Puntos de vista para el análisis de los sistemas políticos
Por: David Easton
Traducido por: Carlos Nieves Rivera
I. Algunos atributos de los sistemas políticos
En un trabajo anterior he argumentado a favor de la necesidad de desarrollar una
teoría general, empíricamente orientada, como el modo más económico a largo plazo para
entender la vida política. Me propongo aquí señalar un punto de vista que, por lo menos,
podría servir como móvil para la discusión de puntos de vistas alternos y, a lo sumo, como
un corto paso hacia la formulación de una teoría política general. Deseo hacer hincapié en
que mi exposición tiene el carácter de una mera orientación ante el problema de la teoría.
Fuera de la economía y quizás la psicología sería presunción llamar “teoría, en el sentido
estricto de la palabra, a mucho de cuanto abarcan las ciencias sociales.
Además, sólo ofrecerá una visión macrocósmica de mi punto de vista, de manera
que sea posible evaluar, a la luz de todo, aquellas partes en que hago hincapié. Al hacer
esto sé que corro el riesgo definitivo de que el significado y las implicaciones de este punto
de vista mío puedan ser sólo superficialmente transmitidos; pero es un riesgo que tendré
que tomar ya que no sé cómo evadirlo sensatamente.
El estudio de la política concierne al entendimiento de cómo se hacen y se ejecutan
para una sociedad las decisiones autorizadas. Podemos tratar de entender la vida política
mediante el método de ver sus aspectos por partes. Podemos examinar el funcionamiento
de instituciones tales como los partidos políticos, los grupos de intereses, el gobierno, la
votación; podemos estudiar la naturaleza y las consecuencias de prácticas políticas tales
como los manejos y usos de influencia artificiosa, la propaganda y la violencia; podemos
tratar de revelar las interioridades de la estructura dentro de la cual ocurren estas
prácticas. Mediante la combinación de resultados podemos obtener un cuadro aproximado
de lo que sucede en cualquier unidad política independiente.
Sin embargo, al combinar estos resultados ya está implícita la noción de que cada
parte del gran cuadro político no es cosa separada, sino que está relacionada con cada una
de las otras partes, o, para expresarlo positivamente, que el funcionamiento de ninguna de
las partes puede entenderse totalmente sin hacer referencia al modo en que el todo
funciona. He sugerido en mi libro El Sistema Político que resulta valioso adoptar esta
presunción implícita como una premisa explícita para la investigación y ver la vida política
como un sistema de actividades con relación recíproca. Estas actividades derivan su
condición relativa o sus vínculos sistemáticos del hecho de que todas, en grado mayor o
menor, influyen en el modo en que las decisiones autorizadas se formulan y ejecutan para
una sociedad.
-2Una vez comencemos hablar de la política como un sistema de actividad, se
desprenden ciertas consecuencias para la manera en que podemos emprender el análisis del
funcionamiento de un sistema. La idea misma de un sistema sugiere que podemos separar
la vida política del resto de la actividad social, por lo menos para propósitos analíticos, y
examinarla como si por el momento fuese una entidad independiente rodeada por, pero
claramente distinguible del ambiente o escenario en que opera. De manera muy parecida
los astrónomos consideran el sistema solar como un complejo de eventos aislados, para
ciertos propósitos, del resto del universo.
Más aún, sí, por decirlo así ponemos el sistema de acciones políticas, como una
unidad, ante nuestro entendimiento, podemos ver que lo que mantiene al sistema en
marcha son insumos de varias clases. Estos insumos son convertidos por los procesos del
sistema en producciones y éstas, a su vez, tienen consecuencias dobles: para el sistema y
para el ambiente en que el sistema existe. En este caso la fórmula es muy sencilla, pero,
como espero demostrar, también muy esclarecedora: insumo – sistema político o procesos –
producciones. Mostramos estas relaciones en forma de diagrama en la Ilustración I. Este
diagrama representa un “modelo” muy primitivo –por significarlo con un nombre elegante
– para enfocar el estudio de la vida política.
Ilustración I
Ambiente
E
N
T
R
A
D
A
I
N
S
U
M
O
S
Demandas
→→→→→
Apoyo
Productos
→→→→→
S
A
L
I
D
A
Retroalimentación
↔↔↔↔↔↔↔↔
Ambiente
Los sistemas políticos tienen ciertas cualidades porque son justamente eso
sistemas. Para presentar una vista general de todo el enfoque, permítame identificar los
atributos principales de los sistemas políticos, decir algo sobre cada uno y luego tratar una
de esas cualidades un poco más extensamente aunque todavía inadecuadamente.
(1) Propiedades de identificación. Para distinguir un sistema político de
otros sistemas sociales, debemos poder identificarlo mediante la descripción de sus
-3unidades fundamentales y el establecimiento de linderos o fronteras que lo demarquen
delas unidades situadas fuera del sistema.
(a) Unidades de un sistema político. Las unidades son los elementos de que
decimos que un sistema se compone. En el caso del sistema político, son las acciones
políticas. Normalmente, es útil observarlas a medida que se estructura en roles políticos y
grupos políticos.
(b) Fronteras. Algunas de las preguntas más significativas en relación con el
funcionamiento de los sistemas políticos puede contestarse sólo si tenemos en mente el
hecho obvio de que un sistema no existe en el vacío. Siempre está inmerso en un ambiente o
escenario específico. El modo en que un sistema trabaja será en parte una función de su
respuesta al ambiente social, biológico y físico total.
El problema especial que confrontamos es como distinguir sistemáticamente
entre un sistema político y su escenario. ¿Siquiera tiene sentido decir que un sistema
político tiene una frontera que lo divide de su escenario? Si así es, ¿Cómo identificamos la
línea de demarcación?
Sin detenernos a argüir sobre el particular, yo sugeriría la utilidad de
concebir al sistema político como una unidad dotada de una frontera, en el mismo sentido
en que está demarcado un sistema físico. La frontera del sistema político se define por
todas las acciones más o menos directamente relacionadas a la adopción de decisiones
obligatorias para una sociedad. Toda acción social que no participe de esta característica
será excluida del sistema y, por consiguiente, se considerará como una variante externa en
el ambiente.
(2) Insumos y producciones. Es de presumir, si seleccionamos los sistemas
políticos para un estudio especial, que lo hacemos así porque creemos que tienen consecuencias importantes para la sociedad, es decir, decisiones autorizadas. Estas consecuencias
las llamaré productos. Si juzgáramos que los sistemas políticos no tuviesen productos o
consecuencias importantes para la sociedad, probablemente no estuviéramos interesados en
ellos.
A menos que un sistema esté al borde de un estado de entropía – y podemos
asumir que esto no es cierto en la mayoría de los sistemas políticos-, debe recibir insumos
continuos que lo mantengan funcionando. Sin los insumos el sistema no puede trabajar;
sin productos no podemos identificar el trabajo hecho por el sistema. Las tareas investigativas específicas en relación con lo anterior consistirían en identificar los insumos y las
fuerzas que los configuran y cambian, rastrear los procesos a través de los cuales son transformados en productos, describir las condiciones generales bajo los cuales los procesos
-4pueden mantenerse y establecer la relación existente entre los productos y los sucesivos
insumos del sistema.
Desde este punto de vista se puede arrojar mucha luz sobre el funcionamiento de un sistema político si tomamos en consideración el hecho de que mucho de
cuanto sucede dentro de un sistema se origina en los esfuerzos de los miembros del mismo
para ajustarse a los cambios del ambiente. Podemos percibir este punto si consideramos
un sistema biológico familiar como el organismo humano que está sometido a constantes
presiones de sus alrededores, a las cuales debe adaptarse en una forma u otra si no ha de
ser completamente destruido. En parte, desde luego, la forma en que el cuerpo trabaja
representa sus respuestas a las necesidades generadas por la organización misma de su
anatomía y funciones; pero en gran parte, para entender tanto la estructura como el funcionamiento del organismo debemos percibir muy claramente los insumos procedentes del
ambiente.
De la misma manera, el comportamiento de todo sistema político le es hasta
cierto punto impuesto por la clase de sistema que es, por su propia naturaleza, esto es, por
su estructura particular y sus necesidades internas. Pero su comportamiento también
refleja las tensiones causadas por el escenario específico dentro del cual opera el sistema.
Puede argüirse que la mayoría de los cambios significativos que ocurren dentro de un
sistema político tienen su origen en las mudanzas de posición entre las variantes externas.
Ya que dedicaré la mayor parte de este ensayo a examinar algunos de los problemas
relacionados con el intercambio entre los sistemas políticos y sus ambientes, procederé a
hacer una rápida descripción de otras propiedades de los sistemas políticos.
(3) Diferenciación dentro de un sistema. Como veremos en un momento, del
ambiente provienen tanto la energía para activar un sistema como la información en
relación con la cual el sistema usa esa energía. De este modo el sistema está capacitado para
hacer su trabajo. Tiene algún tipo de producción que es diferente del insumo que entra al
sistema desde el ambiente.
Podemos tomar como una hipótesis útil el aserto de que si un sistema político
ha de realizar algún trabajo durante cualquier periodo de tiempo, a excepción de un intervalo limitado, debe de ocurrir una diferenciación mínima de su estructura. Como cuestión
de hecho, empíricamente es imposible encontrar un sistema político en que las mismas
unidades llevan a cabo todas las mismas actividades al mismo tiempo. Los miembros de un
sistema realizan alguna mínima división del trabajo por lo menos, lo que provee una
estructura dentro de la cual tiene lugar la acción.
(4) Integración de un sistema. Este hecho de la diferenciación abre un área
principal de investigación respecto de los sistemas políticos. La diferenciación estructural
-5pone en movimiento fuerzas que son potencialmente desintegradoras en sus resultados
para el sistema. Sí dos ó más unidades están llevando a cabo diferentes clases de actividades al mismo tiempo, ¿cómo daremos a estas actividades el grado mínimo de articulación necesario para que los miembros del sistema no se vean abocados a la más completa
desorganización en relación con el rendimiento de producciones de interés para nosotros?
Podemos lanzar la hipótesis de que sí un sistema estructural ha de mantenerse a sí mismo,
debe proveer mecanismos mediante cuyas funciones sus miembros se integren o sean
inducidos a cooperar en algún grado mínimo, de manera que puedan tomar decisiones
autorizadas.
II. INSUMOS: DEMANDAS
Ahora que ya he mencionado algunos atributos capitales de los sistemas políticos,
sugiriendo que requieren especial atención si hemos de desarrollar un punto de vista
generalizado, deseo considerar en mayor detalle la manera en que un examen de los
insumos y producciones arrojará alguna luz sobre el funcionamiento de estos sistemas.
Entre los insumos de un sistema político hay dos clases básicas: demandas y apoyo. Estos
insumos dan a un sistema político su carácter dinámico. Proveen al sistema la materia
prima o la información que el sistema ha de procesar, así como la energía que lo
mantendrá en marcha.
La razón por la cual un sistema político surge en una sociedad –esto es el por
qué los hombres se empeñan en la actividad política- es que personas y grupos de la
sociedad hacen demandas que no pueden satisfacerse totalmente ni a plenitud. En todas las
sociedades hay un hecho que domina la vida política: prevalece la escasez en lo concerniente a la mayoría de las cosas que tienen valor. Algunas de las demandas por estas cosas
relativamente escasas nunca llegan al sistema político, sino que se satisfacen mediante las
negociaciones privadas o de arreglos por las personas involucradas. Las demandas de
prestigio pueden encontrar satisfacción a través de las relaciones de posición de la
sociedad; las demandas de fortuna son satisfecha en parte a través del sistema económico;
las aspiraciones de poder encuentran expresión en entidades educativas, fraternales,
laborales y organizaciones privadas similares. Sólo cuando las necesidades requieren algún
esfuerzo especial organizado, por parte de la sociedad, para satisfacerlas en forma
autorizadas podemos decir que se han convertido en insumos del sistema político.
La investigación sistemática nos impondría el planteamiento de varias
preguntas fundamentales respecto de estas demandas:
(1) ¿Cómo surgen las demandas y asumen su carácter particular en una
sociedad? En respuesta a esta pregunta podemos señalar que las demandas surgen en do
sectores de experiencia: en el ambiente de un sistema o dentro del sistema mismo, las
-6llamaremos demandas externas e internas, respectivamente. Examinemos las demandas
externas primero. Encuentro provechoso considerar el ambiente no como una masa amorfa
de acontecimientos, sino más bien como sistemas claramente distinguibles unos de otros y
del sistema político también. En el ambiente tenemos sistemas tales como la ecología, la
economía, la cultura, la personalidad, la estructura social y la demografía. Cada uno de
estos constituye un conjunto capital de variantes en el ambiente que ayuda a dar forma a la
clase de demandas que entran en el sistema político. A los fines de ilustrar lo que quiero
expresar diré unas palabras sobre la cultura.
Los miembros de toda sociedad actúan dentro del marco de una cultura en
acción que configura sus metas generales, sus objetivos específicos y los procedimientos que
los integrantes de la sociedad creen que deben usarse. Toda cultura deriva parte de su
cualidad única del hecho de que pone énfasis sobre uno o más aspectos especiales de la
conducta. Este énfasis estratégico sirve para diferenciar esa cultura de otras con respecto a
las demandas que genera en lo concerniente a la masa de gente, algunas culturas – la
nuestra, por ejemplo – están recargadas en el lado de los deseos económicos, el éxito, la
privacidad, el aprovechamiento del ocio y la eficiencia racional. Otras culturas como la de
los indios Fox, aspiran a y se esfuerzan por el mantenimiento de la armonía, aunque en el
proceso las metas de la eficiencia y la racionalidad pueden ser sacrificadas. Aún otros,
como los Kachins, del altiplano de Birmania hacen hincapié en la búsqueda de poder y
prestigio. La cultura representa las normas de valoración en una sociedad y por ese hecho
marca las áreas de conflicto potencial si las cosas valiosas están en desventaja de oferta en
relación con la demanda por las mismas. Las demandas típicas que llegarán al interior del
proceso político concernirán a las cuestiones en conflicto marcadas como importantes por
la cultura. Por esta razón no podemos esperar entender la naturaleza de las demandas que
se presentan para ser resueltas políticamente a menos que estemos dispuestos a explorar
sistemática e intensamente sus vínculos con la cultura. Y lo que he dicho sobre la cultura se
aplica, con las modificaciones adecuadas, a otras partes del escenario de un sistema
político.
Pero no todas las demandas se originan o tienen su ubicación principal en el
ambiente. Tipos importantes de demandas brotan de situaciones que ocurren dentro del
propio sistema político. Típicamente, en todo sistema político en marcha, pueden surgir
demandas por alteraciones en las relaciones políticas de los miembros mismos, como resultado de insatisfacción nacida de esas relaciones. Por ejemplo, en un sistema político basado
en la representación, en que la igualdad de representación es una norma política importante, pueden surgir demandas para que se iguale la representación de los distritos electorales urbanos y rurales. Similarmente, demandas por cambios en el proceso de reclutamiento de líderes políticos formales, por modificaciones de la forma en que se enmienda las
-7constituciones, y otras por el estilo, puede ser todas demandas inspiradas dentro del
sistema.
Encuentro útil y necesario distinguir éstas de las demandas externas porque
son, estrictamente hablando, no insumos del sistema sino algo que podemos llamar “intrainsumos” –si podemos tolerar un aparatoso neologismo-, porque sus consecuencias para el
carácter de un sistema político son más directas que en el caso de las demandas externas.
Además, si no estuviéramos al tanto de esta diferencia en las clases de demandas, podríamos buscar en vano una explicación, si nos referimos al ambiente únicamente, para la
aparición de un conjunto dado de demandas internas.
(2) ¿Cómo se convierten las demandas en cuestiones? ¿Qué determina si una
demanda se convierte en materia de sería discusión política o si permanece como algo a ser
resuelto privadamente entre los miembros de la sociedad? La ocurrencia de una demanda,
sea ésta interna o externa, no la convierte automáticamente en una cuestión política.
Muchas demandas mueren al nacer o viven mortecina con el apoyo de una fracción
insignificante de la sociedad, sin elevarse nunca al nivel de una posible decisión política.
Otras se transforman en cuestiones y por cuestión entendemos una demanda que los
miembros de un sistema político están preparados a tratar como un punto significativo
para discusión a través de los canales reconocidos del sistema.
La distinción entre demandas y cuestiones plantea un número de preguntas
sobre las cuales necesitamos la información si hemos de entender el proceso mediante el
cual las demandas típicamente se transforman en cuestiones. Por ejemplo, necesitaríamos
saber algo sobre la relación entre una demanda y la ubicación de sus iniciadores o patrocinadores en las estructuras de poder de la sociedad; la importancia del secreto en comparación con la publicidad en la presentación de demandas; lo relativo a la oportunidad de las
demandas ( el momento en que se presentan ); la posesión de habilidades o conocimiento
político, el acceso a los medios de comunicación; las actitudes y estados de ánimo de los
posibles públicos y las imágenes que tienen los iniciadores de las demandas sobre la forma
en que se hacen las cosas en el sistema político particular. Las respuestas a preguntas
implícitas como éstas posiblemente rendirían un índice de conversión que reflejara la
probabilidad que tendría un conjunto de demandas de convertirse en cuestiones políticas
palpitantes.
Si asumimos que el interés primordial de la ciencia política es el modo en que
hacen las decisiones para una sociedad, las demandas requieren especial atención como un
tipo principal de insumo de los sistemas políticos. He sugerido que las demandas influyen
de varias maneras en el comportamiento de un sistema. Constituyen una parte significativa
del material con el cual el sistema funciona. Son también una de las fuentes de cambio en
-8los sistemas políticos, ya que a medida que el ambiente fluctúa, genera nuevos tipos de
demandas –insumos para el sistema. Consecuentemente, sin esta atención al origen y a los
determinantes de las demandas no acertaríamos a tratar con rigor investigativo no sólo la
operación de un sistema en un momento dado en el tiempo sino también su cambio durante
un intervalo específico. Tanto la estática como la dinámica histórica de un sistema político
dependen de un entendimiento detallado de las demandas, particularmente del impacto del
ambiente sobre ellas.
III. INSUMOS: APOYO
Los insumos de demandas solamente no son suficientes para mantener
a un sistema político funcionando. Estos son únicamente la materia prima con la cual se
hacen los productos terminados llamados decisiones. También debe ponerse dentro del
sistema, para mantenerlo en marcha, energía en la forma de acciones y orientaciones que
fomentan y resisten a un sistema político, las demandas que surgen en ésta y las decisiones
que del mismo salen. Este insumo lo llamaré apoyo. Sin apoyo no se podrían satisfacer las
demandas ni ajustar los conflictos de objetivos. Si se ha de actuar sobre las demandas, los
miembros de un sistema que emprendan su conducción hasta verlas transformadas en
decisiones obligatorias y aquellos que aspiren a influir de alguna forma en los procesos
relevantes, deben ser capaces de contar con el respaldo de otros miembros del sistema. Qué
medida de respaldo, de cuántos miembros del sistema político y de cuáles, son preguntas
separadas e importantes que trataré en breve.
¿Qué entendemos por apoyo o respaldo? Podemos decir que A respalda a B
lo mismo cuando A actúa a favor de B que cuando se orienta favorablemente hacia las
metas, intereses y acciones de B. El comportamiento de apoyo puede ser, pues, de dos
clases. Puede consistir en acciones que promueven los objetivos, intereses y acciones de
otra persona. Podemos votar por un candidato político o defender una decisión del más alto
tribunal del país. En estos casos, el apoyo se manifiesta a través de una acción patente.
Por otro lado, el comportamiento de apoyo puede implicar no unos actos
externos y observables, sino esas formas internas de conductas que llamamos orientaciones
y estados de ánimo. En mi manera de usar la frase, el estado de ánimo favorable al apoyo
es un conjunto de profundas actitudes o predisposiciones, o la presteza en actuar a favor de
alguna persona. Existe cuando decimos que un hombre es leal a su partido, afecto a la
democracia o está inflamado de patriotismo. Lo que frases como éstas tienen en común es
el hecho de que se refieren a un estado de pasión o sentimiento por parte de la persona en
cuestión. No hay implicación de acción patente en este nivel de la descripción, aunque la
implicación es que el individuo seguirá un curso de acción consistente con sus actitudes.
-9Cuando la acción anticipada no fluye de nuestra percepción del estado de ánimo, asumimos
que no hemos penetrado con suficiente profundidad en los verdaderos sentimientos de la
persona, sino que meramente hemos rozado sus actitudes superficiales.
Los estados de ánimo favorables al apoyo son insumos vitales para la
operación y el mantenimiento de un sistema político. Por ejemplo, se dice con frecuencia
que la lucha en la esfera internacional tiene que ver con el dominio de la mente de los
hombres. Esto es verdad hasta cierto punto. Si los miembros de un sistema político son
hondamente afectos al sistema o sus ideales, la posibilidad de que participen en la política
interna o la exterior en forma tal que sus actuaciones socaven al sistema, es reducida por
un factor considerable. Es de presumir, aun ante bastante intensa provocación, que
prevalezcan los sentimientos de apoyo, expresados en forma de lealtad, hondamente
grabados en el alma de los individuos.
Necesitaremos identificar los mecanismos típicos mediante los cuales son
inculcadas y continuamente reforzadas dentro de un sistema político. Pero nuestra tarea
previa es especificar y examinar los objetivos políticos en relación con los cuales se brinda
el apoyo.
1. EL ÁMBITO DE APOYO
El apoyo se introduce en el sistema político en relación con tres objetos: la
comunidad, el régimen y el gobierno. Tiene que haber convergencia de actitud y opinión,
así como alguna disposición a actuar, en conexión con cada uno de estos objetos.
Examinémoslo uno a uno.
(a) La comunidad política. Ningún sistema político puede continuar
operando a menos que sus miembros estén dispuestos a apoyar la existencia de un grupo
que trate de resolver las diferencias o fomentar las decisiones por medio de la acción
pacífica en común. El punto es tan obvio –siendo tratado usualmente bajo el encabezado
de “crecimiento de la unidad nacional”- que no es de extrañar que se lo pueda pasar por
alto, y, sin embargo, es una premisa de la que depende la continuación de cualquier sistema
político. En este nivel de apoyo no nos interesa sí existe un gobierno o sí hay lealtad a un
orden constitucional. Por el momento, sólo preguntamos sí los miembros del grupo que
estamos examinando están suficientemente orientados recíprocamente como para desear
contribuir sus energías colectivas para el arreglo pacífico de sus variadas demandas.
La guerra civil de los Estados Unidos es una ilustración concreta del cese del
insumo de apoyo de la comunidad política. La guerra en sí era evidencia definitiva de que
-10los miembros del sistema político norteamericano no podían seguir contribuyendo a la
existencia de una situación en que la solución pacífica de demandas conflictivas era la
regla. Las cosas habían llegado a un punto en que lo importante no era sí el Sur apoyara
uno u otro gobierno alterno, o sí podía concebir que sus demandas fueran satisfechas a
través de los procedimientos constitucionales normales. La cuestión resultó ser la de sí
había suficiente identificación mutua entre los miembros del sistema como para que fueran
capaces de trabajar juntos como una comunidad política. Así, pues, hasta el grado en que
hay en una comunidad política el sentimiento de grupo adentro (“in-group”) o grupo
exclusivo (“we-group”), y hasta el grado en que los miembros del sistema se identifican
entre sí como partes de esta unidad y excluyen a otros de acuerdo con algunos criterios
comúnmente aceptados, tales como la ubicación dentro de un mismo territorio, el
parentesco o la nacionalidad, diremos que los miembros están apoyando la comunidad
política.
(b) El régimen. El apoyo ofrecido a una segunda parte principal de un
sistema político, ayuda a proveer la energía para mantener el sistema en funcionamiento.
Este aspecto del sistema lo llamaré el régimen. Consiste en todos esos arreglos que regulan
el modo en que las demandas puestas dentro del sistema se resuelven y el modo en que las
decisiones se hacen efectivas. Son las llamadas reglas del juego, a la luz de las cuales las
acciones de los miembros del sistema se legitiman y aceptan, por la mayoría de los
miembros, como autorizadas. A menos que haya una mínima convergencia de actitudes en
apoyo de estas reglas fundamentales – los principios constitucionales, como los llamados en
la sociedad occidental – habría insuficiente armonía en las acciones de los miembros de un
sistema para encarar los problemas generados por su apoyo a la comunidad política. El
hecho de tratar de resolver las demandas en común significa que debe haber principios
conocidos que gobiernan la forma en que la solución de diferencia en demanda ha de
llevarse a de llevarse a cabo.
(c) El gobierno. Sí un sistema político ha de ser capaz de bregar con las
demandas conflictivas que llegan a su interior, no sólo deben los miembros del sistema
estar preparados para apoyar en común la solución de estos conflictos, así tener algún
consenso en lo pertinente a las reglas que gobiernan el modo de solución; tienen que
también estar prestos a respaldar al gobierno cuando éste emprende las tareas concretas
relativas a la negociación de tales soluciones. Cuando tratemos sobre los productos de un
sistema veremos las recompensas de que puede disponer un gobierno por movilizar el
apoyo. En este punto sólo deseo llamar la atención hacia la necesidad de apoyo que tiene el
gobierno si ha de poder hacer decisiones en lo pertinente a las demandas. Desde luego, un
gobierno puede obtener apoyo de muchas maneras: a través de la persuasión, el consentimiento o los manejos (uso de influencia artificiosa). También puede imponer, con
amenazas del uso de la fuerza, soluciones no apoyadas a las demandas en entredicho. Pero
-11en un axioma familiar de las ciencias políticas que en un gobierno basado en la fuerza
solamente, tendrá una vida breve; tienen que fortalecer su posición induciendo un estado
de ánimo favorable en sus súbditos mediante recursos lícitos o ilícitos.
El hecho de que el respaldo dirigido a un sistema político se puede dividir
conceptualmente en tres elementos: -apoyo para la comunidad, el régimen y el gobierno-,
no quiere decir que en el caso concreto el respaldo para cada uno de estos tres objetos sea
independiente. De hecho, podríamos encontrar, y normalmente ocurre, las tres clases de
respaldo muy estrechamente entretejidos, de manera que la presencia de una es una
función de la presencia de una o ambas de los otros tipos.
Por ejemplo, el retiro del apoyo al gobierno de Luis XVI en efecto también
significó que los miembros del sistema monárquico francés retaban, por lo menos, al
régimen. Según el giro que tomaron los acontecimientos durante la revolución y guerra
civil secuela de aquel acto, hasta existía duda sobre sí los miembros del sistema continuarían apoyando una comunidad política unificada. En este caso, lo que fue inicialmente
oposición al soberano reinante –esto es, al gobierno- pronto resultó significar la falta de
suficiente apoyo para el régimen y, en último extremo, hasta cierto grado, para la
comunidad política. Pero esto no es siempre así y por fortuna, desde el punto de vista del
orden social, el precedente no es el caso típico. Estamos acostumbrados a pedir un cambio
de gobierno sin estar sugiriendo con ello insatisfacción con el régimen o la comunidad
política. Y a veces, aunque esto es menos frecuente la comunidad demuestra suficiente
intención de continuar como grupo cooperador para poder aceptar un reto al régimen.
Desde 1932 hasta la década del ochenta, Inglaterra sufrió una importante modificación de
su régimen, introduciéndose los elementos básicos de un sistema de democracia popular,
sin una seria disminución del insumo de apoyo al nivel de la comunidad. Es siempre
materia de investigación empírica descubrir el grado hasta el cual el apoyo en cualquier
nivel depende del apoyo en los otros.
Esta muy breve discusión del apoyo pone de relieve un hecho capital… Sí un
sistema a de absorber una variedad de demandas y negociar alguna clase de arreglo entre
ellas, no es suficiente que los miembros del sistema apoyen solamente sus propias
demandas y el gobierno particular que emprenderá la promoción de las mismas. Para que
las demandas sean procesadas hasta convertirse en productos, es igualmente esencial que
los miembros del sistema estén dispuestos a respaldar la existencia de una comunidad
política y algunas reglas estables de acción común, que llamamos régimen.
-122. CANTIDAD Y ALCANCE DEL APOYO
¿Cuánto apoyo será necesario poner en un sistema y cuántos de sus
miembros deberán aportar tal apoyo si el sistema ha de poder hacer el trabajo convertir las
demandas en decisiones? No se puede ofrecer una respuesta hecha. La situación específica
en cada caso determinaría la cuantía y el alcance requerido. Podemos, no obstante,
visualizar un número de situaciones que ayudará a dirigir nuestra atención a posibles
generalizaciones.
Bajo ciertas circunstancias muy pocos miembros apoyan el sistema en
cualquiera de sus niveles. Los miembros pueden ser indolentes o apáticos, indiferentes a
las operaciones generales del sistema, su progreso o sus decisiones. En un sistema laxo
conectado como el que ha tenido la India, ese muy bien pudiera ser el estado de ánimo del
segmento mayor de los miembros. O de hecho no han sido afectados por las decisiones
nacionales o no han percibido que eran afectados. Puede que tengan muy poco sentido de
identificación con el régimen y el gobierno presente y, sin embargo, en lo concerniente al
insumo de demanda, el sistema puede ser capaz de actuar a base del apoyo que le ofrece el
tres por ciento de políticos e intelectuales orientados hacia Occidente que son políticamente
activos. En otras palabras, podemos tener una pequeña minoría aportando energía de
apoyo cuantitativamente suficiente para mantener el sistema funcionando. Sin embargo,
podemos aventurar la hipótesis de que cuando los miembros de un sistema introducen a
éste numerosas demandas hay la fuerte posibilidad de que ofrecerán activamente apoyo y
opondrán hostilidad a uno de los tres niveles del sistema, dependiendo esto del grado en
que las demandas sean satisfechas a través de las decisiones apropiadas.
Alternativamente, podríamos encontrar que todos los miembros del sistema
están aportando apoyo, pero la cantidad puede ser tan baja que coloque uno o todos los
aspectos del sistema en peligro. La Francia moderna es quizás la ilustración clásica. El
insumo de apoyo al nivel de la comunidad política es probablemente adecuado para el
mantenimiento de Francia como una unidad política nacional; pero, por una variedad de
razones históricas y contemporáneas, existe duda considerable sobre sí los miembros del
sistema político francés están aportando algo más que un bajo grado de apoyo al régimen o
a cualquier gobierno particular. Esta baja cantidad de apoyo, aunque extendida entre un
segmento relativamente grande de la población, coloca al sistema político francés sobre
bases algo menos seguras que las del sistema de la India. En este último caso, el apoyo está
menos extendido pero más activo -esto es, cuantitativamente mayor- por parte de una
minoría. Como ese ejemplo indica, la cantidad de apoyo no es necesariamente proporcional
a su alcance.
-13Pudiera parecer por la discusión precedente como si los miembros de un
sistema político hicieran una de dos cosas: aportaran apoyo o lo negaran; esto es
demostraran hostilidad o apatía. Como cuestión de hecho, los miembros pueden, y normalmente lo hacen, observar simultáneamente un comportamiento de apoyo y de hostilidad. lo
que debe interesarnos es el balance neto de apoyo.
IV. MECANISMOS DE APOYO
Hasta ahora se ha sugerido que ningún sistema político puede tener un
rendimiento de los importantes productos que llamamos decisiones autorizadas a menos
que, en adición a las demandas, alguna medida de apoyo logre llegar al sistema. He
discutido el posible objeto al que el apoyo puede ser dirigido y algunos problemas sobre el
ámbito, la cantidad y el alcance del apoyo. Ahora estamos listos para volver a la pregunta
principal planteada por nuestra atención al apoyo como un insumo crucial: ¿Cómo los
sistemas típicamente logran mantener un flujo regular de apoyo? Sin ese fluir ininterrumpido de apoyo de un sistema no absorberá suficiente energía de sus miembros para poder
trasmutar las demandas en decisiones.
En teoría podría haber una infinita variedad de medios por los cuales se
podría inducir a los miembros a respaldar un sistema; en la práctica, se utilizan ciertas
clases de mecanismos consagrados por el uso. La investigación en esta área tiene que
dirigirse a la exploración de la forma precisa en que un sistema particular utiliza esos
mecanismos y al refinamiento de nuestro entendimiento del modo en que contribuyen a la
formación de política o normas autorizadas.
Una sociedad general respalda a su sistema político de dos maneras: a través
de los productos que satisfacen las demandas de los miembros de la sociedad y a través de
la “politización”. Veamos primero los productos.
(1) LOS PRODUCTOS COMO MECANISMO DE APOYO
Un producto de un sistema político, como se recordará, es una decisión o
norma política. Una de las formas principales de fortalecer los vínculos que unen a los
miembros a su sistema es proveer decisiones que tienden a satisfacer las demandas que
regularmente presentan aquéllos. Fundamentalmente, esta es la verdad que contiene el
aforismo que dice que se puede engañar a algunos por algún tiempo, pero no a todos todo
el tiempo. Sin alguna satisfacción mínima de demandas, el ardor de todos menos del
patriota más fanático se enfriará de seguro. Los productos, consistentes en decisiones
políticas, constituyen un conjunto de alicientes específicos para que los miembros de un
sistema le brinden su apoyo.
-14Los estímulos de esta clase pueden ser positivos o negativos. Cuando son
negativos, amenazan a los miembros del sistema con varias formas de sanciones, desde una
pequeña multa hasta una detención física, el ostracismo, o la perdida de la vida, como
ocurre en nuestro propio sistema en relación con el caso de traición legalmente definida.
En todo sistema el apoyo brota en parte del temor a las sanciones o la compulsión; en los
sistemas autoritarios, la proporción del apoyo por coacción alcanza el máximo. Por falta
de espacio me limitaré a aquellos casos en que los incentivos positivos tienen mayor
importancia.
Como los productos específicos de un sistema son decisiones normativas, es
sobre el gobierno que recae la responsabilidad final de parear o equilibrar la producción de
decisiones y el insumo de demandas. Pero resulta claro que para obtener el apoyo de los
miembros de un sistema a través de incentivos positivos, un gobierno no tiene por
necesidad satisfacer todas las demandas, ni siquiera cuando éstas provengan de sus más
influyentes y apasionados seguidores. La mayoría de los gobiernos, o grupos tales como los
partidos políticos que tratan de controlar gobiernos, tienen éxito en acumular una reserva
de apoyo. Esta reserva sostendrá al gobierno aun cuando éste ofenda a sus seguidores en
tanto en cuanto lo largo del corto plazo extendido los seguidores interpreten que el
gobierno es, en términos generales, favorable a sus intereses. Una de las formas que esta
reserva de apoyo toma en la sociedad occidental es la de lealtad de partido, ya que el
partido es el instrumento típico en una sociedad de masas industrializadas para movilizar
el apoyo a un gobierno. No obstante, la continua carencia de recompensas específicas a
través de decisiones normativas, en último extremo conduce al peligro de que aun la más
profunda lealtad de partido se tambalee.
Por ejemplo, el movimiento obrero ha continuado apoyando al Partido
Demócrata aun cuando gran parte de la legislación promovida por miembros de ese
partido no ha servido para satisfacer las demandas obreras. En cierta medida grandes
sectores laborales puede que continúen votando y haciendo campaña vigorosamente a
favor del Partido Demócrata, porque no tienen otra alternativa realista que la de apoyar a
este partido; pero por añadidura los demócratas han acumulado en años recientes, particularmente durante la era de Roosevelt, una considerable cantidad de buena voluntad.
Sería necesario un reiterado descuido de las demandas del trabajo por parte del Partido
Demócrata para socavar el poderoso apoyo de la clase trabajadora urbana, canalizando
hacia ese partido y el gobierno que el mismo domina cada cierto tiempo.
Así pues, un sistema no tiene necesariamente que satisfacer todas las
demandas de sus miembros con tal de que haya acumulado una reserva de apoyo a lo largo
del tiempo. Tampoco tiene que satisfacer ni siquiera alguna de las demandas de todos sus
-15miembros. Justamente las demandas de quién tiene un sistema que trata de satisfacer,
cuánto de esas, en qué momento y bajo qué condiciones son todas preguntas que ameritan
investigación especial. Podemos adelantar que por lo menos las demandas de los miembros
más influyentes requieren satisfacción. Pero esto nos dice poco, a menos que sepamos cómo
descubrir a los influyentes en un sistema político y cómo nuevas combinaciones de
miembros ascienden a posiciones de influencia.
Por lo anterior resulta clara la significación crítica de las decisiones de los
gobiernos para el apoyo de los otros dos aspectos de un sistema, a saber: la comunidad
política y el régimen. No todo el retiro del apoyo a un gobierno tiene consecuencias para el
buen éxito o fracaso de un régimen o una comunidad. Pero la persistente inhabilidad de un
gobierno para elaborar productos satisfactorios destinados a los miembros de un sistema,
muy bien pudiera desembocar en demandas de que se cambie el régimen o de que se
disuelva la comunidad política. Es por esta razón que el balance insumo-producción es un
mecanismo vital en la vida de un sistema político.
(2) LA POLITIZACIÓN COMO UN MECANISMO DE APOYO
Sería erróneo considerar que el nivel de apoyo de que dispone un sistema es
función exclusivamente de los productos en la forma de sanciones o de recompensas. Sí a
esa conclusión llegáramos, difícilmente podríamos explicar el mantenimiento de numerosos
sistemas políticos en que la satisfacción de demandas ha sido manifiestamente baja, en que
la coacción pública es limitada y que, no obstante, han perdurado durante épocas. Alternativamente, podría ser difícil explicar cómo los sistemas políticos pueden perdurar y al
mismo tiempo agenciárselas para burlar o alterar a su conveniencia demandas urgentes,
fallando así en rendir suficiente producto a cambio del insumo de apoyo. El hecho es que
la reserva de apoyo fuere la que fuere, que ha sido acumulada mediante decisiones pasadas,
se aumenta y refuerza por un complicado método cuyo fin es manufacturar a poyo a través
de lo que llamaré el proceso de politización. Es un término contrahecho pero, no obstante,
propiamente descriptivo.
Como cada persona crece en una sociedad, por mediación de una red de
recompensas y castigos los otros miembros de la sociedad le comunican y le inculcan las
distintas metas y normas institucionalizadas de esa sociedad. Esto se conoce en la
investigación social como el proceso de socialización. Es a través de ese proceso que una
persona aprende a desempeñar sus varios papeles (o roles) sociales. Parte de las metas y
normas interiorizadas por el individuo se relacionan con lo que la sociedad considera
deseable en la vida política. Los modos en que estos patrones políticos son aprendidos, por
los miembros de la sociedad, constituyen lo que llamo el proceso de politización. Mediante
-16éste una persona aprende a desempeñar sus papeles políticos, que incluyen la absorción de
las actitudes políticas apropiadas.
Examinemos un poco más de cerca algo de lo que ocurre durante el proceso
de politización. A medida que los miembros de una sociedad maduran, tienen que absorber
diversas orientaciones sobre asuntos políticos que se espera el individuo adopte en esa
sociedad. Si lo que esperan los miembros de la sociedad respecto de la forma en que cada
uno debe comportarse en situaciones políticas específicas diverge más allá de cierto límite,
sería imposible lograr acción común en la concerniente a la formulación de decisiones obligatorias para todos.
Es esencial para la realización de un sistema político ordenado, que los
miembros del sistema tengan algunas expectativas básicas comunes en relación con las
normas que han de usarse para hacer evaluaciones políticas, en relación con la reacción de
la gente ante varios asuntos políticos y con la forma en que los miembros del sistema
percibirán e interpretarán los fenómenos políticos.
El mecanismo mediante el cual este conocimiento tiene efecto es de mucha
importancia para el entender cómo un sistema político genera y acumula una fuerte
reserva de apoyo. Aunque no podemos detenernos en los detalles, podemos mencionar
algunas de sus dimensiones relevantes. En primer lugar, desde luego, el proceso de
aprendizaje o proceso de politización no cesa en ningún periodo particular de la vida del
individuo; comienza en el niño, y a la luz de lo que sabemos sobre la adquisición de conocimiento, puede tener su más profundo efecto durante la adolescencia. El estudio de las
experiencias políticas y de las influencias que operan en el niño y el adolescente, surge como
una importante y descuidada área de investigación.
En segundo lugar, el proceso de politización por sí solo, en su nivel más
general, pone en funcionamiento una compleja red de recompensas y castigos. Por adoptar
las actitudes políticas correctas y realizar los actos políticos que se consideran propios, por
conformarnos a las interpretaciones generalmente aceptadas de las metas políticas y por
hacernos cargo de las obligaciones institucionalizadas propias de un miembro del sistema
dado, somos premiados o castigados, según sea el caso. Por conformarnos se nos hace
sentir valiosos, deseados y respetados y frecuentemente obtenemos ventajas materiales tales
como riqueza, influencia y mejores oportunidades. Por desviarnos más allá del límite
permitido se no hace sentir indignos, rechazados, deshonrados y frecuentemente sufrimos
pérdidas materiales.
Esto no quiere decir que el patrón de premios y castigos sean en modo alguno
siempre efectivo; si lo fuera, todavía estaríamos en la Edad de Piedra. Cierta medida de
-17disconformidad puede, en ciertas etapas de la vida de un sistema político mismo,
convertirse en una norma respetable.
Aun cuando este no es el caso, las más seductoras recompensas y los más
severos castigos nunca tendrán éxito en evitar que algunos de los miembros de un sistema
busquen lo que ellos consideran sus derechos inalienables y traten, con variada fortuna, de
cambiar las metas y normas del sistema. Esta es una de las fuentes importantes de cambio
político, asociado íntimamente con cambio en los insumos de demandas causados por un
ambiente en proceso de cambio. Pero no podemos continuar tratando esta materia crucial
de la naturaleza del cambio político, pues nos desviaría hacia una nueva dirección.
En tercer lugar, los medios usados para comunicar las metas y normas a
otros tienden a ser iterativos en todas las sociedades. Los distintos mitos, las doctrinas y
filosofías políticas trasmiten a cada generación una interpretación particular de las metas y
normas. Los eslabones decisivos en esta cadena de transmisión son los padres, hermanos
mayores, los iguales o compañeros, los maestros, las organizaciones, los líderes sociales, así
como los símbolos físicos, tales como las banderas y los símbolos totémicos, las ceremonias
y los rituales cargados de significación política.
Estos procesos que inciden en las adhesiones a un sistema político los he
agrupado juntos bajo el epígrafe de politización. Esos procesos ilustran el modo en que los
miembros de un sistema aprenden lo que se espera de ellos en la vida política y cómo tienen
que hacer lo de ellos se espera. De esta forma adquieren conocimiento sobre sus papeles
políticos y el deseo de desempeñarlos. En los sistemas estables, el apoyo que se gana por
estos medios se agrega a la reserva de apoyo que se acumula día a día mediante la
producción de decisiones. El apoyo obtenido por medio de la politización tiende a ser
relativamente – aunque, según hemos visto, no completamente- independiente de las
inconsistencias de la producción diaria de decisiones.
Cuando las adhesiones políticas básicas arraigan profundamente o se
institucionalizan, decimos que el sistema ha sido aceptado como legítimo. Por lo tanto, la
politización resume efectivamente la forma en que se crea y transmite la legitimidad en un
sistema político. Y se observa empíricamente que en los casos en que los sistemas políticos
han sobrevivido por los más largos periodos, el apoyo ha sido nutrido por una creencia
profundamente arraigada en la legitimidad de los gobiernos y los regímenes relevantes.
Lo que estoy sugiriendo aquí es que el apoyo fundado en un sentido de la
legitimidad de un gobierno y un régimen, provee la reserva necesaria para que el sistema
pueda capear esas frecuentes tormentas en que sus productos más obvios parecen imponer
mayores penurias que recompensas. Las contestaciones a preguntas sobre la formación,
-18mantenimiento, transmisión, y cambio de normas de legitimidad, contribución
generosamente a un entendimiento del modo en que el apoyo es suficientemente
institucionalizado, de manera que un sistema pueda regularmente y sin excesivo esfuerzo
transformar los insumos de demandas en producción en decisiones.
Es aparente que hay necesidad de una teoría general para el estudio de la
vida política. La única pregunta es: ¿Cuál es la mejor forma de hacerlo? No hay ningún
camino real que podamos decir sea, o el correcto o el mejor, para conducirnos a todos a
donde queremos llegar. Todo se reduce a utilizar lo que parece ser lo más útil en el nivel
dado del conocimiento disponible. En esta etapa, aparentemente la teoría sistemática, con
su sensibilidad al intercambio de insumo y producción entre su sistema y su ambiente,
ofrece un punto de vista fructífero. Es sin duda, una forma económica de organizar la
información política, inconexa al presente, y promete interesantes dividendos.