‫רגולציה של תחרות בישראל‬
COMPETITION
REGULATION IN ISRAEL
Dror Strum – ‫ עו"ד‬,‫דרור שטרום‬
IEP President – ‫המכון הישראלי לתכנון כלכלי‬
‫לשעבר הממונה על ההגבלים העסקיים‬
Former General Director of Israel Antitrust Authority
Contents – ‫תוכן העניינים‬
The basic challenge – ‫• מהו האתגר הבסיסי‬
• Turning Israel from Centrally planned economy to
Competitive market
• Keeping it Competitive – Constant improvement required
• Major Competition Reform every decade
‫• כיצד הוקמה והתפתחה הרגולציה של התחרות בישראל‬
The Development of Competition Enforcement in Israel •
‫• כיצד עובדת הרגולציה של התחרות בישראל – מהם ערכיה‬
• How Do we regulate competition in Israel - Model
‫ היבטים פרקטיים‬- RIA ‫ ומתי ניתן לערוך‬RIA ‫• האם הרגולציה עורכת‬
‫• סיכום‬
‫ב"ן‬
‫שטראוס‬
‫ארד‬
‫טבעול‬
‫מנא"י‬
‫חיפה‬
‫כימיקלים‬
‫ברום ים‬
‫המלח‬
‫מפעלי ים‬
‫המלח‬
‫כבלים‬
‫נמל‬
‫תעופה‬
‫אגד‬
‫בזק‬
‫ידיעות‬
‫עלית‬
‫נמלים‬
‫החברה‬
‫המרכזית‬
‫פוספטים‬
Fundamentals
• Population – 7 million
• Per Capita GDP ~ $27,000
• Major know-how and technology exporter
• major regional trading partner with EU
• Extensive Free Trade Agreements
;‫ מיליון נפש‬7 -‫ כ‬:"‫כלכלה "קטנה‬
;‫עקב "קוטן" הביקוש – יש בה יצרנים מעטים‬
.‫ אינה סוחרת עם שכנותיה המידיות‬:"‫"כלכלת אי‬
.‫ ים ואויר‬:‫קשרי ישראל עם העולם – דרך נמליה‬
•
•
•
•
History of Competition in Israel
• 1959 – Competition law enacted
• 1988 – Merger control launched
• 1988 – Competition Court formed
• 1994 – Independent agency formed
• 1996 – “Article 82” introduced
• 2000 – Block exemptions added
:‫אבולוציה הדרגתית של חוק התחרות המקומי‬
‫ שנה‬30 ‫– נחקק אך לא נאכף מעל‬1959
‫ – הוחלף והוכנס פרק מיזוגים לראשונה‬1988
EU -‫ – הוכנס איסור ניצול לרעה של מונופול מ‬1996
‫ – רפורמה – הכנסת פטורי הסוג‬2000
Israel Learns from EU, US Experience
• Cartels: resembles EU system of block and deal-specific
exemptions
• Merger Control: HSR-type filing; 30-day negative
clearance
• Dominance: based on EU principles
• Enforcement:
• borrows from US criminal, administrative & civil measures
:)‫דיני התחרות הישראלית היברידיים (הטוב מכל שיטה‬
‫אכיפה פלילית נוקשה וחמורה – המודל האמריקאי‬
EU ‫ניתן לתת היתרים להסדרים כובלים – כמו ב‬
US ‫מונופוליזציה כמו ב‬.‫ אין ס‬EU-‫פיקוח על מונופולים – כמו ב‬
The Competition Regulator – Israel
Antitrust Authority (IAA)
• Formed - 1994 as an independent agency
• Powers vested with the General Director
• Investigative and prosecutorial powers
• High level of agency independence
• Answers to the Antitrust Tribunal
• Young, competent professional staff (80)
• Enjoys considerable public support
• led to substantial competition enforcement
‫‪IAA’s Mission Statement‬‬
‫‪• Prevent creation of market power through merger control‬‬
‫‪and anti-cartel enforcement‬‬
‫‪• Prevent abuse of monopoly position‬‬
‫‪• Preserve market competitive‬‬
‫‪• Advocate competition policy‬‬
‫היעוד הרגולטורי שעוצב בחוק – בהיר וממוקד‪:‬‬
‫המקור הראשי לפגיעה במשק הוא בהשתלטות של גורם‬
‫מרכזי – יחיד או קבוצת מעטים ‪ -‬על השוק‪.‬‬
‫החוק בא – ‪ .1‬למנוע השתלטות של "יד אחת"‪:‬‬
‫מונופול‪ ,‬קרטל‪ ,‬אוליגופול;‬
‫‪ .2‬להגן על תחרות קיימת – מפגיעה בה‬
‫‪ .3‬לפתוח שווקים לתחרות‬
Israel – Major Attributes
• A small country – an Island Economy
• history of government involvement in various markets
• Highly Concentrated capital market
• Concentration of ownership problems
• barriers to cross-border competition in certain markets
• Frequent oligopoly problems
:‫משק ריכוזי מאד‬
‫ מונופולים‬135 :‫עתיר מונופולים‬
‫סגור לייבוא מתחרה‬
‫ אי‬+ ‫עתיר חסמי תחרות – חסרונות לקוטן‬
•
•
•
‫דבר לא זז בלי היתרים‬
‫פיקוח מחירים מקיף כתחליף תחרות‬
•
•
)‫(כיום חצי‬
– ‫ משק בירוקרטי מאד‬:‫ובנוסף‬
‫כל זה לאורך עשרות שנים‬
‫‪Cross Holdings Banks & Buis. Groups‬‬
‫‪60% of Banking – 2 banks‬‬
‫תשובה‬
‫(דלק וחב')‬
‫בנק פועלים‬
‫כלל ביטוח‬
‫ופיננסים‬
‫בזק‬
‫אי‪.‬די‪.‬בי‬
‫כלל‬
‫תעשיות‬
‫בנק‬
‫איגוד‬
‫בנק לאומי‬
‫החברה‬
‫לישראל‬
‫תנובה‬
‫קבוצת‬
‫פז‬
‫בנק‬
‫בז"ח המזרחי‬
‫אפריקה‬
‫ישראל‬
‫חברות שונות‬
‫קבוצת‬
‫מגדל‬
‫בנק‬
‫בז"א בינלאומי‬
‫הערה חשובה‪:‬‬
‫רוב ההחזקות‬
‫המתוארות של‬
‫גופים פיננסיים‬
‫בריאליים הן‬
‫החזקות מיעוט‬
‫‪10‬‬
‫משמעותיות‬
‫‪Neglected Antitrust Law & Enforcement‬‬
‫התרת התופעה בתמורה לפיקוח "צמוד"‬
‫• ינואר ‪ - 1961‬שר האוצר‪:‬‬
‫‪• Minister of Finance 1961‬‬
‫• הממונה על הגבלים‪:1984-‬‬
‫‪• Antitrust Commis. 1984‬‬
‫“כידוע החוק אינו חוק נגד‬
‫קרטלים אלא מטרתו היא‬
‫פיקוח עליהם‪ .‬במקרים‬
‫מסוימים אף תומך משרדי‬
‫בהקמת הסדרים בעלי‬
‫אופי קרטלי‪ ,‬אם הם‬
‫מתנהלים לפי הנחיות של‬
‫רשות ממשלתית” (נאום בכנסת)‬
‫“השתרש הנוהג שהממונה‬
‫על הגבלים עסקיים מציע‬
‫למועצה תנאים לפיקוח על‬
‫פעילות הקרטלים…הנסיון‬
‫המצטבר מראה שאמצעי‬
‫זה הפך למכשיר רב צדדי‬
‫ויעיל של פיקוח על‬
‫התנהגות הקרטלים”‬
Competition Policy Implications
• In general:
• Greater sensitivity to competition in services and
unimportable goods
• Cartels:
• Greater sensitivity to cross ownership
• Greater sensitivity to collaboration among competitors
• Mergers:
• Tension: efficiency v. competition (scale economies–
larger market shares)
• How do you formulate effective regulation?
DEVELOPING
COMPETITION
REGULATION
Israel had to design effective, clear & open
regulation in relatively short period of time
The Challenge - Suppositions
• Introducing competition law is a massive
challenge
• Competition laws are drafted very widely
• Court precedents take years to evolve
• Competition principles are universal yet their
implementation is market-specific
• Markets need a clear direction; uncertainty is
very expensive and also unfair
 A coherent framework must be developed
‫ לא מה החוק אומר אלא מהי תפיסת ההפעלה‬:‫שאלת השאלות‬
‫הרגולטיבית – הפירוש הדינמי והפרקטי של החוק בחיי מעשה‬
‫‪The Framework‬‬
‫יצירת מערך נורמטיבי‬
‫קוהורנטי וברור‬
‫והצפתו בידיעת הרבים ‪Create‬‬
‫הטמעת כללי המשחק‬
‫בקהילה העסקית –‬
‫פתיחות ושיתוף בידע‬
‫‪Disseminate‬‬
‫אסטרטגית התחרות המהותית‪:‬‬
‫•‬
‫‪enforce‬‬
‫אכיפה – שמירת רמת‬
‫התחרות הקיימת והגנה‬
‫מפני כל פגיעה בה‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫מניעת מונופולים והסרת‬
‫חסמים‬
‫שער פתוח ליבוא‬
‫יצירת איום תחרותי מתמיד‬
‫בהעדר איום תחרותי – יד‬
‫קפוצה בהיתרים‬
(1) Creating the Law
• Clear presumption of market power (50% m.share)
• Power to interpret & decide the law
• granted to the regulator - IAA (subject to appeal)
• Competition Tribunal was formed - developed a
competition corpus juris within a short period
by means of reasoned and guiding administrative decisions as well
as competition court cases
26 '‫החוק הישראלי קובע חזקה מוקדמת מעל מחצית מהשוק = שליטה בשוק (ס‬
– ‫לחוק); על כן‬
‫ יצור כוח שוק ועל כן יש להתנגד לו‬- 50% ‫• חזקה שמיזוג של שחקנים שביחד יהיה בידם מעל‬
‫ חזקה כי יוליד כוח שוק והנטייה‬- 50% ‫• הסדר כובל בין מתחרים שחלקם ביחד בשוק הוא מעל‬
‫תהא לא לאשרו‬
(2) Disseminating the Law
• Regulation is always carried through PUBLIC HEARINGS
• Consent Decrees are reached after PUBLIC HEARINGS
• All IAA decisions are published
• A searchable web site is maintained
• The IAA educates and guides both legal & economic
communities
• High profile of media exposure
• HORSE MODEL:
• Open mind to petitions – Tough on Violators
The Building Blocks
• Senior management involvement
• Company-specific compliance manual
• Corporate training programs
• Corporate Monitoring systems for audit, supervision and
reporting
• Corporate disciplinary measures
140
120
addressed
100
interested
80
60
40
20
0
actively
applying
(3) Enforcing the Law
• IAA focuses on “hard core” issues – wide prosecutorial discretion
• The IAA targets –
• large corporations & senior management
• noncompetitive markets
• per se violations of the law
Criminal Remedies
• Competition law violations are a criminal offense
• Gross violations may be subject to criminal prosecution
and may result in fines and prison terms
• Liability is imposed upon the corporation and its
executives
– ‫הסכם קרטל שנתפס‬
Seized Cartel
Agreement
Increase of Sentencing Levels ($1 = 4.2 NIS; €1
= 3.95 NIS)
3.5 NIS = 1$
Officer fines
(NIS)
Opticians
Company
Fines (NIS)
Suspended
Sentence
Prison Term
2,500
(1985)
20,000–50,000
Flour Mills
Hosiery
75,000 –
100,000
Elevators
5000 - 15,000
175,000
5 Months
Launderettes
100,000
150,000
1 year
Insurance
75,000 –
300,000
1,000,000 –
6,600,000
1 year
Pipes (1)
100,000 –
120,000
440,000
1 year
3 Months
Pipes (2)
30,000
1 year
3 Months
Pesticides
25,000 –
150,000
450,000–
600,000
1 year
5 Months
Tiles (estimates)
2001
(500,000)
6-10,000,000
(1 year)
(6 - 12 Months)
Administrative Remedies
• Consent Decrees – Opening Markets to Competition
• Block Exemptions – draw the lines of desired enforcement
• Injunctions
• Competition Court orders
• Declaratory Decisions –
• constitutes a prima facie evidence to illegality
• Additional powers vis. Monopolies
Private Action Remedies
• A violation of the competition law might lead to private
actions, including –
• Tort Claims & Class actions
• Failure to perform contractual agreements
• Failure to enforce contractual obligations
ANTI-CARTEL
ENFORCEMENT
Israel has extensive experience in anti-cartel
enforcement
2.0%
Car Insurance Premiums - monthly growth rates
(Percent change, 1992 - 1998)
3- Moving
1.8%
1.6%
1.4%
1.2%
1.0%
0.8%
0.6%
0.4%
0.2%
0.0%
01-92
01-93
01-94
01-95
01-96
01-97
01-98
Households Insurance premiums - monthly growth rates
(Percent Change, 1990 - 1998)
6- Moving
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
01-90
01-91
01-92
01-93
01-94
01-95
01-96
01-97
01-98
Tiles 14 Years Cartel
• Cartel active 1983-1997
• Covered 85% of the market
• A “textbook cartel”: massive price fixing and
market allocation, enforcement mechanisms, an
economic adviser and a “judge”
Tiles: Price Correlation Between Cartel Members
Tiles: Quantity Correlation Between Cartel Members
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
Tiles: Quantity Correlation after Search and Seizure
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
Search
Date
Tiles: Price Correlation after Search and Seizure
Search
Date
‫נקודות התורפה של המודל הרגולטורי‬
‫‪Weak Spots in The Regulatory Structure‬‬
‫• אין לממונה יכולת ליזום עצמאית לפתוח שווקים לתחרות ‪ -‬קיימת‬
‫תלות ברגולטורים ענפיים שפועלים לעתים במודלים סותרים‬
‫• אין לממונה יכולת למנוע מבני שוק של הרתעה הדדית בין קבוצות‬
‫• האפקט התחרותי גלובליזציה לא מוצה – מיזוג ח‪ .‬זרה מחוץ לפיקוח‬
‫רגולציה כללית של כשלי שוק לרוחב כל המשק‪:‬‬
‫הגבלים עסקיים והגנת הצרכן – רשויות אכיפה‬
‫עצמאיות‬
‫איכות‬
‫סביבה‬
‫חקלאות‬
‫תחבורה‬
‫אנרגיה‬
‫תקשורת‬
‫ביטוח‬
‫בנקים‬
‫‪RIA & Competition Regulation‬‬
‫• כללית – העקרונות זהים‪:‬‬
‫• מודל מונחה מטרה ברורה – מניעת סיכון ברור – מונופוליזציה של שווקים‬
‫• מדדים כמותיים ברורים‪ :‬חזקת כוח שוק‬
‫• תיעדוף רגולטורי – תורה שבעל פה‪saved dollars per consumer :‬‬
‫• פתיחות‪ ,‬שקיפות ואחרייתיות – קיימים מכוח‪:‬‬
‫• שיטת השימועים הפומביים והחשיפה התקשורתית הגבוהה‬
‫• הביקורת החזקה של בית הדין להגבלים עסקיים‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫איפה השוני?‬
‫העדר התלות בפוליטיקאים – מרכיב חזק בבנין הכוח ובדימוי העצמאי של רשות‬
‫הצורך בגיבוי פוליטי – עלול להמיט אסון על הביצוע‬
‫נוהל כבד‪ ,‬מבוקר ומסודר – יקר מאד לביצוע בכסף והעיקר ‪ -‬בזמן‬
Thank You