As origens do drawback
(à sombra dos tributos e pensamentos que libertaram o mundo)
Regimes aduaneiros especiais, tratamentos tributários, aduaneiros e administrativos diferenciados, regimes suspensivos,
Isentivos ou restitutivos de tributos aduaneiros, dentre outros modelos de procedimento e medidas relacionadas ao
comércio exterior, são tema de destaque na área, abrangendo um acervo extensivo de leis e normas infralegais, além de
conter em sua história alguns nuances interessantes da política econômica, da evolução das nações, e elementos factuais da
sociedade desde os períodos Coloniais. A presente reflexão trata de tributos, de drawback e de história.
Para podermos contextualizar o tema, importante saber que os tributos (aduaneiros, em especial), foram os maiores
catalizadores da transição do mundo colonialista para o mundo da era republicana – o que pode ser visto de forma clara na
história da Independência dos Estados Unidos da América.
Em um passado caracterizado pelo modelo mercantilista e o posteriormente, colonialista, onde os grandes conquistadores
europeus - Inglaterra, Espanha e Portugal, seguidos por França e Holanda - dominavam os mares, cresciam expandindo seus
domínios e cravando suas bandeiras em terras além-mar, gerando uma movimentação intensa de riquezas entre colônias e
reinos (metais nobres, em especial), as navegações desenhavam o cenário que permitiu o início do que viria a ser o mercado
internacional moderno. Produtos de origens diversas chegavam em embarcações nos portos do novo mundo, retornando
com outros bens ou riquezas a seus portos de origem, horizonte perfeito para o surgimento de entrepostos mercantis, hubs
comerciais onde toda sorte de mercadorias era negociada. O Momento era oportuno para comércio em escala global.
No Brasil dos anos 1800, sob controle português, um Príncipe Regente endereçou uma "Carta" a
seu primo que na Bahia se estabeleceu, cujo título de nobreza era o de "Conde da Ponte".
Em tal carta, datada de 28 de Janeiro de 1808, o regente D. João VI, nobre da casa de Bragança
(elite dentre as famílias portuguesas), abre os portos do país ao mundo. A carta em questão ficou
conhecida como carta régia, instrumento que determinava a abertura dos portos do Brasil às
nações amigas do Império. Definitivamente, nasce nesse ponto da história o comércio exterior
brasileiro.
Notas: "Conde da Ponte" era um alto título de Nobreza. Carta Régia eram ordens enviadas pelo Regente, tendo sido
endereçadas ao Brazil dezenas delas.
Dom João VI Jean-Baptiste Debret
Na América do Norte , apenas alguns anos antes, as Colônias do Reino da Inglaterra na América estavam massacradas pela
política mercantilista da corte dominante, num cenário de restrições, altos tributos, sem qualquer liberdade aos colonos, e
com um apetite leonino da coroa inglesa para arrecadar mais, impondo tributos sucessivamente. Eis que em 04 de Julho de
1776, durante o 2° Congresso continental da Philadelphia, os anseios dos povos nas colônias são atendidos, em seu mais
absoluto sentido: era declarada a independência Americana. As 'Treze colônias" do mundo Novo já não suportavam tamanha
exploração e tributação que Inglaterra houvera imposto, e por conta dessa exacerbada ganância por tributos, um novo país
se consolidava.
O ponto que nos interessa fortemente, no contexto dessa reflexão:
Nesse mesmo memorável ano de 1776, três meses antes, em 9 de Março, um escocês filósofo e economista, publicava em
Londres sua obra que ficou conhecida como "A Riqueza das Nações", a qual se tornou a obra inaugural do capitalismo
moderno - e certamente influenciou o pensamento dos pais fundadores, líderes da independência Americana. An Inqquiry
on the Nature and Causes of The Wealth of Nations trouxe ao mundo pensamentos que mudaram a forma como as relações
econômicas, comerciais e de trabalho se deveriam acontecer na sociedade.
Mario Soriano Jan 2023
Vale lembrarmos então de aulas de história, tema ginasial, para aplaudir os movimentos de 1798 em diante, (Inconfidência
Mineira) que em nosso solo tupiniquim também iniciava o processo de independência, ao custo do martírio de pessoas como
"Tiradentes". Essa era teve fim em 1822, quando em 7 de Setembro os brasileiros ouviram um grito... vindo do córrego do
Ipiranga em suas águas então claras... um grito que ecoava e representava a voz coletiva de um povo heroico... e ali, naquele
momento, nascia o sol da liberdade para iluminar o país.
O sistema colonial que se findava foi um regime que estabeleceu por Decretos e outros instrumentos uma série de tributos,
mas também, como veremos, uma série de regimes aduaneiros especiais, mormente isentivos, outros "suspensivos
condicionados à reexportação", algo que podemos traduzir como drawback.
De certa forma, vemos que os tributos impulsionaram a transição ao modelo republicano, e os conceitos de Adam Smith
somavam princípios liberais de Capitalismo ao pensamento dos colonos.
A propósito, no Capítulo V do livro de Adam Smith, intitulado “Dos Drawbacks”, o autor descreve o sistema de drawback em
linguagem simples e seu pensamento econômico-filosófico, algo que incita ao pensamento e reflexão do comércio como um
todo, material espantosamente inteligente, preciso em seu resultado, genial. Em sua análise, ele aponta os benefícios gerados
pelo sistema, consubstanciando na isenção nesse sistema uma riqueza maior do que aquela que teria sido gerada com os
tributos que sejam coletados nas importações. Assim, em 1776 já constava em doutrina o drawback, seus princípios de
geração de divisas e impulsionador de exportações.
CHAPTER IV - OF DRAWBACKS
Upon the exportation of some foreign goods, of which it was expected that the
importation would greatly exceed what was necessary for the home
consumption, the whole duties are drawn back, without retaining even half the
old subsidy. Before the revolt of our North American colonies, we had the
monopoly of the tobacco of consumption Maryland and Virginia. We imported
about ninety-six thousand hogsheads, and the home was not supposed to
exceed fourteen thousand. To facilitate the great exportation which was
necessary, in order to rid us of the rest, the whole duties were drawn back,
provided the exportation took place within three year...
AN INQUIRY INTO THE NATURE AND CAUSES OF THE WEALTH OF NATIONS by Adam Smith
A PENN STATE ELECTRONIC CLASSICS SERIES PUBLICATION, pg. 400
Esse é um dos primeiros registros do conceito e do dilema básicos de um sistema como drawback realmente estruturados,
onde o autor questiona se a eliminação de direitos a arrecadar nas entradas de produtos importados que serão usados em
industrialização de outros produtos que serão exportados, caracterizadora de uma abstrata "renúncia fiscal", é de fato, menor
do que a soma dos tributos arrecadados na industrialização necessária ao sistema em questão? Os exemplos do modelo que
hoje temos consolidados, assim como já havia sido vislumbrado por Smith, provam que sim.
O valor não apenas é maior, mas eventualmente muito maior e com mais vertentes de benefícios que do sistema derivam.
Industrialização gera empregos, que por si só gera tributação própria, e no mais, abastece o mercado de trabalho, fomentando
o comércio, os serviços, as demais indústrias, melhorando efetivamente os indicadores se mais locais de forma direta. Provou
o drawback ser muito mais oportuno do que a tarifa sobre importações em situação de isenção.
Registros muitos mais antigos na Europa, advindos das normas que originaram a Lex Mercattoria no período medieval,
contém algumas menções a sistemas de drawback de impostos, contudo sem essa nomenclatura, tornando difícil seu
mapeamento. As menções, contudo, são claras nas plataformas de informações das entidades aduaneiras europeias.
Mario Soriano Jan 2023
Essa estratégia de fomento comercial via regimes aduaneiros e tributários é conhecida de longa data. Em 1808, no Brasil, um
Decreto Imperial isentava de tributo a importação de materiais para a fabricação de chapéus - o objetivo, aqui, era fomentar
os negócios tratamentos de uma recém-instalada fábrica que abasteceria ao mercado:
In: Coleção de leis anuais do Brasil — Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br)
https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/colecao-anual-de-leis
Este é um dos exemplos curiosos, uma isenção de tributos sobre importações de matérias primas, concedida para fomentar
a indústria nacional de chapéus que no país se instalou.
Outros atos interessantes, todos disponíveis para consulta nos acervos legislativos:
Alvará de 28 de Maio de 1808.- Estabelece o imposto de 400 réis por arroba de tabaco de corda do consumo
da Bahia e do que entrar nesta cidade.
Decreto de 28 de Janeiro de 1809.- Declara isentas dos direitos de importação as mercadorias estrangeiras
vindas dos portos de Lisboa e Porto, que ali tiverem pago o referido imposto .
Decreto de 7 de Junho de 1809.- Créa o officio de Despachante das embarcações que sahern deste porto.
Decreto de 7 de Agosto de 1810. - Declara os direitos que devem pagar as mercadorias, que sendo importadas
neste Estado forem exportadas para Portugal
Decreto de 19 de Novembro de 1811.-Declara o Alvará de 4 de Fevereiro deste anno sobre o commercio e
navegação nacional.
Decrato de 21 de Janeiro de 1813.- Declara as mercadorias de manufacturas nacionaes isentas dos direitos
de importação.
Decreto de 22 de Setembro de1818 - Regula a cobrança dos direitos de 2% sobre as mercadorias que se
exportarem dos portos do Brazil, e crêa nas Alfandegas da Bahia e Pernambuco mais um Officio de Escrivão
da Mesa Grande
Mario Soriano Jan 2023
Com relação a drawbacks no Brasil, também por aqui podemos encontrar na legislação régia algumas figuras insentivas de
tributos que podem ser associadas ao regime que temos atualmente. Inclusive, chama a atenção um ordenamento emanado
ainda no ano 1808, aqui transcrito:
.
DECRETO DE 11 DE JUNHO DE 1808 - Marca os direitos da mercadorias entradas nas AIfandegas do
Brazil e das reexporktadas.
Sendo conveniente ao bem publico remover todos os embaraços que possam tolher o livre gyro e a circulação
do commercio: e tendo consíderação ao estado de abatimento, em que de presente se acha o nacional,
interrompido pelos conhecidos estorvos e actuaes circumstaucins da Europa: desejando animal-o e promovelo em beneficio da causa publica pelos proveitos, que lhe resultam de se aurmentarem os cabedaes da Nação
por meio de maior numero de trocas e transacções mercantis, e de se enriquecerem os meus heis vassallos que
se dão a este ramo de prosperidade publica o que muito pretendo favorecer como uma das classes uteis do
Estado: e querendo outrosim augmentar a navegação para que prospere a marinha mercantil, e com ella a,
de guerra, necessaria pnra a, defesa dos meus Estados e Domínios: sou servido ordenar que todas as fazendas
e mercadorias que forem proprias dos meus vassullos, e por sua conta carregadas em embarcações nacionaes,
o entrarem nas Alfandegas do Brazil, paguem de direito por entrada dezeseis por cento sómente; e os generos
que se denominam molhados paguem menos a terça parte do que se acha estabelecido, derogada nesta parte
a disposição da Carta Régia de 28 de Janeiro passado, ficando em seu vigor em tudo o mais: e que todas as
mercadorias que os meus vassallos assim importarem para as reexportar para Reinos e Dominios
Estrangeiros, declarando-o por esta maneira, nas Alfandegas, paguem quatro por cento somente de
baldeação, passando-as depois para embarcações nacíonaes ou estrangeiras, que se destinarem a portos
estrangeiros; o que com tudo só terá logar nas Alfandogas desta Côrte, Bahia, Pernambuco, Maranhão e
Pará; e nellas haverá a maior fiscalisação. E acontecendo fazer-se alguma tomadia de fazendas desviadas
daquelle destino, serão apprehendidas e julgadas com outro tanto do seu valor a bem do denunciante e dos
que as apprehenderem na fórrna do Alvará de 5 de Janeiro de 1785. O Presidente do meu Real Erario o tenha
assim entendido e mande expedir as ordens necessarias.
Palácio do Rio de Janeiro em 11 de Junho de 1808.
Com a rubrica, do Principe Regente Nosso Senhor.
In: Coleção de leis anuais do Brasil — Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br)
https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/colecao-anual-de-leis
O primeiro trecho destacado é o que nos traz o conceito de drawback em sua forma mais absoluta, o princípio pelo qual o
drawback é pautado, seu espírito. Visando geração de benefício à sociedade através da troca de mercadorias por importação
e exportação, o Regente dá motivação ao benefício, e o concede por Decreto.
Interessante, nesse Decreto o imposto sobre a importação de mercadorias é estabelecido em 16%, contudo, quando as
mercadorias são importadas para serem posteriormente reexportadas, a alíquota era de apenas 4%, operação que no Decreto
era determinada como “a título de baldeação”, de forma que no caso o tributo seria o mesmo cobrado da operação de
baldeação à época. Curiosamente, apesar de não se falar em industrialização, é possível notarmos as semelhanças com o
drawback.
Mario Soriano Jan 2023
Quando se analisa esse período - entre o final do século XVIII e até meados do século XIX - é notória a condução das políticas
relacionadas aos tributos em relação aos momentos de amistosidade e inimizade, guerra e paz, bem como a forma como a
sociedade moderna foi moldada, evoluindo através das atividades de geração de riquezas, sempre permeadas por
estabelecimento de tributos aos Vassalos. Também se identificam as formas de estimular as atividades comerciais e
industriais que à época eram todas pioneiras, através de redução ou isenção de tributos de todo tipo. Tributos, assim, e
sempre foram instrumentos não apenas arrecadatórios, mas estratégicos e políticos.
E claro, não apenas no brasil. A independência das colônias na América, como nos Estados Unidos e no Brasil, desenhou no
Atlas geopolítico da América uma divisão interessante e clara entre culturas, delimitadas pela origem de suas línguas - ao
norte, Estados Unidos e Canadá com sua herança linguística de linhagem Anglicana, derivada de povos Anglo-saxônicos, e
todos os demais países do continente expressando o legado linguístico que deriva do Latim, do qual originam-se a língua
portuguesa e o espanhol - uma dominância Notável dos grandes desbravadores do novo mundo, Inglaterra, Portugal e
Espanha.
Em seus respectivos tempos e modos, apesar das diferenças, os processos de independência foram similares, partindo do
mundo colonial exploratório, onde se pagavam tributos em níveis de confisco, passando por uma inspiração do autor Escocês
que vislumbrava um mundo livre da intervenção Estatal, e o desejo de liberdade dos povos colonizados. Tributos e isenções
pautaram tanto o desenvolvimento quanto a liberdade.
Curiosidade: O Código Comercial do Brasil, que inclui o Direito Marítimo, foi Editado em 1850. Coincidentemente, a parte não revogada desse Codex é o Direito
Marítimo, quem segue vigente e produzindo efeitos até a atualidade.
Independência, acervo virtual gov.br
A ideia de que regimes de taxação diferenciada seria invenção dos períodos pós-guerra, ou que sobrevieram às grandes
convenções em Haya, Hamburgo, Visby, etc, são equivocadas. Estratégias de defesa e promoção comercial, estratégias de
política externa e políticas macroeconômicas via manipulação de barreiras tarifarias ou eliminação das mesmas, são
administradas pelos governos desde os tempos coloniais na América, e remontam à idade média na Europa. Aliás, práticas
protecionistas eram a base da política externa, ora beneficiada por acordos entre as cortes, ora destituída por conta de
conflitos diversos.
Quando o capitalismo, liberalismo e até as formas de cunho social marxistas emergem, a queda do modelo mercantilista foi
questão de tempo - Adam Smith enraizou no globo mais do que um padrão de economia-filosófico-liberal. Ele instituiu a
liberdade com geração de riquezas das nações e das pessoas.
No tema central “drawback” encontramos também elemento históricos riquíssimos, como demonstrado pelo Decreto de 11
de Junho de 1808. Atualmente, para reiterar a base legal, a previsão normativa para instituição do drawback (e de quaisquer
regimes aduaneiros especiais) encontra-se no Decreto-Lei 37 de 1966. Já a forma normativa detalhada em seus
Mario Soriano Jan 2023
ordenamentos operacionais, incluindo os trâmites administrativos e os principais procedimentos relacionados à
operacionalização do regime estão na Portaria Secex 23 de 2011, que é a consolidação das normas de comércio exterior no
âmbito da Secex.
Importante entender que drawback não é um regime que objetiva beneficiar importações: é um regime de desoneração
concedido às Exportações, como fomentador de uma estratégia de competitividade comercial. O estímulo por detrás dessa
estratégia é simples: “Superávit” é o que se deve buscar em termos de balança comercial. O drawback proporciona à indústria
brasileira níveis de desoneração importantes para que os produtos industrializados no país, com percentual de valor
relacionado a importações, sejam postos à venda no mercado internacional em condições de preço competitivas. Ainda,
permite acesso a materiais e produtos importados cuja tecnologia ou qualidade não estão disponíveis localmente.
Além da questão relacionada à renúncia fiscal, outro dilema do drawback recai sobre a seguinte indagação: a industrialização
e agregação de valor, quando se utiliza esse regime, seria adequada, lícita, nos termos de nosso ordenamento jurídico? Eis
que os bens e direitos da administração, os bens de caráter público, são indisponíveis, assim como os créditos do poder
público. Pergunta-se então se, por acaso, é possível instituir-se por norma legal ou infralegal um regime isentivo (em geral),
em desacordo com o princípio da indisponibilidade dos bens e direitos do poder público. A resposta é sim, no caso em tela,
pois os benefícios à sociedade superam os custos da renúncia, como demonstrado.
Nosso ordenamento permite, à luz da Constituição Federal de 1988 e do Código Tributário Nacional, bem como por leis
esparsas, as seguintes espécies limitadoras de tributação: Isenção, não incidência, suspensão, alíquota zero, eventuais
reduções da base de cálculo, anistia e restituição. Drawback trata de suspensão e isenção, principalmente, e engloba uma
espécie restitutiva em desuso.
Em termos práticos, um sistema de suspensão e posterior eliminação dos tributos representaria, em média, a postergação
condicional de 60% do valor da mercadoria na entrada (valor médio do total de tributos recolhidos em importação, somente
para efeitos didáticos), sobre o valor do produto no Incoterm CIF, base de valoração aduaneira.
Digamos, então, por exemplo que o governo brasileiro deixa de arrecadar 20% dos tributos da importação que são
cumulativos e difere 40%, totalizando 60% de tributos suspensos – o que teoricamente desfavorece o caixa da Fazenda, em
ato de renúncia. Entretanto, os produtos importados serão industrializados e exportados, gerando no Brasil outras fontes de
receita essencialmente maiores, pois a industrialização obviamente agrega valor aos produtos, e claro, demanda
investimwnroa, empregos, comércio e serviços localmente. O ato concessório do drawback indica o índice de agregação da
operação, obrigatoriamente:
Art. 92. No exame do pedido de drawback, serão levados em conta a agregação de valor e o resultado da
operação.
§ 1º O resultado da operação é estabelecido pela comparação, em dólares dos Estados Unidos, do valor das
importações, incluídos o preço da mercadoria no local de embarque no exterior e as parcelas estimadas de
seguro e frete, adicionado do valor das aquisições no mercado interno, quando houver, com o valor líquido
das exportações, assim entendido o valor no local de embarque deduzido das parcel as de comissão de agente,
eventuais descontos e outras deduções.
§ 2º Quando da apresentação do pleito, a interessada deverá fornecer os valores estimados para seguro,
frete, comissão de agente, eventuais descontos e outras despesas
Essa grande diminuição nas dos custos permite a execução de políticas comerciais eficientes para incremento de
exportações, gerando empregos suficientes para que a renúncia seja compensada, e com margem.
A Tabela abaixo faz um breakdown dos tributos federais no Brasil, em valores:
Mario Soriano Jan 2023
In www.rfb.gov.br
O resultado sintético de drawback pode ser resumido em:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Maior entrada de divisas – superavit
Maior arrecadação total – reversão em benefícios sociais
Geração de empregos – maior indicador gerador de benefícios
Geração de renda – qualidade de vida
Fomento do comércio local
Fomento do setor de serviços
Competitividade de produtos brasileiros
Acesso a tecnologias indisponíveis localmente
Acesso a mercados diversos
Nesse viés de análise de retornos que o sistema de drawback traz às economias, no Brasil, são reportados pelos gabinetes
administrativos do extinto MDIC resultados resumidos do regime, a saber:
•
Atualmente, mais de 20% do todo valor exportado pelo Brasil se beneficia de drawback, performado por um
universo de quase 20 mil empresas.
•
Considerando o volume de exportação de 2022, em valores exportados (USD300 bi), mais de 60 bilhões de dólares
foram vendidos ao exterior com drawback. Ou seja, mercadorias industrializadas de maior valor agregado, que
geraram empregos e renda no país, somam esse valor expressivo.
•
No aspecto dos resultados sociais, se 20% das exportações ocorrem com utilização de drawback, e tomando os
níveis de empregos gerados pelo setor de exportações – também com dados atuais - falamos de um universo de 500
mil empregos fomentados por drawback.
•
Ainda, de acordo com pesquisa da CNI realizada em 5570 cidades durante o ano 2022, turismo e exportação foram
os setores que mais geraram empregos no Brasil.
Dados: Mario Soriano, adaptado de CNI
Mario Soriano Jan 2023
In: www.rfb.gov.br
Com base nesses dados, nos trechos da história, concluo o artigo, brindando a Smith, festejando o
drawback, agradecendo aos tributos por serem estopins do mundo livre.
Comércio exterior também é história!
- - - fim - - -
Mário M. S. Soriano
Janeiro de 2023
Mario Soriano Jan 2023