, además, no caben interferencias entre ellos, cada uno ha de respetar el
espacio propio de los demás.
A) De este modo, no caben las interferencias judiciales que perturben la acción administrativa y comprometan su
eficacia.
A partir de ahí, por necesidades internas, y para garantizar la coherencia de la acción administrativa se constituirá una
organización contencioso-administrativa como una especia e sistema de control interno, atendiendo a criterios de
racionalidad.
B) La Administración gana espacio, también, a costa del Poder Legislativo, ya que éste se ve impotente para asumir
todas las tareas normativas que inicialmente le fueron encomendadas. Es por ello por lo que arranca un proceso para el
reconocimiento de una potestad reglamentaria propia del Gobierno y la Administración con vistas a colaborar con el
Legislador en la acción normativa del Estado. Desde entonces, dicha potestad reglamentaria no ha hecho sino crecer.
4. LA ULTERIOR EVOLUCIÓN DEL DERECHO ADMINSITRATIVO (SIGLOS XIX Y XX)
Sin duda, la evolución difiere según los países, y el proceso es más o menos intenso a lo largo del siglo XIX en función
de la restitución de las instituciones provenientes del Antiguo Régimen, aunque ya nada volverá a ser como antes.
Incluso en el siglo XX, el control contencioso-administrativo pasa a ser un control interno, mixto; y a medida que va
judicializándose y trasladándose a instancias externas, parte de la actuación administrativa queda declarada exenta de
dicho control como contrapartida.
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Así, en principio, la totalidad de los actos discrecionales; y, ya más tarde, los actos políticos o de gobierno. Por último,
hemos de decir que la Administración retuvo la ejecución de sentencias.
5. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX: LA
RELEVANCIA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
Por distintas razones no puede hablarse de un auténtico Estado de Derecho antes de la Constitución de 1978. Sin
embargo, sí podemos identificar alguna legislación dictada que adelantaba algunos de los planteamientos propios de un
Estado de este tipo.
Dentro de éstos podemos destacar la judicialización del contencioso-administrativo que en España se produjo ya en
1956, pero no es hasta la Constitución de 1978 cuando se completa el camino. Ésta incorpora a España al
constitucionalismo europeo y asienta en nuestro país un Estado de Derecho. Gracias al equilibrio entre prerrogativas y
garantías, el Derecho administrativo alcanza, finalmente, la madurez entre nosotros.
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TEMA 4: LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES
1. ORDENAMIENTO JURÍDICO Y ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO
El ordenamiento jurídico es uno solo y forma una unidad. Más incluso, podemos decir que es un sistema, es decir, está
integrado por un conjunto ordenado de normas plurales, cuyo orden resulta de las fuentes del Derecho (que a su vez
forman un subsistema).
El sistema de fuentes del Derecho proporciona las herramientas necesarias para la determinación de la norma jurídica
aplicable en cada caso. Su conocimiento resulta decisivo, y más aún en los actuales ordenamientos jurídicos sumamente
complejos.
La selección de la norma jurídica aplicable no es una tarea exclusiva del Derecho administrativo; pero sí puede decirse
que resulta muy relevante en este sector ya que en él conviven normas de diferente signo, lo que genera dificultades
desde el primer instante en el proceso aplicativo del Derecho.
En cualquier caso, no hay un ordenamiento jurídico administrativo propiamente dicho y separado del resto del
ordenamiento jurídico.
2. LA CONSTITUCIÓN: CONCEPTO Y CONTENIDO. EL VALOR NORMATIVO DE LA
CONSTITUCIÓN.
A) Entendemos a la Constitución como la norma suprema del ordenamiento jurídico. Es precisamente su valor
normativo lo que caracteriza su posición dentro del conjunto de las fuentes del Derecho.
En el constitucionalismo contemporáneo prevalece un concepto ideológico de Constitución; de tal manera que sólo hay
una Constitución o sólo entendemos como tal a la norma jurídica suprema.
No hay Constitución sin división de poderes, tal y como afirmaba la Declaración francesa de Derechos del Hombre y
del Ciudadano de 1789. Lo hacía, precisamente, como cláusula de cierre de la norma garantizadora de los derechos
fundamentales de la persona.
Sobre esta base cabe identificar los elementos básicos de toda Constitución:
Generalmente, diferenciamos en toda Constitución una parte dogmática, dedicada al reconocimiento de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, y una parte orgánica, que se encarga de la salvaguarda del principio de división de
poderes. A este esquema básico responde nuestra Constitución de 1978: a los derechos fundamentales dedica el Título
I, mientras que los poderes no sólo se distribuyen ateniendo a las funciones del Estado sino también territorialmente.
B) El valor normativo de la Constitución no está en entredicho en la actualidad. Si acaso se cuestiona la normatividad
de algunos de sus preceptos, pero el problema recae en su fuerza normativa, no en su normatividad misma.
En el pasado, dicho valor normativo constituyó la atracción central del debate. En otras épocas se contempló a la
Constitución como una mera declaración de principios, contribuyendo a ello la falta de auténticas garantías que
impidieran que fuese burlada en la práctica una y otra vez.
Por el contrario, en el Constitucionalismo reciente, la controversia gira en torno a asegurar su preponderancia en la
práctica frente a las Leyes, el otro instrumento jurídico normativo superior.
La Constitución española de 1978 afirma expresamente su carácter normativo y su condición de norma jurídica suprema,
incluyéndose dentro del ordenamiento jurídico y expresando la sujeción a ella. Resalta asimismo la principal
consecuencia que esto genera: la derogación de todas aquellas normas que se opongan a ella.
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C) Pero la Constitución española de 1978 destina una parte de ella a asegurar su propio valor normativo. Son las garantías
constitucionales, que se encargan de garantizar el valor de la Constitución como norma jurídica y, sobre todo, su valor
como norma suprema del ordenamiento jurídico.
a) Como garantías constitucionales específicas de su fuerza normativa establece: al Tribunal Constitucional, como
mecanismo específico para la defensa de la Constitución frente a las Leyes, y a un procedimiento singular y tasado de
reforma constitucional (en realidad dos procedimientos) con el que finaliza el articulado de nuestra Carta Magna.
b) Aun así, no son solo estas las únicas garantías constitucionales, pues es también importantísima la función que
desempeña el Poder Judicial: a Jueces y Tribunales les corresponde velar por la vigencia de la Constitución y por
asegurar su valor normativo superior.
Han de cumplir esta función cotidianamente salvo en un caso: cuando exista fricción entre la Constitución y las Leyes,
porque, como están sujetos al imperio de la ley, no pueden eludir sus mandatos; entonces, el control solo podrá
ejercerse por el Tribunal Constitucional.
Para concluir, hemos de decir que el Poder Judicial se trata de una garantía constitucional ordinaria, no específica, ya
que al cuidado del mismo no se encuentra solo la defensa de la Constitución, sino la del ordenamiento jurídico entero.
3. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES. EL VALOR JURÍDICO DE LA LEY: PRIMACÍA Y RESERVA
DE LEY
La Ley no es la norma suprema del ordenamiento jurídico, ésta es la Constitución, pero sí es la norma jurídica superior,
de forma que se impone al resto de normas.
Identificamos a la Ley como el producto típico del Poder Legislativo, la norma jurídica que proviene del Legislador, por
lo que se define en atención al sujeto del que emana.
Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico existe una pluralidad de Leyes y, además, dichas leyes son de distinta
especie, teniendo algunas de ellas sus propias particularidades.
▪
Denominamos Ley ordinaria a aquella que requiere la observancia del procedimiento legislativo ordinaria, es decir,
aquel que se compone de las siguientes fases: iniciativa, tramitación y aprobación de un texto normativo.
Podemos incluir dentro de este grupo a las leyes estatales y autonómicas, pero existe una pequeña particularidad: las
leyes autonómicas se tramitan en una sola Cámara Legislativa, mientras que las estatales lo hacen en el Congreso de
Diputados y el Senado.
▪
Por otro lado, nos encontramos con las Leyes orgánicas. Éstas regulan materias de especial importancia que no pueden
recaer en otras normas y, además, su aprobación requiere mayoría absoluta en una votación final en el Congreso de
Diputados.
▪
Existen también las leyes marco, las leyes de transferencia o delegación y las leyes de armonización. Las Leyes de
naturaleza presupuestaria poseen asimismo algunas especialidades, así como las destinadas a modificar el especial
régimen económico y fiscal del archipiélago canario.
Para finalizar, hemos de decir que existen determinadas normas jurídicas que no son Leyes en sentido estricto porque
no provienen del Legislador, pero sí comparten su mismo régimen jurídico: son normas con valor y fuerza de Ley.
Estos son los Decretos Legislativos y los Decretos Leyes.
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a) En el caso de los Decretos Legislativos, la característica principal es que su aprobación por el Gobierno requiere en
todo caso la autorización previa del Legislador, que éste exterioriza a través de una Ley ordinaria (si la autorización se
concede sólo para reunir en un texto normativo único un conjunto de determinaciones ya vigentes pero sin
innovaciones: textos refundidos) o una Ley de Bases (si se autoriza la innovación del ordenamiento jurídico: textos
articulados). En este último caso la ley debe acotar la materia y el plazo de su regulación, además de las bases que ha
de presidir dicha regulación.
b) En el caso de los Decretos-Leyes no existe una autorización previa del Legislador, pero sí se necesita una determinada
situación de hecho que actúe como presupuesto: una extraordinaria y urgente necesidad. En estos casos, se ha
establecido un plazo de 30 días para su convalidación por el Congreso de los Diputados o el inicio de los trámites
correspondientes para su tramitación como Ley. Existen determinadas materias que están prohibidas a los Decretos
Leyes.
De acuerdo con lo expuesto, es preciso analizar la cuestión relativa al valor normativo de la Ley desde una doble
perspectiva: se ha de conocer su valor en relación con el resto de normas del ordenamiento así como el sistema de
relaciones entre ellas:
▪
El principio de temporalidad establece que la norma posterior deroga y reemplaza a la norma anterior cuando se trata
de normas del mismo rango.
Conforme a este criterio se ordenan las relaciones entre Leyes pertenecientes a la misma especie y entre las Leyes y
las normas gubernativas con fuerza de Ley.
▪
Cuando se trata de Leyes de distinta especie se recurre, entre otros, al principio de competencia, que es el que ordena
las relaciones entre Leyes estatales y autonómicas.
▪
En sus relaciones con el resto de normas integrantes del ordenamiento jurídico, la posición de la Ley es de superioridad
jerárquica, a excepción de la Constitución. Las Leyes pueden derogar cualquier otro tipo de norma jurídica, pero no
pueden serlo ellas si no es por normas de su propio rango, es decir, ninguna otra norma jurídica puede derogarlas
(fuerza derogatoria pasiva).
En nuestro sistema constitucional, la superioridad jerárquica de la Ley se proyecta además en sendas manifestaciones
que no siempre se producen.
o
o
La Ley puede regular cualquier sector de la vida social. Esto hace referencia al principio de primacía de la Ley. De este
modo caben también las leyes singulares, las cuales presentan algunos problemas, razón por la cual no cabe aceptar
su constitucionalidad sin reservas.
Por otro lado, está el principio de reserva de Ley, por el cual determinados sectores de la vida social sólo pueden ser
regulados por Ley. Completado ahora con el de primacía, resulta que la Ley, además de los ámbitos que le están
reservados, puede regular todos los demás, con lo que cumple claramente una función garantizadora de la actualidad.
De cualquier modo, el alcance de la reserva es relativo, ya que no excluye del todo la colaboración reglamentaria, que
es posible en la mayoría de los casos. Raramente será ésta absoluta, y si fuese así, se estaría haciendo referencia a que
en determinadas materias reservadas, la Ley es el instrumento primario y le está vedado al Reglamento entrar a regular
tales materias sin la autorización de aquella.
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ADMINISTRATIVO
4. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y LA JURISPRUDENCIA
A) Los principios generales del Derecho se caracterizan precisamente por ser principios, por ser generales y por ser
del Derecho.
▪
Son principios, lo que remite al problema de sus relaciones con las normas, puesto que la cuestión es si poseen o no
carácter normativo. Partiendo de la consideración como norma de toda regla o pauta de conducta jurídicamente
obligatoria, habrá que concluir que los principios son normas, aunque un tipo específico debido a su flexibilidad y su
carácter flexible. Los principios son las normas primarias y básicas de cualquier institución o sector del ordenamiento
jurídico.
▪
Son también generales, lo que determina su proyección general sobre el conjunto del ordenamiento jurídico y no solo
sobre algunos de sus sectores.
▪
Finalmente, son del Derecho, ya que expresan valores o criterios materiales de justicia.
Los principios generales del Derecho desempeñan dos tipos de funciones en el ordenamiento jurídico:
1. Se aplican en defecto de una previsión normativa expresa, para colmar las lagunas del ordenamiento jurídico: cumplen
una función supletoria o integradora.
2. Se aplican también en presencia de estas normas, ya que obligan a acoger, de entre las posibles, la interpretación de
la norma que más favorezca: cumplen una función interpretativa o informadora.
Es precisamente ésta última función la que ayuda a esclarecer la cuestión relativa a su valor normativo.
Ésta es una cuestión que surge cuando el principio no está incorporado a una norma expresa, porque en tal caso su valor
jurídico se corresponde con el de la propia norma a la que se incorpora: hemos de destacar así la constitucionalización
de un grupo de principios generales del Derecho, los consustanciales al Estado de Derecho. Tales principios se han
incorporado a otros textos legales particularmente relevantes.
Si no están incorporados a una norma expresa, está claro su valor suprarreglamentario, pues ya mucho atrás en el tiempo
se confirmaba que una norma reglamentaria puede anularse por vulnerar un principio general del Derecho. Más dudoso
resulta determinar si su rango es también supralegal, aunque es difícil imaginar una Ley que se oponga a un principio
general del Derecho.
B) Con respecto a la jurisprudencia, al tratarse de una fuente del Derecho, podríamos decir que trata de adscribirse más
al grupo de las fuentes materiales que al de las formales, especies no diferentes entre sí pero que obedecen a distintas
perspectivas de tratar el mismo asunto: las fuentes formales resaltan el producto normativo, mientras que las materiales
subrayan el sujeto que lo produce.
Ha de descartarse el supuesto papel creativo de la jurisprudencia ya que no le corresponde crear Derecho ni crear los
principios generales del Derecho, pues son creación de la colectividad y de todos los agentes sociales actuantes. Sin
embargo, sí corresponde a la jurisprudencia “descubrir” tales principios, identificarlos y fijar su alcance, contribuyendo
a afirmar y hacer efectiva su vigencia. Podemos decir que es la “voz del
Por último, el alcance de la jurisprudencia en el ámbito del Derecho administrativo no es tan rígido como en otros
sectores del ordenamiento jurídico, y no cabe equipararla al concepto de doctrina legal, lo que precisaría que las
resoluciones judiciales proviniesen del Tribunal Supremo y que éste se haya pronunciado al respecto en reiteradas
ocasiones.
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5. LA COSTUMBRE Y EL DESUSO. EL VALOR DEL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO.
INSTRUCCIONES Y CIRCULARES INTERNAS.
A) La costumbre es indudablemente una fuente del Derecho, lo que ocurre es que en el Derecho administrativo su
virtualidad es mucho menor que en el Derecho privado, lo que tiene que ver con el diferente entendimiento del principio
de legalidad en ambos sectores.
Sin embargo, en algunas ocasiones las leyes se remiten a los usos sociales para concretar el alcance de las normas
jurídicas establecidas por ellas: la costumbre cumple alguna función dentro del Derecho administrativo, siendo
denominada “secundum legem”. Mucho más difícil es admitir la costumbre “praeter legem” o “contra legem”.
Se ha aludido también al valor del desuso como fuente del Derecho, ya que determinadas normas del Derecho
administrativo, especialmente las de marcado carácter coyuntural, dejan de aplicarse en el tiempo sin precisar una
derogación expresa.
Este fenómeno puede ser también explicado según lo que dispone el propio CC: las normas han de interpretarse de
acuerdo con la realidad de su tiempo y el contexto en que se producen. De este modo, si el contexto social cambia, dichas
normas dejan de resultar aplicables.
B) Por otro lado, se ha planteado la cuestión de si el precedente administrativo debe ocupar, en el ámbito
administrativo, el lugar que ocupa la costumbre en el sistema de fuentes del Derecho. Algún punto de coincidencia
existe, ya que el precedente consiste en una conducta reiterada en el tiempo al igual que la costumbre, pero dicha
conducta proviene unilateralmente de la Administración, no constituye una práctica social arraigada a cuya formación
ha contribuido la colectividad, como en el otro caso.
Por ello ha de descartarse su consideración como fuente del Derecho y, además, porque el precedente tampoco constituye
una regla de conducta jurídicamente obligatoria, lo que no quiere decir que carezca de relevancia jurídica.
C) Del mismo modo, tampoco cabe incluir dentro del grupo de las fuentes del Derecho a las instrucciones y órdenes
de servicio, puesto que no se obliga a su seguimiento, pero su vulneración puede resultar una conducta contraria a
Derecho.
6. EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO
Se plantea la cuestión de si pertenece o no a nuestro ordenamiento jurídico interno el Derecho comunitario, entendido
éste como el conjunto de normas y principios provenientes de la Unión Europea.
Se considera al respecto que uno y otro ordenamiento, el comunitario y el interno de cada Estado miembro, son
ordenamientos distintos y separados, sin perjuicio de la existencia de un sistema de relaciones entre ambos.
Ahora bien, como no se pone en duda la aplicación directa de las previsiones comunitarias en los Estados miembros,
resulta aconsejable hacer una referencia al sistema de fuentes del Derecho comunitario.
Por un lado, es necesario distinguir entre el Derecho comunitario originario y el Derecho comunitario derivado:
▪
▪
El primero está constituido por los Tratados fundacionales y sus sucesivas reformas, y se sitúa en un plano
jerárquicamente superior, de manera que el Derecho comunitario derivado ocupa un lugar subordinado respecto del
mismo.
En el Derecho comunitario derivado, los instrumentos típicos son los reglamentos y las directivas comunitarias:
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o Los reglamentos son normas de inmediata aplicación y no requieren si incorporación al ordenamiento interno de
los Estados.
o Las directivas son normas aplicables en principio sólo a los Estados miembros, los cuales están obligados a
desarrollar los criterios establecidos por ellas. Si no se realiza esta tarea dentro del plazo establecido pueden tener
“efecto directo” y ser susceptibles de aplicación, si contienen mandatos suficientemente claros y precisos.
o La decisión es una norma jurídica que vincula a sus destinatarios en todos sus elementos y de manera directa e
inmediata, puede dirigirse a las instituciones, órganos, organismos y funcionarios de la UE, a uno o varios de sus
Estados miembros, o a particulares. Cuando designe destinatarios, la decisión sólo obligará a estos.
Según los casos corresponde la aprobación de reglamentos y directivas al Parlamento Europeo y al Consejo
conjuntamente, a éste último solamente, o incluso a la Comisión.
Sin embargo, el “pilar comunitario” en el marco de la Unión Europea ha dejado de ser el único pilar, ya que se han
incorporado nuevos instrumentos como las decisiones-marco, que requieren unanimidad de los Estados miembros y que
constituyen una expresión del principio cooperativo de las relaciones entre Estados.
En resumen, el ordenamiento jurídico comunitario goza en su conjunto de prevalencia, y sus previsiones son aplicables
frente a cualquier norma del ordenamiento interno de los Estados miembros. La efectividad del principio de prevalencia
se atempera en la aplicación del criterio de la especialidad, delimitando el ámbito sobre el que la UE proyecta sus
competencias, conferidas mediante el “sistema de atribución”, con el principio de proporcionalidad y de subsidiariedad.
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TEMA 5: EL REGLAMENTO
1. EL REGLAMENTO: ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
FUNDAMENTO Y LÍMITES CONSTITUCIONALES DE LOS REGLAMENTOS
Los reglamentos son el resultado del ejercicio de una potestad administrativa por parte de la Administración.
La evolución histórica de dicha potestad que, con la Revolución francesa y el principio de la división de poderes que
marcó el inicio del Estado moderno y el Derecho administrativo, parecía en principio no tener cabida dentro del sistema.
Aunque en las primeras Constituciones no se contemplara la potestad reglamentaria, terminó apareciendo por debajo del
poder de hacer “proclamaciones”, otorgado solamente para anunciar la proclamación de las Leyes.
La situación de incapacidad por parte del Legislador para llevar a cabo la ordenación de toda la convivencia y el
establecimiento de las reglas que después correspondería aplicar a los otros Poderes del Estado, hizo que surgiesen en
Francia los primeros reglamentos, de carácter ejecutivo. Posteriormente, el siglo XIX sirvió para ensanchar el ámbito de
la potestad reglamentaria de la Administración, viéndose impulsada también por motivos ideológicos.
Aparecieron así auténticos reglamentos independientes, incluso en algunos países llegaron a existir los “reglamentos
autónomos”, protegidos constitucionalmente mediante la creación de reservas de reglamento: determinadas materias
solo podían ser reguladas por reglamentos. En España esta modalidad reglamentaria intentó asentarse en las primeras
versiones del Anteproyecto de Constitución, aunque no llegó a cristalizar, aunque en países como Francia ha subsistido
hasta nuestros días.
Nuestra Constitución de 1978 atribuye al Gobierno la titularidad y el ejercicio de la potestad reglamentaria, “de acuerdo
con la Constitución y las leyes”.
2. CONCEPTO DE REGLAMENTO: DISTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Si la Ley es el producto normativo típico del Parlamento o del Poder Legislativo, el Reglamento lo es del Poder
Ejecutivo; el Gobierno y la Administración.
Las diferencias entre Reglamento y Ley son palpables desde el propio sujeto del que emanan y, además, se suele valer
nuestro Derecho de un concepto de ley más extenso que permite incluir dentro del mismo a los reglamentos.
Hemos de decir que los órganos del Poder Ejecutivo formalizan sus actuaciones en pluralidad de actos de diversa especie,
y no sólo hacen reglamentos, sino que podemos destacar a los actos administrativos como la actuación más típica y
característica de la Administración. Es por ello por lo que resulta preciso diferenciar a los reglamentos de dichos actos
administrativos:
▪
Los reglamentos tienen por destinatario a una colectividad indeterminada de sujetos, mientras que los actos
administrativos se dirigen a un solo sujeto o grupo concreto y determinado.
▪
Sin embargo, este criterio de diferenciación se complicó con la aparición de los actos administrativos generales, por lo
que es necesario un segundo criterio: los reglamentos pueden ser ejecutados de manera reiterada y su aplicación no
agota sus efectos, mientras que los actos administrativos admiten únicamente una única ejecución y agotan todos sus
efectos con ella. En el caso de los reglamentos esto solo ocurre con su derogación.
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3. CLASES: REGLAMENTOS EJECUTIVOS E INDEPENDIENTES. REGLAMENTOS AUTONÓMICOS Y
ORDENANZAS LOCALES
Según sus relaciones con la Ley, los reglamentos se clasifican dogmáticamente en tres grupos: ejecutivos, independientes
o de necesidad, según su función sea la de desarrollar y complementar las previsiones establecidas inicialmente por una
Ley (“secundum legem”), puedan aprobarse sin la intermediación de una Ley previa (“praeter legem”) o puedan
aprobarse en contra de las determinaciones legales (“contra legem”).
Sin embargo, esta clasificación ha perdido gran utilidad en sistemas constitucionales como el nuestro, pues los
reglamentos independientes quedan reducidos a la mínima expresión y para evitar el recurso a los reglamentos “contra
legem” se ha acuñado a los Decretos Leyes.
Por otro lado, podemos diferenciar a los reglamentos atendiendo a la Administración de la que proviene: reglamentos
estatales (Administración del Estado), autonómicos (Administración autonómica) y locales (Administración Local). Los
dos primeros comparten un régimen jurídico equivalente y con el tercero hay algunas diferencias relevantes: cuando se
proyectan hacia los ciudadanos reciben el nombre de ordenanzas.
4. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS: ELEMENTOS FORMALES (COMPETENCIA
Y PROCEDIMIENTO) Y ELEMENTOS SUSTANCIALES
Como sucede con el resto de las potestades administrativas, el ordenamiento jurídico impone un conjunto de exigencias
a los reglamentos que éstos precisan satisfacer para asegurar su conformidad a Derecho.
Podemos clasificar tales exigencias en torno a dos grandes grupos, puesto que mientras unas se proyectan sobre los
reglamentos al margen de su contenido (exigencias formales), otras lo hacen en relación a éste (exigencias
sustanciales).
En las primeras se sitúan las cuestiones concernientes a la competencia y al procedimiento:
▪
La competencia para la aprobación de los reglamentos corresponde al Gobierno, que tiene reconocida directamente
esa competencia (en caso de los Reglamentos autonómicos, por obra de los Estatutos de Autonomía); y no requieren
previa habilitación legal.
En relación con la competencia reglamentaria, la cuestión se basa en determinar si, además del Gobierno, los demás
órganos del Poder Ejecutivo la tienen igualmente reconocida, haciendo referencia sobre todo a los miembros
individualmente considerados: Ministros en el caso de la Administración del Estado y Consejeros en el de las CCAA.
La Constitución reconoce dicha competencia reglamentaria al Gobierno, pero añade que ésta se ejercerá de acuerdo
con la Constitución y las Leyes, de forma que éstas podrán también atribuirla. Sin embargo, no la ostentarán en origen
sino en virtud de la Ley, y sólo en la medida en que ésta lo disponga.
Finalmente se ha planteado, a los efectos indicados, si es suficiente una habilitación legal genérica para regular los
asuntos propios del Gobierno y la Administración. Se considera que esta habilitación es insuficiente, regulando
únicamente los asuntos internos de cada departamento, careciendo de eficacia externa.
▪
El procedimiento de elaboración de reglamentos está legalmente establecido y es necesario cumplir los trámites
correspondientes.
La iniciativa ha de provenir de la unidad administrativa competente. El proyecto de reglamento deberá incorporar un
texto normativo articulado, un informe acreditativo de su necesidad y oportunidad, así como de una memoria
económica que concrete sus repercusiones en este plano.
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Posteriormente se requerirá la intervención de distintos órganos de la Administración, que lo harán por la vía de la
emisión del correspondiente informe. Una vez completada esta fase, se someterá a un trámite externo de audiencia
ciudadana, en el que se recabará acerca del texto, o bien, por medio de las organizaciones y asociaciones que los
representen. Será necesario recabar el dictamen del Consejo de Estado o del organismo consultivo autonómico
equivalente si se trata de reglamentos ejecutivos.
Finalmente, se procederá a .a probación y publicación de la norma reglamentaria.
La tramitación de las ordenanzas locales está sujeta a unas reglas propias: la más importante es la que atiene al trámite
externo de audiencia que se sustituye en estos casos por un trámite de información pública.
En el campo de las exigencias sustanciales, los reglamentos han de responder a las exigencias derivadas del principio
de la jerarquía normativa, que impone ante todo la superioridad jerárquica de la Ley: los reglamentos no pueden infringir
ni contradecir las Leyes (primacía de la Ley) ni invadir los ámbitos que le están reservados (reserva de Ley). Podemos
añadir que el grado de vinculación a la Ley es más flexible en el caso de las ordenanzas locales que en los reglamentos
estatales y autonómicos: en el primer caso la competencia reglamentaria corresponde a un órgano colegiado que dispone
de una legitimidad directa y en el segundo a un órgano unipersonal sin dicha legitimidad directa, pudiéndose tratar
incluso de un órgano burocrático.
En cualquier caso, el principio de la jerarquía normativa se desarrolla también en el plano puramente interno,
prevaleciendo los reglamentos aprobados por Real Decreto sobre los de Orden Ministerial.
Por completar este apartado debemos nombrar al principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos, de forma
que los reglamentos no pueden infringirse por resoluciones administrativas aunque provengan de órganos de igual o
superior jerarquía que el que los haya aprobado.
Como la derogación singular sí existe, el fundamento de este principio se encuentra en el principio de legalidad,
obligando a la Administración a actuar conforme el bloque de la legalidad.
5. CONTROL DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS: MODALIDADES
La observancia de las exigencias impuestas a los reglamentos requiere el establecimiento de un conjunto de mecanismos
de garantía encaminados precisamente a tal fin de modo que, si aquellas exigencias se incumplen, los reglamentos
resultan inválidos o disconformes a Derecho, pueden ser depurados del ordenamiento jurídico. Se contempla sólo la
nulidad de pleno derecho como causa de invalidez, así que la ilegalidad de los reglamentos no da lugar a su anulabilidad.
Respecto a las modalidades de control de los reglamentos:
A) En el ámbito interno de la Administración se contempla una primera garantía. Los reglamentos están excluidos del
ámbito de los recursos administrativos, no pueden ser objeto directo de impugnación en sede administrativa por esta vía.
Sin embargo, sí puede cuestionar la validez de un reglamento aprobado por ella, si se le suscitaran “a porteriori” dudas
al respecto, por medio del mecanismo de la revisión de oficio que se contempla tanto para actos administrativos como
para las disposiciones de carácter general. A través de esta vía puede la Administración proceder a la anulación de sus
propios reglamentos.
B) Las verdaderas garantías residen en el plano de la fiscalización externa y atañen, más concretamente, a los poderes
atribuidos a los órganos jurisdiccionales, jueces y tribunales. En su conjunto, el Poder Judicial tiene la competencia para
proceder a la inaplicación de los reglamentos ilegales, mientras que los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo tienen reconocido poder para proceder a su anulación. Dispone en este punto de dos medios
alternativos y complementarios de control: el recurso directo y el indirecto.
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▪
▪
En el primero se cuestiona la validez del reglamento sin necesidad de esperar a su aplicación, en el plazo de dos meses
a partir de su publicación de acuerdo con la normativa jurisdiccional y satisfaciendo las exigencias en punto a la
legitimación requeridas a tal efecto (pues no todo puede ser recurrido por cualquiera).
En cambio, en el recurso indirecto, su validez será cuestionada una vez se hayan aplicado los reglamentos, con ocasión
del acto administrativo que se dicta en la aplicación del mismo: si se repara, en estos casos, lo que se cuestiona no es
tanto el propio acto administrativo, como el reglamento mismo.
Ahora bien, de acuerdo con la normativa jurisdiccional, el órgano jurisdiccional competente para conocer el acto
recurrido se limitará con carácter general en estos casos a disponer la inaplicación del reglamento (salvo que tenga
reconocida la competencia para decretar su anulación).
En todo caso, con posterioridad y una vez resuelto el caso particular, podrá plantear la cuestión de ilegalidad ante el
órgano jurisdiccional competente para declarar la invalidez del reglamento.
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TEMA 6: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LAS POTESTADES
ADMINISTRATIVAS
1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: VINCULACIÓN NEGATIVA Y POSITIVA
AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Si la autonomía de la voluntad o el principio de autodeterminación o de libertad ocupan un lugar central en el Derecho
privado, corresponde al principio de legalidad de la Administración desarrollar la misma función en el ámbito del
Derecho administrativo.
Dicho principio de legalidad puede ser objeto de un doble entendimiento:
▪
▪
Como límite, puesto que determina el marco de lo lícito marcando una especie de frontera (vinculación negativa):
fuera de dicho marco cualquier conducta será jurídicamente reprochable.
Como presupuesto, ya que actúa como el soporte necesario para la licitud de cualquier actuación (vinculación
positiva): sin el respaldo expreso de la norma, la conducta realizada resultará contraria a Derecho.
En resumen, lo que quieren decir estos dos entendimientos es que, en el primer caso está permitido todo lo que no está
prohibido, mientras que en el segundo sólo está permitido aquello que está expresamente autorizado.
En el caso del Derecho administrativo prevalece la vinculación positiva, a diferencia de en el Derecho privado, donde
rige la vinculación negativa.
La Constitución española de 1978 refrenda este planteamiento cuando subraya en su artículo 103.1 que la Administración
actúa con “sometimiento pleno” a la Ley y al Derecho. Expresa de esta forma una posición subordinada que sitúa a la
norma jurídica como presupuesto indispensable para legitimar su actuación, a la vez que justifica la existencia de la
Administración: se le asigna la tarea de servir con objetividad los intereses generales, según afirma el anterior artículo.
2. POTESTADES ADMINISTRATIVAS: CLASES. POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES DE
LA ADMINISTRACIÓN.
Se denomina potestades a los poderes jurídicos que la Administración recibe del ordenamiento jurídico para atender al
cumplimiento de su cometido institucional: la realización de los intereses generales. Y es que el conjunto de posiciones
jurídicas activas (situaciones favorables) que nuestro ordenamiento jurídico contempla pueden pertenecer a dos especies
distintas.
Denominamos derecho subjetivo al poder jurídico de libre disposición por su titular, es éste el que determina si utilizarlo
o no, pues nadie está en mejores condiciones para apreciar si conviene ejercitarlo.
En cambio, nos referimos al término potestad cuando el poder se atribuye a un sujeto pero en interés de otro. Para
asegurar que se emplea con este fin, la norma jurídica establece las circunstancias que precisa su aplicación, resultando
su ejercicio en estos casos obligatorio.
En el campo del Derecho administrativo el conjunto de posiciones jurídicas activas que la Administración ostenta son
potestades, para asegurar la realización de los intereses generales de la colectividad, mientras que en el Derecho privado
se atribuyen derechos subjetivos cuyo ejercicio sí queda a expensas de sus titulares. Sin embargo, en el ámbito del
Derecho de familia existe alguna excepción como son los poderes correctores que ostentan los padres en beneficio de
los hijos.
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Ahora bien, con respecto a las potestades administrativas debe diferenciarse entre potestades regladas y discrecionales.
Las potestades administrativas tienen carácter reglado cuando las normas jurídicas determinan todas las condiciones
precisas para su ejercicio; y son discrecionales si alguna de estas condiciones no se precisa directamente por las normas
jurídicas, remitiéndose de este modo al criterio de la Administración.
Las diferencias existentes son particularmente relevantes ya que afectan al control dispuesto sobre su ejercicio. Como
en las potestades regladas todas las condiciones requeridas para el ejercicio de la potestad están previstas por la norma,
se impone un control pleno y sin fisuras sobre el ejercicio de estas potestades. En cambio, este control no podrá ejercerse
con la misma intensidad ante una potestad discrecional ya que algunas de las condiciones no aparecen establecidas
expresamente, por lo que se remiten al criterio de la Administración.
Resulta en muchos casos la discrecionalidad necesaria, puesto que se debe otorgar un margen de apreciación a la
Administración, no resultando siempre justa en cualquier caso la solución objetivada por la norma. No cabe por tanto
apostar por la supresión de las potestades administrativas discrecionales, pero sí es cierto que constituyen un problema
para el Derecho administrativo.
Los remedios dispuestos para racionalizar el ejercicio de las mismas discurren por dos vías complementarias: por un
lado, se trata de acotarla suficientemente, aunque no se suprimirla; y por otro, en los casos de auténtica discrecionalidad
se trata de extremar la eficacia de los mecanismos de control dispuestos por el ordenamiento jurídico.
3. MECANISMOS DE REDUCCIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA: LA TÉCNICA DE
LOS CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS
En primer lugar, se hace necesario acotar el ámbito de la discrecionalidad o reducirla a sus justos términos. Esto es lo
que pretende asegurarse con la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, la cual se basa en que las normas
jurídicas se sirven en ocasiones de conceptos jurídicos que no están suficientemente determinados o que adolecen de
una cierta imprecisión.
Desde el punto de vista de las posibilidades de control, en el caso de ambos conceptos, el criterio no queda remitido a la
apreciación de la Administración, sino que lo establece la propia norma, aunque de forma un tanto imprecisa. Como
viene establecido por la norma se mantiene íntegramente la plenitud del control.
Sin embargo, no es fácil distinguir a veces. Se ha apuntado como criterio clave para trazar las diferencias que mientras
la discrecionalidad admite pluralidad de soluciones igualmente justas, los conceptos jurídicos indeterminados consienten
una sola.
Pese a todo, el criterio propuesto no alcanzará su objetivo último. En el caso de los conceptos jurídicos indeterminados
se identifican tres círculos concéntricos: una zona de certeza positiva que se correspondería con el círculo interior, una
zona de certeza negativa que vendría a ser el círculo exterior y una zona de incertidumbre que ocuparía el círculo
intermedio, dentro de la cual podría reconocerse a la Administración un cierto margen de apreciación, con lo que el
resultado final en este caso podría equipararse al que conduce la discrecionalidad.
Finalmente, resulta preciso destacar que en la discrecionalidad, el margen de apreciación de la Administración es de
obligado respeto, mientras que en los conceptos jurídicos indeterminados, si se reconoce tal margen es porque se
considera que la Administración está en mejor posición para la valoración de una determinada situación de hecho.
4. MECANISMOS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD
Además de por la vía de la reducción de la discrecionalidad administrativa, podemos optar también por extremar los
mecanismos de control de la discrecionalidad, tarea que se lleva a cabo por distintos cauces.
A) En primer lugar podemos hablar de los elementos reglados de la potestad. En otros términos, no hay una potestad
administrativa total y absolutamente discrecional.
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Algunas de las condiciones requeridas para su ejercicio están establecidas con toda normalidad y, al menos, tres de tales
condiciones siempre están predeterminadas por el ordenamiento jurídico: la competencia (las normas indican tanto la
titularidad como la extensión), el procedimiento (cauce o conjunto de trámites requeridos para el ejercicio de la potestad)
y el fin de la potestad.
Este último aspecto requiere ser precisado: toda potestad administrativa está al servicio de una determinada finalidad
concretado por el ordenamiento jurídico según los casos. Dicha finalidad constituye un elemento típico de la norma y
aquella se justifica sólo si se emplea al servicio de dicha finalidad. Ninguna de las potestades administrativas es de
ejercicio discrecional.
Recibe el nombre de desviación de poder la infracción que se produce si el ejercicio de la potestad se aparta de lo que
constituye su finalidad propia y busca satisfacer otra diferente. En la actualidad, hasta la Constitución legitima que el
control judicial se extienda a los fines de la potestad administrativa y las propias leyes contemplan y definen el supuesto
de desviación de poder.
B) En segundo lugar debemos hablar de la técnica de los hechos determinantes. Los hechos sobre los que descansa el
ejercicio de las potestades administrativas no pueden ser y no ser, existir o dejar de existir.
La discrecionalidad con que el ordenamiento jurídico puede configurar una determinada potestad administrativa no se
proyecta sobre los hechos. Cabe controvertir éstos en su integridad y si no concurren en los términos aducidos por la
Administración para legitimar el ejercicio de sus potestades, nada impide la plenitud de control. Los hechos, como
presupuesto de toda potestad administrativa, constituyen un límite infranqueable para la discrecionalidad administrativa.
C) Por último, no podemos olvidar a los principios generales del Derecho, una técnica particularmente importante.
Antes se ha indicado que el control sobre el ejercicio de las potestades administrativas sólo puede alcanzar a donde
llegan las normas jurídicas y forzosamente ha de detenerse en este punto. Sin embargo, el margen de apreciación que la
Administración tiene reconocido resultará mayor o menos según los casos, en función de cómo la norma jurídica esté
configurada, lo que se determinará según resulte de la norma expresamente atributiva de la potestad.
Ahora bien, el ordenamiento jurídico no está compuesto únicamente por esta clase de normas, sino también por
principios generales del Derecho, que no conocen de la distinción entre potestades administrativas regladas y
discrecionales, proyectando su virtualidad sobre el ordenamiento jurídico entero.
Quiere decir esto que los principios generales del derecho también afectan a las potestades discrecionales y que las
limitaciones que conciernen a éstas desaparecen en el caso de dichos principios. Algunos de estos principios son el
principio de proporcionalidad, el principio de buena fe o el de interdicción de la arbitrariedad.
Como resumen podemos destacar la idea que subyace a todo este planteamiento: las potestades discrecionales no están
exentas de control, sino que dicho control se debilita, razón por la cual se han de extremar los mecanismos de control
dispuestos por el ordenamiento jurídico a tal efecto, y apurar sus posibilidades.
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TEMA 7: RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LA JUSTICIA
1. EL PRINCIPIO DEL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN
La sujeción de la Administración al principio de legalidad podría truncarse sin dificultad sin una previsión de una
garantía que asegure su vigencia efectiva. Dicha función corresponde en nuestro sistema al Poder Judicial: el control
judicial de la actuación administrativa.
Inicialmente existía una prohibición de interferencia a la Justicia en asuntos de la Administración, pero tiempo después
surge una organización contencioso-administrativa para asegurar la coherencia y unida de la acción administrativa.
Dicha organización fue evolucionando hasta acabar total y definitivamente incorporada al Poder Judicial.
Con todo, aún permanecían zonas inmunes al control judicial. Para que la solución armónica fuera aceptada hubo que
dejar fuera de control judicial a los actos discrecionales, vinieron a quedar excluidos de control durante buena parte del
siglo XX los actos políticos o de gobierno. Tuvimos que esperar hasta la Constitución de 1978 para que este procedo
histórico se diese por concluido.
Con ella queda asegurada la sujeción de la totalidad de la actuación administrativa al control judicial, sin fisuras de
ninguna clase: “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como
el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. Esta regla constitucional se desarrolla ahora por la Ley
jurisdiccional.
En cualquier caso, debemos destacar que el control judicial sobre la actuación administrativa se ejerce siempre “a
posteriori”, una vez realizada la actuación administrativa controvertida. En esto consiste el carácter revisor de la
jurisdicción contencioso-administrativa, para hacer compatible el principio del control judicial con el de la autotutela
administrativa.
Satisfecha la exigencia de la actuación administrativa previa, el proceso se desarrolla en plenitud y sin límites: por eso,
el objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión de las partes.
2. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA: FORMACIÓN HISTÓRICA Y CLASES DE AUTOTUTELA:
AUTOTUTELA DECLARATIVA Y EJECUTIVA
La autotutela administrativa consiste en la protección por la Administración de sus propias posiciones jurídicas y sus
derechos, sin necesidad de requerir el auxilio de otro sujeto.
Ésta fue configurada inicialmente en sentido absoluto. Sin embargo, en un Estado de Derecho resulta insostenible la
defensa de una autotutela administrativa así entendida, sin sujeción a un control externo.
En razones como la necesidad de asegurar la eficacia de la acción administrativa encuentra su fundamento dogmático
esta institución. Sin embargo, se ha discutido que la autotutela de la Administración, si bien está no se encuentra
explícitamente consagrada por la Constitución, aunque tampoco aparece prohibida por ella.
Cabe concluir que el texto constitucional no se opone de raíz a la autotutela pero sí exige la observancia de un conjunto
de límites. De ningún modo cabe su pervivencia con el sentido absoluto que tenía en sus orígenes.
Hemos de partir, sin embargo, de la existencia de distintas modalidades de autotutela administrativa.
En primer lugar, existe una autotutela administrativa declarativa, que permite primero a la Administración
pronunciarse sobre sus derechos, atribuirse su titularidad y fijar su extensión. Por otro lado, nos encontramos con la
autotutela administrativa ejecutiva, que le permite imponer forzosamente su criterio, en caso de que se suscite alguna
oposición y deba vencerse algún género de resistencia.
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ADMINISTRATIVO
En cualquier de estos dos clases: carecen los particulares de la potestad de autotutela, en caso de discrepancia con la
AAPP, sus diferencias han de dirimirse en los Tribunales de Justicia, a los que en todo caso han de dirigirse para recabar
su protección, a un sujeto por consiguiente ajeno a ellos mismos (heterotutelata).
La posición jurídica de la AAPP es radicalmente distinta, porque justamente tiene reconocida a su favor esta potestad
de autotutela, que se proyecta además en dos momentos diferenciados (declarativa y ejecutiva).
Esa Autotulea constituye la primera y más importante de todas las prerrogativas que el ordenamiento jurídico le reconoce
(a decir verdad, muchas de ellas pueden ser reconducidas o son manifestaciones singulares de la autotutela
administrativa.).
Esta institución de la autotutela se encuentra ligada a lo enunciado en el art. 39.1 de la Ley 39/2015, --presunción de
legalidad de los actos de las A.A.P.P.-- de tal forma que la autotutela no está supeditada a la validez, sino que se liga,
pura y simplemente, a esa presunción.
También el artículo 38, 98 y 99 de la misma LPACAP, en cuanto que establece la ejecutividad, ejucutoriedad de los
actos de la administración y la posibilidad de realizaros por si misma.
Como novedad al régimen anterior la LPACAP al configurar esta posición singular de la A.A.P.P. respecto a la Justicia
que permite hablar de autotutela, en cuanto otorgan un valor y una eficacia a los actos de las AAPP Públicas del que
carecen los actos de los particulares, introduce dos preceptos novedosos que refuerzan la institución como son:
1. El apartado 4. del artículo 39: en cuanto obliga a que “Las normas y actos dictados por los órganos de las
Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos
administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración”.
2. Y el apartado 5 que obliga del mismo texto que dispone que “Cuando una Administración Pública tenga que dictar,
en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración
Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto”.
3. LÍMITES CONSTITUCIONALES A LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA
Para empezar, la Constitución impone un primer límite de carácter general sobre cualquier manifestación de autotutela
administrativa: sujeción de la Administración al control judicial. No puede haber fisuras a esta regla en un Estado
de Derecho.
De este modo, la autotutela administrativa es sólo inicial y está en gado de proyectarse sobre la realidad de modo
temporalmente limitado, pues está sujeta a la revisión judicial.
Además de este límite, la Constitución también establece que desde que se plantee cualquier género de conflicto,
disponga el Poder Judicial de las atribuciones necesarias para poder llegar a enervar aquélla.
Si la Administración puede formular sus propias declaraciones sobre el alcance de sus derechos y exigir su cumplimiento
los particulares, éstos han de disponer de poderes que les permitan instar la adopción de las medidas que puedan soslayar
el cumplimiento de las exigencias dispuestas por la Administración en el ejercicio de la autotutela.
La explicación a ello se corresponde con la posibilidad de frustración del derecho fundamental a la tutela judicial, que
la Constitución exige y garantiza, y que comprende por tanto la existencia de una tutela judicial cautelar.
Sin embargo, como límite a la autotutela declarativa, la Constitución no exige que las medidas cautelares “deban”
adoptarse, sino que “puedan” llegar a adoptarse. Que después lo hagan o no dependerá de las circunstancias,
resolviéndose el incidente conforme a los criterios legales establecidos. Si tales criterios concurren, entonces las medidas
cautelares también resultan obligadas constitucionalmente.
Por otro lado, como límite específico a la autotutela ejecutiva, la Constitución exige que si se requiere para su
efectividad la entrada en el domicilio particular, que deba contarse en todo caso con la autorización judicial precisa.
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ADMINISTRATIVO
Se impide así que la Administración pueda acordar sin más sobre esta base y sin la puntual autorización judicial para
llevarla a efecto.
4. EL SISTEMA DE CONFLICTOS JURISDICCIONALES
El sistema de conflictos jurisdiccionales se configuró como el mecanismo para la defensa de la autotutela
administrativa cuando se planteaba algún género de controversia entre la Administración y el Poder Judicial. Así, el
ordenamiento jurídico contempla el modo de resolver los conflictos surgidos entre ambos.
Históricamente, mantuvo siempre preponderancia el Poder Ejecutivo, lo que se proyectaba tanto en el procedimiento
como en la composición misma del órgano llamado a resolverlo (pese a llamarse Tribunal de Conflictos, la
Administración tenía asegurada la mayoría en el mismo).
En la actualidad, a pesar de que la Constitución omita toda referencia al sistema de conflictos jurisdiccionales, mantiene
su vigencia: en este caso es el Poder Judicial el que mantiene la prevalencia en el Tribunal de Conflictos (seis miembros:
tres Consejeros Permanentes del Estado y otros tres son Magistrados del Tribunal Supremo, siendo uno de ellos el
Presidente, con voto cualificado en caso de empate) y las reglas que rigen el procedimiento son coincidentes con
independencia del órgano promotor del conflicto.
El Tribunal de Conflictos ha dejado de tener la relevancia de épocas pasadas, limitándose en la mayoría de los casos a
resoluciones de cuestiones estrictamente técnicas. Sin embargo, recobró su relevancia para un caso crucial para el Estado
de Derecho: la desclasificación de documentos declarados secretos del caso GAL, en que terminó dando la razón al
Poder Judicial frente a la Administración.
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ADMINISTRATIVO
TEMA 8: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS I
1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
A) Concepto y relevancia para el Derecho administrativo: funcionalidad de la categoría
La categoría del acto administrativo se trata de una categoría genérica, es decir, compuesta a su vez por diversas
especies que se agrupan en torno a ella, y también de una categoría abstracta, pues en nuestra vida cotidiana no nos
topamos ante algo que reciba la denominación de acto administrativo: lo hacemos con una pluralidad de actos que
participan y comparten unas notas características que hacen posible la identificación de un régimen jurídico común, es
decir, un conjunto de reglas aplicables a todos ellos.
Se trata también, por tanto, de una categoría real. La consagración de un conjunto de reglas comunes a todos estos
supuestos es la finalidad a la que aspira la elaboración de la categoría del acto administrativo.
Podemos comprender así la relevancia de esta categoría jurídica para el Derecho administrativo, ya que facilita el
conocimiento de este sector del ordenamiento jurídico y simplifica las cosas dentro del mismo, pues nos evita el tener
que referirnos a todas y cada una de las especies de actos administrativos, lo cual sería un relato prácticamente
inabarcable. Procederá después completar el examen con un análisis particularizado de cada una de dichas especies para
conocer al completo su régimen jurídico.
B) La difícil categorización de los actos administrativos. Concepto amplio y estricto de acto administrativo
Nuestro Derecho positivo no contempla una definición general para los actos administrativos, pero sí reconoce y asume
su existencia, trazando un régimen jurídico bastante preciso y completo para los mismos.
A falta de una indicación clara al respecto, ha sido la doctrina la encargada de la tarea. Sin embargo, ésta no logra
ponerse del todo de acuerdo.
Por un lado, existe una clara disposición, por parte de la mayoría, a acoger una caracterización conceptual del acto
administrativo relativamente amplia, que lo identifica con la mayoría de la actuación administrativa formalizada. Esto
es el planteamiento clásico y tradicional.
Sin embargo, a efectos procesales, se hace coincidir el ámbito del acto administrativo con el ámbito de la jurisdicción
contencioso-administrativa, de forma que todo lo que no tuviera cabida dentro de él quedaba en consecuencia fuera de
dicha jurisdicción.
Con vistas a conjurar este peligro se planteó el ampliar el ámbito conceptual de la categoría del acto administrativo.
En todo caso, existe a su vez una línea doctrinal distinta aunque minoritaria, que plantea una noción conceptual más
estricta para la categoría de acto administrativo, que únicamente lo identifica con alguna de sus especies más
características, con base a los nuevos criterios que determinan actualmente el acceso a la jurisdicción contenciosoadministrativa, para lo que no resulta indispensable la presencia de un acto administrativo como presupuesto único que
garantice dicho acceso.
Este planteamiento encuentra inspiración en fuentes foráneas como la que prevalece en la doctrina de Alemania.
C) Una propuesta conceptual para la categoría del acto administrativo
Según los planteamientos dominantes, podemos dar una primera definición particularmente amplia de la categoría
del acto administrativo: toda declaración unilateral proveniente de la Administración pública realizada en el ejercicio de
una potestad administrativa no normativa. Sin embargo, esta definición debe ser estudiada con mayor rigor:
Los actos administrativos se definen, en primer término, con base a un dato subjetivo: provienen de la Administración
pública. Habría que matizar que, en realidad, provienen de alguna Administración pública, puesto que nuestro
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ordenamiento jurídico reconoce una pluralidad de ellas. Además, profundizando más aún, habría que señalar que
provienen de alguno de sus órganos, a través de los cuales se expresan las personas jurídicas que, a su vez, los componen.
Este dato subjetivo nos permite diferenciar a los actos administrativos de otras figuras jurídicas como son las Leyes que
son producto del Poder Legislativo o las sentencias, cuyos autores son los órganos jurisdiccionales.
En segundo lugar, cuando se resalta que el acto administrativo da cobertura a toda declaración proveniente de alguna
Administración pública, lo que se señala es que dicha categoría engloba cualquier género de declaración: de voluntad,
de juicio, de deseo o de conocimiento. Es este punto en el que radica la mayor diferencia entre los partidarios de una
concepción amplia y estricta del acto administrativo.
Para los partidarios de una concepción estricta, la acción del acto administrativo debería quedar reservada únicamente a
las declaraciones de voluntad de la Administración, a diferencia de los defensores de una concepción más amplia, que
consideran que también se engloban las declaraciones de juicio (dictámenes), deseo (propuestas) y conocimiento
(certificados).
En tercer lugar, la declaración de la Administración requiere ser unilateral, en todo caso. Esto excluye los contratos
administrativos, que son productos de la voluntad bilateral de la Administración pública y un particular (el contratista).
En cuarto término, los actos administrativos constituyen expresión de una auténtica “potestad administrativa”.
Finalmente, la potestad administrativa ha de ser una potestad distinta de la propiamente normativa o
reglamentaria. El producto del ejercicio de ésta última son las normas dictadas y provenientes de la Administración
pública y no los actos.
Esta distinción es también crucial, porque es diferente el régimen jurídico de los actos administrativos y los reglamentos.
Para diferenciar adecuadamente estas dos figuras, el criterio de la de generalidad es válido, pero no suficiente, por lo
que requiere ser completado con el criterio de la “ordinamentalidad”: los reglamentos se integran dentro del
ordenamiento jurídico y pasan a formar parte del mismo, de manera que sólo dejan de producir efectos cuando se
sustituyen por otros; los actos administrativos en cambio agotan sus efectos cuando son ejecutadas.
2. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
A) Clasificación formal y material de los actos administrativos
Los actos administrativos son susceptibles de clasificarse atendiendo a muy distintos criterios clasificatorios. En nuestro
caso, vamos a prestar la atención en los criterios estrictamente formales, que atiende al contenido propio de los actos
administrativos. Sin embargo, también podemos clasificarlos en relación con su contenido sustantivo propio.
B) Clasificación formal
Desde el punto de vista estrictamente formal podría trazarse una primera distinción a partir del número de destinatarios
de los actos administrativos, dando lugar a la clasificación de actos administrativos singulares y actos administrativos
generales.
Se hace referencia en esta distinción en si los destinatarios están efectivamente determinados o no lo están. Así, en el
caso de los actos administrativos generales, los destinatarios forman un colectivo indeterminado de sujetos. Diferente es
lo que ocurre con los actos singulares, donde el destinatario es uno solo, o si son varios, cabe perfectamente identificarlos.
Sin embargo, lo que realmente interesa es la consecuencia principal de ambos casos. Si son actos administrativos
singulares lo que procede es su notificación (convocatoria de oposiciones) y si son generales, procede su publicación.
Desde otro punto de vista, pero en la línea formal, podemos clasificar a los actos administrativos según su ubicación en
el curso del procedimiento administrativo: actos administrativos de trámite y actos administrativos resolutorios (o
resoluciones).
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Los primeros tienen lugar dentro del procedimiento administrativo, contribuyen a su desarrollo e impulso, los segundos,
en cambio, se producen a su término, cuando el procedimiento concluye por medio de la correspondiente resolución
administrativa.
Esta diferencia resulta relevante a efectos de la impugnación de los actos administrativos: los actos de mero trámite no
son impugnables de modo independiente, sino que hay que esperar a la resolución final para impugnarlos indirectamente
al impugnar la resolución final. Sin embargo, sí lo son las resoluciones. Al respecto cabe hacer dos matizaciones.
Primero, para resaltar que actos de trámite sí son impugnables separadamente y para distinguirlos del resto del grupo
cabría denominarles actos de trámite especialmente cualificados. De éstos habrían tres tipos: los que deciden directa
o indirectamente sobre el fondo del asunto, los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento y los que
producen indefensión o un perjuicio irreparable a los derechos o intereses legítimos de sus destinatarios.
Por otro lado, y aunque ya se ha señalado, todas los actos administrativos de trámite y resoluciones son susceptibles de
impugnación, todos ellos pueden ser jurídicamente objetados y si la objeción prospera puede dar lugar por sí sola a una
actuación administrativa inválida. Exactamente, los actos de trámite no son impugnables por sí mismos, sino que se ha
de esperar a que concluya el procedimiento y se dicte la resolución. Una vez recaída ésta se podrá objetar jurídicamente
tanto la resolución misma como los actos de trámite afectados.
Por último, clasificaremos los actos administrativos en actos que ponen fin a la vía administrativa y los actos
administrativos que no ponen fin a la vía administrativa.
Dicha distinción descansa sobre la posición del órgano administrativo dentro de la Administración a la que pertenece o
en la que se encuentra. Los actos administrativos característicos que ponen fin a la vía administrativa son los que
proceden de los órganos superiores de la Administración y los que no ponen fin a la vía administrativa son los que
disponen de un órgano superior.
Tradicionalmente, esta distinción cobraba relevancia jurídica a la hora de determinar el recurso administrativo
procedente en cada caso. Según si el acto administrativo pusiera o no fin a la vía administrativa, procedía interponer
recurso administrativo de reposición o de alzada, respectivamente.
En la actualidad, sin embargo, la distinción sirve más propiamente para determinar el tipo de recurso, administrativo o
directamente judicial, procedente en cada caso. La interposición del recurso administrativo previo no es ya obligatoria
en todos los casos para acudir a la vía judicial.
Lo es si los actos administrativos no ponen fin a la vía administrativa: en estos casos resulta obligatorio el recurso
administrativo de alzada y no resulta posible recurrir directamente a la vía judicial. A ésta sí cabe recurrir directamente
si el acto administrativo ha puesto fin a la vía administrativa: no resulta necesario agotar la vía administrativa e interponer
el recurso administrativo de reposición, el cual no es imperativo, pero sí cabe con carácter potestativo.
C) Clasificación material: actos administrativos declarativos de derechos y de gravamen
En este caso la clasificación sin duda más relevante es la que distingue entre los actos declarativos de derechos y los
actos de gravamen.
Los primeros se caracterizan porque amplían la esfera jurídica de sus destinatarios, favorecen su posición; mientras que
los segundos son los que repercuten negativamente sobre sus destinatarios.
Los actos administrativos de derechos se identifican desde una doble perspectiva, ya que es posible que mejoren la
posición jurídica de sus destinatarios reconociéndoles un derecho del que antes carecían, como exonerándoles del
cumplimiento de algún deber al que inicialmente estaban obligados.
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Ocurre lo mismo con los actos jurídicos de gravamen, que pueden reducir la esfera jurídica de los particulares
sumándoles el cumplimiento de una nueva obligación inexistente con anterioridad, o produciéndose la privación total o
parcial de algún derecho anteriormente existente.
Por otro lado, lo que más interesa es diferenciar las consecuencias jurídicas resultantes de la diferenciación esencial
antes apuntada.
Anteriormente, esta clasificación servía para determinar los actos administrativos que requerían ser motivados en todo
caso (actos de gravamen) y los que no lo exigían en puridad (actos declarativos de derechos). Sin embargo, actualmente
todos los actos administrativos discreciones requieren ser motivados.
Al margen de ello, la fundamental repercusión reside en su diferente régimen de revocación. Se dice que los actos
administrativos declarativos de derechos son fáciles de dictar pero difíciles de revocar, justamente al contrario de los
actos de gravamen.
Ambos actos administrativos son susceptibles de revocación, pero las exigencias procedimentales son más rigurosas en
el caso de los actos administrativos declarativos de derechos.
Alguna otra diferenciación puede ser la retroactividad de los actos declarativos de derechos frente a la irretroactividad
de los actos de gravamen, aunque ambos con sus excepciones.
3. ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: REQUISITOS DE VALIDEZ
A) Elementos y requisitos de validez de los actos administrativos
Los elementos de los actos administrativos son las piezas que los componen. Así diferenciamos los elementos
necesarios y los elementos accesorios.
Con respecto a los primeros, si falta alguno de ellos, se produce la invalidez del acto. Es por ello por lo que nos solemos
referir a ellos como los requisitos de validez de los actos administrativos.
B) Elementos necesarios (elementos subjetivos, objetivos, teleológicos y formales)
Dentro de los elementos necesarios de los actos administrativos diferenciamos: el elemento subjetivo, el elemento
objetivo, el teleológico y el formal.
a) El elemento subjetivo de los actos administrativos viene dado porque evidentemente un acto administrativo para ser
tal ha de provenir de alguna Administración pública, más exactamente, de uno de los órganos de la Administración.
El criterio que determina en cada caso la procedencia de la intervención de un órgano u otro es el criterio de la
competencia. Para que los actos administrativos satisfagan las exigencias subjetivas impuestas para asegurar su validez
jurídica y para que resulten regulares, deberán ser producidos por los órganos competentes al efecto, lo que está
expresamente incorporado a nuestro Derecho vigente.
La competencia de los órganos administrativos se identifica a partir de un triple criterio: material, jerárquico y
territorial. El ordenamiento jurídico distribuye las competencias según la materia, pues de esta forma los órganos
competentes serán unos u otros; según la jerarquía, se atribuirá la competencia a los órganos superiores o inferiores de
una misma organización; y según el ámbito espacial o territorial de actuación reconocido a cada órganos administrativo.
Por último, nos encontramos con una última exigencia con respecto al titular o titulares (si se trata de un órgano
colegiado) del acto administrativo: todos ellos requieren estar regularmente investidos de sus cargos respectivos, lo que
tiene lugar mediante el acto de nombramiento, por el cual acceden a su titularidad y quedan legitimados para actuar. Sin
embargo, si en estos casos tiene lugar alguna irregularidad, no siempre se origina la invalidez del acto administrativo
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b) Atendiendo a los elementos objetivos de los actos administrativos, para asegurar su validez, éstos han de ser lícitos,
posibles y determinados.
La licitud expresa la necesidad de que el acto administrativo sea conforme con el ordenamiento jurídico. Existen
distintos tipos de ilicitud, partiendo de la penal, pero para que los actos sean plenamente válidos tampoco pueden
quebrantar ningún otro sector del ordenamiento.
Por otro lado, los actos administrativos han de ser de posible cumplimiento. Si no fuese así, el acto será inválido.
A su vez, si el acto administrativo es indeterminado, es decir, si adoleciera de un grado de imprecisión, no se podría
determinar con suficiente claridad a qué obliga realmente.
c) Finalmente, el elemento teleológico desempeña la función que dentro de la teoría del negocio jurídico cumple la
causa o el elemento causal del negocio jurídico.
Todos los actos administrativos deben cumplir la finalidad que éstos tienen asignada por el ordenamiento jurídico, y si
buscan alcanzar otra finalidad, aquéllos resultarán inválidos. Esta situación se denomina desviación del poder.
Además, han de ser también adecuados, es decir, se les exige que resulten proporcionados con vistas a la consecución
de dicha finalidad.
d) En referencia al elemento formal, éste será examinado en el siguiente apartado.
C) Los elementos accidentales de los actos administrativos
Deberemos hablar en este apartado de la distinción entre condición, término y modo.
La condición constituye un acontecimiento futuro e incierto al que se subordina el acto administrativo para que éste
comienza a surtir efectos (condición suspensiva) o para que éstos últimos se extingan (condición resolutoria).
En el caso del término, el inicio o cese de los efectos del acto administrativo se subordina a un acontecimiento futuro
pero cierto.
Por último, el modo constituye una obligación impuesta al destinatario de un acto favorable para que ésta pueda
comenzar a surtir efectos (el modo suspende pero obliga, a diferencia de la condición, que suspende pero no obliga).
Con respecto a la recepción por nuestro ordenamiento administrativo de la teoría de los elementos accesorios de los
actos administrativos, se impone un doble orden de consideraciones.
La primera concierne a su ámbito de actuación. Tales elementos no pueden incorporarse a la totalidad de los actos
administrativos, sino solo en los actos discrecionales, y no en los reglados.
Por otro lado, los elementos accesorios constituyen requisitos para su eficacia: se dirigen a alterar el momento de la
entrada en vigor de los actos administrativos o a determinar el momento de su extinción.
Para completar, conviene efectuar una llamada de atención para no confundir las verdaderas condiciones con las
denominadas “condictio iuris” (falsas condiciones).
Las verdaderas condiciones constituyen determinaciones accesorias de voluntad de los actos administrativos, y esa
voluntad corresponde determinarla a la propia Administración. Por el contrario, las “condictio iuris” constituyen meros
recordatorios de las obligaciones directamente dispuestas ya por la propia normativa aplicable, y la Administración en
consecuencia no interfiere.
Resultan éstas últimas perfectamente admisibles tanto en el ejercicio de potestades discrecionales como regladas (pueden
convivir con las verdaderas condiciones): unas son requisitos de validez (las condictio iuris) y otras de eficacia de los
actos administrativos (concisiones en sentido propio).
4. EL ELEMENTO FORMAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Constituye un elemento necesario y sin excepción de todos los actos administrativos.
A) La forma como modo de exteriorización de los actos administrativos
Todo acto administrativo requiere una determinada forma de exteriorización, pues no existe propiamente acto si no se
manifiesta.
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Donde comienzan a surgir las diferencias es en el concreto modo de exteriorización de los actos administrativos. Este
puede variar, ya que podemos ver actos administrativos escritos o verbales, así como actos administrativos mediante
señales acústicas o luminosas (sector del tráfico y seguridad vial).
Sin embargo, el ordenamiento jurídico impone con carácter general la forma escrita de los actos administrativos, no ya
sólo como forma de exteriorización, sino como modo para su constancia.
Es por ello por lo que conviene reparar en las diferencias, porque en determinados casos la forma escrita no es requisito
sustancial para la existencia misma del acto, sino que actúa como mero requisito “ad probationem” en aras de la propia
seguridad del tráfico jurídico.
Con esto establecido, cabe destacar que ciertos actos administrativos a los que se les exige la forma escrita como requisito
sustancial se les exige además una formalidad especial: a la mayoría de ellos se les exige que vengan expresados por
escrito y que vengan motivados, es decir, que incluyan una referencia expresa a las razones que determinan su adopción.
Ésta regla de motivación estaba pensada desde sus inicios, sobre todo para los actos de gravamen, pero actualmente se
ha extendido a la totalidad de los actos administrativos discrecionales. Eso sí, la motivación exigida no tiene por qué ser
especialmente prolija, pues admite que sea solamente sucinta.
B) La forma como modo de producción de los actos administrativos
Se expresa, en este caso, la necesidad de observar un determinado procedimiento con vistas a su adopción. Dicho
procedimiento puede considerarse el cauce formal de producción de los actos administrativos.
El procedimiento no constituye un “elemento” esencial y necesario de todos los actos administrativos, pues existen actos
que pueden adoptarse sin procedimiento. Sin embargo, sí lo es cuando nos referimos a las “resoluciones”: en estos casos
sí se debe iniciar un procedimiento antes de adoptar la resolución que proceda, y por medio de ella, poner fin igualmente
al procedimiento antes indicado.
5. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
A) Presunción de validez y eficacia de los actos administrativos: la regla de la ejecutividad inmediata de los actos
administrativos
La validez del acto administrativo refiere su conformidad a Derecho, mientras que la eficacia concierne en cambio a las
consecuencias jurídicas de los actos administrativos.
Se tratan además de categorías independientes: los requisitos de eficacia se configuran como adicionales a los de validez,
por lo que los actos jurídicos han de incorporar primero todos los requisitos de validez y, después, los de eficacia para
que empiecen a producir sus efectos típicos.
Sin embargo, en el ordenamiento administrativo ello no es exactamente así, pues lo mismo que hay actos administrativos
válidos pero no eficaces, también los hay inválidos pero eficaces. Lo que sucede es que en el Derecho administrativo, la
legislación establece la regla de la eficacia inmediata de los actos administrativos.
En este punto, la eficacia de los actos administrativos hace referencia a su fuerza obligatoria: un acto administrativo
eficaz obliga a sus destinatarios a cumplir el contenido de lo dispuesto por el mismo. Es desde el momento en el que se
dictan, cuando resultan de obligado cumplimiento. Igualmente, la eficacia inmediata de estos actos conlleva para los
destinatarios la carga de impugnarlos en caso de que cuestionen su invalidez.
B) El inicio de la eficacia de los actos administrativos: supuestos de eficacia demorada. Notificación y publicación
de los actos administrativos.
El inicio de la eficacia es inmediato salvo que en los actos administrativos se disponga otra cosa. La eficacia quedará
demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aplicación superior.
Sin embargo, lo que su contenido puede condicionar es la eficacia material o cumplimiento real, pero no su eficacia
jurídica.
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Como tampoco la subordinación a la aprobación de un órgano superior parece un requisito para la eficacia, resulta que
el único y verdadero supuesto en que la eficacia del acto se demora es aquél en que dicho acto se supedita a su
notificación o a su publicación.
La notificación y publicación son actos encaminados a la puesta en conocimiento de otros actos, pero son diferentes: se
procede a la notificación cuando el acto tiene un destinatario concreto o un grupo determinado de ellos y, en cambio, la
publicación se produce cuando el destinatario del acto es un colectivo indeterminado de personas.
a) En cuando a la notificación debemos distinguir:
Con respecto a los sujetos a los que ha de practicarse: se notificarán a los interesados, todos los interesados y sólo los
interesados, los actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses legítimos. Dicha notificación se hará
directamente o a través de los representantes que acrediten tal condición.
En el caso de las personas jurídicas, la notificación se hará a su representante, siendo válida también la que se recoge
por algún empleado acreditado de la empresa. Por último, si se trata de pluralidad de interesados, la notificación se
efectuará al representante o al interesado que expresamente hayan señalado.
Distinta es la cuestión de los sujetos que pueden recibir o hacerse cargo de la notificación. En aras del principio de
celeridad, pueden hacerlo personas distintas de los destinatarios del acto.
Así, de no hallarse presente el interesado en su domicilio, podrá hacerse cargo de la notificación cualquier persona que
se encuentre en el mismo y haga constar su identidad. Si se tratase de un menor de edad, serán los catorce años la edad
requerida mínima, según los criterios civiles de capacidad. Es importante asegurar la plena capacidad del receptor.
En cuanto al sujeto activo que realiza la notificación, no es directamente el órgano competente autor del acto
administrativo, pues actúa a través de algún intermediario: lo normal es que se sirva del servicio postal y la notificación
se practique por correos con acuse de recibo.
Por otro lado, corresponde ahora profundizar sobre los actos administrativos que han de ser objeto de notificación.
Conforme a nuestra legislación vigente, deben notificarse las resoluciones, en primer término, así como los actos de
trámite, más concretamente, los actos de trámite cualificados y los que requieran alguna actuación de los particulares.
En relación con el contenido de la notificación, ésta ha de contener el texto íntegro del acto o de la resolución, la
indicación de si éstos ponen fin o no a la vía administrativa, los recursos procedentes a disposición de sus destinatarios,
los plazos establecidos legalmente para su ejercicio y los órganos ante los que han de interponerse aquéllos.
Si carece de alguno de los extremos indicados, la notificación es defectuosa. Si falta el texto íntegro, la notificación es
inexistente, mientras que si se echa en falta alguno de los demás extremos, surtirán efectos a partir de la fecha en que el
interesado realice actuaciones que requieran el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de
la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.
En cuanto al tiempo de la notificación, se fija en un plazo de diez días el plazo para cursas a notificación. Su
incumplimiento constituye una irregularidad formal no invalidante.
Finalmente, en referencia al lugar de la notificación, deberemos hablar también de los medios a través de los cuales
aquélla ha de practicarse.
Con respecto a los medios, “las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, identidad y contenido del acto notificado”.
No se impone un medio determinado, ni se prohíbe el empleo de ninguno de ellos, pero sí se establece que el medio
empleado ha de cumplir con los requisitos que permitan dejar constancia de la recepción. Dos son los medios que
habitualmente emplea la Administración.
El medio clásico ha sido el empleo del correo certificado mediante acuse de recibo. En tal caso, la notificación se
producirá en un domicilio o, si se trata de un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, en el lugar que éste haya
señalado en la solicitud.
En ausencia del interesado, la Administración está obligada a intentarlo una vez más y en una hora distinta dentro de los
tres días siguientes. En el caso de que el interesado rechace la notificación “se hará constar en el expediente”.
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Otro medio que cada vez cobra mayor importancia son las notificaciones telemáticas o por vía electrónica que, en
principio, sólo se practicarán si el interesado expresa su consentimiento, aunque puede imponerse reglamentariamente
a determinados sujetos cualificados.
En estos casos, la notificación se entenderá practicada cuando se produzca el acceso a su contenido en la dirección
electrónica, y rechazada cuando existiendo constancia de la recepción de la notificación en la dirección electrónica,
transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido salvo que se compruebe la imposibilidad técnica o
material del acceso.
Finalmente, mencionaremos los efectos que provoca su práctica efectiva: concreta el momento del surgimiento de la
obligación de cumplir con lo dispuesto por el acto notificado, marca el inicio del cómputo de los plazos para cuestionar
la validez de dicho acto así como de los plazos de prescripción para interponer los recursos.
En defecto de la notificación propiamente dicha, la normativa contempla la notificación edictal en cuatro supuestos:
cuando los interesados son desconocidos, cuando se ignora el domicilio de un interesado conocido, cuando se ignora el
medio de la notificación o cuando el intento de notificación no se hubiese podido realizar. En estos casos la notificación
se hará por medio de un anuncio publicado en el BOE.
b) La publicación sustitutoria procede también en dos supuestos típicos y característicos: bien cuando se trata de actos
con una pluralidad indeterminada de destinatarios, o de actos integrantes de un procedimiento selectivo de concurrencia
competitiva de cualquier tipo. También deben publicarse los actos administrativos cuando lo dispongan las normas que
regulen cada procedimiento y cuando así lo aconsejan razones de interés público.
En cuando a la forma de la publicación, deberá contener los mismos elementos que se exigen para las notificaciones.
Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o publicación lesionase derechos e intereses
legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial correspondiente una indicación del contenido del acto y del lugar al
que los interesados deberán comparecer en el plazo establecido. Esto se establece con vistas a asegurar la debida
confidencialidad.
C) El inicio de la eficacia: supuestos de eficacia adelantada (o retroactividad). La interrupción (o cesión
provisional) y la pérdida (o cesación definitiva) de la eficacia de los actos administrativos
El régimen de eficacia de los actos administrativos requiere ser completado, ya que aunque lo normal es que dicha
eficacia se demore, es posible que en algunos casos se adelante o se disponga la retroactividad del acto administrativo.
Esto puede tener lugar excepcionalmente en dos únicos supuestos: cuando se dicten actos administrativos en sustitución
de otros anulados y cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran
ya en la fecha en que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
Por otro lado, debemos hablar también de esos supuestos en los que la eficacia cesa temporalmente o definitivamente.
Los supuestos de cesación temporal de la eficacia se conocen como suspensión, y tiene lugar como medida cautelar en
un procedimiento de recurso o anulación de oficio del acto administrativo; aunque la Administración puede también
adoptar la suspensión en algunos supuestos legalmente previstos.
En cuando a los supuestos de cesación definitiva o extinción de los efectos de los actos administrativos, el modo normal
es por el cumplimiento de su contenido, pero también puede darse por la concurrencia de alguno de los elementos
accidentales (incumplimiento de las condiciones establecidas) que acompañan a los actos administrativos o por la
concurrencia de diversos factores subjetivos u objetivos (desaparición sobrevenida del interesado).
Por último, debemos saber que la extinción puede darse también por la revocación del acto administrativo por razones
de legalidad o por motivos de oportunidad.
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
TEMA 9: ACTOS ADMINISTRATIVOS II
1. ESPECIES DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NULIDAD DE PLENO
DERECHO Y ANULABILIDAD
Si en un acto administrativo falta alguno de los requisitos precisos para su validez, o si alguno de ellos está viciado,
resulta entonces dicho acto disconforme a Derecho y, más concretamente, inválido.
El ordenamiento jurídico distingue dos especies de invalidez de los actos administrativos: la nulidad de pleno derecho
y la anulabilidad de los actos administrativos.
Diversa es la cuestión en el campo de las normas jurídicas, donde si éstas son contrarias a Derecho, el ordenamiento
jurídico dispone de una única consecuencia: la nulidad de pleno derecho. Esto mismo ocurre con los reglamentos y con
las leyes.
En el terreno de la aplicación del Derecho, sin embargo, pueden darse las dos figuras anteriormente mencionadas. Lo
mismo que en el Derecho administrativo sucede en el Derecho civil, pero mientras que en éste la regla general es la
nulidad de pleno derecho, en el Derecho administrativo es la excepción, siendo la regla general la anulabilidad.
2. NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD: SUPUESTOS
A) La existencia de una única lista
Para considerar a la anulabilidad como la regla general y a la nulidad de pleno derecho la excepción, el Derecho
administrativo ha tipificado las causas de nulidad. De este modo, todos los restantes darán lugar a la anulabilidad de los
actos administrativos.
De esta forma bastará con conocer las causas determinantes de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos:
todos los demás vicios de invalidez se reconducirán a la categoría de anulabilidad.
B) Causas de nulidad de pleno derecho
La lista de causas de nulidad ha sido ampliada tras la última legislación y puede ampliarse más todavía en el futuro. La
normativa anterior (Ley de Procedimiento Administrativo de 1958) agrupaba todas esas causas en tres únicos supuestos.
Actualmente, dicha lista se ha doblado prácticamente. Además ha incluido expresamente la posibilidad de ampliación,
pero únicamente mediante ley estatal o autonómica.
Atendiendo al orden establecido por nuestro ordenamiento jurídico, las causas de nulidad de pleno derecho son:
a) Actos administrativos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Se ha
reformado así la anterior normativa que únicamente hacía referencia a los derechos y libertades que afectaban a su
“contenido esencial”, lo que generaba dificultades interpretativas.
b) Actos administrativos que incurran en un vicio de incompetencia, es decir, los que provienen de un órgano
administrativo incompetente, que carece de la potestad requerida para adoptarlo. Exactamente, los que se tratasen de
una incompetencia material o territorial; y, además, la incompetencia ha de ser manifiesta. Afecta esto último al elemento
subjetivo del acto administrativo.
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
c) Actos administrativos que tengan un contenido imposible. Esta causa afecta al elemento objetivo del acto
administrativo: si los actos administrativos han de ser lícitos, posibles y determinados, sabemos que los imposibles
generaran su nulidad. Muchas veces también los indeterminados, pues generan su imposible ejecución.
d) Actos constitutivos de infracción procesal, o los que se dicten como consecuencia de ésta: abarca cualquier género
de infracción penal y se extiende tanto a los actos que constituyan en sí mismos infracción penal como a los que se dicten
como consecuencia de éstos. También concierne esta causa a la licitud de los actos administrativos, considerando nulos
a los penalmente ilícitos.
e) La última causa ataña a su elemento formal. Desde el punto de vista formal, se prevén, realmente, dos casusas de
nulidad:
Una destinada específicamente a los órganos administrativos colegiados: su funcionamiento irregular determinará la
nulidad de pleno derecho de los actos que adoptan si se quebrantan las reglas esenciales reguladoras de la formación de
su voluntad.
Y la otra de alcance general con mayor trascendencia: son nulos de pleno derecho los actos administrativos dictados
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
Como no resulta fácil que pueda producirse en la realidad este supuesto, la jurisprudencia hace equivaler al supuesto de
ausencia completa del procedimiento el supuesto de que el procedimiento utilizado sea distinto del legalmente
establecido para el caso; y también si se incumple alguno de los trámites esenciales.
f) A este abanico de supuestos de nulidad se incorporan los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
Finalizada aquí las causas de nulidad, cualquier otro vicio de los actos administrativos será causa de mera anulabilidad
de tales actos.
3. NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD: EFECTOS. LA RELEVANCIA
JURÍDICA DE LA DIFERENCICIÓN.
La relevancia de la distinción entre estas dos categorías reside en las diversas consecuencias dispuestas por el
ordenamiento jurídico para sendos casos. Dichas diferentes consecuencias se reducen solamente a dos.
A) Diferencias fundamentales
a) Con la intención de anular los actos administrativos en los que concurra alguna de las dos categorías de invalidez,
nuestro ordenamiento administrativo otorga únicamente la potestad a la Administración para que ella misma proceda a
la anulación de oficio de sus propios actos, en los supuestos de nulidad de pleno derecho.
La concurrencia de un vicio de nulidad resulta irreparable, y por ello permanece abierta la vía para declarar la invalidez
de los actos administrativos nulos de pleno derecho. Sin embargo, en los supuestos de mera anulabilidad de los actos
administrativos, sí es posible reparar las consecuencias que resultan de este grado de invalidez. El mero paso del tiempo
termina por convalidarlos, pues superados los plazos dispuestos para su impugnación por la vía de recursos
administrativos y judiciales ordinarios, se cierran definitivamente las puertas para cuestionar su validez.
b) La segunda de las diferencias se sitúa en el ámbito de la convalidación de los actos administrativos. Solamente los
actos anulables pueden ser convalidados por la Administración.
Si se observa bien, podemos ver que existe un sustrato común en ambas reglas: bien por el transcurso del tiempo o
por un acto expreso de convalidación, cabe transformar la invalidez inicial de los actos anulables y convertir tales actos
en actos perfectamente válidos, a diferencia de los actos nulos.
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
Dichos actos administrativos nulos de pleno derecho adolecen de un defecto tan grave que no están en grado de existir
desde su origen mismo, y por eso se afirma que la nulidad, en realidad, solamente se declara y no tiene efectos
constitutivos, sino meramente declarativos.
B) Otras supuestas diferencias
Ciertas doctrinas plantean además de las anteriores diferencias, algunas otras:
Se sostiene la necesidad de diferenciar entre los efectos “ex tunc” propios de la nulidad de los actos administrativos y
los efectos “ex nunc” de la anulabilidad. Sobre la base de la “inexistencia” de los actos nulos, la nulidad tendría efectos
retroactivos, borrándose todos los efectos producidos por el acto administrativo hasta que se declara su nulidad. En
cambio, la anulabilidad solo producirá efectos hacia el futuro, desde el momento en que se acuerda.
Por otro lado, también se defiende que sobre la base de que la nulidad de pleno derecho se reserva para las infracciones
más graves del ordenamiento jurídico, las nulidades se califican como vicios de orden público con trascendencia “erga
omnes”, más allá de sus destinatarios concretos. A partir de ello se defiende que pueden apreciarse de oficio y que las
exigencias propias de la legitimación se reducen a un segundo plano si se invoca alguna causa de nulidad.
4. LÍMITES DE LA INVALIDEZ: LA RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES.
A) Introducción: la vigencia de un principio general de conservación de los actos administrativos
El examen precedente de las causas de nulidad de pleno derecho y anulabilidad de los actos administrativos requiere ser
completado, porque razones de seguridad jurídica aconsejan que nuestro ordenamiento administrativo acoja el principio
de conservación de los actos administrativos. Dichas razones de seguridad en el tráfico jurídico existen con carácter
general e imponen una cierta contención.
En el ordenamiento administrativo estas exigencias actúan de un modo más acusado por dos razones fundamentales:
En primer lugar, las resoluciones, actos administrativos más típicos, se producen como resultado de un procedimiento
en el curso del cual se suceden una pluralidad de trámites con vistas a asegurar la legalidad, el acierto y la oportunidad
de la resolución.
Por otro lado, una de las prerrogativas que se le reconoce a la Administración respecto de los actos administrativos es la
cualidad de producir efectos inmediatos, a lo que también se le ha impuesto cierta prudencia: si tales actos ya están
produciendo efectos desde su adopción y procede después declarar su invalidez, resultará necesario muchas veces
deshacer los efectos desencadenados o incluso ya consumados.
B) Las dos especies de ilegalidad: la simple irregularidad y la invalidez de los actos administrativos. La recepción
de la doctrina de las irregularidades formales no invalidantes.
La ilegalidad es una mera discordancia del acto con el ordenamiento jurídico que resulta de una simple constatación de
éste con aquél. La invalidez, para ser declarada, precisa una valoración, pues si la ilegalidad es sólo leve, si se trata de
una simple irregularidad.
Dicho planteamiento ha sido acogido en nuestra propia legislación administrativa. Su admisión requiere que la
irregularidad cometida sea de orden menor; concretamente, las únicas irregularidades no invalidantes reconocidas por
nuestro ordenamiento jurídico son las de carácter formal: sólo los defectos de forma pueden evitar la invalidez del acto
administrativo.
Así, el vicio de forma genera consecuencias jurídicas de muy distinto signo: nulidad de pleno derecho si la infracción
es particularmente grave; anulabilidad del acto o la no invalidez del mismo si se trata de una simple irregularidad.
El ordenamiento administrativo no precisa los supuestos en los que cabe considerar menor una infracción formal, sino
que establece un criterio general: si no se altera el juicio de fondo, no procede la declaración de invalidez del acto
administrativo.
Se especifica que son los supuestos de actuaciones administrativas extemporáneas, cuando la infracción formal
cometida consiste en el incumplimiento de un determinado plazo: “la realización de actuaciones administrativas fuera
de plazo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
plazo”. Normalmente las actuaciones administrativas extemporáneas constituirán meras irregularidades formales no
invalidantes.
5. LÍMITES DE LA INVALIDEZ: TÉCNICAS DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. LA CONVALIDACIÓN. LA CONVERSIÓN, LA INTRANSIBILIDAD O
INCOMUNICACIÓN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, LA ANULACIÓN
PARCIAL Y LA CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS Y TRÁMITES.
Nuestra legislación administrativa contempla una serie de supuestos de actos inicialmente anulables e incluso nulos de
pleno derecho que, por virtud de una serie de técnicas, purgan sus defectos iniciales y se transforman en actos
enteramente válidos. En otros casos, no se recupera el acto enteramente, pero sí en parte; o se reconoce la validez de los
sucesivos; o bien se conservan ciertos actos y trámites del procedimiento. Dentro del primer grupo sobresale la técnica
de convalidación de los actos administrativos.
A) Convalidación de los actos administrativos
La convalidación sólo puede proyectarse sobre los actos administrativos anulables. Normalmente, la convalidación tiene
lugar mediante la subsanación del defecto por el mismo órgano que dictó el acto: la Administración podrá convalidar
los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan”. Si el acto es inválido por falta de competencia, entonces
la convalidación corresponde al órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
Si se tratase de falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el
órgano competente.
B) Otras manifestaciones del principio de conservación de los actos administrativos
La conversión de los actos administrativos tiene lugar cuando un acto carece de los requisitos precisos para su adopción
como tal pero, en cambio, posee los propios de otro acto.
“Los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirá los efectos de éste”.
Por otro lado, debemos mencionar también a la intrasmisibilidad y la anulación parcial de los actos administrativos:
“la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los actos sucesivos en el procedimiento que sean independientes
del primero” y “la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo
independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado”.
Al igual que la conversión, ambas reglas pueden aplicarse tanto a los actos anulables como a los nulos de pleno derecho.
Finalmente, la legislación dispone la conservación de todos los actos y trámites incardinados dentro de un
procedimiento cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
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ADMINISTRATIVO
TEMA 10: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I
1. CONCEPTO
Se ha dicho del procedimiento administrativo que constituye la “antesala” del acto administrativo, más exactamente, de
la resolución administrativa, por ser ésta la que pone fin a dicho procedimiento.
Por tanto, definimos al procedimiento administrativo como un conjunto concatenado de actuaciones sucesivas
encaminadas a esclarecer la realidad de los hechos y a propiciar la resolución que resulte más adecuada a las
circunstancias del caso y, por supuesto también, dentro del ámbito de la estricta legalidad.
Sin embargo, no todos los actos administrativos requieren este procedimiento, aunque sí constituye un elemento
necesario de toda resolución administrativa en sentido estricto.
Distinto de los procedimientos administrativos son los procesos judiciales, aunque es cierto que entre ellos existen
algunas concomitancias.
Al igual que sucede con los procesos judiciales, las actuaciones del procedimiento administrativos han de formar entre
sí un conjunto ordenado en estrecha relación influyendo unos sobre las que siguen después. Se requiere un orden que
permita alcanzar los objetivos y fines de dicho procedimiento. Esta similitud conlleva a que una parte significativa de
los principios reguladores de los procedimientos administrativos y de los procesos judiciales sean comunes.
Ahora bien, se diferencian claramente, en primer lugar, por razones de tipo subjetivo. Los procesos se desarrollan en el
ámbito judicial y tienen por protagonistas a los Jueces y Tribunales que conforman el Poder Judicial, de acuerdo con
nuestro ordenamiento jurídico.
En segundo lugar, y para terminar, las resoluciones judiciales por las que se pone fin a los procesos judiciales
(sentencias), han de inspirarse únicamente en estrictos criterios de justicia, sin atender a ninguna otra circunstancia. En
cambio, las resoluciones administrativas han de atender tanto a los valores de justicia como a la satisfacción de los
intereses generales, que es el mandato constitucional de la Administración Pública.
2. FUNDAMENTO Y PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL SIGNIFICADO DEL
PROCEDIMIENTO: LOS FINES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En primer término, ha de destacarse que el procedimiento administrativo se encamina a dar protección a los intereses
generales pero, además, ha de mirar también a garantizar la legalidad de la resolución administrativa. Esta tarea se
impone incluso como previa, puesto que si la resolución no se ajusta a Derecho, no cabe adoptarla.
Por otro lado, debemos tener en cuenta que lo expuesto anteriormente no es el único papel del procedimiento
administrativo, sino que tiene una doble función garantizadora, ya que se establece asimismo en garantía de los
particulares cuyos derechos e intereses legítimos pueden resultar afectados por tales resoluciones. Con ello, y para
preservar su propia posición jurídica, se articulan los trámites correspondientes dentro del procedimiento administrativo.
Las características propias de la estructura del procedimiento administrativo pueden apreciarse en los principios que lo
informan:
- Principio inquisitivo
- Principio de contradicción
- Principio de participación
- Principio de igualdad
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ADMINISTRATIVO
- Principio de publicidad y secreto
- Principio de gratuidad
Por otra parte, se pueden distinguir los principios relativos a la instrucción del procedimiento lo que exige la búsqueda
del equilibrio entre la eficacia y los derechos e intereses de los interesados:
1) Principio de celeridad
2) Orden riguroso
3) Cumplimiento
4) No suspensión
3. CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS: PROCEDIMIENTO COMÚN Y LOS
ESPECIALES
En una primera aproximación, existen multitud de procedimientos administrativos, tantos como actos administrativos
puede decirse. Además, son susceptibles de clasificarse atendiendo a numerosos criterios, de los cuales destacaremos el
siguiente.
El ordenamiento jurídico, así como la propia Constitución, maneja con frecuencia la expresión “procedimiento
administrativo común”. Éste podría entenderse como un procedimiento válido con carácter general para la producción
de todo tipo de actos administrativos. Pere ese no es su significado.
Si fuese así difícilmente encajarían todos los procedimientos administrativos de distinto signo y propias particularidades,
lo que generaría la frustración de los fines del procedimiento mismo.
Por tanto, lo que realmente ocurre, es que con el procedimiento administrativo común se establecen los conceptos
básicos con que tiene que operar el procedimiento (concepto de interesados, acto administrativo, competencia, etc.) y
se determina la estructura fundamental del mismo, a través del establecimiento de un conjunto de trámites de obligatoria
observancia, configurándose dichos trámites como garantizadores de los derechos de los particulares y de la eficacia de
la Administración.
La noción de procedimiento administrativo común surge aparentemente con la Constitución, pero si nos atenemos a los
que hemos indicado, se observa que tiene cabida en nuestro ordenamiento jurídico desde hace mucho antes.
Se ha establecido que dicha categoría fue recogida ya incluso a finales del siglo XIX (Ley de 1889): se trató de sentar
un conjunto de previsiones generales comunes para todos los casos.
El mismo propósito inspiró la normativa general sobre procedimiento administrativo, que se aprobó en pleno curso del
siglo XX (Ley de Procedimiento Administrativo de 1958).
Más todavía, responde la regulación actualmente vigente sobre esta materia; constituida por la Ley 30/1992, de Régimen
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Efectivamente, bajo la vigencia de la Constitución de 1978, y de acuerdo con el orden de distribución de competencia
establecido en ella entre el Estado y las CC.AA., forzoso es reconocer la legitimidad constitucional de que éstas últimas
incorporen al ordenamiento las determinaciones procedimentales sobre las materias que sean de competencia de las
mismas. La regulación que éstas establezcan puede abarcar tanto los aspectos sustantivos como los propiamente
procedimentales: la competencia para establecer el procedimiento corresponde al titular de la competencia material; y
si la competencia es exclusiva, le corresponde establecer la totalidad (en principio) de las reglas procedimentales al
respecto.
Ahora bien, esto con un límite, porque el Estado también tiene reconocida la competencia exclusiva para establecer el
procedimiento administrativo común y en base a ella posee competencia para establecer un conjunto de trámites de
obligada observancia, en todos los casos, y esto incluye que las CC.AA deben respetarlo. Así se deduce el artículo
149.1.18º de la Constitución.
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
Se determina así que el Estado posee competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo común sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CC.AA.
Por otro lado, la legislación administrativa española vigente con anterioridad a la Constitución (Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958) establecía también los procedimientos administrativos especiales. Sin embargo, actualmente,
esa categoría ya no se maneja por el legislador.
Con todo, merece una mención singular al “procedimiento administrativo electrónico”, porque recientemente acaba
de consolidarse su configuración como una nueva especie de procedimiento alternativo (Ley 11/2007, de 22 de junio,
de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos): su regulación promueve la preservación de las mismas
garantías que mira asegurar el procedimiento común.
4. EL ELEMENTO SUBJETIVO: LOS SUJETOS. LOS INTERESADOS. LOS DERECHOS DEL
CIUDADANO.
A) Los elementos del procedimiento administrativo, en particular, el elemento subjetivo.
En primer lugar, debemos identificar dos grandes grupos de sujetos perfectamente diferenciados:
Desde la perspectiva de los particulares, están legitimados para intervenir en el procedimiento todos aquellos sujetos
cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar de algún modo comprometidos o afectados. Los que ostentan dicha
condición se les denomina “interesados”.
En principio, ellos y solo ellos, tienen derechos a actuar en el procedimiento.
Desde la perspectiva opuesta de la Administración, intervienen pluralidad de órganos en el curso del procedimiento.
Tienen condición de órganos las unidades administrativas (elementos básicos de las estructuras orgánicas, de acuerdo a
nuestro ordenamiento jurídico) a las que se les atribuyan funciones que produzcan efectos jurídicos frente a terceros, o
cuya actuación tenga carácter preceptivo.
Entre estos órganos los hay que intervienen para expresar un juicio técnico meramente ilustrativo o para precisar de qué
modo sus propias competencias externas pueden resultar afectadas. Su intervención se realiza normalmente a través de
un informe y en un trámite concreto del procedimiento.
Otra parte de los órganos, lo hace de manera más activa y general, desde el inicio del procedimiento hasta su término:
impulsan el procedimiento en todos sus trámites. Son los órganos competentes.
B) Los “interesados” en el proceso administrativo
Se trata de un concepto predeterminado normativamente. A la Administración le corresponde por tanto aplicarlo o no
según las circunstancias, careciendo de discrecionalidad sobre este particular. De acuerdo con este precepto, existen tres
grupos de interesados en el procedimiento administrativo:
1. En primer término, quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos e intereses legítimos
individuales o colectivos: no basta sólo con promoverlo para adquirir dicha condición, sino que tiene que existir también
algún interés legítimo afectado por el procedimiento.
2. Son interesados también quienes sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que pueden resultar afectados
por la resolución adoptada: son los “interesados necesarios”, porque la Administración está obligada a comunicarles la
existencia del procedimiento en curso.
3. En último lugar debemos mencionar a aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, pueden resultar
afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. Son los
“interesados facultativos”, pues la Administración no tiene la obligación de comunicarles la existencia de un
procedimiento en curso, a fin de que puedan participar en el mismo.
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ADMINISTRATIVO
Naturalmente, si se personan en el procedimiento ya acreditan algún derecho o interés, la Administración está obligada
a aceptar su participación. Entre otras razones porque el concepto de interesado es un concepto legalmente establecido
y la Administración carece de discrecionalidad al respecto.
Con respecto a la regulación de los interesados, ésta se completa con dos provisiones adicionales: se reconoce
expresamente a las organizaciones y asociaciones representativas de intereses económicos la cualidad de titulares de
intereses legítimos, si se remite la concreción de su régimen jurídico a los términos establecidos en la Ley; y se permite
que los causahabientes puedan suceder en el procedimiento al acreditado titular de algún derecho o interés legítimo, en
cualquier momento del procedimiento, cuando al relación jurídica sea transmisible.
Hace falta también referirse a la posibilidad de que los interesados puedan actuar por medio de representantes con
quienes han de entenderse las actuaciones administrativas. Se admite dicha cualidad a cualquier persona con capacidad
de obrar y se requiere su acreditación por cualquier medio fidedigno en Derecho o por comparecencia personal del
interesado, para realizar solicitudes o recursos o renunciar o desistir de ellos. Si dicha representación faltase o estuviese
insuficientemente acreditada, valdría si se procede a la subsanación del defecto.
Además, la obtención de la condición de interesados genera consecuencias jurídicas sumamente relevantes. Les
proyecta el derecho al acceso al procedimiento así como un importante haz de derechos en el mismo que están
reconocidos dentro de un precepto genéricamente referido a los derechos de los ciudadanos (art 35 LRJAP-PAC).
Algunos de ellos están específicamente previstos para los interesados: derecho a conocer en cualquier momento el estado
de la tramitación de los procedimientos y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos, el derecho a identificar
las autoridades y personal responsable de la tramitación, el derecho a la utilización de las lenguas oficiales en el territorio,
etc.
El resto de los derechos (del g al k) se refieren a los ciudadanos en general. Debemos prestar atención a la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
El abanico de derechos de los interesados no concluye aquí, sino que a lo largo de la normativa mencionada se
contemplan muchos otros.
5. EL ELEMENTO SUBJETIVO: LOS SUJETOS II. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
RESPONSABLES: ÓRGANOS COMPETENTES, CAUSAS DE ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN.
A) La regla general: la irrenunciabilidad de la competencia
Como la competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, y la potestad es de obligatorio ejercicio,
la competencia resulta irrenunciable y no puede por tanto dejar de ejercerse ni cabe la intervención del órgano que carece
de la competencia.
El ejercicio de la competencia, sin embargo, si es irrenunciable, aunque solo en principio, pues no en los casos de
delegación o avocación, que no se renuncia realmente a la titularidad de la competencia, sino que sólo de traspasa su
ejercicio.
También anotamos los supuestos en el que el órgano tenga dudas sobre el alcance de su propia competencia. En estos
casos se autoriza a abrir un incidente: despejadas las dudas y resulto el incidente, la competencia debe ejercerse por
quien corresponda.
La irrenunciabilidad de la competencia es la regla general y no se excluye siquiera cuando los preceptos aplicables al
caso resulten oscuros o insuficientes.
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B) Los supuestos de abstención y recusación
Existen determinados sujetos en los que el órgano debe dejar de actuar.
Son los supuestos de abstención, que se producen ante una serie de circunstancias predeterminadas normativamente.
Algunas de ellas son: poseer interés personal en el asunto, ser administrados de la sociedad interesada, tener un
determinado grado de parentesco con los interesados, etc.
La persona afectada por alguna de estas causas no puede dejar de actuar por sí misma, sino que ello exige la tramitación
de un incidente: su obligación es en efecto la de poner en conocimiento de su superior inmediato la concurrencia de
dicha causa de abstención; y será en su caso dicho órgano el que ordene la abstención. Sin embargo, la intervención de
alguna persona afecta no determina necesariamente la invalidez del acto.
Es también un derecho de los interesados el de promover la recusación correspondiente si concurre alguna causa de
abstención en alguna de las personas llamadas a intervenir en el procedimiento. La recusación ha de plantearse por
escrito, con indicación de sus causas.
Corresponde al recusado pronunciarse primero, al día siguiente, y comunicar a su inmediato superior si se da o no la
circunstancia: procediendo a su sustitución, si así lo considera aquél; en otro caso, el superior resolverá al respecto en el
plazo de tres días, sin que su resolución sea susceptible de recurso por separado, aunque puede alegarlo al final si
impugna la resolución por la que se pone fin al procedimiento.
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TEMA 11: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO II
1. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: MODOS DE INICIACIÓN
El procedimiento administrativo de la Administración constituye la realización de una serie de actuaciones sucesivas
que se pueden agrupar en tres fases: la fase de iniciación, la fase de instrucción y la fase de finalización del
procedimiento.
A) Iniciación de oficio y a solicitud del interesado
La iniciación del procedimiento administrativo puede producirse de dos modos distintos: de oficio, por la propia
Administración; o mediante solicitud por una persona interesada.
De este modo pueden existir tres tipos de procedimientos administrativos: los que solo se inician de oficio (los
sancionadores), los que solo se inician mediante solicitud de persona interesada (muchos de los autorizados) y los que
indistintamente pueden iniciarse de las dos maneras indicadas (procedimientos en materia de responsabilidad). Si bien,
claro está, dos únicos regímenes jurídicos.
Más concretamente, procederemos a analizar ahora su respectivo régimen jurídico.
a) En cuanto a la iniciación de oficio, la iniciación corresponde al órgano administrativo competente a tal efecto, que se
determinará de acuerdo con lo dispuesto por el ordenamiento jurídico en cada caso.
El propio acto de iniciación formal del procedimiento puede provenir del mismo órgano competente, o puede ser
consecuencia de una orden superior, de una petición razonada proveniente de otros órganos o de una denuncia,
proveniente incluso de un particular.
Formalmente, por tanto, la iniciación de oficio tiene lugar mediante el acuerdo de iniciación adoptado al respecto, como
antes indicó. Pero distinta es la mera iniciativa material, que puede venir impulsada por distintos sujetos, por los
particulares, mediante la interposición de la correspondiente denuncia.
Lo que importa realmente a efectos de calificar el procedimiento y deducir de ello las consecuencias que procedan, es
la existencia de un acto de iniciación formal en estos casos por medio del cual se inician propiamente estos
procedimientos.
Así, los procedimientos iniciados de oficio, aunque la iniciativa provenga de una denuncia de un particular, se rigen por
las reglas propias de estos procedimientos. La posición jurídica de los denunciantes (procedimientos de oficio) y la de
los interesados (procedimientos mediante solicitud) no son equiparables, puesto que aquéllos no disfrutan de los
derechos propios de los interesados en el curso del procedimiento. La condición de denunciante no convierte al particular
en interesado en sentido jurídico.
Todavía, en relación con la iniciación de oficio, la Administración, con anterioridad, podrá abrir un “período de
información previa” con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el
procedimiento.
b) En cuanto a la iniciación del procedimiento administrativo como consecuencia de la presentación por algún
interesado de una solicitud, las previsiones legales comienzan con los requisitos formales que han de cumplir los
escritos presentados por los interesados, que resultan muy sencillos.
Estos son: a) Nombre y apellidos del interesado o de su representante, identificación del medio o del lugar que se señale
a efectos de notificaciones; b) Hechos razones y petición que concrete la solicitud; c) Lugar y fecha; d) Firma del
solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad por cualquier medio; e) Órgano, centro o unidad
administrativa a la que se dirige.
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Se reconocen además distintos derechos como la posibilidad de agrupar en una única solicitud las pretensiones de varios
interesados si presentan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, posibilidad de exigir un recibo
que acredite la fecha de presentación de la solicitud y la posibilidad de acompañar los elementos que los interesados
consideren convenientes para precisar o completar los datos del modelo.
Todavía más importante es el derecho a disponer de un trámite complementario de diez días para subsanar los defectos
que la solicitud pudiera presentar o para completar los documentos preceptivos, plazo que podría ampliarse incluso cinco
días más si hubiesen dificultades; también la Administración puede proponer mejoras al escrito.
B) Efectos comunes. Las medidas provisionales.
Entre los efectos comunes que resultan de la iniciación del procedimiento administrativo, destaca que la Administración
puede acordar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera
recaer.
En realidad, pueden adoptarse incluso con anterioridad a la iniciación del mismo: son las “medidas provisionalísimas”,
que requieren su previsión expresa por una norma de rango legal así como su ratificación dentro de los siguientes quince
días de haberse acordado.
Las medidas provisionales, de cualquier modo, sólo proceden si existiesen elementos de juicio suficiente para ello y no
se podrán adoptar medidas provisionales que pudieran perjudicar a los interesados o a derechos reconocidos por las
leyes. En caso de adoptarse, podrán posteriormente ser modificadas o revocadas.
Asimismo, otro de los efectos es la acumulación del procedimiento “a otros con los que guarde identidad sustancial o
íntima conexión”.
La iniciación determina, igualmente, el orden de tramitación del procedimiento (salvo que por el titular de la unidad
administrativa se de orden motivada en contrario, de la que quede constancia). Pero ésta es una previsión que la
legislación general sobre procedimiento incluye en el siguiente capítulo “Ordenación del procedimiento”.
2. Ordenación del procedimiento: los principios y criterios de ordenación del procedimiento
administrativo
Sobresale a estos efectos la proclamación del principio de oficialidad del procedimiento, que obliga a la
Administración a impulsarlo de oficio en todos sus trámites. Responde a la necesidad de asegurar la protección de los
intereses públicos, cuya satisfacción es lo que justifica en última instancia la existencia del propio procedimiento
administrativo.
También el mismo precepto antes señalado alude al principio de celeridad del procedimiento: “se acordarán en un
solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo”. A su vez, se incorpora la siguiente regla: “al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos,
deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto”.
Por otro lado, desde la perspectiva de los interesados, se establece un plazo de diez días, generalmente, para el
cumplimiento por los interesados de los trámites que les incumben (salvo que la norma fije un plazo distinto), así como
para la subsanación de los defectos de que pueda adolecer el cumplimiento por ello de tales trámites: si no se proceden
a la subsanación, puede declarárseles desistidos, aunque podrán todavía, extemporáneamente, dar por buena la
subsanación si se produjera “antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el
plazo”; atendiendo al principio “pro actione”.
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
Completan estas previsiones la regulación de las cuestiones incidentales que puedan darse en el curso de la tramitación
del procedimiento. Como consecuencia la sustanciación de tales cuestiones no suspenderá la tramitación del
procedimiento salvo que se plantee la recusación.
3. La fase de instrucción del procedimiento administrativo: alegaciones, pruebas e informes, el trámite
de audiencia y la información pública.
Se contemplarán a continuación los actos de instrucción típicos y característicos:
A) Alegaciones
Constituye el acto característico propio de los interesados dentro de la instrucción del procedimiento: “los interesados
podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio”. Éstos han de ser tomados en cuenta por el órgano competente al formular la
propuesta de resolución.
B) Prueba
Se admite cualquier medio de prueba admisible en Derecho. la práctica de oficio tendrá lugar dentro de un plazo no
superior a treinta días ni inferior a diez, cuando no tenga por ciertos los hechos. La solicitud de prueba solo podrá
rechazarse cuando las pruebas propuestas “sean manifiestamente improcedentes o innecesarias”.
En su realización se reconoce el derecho a los interesados de asistir al acto de la prueba y participar en su desarrollo,
incluso acompañados de técnicos. La Administración deberá comunicarles con antelación suficiente los datos relativos
al lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba.
C) Informes
Acto característico a través del cual se formaliza la intervención de otros órganos administrativos (distintos de los
competentes) en el procedimiento, aunque no es el único caso. Los informes pueden ser preceptivos obligatorios o
facultativos, en función de la exigencia legal de su emisión en el procedimiento; y vinculantes o no vinculantes, en
función de la incidencia del juicio que contengan sobre la formación de la voluntad del órgano administrativo competente
para resolver el procedimiento.
Salvo precisión en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes, teniéndose que evacuar en diez días como
regla general.
El incumplimiento de este plazo no paraliza la tramitación del procedimiento, sino que la Administración actuante puede
proseguir las actuaciones hasta su terminación, incluso cuando los informes se hubieran solicitado de otra
Administración distinta para incorporar su punto de vista (el correspondiente a sus competencias propias).
Si hay demora la Administración actuante puede no tener en cuenta los emitidos fuera de plazo al adoptar la
correspondiente resolución.
En el caso de los informes o dictámenes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento su
solicitud habilita para interrumpir el plazo de los trámites sucesivos y, con ello, la tramitación del procedimiento, hasta
la emisión del informe o dictamen.
La jurisprudencia ha determinado que la falta de solicitud de los informes preceptivos constituye un vicio de anulabilidad
del acto resultante, aunque solo cuando el informe fuera determinante para la resolución del procedimiento o su omisión
o haya producido indefensión.
En cuanto al desconocimiento del carácter vinculante de los informes y dictámenes implica igualmente su anulabilidad,
operando la eficacia vinculante de los informes respecto de la Administración, en ningún caso para los Jueces y
Tribunales.
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ADMINISTRATIVO
D) El trámite de audiencia
Consiste en la puesta de manifiesto de todas las actuaciones practicadas durante la instrucción y que ha de llevarse a
efecto al final de la fase instructora.
Los interesados, en el plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes, a la vista de las actuaciones practicadas por la Administración.
Su finalidad es la de que el particular pueda, concluida la instrucción, consultar la totalidad del expediente para hacer
una adecuada y completa defensa de sus derechos, antes de que la Administración dicte la correspondiente resolución.
Es un trámite rigurosamente necesario en todos los procedimientos. Incluso alguna doctrina y jurisprudencia la asimilan
a la falta total y absoluta del procedimiento, que es causa de nulidad de pleno derecho. únicamente podrá omitirse cuando
resulte innecesario al no figurar en el procedimiento otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
propio interesado. También se dará por finalizado el procedimiento cuando el interesado manifieste su voluntad de no
efectuar alegaciones, antes del vencimiento del plazo.
E) Información pública
No resulta obligatoria en todo procedimiento, sino solo “cuando la naturaleza de éste lo requiera”. En estos casos, se
procederá a la publicación oficial del anuncio correspondiente, con indicación del lugar de exhibición del procedimiento
y del plazo para formular alegaciones, nunca inferior a veinte días.
Cualquier persona puede comparecer, no sólo los interesados, pero no por hacerlo se pasa a ostentar dicha condición.
Sólo los interesados, los que intervienen, tienen en todo caso derecho a obtener una respuesta razonada de la
Administración a sus alegaciones, y no por incomparecencia se les impide interponer los recursos procedentes. La
regulación se concluye con el reconocimiento de que las Administraciones pueden establecer otros medios de
participación.
4. FASE DE FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. MODOS DE
TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
A) Modos de terminación de procedimiento administrativo: el modo normal de finalización y otras modalidades.
Según la LRJAP-PAC los cuatro modos de terminación del procedimiento administrativo ya contemplados por la
legislación vigente son: la resolución, el desistimiento, la renuncia y la caducidad. A estos parece agregarse uno
adicional: la terminación por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
Pero esos no son todos, pues también se habla de la posibilidad celebrar “acuerdos, pactos, convenios o contratos con
personas” pudiendo tales actos poner fin al procedimiento.
Al margen de resoluciones expresas (escritas), los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado o
de oficio también pueden concluir cuando, transcurrido el plazo máximo dispuesto para resolver, la Administración
actuante no haya dictado ni notificado la resolución correspondiente y surten los efectos del llamado silencio
administrativo.
Sin embargo, estas otras fórmulas de terminación de los procedimientos que hemos apuntado, no implican siempre su
finalización:
-
La terminación convencional también admite que el acuerdo o convenio se inserten en la resolución final.
En cuanto a los casos de silencio administrativo, deberá dictarse una resolución administrativa que declare los efectos
desfavorables producidos por aquellos procedimientos que así los generen.
En cuanto al silencio con carácter general no exime a la administración de su obligación de resolver expresamente
(mediante resolución) que, desde luego, se mantiene íntegramente en los supuestos de silencio negativo sin
vinculación al silencio y en los supuestos de silencio positivo, sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
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ADMINISTRATIVO
B) El modo normal de terminación del procedimiento administrativo: la resolución.
Constituye la resolución el modo normal de terminación del procedimiento, ya que constituye el acto previsto para
cumplir con el deber general de la Administración de resolver todo procedimiento administrativo.
En primer lugar, debemos aclarar que la resolución es el modo en que se pone fin a los procedimientos que concluyen
mediante renuncia y desistimiento, los que lo hacen por caducidad: tanto en la caducidad en sentido propio
(procedimientos a solicitud del interesado) como en la caducidad perención (iniciados de oficio); así como los casos de
imposibilidad material de continuar el procedimiento.
Sin embargo, dichas resoluciones solo lo son en sentido formal, constituyendo un ropaje meramente externo de una
actuación administrativa por la que se termina el procedimiento administrativo.
Pero el contenido de la resolución en estos casos consiste únicamente en declarar que se han producido los supuestos
antes indicados.
Por otro lado, la verdadera resolución en sentido propio y auténtico es la que resuelve el fondo del asunto, al término del
procedimiento y una vez completada su instrucción, sobre los derechos e intereses legítimos de los particulares, o sobre
el criterio idóneo desde la perspectiva del interés público.
Por tanto, cabe hablar de una resolución administrativa en sentido propio y de otra en sentido amplia, la cual engloba a
la anterior. Es precisamente en el último tipo en el que nos centraremos a continuación: la resolución administrativa
como especie o resolución en sentido estricto.
Su régimen jurídico viene determinado por el principio de congruencia, que preserva su integridad desde las dos
perspectivas que le son propias:
No cabe, por tanto, la “incongruencia por defecto”, y la Administración debe resolver sin excepción todas las
cuestiones planteadas por los interesados.
Desde la perspectiva de la “incongruencia por defecto”, en cambio, la Administración debe resolver tanto las cuestiones
planteadas por los interesados como aquellas otras derivadas del procedimiento.
En orden a garantizar el derecho de defensa de los interesados, cuando las cuestiones derivadas del procedimiento no se
hubiesen planteado por ellos, “el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de
manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes
y aporten, en su caso, los medios de prueba”.
En cualquier caso, la congruencia sí se impone forzosamente en los procedimientos iniciados por solicitud de interesado.
A su vez, resulta de obligado cumplimiento incorporar la motivación que corresponda a las resoluciones, pero no en
todos los casos, y en aquellos en los que sí proceda, será necesaria su incorporación de forma expresa.
Finalmente, hemos de decir que la resolución requiere ser puesta en conocimiento de los interesados: ha de incluir los
recursos procedentes, los órganos donde caben presentarse y sus plazos de interposición. Esta misma exigencia se
impone tanto a la resolución como a la notificación.
Por último, reiterar que la obligación de resolver en sí mismos no admite excepciones fundamentadas en la existencia
de alguna laguna normativa, el silencio, la oscuridad o la insuficiencia de los preceptos aplicables al caso.
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C) La terminación convencional del procedimiento
-
-
-
Lo más frecuente es que la terminación del procedimiento se incorpore formalmente a la resolución administrativa, por
medio de la cual se ponga fin al procedimiento.
Esta previsión constituye una de las más importantes aportaciones de la nueva legislación general del procedimiento
administrativo, aunque no ha tenido la trascendencia práctica que se esperaba de ella:
Porque no cabe sin más disponer su aplicación a cualquier procedimiento, sino que requiere su expresa contemplación
por la normativa sectorial correspondiente. La normativa general establece una especie de regulación marco sin
virtualidad suficiente por sí sola, pero a la que han de acomodarse las previsiones particulares en cada caso.
Entre los límites impuestos con carácter general, no cabe que por medio de la terminación convencional se vulnere el
ordenamiento jurídico, así como tampoco es viable aquélla en materias “no susceptibles de transacción”. En positivo,
se impone a las Administraciones, cuando recurren a dicha fórmula, que se proceda mediante la misma a “satisfacer
el interés público que tiene encomendado”
Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el
ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia.
Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades
Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.
Por último, se ha tratado de evitar que, por medio de tales pactos, acuerdos o convenios, se altere el régimen jurídico de
competencias de los órganos administrativos, según lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
D) Otros modos de terminación del procedimiento administrativo: desistimiento, renuncia y caducidad
En primer lugar, el desistimiento y la renuncia tienen como elemento común que se producen como consecuencia de
la voluntad de los interesados en el procedimiento administrativo, sin perjuicio de que, posteriormente, dicha voluntad
haya de incorporarse a un acto administrativo.
Lo que los diferencia es su respectivo alcance: mientras que el objeto del desistimiento (abandono de la solicitud
formulada) es el procedimiento en trámite, la renuncia sólo afecta al derecho que pretende hacerse valer en él (una vez
formulada, éstos no pueden hacerse valer de nuevo). Por tener ésta última más graves repercusiones, la renuncia solo
cabrá “cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico”.
Se dispone que afectarán a quienes promuevan la renuncia o el desistimiento, sin que se extienda al resto de los
interesados.
A los efectos de su respectivo ejercicio, vale cualquier medio que permita su constancia, requiriendo en todo caso la
aceptación de la Administración, que es en todo caso un acto debido, salvo que terceros manifiesten su deseo de continuar
el procedimiento; o si se tratara de una cuestión de interés general y conviniese su esclarecimiento, delimitando los
efectos del desistimiento o la renuncia a los interesados.
En cuanto a la caducidad, ésta también se debe a la voluntad de los interesados pero en este caso resulta tácitamente
expresada como consecuencia de su propia inactividad.
Tampoco cabe sin más su aplicación mecánica, sino que la legislación impone a la Administración formular primero
un previo requerimiento al interesado advirtiéndole de las consecuencias de su inactividad y posteriormente, dejar
transcurrir un plazo de tres meses para proceder a su aplicación efectiva, teniendo además que notificar a aquél la
producción de la caducidad.
A su vez, no basta con la simple inactividad del interesado respecto del cumplimiento de un mero trámite, lo que en este
caso sería una simple pérdida del derecho a dicho trámite: se requiere que el cumplimiento del trámite resulte
indispensable para dictar la resolución.
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ADMINISTRATIVO
Tampoco en la caducidad podrá ser aplicable en el supuesto de que la cuestión afecte al interés general o fuere
conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.
Es importante tener claro que la caducidad se prevé inicialmente para los procedimientos iniciados mediante solicitud
del interesado y para cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo.
Sin embargo, tras la última reforma, se permite también la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio.
Ambas especies de caducidad comparten sus efectos: la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones
del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
El particular y la Administración podrán iniciar un nuevo procedimiento si no ha prescrito su derecho, pero el tiempo
que el procedimiento ha permanecido interrumpido se tomará en consideración y no cabe su exclusión, por tanto, del
cómputo correspondiente.
E) La tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.
El artículo 96.1 LPACAP prevé la tramitación simplificada del procedimiento “cuando razones de interés público o la
falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen”, puede acordarse de oficio o a solicitud del interesado en
cualquier momento antes de la resolución.
Cuando la A.A.P.P. acuerde de oficio la tramitación simplificada deberá notificarlo a los interesados, pero si estos se
oponen deberá seguir la tramitación ordinaria (art.96.2 LPACAP).
A solicitud del interesado será la administración quien “podrá desestimar dicha solicitud, en el plazo de cinco días desde
su presentación”, transcurrido el cual se entenderá desestimada esa solicitud (art. 96.3 LPACAP).
Establece el art. 96.6 LPACAP que habrá de resolverse en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al
interesado el acuerdo de tramitación simplificada los siguientes trámites:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.
d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.
e) Informes o dictamenes del Servicio Jco., del CGPJ o del Consejo de Estado o equivalente cuando sea preceptivo.
h) Resolución.
5. LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN FORZOSA: APREMIO,
EJECUCIÓN SUBSIDIARIA, MULTAS COERCITIVAS Y COMPULSIÓN FÍSICA SOBRE LAS
PERSONAS.
A) Los presupuestos: “ejecutoriedad” del acto administrativo.
La resolución administrativa es directamente ejecutiva, surgiendo en su destinatario la obligación de cumplirla y estar
a ella. Sin embargo, puede ser que le destinatario se resista a su cumplimiento. En tal caso, se debería de acudir al juez
y recabar auxilio, pero no ocurre lo mismo con la Administración.
Los actos administrativos poseen una segunda cualidad jurídica: además de ejecutivos, tienen la prerrogativa de la
ejecutoriedad, expresión que indica que su cumplimiento es susceptible de imponerse directamente por la
Administración, venciendo así la resistencia del particular a su cumplimiento.
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ADMINISTRATIVO
La ejecución de la resolución Administrativa se lleva a efecto por medio de un procedimiento distinto al analizado con
anterioridad: es el procedimiento de ejecución forzosa de los actos administrativos o, más bien procedimientos de
ejecución forzosa.
En todo caso, dichos procedimientos requieren como presupuesto ineludible la previa existencia de una resolución
administrativa y, además, desfavorables (o de gravamen), que limite derechos de particulares.
Dicha resolución constituye, además, el límite de la ejecución forzosa: más allá de lo que exija la ejecución de ella no
puede ir.
Aparte de estas exigencias, el procedimiento deberá subordinarse a una exigencia adicional de carácter formal: la
comunicación del mandato de ejecución. La Administración debe notificar previamente al interesado de que va a
iniciar la vía ejecutiva.
Cabe añadir que la ejecución forzosa sólo requiere de una cobertura legal previa y expresa en ciertos casos, de forma
que en los otros casos bastará con las previsiones generales establecidas por la legislación general sobre procedimiento
administrativo.
La ejecutoriedad de los actos administrativos, salvo en dichas excepciones, es una cualidad jurídica que poseen todos
ellos: los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos,
salvo aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.
B) Los principios generales
Entre estos principios destaca como principio común a todos los medios de ejecución forzosa, así como constituyendo
indudablemente un principio general del Derecho y resultando de aplicación al conjunto entero del ordenamiento jurídico
el principio de proporcionalidad.
Con cierta frecuencia caben distintos medios de ejecución forzosa, más concretamente cuatro: apremio sobre el
matrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. La determinación de un medio u
otro viene condicionada por el contenido de la obligación derivada de la resolución administrativa desfavorable o
limitativa de derechos, operando dicho principio con indudable rigor. En caso de que fueran varios los medios de
ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.
Sin embargo, cabe agregar que el principio de proporcionalidad no opera solamente en tales supuestos, sino que también
en los casos en los que la normativa se decanta por la utilización de un único medio de ejecución forzosa, sin prever otro
alternativo. Resulta, por tanto, de especial relevancia en el campo de la ejecución forzosa de los actos administrativos.
C) Medios de ejecución forzosa: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multas coercitivas y
compulsión sobre las personas
En primer lugar, debemos precisar que existe una fase inicial común a todos ellos. La normativa obliga a efectuar un
apercibimiento previo con vistas a intentar el cumplimiento voluntario de lo dispuesto por el acto. Existe para ello un
plazo de tiempo suficiente para que pueda atenderse, aunque éste no aparece señalado expresamente. Transcurrido dicho
plazo, ya cabe recurrir a alguno de los medios de ejecución forzosa.
a) Primeramente nos encontramos con el apremio sobre el patrimonio, el único medio de ejecución forzosa para los
casos de obligación de pago de una cantidad líquida. Con respecto a su régimen jurídico se establece que se seguirá el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
Esta norma de remisión está constituida en la actualidad por el reglamento general de recaudación y la fase nuclear del
procedimiento consiste en el embargo de los bienes del particular en cuantía suficiente para asegurar el pago de la deuda
contraída con la Administración, así como la ulterior realización efectiva de dicho embargo.
b) En segundo lugar se prevé, como único medio en estos casos, la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que
por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujetos distintos del obligado. En este caso se hace mención a las
obligaciones de hacer, pero sólo a las personalísimas.
En este supuesto caben dos alternativas: que la Administración realice por sí misma el cumplimiento de la obligación
en sustitución de la persona del obligado; o que le confíe dicho encargo a una tercera persona. En cualquier caso corre
de la cuenta del obligado el pago de la totalidad de los gastos ocasionados, quien de rechazar su abono, quedaría sujeto
al procedimiento de apremio. Se da la posibilidad incluso de que se anticipe el pago a la ejecución material.
c) El tercer medio de ejecución forzosa son las multas coercitivas. Estas sí requieren una cobertura previa y expresa en
una ley determinada, no resulta suficiente la normativa general. La norma ha de poseer rango legal y se considera que
la regulación general constituye una especie de regulación marco que ha de observarse con carácter general.
Las multas coercitivas son viables en varios supuestos y no solo en uno:
1) Actos personalísimos donde no proceda compulsión directa sobre la persona del obligado.
2) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.
3) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
En cuanto al régimen jurídico, cabe resaltar que puede acordarse su imposición de manera sucesiva y reiterada a lo
largo del tiempo, tantas como las que exija el vencimiento de la resistencia del particular al cumplimiento de sus
obligaciones. Eso sí, debe existir entre ellas un período de tiempo suficiente como para que tales obligaciones puedan
ser cumplidas. No se vulnera, por tanto, el principio de “non bis in ídem” puesto que tales multas no constituyen
verdaderas sanciones administrativas. Por esta razón, resultan incluso ambas compatibles, aunque presentan distinta
finalidad: la sanción reprime un comportamiento ilícito y la multa pretense asegurar el cumplimiento de lo ordenado por
la Administración.
d) Finalmente, nos referiremos a la compulsión sobre las personas, que consiste en el empleo de la fuerza sobre las
personas.
Resulta este el medio más gravoso, por lo que se exige el cumplimiento de una serie de garantías: cobertura previa y
expresa de una Ley que autorice su empleo y la necesidad de respetar siempre la dignidad de las personas y los demás
derechos que les están reconocidos por la Constitución.
También se concretan los supuestos en que procede recurrir a dicho medio: cuando los actos administrativos que se
ejecutan “impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar”.
De esta forma, cabe concluir que, como las multas coercitivas han de tratarse necesariamente de una obligación
personalísima, la compulsión física ha de tratarse de una obligación de no hacer o de soportar.
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
TEMA 12: EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA INACTIVIDAD
DE LA ADMINISTRACIÓN
1. EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO: EL PLAZO DE DURACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
A) El deber legal de resolver el procedimiento
Todo procedimiento administrativo tiene asignado un tiempo dentro del cual necesariamente ha de estar ultimado. La
normativa administrativa sobre procedimiento administrativo ha impuesto, en primer lugar, un deber general de resolver
el procedimiento, es decir, el deber de dictar siempre una resolución expresa que ponga fin al procedimiento.
Al respecto sólo se establecen algunas excepciones a esta obligación:
Los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio.
Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la
Administración.
También se alude a otras excepciones como los casos de prescripción, de renuncia del derecho, de caducidad del
procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento. Sin
embargo estas no son excepciones completas en su sentido propio y estricto, sino en el sentido más amplio.
Posteriormente, se deberá dictar dicha resolución expresa dentro de un plazo determinado. El plazo máximo de duración
de los procedimientos administrativos no es el mismo en todos los casos, sino que se remite en principio a lo dispuesto
por la normativa particular correspondiente a cada procedimiento, a la que sí le exige la necesidad de determinar dicho
plazo.
B) El plazo de resolución del procedimiento: plazos máximos
A pesar de que el plazo del procedimiento administrativo queda en manos de la normativa particular correspondiente a
cada procedimiento, éste no podrá ser cualquiera, sino que se impone un límite: el plazo no podrá excederse de seis
meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria
europea.
Sin embargo, puede suceder asimismo que dicha normativa particular no fije expresamente plazo alguno. En tal caso se
prevé uno con carácter subsidiario: cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen plazo, éste será de
tres meses.
Igual de importante es el modo en que procede efectuar el cómputo de dichos plazos: cuándo se ha de iniciar y cuándo
ha de terminar o si cabe su interrupción o su ampliación. Se pretende determinar si dicho plazo máximo ha sido o no
observado en cada caso, con la intención de deducir las consecuencias que proceden si se ha incumplido la obligación
de resolver en plazo.
2. DÍA INICIAL Y FINAL DEL PLAZO, INTERRUPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO Y
AMPLIACIÓN DE LOS PLAZOS
A) Día inicial
Se deberá distinguir en este caso si el procedimiento se ha iniciado de oficio (corresponderá a la fecha misma del acuerdo
de iniciación del procedimiento) o a solicitud del interesado (cuando el escrito de solicitud tenga entrada en el registro
del órgano competente para su tramitación).
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I.
V.
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ADMINISTRATIVO
En todo caso, la Administración informará a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la
resolución y notificación de los procedimientos, así como los efectos que pueda producir el silencio administrativo.
B) Día final
Como día final, dentro del plazo normativamente previsto, ha de dictarse tanto la resolución que ponga fin al
procedimiento así como haberse procedido a notificar dicha resolución.
A los efectos de entender notificada la resolución en plazo, se admite que la notificación no reúna todo su contenido
preceptivo, resultando así defectuosa, aunque sí se exige como mínimo que contenga el texto íntegro de la resolución
administrativa y que se haya intentado, al menos, la práctica de la notificación y así pueda acreditarse, aunque no se
exija la recepción efectiva.
C) Causas de interrupción o suspensión del plazo
La normativa administrativa general contempla cinco causas de interrupción o suspensión del plazo, tipificadas en una
lista cerrada:
Cuando el interesado deba subsanar deficiencias en los escritos o documentos que presenta: se interrumpirá el plazo
por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario o, en
su defecto, por el transcurso del plazo concedido.
Cuando se precise un pronunciamiento de algún órgano comunitario, por el tiempo entre la petición y la notificación
del pronunciamiento a la Administración, ambos deberán ser comunicados a los interesados.
Cuando se requiera informes preceptivos y determinantes de la resolución, desde la petición hasta su recepción,
debiendo ser comunicado al interesado ambos momentos y sin que se sobrepase el plazo de tres meses.
Cuando deban practicarse pruebas técnicas o análisis dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo
necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
Cuando existan conversaciones para la terminación convencional del procedimiento durante el tiempo de duración
de aquéllas a partir de su inicio formal.
D) Ampliación de los plazos
También existe la posibilidad de que se amplíen los plazos inicialmente previstos, si bien, con carácter excepcional:
Porque dicho carácter excepcional se señala expresamente en la normativa.
Porque sólo es posible por razón del “número de solicitudes formuladas o las personas afectadas”.
Porque en tal caso, lo que procede primero es habilitar los medios materiales y personales precisos para cumplir con
los plazos y sólo, en su defecto, cabe la ampliación.
En todo caso el acuerdo sobre la ampliación de plazos deberá ser notificado a los interesados, expresar la motivación
clara de las circunstancias concurrentes y tendrá como límite máximo temporal el plazo inicialmente establecido para la
tramitación del procedimiento.
3. EL INCUMPLIMIENTO DEL PLAZO MÁXIMO DE DURACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO: LA DOCTRINA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. CLASES Y EFECTOS
DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
A) El silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado
Es perfectamente consciente la legislación que con la fijación de un plazo máximo de duración de los procedimientos
administrativos no basta, y no es suficiente para asegurar su cumplimiento.
Sin embargo, tanto desde la perspectiva de la propia Administración, que requiere atender con eficacia los intereses
generales y no cabe eficacia sin celeridad, como desde la de los interesados, cuyos derechos e intereses legítimos no
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Marcos Dámaso
ADMINISTRATIVO
pueden tampoco quedar a satisfacción de resultas de la inactividad de la Administración, la ley de procedimiento
administrativo precisa un mecanismos para asegurar el cumplimiento de la administración y como garantía de los
administrados: el silencio administrativo.
Efectivamente el incumplimiento del plazo acarrea asimismo otras consecuencias.
A tal efecto, surge así la doctrina del silencio administrativo, que nuestro ordenamiento jurídico introdujo por primera
vez en el ámbito local (durante el primer tercio del siglo XX) y que posteriormente se extendió a la única Administración
superior existente entonces, la del Estado. Dicha doctrina sigue manteniendo actualmente la misma función, pero
incorpora importantes novedades.
La regulación actual distingue, en primer lugar, supuestos de silencio negativo y positivo, cuando inicialmente el silencio
era negativo y positivo solo en una serie de supuestos excepcionales que se han ido ampliando con el paso del tiempo;
y en segundo lugar porque distingue entre procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, que es donde opera
verdaderamente la figura del silencio administrativo, y los iniciados de oficio, donde sólo actúa en algunos casos,
procediendo en otros a la declaración de caducidad.
A partir de 2009 se ha modificado la ordenación del silencio administrativo, pretendiéndose acabar con el predominio
del silencio negativo y hacer efectiva la regla general del silencio positivo.
El legislador ha querido dar carácter general a los supuestos de producción de silencio positivo, siendo los silencios
negativos la excepción, por lo que resulta necesario atender a esos supuestos excepcionales:
En primer lugar, es necesario precisar que sólo podrán agregarse a la lista nuevos supuestos de silencio negativo por
virtud de lo dispuesto en una norma con rango de ley, teniéndose que justificar en razones imperiosas de interés general,
o por virtud de una norma comunitaria europea.
Con respecto a los supuestos previstos directamente por la normativa, se mencionan tres:
i. Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición que reconoce el artículo 29 de la Constitución.
ii. Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas
al dominio público o al servicio público.
iii. Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones , excepto cuando el recurso de alzada se haya interpuesto
contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado
el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre
el mismo.
B) Los efectos del silencio administrativo
El primordial efecto consiste en que mientras el silencio positivo permite entender estimada la solicitud, el negativo
permite entenderla desestimada. El resto son:
1. La estimación de una solicitud por silencio positivo tiene la consideración de un acto administrativo finalizador del
procedimiento. Resultan de aplicación en estos supuestos los efectos propios de los actos administrativos expresos.
2. En cambio, la desestimación de una solicitud por silencio negativo no produce los mismos efectos que los actos
administrativos, sino solo uno de estos: permite a los interesados la interposición del recurso administrativo o
contencioso-administrativo que resulte procedente.
Los siguientes efectos se proyectan especialmente sobre la viabilidad de una resolución expresa, pero tardía. La
Administración tiene la obligación legal de resolver dentro de un plazo establecido, pero transcurrido dicho plazo, la
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ADMINISTRATIVO
obligación no desaparece, sino que subsiste. En estos casos se cumple con el deber y el incumplimiento se limita a la
observancia del plazo establecido.
Ahora bien, dicha resolución tardía no tiene el mismo alcance en los dos supuestos de silencio administrativo:
1. En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo
puede adoptarse por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio: lo mismo puede la Administración
otorgar que denegar la solicitud del particular. No existen limitaciones. El único efecto producido es que se han abierto
los plazos para la impugnación de la desestimación presunta.
2. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto solo
podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. En estos casos sí hay limitaciones.
De lo dicho resulta que el régimen de cumplimiento de la obligación legal de resolver que sigue pesando sobr e la
Administración condiciona la validez de las resoluciones administrativas, ya que después del momento de la producción
de los efectos propios del silencio (vencimiento del plazo máximo legal sin dictar ni notificar la resolución expresa), se
limita la competencia del órgano correspondiente al dictado de resoluciones expresas confirmatorias del acto
(resolución) presunto estimatorio.
En este caso, las resoluciones expresas dictadas una vez vencido el plazo máximo legal para resolver y no confirmatorias
del silencio positivo producido previamente son inválidas, puesto que, si los actos presuntos estimatorios de solicitudes
tienen la consideración, «a todos los efectos» de actos administrativos finalizadores de los procedimientos, suponen la
revocación de una resolución previa favorable (acto presunto), vedada a la Administración.
c) La regulación de los efectos del silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado se cierra con una
serie de precisiones a resaltar por su importancia práctica:
1. Se producen desde el mismo momento del transcurso del plazo máximo para resolver y notificar.
2. Desde este momento se pueden hacer valer frente a la Administración y frente a terceros por cualquier medio válido
en Derecho
3. No dependen por tanto del certificado de acto presunto, pese a que este se pueda pedir por el particular. En estos
casos aquélla debe emitir dicho certificado en el plazo de quince días.
4. PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO: CONSECUENCIAS DE LA INACTIVIDAD
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver,
produciendo los siguientes efectos:
1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos
u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender
desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución
que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92 LRJAPyPAC
/ art. 25 LPACAP.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el
cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
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5. EL CÓMPUTO DEL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LOS PLAZOS
EXPRESADOS EN DÍAS Y LOS EXPRESADOS EN MESES O AÑOS
Los plazos establecidos por el ordenamiento administrativo se expresan en días, meses o años (no es frecuente éste
último). La normativa general sobre procedimiento administrativo establece el modo de cómputo de tales plazos y sus
previsiones son de aplicación, tanto a los plazos referidos a los distintos trámites que integran el procedimiento, como
al procedimiento administrativo en su totalidad y por lo que hace por tanto al cómputo de su plazo.
En los plazos expresados por días, sólo cabe el cómputo de los denominados días hábiles, lo que excluye los domingos
y festivos, salvo que norma legal o comunitaria disponga otra cosa: en tal caso, si los días son naturales (se toman en
consideración todos los días sin excepción) y procede el cómputo de todos ellos, hay que indicarlo en la notificación
correspondiente.
Estos plazos comienzan a correr, no desde el mismo día, sino a partir del día siguiente en que se notifican o publican; o
bien, desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. Sin
concluyen en un día inhábil (domingos o festivos), el plazo se prolonga al siguiente día hábil. No se consideran dentro
del cómputo los días inhábiles, tanto aquellos que se producen en el lugar de residencia del interesado, como en la sede
del órgano administrativo.
Cuando los plazos se establecen en meses o años, se dispone asimismo que el plazo empezará a contarse a partir del
día siguiente al de la notificación (o publicación), o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o la
desestimación por silencio administrativo. Si en mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza
el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
Dice la jurisprudencia a este respecto que: <<en los plazos señalados por meses, y aunque el cómputo de fecha a
fecha se inicie al día siguiente al de la notificación o publicación, el día final del dichos plazos será siempre el
correspondiente al mismo ordinal del día de la notificación o publicación del mes o año que corresponda>> STS 13 de
febrero de 1998.
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