Appunti di Diritto Pubblico - Università di Milano-Bicocca

2021/2022 ISTITUZIONI DI DIRITTO PUBBLICO Professoressa Camilla Buzzacchi Università degli Studi di Milano-Bicocca Pagina | 1 INDICE 1° PARZIALE.................................................................................................................................... 4 CARATTERI FONDAMENTALI DEL FENOMENO GIURIDICO ...................................................... 4 ORDINAMENTO GIURIDICO ...................................................................................................... 6 SISTEMA DELLE FONTI ................................................................................................................. 7 LE FORME DI STATO: EVOLUZIONE STORICA ............................................................................ 9 LE FORME DI STATO: DISTRIBUZIONE TERRITORIALE DEL POTERE ............................................ 11 LE FORME DI GOVERNO: EVOLUZIONI STORICHE .................................................................. 12 LE TRASFORMAZIONI DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE dallo statuto albertino alla costituzione repubblicana .......................................................................................................................... 13 CARATTERI DELLA COSTITUZIONE............................................................................................ 17 LA COSTITUZIONE: PRINCIPI FONDAMENTALI ......................................................................... 18 LO STATO COSTITUZIONALE ..................................................................................................... 19 IL CORPO ELETTORALE: IL PRIMO ORGANO COSTITUZIONALE ............................................. 20 IL SISTEMA ELETTORALE IN GENERALE ..................................................................................... 24 IL PARLAMENTO: IL SECONDO ORGANO COSTITUZIONALE ................................................. 29 IL PARLAMENTO: LE SUE STRUTTURE INTERNE .......................................................................... 32 IL PARLAMENTO: GLI ASPETTI DI INDIPENDENZA .................................................................... 34 IL PARLAMENTO: LA FUNZIONE LEGISLATIVA ......................................................................... 36 PARLAMENTO: FUNZIONE LEGISLATIVA – leggi come atto di indirizzo-controllo ................ 38 PARLAMENTO: REVISIONE COSTITUZIONALE .......................................................................... 42 PARLAMENTO: LE ULTIME FUNZIONI ........................................................................................ 43 IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: IL TERZO ORGANO COSTITUZIONALE ............................ 45 IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: LE FUNZIONI .................................................................... 46 IL GOVERNO DELLA REPUBBLICA: IL QUARTO ORGANO COSTITUZIONALE ......................... 48 GOVERNO: IL RAPPORTO DI FIDUCIA .................................................................................... 49 GOVERNO: GLI ORGANI INTERNI ........................................................................................... 51 GOVERNO: I POTERI NORMATIVI (le funzioni) ........................................................................ 52 2° PARZIALE.................................................................................................................................. 57 GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI .................................................................................. 57 GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: I SOGGETTI DELLA PA ............................................ 59 GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: GLI ORGANI AUSILIARI........................................... 63 GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: GLI ELEMENTI PRINCIPALI DELLE PA ...................... 63 GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: LE ATTIVITÀ AMMINISTRATIVE................................. 65 GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI....................... 66 REGIONI E GLI ENTI LOCALI ..................................................................................................... 72 Pagina | 2 GLI ENTI REGIONALI ................................................................................................................. 73 GLI ENTI REGIONALI: GLI STATUTI ORDINARI ........................................................................... 75 GLI ENTI REGIONALI: L’AUTONOMIA ...................................................................................... 76 LA FORMA DI GOVERNO REGIONALE ................................................................................... 80 ENTI LOCALI: CITTÀ METROPOLITANA e PROVINCE .............................................................. 81 ENTI LOCALI: COMUNI............................................................................................................. 81 LA MAGISTRATURA .................................................................................................................. 82 I DIRITTI DI LIBERTÀ .................................................................................................................... 87 LA CORTE COSTITUZIONALE .................................................................................................. 106 L’UNIONE EUROPEA ............................................................................................................... 108 LA FORMA DI GOVERNO DELL’UE ........................................................................................ 113 LE FONTI NORMATIVE DELL’UE .............................................................................................. 118 COMPETENZE DELL’UE ........................................................................................................... 120 Pagina | 3 1° PARZIALE CARATTERI FONDAMENTALI DEL FENOMENO GIURIDICO Diritto: insieme di regole, regole di comportamento che devono essere prodotte affinché le comunità possano convivere. Diritto pubblico vs privato: Il privato è più antico (già i Romani lo usavano), contiene regole per disciplinare i rapporti tra i privati, per regolare interessi di varia natura, applicando regole che diano sicurezza sugli effetti che questi possono produrre. ES. i privati devono scambiarsi dei beni (bar con il caffè), già il pagamento è un contratto che viene accettato. Il contratto accettato è costituito da due obblighi/doveri: la consegna del denaro e del bene, genera anche due diritti: diritto di ricevere denaro e di ricevere il bene. Verso il 500/600 in Europa occidentale si è costituito il diritto pubblico. Sono regole che servono per regolare rapporti non solo tra provati ma anche con i pubblici poteri, con istituzioni che si collocano con caratteristiche di preminenza. Lo Stato per nascere ha bisogno del diritto pubblico, serve per tenere insieme una comunità. Se il diritto privato si esaurisce nella sfera del privato, il pubblico esiste nell’interazione del privato con la comunità. Il pubblico tende a preservare il bene della comunità che a sua volta preserva il bene del privato. norme: regole di comportamento DIRITTO: complesso di regole che determinati gruppi umani ritengono necessario darsi. È importante la dimensione sociale (comunità), non si parla di diritto se non c’è comunità, più o meno grande, (comune, regione, Stato – è quella più grande, anche se dovremmo tenere conto della UE). Ognuno di noi appartiene a più comunità politiche. Stretto legame con il fenomeno sociale – nessuna forma di aggregazione umana può svilupparsi senza un minimo di regole che disciplinino i rapporti tra soggetti che la compongono (regole giuridiche, religiose – negli stati occidentali laici le regole giuridiche sono distinte dalle regole religiose – al contrario esistono le teocrazie nelle quali le regole religiose sono anche le regole giuridiche ES Afganistan, morali, filosofiche). 3 caratteri del Diritto: - - - EFFETTIVITA’: convinzione sociale della sua obbligatorietà, è necessità del diritto essere effettivo, cioè deve trovare applicazione nei membri della società. Quando non avvertiamo una regola come obbligatoria, la legge non ha effettività ES. regole della strada, evasione fiscale. CERTEZZA: esistenza di strutture (ordinamento giudiziario - magistratura) e di istituti (conoscibilità delle regole e sanzioni) che garantiscono la concreta applicazione delle regole di comportamento. Il diritto deve dare certezza, cioè devono esserci strumenti attraverso i quali vengano indotti tutti a rispettare le regole (anche coloro che non vedono e rispettano l’effettività del diritto) ES. la magistratura vigila sui consociati (: coloro che sono parte delle comunità) affinché ci sia il rispetto delle regole, poi ci sono le sanzioni (ci sono anche quelle di carattere penale) RELATIVITA’: mutevolezza del contenuto e dell’estensione delle regole a seconda delle diverse esigenze che ogni singola società deve affrontare in un certo momento storico. Il diritto è sempre relativo, cioè la regola è strettamente legata alla comunità Pagina | 4 umana che si dà determinati obiettivi, a determinati obiettivi rispecchiano determinate regole, se cambia l’obiettivo cambiano le regole, perciò il diritto non si considera immutabile. ES. la costituzione è nata in un determinato momento, ma può essere rivista. Esistono i meccanismi di manutenzione del diritto, proprio perché il diritto porta (o dovrebbe portare) a una crescita ordinata e sicura. TERMINI: NORMA GIURIDICA: regola di comportamento obbligatoria per tutti i componenti di una determinata società. Il diritto si fonda sull’obbligatorietà. Elemento coercitivo: il diritto si basa sulla coercizione, ci sono regole alle quali non ci si può sottrarre perché assolutamente necessaria per il bene di tutti. La regola giuridica viene formulata in forma astratta e generale, affinché possa essere applicata a più persone. Vengono scelti anche gli effetti giuridici che conseguono obbligatoriamente al verificarsi della fattispecie astrattamente prevista dalla norma. ES. quando un soggetto vuole acquisire un bene entrerà in contatto con ci il bene glielo può rilasciare, il bene passerà dalla sfera giuridica di uno a quella dell’altro (primo effetto giuridico) e di conseguenza anche il denaro passerà dalla sfera giuridica di uno a quella dell’altro (secondo effetto giuridico). Esistono posizioni di vantaggio e svantaggio che derivano dalla norma giuridica, gli effetti (: cambiamenti che la norma produce) di questa si ricollegano a due tipologie: - - Positive (posizione soggettiva giuridica di vantaggio), si crea a nostro favore un ampliamento della nostra sfera giuridica, questo avviene o perché c’è un bene che prima non era nella mia sfera giuridica e in seguito sì o perché prima non potevo tenere un comportamento e ora posso. ES siamo stati ammessi dall’amministrazione dell’università a seguire i corsi e poter dare gli esami. Il diritto però ha un limite, con l’esempio dell’università io posso seguire il corso specifico per cui sono stata ammessa, non tutti gli altri. Anche quando l’ordinamento mi riconosce un diritto, questo crea anche delle limitazioni – questo perché il mio diritto non deve limitare il diritto degli altri o Diritto soggettivo (assoluti e relativi): o Interessi legittimi: legata con il rapporto delle PA; sono norme che tutelano l’individuo in quanto sono mirate al beneficio della collettività Negative (posizione soggettiva giuridica di svantaggio), situazione che vede o un bene uscire dalla mia sfera giuridica o di un comportamento che non posso più tenere o Doveri: è una categoria giuridica, questo è un comportamento che dobbiamo tenere per soddisfare un interesse generale, cioè che fa capo alla collettività. ES. il lavoro è l’unico dovere (costituzionale) per cui se non viene rispettato non c’è sanzione – il pagamento delle tasse è un dovere (sanzionabile) che provoca il beneficio della società (art. 53 della costituzione) vedi la sanità, i servizi sociali, i mezzi pubblici. Questi vengono finanziati non solo dalla fiscalità, ma anche dal debito pubblico (che è paragonabile al mutuo del privato – viene restituito con tasso di interesse), i titoli di stato vengono messi sul mercato finanziario, lo Stato lo compra e deve restituirlo in un periodo di tempo predefinito con gli interessi (che è il costo del Pagina | 5 o o prestito). ES. la difesa della patria è, per costituzione, un dovere, questo viene infatti tenuto in difesa della comunità e viene sanzionato in sua mancanza. Obblighi: è un comportamento a cui siamo tenuti nell’interesse del privato, di un soggetto determinato. ES. lo scambio del bene provoca l’obbligo dello scambio monetario. Oneri: non ci interessano Per definire il sistema in cui operano le norme giuridiche: ORDINAMENTO GIURIDICO Insieme delle regole di diritto - dotate dei caratteri della complessità e della stabilità – e dei fini che rappresentano il tessuto connettivo di un certo gruppo sociale. L’interagire delle norme tra di loro produce l’ordinamento giuridico che è perciò un complesso di norme giuridiche che siano coerenti tra loro. È un concetto che dà senso e immagine a un numero di norme giuridiche che operano per il raggiungimento di una o più finalità. ES. università, che è fatta da un insieme di regole di vario tipo che insieme concorrono alle tipiche finalità (introdurre formazione a beneficio dello studente affinché possa inserirsi nel mondo del lavoro), per raggiungere le finalità ci sono una serie di regole giuridiche. Una volta che si entra a farne parte accettiamo gli ordinamenti giuridici. ES. la famiglia. Pluralità degli ordinamenti giuridici: sono possibili tanti ordinamenti giuridici quanti sono i fini che in concreto possono determinare un’aggregazione di più individui. - - Particolari: perseguono interessi specifici, si possono chiamare anche Ordinamenti Giuridici parziali, ne esistono molteplici. Generale o politico: perseguono finalità tendenzialmente omnicomprensive (bene comune) di tutti i possibili interessi sociali. Di questo ne esiste uno solo, esiste un solo OG di carattere generale che viene considerato sopra a tutti gli altri, questo è lo Stato. Con carattere generale si intende un OG capace di raggiunge qualsiasi finalità e di soddisfare ogni necessità. È unico e sovrasta tutti gli altri (rispetto ad un’unica comunità). Lo Stato è anche l’unico OG politico (agg. che viene da polis società definita città stato perché è nata l’idea di una dimensione pubblica di condivisione di interessi. ES. l’UE vorrebbe diventare un OG polito, ancora però ci sono aspetti che non lo rendono tale, quale il fatto che non abbia finalità generale (ci sono materie di cui non si occupa assolutamente) – la sanità è una materia che ha iniziato a trattare con la pandemia, precedentemente ogni stato aveva la sua. Quindi UE rimane OG parziale. ES. anche il comune è considerato OG politico, infatti i bisogni di base (trasporto, energia elettrica…) vengono seguiti e soddisfatti dal comune, questa è la ragione per cui questo è considerato a livello dello Stato, ma rimane comunque subordinato al co mune, anche la regione non ha la stessa politicità che ha il comune (e di seguito lo Stato). Definizione di Stato: è dotato della caratteristica di superiorem non recognoscens cioè non c’è nessuno al di sopra si sé (è carattere della sovranità). Caratteri OG stato: - Originario cioè non deriva da nessun’altro, è una forma di potere che si pone da sola (altra ragione per cui UE non è polito, il suo potere è derivato da altri stati) Pagina | 6 - Autoritario, ha un potere che può esercitare sulle persone che ora non è più illimitato deve rispettare dei determinati valori, e le regole ne devono essere coerenti Necessario, senza questo potere la comunità non sta insieme Territoriale, ha dei confini A fini generali politico Sovrano, autoritario, ma è un potere di coercizione che incontra dei limiti, questa caratteristica nasce con la rivoluzione francese 1789, prima di questa non c’era nessuna limitazione del potere. I limiti da quel momento in poi vengono scritti nelle Costituzioni (: strumento di limitazione del potere). Il potere a cui siamo sottoposti deve essere limitato. Diversi significati del termine stato: - Stato ente o organizzazione: è il potere dell’apparato pubblico contrapposto alla collettività Stato ordinamento o comunità (repubblica): insieme dei pubblici poteri e della società civile L’ordinamento è composto da tante norme giuridiche che hanno come destinatari: - Soggetti individuali, cioè le persone fisiche Persone giuridiche, sono enti immateriali che sono espressamente riconosciuti dall’ordinamento Gli OG intorno a noi si ripartiscono in 3 famiglie: - - Ordinamento di diritto socialista (scompare nel 1989) Ordinamento di Civil Law (tutti gli ordinamenti europei – Italia è OG di questo tipo, come tutti i paesi di Europa occidentale), prevedono un organo (parlamento/congresso) che crei le norme dell’OG. o Diritto prevalentemente scritto o Giudice: non crea il diritto, ma lo fa mettere in atto Ordinamento di Common Law (ne fa parte tutto il mondo anglosassone), tipico di questo tipo di OG è che le regole di comportamento non sono affidate a un organo, ma sono affidate ai giudici, si dice che il diritto ha origine giurisprudenziale. Ora c’è stato un avvicinamento tra questa tipologia e quella del Civil Law o Diritto prevalentemente non scritto, anche questo è cambiato. Rimane che Inghilterra non ha costituzione, ma ha diritto scritto da anni. o Principio dello “stare decisis”, cioè in un successivo litigio di una stessa tipologia, il giudice dovrà attenersi alla soluzione già intrapresa. SISTEMA DELLE FONTI Le fonti normative (o del diritto) – sistema delle fonti La fonte del diritto è o un atto o un fatto dal quale deriva la regola da rispettare, da applicare. I consociati deducono i comportamenti dalle fonti nelle quali le norme sono contenute. Quali sono le fonti che possono produrre le regole di comportamento? Come si rapportano tra loro? In un OG vengono prodotte elevate quantità di fonti di due tipologie: Pagina | 7 - Atto: è quella più utilizzata, sono testi scritti prodotti da organi preposti, che sono organi rappresentativi (civil law) o dai giudici (common law) Fatto: nella realtà avveniva un avvenimento e tutti si comportavano in un determinato modo, sono eventi della vita Nelle società avanzate prevalgono le fonti atto, ma un fonte atto, la consuetudine, è quella che è rimasta nel tempo. Ne parleremo nel procedimento di formazione del governo durante il quale applichiamo consuetudini costituzionali che operano ormai come regole. Le fonti atto: viene prodotto un atto scritto contenente la regola di comportamento. La fonte atto per eccellenza è la costituzione o le leggi del Parlamento. L’organo che produce fonti atto, dato che ci troviamo in sistemi rappresentativi democratici le regole vengono prodotte dagli organi rappresentativi, ma precedentemente era il monarca. Quando dentro un ordinamento ci sono più fonti-atto, (prodotte da governo, regioni…), come si possono risolvere i contrasti e le contraddizioni che ci sono tra loro? Ci sono i criteri per ordinare i vari tipi di fonti interne e risolvere le contraddizioni (antinomie del diritto – detto in termini giuridici). Grazie ai criteri siamo in grado di costruire un ordine delle fonti, cioè il sistema delle fonti, dato che queste possono essere ordinate in maniera coerente e razionale. Ricorda il presupposto per cui non tutte le fonti del sistema hanno la stessa rilevanza, alcune contano di più altre sono di livello minimo - - - - Principio gerarchico: Il Sistema delle fonti è ordinato partendo da una fonte suprema che prevale su tutte le altre, che si impone e che nessuna delle fonti sottostanti può contraddire. I gradi delle fonti: o Al vertice ci sta la Costituzione e le leggi costituzionali e gli statuti delle regioni speciali o Al gradino sottostante abbiamo le fonti primarie, nel quale si pongono le leggi del parlamento, gli atti aventi forza di legge del governo (decreto legislativo e decreto legge – non si chiamano legge perché non li fa il parlamento, ma valgono tanto quanto la legge), le leggi regionali dato che le regioni sono dotate del potere di legiferare e gli statuti delle 15 regioni ordinarie. o Dopo le fonti primarie ci sono le fonti secondarie: sono i regolamenti amministrativi (cioè quelli degli enti pubblici). Le libertà si sospendono solo con le leggi primarie non con quelle secondarie. Principio cronologico: se ho due fonti dello stesso grado che danno comandi contraddittori, si applica il principio cronologico in virtù del quale si applica sempre la norma più giovane, è il criterio che si definisce “di successione delle fonti nel tempo”. Il più giovane abroga il più vecchio. Principio di competenza: è il terzo che viene applicato, abbiamo norme che possono disciplinare ambiti specifici, si utilizza soprattutto con norme dello Stato e delle Regioni (siamo allo stesso piano), la legge della Regione non si può occupare di ciò di cui si occupa lo Stato e viceversa. Principio della territorialità del diritto: le legge dello stato non produce effetto al di fuori dei suoi confini e le leggi delle regioni non producono effetti al di fuori del proprio territorio Il DPCM decreto del presidente del consiglio dei ministri: è un atto regolamentare (fonte subordinata/secondaria) che viene adottata dal capo del Governo, viene scritto dal Pagina | 8 presidente del consiglio e non passa dal parlamento. La costituzione impone che solo venga utilizzata la legge per le Libertà Nella Costituzione c’è l’impiego di riserve di legge (art dal 13 al 54 della Costituzione), si riconosce perché c’è sempre un rimando alla legge. Serve per impedire al Governo di andare a disciplinare delle materie sulle quali la Costituzione prevede che c sia una discussione parlamentare. Ricorda: nel parlamento c’è una maggioranza che sostiene il governo e un’opposizione che non la sostiene (eletto dal popolo), il governo rappresenta solo la maggioranza. Ed è per questo che le libertà non sono di argomento del governo (ci deve essere per forza un dialogo con l’opposizione). La riserva di legge la si può anche definire anche riserva di competenza, cioè il governo è escluso dal legiferare sulle libertà poiché non di sua competenza, anche la materia tributaria è coperta dalla riserva di legge. Ci sono due tipi di riserve: assolta e relativa. Pensa al referendum sull’eutanasia, è sbagliato passare attraverso il referendum perché questo serve “a togliere”, cioè si andrebbe a eliminare pezzi di Codice Penale per cui ora l’eutanasia è perseguibile, ma questo non significa che diventa una legge, significa solo che non sarà più perseguibile penalmente. LE FORME DI STATO: EVOLUZIONE STORICA Forma di Stato: descrive il rapporto che intercorre tra chi ha il potere (potere statuale) e chi ne è sottoposto (società civile). Viene anche definita come il rapporto delle autorità, cioè chi è al potere, e delle libertà, cioè chi lo subisce (collegati tramite linea verticale). Nessuno dei consociati ha autorità. Tutte le forme di stato si inquadrano attraverso le finalità che vogliono raggiungere, i consociati rispettano le leggi perché hanno e rispettano l’idea di condivisione della crescita, del benessere, del progresso dei più, queste sono le finalità. Forma di Governo: modo in cui sono regolati i rapporti tra gli organi di vertice dell’apparato statuale, descrive come il potere si ripartisce tra vari organi e istituzioni, aiuta a comprendere la suddivisione del potere. Collegati tramite linea verticale. LA FORMA DI STATO Lo Stato appare per la prima volta con Machiavelli ne “Lo Stato Del Principe”, è la forma embrionale, rappresentato dal Principe con potere che si manifesta sul popolo e sul territorio. Viene definito con lui Stato Patrimoniale, perché lo Stato viene ancora concepito come patrimonio del Principe. È lo stato che caratterizza tutto l’Alto Medioevo, lo Stato Patrimoniale riconosce un unico fine: la difesa della proprietà (sia verso gli interni che verso gli esterni). Questa forma embrionale tramonta e lascia spazio allo Stato Assoluto che è la forma perfetta dello Stato Patrimoniale. I teorici dello Stato Assoluto sono Hobbes (nel Leviatano) e Locke. Hobbes lo costruisce secondo la logica del homo homini lupus (l’uomo è lupo per l’altro uomo), per cui gli uomini si combattono a vicenda per mantenersi vivo. Di conseguenza, per Hobbes, gli uomini preferiscono abbandonare tutti i propri diritti e sottomettersi al potere per poter vivere protetti. Il potere diventa la massima garanzia di sicurezza, ma qui si parla di sudditi, non di cittadini. Locke invece trasla il discorso sullo Stato di Natura, per cui l’uomo è propenso alla pace, ma incapace di tenerla in concreto, perciò c’è bisogno del governo che possa distribuire equamente le risorse. Si parla di sovrani con diritto divino (trascendenza del potere), che hanno perciò potere illimitato. Lo stato delle Pagina | 9 monarchie assolute è inteso come stato che persegue un interesse generale, rappresentato non più dal fine specifico del singolo individuo, ma fini di carattere generale: sicurezza interna, politica estera (nascita del commercio internazionale – politiche nazionali) e benessere dell’intera comunità. È una tipologia di stato interventista che si riconosce dal settore di proprietà fondiaria, quello finanziario (nasce sistema di tassazione – riduzione dei privilegi nobiliari) e al settore dell’istruzione e delle prime opere pubbliche (collegamenti, commercio e difesa nazionale). Stato di polizia, lascialo perdere. È una variante dello Stato Assoluto, sviluppato in Austria e in Prussia, in cui vengono messe le fondamenta per lo Stato di Diritto: gli organi amministrativi sono tenuti a rispettare la legge e, in caso non lo facessero, possono essere sottoposti al giudizio dei giudici (ovviamente è ancora un sistema grezzo e limitato a pochi). Lo Stato Assoluto è stato concluso con la rivoluzione francese (nata da controversie di carattere fiscale – tassazione eccessiva – e dalla crisi interna) lasciando spazio allo Stato Liberale, questa conclude l’idea per cui non esiste potere con diritto divino e il potere può e deve essere del popolo (opzione di tipo classista), cambia completamente la concezione del potere che non deriva più dall’alto, ma dal basso. Il potere non può essere preso, deve essere dato “la sovranità deve essere delegata”. Di conseguenza il potere incontra dei limiti. Nasce anche la divisione dei poteri in 3 organi differenti, per funzione legislativa, esecutiva e giudiziaria, ognuno con la propria autonomia. Fonte di questi limiti, per i rivoluzionari, doveva essere la legge. Dalla rivoluzione francese in poi si parla di Stato di Diritto, cioè uno stato in cui il potere è sottoposto alla legge, deve stare dentro le norme (ora costituzionali, prima norme di legge). Con lo stato di diritto si può iniziare a parlare di cittadini e non più di sudditi, dato che questo risulta titolare di diritti. Con lo stato liberale, nel 1800, tornano le monarchie che accettano lo stato di diritto, ma la cui classe dominante è la borghesia (non più aristocrazia e clero). Si afferma la teoria economica di tipo liberare, che si appoggia sulla logica della mano invisibile: lo stato non deve intervenire nel rapporto tra i privati, il mercato si autoregola portando a una perfetta allocazione della ricchezza. Lo stato liberale non conosce democrazia, il riconoscimento del diritto del voto andava solo ai ricchi, che erano una percentuale bassissima sul totale. Lo stato liberale muore con la Prima Guerra Mondiale, e lascia spazio allo Stato Totalitario che vede sostituire l’apparato istituzionale con l’accentramento del potere in una sola e unica figura specifica. Stato che segue una politica di repressione dei diritti, tra questi quello di libertà, e superando il principio di uguaglianza. Quando i cittadini iniziano a riconoscere il loro ruolo nella società - in Italia si parla di suffragio universale maschile e nascono i grandi partiti popolari. Con la grande crisi de 1929, si arriva allo Stato Sociale, le persone sono titolari di diritti concreti (lavoro, istruzione…), si parla di sovranità del popolo. Da questo momento in avanti ci si rende conto che il mercato non è perfetto, che può fallire e fallendo semina disuguaglianza. In questi casi deve intervenire il Pubblico, perché il mercato non è autonomo - interventismo. Con un economista inglese Keyns “il mercato deve andare verso obiettivi di piena occupazione”, si abbandona il liberalismo, è la convinzione che si è seguita per quasi tutto il 900, prima delle società capitaliste. Stato sociale è uno stato di diritto, ormai democratico e interventista (in alcuni decenni questo intervento è stato enorme – espansione del settore pubblico-). Lo stato sociale si fonda sulla teoria economica di Keyns, secondo cui il mercato da solo non trova equilibrio Pagina | 10 e c’è bisogno che lo stato intervenga, per realizzare l’obiettivo di piena occupazione c’è bisogno di istituzioni che perseguano l’obiettivo. La svolta è quella di capire che bisogna intervenire sia nelle situazioni sociali che economiche (Stato interventista, quello liberale è neutrale). Lo Stato sociale ha come fine il perseguimento dell’uguaglianza sostanziale. Dell’uguaglianza sostanziale ne parla anche la Costruzione (Art. 3): “tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinione politica, di condizioni personali e sociali.”, l’uguaglianza è intesa come assenza di discriminazioni (: trattamenti ingiustamente operati in seguito a giudizi o classificazioni), questo ideale è già stato portato avanti durante la rivoluzione francese. Le prime righe di questo articolo sono definite di uguaglianza sostanziale (vs uguaglianza formale). Ma la novità della Costituzione è che declina l’uguaglianza anche in un secondo modo (uguaglianza formale), dato che si è compreso che anche se le discriminazioni non venissero fatte, non si godrebbe lo stesso di uguali possibilità. Perciò l’articolo così continua: “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale (si prede atto del fatto che gli ostacoli economici e sociali potrebbe esistere nonostante l’assenza di discriminazione – es. pagamenti delle cure mediche, assenza di casa…), che, limitando di fatto le libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese”, questo non indica solo la protezione del cittadino, ma il fatto che se al cittadino è impedito di progredire, anche lo Stato ne subisce le conseguenze. Quando negli anni 30 si sviluppa lo Stato Sociale, in Italia c’è la dittatura che ne prende spunto, vengono messe in atto delle misure affinché venga ampliata l’occupazione (ampliamento dei posti di lavoro, bonifica del territorio...). Nel 900, a conferma dell’idea per cui lo stato debba intervenire in difesa della comunità viene sviluppato il Piano Beveridge: le persone devono essere aiutate ad uscire dalle loro situazioni di fragilità: malattia, ignoranza, miseria, ozio e squallore. Lo stato sociale è uno stato di diritto nel quale è cambiata la concezione del rapporto tra stato e persone. Il potere viene concepito come limitato, ma durante lo stato liberale il limite è rappresentato per la maggior parte dalla legge del parlamento. Dall’800 in poi gli stati si limitano anche grazie alla Costituzione che è nata soprattutto per limitare il potere dei monarchi dell’800, rimane ancora forte però l’idea che la legge del parlamento sia più forte. La Costituzioni invece del 900 sono state votate, sono costituzioni democratiche, quelle precedenti sono Costituzioni concesse dal monarca. La Costituzione nel 900 viene anche vista come superiore alla legge, lo Stato Sociale è perciò sempre uno Stato su base costituzionale. LE FORME DI STATO: DISTRIBUZIONE TERRITORIALE DEL POTERE Lo stato unitario o centralizzato prevede la totale concentrazione delle funzioni pubbliche in capo Stato Centrale, cioè alle istituzioni del centro, la capitale fisica individua il cuore dello stato. ES. Francia. Nello stato centrale c’è una sola sede di decisione delle regole che poi lavorano su tutto il territorio, perciò non c’è il rischio di creare disuguaglianze, a c’è il rischio che le norme non funzionino correttamente e ugualmente su tutto il territorio. Il caso opposto, lo Stato federale, vede la massima distribuzione delle funzioni pubbliche sul territorio. Ci sono le istituzioni dello stato centrale e altre varie istituzioni con mansioni diverse Pagina | 11 e stesso grado. ES. USA, Germania, Austria. Lo stato federale si è formato per un fenomeno di aggregazioni di entità separate e distinte che hanno ritenuto vantaggioso unirsi. USA nasce da ex colonie, che si erano proclamante indipendenti ma che hanno ritenuto conveniente allearsi (più che altro per ragioni di protezione del territorio, proteggersi dalle conquiste inglesi), prima sono nati come stato confederale, poi hanno ceduto allo stato federale alcune funzioni per poi potersi tenere singole funzioni che potessero “governare” singolarmente. È sovrano ogni stato che fa parte della federazione, ma è sovrano allo stesso modo lo stato federale. Alcune funzioni pubbliche se le tiene la federazione, ma ogni stato si può conservare prerogative tipiche dello stato (penale, civile…). Nella via intermedia si colloca lo Stato regionale. Lo stato regionale è un’invenzione europea, di cui Italia è caso emblematico, noi non potremmo mai parlare di stato composto da altri stati, ma siamo una forma di stato che ha ritenuto un valore riconoscere alcuni poteri a delle singole porzioni di territorio, senza però riconoscere a essi sovranità. Si riconosce l’autonomia di esercitare alcune funzioni pubbliche, ma non la sovranità, infatti tutti questi piccoli enti sono enti derivati, sono stati una scelta dello stato (che potrebbe volendo anche toglierli). Nello stato regionale c’è il rischio che si creino disuguaglianze tra regioni. LE FORME DI GOVERNO: EVOLUZIONI STORICHE Finché c’è stato lo stato assoluto, il potere del monarca è stato illimitato, la giustizia si esercitava nel nome del re, così il potere è stato accentrato tutto nella sua figura. Montesquie, filosofo francese, che vive nella Francia dello stato assoluto teorizza la divisione del potere nelle sue funzioni principali: legislativo, esecutivo e giudiziario. Ha riconosciuto all’interno del potere le sue diverse funzioni. Non solo ha detto che le funzioni pubbliche debbano essere separate, ha anche detto che gli organi, che devono essere separati, devono anche controllarsi reciprocamente affinché nessuno subisca sopraffazione da parte di altri, ci devono quindi essere equilibri specifici. Per la prima volta con la rivoluzione francese, si dice che gli organi che rappresentano il popolo si devono occupare dell’emissione delle leggi, che il re può mantenere la funzione esecutiva (applicazione delle leggi) e che il terzo corpo, quello dei giudici (completamente diverso dagli altri due - Montesquie la chiama “bocca della legge”) deve vigilare il rispetto della legge. Verso le fine dell’800 comincia a prendere forma il modello attuale: la forma di governo parlamentare. Gli stati liberali dell’800 presentano tutti la forma di governo della monarchia costituzionale, la costituzione serve solo a limitare i poteri del re e quest’ultimo ha in mano completamente la funzione esecutiva. Il potere del monarca, nella monarchia costituzionale, è affiancato dal Parlamento che ha poteri decisionali e autonomia. In seguito il governo transita dalla sfera del re (ne era completamente dipendente, da lui veniva eletto e revocato) a quella del parlamento, questo è il consolidamento della forma parlamentare, con cui i vede un ridimensionamento della figura del re che lascia spazio come ruolo principale al parlamento. I modelli, nella loro forma astratta: per capire questi modelli bisogna ragionare sugli organi: governo, parlamento e capo dello stato. Bisogna capire chi controlla chi, chi è responsabile verso chi Pagina | 12 I vari modelli in forma astratta delle forme di governo necessitano di analisi rispetto agli organi (governo, parlamento e capo dello stato): chi controlla chi? Chi è responsabile verso chi? - - - - Forma di governo parlamentare: tramite votazioni si forma il parlamento (legislativo), il parlamento quindi risponde nei confronti del popolo. Il governo (esecutivo) è espressione della maggioranza del parlamento, il governo poi svolge il suo mandato con l’obbligo di rispondere al parlamento di tutto quello che fa; il parlamento ha uno strumento per dichiarare il suo appoggio al governo (o a toglierlo), si chiama rapporto di fiducia, se il rapporto di fiducia viene meno il parlamento può togliere il governo in carica. Ma tramite il rapporto di fiducia il governo è costretto a rispondere (a giustificare le sue scelte) al parlamento, di conseguenza il governo è responsabile verso il parlamento e il parlamento controlla il governo. Il capo dello stato è un organo solo di garanzia, è fuori dal giro di controllo e responsabilità, la sua funzione è di garantire che tutto il sistema funzioni nel rispetto delle regole della Costituzione. Il capo è organo di garanzia (che è la 4° funzione oltre legislativa, giudiziaria e esecutiva). Forma di governo presidenziale: il legislativo è eletto dal popolo, l’esecutivo è eletto dal popolo. Il capo dello stato in questo caso è anche capo del governo (coincidono capo del parlamento e capo del governo), il capo dello stato è un organo totalmente polito. In questa forma di governo il rapporto di fiducia non esiste, perché il capo di governo rappresenta il popolo che controlla il potere tramite votazione (quadriennale, quinquennale…) Forma di governo semipresidenziale: prende elementi dell’uno e dell’altro. Prevede l’elezione diretta del capo dello stato, oltre che del parlamento, ma c’è un governo a se stante che risponde sia al parlamento che al governo. C’è l’elezione diretta del presidente della repubblica e esiste il rapporto di fiducia tra presidente e governo (simil presenziale), inoltre il presidente può sciogliere in maniera anticipata il parlamento e esiste il rapporto di fiducia tra parlamento e governo (simil parlamentare). Il governo quindi ha un doppio rapporto di fiducia: è nominato dal Presidente (nei cui confronti risponde politicamente), e al tempo stesso è espressione della maggioranza parlamentare (cui pure lo lega un rapporto fiduciario). Forma di governo direttoriale: la Svizzera ne è l’unico caso al mondo. Hanno il Direttorio (esecutivo) che, per garantirne la stabilità, ha una durata prefissata e non può essere sciolto in maniera anticipata, per la stessa ragione non esiste il rapporto di fiducia. Il popolo vota il parlamento, ma l’esecutivo si forma con tutte le forze poliche, non esiste la fiducia. Le decisioni vengono prese spessissimo tramite referendum per cui viene chiamato a scegliere il popolo, poi l’esecutivo si conformerà alla decisione del popolo. Da non guardare le forme di governo dei paesi totalitari e degli stati socialisti. LE TRASFORMAZIONI DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE DALLO STATUTO ALBERTINO ALLA COSTITUZIONE REPUBBLICANA Ricostruzione della nascita dello Stato italiano, i passaggi di come si è formato l’ordinamento attuale. 1848 – Statuto Albertino, è stato concesso dalla monarchia e prevede l’instaurarsi di una monarchia costituzionale (come la maggior parte delle monarchie ottocentesche) Pagina | 13 accompagnata da un sistema di bicameralismo: camera dei deputati e senato del regno. La camera dei deputati viene eletta tramite sistema elettorale molto restrittivo (ci sarà poi un graduale allargamento del suffragio: 1912 – legge che prevede una massiccia estensione, 1919 – legge che apre il voto a tutto il genere maschile, 1948 – voto anche per le donne) ed era l’organo rappresentativo, mentre il senato del regno veniva direttamente scelto dal re. 1861 – Nasce il Regno d’Italia tramite un processo di annessione di territori, operato dallo Stato dei Savoia in Piemonte. L’operazione di annessione parte nel 1848 e si conclude nel 1870 con l’annessione dei territori della Chiesa cattolica. Con la nascita dello stato italiano, i Savoia decidono di estendere la legislazione e tutto il corpo normativo che prima operava solo in Piemonte, su tutto il territorio dello stato, ma dato che c’erano parecchie differenze – il Piemonte già si occupava di commercio estero, mentre tutto il resto del Regno d’Italia era prevalentemente agricolo – le differenze si ingigantirono e portarono malcontento soprattutto nella parte meridionale dello stato (fenomeno del brigantaggio). L’unificazione italiana è stata vissuta dal popolo come una forzatura, e dal punto di vista fiscale le prime politiche messe in atto resero meno digeribile l’accettazione dell’unificazione, infatti lo sforzo militare dell’annessione dei territori era risultato molto costoso e aveva inciso parecchio sulle casse dello stato portando ad un enorme debito pubblico da cui derivò un sistema di tassazione molto alto e rigido. 1871 – legge 349 - legge delle guarentigie, serve a sistemare i rapporti con la chiesa cattolica che si erano spaccati con la sottrazione alla chiesa dei territori del centro per la nascita del Regno d’Italia, questa legge lascia alla chiesa garanzie di tipo economico e materiale, ma nonostante questa legge, la chiesa, impedirà per circa i successivi 50 anni ai cattolici di operare in ambito politico, solo dopo la prima guerra mondiale i cattolici inizieranno a prendere parte alla vita politica. I patti lateranensi del 1929 continuano sempre sulla linea di ricostruzione dei rapporti tra stato e chiesa. Sempre in questi anni nasce la forma di governo parlamentare (tramite prassi), anche se non era prevista dallo statuto albertino, il parlamento concede la fiducia al governo nominato dal re, così questo inizia a sentirsi responsabile più per il parlamento che per il re. 1901 – principio della collegialità, il governo comincia ad avere una forma collegiale anche se questa non è prevista dallo statuto albertino (si dice quindi che si forma in via di prassi) questo principio dice che non c’è un organo in posizione di supremazia, e che tutte le decisioni del governo devono essere prese in maniera collegiale. Sorge da parte del governo l’utilizzo di atti normativi, che hanno la stessa forza della legge, si consolida così tanto che si andrà anche a riconoscere nella costituzione. Identità a sé stante e autonoma rispetto al re, ora il governo non è più in balia del re. 1915/1918 – Prima Guerra Mondiale per l’Italia. Vengono annessi con la fine del conflitto i territori che avrebbero completato l’unificazione del paese. Si ha anche la nascita dei grandi partiti di massa (prima la rappresentanza era qualcosa di elitario e censitario), il popolo finalmente sente di volere e dovere partecipare alla vita politica. Nasce il partito della chiesta (partito liberale) e il partito socialista. 1919 – nascita partito fascista e allargamento ai voti a tutti i maschi maggiorenni. Con l’elezione di questo anno il partito fascista non ha praticamente peso all’interno del governo, ma impara ad accogliere il malcontento del paese e tutte le rivendicazioni che ancora si sentivano dalla fine della guerra, così da ottenere il consenso del popolo. Pagina | 14 1921 – partito comunista, nasce da scissione interna con il partito socialista. Ott 1922 – marcia su Roma, nomina del governo Mussolini, che era riuscito a accaparrarsi il consenso e l’appoggio di tutti coloro che non erano soddisfatti dal governo del regno. Il re sentì moltissimo la pressione e di conseguenza affidò il governo al capo del partito fascista. È l’inizio dei passaggi con i quali si smonterà lo Stato di Diritto e si creerà il sistema di dittatura. 1923 – legge Acerbo n2444, fu il primo passaggio del governo Mussolini, servì per mutare la legge elettorale: adozione di un sistema di proporzionale con premio di maggioranza che permetteva ch anche solo con il 25% dei voti si sarebbero ottenuti il 65% dei seggi nella camera dei deputati (nelle elezioni del 1924 il partito fascista ottiene così la maggioranza), in senato non c’era problema di elezione dato che i senatori sarebbero stati scelti dal re che, dopo la marcia su Roma, era in balia delle decisioni di Mussolini. 1925 – legge 2263, elimina l’istituto della fiducia, al governo a questo punto bastava la nomina del re 1926/28 – leggi Fascistissime, leggi con le quali vengono eliminate alcune libertà che prima erano previste dallo statuto albertino. Alcuni partiti si estraniano da questa realtà abbandonando i seggi del parlamento, si ricorda l’evento di Matteotti (segretario partito socialista) che viene ucciso perché promuoveva una propaganda contraria. Nota: tutti i passaggi del governo Mussolini sono sostenuti da Leggi, per ossequio allo stato di diritto – un po’ una presa per il culo, utilizzano la legge parlamentare per smontare lo stato di diritto dall’interno. La legge andrò pian piano a eliminare lo statuto albertino (costituzione debole). 1929 – patti lateranensi che servono per riassestare i rapporti con la chiesa e per consolidare il consenso al partito, i patti ridefiniscono i rapporti con la chiesa, istituzionalizzandola come istituzione di stato. 1938 – leggi razziali 1939 – nasce la Camera dei Fasci e delle Corporazioni, e viene soppressa camera dei deputati, eliminando così l’unica camera elettiva, la camera dei Fasci avrebbe dovuto essere una camera di rappresentanza dei ceti produttivi (lavoratori e datori di lavori – nasce i questo periodo anche il Sindacato fascista). Con la camera dei Fasci inizia una graduale sovrapposizione degli organi di partito fascista con il governo stesso, vengono soppresse le forme di pluralismo e le forze politiche che si opponevano che furono allontanate ed estromesse dalla vita politica. Si evidenzi il passaggio allo Stato Sociale grazie al governo mussolini: il partito fascista si contraddistingue per essere stato interventista: politiche di piena occupazione, creazione di posti di lavoro, infrastrutture e opere pubbliche per incentivare espansione economica, si caratterizza per le grandi bonifiche, salvataggio delle banche (1933 – crollo sistema finanziario), vengono nazionalizzate 3 banche che prima erano private. 1943 – perdita del consenso, ci sono diverse prese di distanza all’interno del partito fascista rispetto all’andamento fallimentare del conflitto, Mussolini non perde solo il consenso interno (dei gerarchi fascisti), ma anche quello del popolo che è stato messo alle strette dal conflitto. 1943 24 luglio – ordine del giorno del Gran Consiglio, è un’istanza vincolante – induce il governo fascista a un cambiamento di rotta, Mussolini aveva accettato la possibilità che Pagina | 15 fosse votata, credendo che l’ordine del giorno non sarebbe passato, quest’ordine del giorno tolse la maggioranza a Mussolini. Viene presa la decisone di togliere l’appoggio all’allettato tedesco e accelerare l’uscita italiana dal conflitto mondiale. Ma questo avviene senza che venga data comunicazione al paese (comunicazione viene data l’8 settembre). 1943 3 settembre – Governo Badoglio, con la deposizione di Mussolini il potere viene dato a Badoglio, ex militare a cui viene dato il compito di discutere la resa italiana. Il suo è un governo prettamente militare. Si firmano due armistizi che permettono di diventare Alleati, gli Alleati entrano dalla Sicilia. Mussolini si rifugia a Brindisi 1943 8 settembre – comunicazione del cambio di alleanze al popolo, il cambio è un danno immenso perché i tedeschi erano stanziati nel nostro paese – c’è conflittualità interna, c’erano truppe di entrambi i fronti. Il popolo italiano si divide tra sostenitori del vecchio governo e sostenitori degli Alleati, è una vera e propria guerra civile che va avanti fino all’aprile 1945 quando si conclude l’operazione di liberazione. Si fanno sentire in Italia tutte le forze che avevano contestato il fascismo e che erano state allontanate dal territorio italiano, rientrano in Italia e cominciano ad organizzarsi in comitati chiamati di Liberazione Nazionale (CNL) nei quali liberali, comunisti e cattolici iniziano ad organizzare lotta politica e militare. Nei CLN viene maturata una radicale ostilità verso la monarchia, ma in un primo si pensa che sia opportuno rimandare l’istituire la repubblica alla fine della guerra interna. Aprile 1944 – patto di Salerno: Si arriva ad un compromesso con la monarchia, prima non c’era dialogo tra i CLN e la monarchia, ora si decide che dovrà essere istituito un organo con il compito di scrivere la costituzione e deciderà da solo tra monarchia e repubblica. I CLN erano a favore del ritardare la scelta, ma nel frattempo il re Vittorio Emanuele II avrebbe lasciato il suo posto al figlio, senza che Umberto diventasse re, ma sarebbe rimasto al potere con il titolo di Luogotenente del Regno (questo venne fatto in modo tale che ci fosse la sospensione della monarchia). Si rinvia di conseguenza la decisione tra monarchia e repubblica. Aprile 1944 – decreto luogotenenziale, è considerata la prima costituzione provvisoria. In contemporanea si costituiscono anche dei governi politi (no quello militare di Badoglio) a cui partecipano tutte le forze politiche di stampo antifascista. Queste costituiscono un organo chiamato la consulta nazionale, non è un organo eletto, ma di rappresentanza degli antifascisti. Aprile 1945 – fine del conflitto, ma ancora troppo distrutta per costruire nuovi governi e votazioni, c’è bisogno di passaggi graduali, si va avanti con Umberto Luogotenente e la consulta nazionale, si inizia a pensare all’elezione dell’organo che avrà il compito di scrivere la costituzione 1946 – 2 decreto luogotenenziale, è un atto concordato tra luogotenente e consulta nazionale, con cui viene presa la decisione per cui la scelta tra monarchia e repubblica si sarebbe svolta tramite consulta popolare, referendum, e non tramite votazione dell’organo della costituzione come si pensava all’inizio. Questa decisione è stata sostenuta principalmente dalla monarchia che aveva pesato che il popolo avrebbe appoggiato i Savoia, quindi si aspettavano che il voto avrebbe portato alla monarchia. La consulta Pagina | 16 accettò il rischio perché l’idea della scelta democratica avrebbe avuto un valore simbolico molto più alto. La monarchia fa robe da parte della monarchia di condizionare il voto 9 maggio 1946 – rottura tregua istituzionale, Umberto lascia il posto di luogotenente al figlio, che prende il ruolo di re, è stata una scelta fatta per condizionare le scelte del popolo, dando idea di vitalità e forza della monarchia, questo gesto incrinò i rapporti con la forze antifasciste. 1946 2 giugno – referendum tramite suffragio universale, senza grossi margini vince la repubblica. Gli italiani sono chiamati anche a votare l’organo della scrittura della costituzione. Elezioni dell’Assemblea Costituente, non è un parlamento, infatti non ha completamente il potere legislativo, è solo un organo preposto alla scrittura del testo costituzionale. È composta da 500/600 rappresentanti delle forze politiche antifasciste. Ha come compito prevalente la scrittura, ma si occupa anche di firmare gli impegni di carattere internazionale (ma comunque non si occupa di approvare leggi di carattere generale – la funzione legislativa era per la maggior parte in capo al governo). All’interno dell’assemblea viene nominato l’organo dei 75, che vengono a loro volta suddivisi in 3 gruppi affinché redigessero una proposta di costituzione. 1947 gennaio/aprile - viene varata e approvata una proposta dall’organo dei 75, quindi la proposta passa all’Assemblea. 1946 Enrico De Nicola – partito liberale (cattolico) accetta la carica di presidente della repubblica, è lui che firma la costituzione alla fine del 1947. 22 dicembre 1947 – approvazione finale della Costituzione della Repubblica 1848 1° gennaio – entra in vigore la carta costituzionale 18 aprile 1948 – elezioni del parlamento, sulla base costituzionale, e votazione del primo presidente della repubblica CARATTERI DELLA COSTITUZIONE È una costituzione rigida, a differenza dello statuto albertino che è flessibile (flessibile è una caratteristica di una costituzione che non vale più della legge, non viene avvertita come fonte giuridica capace di reggere alla legge, è avvertita come fonte giuridica a sé stante). Costituzione popolare: la costituzione è stata emanata dall’Assemblea costituente che era un organo rappresentativo del popolo, perciò è definita popolare, è espressione del volere dei cittadini. è una costituzione votata. Costituzione rigida: costituzione che non può essere derogata, sospesa, contraddetta da legge ordinaria del parlamento, cioè ha la forza di reggere alle norme ad essa subordinate. Il carattere di rigidità si afferma grazie a due elementi: il fatto che per effettuare delle modifiche occorre necessariamente seguire una procedura (chiamata revisione costituzionale) complessa e gravosa e basata su maggioranze più grandi, questo garantisce che per modificare la costituzione non si possa passare attraverso la legge ordinaria. Si attribuisce rigidità grazie all’istituzione di un organo che si chiama corte costituzionale (che prima non c’era). La sua funzione è una funzione di controllo sulle leggi, per verificare che queste non introducano norme incompatibili con i principi costituzionali. La corte è garante della costituzione. La costituzione si pone al vertice del sistema delle fonti. Pagina | 17 Costituzione lunga: l’esperienza degli stati liberali aveva mostrato il pericolo della costituzione di regole troppo generiche (si sarebbe dovuto fare affidamento solo al sistema politico), perciò la Costituzione è frutto di una ricerca analitica e complessa che si configura in articoli lunghi e molto specifici (non si lascia spazio all’immaginazione). La costituzione non si limita a disporre l’organizzazione dello Stato, e garantire le libertà, ma anche diritti e doveri e meccanismi che regolano la vita del paese. La costituzione è frutto di compromesso: è stato frutto di un lavoro di numerose forze politiche presenti in assemblea costituente, erano forze con concezioni diametralmente opposte, merito loro è stato comprende le urgenze di una costituzione democratica nuova e di smussare le loro opposizioni per trovare un punto di dialogo e redigere un testo nel quali tutti si potessero riconoscere. Costituzione programmatica: non contiene solo le norme che stabiliscono le regole relative all’ordinamento dello stato, ma fissano anche degli obiettivi che i pubblici poteri devono realizzare. LA COSTITUZIONE: PRINCIPI FONDAMENTALI I primi 12 articoli della Costituzione sono le disposizioni dei principi fondamentali, che stanno alla base dei valori che compongono la Costituzione e che tengono insieme la nazione. ART 1 – principio democratico, repubblicano e del lavoro. È l’esposizione del risultato del referendum del 1946: il principio democratico viene sviluppato nel secondo comma “sovranità appartiene al popolo”, si specifica nei limiti della costituzione cioè la costituzione ci dice in quali momenti il popolo è chiamato a esercitare la sua sovranità, al di fuori di quelli non la esercita. ART 2 - principio di libertà, è condensato nella disposizione che la definisce come diritto inviolabile dell’uomo, ma non è riconosciuta una sola libertà, ma sono tanti diritti riconosciuti all’UOMO (non al cittadino). Accanto al riconoscimento del diritto, è richiesto il rispetto del dovere, la finalità ultima dei doveri è di solidarietà politica economica e sociale. ART 3 – principio di uguaglianza, già spiegato, è il fondamento della forma di stato sociale nel quale ci troviamo. ART 4 – principio del lavoro, richiama art 1 svolgendolo in duplice prospettiva: lo riconosce sia come diritto che come dovere. La Repubblica deve promuovere le condizioni per cui questo diritto possa essere messo in atto. Non è un diritto esigibile, cioè non ha una tutela giudiziaria, deve essere solo un impegno dei pubblici poteri di trovare le condizioni affinché il lavoro possa essere di tutti. Dal punto di vista del dovere, è un invito a dire che lavorando si porta un piccolo contributo alla collettività, ovviamente non è un dovere sanzionabile, è un dovere morale, non ci sono conseguenze giuridiche nemmeno in questo caso. ART 5 – principio delle autonomie locali, ne parleremo con lo stato regionale autonomistico. ART 6 – principio delle autonomie linguistiche, collegato all’art. 5, è necessità tutelare e proteggere le autonomie linguistiche. Dare la possibilità di darsi da sé delle regole in funzione della protezione della loro specificità, attraverso l’autonomia si dovrebbe preservare la cultura. Pagina | 18 ART 7 E 8 – legato al fenomeno religioso, rispetto ai rapporti che lo stato vuole intrattenere. Nel 7 sono evidenziati i rapporti con la Chiesa Cattolica. Nell’8, senza specificare quali, tutte le altre confessioni religiose. ART 9 – sviluppo cultura, ricerca scientifica e tecnica. La repubblica dovrebbe promuovere lo sviluppo in questi ambiti, è un articolo che non è stato preso in considerazione per molto tempo. Altro argomento qui è il paesaggio, che diventa in questi anni la tutela dell’ambiente. ART 10 – Italia e Comunità Internazionale, riguarda i rapporti tra l’ordinamento giuridico nostro e tutto quello che sta fuori cioè la comunità internazionale, ci torneremo con calma più avanti. Qui ricorre la parola straniero, in tutela soprattutto di coloro che arrivano da un paese che non tutela le loro libertà. Art 11 – Italia e Comunità Internazionale, è stata la disposizione che ci ha permesso di diventare membri della Nazioni Unite, fu scritto principalmente per questo, le nazioni unite sono volte a regolare gli stati in pace e non tramite la guerra (Italia ripudia la guerra) come modo di rapportarci con gli altri stati. Grazie a questo articolo abbiamo potuto far parte anche dell’UE. Art 12 – riguarda la bandiera COS’È UNA COSTITUZIONE? Per definirla si fa riferimento all’art 16 della dichiarazione dei diritti dell’Uomo e del Cittadino: “Ogni società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri stabilita, non ha una costituzione”. Non è la definizione di Costituzione, ma è l’articolo che ci indica le due condizioni necessarie che ci mostrano se siamo in presenza o meno di costituzione. La costituzione è quel mezzo che permette di avere garanzia dei diritti (: forma di Stato) e contemporaneamente la separazione dei poteri (: forma di Governo). LO STATO COSTITUZIONALE Fin dall’800 le costituzioni sono state concepite come limitazione del potere. Lo statuto albertino non è stato capace di limitarlo, dato che era una costituzione flessibile, cioè una costituzione che non è in grado di resistere alla legge, dagli stati totalitari in poi in Italia e in giro si è optato per le costituzioni rigide. Esistono diversi tipi di costituzioni: - Concesse: è il potere che decide di autolimitarsi, la costituzione è frutto di disponibilità del potere di porsi dei limiti. Votate: frutto di celebrazione del popolo (tramite principio di rappresentanza), necessita che ci sia il voto del popolo per l’approvazione Può essere distinta anche in base al carattere: - Scritta: testo scritto contenente principi e regole Consuetudinaria: composta da principi e regole nate dalla consuetudine, cioè tramite prassi. Pagina | 19 - - Procedurale: quando una costituzione si limita a disciplinare alcune modalità di esercizio del potere (come si costituisce il parlamento, come il governo…) e delle funzioni pubbliche (tanti passaggi della nostra costituzione sono di questo tipo) Programmatica: la nostra è così, sono costituzioni che assegnano ai pubblici poteri un progetto da realizzare, non si fermano a disciplinare l’esercizio del potere, ma espongono anche le finalità generali dell’ordinamento in modo da orientare l’azione dei pubblici poteri (obiettivi di trasformazione sociale). La nostra viene anche chiamata costituzione manifesto, per la stessa ragione (che faccia un lavoro di raggiungimento di quell’obiettivo – anche se è impossibile arrivarci) La Nostra costituzione è costituita da due parti: la garanzia dei diritti (def di forma di stato) e la disciplina della forma di governo, perciò, riprendendo art 16 dichiarazione 1789, la nostra si può definire a pieno titolo, costituzione. Ci occuperemo prima della forma di governo (che è espresso nella seconda parte della costituzione), poi della garanzia dei diritti (prima parte). IL CORPO ELETTORALE: IL PRIMO ORGANO COSTITUZIONALE GLI ORGANI COSTITUZIONALI: si intende organi che trovano direttamente in costituzione la loro disciplina, poi costituiscono un pezzo irrinunciabile, sono organi che non possono essere tolti perché se no l’insieme non funzionerebbe a dovere. Il corpo elettorale è titolare della sovranità, è l’organo a partire dal quel si costituiscono tutti gli altri organi costituzionali. Usiamo i due concetti di popolo e corpo elettorale che sono distinti, il corpo fa parte del popolo, ma non tutti i membri del popolo possono esercitare la sovranità, mentre il popolo è costituito dallo status di cittadini (: titolari di cittadinanza), il corpo elettorale comprende solo i cittadini che hanno ulteriori requisiti che permettono loro di esercitare la sovranità (es. maggiore età). Il corpo elettorale è definito giuridicamente come la parte attiva del popolo. Il concetto di nazione non viene più usato perché dietro questo concetto ci sono sfaccettature che ricordano gli scontri tra i popoli delle guerre del 900 che sono stati fatti in nome della Nazione. LA CITTADINANZA La cittadinanza è il requisito per essere considerato cittadino dello stato. È lo status, cioè un modo di essere, una qualità della persona, che descrive il rapporto che collega un singolo individuo ad un ordinamento giuridico. È un concetto che è stato introdotto per la prima volta con la rivoluzione francese (al tempo era solo usato per esprimere il concetto di cittadino portatore di diritti), ora la cittadinanza è necessario ricondurla a uno specifico ordinamento giuridico, che produce in capo al cittadino diritti e doveri, descrive un’appartenenza e la partecipazione (diritto-dovere). La cittadinanza è concetto plasmato da ogni singolo stato che decida da sé le regole a partire dalle quali si stabilisce chi è e chi non è cittadino, cioè ogni stato sceglie chi vuole come cittadino e chi vuole che sia escluso dalla cittadinanza. Non esistono regole che volgono a livello mondiale, ogni stato disciplina a suo modo. Pagina | 20 La disciplina italiana sulla cittadinanza: È stata cambiata nel tempo, la prima normativa è del 1912, che nel 1992 viene modificata, la normativa attualmente vigente è la legge 91/1992. Le modifiche vengono fatte periodicamente perché le regole permettono di fissare il perimetro di coloro che sono cittadini, ma il perimetro può cambiare soprattutto a causa di fenomeni economici e sociali. Nel 1912 le regole create servivano per rendere cittadino anche tutti gli emigranti (fenomeno dell’emigrazione è stato enorme in quegli anni, poi alla fine del secolo siamo diventati un paese immigratorio). Le regole individuano le modalità di attribuzione di fronte all’evento nascita, attraverso il quale la maggior parte della popolazione acquista la cittadinanza, ma ci sono anche eventi in età adulta. Il momento principale è, in ogni stato del mondo, il momento della nascita. 2 criteri principali di attribuzione: - - Ius sanguinis: per filiazione, rapporti di parentela. Ci dice che prende la cittadinanza italiana l’essere umano che abbia almeno uno dei due genitori titolare di cittadinanza italiana, di conseguenza la cittadinanza quindi si trasmette, non è rilevante il luogo di nascita, vale anche per i soggetti adottati in età minorenne. Ius soli: per nascita sul territorio, questo però non viene quasi mai usato, è criterio residuale, dato che l’obiettivo è quello di non avere apolidi – senza cittadinanza perché significherebbe essere titolare di nessun diritto. Lo Ius Soli viene applicato: o quando non sono noti i genitori, o quando i genitori sono noti, ma privi di qualsiasi cittadinanza (non trasmetterebbero cittadinanza al figlio) o quando i genitori sono noti e con cittadinanza ma non possono trasmetterla al figlio (ci possono essere regole sulla cittadinanza estere che impediscono la trasmissione della cittadinanza in determinati casi). Nel nostro paese, se non in questi determinati casi, c’è ancora resistenza nel riconoscere la cittadinanza a figli di immigrati solo perché hanno già un’altra cittadinanza, al contrario gli USA la trasmettono solo tramite Ius Soli, perché nascono come paese di attrazione migratoria, basta nascere in suolo americano per riceverne la cittadinanza. L’acquisto della cittadinanza in età adulta, è una scelta volontaria, i criteri: - Per matrimonio, sposando un cittadino italiano, lo straniero può chiedere di acquisire la cittadinanza (ma non è obbligato a richiederla) Per adozione in età adulta si può richiedere La richiesta di cittadinanza in età adulta oltre ad essere una scelta non obbligatoria richiede lunghi tempi: dopo 5 o 10 anni di residenza continuativa in Italia può essere richiesta, 10 per gli extracomunitari, 5 per i comunitari. Nel 2006 abbiamo deciso di riallacciare i rapporti con i discendenti di coloro che abitavano in territori prima italiani (Istria e Dalmazia), la legge del 2006 prevede infatti che sia concesso richiedere la cittadinanza italiano per quelle persone che l’avevano persa per cause di forza maggiore. La cittadinanza può essere persa (a norma dell’art 22 della Costituzione), due sono i metodi di perdita: Pagina | 21 - - Cittadinanza tolta, nel momento in cui c’è una situazione nella quale ci potrebbe essere provvedimento punitivo al punto da togliere la cittadinanza: è il caso del cittadino che si mette al servizio di uno stato estero per attività contro il suo stato di appartenenza. Per Rinuncia: nei casi in cui debbano andare a vivere in paesi che impongano di non avere più di una cittadinanza (ad un cittadino italiano è concesso avere più di una cittadinanza) Ma MAI un soggetto cittadino italiano verrà privato di cittadinanza solo perché in contrasto con l’idea di chi è al potere (come era avvenuto nel periodo fascista). Un soggetto potrebbe anche riacquistare la cittadinanza, ma con i tempi di burocrazia italiana è impensabile riuscire, nell’arco di una vita dell’uomo riuscire a togliere e ridare la cittadinanza. Negli ultimi anni si è parlato di ius culture, secondo cui sarebbe corretto dare la cittadinanza anche a chiunque sia nato e cresciuto su territorio italiano; ancora però non esiste nessuna normativa che lo contempli. Il terreno su cui viene discriminato il cittadino e il non cittadino è il voto, cioè il diritto politico, quasi tutti gli altri diritti riconosciuti ai cittadini sono anche riconosciuti ai non cittadini. Nel 1992, grazie al trattato di Maastricht, si introduce oltre che il concetto di cittadinanza nazionale anche quello di cittadinanza europea, chi ha la cittadinanza di uno stato membro dell’UE, ha di conseguenza anche la cittadinanza europea. Questa comporta alcuni benefici. - - Libertà di circolazione e soggiorno negli altri stati membri Tutela da parte delle autorità diplomatiche di uno qualunque degli stati membri. L’italiano in Yemen che non trova autorità diplomatica nell’ambasciata italiana, la può trovare in tutte le ambasciate europee Diritto di ricorrere al mediatore, che è un organo che dovrebbe mediare trai cittadini europei e gli organi europei Diritto di voto agli europei che si trovano in altri stati dell’unione quando in questo stato si svolgono le elezioni locali (o amministrative, per rinnovare l’amministrazione di una città – elezioni comunali) e per il parlamento europeo. Il diritto però non sorge quando il cittadino è di passaggio in un altro stato, ma quando il cittadino è ufficialmente residente (e quindi integrato) nella comunità. L’ESERCIZIO DELLA SOVRANITÀ L’esercizio della sovranità avviene quando si verifica una delle circostanze previste dalla costituzione secondo due modalità: - - Modalità indiretta: Elettorale, cioè funzionale a rinnovare degli organi rappresentativi, cioè ad eleggere i nostri rappresentanti. Noi ci troviamo in un modello di democrazia rappresentativa (io eleggo qualcuno che sia sovrano al posto mio). Quando si parla di elezioni politiche si parla di elezione del parlamento, ma esistono anche le elezioni amministrative (per rinnovare organi dei comuni e delle regioni), le elezioni sovranazionali sono quelle per eleggere il parlamento europeo. Modalità diretta: non ha luogo con scadenze predeterminate, ma ha luogo per iniziativa popolare, sono le petizioni e i referendum. Pagina | 22 Fuori da questi momenti non esiste l’esercizio della sovranità popolare, quindi non si può pretendere che ci siano effetti giuridici tramite votazione (tipo quelle che girano su internet). ART 48 Costituzione – disciplina diritto di voto. È strettamente connesso alla cittadinanza. Qui viene descritta la conquista del suffragio universale, nella costituzione viene specificato che il voto può esprimerlo chi raggiunge la maggiore età (non è specificato un numero, si lascia libero il parlamento di cambiarlo nel corso del tempo, prima era 21, ora 18, adesso si pensa ai 16), questo limite è funzionale a allargare e restringere il corpo elettorale (è un calcolo fondamentalmente politico – più elettori che potrebbero essere portati dalla parte del partito). L’art 48 determina anche quali siano le caratteristiche del voto: - - - Personale, non c’è delega del voto (periodo covid ci siamo inventati il seggio a domicilio, ma è un’altra cosa), è previsto in Italia che si entri con accompagnatore nella cabina elettorale in caso di disabilità Uguale, il voto di ciascun elettore ha lo stesso peso (per due volte la corte costituzionale ha bocciato due leggi parlamentari perché è mancato questo requisito) Libero, nessuno può condizionare la scelta del cittadino e l’unico modo di garantire la libertà del voto è che questo sia segreto. Segreto, nessuno ci può costringere a dire chi abbiamo votato, ma volendo potremmo farlo per nostra volontà (è per questo che è vietato entrare in cabina con il cellulare) Il voto viene anche declinato in termini di dovere, non sanzionabile. Il voto dovrebbe essere visto come modo di contribuire alla vita politica della comunità. Un tempo erano un dovere sanzionabile, se una persona mancava ripetutamente di recarsi alle urne questo poteva incidere per esempio sulla partecipazione ai concorsi pubblici, ora non esiste più nessuna conseguenza. Nel caso del referendum si ragiona con una modalità diversa. Viene riconosciuto, circa negli anni 2000, anche il diritto di voto ai cittadini che non sono più residenti in Italia si chiama Circoscrizione Estero – anche questa è stata una mossa come quella di diminuire la maggiore età per aumentare il corpo elettorale. Andando a dare questa possibilità abbiamo creato un voto che non è uguale a quello degli altri, questo perché chi vota dall’estero ha diritto a un numero determinato di rappresentanti (12 deputati, 6 senatori, che li rende sovra rappresentati) quindi il loro ha un peso maggiore. Inoltre il voto per loro si apre molto prima che per i residenti in Italia, in più il loro voto non ha le garanzie di segretezza che ha il nostro, dato che loro spediscono il voto tramite busta. Il diritto di voto dà luogo a due facoltà, due comportamenti che sono due facce della stessa medaglia: - Declinazione attiva (elettorato attivo), cioè la possibilità di eleggere i propri rappresentanti Declinazione passiva (elettorato passivo), cioè la possibilità di ognuno di noi di candidarsi in tutti i momenti elettorali Ci sono però eventuali limiti che possono incidere su entrambi gli elettorati: la costituzione fissa il perimetro di limitazione del diritto di voto. Sono limiti per situazioni per cui si può consigliare di togliere momentaneamente o per sempre il diritto di voto: Pagina | 23 - Casi di incapacità civile (è stato eliminato tramite legge): prima i soggetti dichiarati incapaci per modalità intellettive non potevano votare. Per sentenza penale irrevocabile: ci sono sentenze penali che prevedono anche la rimozione del diritto di voto (temporaneamente o irreversibilmente). Di indegnità morale: anche questa adesso è stata rimossa. Le limitazioni all’elettorato passivo: - - - Cause di ineleggibilità: sono ineleggibili quei soggetti che si trovano a ricoprire una posizione o una carica in cui hanno un potere dato che così il candidato potrebbe condizionare gli elettori (es. magistrato, i livelli di vertice di tutte le forze armate, gli appartenenti al corpo diplomatico, i prefetti). Per togliere questa causa bisogna dimetteresti prima di candidarsi, se lo facesse dopo o non lo facesse affatto l’elezione sarebbe considerata nulla. Tra i privati che si trovano in questa situazione ci sono i grandi imprenditori a cui sono attribuiti appalti per grandi opere pubbliche. Cause di incompatibilità: le limitazioni sono date dal fatto che non è possibile esercitare più mandati elettorali contemporaneamente, chi ha già una carica non può candidarsi per un’altra, ma il discorso verte non su rinunciare alla carica precedentemente alle elezioni, ma si lascia che le persone si candidano e nel caso in cui venissero elette dovranno, in seguito all’elezione, obbligatoriamente scegliere a quale carica rinunciare. Cause di incandidabilità (da non studiare) in generale non si può candidare chi è stato condannato per reati gravi (mafia, traffico di armi o droga, delitto a pubblico ufficiale, abusi di potere…) IL SISTEMA ELETTORALE IN GENERALE È un sistema di calcoli matematici, costruito tramite meccanismi che sono in grado di trasformare un numero enorme di voti in un numero di estremamente minore di cariche da ricoprire (seggi). Il sistema elettorale è l’insieme delle regole che consentono di tradurre i voti espressi dal corpo elettorale in seggi. Sono tantissimi e diversificati i diversi sistemi elettorali nel mondo, sono divisi in due grandi famiglie: - Sistemi maggioritari Sistemi proporzionali Sistemi misti, è costituita da meccanismi elettorali dell’una e dell’altra famiglia o perché nascono proprio così o perché nascono come sistemi di una o dell’altra famiglia che vengono successivamente modificati per possibili disfunzioni – caso italiano. Il collegio o circoscrizione elettorale: è l’unità sulla quale si fanno i calcoli di attribuzione dei seggi alle diverse forze politiche. Può essere uninominale, cioè da quella circoscrizione verrà coperto uno e un solo seggio parlamentare o plurinominale, cioè da quella circoscrizione risulteranno eletti più di un membro dell’organo. I sistemi maggioritari si appoggiano soprattutto a collegi uninominali; il territorio del paese deve essere omogeneamente ripartito rispetto al numero di elettori che votano in ciascun collegio (le regioni più popolate devono avere più collegi rispetto alle regioni con meno popolazione – regioni o comuni). Usando questa tipologia di collegio il territorio si ripartirà in un numero di collegi pari al numero di seggi dell’organo da eleggere (630 parlamentari (seggi) = 630 collegi). I maggioritari utilizzano l’uninominale, si stabilisce chi viene eletto da Pagina | 24 ciascun collegio in base al numero di voti, chi prende il maggior numero di voti si prende il seggio. I sistemi maggioritari usano due modelli per la maggioranza: modello plurality (maggioranza semplice) che prevede che il candidato con più voti si prenderà il seggio (a prescindere dalla percentuale raggiunta), ma ci sono sistemi maggioritari che usano la maggioranza assoluta (modello Majority) cioè 50%+1. Tramite modello Majority può essere che nessuno dei candidati riesca a raggiungere la maggioranza, perciò si deve passare al ballottaggio tra i due candidati che hanno raggiunto più voti. Il sistema maggioritario, soprattutto con il modello plurality, ha un basso livello di rappresentanza, si dice che la rappresentanza viene distorta, questo avviene perché un candidato può venire eletto anche con un livello minimo di voti superiore agli altri (per esempio ci potrebbe essere un 35% - 33% - 32%, in questo caso verrebbe eletto il candidato con il 35% di voti, nonostante lo scarto di voti tra i candidati sia assolutamente minimo), questo candidato – e di conseguenza il partito che rappresenta – sarà sovra rappresentato e i candidati che non riescono a prendersi il seggio saranno sottorappresentati dato che non si prenderanno nemmeno un seggio. Però il sistema maggioritario creerà un parlamento più stabile e di conseguenza avrà un’alta governabilità. Il sistema proporzionale funziona in presenza di collegi plurinominali (in Italia è così) e l’assegnazione dei seggi avviene nel rispetto del consenso ricevuto, cioè ogni formazione politica riceverà un numero di seggi proporzionale al numero di voti ricevuti. In poche parole se una forza polita che ha ricevuto il 13% dei voti riceverà il 13% dei seggi. Rispetta fedelmente la percentuale del consenso, perciò preserva nella migliore maniera la rappresentanza, ma questo porta al pluripartitismo che è causa di una bassa governabilità, soprattutto perché per formare un governo ci vuole la maggioranza di parlamento e quindi si vedranno le coalizioni e alleanze di partiti, che daranno vita a delle instabilità (sarà un governo che deve far contenti tanti partiti e di conseguenza sarà più difficile quindi soddisfarli tutti). Per fare in modo che il sistema proporzionale non fosse troppo poco funzionale e che portasse ad una governabilità più alta, sono stati inseriti dei sistemi di correzione: - - Soglie di sbarramento stabiliscono un livello di consenso al di sotto del quale non si distribuiscono seggi, le forze politiche che non ricevono almeno il 5% dei voti non riceveranno seggi, servono a escludere le forze politiche più minoritarie e quindi meno rappresentative. Premi di maggioranza: inventato da Mussolini, prevede che venga assegnato un numero ulteriori di seggi – rispetto a quanti già guadagnati con i voti – al partito che ha ricevuto il maggior numero di voti. Il numero di seggi che vengono consegnati come premio sono quelli che sono stati tolti ai partiti minori che non hanno superato la soglia di sbarramento. Queste due correzioni sono causa però di una distorsione della rappresentanza, saranno sovra rappresentati i grandi partiti – viene fatto per trovare una maggioranza stabile, ma è come se fosse un “regalo politico” – e non saranno affatto rappresentati i partiti minori. Nel 2013 la corte costituzionale ha dichiarato l’elezione del parlamento incostituzionale, ora ci fa l’esempio. La legge 270/2005 prevedeva che la forza politica che avesse ricevuto il maggior numero di voti avrebbe di conseguenza guadagnato il 55% dei seggi sia in camera che in Senato. Nel 2013 tre forze politiche si collocano tra il 27% e il 29% dei voti (PD, forza Pagina | 25 Italia e boh) il premio di maggioranza fu dato al Pd che aveva il 29% dei voti che quindi guadagnò il 55% dei seggi – raddoppiò il numero di seggi che gli sarebbero stati destinati – questa fu una questione di pochi voti. Dopo il 2013 venne modificata la legge, si aggiunse che per raggiugere il premio di maggioranza ci dovesse essere una soglia minima di voti (il 38%) – legge di Renzi. L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA ELETTORALE Dal 1948 al 1993 in Italia è stato usato il sistema proporzionale puro (no soglie, no premi), sembrava in linea con la storia del paese: c’era l’esigenza di garantire a tutti i movimenti politici un ruolo effettivo sia nella stesura della carta costituzionale che nella sua attuazione. Agli inizi degli anni 90 emerge grande fenomeno di corruzione (Tangentopoli) tra pubblici poteri quali partiti e PA. Si comprese che c’era bisogno di una riforma della classe politica, uno strumento che venne visto fondamentale fu quello di superare il sistema proporzionale, che avrebbe aiutato a sanare i partiti. Vennero proposti dei referendum per eliminare parti di legge per trasformare il sistema proporzionale e farlo diventare simile al maggioritario. Si svolsero i referendum contro la volontà della classe politica (che si era rifiutata di seguire l’opinione pubblica), i referendum passarono e trasformarono il sistema in un sistema misto (è un uso improprio dei referendum: il referendum toglie, non modifica) grazie all’eliminazione di quelle parti di legge che rendevano il nostro sistema elettorale un sistema proporzionale. Legge 276 e 277 del 1993 (Leggi Mattarella, che, al tempo parlamentare, scrisse e propose questo modello di legge affinché venisse preso in carico il risultato dei referendum) vennero riscritte le leggi elettorali, per ¾ i seggi (sia per i deputati che per i senatori) venivano consegnati tramite sistema maggioritario con modello plurality e per ¼ per sistema proporzionale, sono state usate queste leggi per votare dal 1993 al 2005. Berlusconi nel 2005 pensa che ci debbano essere maggioranza più sicure, venne scritta la legge 270/05 che prevedeva un sistema proporzionale con premi di maggioranza – è stata una legge super criticata, ma nessuno volle modificarla perché tutti volevano beneficiarne. Il popolo cercò sempre di eliminarla tramite referendum (a cui non si arrivò mai perché non si superò il quorum). Il parlamento del 2013 fu eletto e nel 2014 venne dichiarato incostituzionale dalla corte costituzionale, si misero a riscrivere la legge. Venne introdotta la soglia minima da raggiungere per poter dare il premio di maggioranza, venne riscritta da Renzi (che era al governo) che decretò il 38% come soglia – Renzi pensava che l’avrebbe raggiunto dato che nelle elezioni europee appena avvenute ricevette il 40% del consenso, ma non fu cos. Nella stessa legge vennero introdotte anche le liste bloccate (non c’era la possibilità dell’elettore di scegliere il candidato ma solo di scegliere la lista – si dice che non esiste il voto di preferenza), questa parte fu dichiarata incostituzionale. Nel 2017 legge 165, è quella in vigore anche adesso: sistema misto di maggioritario e proporzionale: - Il 37% dei seggi (232 alla Camera, 116 al Senato) è assegnato tramite sistema maggioritario a turno unico in altrettanti collegi uninominali: in ciascun collegio è eletto il candidato più votato. Il 61% dei seggi (rispettivamente 386 e 193) è ripartito proporzionalmente tra le coalizioni e le singole liste che abbiano superato le soglie di sbarramento nazionali. La ripartizione dei seggi è effettuata a livello nazionale per la Camera e a livello regionale per il Senato Pagina | 26 - Il 2% dei seggi (12 alla Camera e 6 al Senato) è destinato al voto degli italiani residenti all’estero e viene assegnato tramite sistema proporzionale che prevede il voto di preferenza. L’ultimo punto è il problema del voto non ugualitario, dato che agli elettori esteri spettano un numero fisso (e grande) di seggi. Si parla anche adesso di modificare questa legge. Il valore della soglia di sbarramento varia in base alle liste (singole o di coalizioni), non è necessario sapere come. Non guardare le leggi elettorali delle regioni e dei comuni. ELEZIONI DEL PARLAMENTO EUROPEO – sono sistemi diversi per ogni singolo stato membro, ogni stato sceglie il suo meccanismo di rappresentanza, quello italiano è un sistema proporzionale a scrutinio di lista (significa che si può scegliere la preferenza) con soglia di sbarramento al 4%. GLI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA Sono le situazioni in cui è chiamato a scegliere direttamente il popolo. La petizione: art 50 della Costituzione, “Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità.”, ma è un articolo troppo generico, perciò questo strumento è stato minato fin dall’inizio. Non si sa se ci debba essere un numero minimo di cittadini affinché sia rilevante e è nato morto perché i regolamenti parlamentari non prevedono nessun obbligo delle Camere di tenere in considerazione le petizioni (sono state completamente depotenziate). L’iniziativa legislativa: art. 71 della Costituzione “Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli.”, ci dice che tra i vari soggetti che possono presentare una proposta di legge c’è anche il popolo, è fissato come numero minimo 50.000 elettori, la costituzione prevede che il testo debba già essere articolato (diviso per articoli) questo affinché il parlamento si ritrovi una proposta di legge già quasi formata. Anche questo di scarsa resa. Referendum: art. 75 della Costituzione “Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.”, referendum significa consultazione popolare, chiedere al popolo la sua opinione rispetto a qualcosa. Esistono 3 tipi di referendum: i referendum approvativi che servono per approvare qualcosa, i referendum consultativi per chiedere come la vede il popolo, i referendum abrogativi – come il nostro – cioè un referendum che va a togliere, si prende una norma già presente e si chiede al popolo se preferisce tenerla ancora o eliminarla. I costituenti, in fase di scrittura, non presero in considerazione i primi due tipi, soprattutto quello consultativo perché pesavano che avrebbe messo in ombra il parlamento, dopo il periodo fascista era impensabile che l’organo più rappresentativo potesse essere messo da parte, perciò non fu preso in considerazione il referendum consultivo – stessa cosa per i referendum approvativo. L’articolo specifica che solo le fonti primarie (legge del parlamento, atti avente forza di legge, decreti legge) possono essere sottoposte a referendum, ma è quasi impossibile che su un decreto possa essere fatto un referendum perché questo vive al massimo 60 giorni, poi si trasforma in legge. L’abrogazione può essere totale, eliminazione di un’intera legge o parziale, di sole parti della legge (più comune), la possibilità di ritagliare dentro una legge delle parti si potrebbe già capovolgere una legge – questo è il caso del referendum del 1993 con il quale siamo riusciti a far diventare il sistema elettorale da proporzionale a quasi Pagina | 27 totalmente maggioritaria. Il numero minimo per richiedere il referendum (cioè per avanzare la proposta) sono 500.000 elettori o 5 consigli regionali. La costituzione dà anche limiti di materia: non su tutte le leggi/atti aventi forza di legge si possono proporre referendum, gli argomenti che non si possono discutere tramite referendum sono: - - - Leggi tributarie, se avessimo la possibilità di abrogare le leggi tributarie non esisterebbe la fiscalità Leggi di bilancio, è quella legge che contiene il documento contabile sulla base del quale vengono effettuati tutti i flussi finanziari pubblici (entrate e uscite) per erogare servizi a favore dei cittadini; è una legge che serve per il funzionamento del settore pubblico dello Stato. Leggi di amnistia e indulto, leggi che riguardano coloro che stanno scontando una sanzione penale, alcune volte vengono fatti dei provvedimenti di clemenza (si dice che è una misura di politica penitenziaria) di portata generale per abbonare la sanzione che rimane a determinati soggetti. Queste leggi vengono fatte per le carceri sovraffollate. Sono leggi che passano con un enorme maggioranza in parlamento c’è bisogno di una forte unità tra maggioranza e opposizione, è un provvedimento che deve essere condiviso; dato che già in parlamento passa con enormi maggioranze non avrebbe senso se il popolo cancellasse questa legge Leggi di autorizzazione ai trattati internazionali, tutte le volte che l’Italia fa trattati con stati dell’Unione Europea – che sono firmati dal governo – c’è bisogno anche di una legge per metterli in atto. Quando il parlamento approva quella legge in Italia nasce l’obbligo di rispettare il trattato, quindi il popolo non ne può discutere. L’art. 75 ci dà anche le regole che governano il fatto che la consultazione popola arrivi o non arrivi al risultato. La procedura che regola il meccanismo è determinata anche dalla legge (come da indicazione della Costituzione), l’art. 75 da solo non basta per far funzionare il referendum, ci sono voluti quasi 20 anni per riuscire a scriverla, infatti il referendum non è stato messo in atto per parecchi anni. La legge è stata approvata nel 1970, il primo referendum – sul divorzio – è stato svolto nel 1974. Le regole che riguardano la procedura: - Iniziativa, se ne occupa direttamente la costituzione, la legge ha detto solo che la raccolta firme si deve concludere entro il 30 settembre Depositare le firme presso l’ufficio centrale per i referendum (presso la Corte di Cassazione). Per la prima volta nel 2021, è stata prorogata di un mese la scadenza del 30/09 – causa pandemia L’ufficio centrale fa il primo controllo di tipo formare: validità delle firme, verifica sulla formulazione del quesito. Se l’esito è di poter procedere, l’ufficio dà approvazione alla proposta che passa alla Corte Costituzionale Il secondo controllo, effettuato dalla Corte costituzionale, è di tipo sostanziale, cioè entra nel merito del quesito, valuta se la domanda che si vuole porre è compatibile con la costituzione: verifica sui limiti della materia, non solo quelli previsti dall’art 75, ma anche gli ulteriori criteri che la Corte ha creato per andare a valutare se un referendum potesse essere sottoposto al popolo (nel 1978) – linea che era stata parecchio discussa dato che si andava a togliere democrazia al sistema. La corte prese questa linea dato che dopo il primo referendum del 1974 ci fu un’esplosione di richieste di referendum, quindi la Corte ritenne di assumersi il ruolo di filtro. Uno dei filtri riguarda le leggi elettorali, la corte ha sviluppato una linea autonoma dicendo che si può votare sulle leggi elettorali solo se una volta effettuato il referendum e approvato, rimanga in piedi un sistema elettorale che ci permette comunque di rinnovare il parlamento (l’obiettivo è quello di non rimanere senza possibilità di Pagina | 28 - eleggere un parlamento, quindi deve sempre rimanere un meccanismo adatto al voto). Un altro criterio è riguardante la materia, cioè ci sono materie che, come esposto nella Costituzione, devono obbligatoriamente avere una disciplina legislativa, perciò non si può fare referendum su queste materie – queste leggi sono leggi primarie e si definiscono “leggi costituzionalmente necessarie”. La corte deve pronunciarsi con delle sentenze sulla validità del referendum entro il 10 febbraio, due tipologie: sentenze di ammissibilità (il referendum si può svolgere) o di inammissibilità (il referendum non si può svolgere). Se il referendum è ammissibile si deve fissare la data. Si fissa una data: il referendum deve svolgersi in una domenica tra il 15 aprile e il 15 giugno. La data deve essere fissata con decreto del Presidente della Repubblica – così vuole la costituzione, ma di fatto la decisione è del governo – questo perché il referendum è un atto politico, il governo non vuole referendum perché questi vengono fatti su leggi approvate dal governo e se il popolo decide di andarci contro è uno scavalcamento della maggioranza politica, sembra quasi che il popolo dica al governo di non saper governare sembra che il governo non sappia lavorare. Se nell’anno deve essere svolto l’elezione del parlamento allora il referendum deve essere rinviato di un anno. Le regole che riguardano le votazioni: perché il referendum sia valido deve andare a votare il 50%+1 degli aventi diritto di voto, se non si raggiunge quel numero nemmeno si guardano i risultati. Il 50%+1 è il quorum di partecipazione, che viene utilizzato perché non si può permettere che una minoranza cambi una legge che è per tutti – ora si pensa di alzare il numero delle firme e di abbassare il quorum, ma ancora niente è stato modificato. Se il quorum è stato superato si leggono i risultati, se prevalgono i favorevoli all’abrogazione, il risultato viene pubblicato sulla Gazzetta ufficiale e la legge (o una sola parte) non potrà più essere applicata. Se il risultato è negativo è previsto un arco di tempo di 5 anni in cui non si può richiedere di nuovo un referendum uguale. Il diritto di voto è anche un dovere (solo morale) per costituzione, ma ci sono casistiche di referendum in cui è lo stesso governo che indica al cittadino di non andare a votare ai referendum (totalmente antidemocratico) affinché non si raggiunga il quorum di partecipazione e il referendum non passi. Differente è il referendum costituzionale (è un tipo di referendum definito confermativo che riguarda le leggi costituzionali) – di cui parleremo più avanti – in cui non esiste quorum di partecipazione, ossia si procede al conteggio dei voti indipendentemente se abbia partecipato o meno la maggioranza degli aventi diritto. IL PARLAMENTO: IL SECONDO ORGANO COSTITUZIONALE È definito in costituzione. Il parlamento ha una struttura bicamerale, già c’era nel regno d’Italia (c’era il senato di nomina regia e la camera dei deputati elettiva), sono entrambi elettivi. Il bicameralismo è paritario o perfetto, si definisce così per intendere che le due camere esercitano le medesime funzioni. Le differenze non sono sul piano delle attività (una camera è identica all’altra), ma sono sul piano dell’organizzazione. È una scelta un po’ anomala nel panorama mondiale, generalmente le camere non replicano le medesime funzioni, negli stati federali o regionali tendenzialmente una delle due assemblee rappresenta i territori “camera delle regioni”, in Italia non hanno deciso così, ma hanno deciso che anche il senato sarebbe stato una camera di rappresentanza politica (cioè di rappresentanza dei partiti/del contesto politico) introducendo anche elementi di regionalismo, infatti il senato è eletto su base regionale, i costituenti speravano che eleggendolo così questo sarebbe Pagina | 29 bastato per renderla una camera di rappresentanza dei territori (rappresentazione delle istanze dei territori), ma non ha mai funzionato così ed è solo una camera di rappresentanza politica. I costituenti hanno deciso di privilegiare il fatto che queste due camere assolutamente identiche potessero garantire un processo decisionale molto ponderato: una legge prima passa in una camera e poi nell’altra, quindi dà maggiori garanzie, ma ora si pensa di specializzare le camere sugli argomenti in modo da snellire il processo di approvazione. Le differenze sono sul piano organizzativo: - La prima differenza sta nel numero: è l’eredità dell’architettura del periodo monarchico o Camera dei deputati: 630 deputati o Camera dei Senatori: 315 senatori + max 5 senatori a vita, prima era di nomina regia, ora è elettivo. - Differenza dell’elettorato attivo: o Camera dei deputati: 18 anni o Camera dei senatori: 25 anni - Differenza dell’elettorato passivo: o Camera dei deputati: 25 anni o Camera dei senatori: 40 anni La differenza d’età sia dell’attivo che del passivo è una rimanenza del periodo monarchico durante il quale il senato rappresentava un’élite ed era formato solo da membri aristocratici, ora, pur essendo una camera elettiva, rimane la concezione per cui sia la camera “più saggia”, mentre la camera dei deputati è considerata quella più “moderna e innovativa”. Ora non ha molto senso questa differenza, ma comunque per poterla cambiare si dovrebbe modificare la costituzione. - C’è una diversa composizione: o Camera dei deputati: solo elettiva o Camera dei senatori: ha una componente non elettiva data dai senatori a vita, tutti i presidenti della repubblica entrano a far parte del senato, inoltre il presidente della repubblica, durante il suo mandato può nominare un massimo di 5 senatori a vita tra persone che si siano distinte nell’ambito scientifico, artistico e culturale. Si interpreta la norma: non ci possono essere più di 5 senatori a vita in una legislatura (non è che ogni presidente nomina altri 5 senatori a vita se già ce ne sono altri) - Diverso sistema elettorale: o Camera dei deputati: eletta su base nazionale o Camera dei senatori: eletta su base regionale Questo costringe a dover fare sempre due leggi elettorali diverse una per la camera l’altra per il senato. Le funzioni si esercitano quasi sempre in camere separate, solo in casi specifici il parlamento si riunisce e agisce nella forma definita “seduta comune”, ma tendenzialmente le attività vengono svolte prima da una camera poi dall’altra, è indifferente quale camera inizia l’attività. Una parte dei deputati (12) e dei senatori (6) è destinata ad essere circoscrizione estero. Pagina | 30 La carica ha una durata di 5 anni e il mandato si definisce Legislatura, dopo quei 5 anni non esiste proroga se non in un caso eccezionalissimo: la guerra, questa è l’unica eventualità che permette di lasciare in carica ulteriore tempo le camere, ma per attuare la proroga c’è bisogno di una legge che deve essere approvata dal parlamento che stabilisce a priori per quanto tempo ancora rimarrà in carica. Ma dato che è un caso veramente eccezionale si considera che la proroga non è prevista dal nostro ordinamento. Ma si dice che si utilizza la prorogatio, cioè finché non sono riunite le nuove camere sono prorogati i poteri delle precedenti. La costituzione si preoccupa di garantire la continuità dei lavori parlamentari, quindi ci sono una serie di regole in costituzione che lo permettono: - - Le elezioni delle nuove camere devono avvenire entro 70 giorni dalla fine della legislatura precedente. In concreto avviene lo scioglimento delle camere qualche mese prima della fine della legislatura per garantire che tra le vecchie e le nuove non ci sia quasi interruzione. E comunque nell’interruzione che potrebbe esserci vale la prorogatio: continuano per pochi giorni poteri delle vecchie camere, ma si ritiene che mai potrebbero fare leggi nuove o prendere decisioni che siano rilevanti sul piano politico. Le camere devono essere sempre attive, soprattutto per le emergenze, per esempio nel caso in cui il governo facesse un decreto legge è necessario che ci siano le camere attive per convertirlo; quella che è l’ordinaria attività si ritiene che non tocchi più alle vecchie camere che devono lasciarla tutta a quelle nuove. La prorogatio è solo per essere sicuri che ci sia un organo parlamentare che però conservi solo la straordinaria amministrazione. La prima seduta del parlamento deve avvenire entro 20 giorni dalla formazione della nuova legislatura, per evitare di rimanere senza parlamento. La costituzione indica anche due date obbligatorie nelle quali il parlamento si deve obbligatoriamente riunire (il primo giorno non festivo di febbraio e ottobre) È possibile anche fare convocazioni straordinarie. Dato che le sedute parlamentari sono programmate è stato scritto in costituzione che è possibile fare convocazioni straordinarie in caso di emergenza o su richiesta di un numero (un terzo) di parlamentari o del presidente della repubblica o del presidente delle camere. Se si riunisce in seduta straordinaria una camera lo deve fare anche l’altra. Un parlamento cessa quando finisce la legislatura o quando il presidente (non è disciplinata nelle regole del parlamento, ma in quelle che riguardano il presidente della repubblica) decide lo scioglimento anticipato, cioè si sciolgono le camere prima dei 5 anni, il presidente è l’unico che può decidere lo scioglimento anticipato. Il capo dello stato pone fine alla legislatura solo quando non ci sono più i numeri per creare una maggioranza parlamentare, ovviamente dopo essersi confrontato con i presidenti delle camere, dato che se non c’è maggioranza il parlamento è in stallo con la sua attività e non è più in grado di andare avanti – se si blocca il parlamento, si blocca anche l’attività della maggior parte degli organi costituzionali. Quindi si richiedere il parere del popolo per ricreare il parlamento nuovamente, ovviamente per sciogliere il presidente deve avere la certezza assoluta che nessuna maggioranza possa formarsi. LA STRUTTURA DEL PARLAMENTO: ricorda: all’interno di ciascuna assemblea (= camera) ci sono vari organi. La prima operazione che dev’essere effettuata è la scelta del presidente della camera, ce ne sarà uno per ogni camera: il parlamento è fondato su un discorso di indipendenza verso Pagina | 31 l’esterno, cioè dagli altri organi costituzionali, si garantisce al parlamento di potersi sottrarre ai condizionamenti del governo e della magistratura; l’indipendenza però è applicata anche tra le camere e il primo modo per ottenerla è avere due presidenti diversi. I presidenti delle camere vengono scelti tra coloro che sono stati eletti (che hanno una provenienza politica specifica, cioè provengono da una determinata lista), ma si deve scegliere una figura che, una volta eletta, sappia svolgere la funzione di presidente dimenticandosi di appartenere a una determinata forza politica. La sua figura è una figura di garanzia. Nessuno si candida per essere presidente delle camere, ma lo si sceglie pensando al buon funzionamento dell’organo. Il presidente viene poi supportato dall’Ufficio di presidenza, che lo aiuta nello svolgimento della funzione. Questo Ufficio è costituito da diversi vicepresidenti, che devono appartenere a forze politiche differenti da quella del presidente in modo da garantire che tutte le forze politiche possano, se capita, dirigere i lavori parlamentari. I presidenti dovrebbero essere espressione dell’opposizione, ora si susseguono talmente tanti presidenti durante un’unica legislatura che questa regola (non scritta) non vale quasi più. Dopo aver eletto il proprio presidente, ogni camera deve approvare il proprio regolamento – che a livello giuridico è una fonte secondaria, ma questo regolamento è una fonte atipica, è quasi al livello della costituzione. I regolamenti sono una serie di regole che stabiliscono come debbano essere fatte le attività quotidiane (come si vota, come avvengono le discussioni…), è la fonte giuridica che ogni camera utilizza per la sua attività quotidiana, ogni camera ha la sua e deve essere approvata con maggioranza assoluta. Ogni nuova legislatura però non riscrive il regolamento, tendenzialmente si approva nuovamente quello della legislatura precedente (ma è obbligatorio che debbano essere approvati), i regolamenti sono stati cambiati un paio di volte. La maggioranza assoluta indica il 50%+1 degli aventi diritto di voto, ma esiste anche la maggioranza semplice o relativa (spesso si usa questa per le votazioni negli organi) che si calcola in base al numero di presenti in aula al momento del voto. Un organo composto da più persone che sia ha la facoltà di prendere decisioni deve essere dotato di numero legale, cioè un numero minimo di rappresentati che devono essere presenti per rendere una decisione valida, il numero legale è pari al 50+1 dei rappresentati. Questo numero si dà per presunto, cioè non si va a verificare ogni singola seduta, si dà per scontato che in aula siano presenti la almeno la metà dei rappresentanti. Non sempre però c’è il numero legale in aula, nei casi dubbi bisogna contare i presenti in aula. Ovviamente è all’opposizione che interessa contare i presenti, per evitare che la maggioranza prenda decisioni senza i numeri corretti. Per poter deliberare è necessaria, in parlamento, la maggioranza semplice cioè il 50%+1 dei presenti – presenti che dovrebbero essere almeno il numero legale. Ma ci sono decisioni per cui è la stessa costituzione a chiedere maggioranze più grandi, la maggioranza assoluta (o qualificata), che serve per es. per la revisione costituzionale e per le manovre di bilancio nell’indebitamento, è il 50%+1 sul totale dei rappresentati. IL PARLAMENTO: LE SUE STRUTTURE INTERNE I lavori parlamentari sono basati sul principio di pubblicità. Ciò significa che i lavori del parlamento devono essere pubblicati (tramite resoconti) e che i loro lavori devono essere aperti al pubblico, grazie a dei meccanismi di prenotazione chiunque potrebbe Pagina | 32 partecipare alle sedute. È il parlamento stesso a decidere chi può assistere e chi no – ne parleremo più avanti. Esistono anche sedute che, per diposizioni della costituzione, devono essere segrete. Dentro ciascuna camera, ci sono elementi fondamentali allo svolgimento dell’attività: GRUPPI PARLAMENTARI: Sono la proiezione dei partiti politici all’interno delle camere. I partiti dovrebbero essere associazioni di privati (cioè un fenomeno che riguarda la società civile e non lo Stato – è l’organizzazione dei privati che vogliono fare esercizio del potere), i partiti si proiettano e si raccolgono dentro il parlamento in modalità di gruppi. Il gruppo riunisce tendenzialmente tutti soggetti eletti che appartenevano a una stessa lista, il gruppo è previsto affinché questi stiano insieme. Tutti gli eletti appena dopo le elezioni devono dichiarare a che gruppo appartengono, non si può rimanere senza gruppo. Esiste il gruppo misto dove si vanno a collocare coloro che non si sentono di appartenere a nessuna appartenenza politica (magari i partiti minori). I gruppi servono per comporre commissioni e giunte (come da disposizioni della costituzione), la loro funzione principale è però di essere strumenti di autodisciplina dei parlamentari, riguardo alle posizioni che essi debbano tenere durante le discussioni e le votazioni, è dal gruppo che arrivano le istruzioni sulla linea da tenere riguardo le diverse tematiche. Sia per commissioni che per le giunte il criterio per comporle è che in esse tutti i gruppi siano rappresentati proporzionalmente, ovvero rispettando il peso che hanno in parlamento. Ogni gruppo parlamentare elegge il proprio capo gruppo che, insieme al presidente, predispone la programmazione dei lavori. In Senato nei gruppi ci devono essere almeno 10 parlamentari, i deputati devono essere minimo 20. COMMISSIONI PARLAMENTARI: Le commissioni possono essere di varia tipologia. Sono un organo fondamentale. Si compongono a partire dai gruppi in maniera proporzionale. È importante che siano proporzionali perché esaminano i disegni di legge perciò se non fossero proporzionali e non rispecchiassero la composizione del parlamento creerebbero un problema di rappresentanza. Esistono 13 commissioni permanenti (unicamerali) che si creano all’avvio della legislatura e durano tutti e 5 gli anni. Si contraddistinguono soprattutto per la partecipazione alla funzione legislativa. Hanno poi anche altri compiti di natura consultiva, danno consulenza e pareri soprattutto al governo. Le 13 commissioni permanenti hanno diverse materie di competenza, ed è così che si distinguono, anche se, per es. con l’analisi dei disegni di legge, spesso lavorano insieme. Commissioni create appositamente per una specifica funzione, durano solo il tempo che ci mettono per portare a termine il loro compito, come per esempio le commissioni di inchiesta. Quest’ultime nascono quando c’è una problematica nel paese sulla quale si vuole che il parlamento faccia un’inchiesta e la renda conoscibile a tutti, per portare trasparenza. Queste commissioni sono create tramite legge e rimane in carica fino a che non arriva a una ricostruzione del fatto e i risultati vengono resi pubblici, talvolta le loro indagini sono passate alla magistratura, questo tipo di commissioni possono anche decidere di interrogare dei testimoni per ottenere informazioni specifiche. Le commissioni di inchiesta sono spesso bicamerali, composte da egual numero di senatori e deputati. Pagina | 33 Altre commissioni bicamerali sono le commissioni di vigilanza, indirizzo e controllo, anche loro sono costituite tramite leggi: - - Commissione per l’indirizzo e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi: vigila sul servizio pubblico di Rai e televisioni, ma si sono accorti che lo stato che vigila sulla televisione – e quindi sull’informazione – non è del tutto coerente perché potrebbe portare a una veicolazione e un reindirizzamento dell’informazione, trasportando l’opinione pubblica sulla linea della maggioranza. Commissione per la vigilanza per i servizi di informazione, di sicurezza e per il segreto di Stato Commissione antimafia LE GIUNTE: Le giunte fondamentalmente sono 3. Sono organi preposti a funzioni prevalentemente amministrative, hanno rilevanza solo per il parlamento, non hanno significato per il cittadino dato che riguardano solo l’interno; le tre giunte sono: - - per le elezioni: è quella che fa la verifica, appena eletti i rappresentanti, per i casi di incompatibilità e ineleggibilità per il regolamento: nasce perché spesso il regolamento è di dubbia interpretazione, quindi la giunta si esprime sull’interpretazione della corretta applicazione del regolamento per le autorizzazioni: riguarda le immunità dei parlamentari Ricorda, tutti i parlamentari sono fanno parte dei gruppi e, sulla base dei gruppi vengono fanno parte delle commissioni, ma non tutti i parlamentari fanno parte delle giunte dato che queste sono meno e composte da meno numeri. GLI APPARATI BUROCRATICI DI SUPPORTO: Entrambi le camere si avvalgono di piccoli, ma altamente qualificati, appartati burocratici per l’esercizio della loro attività. Sono delle sorte di consiglieri parlamentari, ma che non sono parte del parlamento, cioè i loro componenti non sono stati eletti, ma arrivano a svolgere quella funzione tramite concorsi pubblici. IL PARLAMENTO: GLI ASPETTI DI INDIPENDENZA GLI ASPETTI DI INDIPENDENZA DELL’ORGANO La costituzione garantisce poi al parlamento che sia indipendente tramite tre aspetti fondamentali: - - La costituzione garantisce al parlamento autonomia finanziaria e contabile: i parlamentari devono avere garantito un riconoscimento economico (indennità) dato che sono soggetti che lasciano la loro attività privata per mettersi a disposizione del pubblico, è la legge che stabilisce la cifra precisa, e se è la legge che lo decide significa che è lo stesso parlamento che sceglie i propri stipendi, e nessuno può contraddire. Ma oltre all’indennità, ci si riferisce anche al fatto che sono gli stessi parlamentari che decidono autonomamente le risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni Immunità della sede: i lavori delle camere devono essere pubblici, ma vige il principio per cui è lo stesso parlamento che decide chi ammettere nei suoi luoghi pubblici. Non sono ammesse all’interno degli edifici parlamentari le forze pubbliche, Pagina | 34 - quali polizia – dipende dal ministero dell’interno – e carabinieri – dipende dal ministero della difesa, perché essendo dipendenti entrambi del governo e essendo forze armate il rischio di colpo di stato sarebbe enorme. A causa di questa non presenza delle forze armate all’interno del parlamento, il mantenimento dell’ordine all’interno del parlamento è compito dei parlamentari stessi. Giustizia domestica o autodichia: è un principio che riguarda l’organizzazione interna, prevede che le controversie relative allo stato giuridico ed economico dei dipendenti delle camere siano sottratte ai giudici e che siano riservate agli organi interni alle stesse (sempre legato al principio di indipendenza degli organi) – questo aspetto è stato molto dibattuto. GLI ASPETTI DI INDIPENDENZA DEI SINGOLI PARLAMENTARI: Oltre alle garanzie di indipendenza dell’organo Parlamento, ne esistono anche legate ai senatori e ai deputati come singoli, sono specificate nell’art. 67 e 68 della Costituzione. Art 67 Costituzione, garantisce che il parlamentare possa svolgere le sue funzioni di rappresentanza in libertà di coscienza, questo articolo specifica che non esiste legame di rappresentanza tra colui che è stato eletto e coloro che lo hanno eletto, il membro del parlamento non rappresenta solo la fetta di popolazione che lo elegge, ma la nazione nella sua interezza, rappresenta l’interesse generale. Inoltre l’articolo dice che il parlamentare esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato, cioè nessuno può dare istruzioni ai rappresentati su come svolgere la loro funzione parlamentare, sono liberi di svolgerla secondo la loro coscienza. Questo è comunque compatibile con i gruppi – che dovrebbero dire come votare. Art 68 – sono definite immunità parlamentari, si tratta di trattamenti nei confronti dei parlamentari che sono diversi rispetto a quelli dei cittadini. Consistono in diverse applicazioni di regole, l’intento non è di creare privilegi, ma è quello di preservare e proteggere i parlamentari da condizionamenti che potrebbero arrivare principalmente dalla magistratura. Primo principio – 1° comma – insindacabilità delle opinioni e dei voti, scaturisce soprattutto dal fatto che i parlamentari votano in maniera palese affinché il cittadino sappia come i parlamentari hanno votato (logica secondo cui la democrazia deve essere trasparente). Solo in casi eccezionali possono votare segretamente, cioè quando fanno voti sulle persone (es. votazione del presidente della repubblica o elezioni di altri organi) e non su una legge, in questo caso si protegge il parlamentare riguardo a ripercussioni che potrebbero avere (dato che sono votazioni personali). In questo modo è assicurata ai parlamentari una garanzia rinforzata della libertà di espressione. Mai un parlamentare potrà essere condotto davanti a un giudice (da costituzione: “non possono essere chiamati a rispondere”) per le sue opinioni o per il suo voto, cioè non si può denunciare il parlamentare per quelle che sono le sue opinioni. La garanzia opera anche fuori delle aule del parlamento purché sia chiaramente riconoscibile che le operazioni che il parlamentare sta svolgendo fuori sono chiaramente ricollegabili al lavoro parlamentare (se il parlamentare insulta il suo vicino di casa, l’insindacabilità delle opinioni non vale). 2° principio – rispetto delle libertà costituzionali: libertà personale (perquisizioni), di domicilio e di comunicare tra soggetti in maniera privata, queste possono essere tolte al cittadino solo dai giudici, ma non possono essere tolte ai parlamentari, ossia loro non sono sottoponibili a procedimento penale, né all’arresto, né ad alcuna misura restrittiva della libertà personale. La limitazione non può avvenire senza previa autorizzazione dello stesso Pagina | 35 parlamento, ma non è necessaria l’autorizzazione quando si è colti in fragrante di reato. Se invece è il giudice a sospettare che un parlamentare abbia commesso un reato e il giudice ritiene che sia corretto mettere in atto una o tutte delle 3 precedenti ipotesi deve chiedere l’autorizzazione alla camera di appartenenza, il giudice, senza autorizzazione, non può procedere alla restrizione. Quando il giudice fa richiesta di autorizzazione entra in azione la Giunta per le autorizzazioni che fa un esame e dà un primo voto al suo interno, cioè prende posizione a riguardo e costruisce una prima istruttoria, poi sarà la giunta a esporre il caso nella camera che darà il voto decisivo. L’autorizzazione serve per proteggere il parlamentare da persecuzioni da parte dei giudici. Prima del 1993 i giudici non potevano neanche svolgere indagini nei confronti dei parlamentari senza autorizzazione del parlamento, dal 1993, con la modifica dell’art 68 in poi, i giudici possono avviare indagini e ci sono casi in cui il giudice abbia abbastanza prove contro il parlamentare che non è nemmeno necessario chiedere l’autorizzazione per dare sentenza – questo prima del 93 non avrebbero potuto farlo perché l’indagine non sarebbe potuta partire. Se il parlamento rifiuta la richiesta del giudice, al giudice rimane l’unica possibilità di rivolgersi alla Corte Costituzionale. IL PARLAMENTO: LA FUNZIONE LEGISLATIVA Funzione legislativa, i parlamenti sono nati principalmente per prendere decisioni di bilancio, cioè l’autorizzazione al monarca delle spese che poteva fare. Questa logica ancora viene portata dietro, infatti tramite la legge di bilancio il parlamento autorizza tutte le spese pubbliche. Ma la funzione principale rimane quella legislativa, accompagnata da funzioni di indirizzo politico, funzioni di controllo sul governo, legata al rapporto di fiducia e le funzioni che esercita in seduta comune, La funzione legislativa è destinata ad approvare le leggi ordinarie e ne esistono due tipologie: la funzione legislativa ordinaria, per l’approvazione di leggi ordinarie e la funzione legislativa costituzionale volta alla revisione costituzionale e all’approvazione di leggi costituzionale. Sono due procedure distinte e ben separate dato che la nostra costituzione è rigida, se così non fosse si potrebbe avere una stessa procedura sia per le leggi ordinarie che quelle costituzionali. IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO Procedimento sta a rappresentare un susseguirsi di passaggi che devono essere per forza rispettativi per arrivare ad un prodotto finale. La procedura legislativa è prevalentemente affidata al parlamento, ma ci sono anche altri organi che ne partecipano. Il procedimento più lungo è quello ordinario che si definisce con la commissione in sede referente. I diversi passaggi sono: - Iniziativa: ci vuole la presentazione di un disegno di legge perché la sequenza possa iniziare. Ci sono soggetti che possono fare proposte legislative o Il popolo (50.000 elettori) o Ogni membro del parlamento o Le regioni, ogni singolo consiglio regionale potrebbe votare una proposta da mandare in parlamento o CNEL, consiglio nazionale dell’economia del lavoro, è l’organo con poteri di dare consulenza, composto da rappresentati del mondo produttivo (datori di lavoro e sindacati) e dà pareri a parlamento e governo, ma non si sente Pagina | 36 - - - spesso perché è costruito male. Questo organo può dare disegni di legge solo nel suo campo di materia o Governo, è il più grosso promotore di leggi, la costituzione dice alcune leggi che possono provenire solo dal governo (ddl conversione decreti legge, dll finanziaria e bilancio, ddl in materia comunitaria) – solo a lui competono queste materie. Il grosso delle leggi previene da conversione dei decreti legge. Nella sostanza è come se ormai ci fosse uno spostamento della funzione legislativa nel governo. È indifferente a quale camera viene presentato il disegno, gli unici casi particolari sono la presentazione da parte del governo che cerca sempre di presentarlo alla camera dove trova più appoggio, o la presentazione da parte di un parlamentare che lo presenta sempre nella sua camera di appartenenza. Il disegno viene consegnato al presidente della camera. Il presidente consegna il disegno di legge ricevuto alla Commissione permanente competente della materia principale del disegno di legge. La commissione è chiamata a fare una prima lettura e un primo esame della proposta, cioè fa una prima risistemazione del testo (chiedendo anche ad altre commissioni competenti nel caso in cui l’argomento sia trasversale), il testo viene risistemato ed è pronto per essere passato in aula dove si faranno i lavori veri e propri. Non è detto che venga presentato in assemblea un unico testo, anzi, spesso capita che vengano presentati più testi per rispettare sia le posizioni della maggioranza che dell’opposizione, insieme al testo vengono anche presentati i documenti con i quali si possano capire le ragioni di chi è favorevole e di chi è contrario. Si definisce procedimento ordinario con commissione in sede referente proprio per il lavoro che fa in questo passaggio: la commissione riferisce all’aula le sue posizioni a riguardo del disegno di legge. Il testo arriva in Assemblea e sul testo inizia il dibattito, ogni parlamentare può proporre eventuali modifiche (= emendamento) che vorrebbe apportare al disegno di legge. Vengono raccolte tutte le proposte di emendamento. Inizia la votazione che si svolge articolo per articolo, si vota il primo articolo che verrà modificato con l’emendamento che ha ricevuto più appoggio, poi si passa al secondo articolo e così via fino alla fine degli articoli del disegno di legge. Una volta analizzati e votati i singoli articoli si passa alla votazione dell’intero testo di legge, se la maggioranza è favorevole alla legge la legge passa all’altra assemblea dove avviene la stessa cosa (partendo dall’esame della commissione – che in questo caso non fa modifiche – poi si passa alla votazione articolo per articolo fino ad arrivare al testo completo), una volta che il testo esce dalla seconda camera sarà sicuramente diverso da come è entrato, così torna nella prima camera dove ricomincia la procedura (questo procedimento con cui un testo di legge passa da una camera all’altra si definisce navette). La navette andrà avanti finché entrambe le camere approveranno un testo di legge assolutamente identico. A questo punto il lavoro delle camere è terminato. La legge approvata dalle camere passa al presidente della repubblica che deve firmarla, è la fase chiamata promulgazione, con la sua firma si certifica il fatto che non abbia riscontrato palesi violazioni della costituzione (questo non significa che i contrasti non ci siano, nel caso in cui si notassero in futuro la legge sarà portata davanti al giudizio della corte costituzionale). Se invece il presidente notasse evidenti contrasti con la Costituzione, la dovrà rimandare al parlamento con “messaggio motivato”, cioè segnalando le parti di legge che vanno modificate. Il parlamento Pagina | 37 - può reagire in due modi: conformarsi rispetto a quanto descritto nel messaggio motivato e modificare il testo di legge oppure ignorare quanto esposto e riapprovare la legge. A questo punto, modificata o non modificata la legge, il presidente della repubblica è obbligato a firmare il testo e approvarlo. Alla seconda promulgazione il presidente è sempre obbligato a firmare perché non essendo un organo rappresentativo, ma di garanzia, non può avere il potere di bocciare una legge che è voluta dalla maggioranza (sarebbe visto come un favoreggiamento verso l’opposizione), inoltre la legge potrà comunque essere portata davanti alla corte costituzionale in un secondo momento. Pubblicazione, il regime di pubblicità è fondamentale perché è fondamentale che le norme giuridiche siano portate a conoscenza del popolo, non si può pensare che il cittadino rispetti norme di cui non è a conoscenza. La pubblicazione avviene sulla Gazzetta ufficiale che dà la certezza che l’atto sia portato a conoscenza di tutta la comunità, ma prima che la legge entri in vigore devono passare 15 giorni (“vacatio legis”), dopo il periodo di vacatio legis, la norma inizierà a produrre effetti giuridici per chi non la rispetta. Se la legge lo indica il periodo di vacatio legis può durare meno di 15 giorni, l’importante è che sia espressamente dichiarato nella legge. Quelli elencati prima sono i passaggi per il procedimento ordinario (commissione in sede referente), ma ci sono altri due tipi di procedimenti volti a snellire e accorciare i tempi di scrittura della legge, dove si vedono le commissioni con ruoli diversi. - Procedimento decentrato – commissione in sede deliberante: è direttamente la commissione che delibera, cioè discute, vota e approva il testo. Misto – commissione in sede redigente: la commissione compie il lavoro degli emendamenti e della votazione dei singoli articoli e del testo completo, passa all’assemblea un testo completamente formato, l’assemblea deve solo votare (non c’è navette). Non si possono usare i procedimenti abbreviati per materia costituzionale ed elettorale, delega legislativa, trattati internazionali, bilanci e consultivi. Non è obbligatorio però che una volta iniziato un procedimento si debba concludere lo sviluppo del testo di legge tramite lo stesso, il procedimento può cambiare nel mentre. PARLAMENTO: FUNZIONE LEGISLATIVA – LEGGI COME ATTO DI INDIRIZZO-CONTROLLO Esistono anche dei particolari tipi di legge come atto di indirizzo e controllo, differiscono dalle altre perché non si occupano di introdurre regole di comportamento che i cittadini devono tenere, ma sono leggi con le quali la maggioranza parlamentare insieme al governo vanno a decidere un indirizzo che seguiranno gli apparati dello Stato: - Legge di bilancio: l’indirizzo è volto a stabilire i flussi finanziari dell’anno successivo, cioè a stabilire quanto entrerà e quanto uscirà dalle casse dello stato per effettuare delle attività pubbliche che rispondono ai bisogni della collettività. Si stabilisce in prospettiva triennale quali saranno le azioni che le Amministrazioni pubbliche metteranno in atto ricorda che le PA dipendono dal governo, quindi fanno solo ciò che il governo decide e rispondono solo a lui, non sono amministrazione neutre, hanno carattere politico. - Trattati internazionali: si concludono diversi trattati internazionali con la comunità estera, queste scelte non sono neutre, i trattati internazionali sono approvati dal Pagina | 38 - parlamento tramite legge di ratifica che quindi esprime un indirizzo politico preso dal governo (il parlamento approva la scelta del governo). Fissano l’indirizzo politico. Approvazione esercizio provvisorio e rendiconto: legato al concetto del bilancio, lo riprendiamo più avanti. Queste tipologie di leggi sono sottratte alla proposta referendaria, perché c’è idea che il popolo non si possa inserire in queste decisioni di stampo politico, il dissenso può essere espresso dal popolo tramite le elezioni successive, spostando la maggioranza. LA LEGGE DI BILANCIO Il bilancio è un documento di natura contabile in cui sono rappresentate le entrate e le uscite, volto ad analizzare l’andamento economico della società. Dato che lo stato è una macchina che per funzionare ha bisogno di risorse finanziarie si avvale anche lui dell’utilizzo del bilancio; c’è una grande differenza tra il bilancio in area pubblica e quello in area privata, quest’ultimo è costruito a consultivo, cioè basato su valori realmente sostenuti nell’arco dell’anno precedente, mentre il bilancio in area pubblica è un bilancio di tipo preventivo, serve quindi a programmare le entrate, le uscite e l’impiego di risorse per l’anno successivo. Ha un approccio di programmazione, si prefigurano in anticipo le decisioni di spese e di entrate che verranno effettuate dalle Pubbliche Amministrazioni dello stato. Ricorda: tutti gli enti territoriali (regioni e comuni) devono costruirsi un bilancio, noi ci occuperemo solo di quello statale. Art. 81 costituzione, dice che il bilancio va approvato tramite legge di bilancio. Il parlamento è nato (già nel regno di Italia) per prendere decisioni di bilancio, è una funzione che è rimasta tutt’ora perché è fondamentale che il parlamento dia un’autorizzazione preventiva agli apparati pubblici per incassare e per spendere. È un concetto con la rivoluzione americana per esprimere il malcontento riguardante la tassazione delle colonie da parte dell’Inghilterra (no taxation without representation). Per approvare la legge di bilancio si può usare solo la procedura ordinaria, quella abbreviata non è ammessa (solo sulla carta, i parlamenti 2018 e 2019 non hanno rispettato questa metodologia). L’ultimo trimestre dell’anno solare è quello dedicato all’approvazione della legge di bilancio, lo si definisce “sessione di bilancio”, è espressamente riservato all’approvazione di questa legge. È necessario che la legge venga approvata entro il 31/12, se così non fosse la costituzione prevede l’eventualità dell’esercizio provvisorio, cioè i primi 4 mesi dell’anno (come situazione temporanea) la cui previsione della spesa sarà basata sui volumi di spese dell’anno precedente – si prende il totale della spesa dei 12 mesi, la si divide per 12 e la si moltiplica per 4, così da avere una sorta di budget. È da un po’ di anni che non si utilizza più l’esercizio provvisorio, ma ci siamo andati vicini nel 2018 e 2019 perché il governo in quel momento aveva deciso di non tenere conto delle indicazioni dell’UE (che ci dà a grandi linee delle indicazioni su come sviluppare il bilancio) perché non ne erano d’accordo, quando poi hanno trovato un punto di compromesso, erano in ritardo sui tempi quindi hanno saltato la fase delle commissioni che analizzano il disegno di legge, perché cera la paura di ritardare e cadere nell’esercizio provvisorio. Una volta approvata la legge di bilancio, con l’andare del tempo ci si potrebbe accorgere che le spese si discostano da quelle che erano state previste, perciò si può approvare una legge di assestamento che è finalizzata a rivedere le grandezze economico finanziarie (ovviamente si sta parlando di discostamenti non minimi, non avrebbe senso modificarlo in Pagina | 39 quel caso), la legge di assestamento però non può travolgere i piani di azione prefissati nella legge di bilancio, quelle apportate da questa legge sono piccole modifiche. La legge di bilancio, come già detto, ha carattere preventivo e di obbligatorietà ed è sviluppata su tre anni, ma solo le previsioni che riguardano il primo anno sono giuridicamente vincolanti, si possono modificare leggermente con la legge di assestamento, ma non possono essere stravolte, le previsioni riguardanti il secondo e il terzo anno invece non sono vincolanti, servono principalmente a sviluppare una strategia più adatta per perseguire un determinato scopo. L’idea che il documento sia triennale è perché si è sviluppata l’idea di adottare il metodo della programmazione, quindi prevedere interventi di spesa che abbiano una prospettiva di vari anni. Dobbiamo essere capaci di prevedere i flussi finanziari di un triennio. L’atto che conclude l’anno è il rendiconto consultivo, il quale è a sua volta un documento contabile che fa il riepilogo di ciò che è stato speso e ciò che è stato incassato, quindi è fatto a posteriori. Il rendiconto non riguarda solo i flussi, ma anche i risultati ottenuti nel corso dell’anno – si è arrivati agli obiettivi che ci si era programmati? Il rendiconto viene redatto e passa successivamente sotto il controllo della corte contabile che fa la parifica dei conti. Dopo questo passaggio anche il rendiconto viene approvato dal parlamento tramite legge. Art 81 espone il principio della copertura finanziaria, ossia un basilare principio per avere una finanza pubblica ben gestita, indica che ogni legge che prevede delle spese deve anche indicare i mezzi finanziari con cui quella spesa verrà sostenuta. È capitato che il presidente della repubblica ha rifiutato alcune leggi perché non rispettavano il principio di copertura finanziaria (cioè la legge presentava delle spese, ma non diceva come e dove recuperare i soldi per coprirle). Anche la legge di bilancio deve rispettare questo principio. Nel 2012 è stato modificato l’art 81, introducendo i primi due commi come protezione perché l’Italia era sotto un enorme pressione dei mercati finanziari. È stata la revisione costituzionale più veloce mai fatta, ma appena scritti i due commi si sono pentiti, perché stavano già cambiando le regole europee con cui i due commi non risultano più allineati. Ma perché si è arrivati a aggiungere quei due commi? Nel 1992 si avvia a compimento la UEM, cioè l’unificazione della moneta che conclude poi nel 2002. Ma per poter passare ad una moneta unificata, l’UE sente il bisogno di risistemare le finanze nazionali imponendo le “fiscal rules” perché, adottando un’unica moneta, i sarebbero messi in stretto collegamento tutte le economie rischiando che con il crollo economico di un solo paese, sarebbero crollati tutti. Allora si creano le regole di Maastricht, sono quelle regole che collegano la creazione di ricchezza annua di un paese (pil) alla spesa di disavanzo e al debito; secondo le regole di Maastricht: - Le spese di disavanzo non avrebbero potuto essere più del 3% del valore del Pil del paese Il rapporto di indebitamento sul Pil massimo pari al 60%, il tasso attuale di indebitamento dell’Italia è pari al 160%. ricorda: il debito pubblico viene coperto dagli investitori che comprano pezzi di debito per guadagnarci con gli interessi, quindi gli interessi sono un costo per lo stato. Quei 10 anni che sono passati dall’emanazione delle regole all’attuazione dell’unificazione sono serviti per fare in modo che i paesi si allineassero con i “requisiti” esposti. Pagina | 40 La crisi economico finanziaria del 2008 parte in America e si dirada in Europa con alcune differenze che la rendono più difficile da gestire. In Europa diventa abbastanza diversa dal resto del mondo perché abbiamo un sistema economico diviso per stati, caratterizzato dalla moneta unica, ma ogni stato deve estinguere solo i suoi debiti, di conseguenza la crisi del 2008 si è definita “la crisi dei debiti sovrani”, ogni stato doveva risistemare i suoi debiti per conto suo, non c’era la possibilità di dividersi il debito. Nel 2012 le istituzioni europee hanno istituito il trattato fiscal compact, cioè un trattato europeo che ha irrigidito le due regole del trattato di Maastricht: non ci si sarebbe più potuti indebitare e i bilanci avrebbero dovuto essere in pareggio, quindi si esclude anche la possibilità di disavanzo. L’Italia in quel momento dal punto di vista finanziario era messa malissimo e nessuno voleva prestare soldi, o perlomeno li avrebbero prestati ma con un alto tasso di interesse che l’Italia non si poteva permettere. L’Europa ha quindi cercato di proporre dei meccanismi di salvataggio, che solo la Grecia ha accettato, cioè il MES grazie al quale avrebbe avuto assistenza finanziaria tagliando i fondi per la spesa pubblica (quindi i servizi del cittadino). È stato proposto anche all’Italia, perché tanto da sola non ce l’avrebbe fatta, ma l’Italia decise piuttosto di modificare la costituzione inserendo la regola del pareggio (equilibri tra entrate e uscite). Infatti dal 2012 in poi i primi due commi dell’art. 81 recitano: “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.” Il primo comma inserisce l’obbligo di pareggio tra entrate e uscite, quindi prevede l’equilibrio, ma si può sviare al problema in periodo avversi. Il secondo comma dice che ci possiamo indebitare solo se ci troviamo in una situazione difficile. È previsto anche che l’indebitamento debba essere approvato per legge. I due commi sono stati inseriti in costituzione per apparire uno stato responsabile e per dare una maggiore garanzia agli investitori. È stato un passaggio sostanzialmente inutile perché, avendo già firmato il trattato di fiscal compact, avremmo già dovuto rispettare quelle disposizioni. Con l’arrivo della pandemia, l’Europa non applica più il trattato del fiscal compact (quindi ora si stanno facendo spese senza limiti) e con questa sospensione delle regole, l’Italia non dovrebbe nemmeno più applicare i primi due commi dell’articolo (a conferma di quanto sia stato inutile inserirlo). Il DEF – poteri di bilancio La legge di bilancio viene fatta durante la sessione di bilancio, però si le decisioni che vengono inserite nel disegno di legge di bilancio dal governo vengono preparate con largo anticipo, sono oggetto di progettazione anticipata che parte ad aprile. Il DEF viene presentato entro il 10 aprile (o almeno dovrebbe essere presentato ad aprile) al parlamento. Il DEF non è un disegno di legge, ma è il documento di economia e finanza, cioè un atto programmatorio e previsionale che deve prevedere le grandezze economiche, i saldi finanziari che dipendono dalle grandezze economiche. Significa che già ad aprile il governo dovrebbe saper prevedere che crescita ci sarà l’anno successivo e perciò in quale misura sarà fatto disavanzo e indebitamento. Pagina | 41 Il parlamento discute e vota il documento, una volta conclusa la votazione il Def viene mandato alla Commissione Europea, infatti il Def non viene fatto solo dall’Italia, ma lo fanno tutti i paesi dell’euro, le istituzioni europee verificano tutti i documenti e esprime le sue valutazioni. Se le previsioni fatte dallo stato e dalla commissiono sono diverse, le Def ritornano al paese di appartenenza con delle raccomandazioni fatte dall’UE, che però non sono vincolanti per gli stati, sono dei veri e propri consigli. Sulla base delle raccomandazioni a settembre viene fatta la Nota di aggiornamento del Def (NaDef), cioè a settembre viene ripresentato lo stesso documento al parlamento, ma rivisto e risistemato, c’è di nuovo un passaggio parlamentare per l’approvazione del NaDef. L’ultimo passaggio prima di iniziare la manovra di bilancio è che il governo prende gli ultimi saldi e li inserisce nel documento programmatico di bilancio e lo invia alla commissione europea, è l’ultimo confronto tra stato e istituzioni europee, per allinearsi nuovamente sulle previsioni. Se la commissione approva il nuovo documento, il governo ha l’autorizzazione a presentare il disegno di legge di bilancio in parlamento. PARLAMENTO: REVISIONE COSTITUZIONALE È una funzione legislativa definita di tipo aggravato e serve per effettuare revisioni della costituzione o per scrivere leggi costituzionali, la differenza sta nel fatto che le leggi di revisione costituzionale intervengono direttamente sul testo costituzionale, modificando, abrogando o integrando alcune sue disposizioni, mentre le leggi costituzionali sono esterne al vero e proprio testo costituzionale, non intervengono direttamente sul testo, ma si occupano di materia costituzionale. Il procedimento di entrambe le leggi è lo stesso ed è disciplinato dalla costituzione stessa nell’art 138. La procedura di revisione è nella prima parte uguale alla procedura ordinaria fino al punto dell’approvazione di entrambe le camere dello stesso testo di legge (fino alle fine della navette), anche fino a questo punto della procedura sono necessarie solo le maggioranze semplici, non è prevista nessuna maggioranza qualificata. Dopo 3 mesi dalla prima deliberazione è prevista una seconda deliberazione da parte di entrambe le camere che differisce dalla prima perché il voto non sarà più sulle singole parti della costituzione, ma direttamente sul testo nel suo complesso, in questa fase infatti non si portano più emendamenti, cioè il testo non può più subire modifiche, si vota e basta, e differisce anche perché cambiano le maggioranze. Esistono due maggioranze possibili: la maggioranza assoluta e la maggioranza che prevede come minimo i 2/3 dei parlamentari. A seconda della maggioranza con cui la leggi venga approvata derivano due processi diversi: - - Se viene approvata da almeno i 2/3 dei parlamentari si considera già concluso l’iter, quindi la fase successiva sarà quella di promulgazione da parte del presidente della repubblica e della pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. Non si prende in considerazione il parare del popolo perché si ritiene che essendo stata approvata dai 2/3 questi rappresentino sia la maggioranza che l’opposizione. Fino al 2001 è stata utilizzata solo la modalità di passaggio tramite l’approvazione dei 2/3, cioè si utilizzava solo la maggioranza massima per approvare leggi costituzionali. Se passa con una percentuale di voti compresa tra la maggioranza assoluta e i 2/3, l’iter non si può considerare ancora concluso, e si ritiene necessario sentire il parare del popolo, questo avviene perché questo tipo di maggioranza non è sicuro che corrisponda sia a maggioranza che a opposizione parlamentare. Per far intervenire Pagina | 42 il popolo si passa direttamente alla pubblicazione, affinché questa permetta al corpo elettorale di venire a conoscenza della modifica, e che questo possa proporre un referendum per non approvarla – se non mi sta bene la modifica, chiedo il referendum popolare per non farla mettere in atto. Se nessuno richiedesse il referendum allora si riterrebbe concluso l’iter (perché se nessuno lo chiede allora si presume che la modifica vada bene a tutti), infatti questo referendum non è obbligatorio, è un referendum eventuale che viene fatto su richiesta di: o 1/5 dei componenti della camera: non sono previsti come promotori dei referendum abrogativi perché loro hanno già potere di togliere delle leggi, non avrebbe senso includerli anche nei referendum. Vengono invece considerati possibili promotori dei referendum costituzionali per dargli la possibilità di un ultimo tentativo per non far passare una revisione costituzionale che non vogliono. o 5 consigli elettorali o 500.000 elettori Quando il referendum viene chiesto va fatto senza la regola delle date precise tra aprile e giugno, infatti viene fatto subito dopo la richiesta e non prevede nessun tipo di quorum di partecipazione, si va solo a vedere se la maggioranza dei voti è a favore o contro la revisione costituzionale. Se la maggioranza dei voti è a favore della revisione si passa alla promulgazione (dato che la pubblicazione è già stata fatta in vista del referendum). Questo tipo di referendum è definito sospensivo, proprio perché va a sospendere una procedura che è già stata teoricamente completata con la votazione in parlamento. Nel 2001 c’è stato il primo strappo rispetto al solito, è stata approvata un cambio della costituzione (titolo V – parte delle regioni) solo con la maggioranza assoluta (che è legittima, ma non è mai stata utilizzata), è stato chiesto il referendum sospensivo, che però non ha fermato nulla. L’anno successivo, è successa di nuovo la stessa cosa, ma il referendum ha fermato la riforma. Poi è stato dichiarato che le riforme costituzionali dovrebbero passare solo con la maggioranza massima. La procedura di revisione però non può cambiare qualsiasi norma della costituzione. Primo tra tutti la Costituzione prevede che non possa essere modificato l’ordinamento giuridico “art. 1 l’Italia è una repubblica…” per via giuridica, questo perché è impensabile che una scelta così importante fatta dal popolo possa essere modificata. Inoltre si ritengono immodificabili i primi 12 articoli contenenti i principi fondamentali e la prima parte della costituzione che riguarda le libertà. Ma in realtà non c’è nessuna norma che impedisca queste modifiche, ma non si accetterebbe una riforma che vada a ridimensionare i nostri diritti, dato che la nostra costituzione li garantisce già in maniera favorevole al cittadino, e una modifica significherebbe solo toglierli e non aumentarli. PARLAMENTO: LE ULTIME FUNZIONI FUNZIONE DI INDIRIZZO E CONTROLLO La funzione di indirizzo e controllo è esercitata sia nei confronti del governo che sulla pubblica amministrazione dato che questa dipende dal governo stesso. Anche la legge di bilancio è uno strumento di indirizzo politico che interviene nei confronti del governo. Questo tipo di funzione parlamentare ha il suo fondamento nel rapporto di fiducia instaurato tra i due organi, infatti gli strumenti permetto lo sviluppo del rapporto. Pagina | 43 Le interrogazioni: sono uno strumento di controllo volto a consentire eventuali verifiche riguardanti i comportamenti e le scelte prese dal governo. Sono domande poste in forma scritta o orale al governo nella sua interezza o a singoli ministri, che sono tenuti a rispondere in forma orale con risposte brevi. Non si prevede nessuna discussione o votazione dopo la dichiarazione del governo. Le interpellanze: come le interrogazioni sono strumento di controllo volto però a finalità più complesse, sono dirette a acquisire informazioni riguardanti non più i singoli fatti (come per le interrogazioni), ma le ragioni che hanno indotto il governo ad assumere determinate posizioni rispetto a problemi di carattere generale. Le interpellanze sono poste solo in forma scritta e prevedono una risposta sempre scritta e più articolata, le risposte sono poi discusse in assemblea, ma non portano a votazione se non nel caso in cui la risposta sia insoddisfacente e la camera presenti una mozione. La mozione: è uno strumento di indirizzo, cioè un atto che ha funzione di obbligare il governo a prendere una linea diversa da quella già intrapresa. Le mozioni devono essere presentate da un minimo di 1/10 dei parlamentari di una camera solo in forma scritta, prevedono sia una discussione che una votazione riguardante la richiesta del cambio di linea e la mozione viene messa in atto quando si aggiunge la maggioranza semplice dei voti. È uno strumento che non si utilizza spesso, prevalentemente l’opposizione la mette in atto quando c’è un momento di debolezza della maggioranza che si sta sfaldando, non avrebbe senso presentarla prima perché non passerebbe. Se la mozione passa prende carattere di obbligatorietà, è vincolante nel senso che una volta passata il governo deve per forza cambiare linea. Ogni tanto capita che l’opposizione la presenti anche senza lo sfaldamento della maggioranza per far vedere agli elettori la sua contrarietà verso le decisioni che sta prendendo il governo (mostra che l’opposizione si dissocia). Il voto dato alle mozioni è fatto per appello nominale, cioè è pubblico perché si vuole che ci siano posizioni nette da parte di ogni singolo parlamentare. Esistono due mozioni con finalità specifiche: - - Mozione di fiducia: serve per dar vita al governo, ogni volta che il governo si forma deve passare a ricevere la fiducia da entrambe le camere, che, come disciplinato in costituzione, devono anche motivarla. Questo fa si che la maggioranza che intende sostenere il governo si impegni per contribuire alla sua realizzazione. Mozione di sfiducia: serve per porre fine al governo, rappresenta uno strumento sanzionatorio per un prolungato comportamento del governo non conforme agli impegni dichiarati e assunti, questa mozione obbliga il governo a dimettersi. La mozione che viene presentata non può essere messa in discussione prima di minimo 3 giorni, dopo questo lasso di tempo in parlamento sarà possibile fare la votazione che richiede solo la maggioranza semplice, se si raggiunge risultato positivo il governo non ha scelta e dovrà dimettersi. I 3 giorni previsti per costituzione sono a favore del governo e sono un ultimo tentativo possibile di ricostruire una maggioranza che lo possa sostenere ancora. Le inchieste: sono uno strumento di controllo con la finalità di accertamenti riguardanti specifiche responsabilità di natura politica. FUNZIONE DEL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE La funzioni del parlamento in seduta comune sono 5: Pagina | 44 - Elezione del presidente della repubblica Elezione dei 5 giudici della corte costituzionale Elezione degli 8 membri del consiglio superiore della magistratura (CSM) Nomina dei giudici aggregati alla corte costituzionale in sede penale Messa in stato d’accusa del presidente della repubblica Quando il parlamento si ritrova in seduta comune, il presidente della camera dei deputati presiederà sull’assemblea – compito del presidente del sentato è di supplenza al pdr. I regolamenti parlamentari prevedono che sia quello della camera dei deputati ad essere applicato in seduta comune, ma ciò non toglie la possibilità che ce ne sia uno a apate per regolamentare questo tipo di sedute. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: IL TERZO ORGANO COSTITUZIONALE Definizione: il presidente della repubblica è il massimo garante del corretto ed efficace svolgimento dei processi istituzionali posti in essere dai diversi organi e soggetti cui la costituzione affida funzioni di indirizzo politico o di garanzia. Viene eletto dal parlamento riunito in seduta comune integrato da tre rappresentanti per ogni regione (tranne la Valle d’Aosta che ne ha uno solo) tramite scrutinio segreto con maggioranze qualificate (2/3) che sono richieste affinché nella figura del presidente della repubblica possano riconoscersi sia la maggioranza che l’opposizione per tenere un sistema equilibrato – anche se il presidente non ha poteri politici. Può accadere che i primi scrutini siano a vuoto, cioè senza maggioranza e dato che non si può andare allo stallo continuando con scrutini a vuoto, la costituzione prevede che via via con le votazioni il quorum diventi più basso. Il presidente entra effettivamente in carica solo a seguito del giuramento di fedeltà alla Repubblica e i osservanza alla costituzione (art 91 costituzione). Non ci si candida alla carica di presidenti pubblicamente, né se stessi né per altri, vengono fuori nomi per effetto delle discussioni e delle interazioni tra partiti. Senza che ci sia stata una dichiarazione di disponibilità vera e propria. Il mandato dura 7 anni, è così lungo perché la costituzione pretende che sia svincolato dal mandato del parlamento e del governo, non segue la maggioranza. La costituzione non esclude che il mandato non si possa ripetere, ma non è mai stato fatto, la stessa rielezione di Napolitano è stata fatta in relazione al grave contesto politico. Il presidente si può dimettere, cioè può interrompere precedentemente il suo mandato. Il supplente del pdr è il presidente del senato, scatta la supplenza quando: - - Impedimenti temporanei: in questi casi il presidente del senato non prende mai decisioni presidenziali, sostituisce il pdr solo in maniera formale, non avrebbe senso che il supplente promulghi leggi, si aspetta che ritorni il pdr. Questo avviene perché è impensabile che il ruolo e le funzioni presidenziali siano scoperte anche solo per brevi periodi. Per es. se il presidente è fuori dal territorio italiano per impegni di funzione scatta la supplenza Impedimento permanente: il supplente non assume le sue funzioni, non subentra al ruolo del presidente, in questi casi il supplente serve solo per entrare nelle funzioni e convocare l’elezione parlamentare del nuovo presidente della repubblica, è Pagina | 45 un’attività che deve svolgere entro 15 giorni. Per es. casi di malattia o per situazioni per cui non è sicuro che il pdr possa continuare il suo mandato PREROGATIVE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA La maggior parte delle prerogative attualmente in capo al pdr sono state ereditate dal monarca, ora sono disciplinate in costituzione. Tra queste: - - Art 90 - Principio di irresponsabilità: riguarda gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, il pdr è irresponsabile, cioè non si può chiamare il pdr a rispondere degli atti e delle decisioni prese, nessuno gli può chiedere giustificazioni. Questa è un’irresponsabilità politica, cioè si configura solo sul piano politico, questo perché i suoi non sono poteri politici, lui non prende decisioni politiche quindi non avrebbe senso chiedergli di risponderne. Ma per tutti gli atti che non sono compiuti nell’esercizio delle funzioni non è irresponsabile, risponde penalmente e civilmente come i privati cittadini. Gli unici atti di natura politica per cui il pdr ha responsabilità sono l’alto tradimento e l’attentato alla costituzione, che sono due reati che può compiere solo il capo dello stato per il ruolo che ha. L’alto tradimento o l’attentato si verificano quando il pdr utilizza le sue attribuzioni forzando e distorcendo la costituzione o per danneggiare il paese. Per questi due casi, il pdr viene giudicato dalla corte costituzionale e non dai magistrati comuni, inoltre spetta al parlamento fare la “messa in stato d’accusa”, cioè la formulazione dell’accusa con l’ipotesi di reato, è una funzione del parlamento porta a termine in seduta comune. Art 89 – Controfirma: la controfirma ministeriale è strettamente collegata al principio di responsabilità, stabilisce lo spostamento di responsabilità dal presidente al ministro che firma l’atto. Infatti tutti gli atti presidenziali portano due firme: quella del presidente e quella del ministro proponente, cioè il ministro che ha proposto la legge in parlamento. Solo il ministro quindi risponderà nei riguardi dell’atto, dato che il pdr non ha nessun tipo di responsabilità politica. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: LE FUNZIONI Art 87 della costituzione: il presidente è: “l’organo monocratico rappresentativo dell’unità dello Stato”, cioè è il capo dello stato e rappresenta l’unità nazionale. La costituzione sottolinea come sia un organo di garanzia e che quindi non abbia funzioni con connotazioni politiche, il pdr è escluso dal circuito ad indirizzo politico. I poteri presidenziali sono distinti in base all’organo a cui si riferiscono: RISPETTO AL CORPO ELETTORALE In riferimento al corpo elettorale il pdr dispone di poteri abbastanza limitati, per lo più da esercitare su proposta degli organi governativi. - - Indizioni della data delle elezioni delle Camere: è funzione vincolata dalle disposizioni costituzionali e legislative. Ma se non ci fosse il pdr il corpo elettorale non potrebbe fare esercizio di sovranità Potere di esternazione: dato che gli organi costituzionali ormai non presiedono più solo nelle loro sedi istituzionali, ma esercitano il loro potere nelle forme più diverse, il capo dello stato è stato dotato di potere di esternazione che gli permette di rivolgersi liberamente esponendo le proprie opinioni sui diversi problemi politico-istituzionali. Il pdr è quindi libero di lanciare messaggi al corpo elettorale e al paese per Pagina | 46 trasmettere determinati significati riguardanti varie materie, sono tutti messaggi che richiamano l’attenzione al bene comune. ES. quello che sta facendo ora con le vaccinazioni. RISPETTO AL PARLAMENTO I poteri del pdr nei riguardi del parlamento sono en più rilevanti: - - - Nomina dei senatori a vita Messaggio formale al parlamento: è un messaggio di stimolo che il pdr manda al parlamento quando lo vede inerte e quindi lo richiama ai suoi compiti tramite messaggio. Viene utilizzato soprattutto quando il parlamento è in stallo su determinate attività che sono rilevanti per l’opinione pubblica. Spesso vengono preferiti messaggi informali. Messaggio di rinvio di legge al parlamento: è il messaggio con il quale viene accompagnata la legge in parlamento quando il pdr si rifiuta di firmarla perché incostituzionale o non conforme ai principi. Quesot messaggio rappresenta l’eccezionale potere di temporaneo arresto sulla volontà legislativa del parlamento. Promulgazione delle leggi Convocazione straordinaria delle camere Scioglimento anticipato delle camere: art 88 costituzione, è uno dei suoi poteri più rilevanti con gli effetti più gravi. Ma non può essere un potere esercitato con accenni politici, cioè non può sciogliere le camere perché non gli piace la maggioranza politica che si è formata, lo esercita solo se non ci sono maggioranze politiche, perché in quel caso il parlamento non potrebbe esercitare le sue funzioni. Per esercitare questo potere è necessaria l’approvazione di entrambi i presidenti delle camere e, nonostante non sia scritto in costituzione, si ritiene necessaria anche l’approvazione del presidente del consiglio dei ministri. RISPETTO AL GOVERNO - - - Nomina presidente del consiglio dei ministri e su sua proposta, i ministri: è una nomina formale Autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge governativi: quando i disegni di legge sono proposti dal governo, e quindi vengono deliberati da tutti i ministri, prima di arrivare in parlamento passano per il presidente del consiglio che autorizza il passaggio. È solo un potere formale, non lo vieterebbe mai. Emanazione atto normativi governativi: con emanazione si intende l’equivalente della fase di promulgazione delle leggi, ma in riferimento a tutti gli altri atti normativi. Emanazione DPR Concessione di grazia e commutazione delle pene: è un potere che deriva direttamente dal re che amministrava completamente la giustizia. È un potere che include anche il governo perché viene esercitato insieme al ministro della giustizia che però non ha potere decisionale, solo il pdr che l’ha, il ministro mette solo in atto la grazia. È una tipologia di potere individuale, infatti viene concesso a singole persone che stanno scontando una pena. In politica estera e in militare: garantisce che non vengano prese decisioni contrarie alla costituzione. Per quanto riguarda la politica militare il pdr non ha poteri decisionali, ma è da lui che parte il comando per le forze armate di entrare in guerra. Inoltre il pdr è anche presidente del consiglio supremo della difesa Pagina | 47 RISPETTO ALLA MAGISTRATURA - - Nomina dei 5 giudici della corte costituzionale: la corte costituzionale è formata da 15 elementi, di cui un terzo nominato in piena libertà dal capo dello stato in base alla loro capacità di essere imparziali. Presidenza del Consiglio Superiore Magistratura: è l’organo che dà garanzie rispetto alle scelte dei giudici, è l’organo che li controlla. Lo analizzeremo più Nomina dei magistrati IL GOVERNO DELLA REPUBBLICA: IL QUARTO ORGANO COSTITUZIONALE È l’organo da sempre definito esecutivo, nel senso che dà esecuzione alle decisioni e volontà del parlamento, ma ad oggi il governo è diventato l’organo centrale, non è solo un organo esecutivo. La definizione attuale è che definisce il governo è che sia il principale organo di indirizzo politico, che è condivisa con la maggioranza parlamentare che lo sostiene. Le disposizioni costituzionali che riguardano il governo sono pochissime (art 92 a 96), questo perché i costituenti ritennero che fosse meglio non disciplinarlo troppo e lasciare più poteri al parlamento, ma ora, dato che il governo è centrale, è poco funzionale che ci siano così poche discipline. La disciplina del governo infatti deriva per la maggior parte dalla prassi. Il governo è definito come organo complesso, e la costituzione descrive (art 92) tutti gli organi che lo compongono. Tutti gli organi al suo interno sono ben definiti, ognuno con particolari poteri. - Presidente del consiglio dei ministri I singoli ministri Il consiglio (composto dai ministri e dal presidente) Con questa configurazione, i costituenti hanno voluto dare continuità con quello che era stata l’evoluzione della forma di governo parlamentare, cioè un sistema nel quale si era affermato un governo con i caratteri della collegialità, che significa che non c’è nessuna decisione governativa che possa essere assunta senza la deliberazione dell’intero consiglio dei ministri, il presidente del consiglio ministri non ha potere politico, da solo non può scegliere niente. Le righe costituzionali dedicate al governo sono poche, soprattutto per quanto riguarda la sua formazione. Per costituzione è il pdr che nomina il capo del governo e i suoi ministri, ma non viene assolutamente specificato come questa nomina debba essere messa in atto. In via di prassi si sono consolidate alcune regole, che rimangono regolo non scritte (sono definite prassi o consuetudini costituzionali) che cercano di riempire il vuoto riguardo alla formazione del governo. La scelta del presidente del consiglio, che avviene per prassi, avviene tramite consultazioni, l’organo a cui spetta farle è il pdr, cioè il capo dello stato può convocare a confronto e dialogo con lui una serie di figure istituzionali e non, per avere indicazioni, per acquisire la giusta idea su quale può essere la maggioranza in parlamento disponibile a sostenere un governo. I primi ad essere convocati sono i due presidenti delle camere del parlamento, poi, se ancora in vita, ci sono i predecessori del presidente della repubblica, in seguito vengono chiamati i capi dei gruppi parlamentari, e poi possono essere convocati dei soggetti della società civile (per es. i capi dei sindacati sia dei datori che dei lavoratori…), Pagina | 48 alla fine della consultazione il pdr dovrebbe riuscire a farsi un’idea precisa di quale sarà la coalizione di partiti che sosterrà il governo e se ha i numeri necessari per formare il governo. Il criterio quindi che deve essere utilizzato per la scelta è sulla base della maggioranza parlamentare. È più facile riconoscerla con i sistemi maggioritari che con quelli proporzionali, fino al 2005 queste consultazioni duravano veramente pochi giorni perché la maggioranza era molto riconoscibile. Il presidente del consiglio dei ministri (pdcm) ha la possibilità di accettare l’incarico con riserva, definito anche preincarico, cioè ha la possibilità di prendersi qualche giorno “di prova” non ufficiale per poi essere nominato in maniera vera e propria. Il pdcm è incaricato di mettere insieme il governo e di presentare una lista di candidati per i ruoli di ministro al pdr che dovrà fare la nomina ufficiale. Anche sulla scelta dei ministri la costituzione non si esprime. La fase della scelta dei ministri è una fase totalmente politica soprattutto perché la maggior parte dei governi sono formati da coalizioni di partiti, perciò l’elenco dei ministri deve includere candidati da tutti le forze politiche che compongono la coalizione. La scelta dei ministri non è quasi mai fatta in base alle competenze dei candidati (tranne che per il ministro dell’economia), non serve che siano figure di competenza, ma che siano solo figure politiche, esistono infatti numerosi apparati amministrativi che, in base alle loro competenze, sostengono il lavoro dei ministri e li accompagnano per la durata del loro mandato. Una volta formata la lista dei ministri il pdcm la propone al pdr che volendo potrebbe non accettarla (non capita quasi mai) o potrebbe esprimere il suo giudizio riguardo a delle criticità che potrebbero derivare da alcuni dei nomi proposti. Art 93 – il giuramento di fedeltà – prima di assumere le funzioni, sia il pdcm che tutti i ministri devono giurare fedeltà alla costituzione davanti al presidente della repubblica. Questo giuramento ha anche valenza giuridica perché determina l’entrata in carica del governo che da quel momento può esercitare le sue funzioni e assume pienamente i suoi poteri. Art 94 – conferimento della fiducia - nella fase precedente al conferimento della fiducia da parte delle camere, nonostante la costituzione non lo limiti, il governo autolimita il suo potere decisionale, per rispetto della fiducia che il parlamento gli deve ancora conferire. Il conferimento deve essere fatto entro 10 giorni dal giuramento di fedeltà e il parlamento accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata. Una volta ottenuta la fiducia il governo è pienamente insediato e libero di esercitare la totalità delle sue funzioni. La negazione della fiducia porta a una condizione risolutiva della permanenza in carica del governo. Alla fine del conferimento di fiducia il governo è ufficialmente insediato. GOVERNO: IL RAPPORTO DI FIDUCIA Art 94 - Il caso di morte del governo è il caso in cui il governo non arriva a fine mandato. Il rapporto di fiducia conferito nel momento inziale della vita del governo, può essere tolto da parte del parlamento in qualsiasi momento quando la maggioranza parlamentare non coincide più con il governo. La costituzione prevede la possibilità da parte del parlamento di manifestare al governo la sfiducia, cioè l’impossibilità di operare sulla base della maggioranza (tramite mozione di sfiducia). La mozione di sfiducia deve essere presentata da almeno un decimo dell’assemblea e prima che venga votata devono passare almeno 3 giorni. La votazione della mozione deve passare con la maggioranza assoluta in Pagina | 49 parlamento e, se viene approvata, decreta l’obbligo di fermare l’attività dell’attuale governo. Se in quei 3 giorni (o più in base al momento in cui verrà fissata a votazione) il governo si accorge che non ha più i numeri per creare una nuova maggioranza o per mantenere la stessa, può evitare di presentarsi davanti alle camere per raccogliere il voto e quindi si dimette ancor prima della votazione e della discussione. Questo tipo di crisi di governo si definisce extraparlamentare, cioè una crisi che si risolve, sempre con le dimissioni del governo, ma prima del voto, sono delle dimissioni spontanee del governo. Si definisce extraparlamentare perché non avviene mediamente la votazione del parlamento, questo è il caso più comune. È possibile che il governo, dopo essersi autodimesso, possa ripresentarsi in parlamento, è lo stesso presidente della repubblica che invita il governo a ripresentarsi (si dice che il pdr tende a parlamentarizzare la crisi) per dare le sue ragioni e cercare di riconquistare appoggio. Si chiama crisi parlamentare una crisi di governo che avviene al concludersi della procedura di mozione, cioè le dimissioni dovute all’approvazione della sfiducia. Questo evento avviene solo eccezionalmente e determina anche l’impossibilità del governo di ripresentarsi in parlamento per provare a essere rieletto. La costituzione prevede espressamente che se dovesse capitare un evento in cui dei provvedimenti di iniziativa del governo non dovessero trovare appoggio in parlamento, non comporterebbe l’obbligo di dimissioni del governo. Questo evento segnala solo un disagio della maggioranza che però non ha conseguenze giuridiche, ma solo politiche. LA QUESTIONE DI FIDUCIA Sempre legata al rapporto di fiducia tra governo e parlamento, è nata per prassi la questione di fiducia, questa non è regolamentata dalla costituzione, ma dato che è diventata una consuetudine costituzionale, si è deciso di regolamentarla nei regolamenti delle camere. La questione parte direttamente dal governo (a differenza delle mozioni che partono dal parlamento) ed è legata al fatto che il governo è il più grande promotore delle decisioni prese in parlamento; questo strumento da due grandi vantaggi al governo: - - Ponendo la quesitone di fiducia su una specifica votazione, questa produce l’effetto di sorpassare tutti i passaggi parlamentari della procedura legislativa (elimina dibattito e possibilità di emendamenti – non permette al parlamento di fare il suo lavoro), il parlamento è obbligato a passare direttamente alla votazione della legge così come è stata proposta dal governo. Se la legge sulla quale è stata messa la questione di fiducia non passasse comporterebbe l’obbligo di dimissioni del governo. È un modo per costringere la maggioranza a stare compatta, la questione di fiducia pone effettivamente dei vincoli giuridici. (ES. la legge di bilancio passa quasi sempre con la questione di fiducia – perché arrivano sempre stessi con i tempi – ricatto politico). La questione di fiducia è il “normale” metodo di approvazione dei decreti legge. Siccome la questione di fiducia è un rischio che si prende il governo, è previsto che debba essere approvata precedentemente dal consiglio dei ministri tramite maggioranza, dopo l’approvazione interna un ministro è incaricato di farne dichiarazione ufficiale davanti al paramento affinché tutti siano a conoscenza della delibera. Se manca o la delibera o la dichiarazione, la questione di fiducia non può essere messa in atto. È uno strumento che sbilancia i poteri del governo. Pagina | 50 LA PERMANENZA IN CARICA DEI MINISTRI Sempre legato al rapporto di fiducia, dagli anni 90 viene applicata anche la sfiducia individuale dei ministri, non ne parla la costituzione, ma è stata messa in atto per la prima volta in quegli anni e non è stata dichiarata incostituzionale dalla corte costituzionale. Funziona con le stesse regole della mozione di sfiducia, ma viene applicata ad un singolo ministro che sarà l’unico costretto a dimettersi. Interim: non se ne occupa la costituzione, è l’evento che si manifesta quando un ministro viene meno o perché colpito da sfiducia o perché si è dimesso per motivi più vari, e la sua carica viene presa da un ministro già presente o dal pcdm; viene messa in atto questa procedura perché è più comodo che nominare un nuovo ministro, l’interim è tendenzialmente temporaneo. Sarebbe difficile nominare un nuovo ministro senza rovinare gli equilibri del governo. Sono logiche prettamente politiche. Rimpasti ministeriali: nel corso del mandato del governo ci possono essere cambi di ministri o di interi ministeri ad una sola forza politica. Questo avviene quando all’interno della maggioranza ci sono forze politiche che mutano il loro peso o mutano i rapporti di forza all’interno della maggioranza. ES. quando un parlamentare cambia gruppo di appartenenza. Quindi se un partito perde o prende dei consensi, il governo può chiedere i rimpasti affinché vengano ridimensionati i poteri del partito all’interno della compagine ministeriale, è giusto che questi rispecchino al meglio possibile la maggioranza e il suo equilibrio interno. Per essere ministro non occorre essere parlamentare. GOVERNO: GLI ORGANI INTERNI L’art 95 della costituzione specifica le funzioni dei membri del governo. Il presidente ha delle funzioni che non si possono definire in termini decisionali, ha potere di dirigere la politica del governo, cioè ha la capacità di indirizzare le decisioni del governo; le decisioni però vengono prese in collettività. Il presidente ha la responsabilità di tutti i ministri, è il soggetto responsabile, infatti quando passa la mozione di sfiducia è lui che si presenta per dimettersi a nome di tutti. L’unico che può mantenere l’unità di indirizzo politico e amministrativo è il pcdm, per questo può anche sconfessare un singolo ministro che ha indicato in pubblico un indirizzo politico differente. Ha anche potere di stimolo nei confronti del governo, può promuovere e coordinare l’attività di tutti i ministeri, quindi stimolare i ministeri ad andare verso un determinato obiettivo. I ministri sono portatori di responsabilità politica per i singoli ministeri di cui fanno parte. La responsabilità di cui si parla è quella politica. I ministeri si istituiscono con legge, la composizione del governo infatti non è prestabilita, la costituzione non ci dice come deve essere costituito, rimanda la decisone riguardante il numero dei ministeri, la loro denominazione e le loro funzioni alla legge. La costituzione ha deciso di lasciare un modello flessibile affinché i ministeri possano essere modificati (o tolti o creati) nei momenti di necessità. Pagina | 51 Ci sono anche delle distinzioni tra ministeri e ci sono altri organi individuali, non previsti da costituzione: - - Ministeri con portafogli: sono ministeri con capacità di spesa. ES. ministero dell’istruzione, della sanità, di difesa. Senza portafoglio: non hanno capacità di spesa, anche se comunque comportano dei costi che gravano sul bilancio dello stato. Ma il fatto che non abbiano poteri di spesa è dato dal fatto che sono ministeri che non fanno attività che richiedono risorse finanziarie. ES. ministero per le pari opportunità, per i rapporti con il parlamento e quello per i rapporti con l’UE Sono stati inventati come utile merce di scambio tra i partiti che sono la maggioranza, dopo che la coalizione si è distribuita i ministeri con portafoglio, vengono divisi quelli senza per accontentare tutti e per fare in modo che l’equilibrio e la rappresentanza siano ben bilanciati. Sottosegretari: non sono previsti dalla costituzione. Sono dei vice ministri, sono la figura politica che sta immediatamente sotto al ministro, anche loro rispondono alla logica di ripartizione del potere in maniera equa, affinché in un ministero accedano quasi tutte le forze politiche che formano il governo. I sottosegretari per ogni ministro sono due o tre, ognuno dei quelli ha una delega del ministro, infatti sono effettivamente figure rilevanti dl punto di vista politico. Art 96 – responsabilità penale dei ministri – è un trattamento dei ministri diverso da quello dei privati cittadini e diverso da quello che si applica ai parlamentari. Il giudice non può avviare indagine penale nei confronti di un ministro senza l’autorizzazione; l’autorizzazione, se il ministro è anche parlamentare, viene chiesta alla camera di appartenenza, se invece il ministro non è parlamentare, la richiesta viene fatta al Senato. I reati per i quali è prevista l’autorizzazione sono i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni (sono chiamati reati ministeriali), non qualsiasi reato beneficia di questa garanzia, ma solo quei reati che sono stati compiuti dal ministro per realizzare un interesse generale o per il bene comune, quindi viene applicato solo se il reato è stato frutto del perseguimento di un interesse della collettività. (non condanniamolo se ha commesso quel reato per salvare il popolo). È una regola che si applica anche per i ministri che hanno cessato le loro funzioni, cioè se dopo la fine del mandato si scopre che un ministro ha fatto reati ministeriali durante il suo mandato, bisogna comunque chiedere l’autorizzazione parlamentare. In generale il giudice chiede sempre l’autorizzazione nei confronti dei ministri, perché si dà per scontato che se si trattasse di reato ordinario l’autorizzazione verrebbe data. Si preserva la figura del ministro da una sorta di persecuzione che potrebbe arrivare dai giudici. GOVERNO: I POTERI NORMATIVI (LE FUNZIONI) Con funzioni normative si intende la capacità del governo di usare atti normativi che sono fonti primarie e secondarie. Sono disciplinate nell’art 76 e 77 della costituzione, cioè nella parte che disciplina il parlamento, questo perché si voleva enfatizzare e sottolineare che tendenzialmente il governo non esercita funzioni di legislazione primaria, che dovrebbe essere solo del parlamento, è proprio un’eccezione che il governo possa esercitare questa funzione. Pagina | 52 NORME PRIMARIE Art 76 – Decreti Legislativi o decreti delegati. “L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”. Viene espresso tramite doppia negazione sempre per affermare l’eccezionalità, con questa norma è evidenziato un caso di spostamento della funzione legislativa, è il parlamento che rinuncia alla funzione e la passa al governo, perché si usa questo strumento quando bisogna produrre una normativa per settori fortemente tecnici e settori nel quale è determinante un apparato amministrativo (che fa capo al governo) che dovrebbe essere molto più competente in materia, mentre il parlamento, avendo materie più vaste e generica sarà meno competente. La costituzione ci dice che affinché venga delegata la funzione legislativa occorre che vengano specificati alcuni contenuti. La delega viene data con legge chiamata “legge di delega” (viene fatta tramite procedimento con commissione in sede referente) con la quale il parlamento sposta potere legislativo da sé al governo, ma questo spostamento deve essere fatto specificando quattro elementi: - - Oggetto: la materia sulla quale potranno esser prodotti i decreti legislativi Tempo: è fissato sempre un termine per l’esercizio della delega, il termine è vincolante, il termine più comune è di 24 mesi, ma potrebbe essere anche minore, ma dato che si prevede che siano riforme che richiedano tempistiche significative. Principi e criteri direttivi: il governo non è libero di disciplinare la materia come vuole lui, ma deve rispettare dei principi che lo guidano nell’esercizio della delega. Se la produzione di decreti legislativi fuoriesce da questi paletti, il decreto legislativo potrebbe essere portato a contestazione davanti alla corte costituzionale, perché violando la legge di delega è come se violasse la costituzione. Capita che il tempo e il termine fissati non bastino al completamento del decreto, quindi a quel punto deve intervenire una seconda legge di delega che va a prorogare la scadenza in base al tempo che serve ancora per completarlo. Il governo non è obbligato ad usare la delega. Quando inizia ad esercitare la delega, non lavora all’oscuro del parlamento, ma c’è una forte interazione tra i due organi, spesso il governo si confronta con le commissioni parlamentari competenti in materia, in modo che abbiano modo di vedere e controllare come sta andando l’utilizzo della delega. I decreti legislativi, una volta completati, sono deliberati (: approvati) dall’intero consiglio dei ministri e l’emanazione avviene tramite la firma del capo dello stato, l’ultimo passaggio è la pubblicazione in Gazzetta ufficiale. Art 77 – Decreto Legge, “Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.” Pagina | 53 La costituzione nel primo comma ribadisce il concetto della norma del decreto legislativo, cioè il governo non può, se non viene delegato il potere, emanare decreti, per poterlo fare deve essere autorizzato tramite legge parlamentare. Nel secondo comma però è inserita anche la clausola di possibilità di emanazione senza autorizzazione: sono i casi straordinari di necessità e di urgenza, questo avviene perché non ci sarebbe il tempo di fare la legge di delega, questa è l’unica possibilità e l’unica ragione la ragione per cui il governo assume potere legislativo senza delega del parlamento. Con la delega il parlamento può fare un controllo a priori di quello che sarà il potere assunto dal governo, senza delega questo controllo non può essere effettuato, di conseguenza infatti anche la responsabilità slitta dal parlamento al governo, è il governo che assume la responsabilità di questi provvedimenti provvisori. Questi provvedimenti provvisori valgono tanto quanto la legge (sono atti avente forza di legge), ma, a differenza di questa, hanno un tempo di efficienza limitato nel tempo. La costituzione si preoccupa di specificare come questi provvedimenti provvisori diventino permanenti. I passaggi della procedura di emanazione dei decreti legge devono essere brevi dato che è necessario entrino subito in vigore a causa del fatto che vengono emanati solo in caso di urgenza, proprio per questo lo stesso giorno in cui vengono approvati dalla maggioranza del consiglio dei ministri, il decreto viene anche firmato dal pdr e pubblicato sulla gazzetta ufficiale; gli effetti del decreto sono immediatamente efficaci – non esiste vacatio legis. Contemporaneamente alla pubblicazione il governo ha l’obbligo di trasmetterlo alle camere per chiederne la conversione in legge, che devono riunirsi entro 5 giorni anche nei casi in cui siano sciolte o alla fine della legislatura. Il parlamento si deve esprimere tramite votazione sul farlo o meno diventare permanente entro 60 giorni, è la costituzione stessa che disciplina questa tempistica e decreta che se non venisse convertito entro 60 giorni perderebbe immediatamente la sua efficacia. La conversione consiste nel presentare un disegno di legge costituito da un solo articolo (che esordisce con “si richiede la conversione in legge del seguente testo: …”). Segue alla presentazione l’intera procedura ordinaria con commissione in sede referente. Ovviamente è scelta del parlamento convertire o meno il decreto, e soprattutto ragionare sull’effettività del caso di necessità e urgenza (la commissione parlamentare risponde alla domanda: c’era effettivamente bisogno di un decreto che riguardasse questa maniera o si poteva disciplinare successivamente tramite legge?), se la commissione non ritiene che fosse corretto fare un decreto legge, può essere impedita la riconversione – è un caso che non avviene quasi mai, ricorda che le commissioni rispettano la composizione parlamentare, quindi la maggioranza della commissione è data dalla maggioranza che è al governo che non si rifiuterebbe quasi mai di andare contro le decisioni prese dal governo. Se invece fossero verificati i presupposti di necessità a quel punto partirebbe l’iter di conversione, seguendo la procedura ordinaria, quindi il parlamento può presentare e discutere emendamenti sul decreto che quindi potrebbe non essere convertito nella stessa forma in cui era stato presentato inizialmente dal governo. La conversione ha però anche effetti retroattivi, cioè se il dl non fosse convertito entro 60 giorni perderebbe completamente i suoi effetti giuridici, come se non fosse mai applicato. Nel caso in cui la conversione non avvenisse, la costituzione consente alle Camere di regolare i rapporti giuridici nati in quei 60 giorni sulla base del decreto, questa però è una facoltà a capo del parlamento, non è obbligatorio farlo. La regolazione dei rapporti verrebbe messa in atto tramite una legge a sé stante con la quale andrebbero a dettare Pagina | 54 una disciplina apposita per quei determinati rapporti giuridici. Questa possibile legge è chiamata “legge di sanatoria”. Fino al 1996 era normale che il parlamento arrivasse al 60esimo giorno senza convertire il decreto in legge, perché si era andata ad affermare una prassi (definita poi incostituzionale e non più utilizzata) grazie alla quale il parlamento riusciva ad allungare i tempi. La prassi prevedeva di lasciar morire il decreto al 61esimo giorno per poi farlo ripresentare nuovamente al governo sempre nella stessa forma per più volte, affinché venissero mantenuti in vigore gli stessi effetti giuridici. Questa pratica è definita reiterazione. Nel 1996, la pratica di reiterazione è stata definita incostituzionale dalla corte di costituzionale, perché se uno/due anni dopo la prima apparizione di uno stesso decreto legge questo è ancora in vigore significa che non c’era condizione di urgenza quindi non ci sarebbe dovuto essere bisogno di fare un decreto legge. Dopo la sentenza del 96 il parlamento non ha più potuto fare la reiterazione. Il governo, da 96 in poi, ha iniziato a porre la questione di fiducia sui decreti legge che vuole che vengano convertiti, la pone soprattutto quando nota il ritardo della conversione da parte del parlamento. Per poter porre la questione di fiducia, presenta un nuovo dl con leggerissime modifiche che il parlamento è praticamente costretto ad approvare. Questo metodo di scrittura delle leggi è ormai il più comune, poche leggi sono effettivamente frutto della procedura ordinaria. Decreti omnibus: è un tipo di decreto con il quale si vanno a regolamentare materie non strettamente attinenti alla materia principale. NORME SECONDARIE Le norme secondarie sono i regolamenti utilizzati dal governo, di cui la costituzione non parla, sono atti normativi (con carattere di astrattezza come le leggi – differenza: una è del parlamento, una è del governo) di natura secondaria sono disciplinati nella legge 400/1988 che indica sia il procedimento mediante il quale può essere esercitato sia le tipologie ammissibili. Il procedimento di emanazione dei regolamenti inizia con la scrittura della bozza da parte dell’intero consiglio dei ministri; la bozza viene poi obbligatoriamente mandata al Consiglio di Stato che deve dare un parere e fornire una consulenza, il parere è strettamente giuridico e legale, cioè il consiglio si esprime sulla conformità dei regolamenti nei confronti della legge. La consulenza è un passaggio obbligatorio che non può in nessun modo essere saltato, ma non è vincolante, cioè il governo potrebbe e non potrebbe conformarsi (ovviamente non gli converrebbe non farlo). La bozza torna poi al governo insieme al documento contenente il parere del consiglio, quando il consiglio dei ministri lo approva e viene emanato tramite DPR, viene registrato presso la Corte dei Conti che fa anche un controllo di legittimità (relativo soprattutto agli aspetti contabili), se la corte lo trova legittimo, viene registrato, nel caso in cui la corte lo approvasse senza essere convinta della legittimità verrebbe “registrato con riserva”. L’ultimo passaggio vede il regolamento pubblicato in Gazzetta Ufficiale con l’utilizzo della Vacatio legis. I regolamenti possono essere proposti anche da un solo ministro (regolamenti ministeriali) quando però riguardano materie specifiche, oppure proposti dal presidente del consiglio (DPCM). Pagina | 55 I regolamenti governativi servono soprattutto per: - Esecuzione Attuazione Organizzazione: per stabilire le responsabilità degli apparati amministrativi Fine programma 1° prova parziale. Pagina | 56 2° PARZIALE GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI Sono appartati subordinati al governo, le pubbliche amministrazioni di cui ci occuperemo sono quelle statali, ma ne esistono diverse. Sono disciplinati da una branchia del diritto pubblico chiamata diritto amministrativo, che è nato appositamente per gli apparati amministrativi, nato in Francia, e che serve non solo per la loro disciplina, ma anche per il privato cittadino che ne entra in contatto. Elemento peculiare di questo diritto è che si fonda sul fatto che le Pubbliche Amministrazioni (PA) agiscono secondo questo particolare diritto anche con gli esterni (cittadini). Le pubbliche amministrazioni sono degli apparati costituiti da persone e da mezzi fisici, che hanno come funzione principale quella di soddisfare dei bisogni. Sono apparati preposti al soddisfacimento di bisogni, cioè provvedono all’interesse delle collettività, pertanto la PA è chiamata a realizzare un interesse che sta al di sopra dell’interesse dei privati, è qualificato come interesse generale che diventa dominante e prevalente rispetto all’interesse dei singoli che vogliono realizzare il loro vantaggio. La PA è preposta a realizzare l’interesse della collettività – sovra ordinata rispetto ai privati cittadini – pertanto il singolo che ci interagisce deve essere consapevole che troverà soddisfacimento al proprio bisogno solo se esso è compatibile con l’interesse generale, se non fosse compatibile prevarrebbe quello della collettività. Si dice che il privato è subordinato rispetto alla PA e l’interesse generale è sovra ordinato. Questa finalità della PA non riguarda solo quelle statali, ma tutte, infatti il diritto amministrativo è unico nonostante esistano numero apparati amministrativi. Storicamente la prima forma di attività amministrativa in Europa è stata un’amministrazione autoritativa (chiamata anche imperativa), ciò significa che la PA esercitava potere sui cittadini e il cui potere si traduceva in due modalità: in ordini e comandi o in divieti; in questo caso la PA veniva avvertita in termini di potere, si credeva che il potere fosse l’unica via corretta per il perseguimento dell’interesse generale. Nel ‘900 si è andata a costruire un’altra tipologia di attività amministrativa definita in termini di prestazione, cioè un’amministrazione che produce prestazioni o servizi che siano attività umane o in forma pecuniaria/finanziaria, è una modalità che si sviluppa con la nascita dello stato sociale. Oggi convivono entrambe le modalità, sia imperativa che di prestazione, ci sono diversi apparati che se ne occupano e che vanno sempre incontro al soddisfacimento dei bisogni. PRINCIPI COSTITUZIONALI per PA La sezione dedicata alle PA nella costituzione è la sezione seguente al Governo, dato che le pubbliche amministrazioni dipendono da lui e ne sono subordinate. Art 97.1 – la riserva di legge: i pubblici uffici, cioè le PA, sono organizzati secondo disposizioni di legge, cioè dispongono di riserva di legge. Esistono due tipi di riserva di legge assoluta o relativa: - Assoluta: quando una materia può essere disciplinata solo dalla legge e non da fonti subordinate. Es. le libertà Relativa: le materie sono disciplinate dalla legge che ne fissa solo i principi generali, poi sta alle fonti subordinate disciplinarla in maniera più precisa. Pagina | 57 Le PA sono disciplinate dalla riserva relativa, cioè hanno spazio per costruire un’autonoma organizzazione, sono gli stessi uffici pubblici che si regolamentano da soli. la legge fissa solamente gli obiettivi che ogni PA deve raggiungere e conseguire, mentre poi l’organizzazione interna e la gestione possono disciplinarla loro stesse. Art.97.2 – imparzialità: i pubblici uffici devono garantire l’imparzialità e il buon andamento delle funzioni, cioè le PA devono essere efficienti (minimizzare i costi e massimizzare i risultati) e efficaci (conseguimento degli obiettivi indicati), e devono essere anche imparziali, cioè non ci devono essere trattamenti di favore nel giudicare le richieste dei privati, tutti i cittadini devono essere subordinati alla stessa maniera e devono essere valutati con le stesse basi. La costituzione inoltre prevede che siano ben specificate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari, questo è richiesto perché si trovano in una posizione di potere. Art 97.3 – i concorsi: sono le modalità di accesso alle PA, i concorsi si reputano un principio costituzionale importantissimo. Questo non è un metodo di scelta libero, ma è il più obiettivo possibile, e mira a scegliere le persone più competenti e brave, soprattutto perché le PA si occupano di agire nell’interesse della collettività. In realtà, la costituzione specifica “salvo i casi previsti dalla legge”, che però riguardano solo figure eccezionali. Art 98.1 – lo status di funzionario: lo status giuridico dei pubblici impiegati prevede che siano al servizio esclusivo della Nazione e non di specifici gruppi o partiti, cioè non possono intrattenere ulteriori attività lavorative oltre a quella nelle PA. Questo avviene perché chi sta dentro il pubblico non dovrebbe anche essere collegato alle logiche del mercato. Art 98.2 – gli avanzi di carriera: un dipende pubblico potrebbe candidarsi al parlamento, ma la costituzione indica che i suoi eventuali avanzi di carriera non possono essere conseguiti (tranne che quello di anzianità) finché rimane parlamentare. È stato disposto così per rendere il pubblico impiegato sempre più imparziale possibile. Art 98.3 – iscrizione a partiti politici: non tutti i pubblici ufficiali possono iscriversi ai partiti politici, le limitazioni sono previste per i magistrati, i militari in servizio attivo, gli agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e i consolari all’estero. è previsto così dato che tutti loro occupano posizione di potere e quindi potrebbero non esercitarlo in maniera imparziale. Inoltre viene così disciplinato perché si prevede che i funzionari pubblici siano al completo servizio della nazione e della collettività, non solo di specifici gruppi o partiti. Art 5 – decentramento e autonomie: il decentramento amministrativo prevede che le PA si distribuiscano sul territorio in maniera omogenea per poter raggiungere i governati anche secondo le autonomie locali. Art 28 (nella sezione delle libertà) – le responsabilità: i dipendenti e i funzionari pubblici sono direttamente responsabili penalmente, civilmente e amministrativamente. Nei casi in cui il dipendente reca un danno al privato, vale la logica del risarcimento tra privati, cioè anche il dipendente pubblico deve risarcire i danni, ma nel caso in cui questo non abbia abbastanza patrimonio personale per coprire il risarcimento, entra in gioco anche la responsabilità dello Stato (responsabilità in solido) o degli enti pubblici di riferimento. Lo stato fa da garante per il risarcimento. Pagina | 58 Art 113 – tutela del cittadino: nell’eventualità in cui la PA agisca comprimendo i diritti o reprimendo interessi legittimi, il privato cittadino ha diritto di rivolgersi ai giudici. La tutela del cittadino deriva dal fatto che le PA abbiano enormi poteri e che quindi gli errori siano proporzionalmente grandi, inoltre serve anche come limitazione del potere, se non rispetta i principi deve essere sottoposta al giudizio della magistratura. GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: I SOGGETTI DELLA PA Distinzione principale delle pubbliche amministrazioni è la divisione tra quelle dello stato centrale e quelle non centrali. Il concetto di centrale fa riferimento alla capitale, infatti le PA sono concertate lì, parlare di centro significa riferirsi alla capitale fisica. CLASSIFICAZIONE IN BASE AL TERRITORIO Il primo apparato rilevante è quello dei ministeri (PA dello stato centrale), che dipendo direttamente dal governo e fanno capo ai ministri stessi. Le PA funzionano sulla base della gerarchia e al vertice ci sono appunto i ministeri. All’interno di ogni ministero l’organizzazione è data dai dipartimenti. La struttura ministeriale che dipende dai ministeri, ma che non sta nella capitale si definisce amministrazione statale decentrata, è strettamente collegata a quella ministeriale, ma che si è scelto di allontanare dalla capitale. L’amministrazione decentrata esisteva già prima della Repubblica, l’organo che è sempre trovato sul territorio è il prefetto, che si trova nelle province. Dipende gerarchicamente dal ministero dell’interno e svolgono funzione di ordine pubblico e sicurezza. È stato visto come un valore costituzionale (vedi art. 5) il fatto che lo Stato vada a più diretto contatto con i governati, l’amministrazione raggiunge risultati migliori se è a contatto con i cittadini – pensa quanto era difficile precedentemente muoversi per raggiungere la capitale. Si ritiene che l’efficacia dell’attività amministrativa sarebbe molto più bassa se non fosse dislocata nel territorio. Nell’ambito comunale abbiamo figura del questore, anche lui dipende dal ministero dell’interno ed è un organo decentrato che lavora su un territorio ancor più ristretto del prefetto. Altri ministeri che si sono decentrati sul territorio sono il ministero dell’istruzione di cui ci sono strutture a livello provinciale che sono a contatto con tutte le scuole, si occupa per esempio della distribuzione delle cattedre agli insegnanti e di dare risposte a tutte le istituzioni scolastiche del territorio. Nell’ambito dei beni culturali e del turismo, ci sono sempre strutture a livello provinciale. Un particolare organo del decentramento è il sindaco come ufficiale del governo (è necessario specificare questa caratteristica perché il sindaco è il vertice del comune, che è un ente autonomo, ed è espressione della comunità che lo elegge, cioè è espressione di autonomia), solo eccezionalmente si riconosce il sindaco come organo statale, solo quando gli vengono affidate determinate funzioni, non rappresenta più la comunità che lo ha eletto, ma rappresenta lo stato, e lo si definisce ufficiale del governo. Le funzioni che lo rendono tale sono: - Funzioni dell’anagrafe civile: sono funzioni statali che il sindaco può esercitare rappresentando lo stato centrale. Es. matrimoni. Finché c’è stata la leva obbligatoria, era il sindaco che teneva le liste della leva. Pagina | 59 - Liste elettorali, cioè gli elenchi delle liste del corpo elettorale, sono tenute e aggiornate dal sindaco che rappresenta lo stato centrale Possono adottare le ordinanze contingibili e urgenti per motivi di sicurezza e sanità (potere emergenziale). L’ordinanza è un atto subordinato alla legge, quelle principali sono quelle dei sindaci, che si vedono conferito il potere di adottarle dato che sono i primi ad agire in situazioni di urgenza per garantire l’ordine pubblico. Il sindaco è il primo che agisce (solo nei momenti di emergenza) dato che è il più vicino al territorio, poi agisce il prefetto e in seguito il ministero. È per questo che ci sono gli organi decentrati, se ci fosse un momento di emergenza se dovessimo aspettare il ministero i tempi sarebbero troppo lunghi. Ricorda che però tutti gli organi decentrati dipendono tutti dai ministeri. CLASSIFICAZIONE IN BASE ALLE FUNZIONI L’Amministrazione statale però non si esaurisce tra amministrazioni centrali e decentrati, ma ci sono altri settori amministrativi dello stato che non sono legati al territorio e che quindi non possiamo definire né centrali né decentrati. Con le strutture ministeriali non vengono esaurite le tipologie di attività amministrative che abbiamo nel nostro sistema, i ministeri non bastano. Una buona parte di pubblica amministrazione è stata affidata ad altre strutture che non sono totalmente svincolate dai ministeri, ma mantengono con loro dei legami. Sono soggetti amministrativi a cui sono state assegnate specifiche funzioni che non valeva la pena affidare ai ministeri perché avrebbero avuto scarsa efficacia. Questi soggetti amministrativi sono: - Aziende o amministrazione autonome (organi) Agenzie (con personalità giuridica) Enti pubblici (in particolare quelli economici) Oggi queste entità sono in corso di ridimensionamento e di soppressione, dato che costano un sacco e sono completamente a carico del bilancio pubblico. Con gli anni ’90, in cui è cambiato molto il sistema istituzionale e economico, si sono ridimensionati molti di questi soggetti. L’ordine in cui sono state elencate rappresentato il grado di indipendenza che le entità amministrative hanno con le strutture ministeriali. Le aziende o amministrazioni autonome: sono entità amministrative che sono debolmente separate dai ministeri a cui vengono affidate specifiche funzioni. ES. ANAS che si occupa di strade statali. Ha una debole autonomia, ma è un organo esterno perché si occupa di funzioni non di competenza dei ministeri. Tutte le aziende amministrative si caratterizzano in base alle funzioni. Agenzia: godono di un po’ più di separazione nei confronti del ministero, sono strutture preposte a funzioni specifiche; hanno dei collegamenti con i ministeri, ma in autonomia organizzano le loro funzioni. Hanno personalità giuridica. ES. agenzia del farmaco, delle entrate Enti pubblici: massimo di autonomia rispetto alle strutture ministeriali. Sono stati creati numerosissimi enti pubblici in maniera disordinata, cioè ognuno secondo il proprio modello, perciò è difficile caratterizzare gli enti pubblici a caratteri generali. Ogni ente pubblico è stato creato per provvedere a specifiche funzioni. ES. INAIL, INPS – preposti a materia Pagina | 60 previdenziale – CONI... Gli enti pubblici sono nati proprio per le funzioni a cui provvedono, si pensava che ci volessero degli enti specifici e che il ministero non sarebbe bastato. Sono enti dotati di capacità di spesa e che sono a carico del bilancio pubblico e la nomina dei loro vertici è in capo al governo (non sono totalmente separati dalla struttura ministeriale), ma dato che dispongono di vertici propri possono svolgere le loro funzioni indipendentemente. Particolari enti pubblici economici: sono un sottoinsieme degli enti pubblici. Sono quegli enti che producono beni e/o servizi destinati al mercato. Es. ENI per l’estrazione e distribuzione del gas, ENEL per energia, le Poste, trasporto su ferrovia dello stato, Alitalia, la telefonia era affidata a Telecom. Sono tutti enti pubblici che producono servizi per la comunità, ma per anni lo Stato ha voluto non tenerli sul mercato, ma averne monopolio, solo negli anni 90 si è spostato sul mercato. Oggi non si definiscono più come enti pubblici, ma sono diventati formalmente SpA, anche se il capitale prevalente di quei soggetti è il capitale pubblico. Le Poste sono l’ente che è più difficile privatizzare, la stragrande maggioranza di capitale è ancora nelle mani dello stato, mente ENI e ENEL sono già abbastanza privatizzate. Gli enti pubblici economici facevano eccezione con tutti gli altri perché potevano agire secondo il diritto privato (dato che producevano beni destinati al mercato) e non secondo il diritto amministrativo, perché l’esigenza era che fossero efficienti, che agissero secondo logiche di redditività dato che i loro servizi, posti sul mercato, andavano in competizione con soggetti esterni. Questa tipologia di enti pubblici non dipendeva gerarchicamente dal ministero, ma dall’IRI (Istituto di Ricostruzione Industriale – creato in epoca fasciata e morto negli anni ’90 con la privatizzazione), che era un Holding pubblica, cioè un ente di gestione partecipato dallo Stato che però era ben separato dalla struttura ministeriale. Negli anni ’90 ci si accorge che la presenza dello Stato in una fetta così ampia di mercato costava eccessivamente, così inizia il processo di privatizzazione; oggi non si definiscono più parti di amministrazione pubblica data la privatizzazione, ma si considerano operatori economici privati, nonostante che in realtà uno dei più grandi investitori nel loro capitale continua ad essere lo stato. LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI Nascono negli anni 90, sono entità che nonostante appartengano alla pubblica amministrazione sono indipendenti sia dalla classe politica che dai grandi operatori del mercato. Sono autorità dalle quali ci si aspetterebbe che svolgessero le loro funzioni senza subire alcun condizionamento dal governo e dalla sfera politica in generale, perché queste autorità sono state create per vigilare e/o regolare degli ambiti e dei settori nei quali è indispensabile che siano tenuti lontani gli indirizzi della sfera politica e di alcune realtà economiche particolarmente forti. Da queste autorità ci si aspetta imparzialità, come per tutte le altre PA, ma anche che siano terze (carattere di terzietà), cioè che siano capaci di prendere le distanze dagli interessi di chi governa, di chi dà linea politica al paese, perché a loro vengono affidati interessi che non devono essere legati alla linea politica. Un ministero è un pezzo di PA che sicuramente deve essere imparziale, ma non deve essere terzo, i loro obiettivi sono riconducibili all’indirizzo politico del governo. La prima autorità che è nata è l’antitrust (in italiano: autorità garante della concorrenza del mercato AGCM), creata negli anni 90 sotto pressione europea, che indica la necessità di Pagina | 61 avere un’autorità che vigili su tutti gli operatori economici per verificare che rispettino le logiche della concorrenza. Per garantire che vigilassero in maniera imparziale è stato assolutamente necessario svincolare l’autorità dal governo. ARERA, nata successivamente alla AGCM, per vigilare su energia elettrica e gas, è stata preposta a vigilare sui settori energetici di energia elettrica e gas che erano stati appena portati sul mercato, affinché seguissero correttamente le logiche del mercato. Ora vigila anche sui servizi ambientali quali servizio idrico e raccolta dei rifiuti. Anche per questi sevizi si ritiene che se fossero affidati al ministero non ci sarebbe una buona vigilanza sui settori, è necessario che agiscano secondo criteri di indipendenza. L’indipendenza è fondamentale rispetto agli organi di tipo politico, ma è anche importante l’indipendenza dai grandi operatori del mercato perché il rischio è che poi il mercato si configuri sulle esigenze dei grandi colossi e non lasci spazio ai piccoli, portando ad una concorrenza sleale. Le autorità quindi devono essere imparziali e terze, sono servizi nevralgici per poter far funzionare l’economia e il Paese. Queste autorità inoltre devono essere guidate da soggetti competenti, non da soggetti politici; i soggetti che le guidano non sono solo soggetti di tipo economico e giuridico, ma anche ingegneri e informatici. Sui mercati ora si applicano anche delle regole prodotte da questi soggetti; regole disposte per far funzionare i mercati in maniera tale il servizio sia efficiente, che i consumatori siano soddisfatti e che gli operatori economici siano remunerati. L’insieme di queste esigenze richiedono la particolare capacità amministrativa di essere sottratta da condizionamenti politici e economici. Altre autorità: Garante della Privacy: non si occupa di materia economica, non è legata ai fenomeni di mercato, ma si è ritenuto necessario slegare l’autorità che opera nel settore della riservatezza dei dati dalle logiche politiche. Di seguito due soggetti che preesistevano già prima degli anni ’90 e che sono state concepite a lungo come soggetti dipendenti dal potere politico, ma oggi sono uscite dalla sfera ministeriale. - CONSOB, nata negli anni ’70 Banca d’Italia, nata nell’800, autorità da sempre preposta al governo della moneta. Con l’ingresso nell’Euro – e quindi l’impossibilità di governare da soli la moneta – la sua funzione è diventata quella di vigilare sul settore del credito. Si pretende che gli interessi dei privati siano governati con carattere di imparzialità e terzietà. Altre caratteristiche delle autorità indipendenti: Dato che rimangono autorità amministrative, godono dei poteri tipici della pubblica amministrazione. Le funzioni normative sono prevalentemente di natura regolamentare, ma questo potere normativo viene esercitato in una sorta di vuoto amministrativo perché la normazione primaria delle autorità non è mai stata perfezionata. Sono soggetti che intervengono massicciamente tramite regolamenti (o, più correttamente, atti di regolamentazione) che colpiscono, non tutta la comunità, ma solo i soggetti che operano nei mercati in cui le autorità possono intervenire. Questa funzione di definisce di para normazione. Inoltre le autorità agiscono anche attraverso forme di natura contenziosa (funzioni para giurisdizionali), cioè possono sanzionare gli operatori dei loro settori che violano le regole. Pagina | 62 GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: GLI ORGANI AUSILIARI Gli articoli 99 e 100 della costituzione disciplinano quelli che sono definiti organi ausiliari (di controllo e consultivi) delle Pubbliche Amministrazioni, sono definiti tali perché svolgono delle attività di aiuto nei confronti delle PA. L’attività amministrativa si definisce in base a 3 forme: - - Attiva: è la concreta produzione di attività volte al conseguimento dell’interesse della collettività. È quella parte di PA che viene a contatto con i privati cittadini ed incide sulla loro sfera giuridica. Ma per svolgere questa attività le PA si avvalgono degli organi ausiliari Consultiva: è quella parte di PA di tipo ausiliare che ha lo scopo di fare consulenza fornendo valutazioni tecniche di tipo giuridico, ingegneristico o fornendo perizie. Di controllo: è l’organo preposto ad effettuare controlli, cioè verifiche riguardanti la conformità delle decisioni prese rispetto ai parametri, parametri che nel caso delle PA sono le leggi. In tutti gli apparati amministrativi ci sono gli organi di amministrazione attiva, la cui attività è sempre accompagnata dagli organi ausiliari. Gli organi ausiliari sono: - - - Consiglio di stato: organo di consulenza che dà pareri al governo di tipo giuridico lo avevamo incontrato per i regolamenti del governo. Il consiglio di stato ha una duplice funzione, oltre a fare consulenze è anche un organo giurisdizionale. CNEL (consiglio nazionale dell’economia del lavoro): organo di consulenza, fa consulenze di nature economico sociale, rappresenta le categorie produttive. Gli è affidato il compito di produrre studi riguardo le sue materie di competenza. Può prendere iniziative di tipo legislativo. Corte dei conti: organo di controllo, controlla soprattutto il governo. Verifica che gli atti approvati siano conformi, soprattutto dal punto di vista contabile. Il controllo si è molto esteso negli ultimi tempi, non controlla solo il governo, ma controlla i conti di tutte le autonomie (regioni e comuni) e degli enti - Lo abbiamo incontrato nella procedura dei regolamenti governativi. GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: GLI ELEMENTI PRINCIPALI DELLE PA Le pubbliche amministrazioni hanno bisogno di personale e di beni per poter svolgere le funzioni a loro affidate. I beni: I beni di cui usufruiscono le PA sono di varia natura: - Beni materiali: sono beni pubblici che non possono diventare beni di proprietà privata, devono obbligatoriamente essere a disposizione della collettività o Beni demaniali: sono beni totalmente indisponibili, mai potrebbero essere venduti, ES. i beni demaniali naturali sono di tipo idrico e marittimo – mai potrebbero essere privatizzati i laghi, i mari, i fiumi… i beni demaniali artificiali invece sono per esempio caserme e costruzioni dell’esercito, porti, acquedotti, aeroporti Pagina | 63 Beni patrimoniali: sono costituito soprattutto da beni immobili e mobili ES. statue, edifici antichi, sedi di PA, le collezioni d’arte. Parte dei beni patrimoniali capita che si decida di privatizzarli. Beni di natura finanziaria: sono assolutamente indispensabili per produrre servizi, è impensabile che si possano produrre servizi senza denaro. Le risorse finanziare derivano: o Dai tributi: grazie al prelievo fiscale le pubbliche amministrazioni possono ricavare denaro, i tributi si dividono in: ▪ Imposte: sono un tributo che viene prelavato al privato nel caso in cui lui si trovi in situazioni di capacità economica. (es. l’IVA la si paga nel momento in cui si fa un acquisto, cioè se il soggetto si può permettere di spendere. Si dividono in imposte dirette e indirette. ▪ Tasse: la tassa colpisce solo i soggetti che beneficiano di servizi o acquistano un bene. ▪ contributi speciali: sono contributi che nascono per esigenze particolari, cioè con finalità specifiche, vengono richiesti una volta, ma non si ripetono nel tempo. Art 53 della costituzione ci dice che il tributo è quella parte di reddito a cui il privato cittadino rinuncia in favore dello sviluppo dello stato, la costituzione però sottolinea che tutti i cittadini devono contribuire alle spese in base alla loro capacità contributiva. Infatti il sistema tributario italiano si ispira al principio della progressività: all’aumentare del reddito il contributo aumenta più che proporzionalmente, cioè la progressività ci dice che la proporzione del tributo aumenta all’aumentare del reddito (se ho reddito pari a 10, il tributo sarà 25% - se il reddito è pari a 50 il tributo sarà pari al 30% ecc) o - o Debito pubblico: dato che con i tributi non si raggiunte la quota necessaria per svolgere attività amministrative, si emettono anche titoli di debito pubblico che vengono comprati. In questo modo lo stato riesce ad avere liquidità immediatamente che poi sul lungo periodo verranno restituiti con interessi. Il personale: Per parecchi decenni nel sistema italiano, per i dipendenti pubblici veniva applicato un sistema giuridico a sé stante, i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici erano regolati dal diritto amministrativo, quindi regole a sé stanti – posto fisso, ma retribuzione bassa, in alcuni casi c’era anche la rinuncia ad alcuni diritti. Nel 1993, c’è stata la “privatizzazione del pubblico impiego”, in modo che venissero applicate le stesse regole dei dipendenti dei privati, si notò in quegli anni quanto poco efficienti fossero i dipendenti delle PA, così la soluzione più logica per migliorane l’efficienza sembrò quella di regolare i rapporti tramite il diritto privato. Ora valgono quindi le stesse regole tra settore privato e pubblico nei confronti dei lavoratori. La figura del dirigente: è una figura nata negli anni ’90, sono l’unica figura di dipendente pubblico che non viene reclutata attraverso la formula del concorso. Questi soggetti sono una fascia di dipendenti di vertice delle Pubbliche amministrazioni, rappresentano, in ambito privato la figura del manager; sono gli unici dipendenti pubblici che vengono scelti in base al loro profilo personale (CV). Pagina | 64 Il loro contratto viene regolato con rapporti a tempo determinato, ma con remunerazioni alte, è stato configurato così perché si sperava che il dirigente fosse più invogliato a portare a termine gli obiettivi a loro assegnati; l’idea di fondo è che sia uno stimolo anche perché se raggiungono buoni risolutati potrebbe essere rinnovato il contratto. GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: LE ATTIVITÀ AMMINISTRATIVE Noi analizzeremo solo l’attività di tipo imperativo, cioè quella che si traduce in comandi per il privato cittadino. I PRINCIPI DI BASE Principio di legalità, è la regola di base, tutta l’attività amministrativa deve essere conforme al principio di legalità. Questo principio si collega alla riserva di legge (art 97), infatti rappresenta formalmente il fatto che la legge sia sovra ordinata rispetto alle PA, in particolare ciò che viene richiesto dalla legge le PA lo devono fare e non possono fare ciò che sta fuori dalla legge. Per anni il principio di legalità è stato messo in atto solo come se le PA dovessero solo dare attuazione a ciò che dice la legge (parte formale del principio), ora si pretende che il principio valga anche in maniera sostanziale, cioè la legge dà alle PA gli obiettivi da raggiungere e sarà poi compito delle PA organizzarsi nella migliore maniera possibile per raggiungere gli obiettivi. La discrezionalità amministrativa: è vero che è la legge che assegna i fini da raggiungere, ma nella maggior parte dei casi, l’attività amministrativa si svolge in maniera tale da avere dei margini di discrezionalità, cioè i fini che le vengono assegnati sono vincolanti e di conseguenza la PA deve rimanere proiettata sul raggiungimento di quei fini, ma è particolare prerogativa della PA avere la facoltà di essere discrezionale, cioè avere un margine di scelta libera. L’attività amministrativa è quindi vincolata nei fini, ma è discrezionale nei mezzi e negli strumenti con i quali raggiungere i fini. Il problema che ne consegue è che utilizzando la discrezionalità c’è il rischio che vengano compiuti degli illeciti, perché se mal applicata potrebbe portare al conseguimento di interessi parziali e non interessi della collettività, cioè premierebbe gli interessi illegittimi. Esistono poche attività amministrative completamente vincolate. Per poter realizzare le attività imperative, la PA deve dichiarare la sua volontà tramite atti unilaterali autoritativi. Sono atti definiti come manifestazioni di volontà delle autorità amministrative – tutte le autorità possono attuarli – che si contraddistinguono per il carattere di autoritarietà e di unilaterità. Infatti quando le PA perseguono fini di interessi generali in forma imperativa, lo fanno in maniera unilaterale, cioè non hanno bisogno di concordare il contenuto e le modalità degli atti con coloro sui quali gli atti produrranno effetti, la PA lavora da sola e decide da sé la sua volontà. È capacità della PA scrivere atti unilaterali perché si trova in posizione di sovra ordinazione perciò non è nel suo interesse concordare le sue volontà con quelle dei privati. Questo naturalmente comporta una disciplina legislativa puntuale della tipologia e dei presupposti di questi atti, e anche la necessità di controllare che la PA utilizzi davvero correttamente i poteri che le sono stati conferiti. Infatti gli atti unilaterali possono essere massimo un numero ben definito – si dice che sono caratterizzati dalla tipicità – è la legge Pagina | 65 che indica quali e quanti possono essere questo tipo di atti, da chi possono essere adottati e quali effetti giuridici possono essere prodotti (tutto ciò è solo a garanzia del cittadino). Gli atti unilaterali possono essere sia a vantaggio che a svantaggio del cittadino. ES. patente di guida: non si negozia, ma si è sottoposti ad un esame, cioè non c’è bilaterità. In casi limitati, la PA potrebbe ritenere opportuno realizzare l’interesse generale, non tramite diritto amministrativo, ma utilizzando il diritto privato. Il diritto privato porta però la PA sullo stesso piano del cittadino, non permettendogli quindi di produrre atti unilaterali che prevedono che la PA sia sovra ordinata al privato. Gli atti prodotti tramite diritto privato si chiamano atti di diritto comune (o privato). Usando questo atto, la PA agisce come privato e deve sottostare alle regole del codice civile, avviene perché per la PA potrebbe essere più conveniente agire così per garantire l’interesse comune. È sempre la legge che disciplina l’uso di questi atti. GLI ATTI UNILATERALI Questi atti unilaterali imperativi vengono definiti provvedimenti amministrativi, che è la tipica manifestazione di volontà della PA diretta a soddisfare un interesse pubblico primario. Sono provvedimenti che hanno come destinatari persone specifiche, infatti nell’ambito del diritto amministrativo le decisioni vengono prese per soggetti specifici, non c’è valenza generale. I provvedimenti amministrativi sono distinti dagli atti amministrativi in senso stretto (o meri atti amministrativi). I primi hanno effetti sul cittadino, mentre i meri atti amministrativi producono effetti solo all’interno delle PA e non interessano il cittadino, sono infatti atti prodotti dagli organi ausiliari per il lavoro interno delle PA. Analizzeremo solo i provvedimenti. GLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI: I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI I CARATTERI DEI PROVVEDIMENTI I provvedimenti amministrativi grazie ai quale la PA dichiara la sua volontà nei confronti del privato sono definiti: - - - Imperativi: cioè la PA definisce il contenuto dell’atto senza consultare i privati cittadini qui quali l’atto produrrà effetto. Esecutivi: non appena la PA adotta questi atti i cittadini si devono conformare ad essa, cioè hanno efficacia giuridica e inoltre i provvedimenti hanno la capacità di produrre effetti sui destinatari senza che nessun’autorità giudiziaria ne confermi la legittimità. Esecutori: se il destinatario del provvedimento si rifiuta di conformarsi ad esso, la PA po’ ottenere l’esecuzione avvalendosi della forza pubblica senza però l’intervento del giudice preposto all’attuazione dei provvedimenti. Ci si avvale di questa caratteristica solo quando è in gioco un grande interesse generale. ES. costruzioni abusive che devono essere abbattute. Inoppugnabili: i provvedimenti amministrativi sono contestabili davanti ai giudici solo nel caso in cui la PA non adottasse interessi legittimi. Questo tipo di tutela vale però solo per 60 giorni dalla pubblicazione del provvedimento, trascorsi i 60 giorni non si potrà più contestare l’atto (anche se questo risultasse illegittimo). Il tempo, che è previsto per legge, viene disposto perché se non fosse così, l’attività amministrativa Pagina | 66 non avrebbe certezza, soprattutto perché la contestazione potrebbe portare ad un annullamento del provvedimento. GLI ELEMENTI DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI I provvedimenti sono validi, cioè producono effetti, solo se sono riconoscibili i principali elementi: - - - - I soggetti: sono le autorità amministrative, vengono individuate dalla legge che disciplina l’esercizio dei determinati poteri, cioè sono i soggetti competenti. Gli oggetti: si intende la persona, la cosa o la situazione giuridica su cui si compiono gli effetti dei provvedimenti. È necessario che l’oggetto sia determinabile e idoneo a subire gli effetti del provvedimento. ES. per la patente l’oggetto è il cittadino che la riceve. La causa: è il fine del provvedimento amministrativo, l’obiettivo che vuole raggiungere, cioè l’interesse che giustifica il provvedimento. La causa è sempre riconducibile all’interesse comune. La motivazione: la causa deve essere integrata dalla motivazione con la quale vengono indicate le ragioni che hanno portato all’adozione del provvedimento. La motivazione è stata introdotta tramite legge negli anni ’90. La forma: deve sempre essere forma scritta su supporto cartaceo, da qualche anno il supporto è anche digitale. Ci sono dei casi in cui la forma scritta non viene utilizzata, cioè la PA non dichiara nulla, è la forma del silenzio. Nel diritto amministrativo la forma del silenzio ha due significati giuridici: o Silenzio assenso o Silenzio diniego Ci dice la legge come analizzare il silenzio, la legge specifica proprio quali atti sono da interpretare come silenzio assenso o rifiuto. Questo serve a snellire l’attività della PA. Questi 5 elementi devono essere tutti riportati nei provvedimenti. Se tutti e 5 gli elementi sono rispettati è verosimile che il provvedimento sia conforme alla legge. Se i provvedimenti non rispettano i 5 elementi, o se sono riportati in maniera scorretta c’è la possibilità dei privati di contestare il provvedimento. I PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI L’atto della PA è il prodotto di un’organizzazione e perciò rappresenta una fase intermedia o finale di un procedimento. Sono frutto anche di un’organizzazione ben disciplinata dove vengono coinvolti più soggetti. Il procedimento è un iter di passaggi alla conclusione dei quali si adotta il provvedimento. È interesse della PA agire in forma procedimentale, cioè per prendere le sue decisioni deve seguire dei passaggi predeterminati. Le fasi principali sono tre: - Iniziativa: l’iter può partire da o Dalla pubblica amministrazione: si chiama iniziativa d’ufficio o Dai privati cittadini: si chiama istanza di parte, cioè qualcuno attiva la PA tramite una richiesta. Pagina | 67 - - Preparatoria o d’istruttoria: fase che serve alla PA per individuare, capire e ricostruire gli interessi che sono in gioco; gli organi amministrativi raccolgono tutte le informazioni che reputano necessari avvalendosi anche dell’aiuto di altri organi pubblici o di soggetti privati (sono consulenze tecniche). Le consulenze di altri organi sono richieste direttamente dalla PA, mentre per il privato cittadino è quest’ultimo che si presenta davanti alla PA per rappresentare il suo interesse. Si conclude questa fase quando sono riconosciuti tutti gli interessi oppure trascorsi 20 giorni dall’iniziativa (questa tempistica può essere prorogata nel caso in cui venga richiesto). Consultiva o deliberataria: è la fase in cui viene scritto e adottato l’atto. Integrativa dell’efficacia: riguarda le modalità attraverso le quali il provvedimento può produrre effetti giuridici, in questa fase avvengono anche i controlli riguardanti la regolarità del provvedimento alle leggi. Inoltre in questa fase il provvedimento deve essere portato a conoscenza dei soggetti interessanti (non di tutta la collettività) tramite PEC o posta raccomandata. Il provvedimento inizia a produrre effetti giuridici solo nel momento in cui il destinatario ne è venuto a conoscenze. Da quel momento partono anche i 60 giorni per poterlo contestare. Alla conclusione di tutti i passaggi, si dice che il procedimento è perfetto (: ha seguito tutte le sue fasi) e il provvedimento è valido (può produrre i suoi effetti), ma il fatto che sia valido non significa che sia legittimo, infatti c’è il temine per valutare che sia conforme alla legge e agli interessi. Se ci fosse il sospetto che non sia legittimo ci sono gli spazi per andare dal giudice a contestarlo. NOVITÀ DELLA LEGGE 214/1990 È la legge attuale che disciplina i procedimenti amministrativi. La legge attuale è la legge che ha voluto rinnovare il procedimento amministrativo alla luce dei principi di trasparenza, di pubblicità e di democraticità (e responsabilità). È una legge che ha cercato di riscrivere le regole del procedimento mirando a rendere trasparente l’attività della pubblica amministrazione, soprattutto perché essendo i privati cittadini i destinatari dei provvedimenti si è visto come necessario che essi dovessero essere a conoscenza delle attività delle PA; la norma precedente prevedeva invece che le attività dovessero essere solo private. La legge è stata ribattezzata come legge della casa di vetro, proprio perché permette a tutti di vedere come vengono assunte determinate decisioni e permette di partecipare ai procedimenti. Le novità della legge: - - - Comunicazione obbligatoria dell’avvio del procedimento: sia che sia un’istanza di parte o un’iniziativa d’ufficio, la PA è tenuta a darne comunicazione agli interessati. Con la comunicazione di avvio si deve anche comunicare la tempistica con cui si svolgerà il procedimento. Nomina del responsabile del procedimento: prima della legge il responsabile non esisteva. La funzione della figura del referente è che esso possa dare informazione e risposte ai diretti interessati, per es. nella fase di istruttoria è da lui che andranno i privati cittadini per riferire i lori interessi. Deve essere data comunicazione ai privati cittadini di chi sarà il referente. Termine per provvedere: È obbligatorio fissare una scadenza temporale entro la quale il provvedimento deve essere adottato. Se non venisse stabilito Pagina | 68 - - pubblicamente nessun termine, allora si prevede che siano 90 giorni. È volto a rendere più efficiente e certa l’attività della PA. Obbligo di provvedere: nel momento in cui l’iniziativa è presentata, la PA è obbligata a decidere e a provvedere a trovare una soluzione, non può non dare risposta. Intervento e presentazione di memorie scritte e documenti: è stata introdotta la possibilità che il privato possa intervenire durante la fase di istruttoria per spiegare quale sia il suo interesse e soprattutto perché il provvedimento inciderà sulla sfera del privato ed è quindi corretto che anche lui possa intervenire nel procedimento. Serve a rendere il procedimento più trasparente, ma gli atti rimangono unilaterali quindi il privato consegna solo dei documenti che attestino il suo interesse, non può contrattare sugli effetti giuridici l’atto produrrà. Diritto di accesso: in seguito alla decisione della PA, il privato ha il diritto di prendere visione degli atti, è un diritto che può essere messo in atto solo al termine de procedimento. È un diritto propedeutico al ricorso, cioè il privato può consultare tutti i documenti che hanno portato alla scrittura dell’atto per poter capire se la PA ha rispettato o meno gli interessi legittimi. ALCUNI TIPI DI PROVVEDIMENTI I provvedimenti amministrativi, dal punto di vista dei destinatari, si suddividono in due categorie: - - Ampliativi: espandono la sfera giuridica del privato per effetto della decisione delle PA, riguarda sia i beni (quasi sempre di natura finanziaria: assegni di invalidità o borse di studio) sia i comportamenti (patente o ammissione ad un corso di studi). I provvedimenti ampliativi sono: o Autorizzazioni: corrispondono alla rimozione di un ostacolo affinché si possa esercitare un diritto o un potere di cui sono titolari soggetti privati, enti o organi pubblici. o Concessioni: un bene pubblico che viene dato in concessione a soggetti privati pagando un canone, è quindi l’attribuzione di beni pubblici (luoghi o altro) a dei privati a fronte di pagamenti; le concessioni non comportano che il bene diventi di proprietà del privato, la proprietà rimane in capo alla PA. Es. I bar che hanno tavolini fuori pagano le concessioni perché occupano luogo pubblico; ora si parla anche di concessioni per i litorali (i lidi in spiaggia attualmente versano un canone quasi nullo nonostante il luogo non sia di loro proprietà). o Sovvenzioni: simili alle concessioni, ma riguardano attribuzioni quasi sempre in denaro. o Rinunce: la PA rinuncia, a causa di un interesse generale a delle sue precedenti pretese che si erano concretizzate in provvedimenti o in norme legislative. ES. esonero al servizio militare, esenzioni fiscali o deroghe in materia edilizia. o Ammissioni: permettono a dei privati cittadini in possesso di determinati requisiti ad accedere a status differenti. Restrittivi: a fronte dei provvedimenti amministrativi la sfera privata si restringe o perché un bene esce dalla sfera o perché non posso più tenere un comportamento o Revoche: consiste nella rimozione di provvedimenti ampliativi precedentemente adottati. Non riguarda quindi i beni di proprietà, ma solo elementi che erano stati concessi dalla PA. ES. revoca della patente Pagina | 69 o o o o o Espropriazione: simile alla revoca, ma viene fatta sui beni di proprietà. Es. terreno ereditato. Ordini e divieti (genericamente indicati come comandi): riguardano prescrizioni di legge e comportano, a carico dei trasgressori, conseguenze di tipo disciplinare, amministrativo o penale. Requisizioni: riguardano beni mobili o immobili che vengono presi in uso dalla PA, in casi estremi potrebbero anche venir presi in proprietà dalla PA. Occupazioni: possono essere temporanee o finalizzate all’esecuzione di opere pubbliche in attesa dell’espropriazione. Provvedimenti sanzionatori: riguardano coloro che violano prescrizioni amministrative producendo effetti negativi nella sfera professionale (sanzioni disciplinari), patrimoniale (sanzioni pecuniarie o confisca di beni) o giuridica (revoche). FORME DI TUTELA Quando viene adottato un provvedimento amministrativo che ha violato la legge, gli interventi per contrastarlo con di due tipi: I ricorsi amministrativi: si contesta il provvedimento davanti alla stessa amministrazione. Ci si rivolge all’autorità amministrativa stessa affinché si richieda o di modificare il provvedimento o di eliminarlo/annullarlo totalmente. È la PA che risponde al privato producendo un nuovo provvedimento che può essere un atto nuovo o la conferma del precedente. I Ricorsi giurisdizionali: rapporto a tre tra privato che si rivolge al giudice portando in causa la PA. PA e privato, davanti ai giudici sono uguali. Sarà il giudice che dice cosa fare, quindi la sua volontà è dichiarata tramite sentenze (no nuovo provvedimento). Prima si passava solo per questo ricorso solo nel momento in cui il privato perdeva il ricorso contro la PA. Ora si può passare direttamente davanti al giudice. LE MALATTIE Le malattie del provvedimento, cioè le ragioni per cui si può contestare (e annullare) un provvedimento sono: - Le cause di annullabilità (chiamate anche vizi di legittimità). Sono 3: o Vizio di incompetenza (malattia del soggetto): è un provvedimento che viene adottato da un’autorità che non è di competenza e che quindi non ha il potere di adottarlo. Due tipi di incompetenza: incompetenza assoluta – viene esercitato un potere non di competenza della PA – porta alla nullità dell’atto, e incompetenza relativa – viene esercitato un potere appartenente ad un altro organo del medesimo apparato amministrativo. o Eccesso di potere (malattia della causa): significa che il provvedimento è stato adottato per cause sbagliate; cioè l’apparato ha il potere di adottare quel provvedimento, ma ha utilizzato il potere per perseguire un interesse che non era generale o ha ristretto la sfera giuridica di un privato quando non era necessario farlo perché la causa poteva essere raggiunta in altre modalità. È il vizio più difficile da dimostrare o Violazione della legge: è il caso residuale che dà luogo a delle violazioni di legge che non siano le due precedenti. Può avvenire più che altro perché o Pagina | 70 - perché non sono state seguite correttamente le fasi del procedimento o perché non sono ben specificati gli elementi necessari. La nullità (o inesistenza): deriva dalla carenza di condizioni minime necessarie per poterlo ritenere esistente L’irregolarità: è una categoria nata in via di prassi e si riferisce ad anomalie del provvedimento che vengono ritenute sanabili in nome dell’interesse a conservare il provvedimento I giudici possono annullare l’atto solo nel momento in cui il cittadino lo richiede, se infatti le cause di annullabilità fossero evidenti, ma il cittadino non lo richiedesse, il giudice non potrebbe annullare l’atto amministrativo. A quale giudice ci si deve rivolgere? Ci sono due giudici diversi che giudicano gli atti delle PA, cioè che danno tutela ai privati contro la PA. - - Magistratura ordinaria: è quella che tendenzialmente risolve controversie tra privati. Si occupa delle lesioni ai diritti soggettivi, cioè una situazione di vantaggio riconosciuta autonomamente da tutela sia nei riguardi di altri privati che della pubblica amministrazione. La magistratura ordinaria infatti interviene solo nei casi in cui la PA si avvale del diritto comune (: diritto privato), ma non ha potere di di eliminare il provvedimento amministrativo, può solo fare in modo che non venga applicato nei casi di illegittimità. La magistratura ha il potere di condannare la PA a risarcire il danno nel caso in cui esso venisse compiuto. Magistratura amministrativa (o magistratura speciale): è quella che tendenzialmente si occupa di controversie tra privati e PA. Si occupa di lesione agli interessi legittimi, queste sono situazioni in cui l’ordinamento produce cosa a vantaggio del privato con l’obiettivo primo di garantire l’interesse generale. Quando si entra in contatto con PA non si è più titolare di diritti soggettivi dato che i privati sono subordinati alle PA, ma si possono vantare interessi legittimi, cioè si può pretendere dalla PA che questa dia corretta applicazione della legge, sperando che con la sua corretta applicazione venga soddisfatto un nostro interesse privato anche se l’interesse privato è subordinato a quello pubblico. L’interesse legittimo viene tutelato se si riesce a dimostrare che la PA non ha rispettato la legge o che non fa capo alla collettività. Lo scopo del ricorso è di arrivare all’annullamento del provvedimento. Questa tipologia di giudice infatti ha il potere di eliminare i provvedimenti e anche di far risarcire i danni. I giudici amministrativi sono: - - TAR (tribunali amministrativi regionali): è il primo grado ed è a lui che si rivolgono i privati. Il tar decide tramite sentenza di annullare il provvedimento della PA. Ma la sua sentenza deve passare anche attraverso il consiglio di Stato. Consiglio di stato: è il massimo giudice amministrativo che può far capo sia al privato che alla PA. Corte dei conti Pagina | 71 REGIONI E GLI ENTI LOCALI Le autonomie territoriali sono previste dalla costituzione, è stata un’enorme discontinuità con il Regno d’Italia che non prevedeva nessun tipo di enti autonomi. L’art. 5 è emblematico per le autonomie, è infatti un principio fondamentale della Repubblica che sia basata su un pluralismo istituzionale. Si afferma in questo articolo il principio dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica, e si individuano i valori costituzionali delle autonomie locali e del decentramento amministrativo. Con autonomie locale si intende delle istituzioni presenti sul territorio – e quindi contraddistinte da questo elemento – alle quali vengono riconosciute e attribuite delle funzioni pubbliche; le attribuzioni, per disposizioni dell’art 5, devono non solo essere riconosciute, ma anche promosse e favorite. La costituzione infatti è basata sul riconoscimento del valore del pluralismo, inteso anche come pluralismo istituzionale e delle sedi pubbliche. Si prevede quindi che come luogo di esercizio del potere non ci sia solo Stato centrale, ma anche delle autonomie locali che lavorano su parti di territori ben definiti. L’autonomia si riferisce al fatto che questi enti siano titolati di funzioni pubbliche proprie che lo Stato gli attribuisce. Tutti gli enti autonomi insieme allo stato centrale compongono la Repubblica. Esistono diversi livelli di autonomia e l’idea di base è che lo stato debba rinunciare a esercitare le funzioni che verranno attribuite agli enti autonomi; le attribuzioni vengono fatte affinché chi esercita determinate funzioni sia più vicino al cittadino, cioè colui su cui le funzioni prendono forma. Le autonomie locali sono però molto differenti rispetto al decentramento amministrativo, perché in quest’ultimo caso è lo Stato che sposta i suoi apparati nel territorio, ma quegli apparati rimangono comunque statali; le autonomie locali invece, come dice il nome stesso, godono di autonomia rispetto allo Stato centrale, sono degli enti completamente a sé stanti. Le autonomie locali non dipendono gerarchicamente dallo Stato anche perché hanno funzioni completamente distinte. Il concetto di autonomia significa che possono darsi norme da sole su delle determinate materie che sono esplicitate nella Costituzione, in tutte le altre materie entra in vigore la norma dello Stato. La parte della costituzione destinata agli enti autonomi è il TITOLO V (da art 114 a art 133). Questa parte di costituzione è stata revisionata nel 1999 e due volte nel 2001. Art 114 – autonomie territoriali: afferma che la repubblica si ripartisce in Regioni, Province e Comuni, individuandoli come articolazioni necessarie all’ordinamento repubblicano. Nel 2001 a questo elenco si sono aggiunte anche le Città metropolitane perché si voleva valorizzare il rapporto di vicinanza con il cittadino, dato che più vicinanza c’è più sono visibili i bisogni del cittadino ed è più facile reagire per realizzarli. Nel 2001 in realtà le città metropolitane anche non esistevano, sono state create solo nel 2014 tramite legge ordinaria. Tramite questa legge inoltre si è fatto in modo che perdessero rilevanza le province (si è cercato di eliminarle tramite revisione costituzionale nel 2014, ma la revisione non è passata); gli organi delle province infatti ora non sono più eletti e di conseguenza non rappresentano più il cittadino, inoltre gli sono state tolte la maggior parte delle loro funzioni. Pagina | 72 L’art 114 inoltre riconosce agli enti autonomi sia autonomia che autarchia. Con autonomia si intende il riconoscimento del potere di determinare autonomamente, seppur nel rispetto della legge, le loro regole di organizzazione e di azione; con autarchia si intende il fatto che l’ente, per poter operare, adotta dei veri e propri provvedimenti amministrativi di tipo autoritativo. L’articolo inoltre prevede che tutti gli enti autonomi abbiano dei propri statuti, dei poteri e delle funzioni, che vengono disciplinati tramite i principi fissati dalla costituzione. Lo Statuto è la norma fondamentale per questi enti (come la costituzione lo è per lo stato). Alcuni statuti (delle regioni speciali) sono al livello della Costituzione, mentre altri sono considerati fonti primarie. I poteri e le funzioni invece vengono riconosciute agli enti dallo Stato, infatti non si può parlare di sovranità, è lo Stato che conferisce le funzioni agli enti e potrebbe anche toglierle passando tramite una revisione costituzionale apposita. Si riconosce uno Status particolare per Roma che in quanto sede dello stato centrale e di molte istituzioni statali, secondo la costituzione deve avere norme specifiche per lei. Art 115 – abrogato. GLI ENTI REGIONALI Una scelta di fondo fatta dall’Assemblea Costituente fu quella di optare per un regionalismo duale, nell’ambito del quale convivono due tipi di regioni: quelle ad autonomia speciale (più ampia rispetto alle altre) e quelle ad autonomia ordinaria. Le ragioni di questa scelta furono prettamente politiche, c’erano movimenti separatisti in Sicilia, Sardegna e Valle d’Aosta, erano tutti territori che cercavano di uscire dall’Italia. Per evitare quindi di perdere questi territori, si decise di riconoscere a loro (e ad altri enti con particolari problemi) una particolare autonomia. Alla Valle d’Aosta per es. fu riconosciuta la possibilità di disciplinarsi da sola l’ambito linguistico, data la vicinanza con la Francia. L’assemblea costituente scrisse i primi 3 Statuti speciali per queste regioni. Altri territori con particolari forme di autonomia sono il Friuli Venezia Giulia e il Trentino Alto Adige, al momento della costituzione della Repubblica però - - Per il Trentino si stava ancora cercando un accordo con l’Austria per poter tenere il territorio. L’accordo, che arrivò solo molti anni dopo, ha previsto che l’Italia avrebbe potuto tenersi il territorio, solo riconoscendo ad esso la capacità di regolarsi da solo e l’istituzione di due province autonome (Trento e Bolzano). In poche parole il territorio del Trentino è suddiviso in tre parti: le due province autonome e la regione autonoma – sono tre enti ben distinti. Per il Friuli, alla fine della guerra, ci si contendeva Trieste con la Jugoslavia, non erano ancora chiari i confini che avremmo tenuto. Nel 1963 furono definiti i confini e il Friuli ricevette autonomia in quanto regione di confine. Art 116 – le particolari autonomie: L’assemblea costituente rese autonomi tutti questi territori, creando quindi due diversi tipi di autonomia: livello di autonomia alto (regioni speciali) e basso (regioni ordinarie). L’art. dispone che tutti quei territori devono avere particolare autonomia, conferendo loro un maggior numero di poteri e di funzioni. Ogni statuto delle regioni speciali è differente dall’altro, cioè ogni regione ha trattamenti differenziati; mentre le 15 regioni ordinarie hanno uno stesso statuto che, essendo identico, Pagina | 73 è disciplinato in costituzione, gli statuti delle regioni speciali invece non sono disciplinati in costituzione. Gli statuti speciali sono delle vere e proprie leggi costituzionali, che per poter essere modificate hanno bisogno di una vera e propria delibera del parlamento. LA NASCITA DEGLI ENTI REGIONALI ordinari La scelta del regionalismo duale è stata fatta in sede di scrittura della costituzione, nel 1948 quindi inizia il processo di attivazione delle regioni. Le regioni a statuto speciale furono instaurate in fretta (l’ultima fu il Friuli nel 1963), mentre le regioni a statuto ordinario trovarono maggiori contrasti da parte della classe politica che non voleva che lo Stato centrale perdesse delle funzioni. Si riuscì a scrivere gli statuti ordinari solo nel 1970, dopo che l’opinione pubblica forzò la classe politica affinché scrivesse le leggi, fino a quel punto lo stato era fortemente centralizzato. La costituzione disciplinava già le funzioni che avrebbero avuto le regioni ordinarie, ma solo in maniera generica; il processo di trasferimento richiese parecchi anni. - - - - - 1971/72 – scrittura degli statuti ordinari e primo trasferimento di funzioni 1972/77 – secondo trasferimento di funzioni grazie a dei decreti legislativi. Nei Dlgs erano elencate tutte le funzioni che sarebbero rimaste in capo allo Stato e tutte le funzioni che sarebbero passate alle regioni. È il momento in cui le regioni ordinarie iniziano effettivamente a funzionare. 1978 – si crea un sistema sanitario pubblico nazionale, basato fortemente sul principio di uguaglianza, che afferma lo Stato Sociale. Si sceglie di basare il sistema sanitario sulle regioni che le rese effettivamente rilevanti, ma per questa ragione persero parte della loro autonomia (diventano delle macchine sanitarie) Tra gli anni ’80 e ’90 c’è un enorme scontento nel popolo perché il regionalismo non stava avendo tutti gli spazi di autonomia che erano previsti. Nasce la Lega Nord che rivendica l’autonomia delle regioni del Nord d’Italia. 1997/98 – terzo trasferimento di funzioni per rispondere alla pressione dell’opinione pubblica, questo trasferimento voleva essere una rivitalizzazione del regionalismo 1999 – riforma degli statuti 2001 – revisione costituzionale che non venne inizialmente presa in considerazione dal governo successivo (fu la prima revisione che passò solo tramite maggioranza assoluta). Le regioni tentarono comunque di applicarla cercando di scrivere delle proprie leggi che però veniva continuamente bocciate dal governo. La riforma venne ignorata fino al 2008 e si stava iniziando a pensare di intervenire sugli aspetti di autonomia, ma la crisi economica fermò momentaneamente questo passaggio. L’autonomia venne presa in considerazione nuovamente quando scoppiò la pandemia che bloccò nuovamente il passaggio. Con la pandemia ci si aspettava che le regioni avrebbero lavorato correttamente (dato che devono gestire loro la sanità), ma non è stato effettivamente così. La riforma del 2001 per rilanciare il regionalismo aveva come idea di base quella di ampliare le funzioni delle regioni ordinarie e di non continuare sul modello del 1948 che stabiliva che le 15 regioni ordinarie dovessero essere tutte sullo stesso piano di autonomia. La riforma rispondeva soprattutto alle pressioni di Lombardia, Veneto e Emilia Romagna, così si diede la possibilità alle 15 regioni ordinarie di aumentare il loro livello di autonomia nel momento in cui queste ne venga fatta richiesta. Le funzioni aggiuntive si prevede che Pagina | 74 passino dallo Stato alla regione che ne fa richiesta, non a tutte. Ma prima di poter ricevere quelle funzioni è necessario che si arrivi ad un’intesa con lo Stato, che una volta trovata dovrà passare per il parlamento che dovrà scrivere una legge per riconoscere a una singola regione determinate funzioni aggiuntive, la legge dovrà essere approvata dalla maggioranza assoluta delle camere. Il modello che si sarebbe formato vedeva quindi le 5 regioni speciali sempre al vertice e con un livello di autonomia che le regioni ordinarie non avrebbero potuto mai raggiungere, seguite poi da un livello intermedio che avrebbero raggiunto le regioni che ne facevano richiesta e per ultimo il livello delle classiche regioni ordinarie. Le regioni del Nord verso la fine del 2010 iniziarono a presentare delle bozze allo Stato per potersi prendere quelle nuove funzioni, ma lo stato fa grosse resistenze, non volendo perdere funzioni. Le prime bozze quindi non hanno portato a nulla. Nel 2015, le regioni cercano di nuovo di aumentare la loro autonomia, Lombardia e Veneto fanno anche dei referendum popolari per sostenere la loro richiesta (nonostante fosse abbastanza inutile farlo dato che non era richiesto), presentano tre nuove bozze di autonomia rinforzata che praticamente le avrebbero portate ad essere al pari delle regioni speciali dato che si sarebbero prese veramente tante funzioni. Si sono discusse le bozze parecchio tra 2017/18/19, soprattutto perché quasi tutte le regioni presentarono anch’esse delle bozze simili. Con la pandemia le richieste e le analisi delle bozze si sono bloccate. GLI ENTI REGIONALI: GLI STATUTI ORDINARI Gli statuti speciali sono le prime 3 leggi costituzionali che vennero fatte; per modificare quindi gli statuti speciali è necessario passare per il procedimento di revisione costituzionale (art 138), ma prima di richiedere questa modifica si prevede che venga formulato un accordo o un’intesa con il governo, per questo tipo di revisione non è possibile svolgere referendum sospensivi perché non avrebbe senso richiedere l’opinione del popolo su una questione che ha già trovato un accordo tra Stato e regione. L’approvazione degli statuti ordinari, che valgono meno come fonte giuridica, è disciplinata dall’art. 123 che è stato soggetto a revisione costituzionale nel 1999 e indica sia la procedura di approvazione che le materie di cui gli statuti possono occuparsi. APPROVAZIONE È una procedura aggravata, comunque abbastanza rapida, che richiede due deliberazioni da parte del consiglio regionale a distanza di due mesi, entrambe a maggioranza assoluta ed eventualmente una consultazione popolare (: referendum). Lo statuto dopo le deliberazioni viene pubblicato in gazzetta ufficiale e su dei documenti specifici della regione affinché possa essere richiesto il referendum. Questo referendum, che prende in carico solo i cittadini della regione, può essere richiesto da - 1/50 degli elettori della regione: non hanno messo un numero fisso perché ci sono regioni che sono più popolate di altre. 1/5 dei consiglieri regionali Il referendum non ha quorum di partecipazione, una volta che si svolge passa il risultato che ha raggiunto più voti. Se la revisione passa viene promulgata dal presidente della regione. Pagina | 75 L’art 123 prevede anche la possibilità che il governo possa contestare lo statuto appena approvato, ma massimo entro 30 giorni dalla sua approvazione. Quasi tutte le revisioni sono state contestate dal governo, la Corte Costituzionale le ha sempre dichiarate ammissibili. Questa procedura è stata scritta nel 1999. MATERIE DELLO STATUTO Gli statuti delle regioni ordinarie non sono una fonte giuridica adatta a capire quali sono i livelli di autonomia di una regione dato che la loro autonomia e le materie di competenza sono dettate direttamente dalla Costituzione. L’art 123 delinea tutte le materie di cui si può occupare lo Statuto: - - Principi fondamentali di organizzazione e funzionamento: sono principi generali, cioè criteri astratti Il procedimento di pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali Istituti di Partecipazione: le regioni hanno potuto introdurre diversi metodi con cui interpellare il popolo: o Diritto di iniziativa o Referendum: senza specificare che tipo di referendum, le regioni possono attuare diversi tipi di consultazione popolare. Possono usare sia i referendum abrogativi, che approvativi che consultivi (sono quelli che avvengono di più) Forma di governo: le regioni (e i comuni) hanno avuto la possibilità (con la revisione del 1999) di regolare la propria forma di governo tramite lo Statuto, grazie a ciò lo statuto è diventato un’importante forma giuridica. Nonostante tutto lo statuto rimane principalmente uno strumento simbolico. GLI ENTI REGIONALI: L’AUTONOMIA POTERI DELLE REGIONI ORDINARIE L’autonomia delle regioni si traduce in funzioni pubbliche. - Autonomia statutaria: potere di darsi uno statuto. Lo statuto è la norma giuridica di vertice delle regioni (già analizzata) Autonomia legislativa: ha la capacità di produrre leggi Le regioni possono adottare e produrre regolamenti regionali (nome secondarie) Le regioni possono esercitare poteri amministrativi Autonomia finanziaria delle regioni, cioè queste possono incassare risorse finanziarie e possono effettuare delle spese. Le regioni non hanno capacità giudiziaria. Sono escluse dall’amministrazione della giustizia. Art 117 – Autonomia legislativa La revisione costituzionale del 2001 ha lavorato anche su quest’articolo. L’articolo 117 evidenzia che la potestà legislativa, al pari di quella statale, deve essere esercitata con i vincoli costituzionali, di diritto internazionale e dell’ordinamento comunitario. La costituzione individuagli elenchi materie che assegna a Stato, regioni o all’esercizio in forma condivisa – si chiama criterio di ripartizione delle competenze. Pagina | 76 Il primo elenco individua le materie a disposizione dello stato, raggruppa tutte quelle materie per cui è necessaria una disciplina a livello nazionale e tutte quelle materie per cui è convolto lo Stato in trattative con l’esterno (politica estera e trattati internazionali). Il secondo elenco individua le materie sottoposte a legislazione concorrente, cioè le materie sulle quali lo Stato fissa dei principi generali mentre la regione le legifera nel rispetto di quei principi. Si evidenza quindi l’intervento di Stato e regione, quest’ultima si occupa effettivamente della scrittura della legge nel dettaglio. La più importante tra queste materie è la sanità. Il terzo elenco invece è formato per via residuale, infatti in costituzione non è scritto nessune elenco, ma viene così definito “se ci fossero materie che non sono state date né alla legislazione dello stato, né a quella concorrente, quelle materie sono considerate delle regioni”. Alcuni esempi di materie appartenenti alle regioni sono agricoltura, urbanistica e turismo. Questo fece in modo che si formasse una prospettiva di enorme autonomia per le regioni, ma tra stato e regioni nacquero parecchi contenziosi riguardanti quest’elenco che vennero portati davanti alla corte costituzionale, che lasciò sempre un margine di autonomia di intervento anche allo stato per introdurre dei principi – praticamente diventarono tutte materie concorrenti. Dato che c’è questa diversificazione di competenze è permesso sia a stato che regioni di contestare una legge approvata dall’altro davanti alla corte costituzionale, la logica che sta alla base delle contestazioni è sempre la violazione delle competenze. La costituzione poi disegna un ruolo di contributo delle regioni rispetto al diritto europeo, cioè le regioni possono partecipare alla fase ascendenti e discendente del diritto europeo. La fase ascendente è la formazione degli atti normativi comunitari, per introdurre questi atti infatti viene messo in pratica un processo di raccolta di posizioni e di punti di vista di tutti gli stati membri dell’UE e degli enti al loro interno, quindi si dice che le regioni partecipino attivamente alla formazione del diritto europeo. La fase discendente invece prevede che una volta che gli atti normativi comunitari sono stati adottati, spetti alle regioni prendersi carico che l’attuazione del diritto europeo venga rispettato all’interno del territorio. Autonomia regolamentare Il terzo profilo di autonomia è la potestà regolamentare che spetta in via esclusiva alle Regioni in tutte le materie di cui hanno competenza. È la capacità di produrre regolamenti Le regioni che però vogliono aumentare la loro autonomia possono scegliere quali altre materie regolare da sole tra le materie concorrenti (stato + regioni), facendole così diventare materie residuali. Ogni regione sceglie da sé quali materie portare sotto la sua autorità. Ci sono anche 3 materie dell’elenco di quelle dello stato che la regione, delegata dallo stato, può disciplinare da sola: - Norme generali sull’istruzione Tutela dell’ambiente Giustizia Art 118 – competenza amministrativa tra stato e regione. La potestà amministrativa è la capacità di svolgere attività amministrativa, cioè lo svolgimento di servizi in modalità imperativa. Pagina | 77 Questo articolo è stato modificato nel 2001, introducendo l’attribuzione delle funzioni amministrative solo ai comuni, questa regola è stata in seguito ignorata perché siccome ci sono funzioni amministrative che non ha senso lasciare ai comuni, si è corretta la modalità dicendo che per assicurarne l’esercizio unitario, queste potrebbero essere conferite a province, città metropolitane, regioni e stato. Questo fa in modo che le funzioni possano trascendere verso l’alto, in maniera graduale: se il comune non riesce a soddisfare lo svolgimento dei servizi, la funzione passa alle province, se nemmeno loro sono in grado passa alle città metropolitane e così via. Da questo norma si trae un modello completamente ideale in cui l’attività amministrativa viene svolta prevalentemente dai comuni dato che sono i più vicini al cittadino. La correzione delle funzioni amministrative viene svolta seguendo 3 principi: - - Sussidiarietà: è un principio di diritto europeo (trattato di Maastricht) che ha portata trasversale. È stato elaborato in contesto italiano nei primi del ‘900 a opera del pensiero cattolico, prevede la separazione tra ciò che può fare lo Stato e ciò che può fare la società civile, serve per affermare che sono due entità separate e che anche la realtà dei privati può svolgere funzioni, è stato elaborato nel momento dello Stato Totalitario per sottolineare che non si deve lasciare allo stato quello che può fare la società dei privati. In questo caso sussidiarietà significa sostituzione dello Stato nei confronti di qualcun altro, cioè il comune sarà sostituito da un livello superiore solo se non è in grado di svolgere le funzioni a lui assegnate, cioè solo se si dimostrasse incapace di svolgerle. È definita sussidiarietà verticale. Differenziazione: impone di considerare la peculiarità e le capacità di ciascun livello di governo. Adeguatezza: l’ente deve avere una struttura amministrativa adeguata ad esercitare determinate attività amministrative e deve essere garantito un adeguato livello di servizi. Il modello precedentemente presentato non è mai stato messo in atto in maniera effettiva perché erano già presenti dei modelli amministrativi (quasi tutto in mano allo stato) che nessuno aveva intenzione di modificare. La seconda modifica effettuata nel 2001 inserisce il principio di sussidiarietà orizzontale: gli enti devono favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini singoli o associati. Indica che nel momento in cui un cittadino presenta un’iniziativa per un’attività di interesse generale (compito amministrativo), gli enti autonomi devono favorirne lo sviluppo, agevolazioni di questo tipo sono quelle fiscali. Es. attività di volontariato svolte da società non statali. Quando viene messo in atto il principio di sussidiarietà orizzontale, lo stato non viene esentato dell’esercitare compiti che per legge ricadono su di lui, cioè lo stato non viene completamente sostituito (al contrario di sussidiarietà verticale dove si mette in atto la sostituzione vera e propria). Art 119 – Autonomia finanziaria È la sfera di autonomia più importante perché permette agli enti di essere effettivamente autonomi. Autonomia in questo caso significa che all’ente territoriale è data la possibilità di finanziarsi tramite risorse (autonomia di entrate) e di scegliere come spendere le proprie risorse (autonomia di uscita). Tutti gli enti sono comunque obbligati a garantire l’equilibrio di bilancio (come per quello dello stato), cioè l’ammontare delle spese deve essere pari Pagina | 78 all’ammontare delle entrate; inoltre vale, in maniera più aggravata anche la regola dell’indebitamento. I bilanci degli enti territoriali sono sempre di tipo previsionale e servono anche qui per dare autorizzazione preventiva delle spese e delle entrate, quest’autorizzazione viene data dai consigli regionali. Sul profilo delle entrate si individuano 4 fonti di entrate di risorse autonome: - - - - Tributi ed entrate proprie: i tributi riguardano la capacità economica; le entrate sono delle tariffe, cioè dei corrispettivi che gli enti chiedono solo a coloro che usufruiscono direttamente di un servizio. Tributi principali: IMU (comunale), IRAP (regioni). Entrate proprie: tariffa per le ferrovie, per gli autobus (atm), parcheggi comunali, piscine comunali… Compartecipazione al gettito dei tributi erariali: (erario= cassa dello Stato), le compartecipazioni vengono fatte sulle grandi imposte statali (IVA, IRAS, IRPEF), gli enti possono (se vogliono) andare a fare un prelievo su questi tributi, sono le addizionali su IRAS E IRPEF che si pagano a comune e regione. Non necessariamente gli enti territoriali li usano. Perché dal punto di vista di consenso politico non è la cosa migliore, non è vantaggioso. È lo stesso ente che può scegliere l’aliquota del prelievo addizionale. Non è obbligatorio che se un comune lo sceglie lo debbano fare tutti (fenomeno della differenziazione) Fondo perequativo: serve ad eliminare i differenziali troppo evidenti tra un ente e un altro; spetta allo stato costituire questo fondo per effettuare dei trasferimenti ai territori che hanno minore capacità fiscale, che quindi non avrebbero abbastanza risorse per svolgere l’attività pubblica affinché non si vada a ledere il principio di uguaglianza. Sono trasferimenti compensativi, ciò significa che con il fondo perequativo (che entra come uscita nel bilancio dello stato) non si ha l’obiettivo dell’eliminazione delle differenze, ma ha l’obiettivo di cercare di rimuovere gli ostacoli che incidono sulla garanzia dei diritti. Si specifica che questo fondo sia “senza vincoli di destinazione” cioè lo stato trasferisce risorse senza indicare dove le risorse dovranno essere messe o usate. Dietro questo fondo c’è principio di solidarietà. Finanziamenti straordinari o speciali: lo stato consegna delle risorse aggiuntive od effettuata interventi speciali nei casi in cui vada promosso lo sviluppo economico e sociale nei territori che da soli non riescono a garantirlo; serve per favorire l’esercizio dei diritti delle persone e per provvedere a scopi straordinari fuori dal normale esercizio delle loro funzioni (spesso sono calamità naturali). Tutte le volte che ci sono eventi come inondazioni, terremoti ecc il territorio (che sia comune, regione o altro) richiede questo intervento dello stato. Diversamente dalle altre risorse queste sono a destinazione vincolata, cioè lo stato indica in che modo debbano essere usate. L’ultima fonte di entrata è l’indebitamento, cioè si può accedere a dei prestiti su mercati finanziari o richiedere prestiti allo stato, cioè tutti gli enti territoriali possono ricorre al debito, se il prestito è dei mercati finanziaria si dovranno emettere titoli di debito. Per gli enti territoriali la regola dell’indebitamento è molto più gravosa, cioè gli enti hanno un divieto di indebitamento per la spesa corrente (quella per attività quotidiane), si deve riuscire a coprire queste spese solo tramite le precedenti fonti di entrate. Di conseguenza gli enti possono ricorrere all’indebitamento solo per le spese di investimento, ma l’indebitamento può essere richiesto solo presentando un piano di Pagina | 79 ammortamento, cioè deve essere specificato il percorso che verrà attuato per restituire il prestito avuto; si tratta sempre di meccanismi in linea con il principio di equilibrio finanziario. Inoltre, la costituzione, prevede che lo Stato non possa intervenire a copertura dei debiti degli enti nel caso in cui questi non riuscissero a ripagarli con le loro risorse (se li devono gestire da soli). Il procedimento di indebitamento per gli enti è così gravoso per sottolineare l’autonomia finanziaria degli stessi enti. LA FORMA DI GOVERNO REGIONALE È una forma di governo basata su una triade, infatti gli organi delle regioni sono: - - Consiglio regionale, titolare di potestà legislativa e delle altre funzioni conferite dalla costituzione e dalle leggi (es. proposta di legge e referendum, partecipazione all’elezione del PDR). È un organo monocamerale con un numero di componenti che varia in base alla regione. È un organo completamente elettivo. La giunta, titolare di potere esecutivo Presidente della giunta, ha entità separata dalla giunta stessa, la sua funzione è di rappresentanza e direzione della politica della giunta, di cui è responsabile. Art 123 – forma di governo, l’art. dice che la forma di governo è una materia di cui si occupa lo statuto, ma la regione non è completamente libera di sceglierle, in sostanza la costituzione fornisce un modello di forma di governo generale e poi la regione può decidere di adottare o di modificare. Il modello previsto dalla costituzione prevede che: - - Il popolo vota simultaneamente il consiglio regionale e il presidente della giunta (PDG), tramite una legge elettorale scritta dalle regioni stesse nel rispetto dei principi della legge dello stato – perciò ci sono 20 sistemi elettorali diversi. Il PDG nomina e revoca la giunta regionale, i membri della giunta prendono il nome di assessori, ogni assessore (come per i ministri) si vede conferita una specifica materia. Nonostante sia simile alla forma di governo presidenziale, la si definisce neoparlamentare, perché vige comunque il rapporto di fiducia tra consiglio e giunta. La fiducia però non viene conferita nel momento di creazione del consiglio, dato che questo è completamente elettivo, ma si manifesta solo in termini di sfiducia. Nel momento in cui viene votata e approvata (tramite maggioranza assoluta) da parte del consiglio la mozione di sfiducia questa causa le dimissioni sia della giunta che del consiglio. Lo scioglimento del consiglio è funzionale a disincentivare l’utilizzo della mozione, per dare stabilità alla forma di governo. La legislatura dura 5 anni. La forma di governo sovra presentata è quella definita in costituzione, le regioni potrebbero modificarla in sede di revisione dello statuto; la corte costituzionale ha però quasi sempre dichiarato incostituzionali tutte le forme di governo scelte autonomamente dalle regioni. Ora le regioni si sono abbastanza conformate al modello della costituzione. Pagina | 80 ENTI LOCALI: CITTÀ METROPOLITANA E PROVINCE Negli anni ’90 è stata fatta una legge che vedeva per la prima volta inserite le città metropolitane (legge 142/90), solo nel 2014 però è stata scritta la legge che ha permesso la loro effettiva entrata in vigore. Le città si sono sostituite alle province, che attualmente esistono ancora, ma a cui sono rimaste veramente poche funzioni da esercitare e organi completamente non elettivi. Le province hanno funzioni riguardanti soprattutto le infrastrutture stradali, l’ambiente e il territorio. Hanno tolto potere a questo ente rendendolo un ente costituito da organi non elettivi e quindi non rappresentativi del popolo. Si considerano organi di secondo livello. La città metropolitana, per come è stata descritta, per poter essere definita tale doveva rispondere a determinati requisiti e essere caratterizzata da diversi fattori, le poche città che li rispettano sono state da quel momento definite città metropolitane. Anche questo ente è di secondo livello, dato che non si prevede che i suoi organi siano elettivi. ENTI LOCALI: COMUNI La disciplina che interessa i comuni e che ha iniziato a caratterizzarli è del 1990. 1990: legge 142 riscrive tutte le regole che riguardano gli enti locali (comuni e province). Questa legge disciplina il nuovo ordinamento degli enti locali, serve a valorizzare le loro funzioni. 1993: legge 83, riforma elettorale comunale e provinciale, riforma anche degli organi; viene inserita elezione diretta del sindaco. È la legge che rende effettivamente autonomi e rilevanti i comuni (maggiore autonomia rispetto alle regioni); per colmare la differenza di autonomia tra regioni e comuni sono state fatte le riforme del 1999 e del 2001. 2000: d. Lgs 267 – testo unico sull’ordinamento enti locali (TUEL), è un insieme di regole che unisce in maniera ordinata tutte le precedenti norme prodotte negli anni. Con la revisione del 2001, avrebbero dovuto riscrivere anche il TUEL, ma non è mai stato fatto. Il TUEL prevede per i comuni diverse autonomie: - Autonomia normativa: possono produrre solo regolamenti (norme secondarie) in quanto non hanno autonomia legislativa Autonomia statutaria Autonomia organizzativa e amministrativa Autonomia finanziaria e impositiva I comuni si differenziano in base al numero di abitanti: - Comuni piccoli: sotto i 15.000 Comuni grandi: sopra i 15.000 La forma di governo prevista per il comune è quasi identica a quella della regione: - Elezione diretta del sindaco Elezione diretta del consiglio comunale: è un organo monocamerale Sindaco nomina (e può revocare) la giunta comunale Pagina | 81 - Gli assessori hanno funzioni specifiche legate alle materie di competenza del comune Il rapporto di fiducia: deve essere mantenuta durante tutta la legislatura (5 anni), ma si manifesta solo in termini di sfiducia; se la giunta viene sfiduciata dal consiglio, anche quest’ultimo sarà costretto a dimettersi. La differenza tra comuni grandi e piccoli si manifesta nel momento delle elezioni: nei comuni minori è prevista la maggioranza semplice, per i comuni grandi è prevista la maggioranza assoluta e quindi anche il ballottaggio. Inoltre per i comuni più grandi il presidente della giunta è una persona differente dal sindaco, mentre per i comuni minori sono la stessa persona. FUNZIONI DEI COMUNI Le competenze dei comuni sono fissate dalla legge dello stato, le leggi statali che assegnano funzioni ai comuni sono anch’esse parte del TUEL. Le regioni ordinarie invece non possono disciplinare le funzioni dei comuni del loro territorio, solo quelle speciali lo possono fare. Le funzioni dei comuni sono di due categorie: - - Proprie: sono assegnate dallo stato, sono tolte dalla competenza dello stato e delle regioni. Questo tipo di funzioni sono suddivise in funzioni: o Utilizzo e destinazione del territorio ad esso assegnato, cioè il comune può prendere decisioni rispetto al territorio dove è insediato. Viene usato per attività produttive e residenziali. o Sviluppo economico del territorio: il comune deve fare il possibile per far fiorire il tessuto economico del territorio. o Servizi, in particolari quelli alle persone, sono servizi eterogenei di cui usufruisce direttamente il privato, sono interventi per il tessuto sociale. Sono attività che rispondono ai primi bisogni che le persone hanno, infatti i comuni sono i primi a intervenire per quanto riguarda i servizi alla persona Delegate: lo stato o le regioni possono delegare i comuni a esercitare determinate funzioni, ma è un metodo che non viene quasi mai usato. Sono funzioni esercitate che vengono esercitate per conto dello stato (ricorda il sindaco che agisce come ufficiale dello stato). LA MAGISTRATURA È disciplinato in costituzione nella sezione I: “ordinamento giurisdizionale”. La magistratura è un organo che lavora da sé, indipendente da tutti gli altri, perché si deve evitare qualsiasi tipo di condizionamento, quindi è stato costituito come organo separato da tutti I PRINCIPI DI INDIPENDENZA Art 101 – la giustizia è amministrata in nome del popolo. Questa affermazione apre tutte la parte della magistratura. L’articolo afferma anche che i giudici sono soggetti soltanto alla legge: è il principio di indipendenza supremo sui quali si formano tutti gli altri. L’indipendenza è fondamentale per la magistratura perché garantisce l’imparzialità. Il giudice deve Pagina | 82 rispondere solo alla legge, cioè deve applicare questa in maniera corretta, senza dover rispondere (in relazione alla responsabilità) a nessun organo. Art 106 – i concorsi, si entra a far parte della magistratura solo tramite concorso, perché è assolutamente necessario che i giudici siano persone di competenza. Art 107 –Principio di inamovibilità, la magistratura è inamovibile, cioè una volta che i giudici superano i concorsi sono assegnati ad una sede e da quella non possono essere trasferiti. Si possono spostare solo per due ragioni: - Richiesta proveniente dello stesso giudice – quindi seguendo la logica del consenso C’è la necessità che venga trasferito (a prescindere dal consenso) per ragioni di imparzialità: viene spostato se si nota che, in relazione a un determinato territorio o contesto sociale, il giudice non riesce a mantenere l’imparzialità. I giudici si dichiarano producendo delle sentenze. L’inamovibilità è prevista perché si vuole evitare che ci sia la possibilità di spostare un magistrato solo per evitare che le sentenze da lui pronunciate non facciano comodo a tutti; dato che la sua sentenza non deve essere comoda, ma corretta, nessuno può intervenire per togliere il magistrato dalla sua sede, serve per garantire imparzialità e indipendenza. Solo il consiglio superiore della magistratura può prendere decisioni riguardanti il trasferimento dei magistrati. Art 107 – non esiste gerarchia, all’interno della magistratura i magistrati sono distinti solo per la diversità delle funzioni, non per rapporti gerarchici. Diversità di funzioni significa che gli sono affidati giudizi diversi. Art 104 – consiglio superiore della magistratura (CSM). Sottolinea nuovamente il fatto che l’organo della magistratura è autonomo e indipendente – anche perché durante fascismo i magistrati erano assolutamente subordinati al governo, quindi si è voluto cambiare completamente gestione e togliere completamente l’aspetto di dipendenza. Il CSM è stato creato appositamente per sostituire le funzioni del ministro della giustizia, affinché la magistratura non fosse più subordinata al governo. Il CSM è un organo presieduto dal presidente nella repubblica (che ha sempre funzione di garanzia), è eletto dagli stessi giudici o dal parlamento ed è governato dal vicepresidente. È composto da membri laici (1/3), cioè insegnanti universitari e avvocati, e da dei giudici stessi (2/3), i membri laici sono eletti dal parlamento in seduta comune, mentre i giudici sono scelti dai giudici stessi. Art 105 – le funzioni del CSM, è un organo di autogoverno, cioè le decisioni del CSM sono espressamente sottratte al governo. La funzioni dell’organo riguardano: assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari degli stessi giudici. Il rischio che si corre con un modello di questo tipo è che la magistratura sia completamente estranea a tutti gli altri organi. I costituenti pensarono che mettere il PDR a capo della magistratura potesse aiutare a non sottrarre troppo la magistratura al resto dell’ordinamento – negli ultimi due anni è capitato che il pdr richiamasse la magistratura nei riguardi di sentenze fatte. Art 107 – ministro della giustizia. Le funzioni che sono rimaste al ministro della giustizia (dato che è stato sostituito dal CSM) sono poche e riguardano prevalentemente le risorse economiche del ministero per le sedi fisiche in cui è amministrata la giustizia (tribunali e carceri), è quindi una funzione finanziaria per la scrittura del bilancio. Inoltre il ministro ha Pagina | 83 potere di indagine, cioè la capacità di promuovere l’azione disciplinare, per segnalare al CSM di avviare un’indagine o per iniziare un’indagine lui stesso, senza però avere potere di sanzione diretta riguardo ai magistrati (potere che ha solo il CSM) perché si perderebbe la forma di indipendenza. È importante ricordare che il CSM non è un giudice, è formato da giudici, ma è considerato un organo amministrativo, perché ha dei compiti che servono per l’organizzazione della giustizia. Di conseguenza il CSM non si esprime tramite sentenza, ma tramite provvedimenti amministrativi. La funzione giudiziaria si ripartisce tra: - - Giustizia ordinaria, che a sua volta si ripartisce tra: o Giustizia civile: regola le controversie tra privati o Giustizia penale: garantisce il rispetto della legge penale che è quella legge che individua i reati, cioè i comportamenti vietati Giustizia amministrativa o speciale, composta da TAR e consiglio di stato: si occupa di controversie tra privato e PA In tutti questi settori ci sono due gradi di giudizio, cioè una medesima controversia può essere valutata due volte da giudici diversi. Si prevede che una controversia venga giudicata prima da un giudice che esprime la sua sentenza, e che poi la sua sentenza possa essere contestata davanti ad un altro giudice; questa possibilità è una garanzia della corretta applicazione della legge per il cittadino. Per quanto riguarda la giustizia ordinaria c’è poi una seconda possibilità di impugnare la sentenza davanti alla Corte di Cassazione, che è C’è poi la possibilità di impugnare la seconda sentenza davanti alla corte di cassazione, definita come l’organo particolare che chiude qualsiasi contenzioso che sia penale, civile o amministrativo. La corte di cassazione diventa l’elemento unico in cui confluiscono tutti i giudizi. La corte di cassazione chiude definitivamente il ciclo giurisdizionale, cioè non esiste possibilità di impugnare nuovamente le sentenze dopo che si esprime la corte. Serve a garantire unità Esistono anche dei termini temporali in cui è possibile contestare una sentenza, passati quelli non esiste possibilità di contestarla. Si considera definitiva la sentenza che non riceve contestazione o la sentenza della corte (proprio perché non può essere contestata). IL PUBBLICO MINISTERO È una particolare figura di giudice, disciplinata in costituzione. All’interno della magistratura penale viene fatta un’ulteriore divisione tra: - - Magistratura requirente: preposto alla formulazione di ipotesi di accusa in area di giudizio di natura penale. Questo particolare giudice prende il nome di Pubblico Ministero (PM) o procuratore penale. Magistratura giudicante: risolve controversi tramite sentenza. In Italia esiste la possibilità di effettuare passaggi da una tipologia di magistratura ad un’altra. Pagina | 84 Art 112 – inquadramento PM: “il PM ha obbligo di esercitare l’azione penale”, quest’azione è l’avvio di un’indagine in presenza di crimini o reati (cioè violazioni della legge penale), la figura del PM ha l’obbligo di fare indagini per inquadrare il responsabile. La sua figura è completamente diversa da quella del giudice giudicante, a cui spetterà dichiarare la (non) colpevolezza dell’imputato trovato dal PM. Per una sola indagine in ambito penale sono quindi chiamati a agire entrambi i tipi di magistratura. La formulazione dell’ipotesi di accusa del PM sarà poi confermata o smentita dal magistrato giudicante. Il modo più comune per far avviare un’indagine è la denuncia che viene fatta dal soggetto che subisce violazioni del diritto, ma questa non è l’unica modalità. La materia penale infatti non riguarda solo i soggetti interessati (le vittime – parte lesa), ma l’intera collettività, infatti nel momento in cui il soggetto interessato non sporgesse denuncia, l’indagine potrebbe cominciare lo stesso perché la base del ragionamento è che non è solo il soggetto ad aver subito violazioni del diritto, ma l’intera collettività. La società prevede che di quel torto vengano accertati i responsabili. L’obbligo del PM di esercitare l’azione penale, è proprio espressione di questa logica: il procuratore non lavora solo a difesa del soggetto che ha patito il torto, ma lavora per l’interesse generale. Il PM non è chiamato in tribunale in difesa della parte lesa, ma solo a portare la sua ipotesi accusatoria. Il magistrato giudicante poi potrebbe anche rifiutare l’ipotesi del magistrato requirente nel caso in cui non la trovasse convincente, il PM infatti deve trovare ragioni fondate per poter richiedere il riconoscimento della colpevolezza e determinate sanzioni penali. Le modalità di espressione riguardo questa figura sono molto varie e generali; è la legge che disciplina in maniera più dettagliata la sua figura e la tipologia dei reati in cui deve intervenire, per es. la legge dice che non c’è l’obbligo di intervento del PM in casi di reati minori. Il PM lavora nelle procure della repubblica, è un organo a sé stante e l’unico, nell’ambito della magistratura, in cui vige il principio di gerarchia. Esiste in ogni procura un procuratore capo, sotto il quale lavorano i procuratori definiti come sostituti procuratori. Il modello gerarchico in questo caso è necessario perché è lo stesso p. capo a assegnare le indagini ai vari procuratori. Il PM gode di tutte le garanzie degli altri magistrati. Art 111 – “giusto procedimento”, quest’articolo, revisionato pochi anni fa, ha dettato la disciplina del giusto procedimento, cioè l’adozione di una serie di garanzie da tenere per tutte le parti interessate. Prima tra queste garanzie è il principio del contradditorio, in costituzione si dice che bisogna garantire il contraddittorio in qualsiasi contesto di giustizia, cioè tutte le parti interessate devono poter essere ascoltate e rappresentate davanti ad un giudice e il loro punto di vista deve essere preso in considerazione. 3 GARANZIE COSTITUZIONALI IN AMBITO GIURIDICO Sono disposizioni costituzionali che riguardano delle garanzie che la costituzione riconosce sia a chi si rivolge al giudice in quanto parte lesa e a chi è sotto processo. Art 24 – 1° comma: diritto di azione, tutti (non solo i cittadini) possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, cioè tutti i cittadini hanno diritto di azione, ovvero Pagina | 85 il diritto di rivolgersi ad un giudice per chiedere tutela nel momento in cui si ritiene che il proprio diritto sia stato compromesso. 2° comma: diritto di difesa, nel momento in cui un cittadino viene accusato ha il diritto di difesa, che è definito un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. 3° comma: diritto al gratuito patrocinio, devono essere assicurati ai non abbienti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione, viene assegnato un legale d’ufficio che verrà pagato dallo stato. Grazie a questo comma si rende effettivo il diritto di azione e di difesa. Questo diritto segue la logica del principio fondamentale di uguaglianza sostanziale. 4° comma: risarcimento in caso di errori giudiziari, la costituzione prevede che le condizioni e le modalità di risarcimento per gli errori giudiziari debbano essere determinate dalla legge, ma che è obbligatorio che ci siano – sono quasi sempre valori pecuniari. Art 25 – 1° comma: nessun principio di retroattività: non si può essere condannati per le leggi che configurano determinati comportamenti come reati, che sono entrate in vigore dopo l’attuazione del comportamento. Le leggi possono colpire solo verso il futuro, non verso il passato. È impensabile condannare qualcuno per un comportamento commesso quando ancora non era considerato reato. Esistono casi di legge in cui è applicato il principio di retroattività, ma MAI in materia penale. 2° comma: individuazione del giudice: “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”, la legge è obbligata a individuare il giudice che dovrà giudicare determinati reati prima che questi vengano commessi. Viene previsto in rispetto del principio di imparzialità. La competenza dei giudici viene individuata preventivamente della legge secondo due basi di ripartizione: territoriale (si determina la competenza geografica dei vari tribunali) e dell’entità del reato compiuto. 3° comma: misure di sicurezza: nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge. Le misure di sicurezza sono limitazioni della libertà personale e quindi solo la legge le può predisporre, nessun atto secondario potrà farlo. Art 26 – estradizione: riguarda i reati commessi da soggetti italiani all’estero o soggetti stranieri in territorio italiano. L’estradizione tra stati è regolata dalle convenzioni internazionali che ogni stato formula con gli altri. Quasi sempre la richiesta di estradizione viene rifiutata. La costituzione rifiuta l’estradizione per tutti i reati di stampo politico. Inoltre si rifiuta l’estradizione verso stati che prevedono la pena di morte, in Italia questa non è prevista in quanto la condanna è volta a rieducare l’accusato, quindi non si considera la possibilità di far giudicare un cittadino in territori nel quale questa è prevista. Art 27 – 1° comma: responsabilità penale: questa responsabilità è solo personale, nessuno può rispondere penalmente per qualcun altro – tranne che per i minori. Ma ci sono anche casi di responsabilità oggettiva, cioè quando un comportamento illecito si estende a più personale per es. accusa di doping all’atleta, la responsabilità potrebbe anche essere anche di allenatore e medico. 2° comma: presunzione di innocenza, la colpevolezza di un soggetto scatta solo nel momento in cui viene espressa la sentenza definitiva (quando una sentenza non è più impugnabile). Nel caso in cui venisse impugnata una sentenza di primo grado che vede l’imputato colpevole, si considererebbe ancora innocente, in quanto la sentenza non è definitiva. Pagina | 86 3° comma: rieducazione (prima parte) la costituzione impone il divieto ad effettuare trattamenti contrari al senso di umanità, come torture e detenzione in ambienti non consoni; le pene che vengono previste devono essere tesa alla rieducazione del condannato in vista del suo rientro in società. Più di una volta l’Italia è stata condannata dal consiglio d’Europa perché teneva più detenuti in spazi minuscoli, non garantendo loro lo spazio vitale necessario. 4° comma: rieducazione (seconda parte), proprio perché la condanna è volta alla rieducazione, non si accetta la pena di morte. Con la magistratura si conclude la forma di governo costituzionale. Si apre la parte della forma di stato. I DIRITTI DI LIBERTÀ La costituzione riconosce, nel titolo I, delle libertà, alcune nei confronti delle persone umane, altre specifiche per i cittadini. Il primo paese che si è occupato di diritti umani è l’Inghilterra, già nel ‘600 (durante monarchia assoluta), produceva atti riguardanti le libertà. Il più importante atto è l’Habeas Corpus Act del 1679, che è considerata ancora la libertà più essenziale e vitale di tutte. Per il resto dell’Europa la strada delle libertà comincia con la Rivoluzione francese e la Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo del 1789, che continua a rimanere un documento di enorme importante, grazie al quale iniziarono dei veri e propri riconoscimenti di libertà prima solo tramite leggi. La Costituzione italiana è una delle costituzioni più garantiste tra tutte quelle europee, si deve l’enorme garanzia proprio al fatto che si fosse appena chiuso il periodo di dittatura. Caratteri generali Le libertà, proprio perché hanno una disciplina di rango costituzionale, è difficile andarle a smontare e ridurre. Tutte le libertà godono di riserva di legge assoluta, cioè sulle libertà può legiferare solo il parlamento, cioè è prevista obbligatoriamente una discussione parlamentare. In materia di libertà si prevedono anche delle riserve di giurisdizione, che significa che le libertà possono essere limitate solo concretamente, cioè la legge può prevedere come e in che casi possono essere limitate, ma il concreto atto di limitazione delle libertà lo possono fare solo i giudici, proprio perché è l’unico organo indipendente e imparziale, quindi l’unico organo che può garantire che la limitazione non venga attuata per interesse politico, ma solo per i motivi previsti dalla legge. Elemento ulteriore di grande originalità della costituzione è che non ha previsto solo libertà individuali, cioè riconosciute ai singoli, ma ci sono anche libertà collettive (es. manifestazione). La caratteristica principale però è che ogni libertà che è riconosciuta non possa e non debba limitare le libertà altrui, cioè non possa diventare compressione delle libertà di altri; se tutte le libertà fossero esercitate senza limiti, non esisterebbe nessuna libertà, è necessario che ci siano dei bilanciamenti. Pagina | 87 Esistono poi delle libertà particolari, che riguardano soprattutto il principio di uguaglianza sostanziale e di Stato Sociale, sono definite libertà di nuova generazione (nate nel ‘900) e rappresentano i diritti sociali o diritti a prestazione, che possono riguardare lo studio, la salute, la previdenza… Viene fatta una distinzione tra tipologie di libertà: - - Libertà negative: significa libertà che il cittadino riesce ad esercitare se tutti gli altri, sia privati che pubblici poteri, si astengano dal limitarla. Con aggettivo negativo, si intende libertà che si esercitano nella misura in cui ci sia un non fare nulla da parte dei privati e dei pubblici poteri, cioè se nessuno interferisce con il cittadino, lui può esercitare la sua libertà. Es. libertà del proprio corpo (vedi dopo) Libertà positive: si può godere di queste libertà solo se il pubblico potere produce dei servizi e delle prestazioni, positiva intende che deve essere tenuto un comportamento da parte dei pubblici poteri affinché si possa esercitare. Il diritto a prestazione fa parte di questo tipo di libertà. Es. diritto all’istruzione. Libertà significa dei comportamenti che possono essere liberamente tenuti, senza paura che qualcuno li vieti e che solo in determinate condizioni possono essere negati. LE LIBERTÀ CIVILI INDIVIDUALI Le norme riguardanti le libertà si aprono tutte con la definizione del comportamento che si potrà tenere, poi sono indicate le ipotesi di restrizione o di limitazione, cioè i casi limiti in cui si possono accettare restrizioni della libertà. Art 13 – Habeas corpus: libertà personale, è la madre di tutte le libertà, è la prima libertà che deve essere riconosciuta, e tratta la capacità di disporre del proprio corpo, inteso come fisicità. 1° comma: “la libertà personale è inviolabile”, cioè non si accettano né tollerano violazioni o limitazioni; un privato compie delle restrizioni sotto forma di reati quali sequestro o rapimento, per i quali il codice penale prevede delle pene. Dai pubblici poteri potrebbe essere limitata solo seguendo delle determinate garanzie previste dalla costituzione stessa. Rimane però che il principio base che prevede che non possa essere limitata, solo nel 2° comma vengono descritte le garanzie e i casi che possono prevedere la limitazione. 2° comma: le limitazioni fatte dei pubblici poteri sono in forma di detenzione, ispezione o perquisizione personale, che però vengono accettate solo in determinati casi; la limitazione, per poter avvenire legittimamente, deve essere sorretta da tre garanzie: - - Nei casi e nei modi previsti dalla legge (riserva di legge) Per atti dell’autorità giudiziaria (riserva di giurisdizione), cioè se un magistrato firma un provvedimento che indica che una determinata persona dovrà subire limitazioni della libertà, specificando quali sono i modi. Solo se gli atti dell’autorità giudiziaria sono atti motivati, cioè sono specificate le ragioni per cui il provvedimento è stato preso. 3° comma: casi eccezionali per cui non vengono rispettate le garanzie, sono casi in cui diventa necessario, ai fini processuali o a fini di protezione delle collettività, non rispettare quelle garanzie, per es. se non c’è tempo per far firmare gli atti ai giudici. La costituzione disciplina anche queste situazioni e indica quali condizioni e quali ulteriori garanzie rendono queste limitazioni valide: Pagina | 88 - - Solo se c’è necessità e urgenza, che devono essere tassativamente scritti in legge, è quindi una seconda riserva di legge prevista per questa libertà. Per es. se c’è il rischio che si perda un probabile colpevole di reato. Solo se si viene colti in flagranza di reato Solo se si viene arrestati dall’autorità di pubblica sicurezza che non ha in mano l’autorizzazione del giudice, perché quest’autorità ha la capacità di adottare provvedimenti provvisori. Questo caso può avvenire nel momento in cui si teme che il soggetto arrestato possa sottrarsi a giudizio. La costituzione stessa prevede che quando l’arresto avviene in queste condizioni debba essere considerato provvisorio in modo tale da far salva la riserva giurisdizionale, quindi dovrà comunque esprimersi un magistrato. Sono previsti termini temporali pari a 48 ore entro le quali il corpo dell’autorità pubblica che ha effettuato l’arresto lo comunichi al magistrato e il magistrato ha poi altre 48 ore per valutare se l’arresto che è stato fatto è legittimo o illegittimo, se non c’è la convalida il fermo è revocato e privo di ogni effetto. Questa procedura prende il nome di “fermo di polizia giudiziaria” 4° comma: non sono ammissibili ogni tipo di violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizione di libertà. 5° comma: devono essere stabiliti dalla legge i limiti massimi della carcerazione preventiva (sempre in linea con la riserva di legge), che è quella detenzione, sia dovuta dagli atti motivati dei giudici, sia dai provvedimenti provvisori, che viene fatta prima di accertare la vera responsabilità penale, cioè prima della condanna. Uno stato di diritto non accetta nessun tipo di carcerazione preventiva infinita. La legge stabilisce per qualsiasi tipo di reato la durata massima di questo tipo di carcerazione. Art 14 – libertà di domicilio, è la seconda libertà e riguarda i luoghi in cui si svolgono le attività; è una libertà inviolabile, sia da parte dei privati che dei pubblici poteri, cioè nessuno può comprimere questo diritto. I domicili sono definiti come i luoghi in cui un soggetto svolge le proprie attività e i propri interessi di varia tipologia, non serve essere proprietari di un luogo per considerarlo domicilio, Es. camere di albergo, tende del campeggio, casa, le officine e gli studi medici o legali sono domicili per coloro che svolgono attività lavorative; è il soggetto titolare di domicilio che decide chi far entrare e chi no all’interno del domicilio. 2° comma: la costituzione rimanda all’art 13, per quanto riguarda le limitazioni fatte dai pubblici poteri, queste limitazioni sono ispezioni, perquisizioni o sequestri. Valgono le stesse tre garanzie della libertà personale: riserva di legge, riserva di giurisdizione e atto motivato. Se viene violato il domicilio senza atto motivato dalle autorità pubbliche, si deve svolgere tutto il procedimento previsto anche per la libertà personale (comunicazione al magistrato e sua convalida). 3° comma: unica eccezione in materia di domicilio: ci sono delle particolari ispezioni che si possono fare senza le garanzie previste per gli altri casi (no atti motivati e riserva giurisdizionale), queste sono le ispezioni e gli accertamenti fatti per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e fiscali, ma questi casi sono regolati da leggi speciali (si è quindi sempre coperti da riserva di legge). Art 15 – libertà di comunicazione privata: riguarda il fatto che l’uomo voglia comunicare con determinati soggetti senza che tutti gli altri ne vengano a conoscenza. Si tutela la possibilità di corrispondere in forma segreta con altri soggetti determinati (comunicazione Pagina | 89 a due). Si sottolinea l’inviolabilità di questa libertà. In questa libertà non sono compresi i social, si parla proprio di corrispondenza in forma privata/segreta, significa che solo il destinatario della comunicazione deve essere a conoscenza di ciò che si dice. 2 comma: restrizioni della libertà possono avvenire per atti motivati dalle autorità giudiziaria (riserva giurisdizionale) con le garanzie stabilite dalla legge (riserva di legge), ma non si prevedono limitazioni per urgenza, perché non è posta la possibilità che ci sia urgenza per questo tipo di restrizione che prende il nome di intercettazione. In concreto ci sono casi in cui le intercettazioni avvengono senza atti motivati, ma in questo caso non si potranno essere sottoposte a giudizio. Art 16 – libertà di circolazione e residenza in qualsiasi parte del territorio nazionale. Le limitazioni sono dettate da motivi sanitari e di sicurezza, è la legge che le disciplina. La costituzione esclude l’ipotesi di restringere questa libertà per ragioni politiche (così facendo vieta anche l’utilizzo dell’esilio). Proprio perché questa libertà viene limitata per ragioni di sicurezza sul territorio, i costituenti non hanno scritto quale autorità ha il potere di togliere questa libertà, non aveva senso assegnare al giudice il potere di impedirci di circolare. Rimane la garanzia della riserva di legge (solo la legge può disciplinarla). Sono di solito le autorità amministrative a disporre questa limitazione, ma sempre seguendo le casistiche previste dalla legge (per es. ordigno esplosivo in comune, il sindaco dispone che finché non verrà isolato e spostato non si potrà circolare nel comune). 2° comma: libertà di uscire e rientrare nel territorio dello stato, ma anche qui sono previste le limitazioni che possono essere disciplinate solo dalla legge es. per arresti domiciliari. Art 21 – libertà di manifestare (: esternare e dichiarare) la propria opinione. È la libertà che caratterizza (insieme al diritto di voto) in senso democratico il nostro ordinamento giuridico. Non si pensa solo alle opinioni politiche, ma a diritto di dire ciò che si pensa sotto tutti i punti di vista. La costituzione prevede che questa libertà possa essere messo in atto tramite la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. È una libertà diversa da quella di comunicazione segreta perché quella tratta di comunicazione che avviene tra due soggetti determinati, questa libertà è intesta come libertà di manifestare apertamente e pubblicamente a soggetti non per forza determinati. I mezzi di diffusione del pensiero, oltre la parola e lo scritto, possono essere gli spettacoli teatrali, la cinematografia, musica, mostre ed esposizioni e anche il mondo dell’istruzione. Questa libertà è stata particolarmente compressa nel periodo fascista, ma non solo, tutti i sistemi dittatoriali, al fine di raggiungere l’unificazione del pensiero tendono a limitare e togliere la libertà di manifestazione. Si intende infatti questa libertà alla base di tutti i sistemi pluralistici e democratici. 2° comma: la stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. La censura è un divieto che viene messo in atto ancora prima che un determinato pensiero venga divulgato (vs sequestro). Si rifiuta completamente l’utilizzo della censura nella stampa. 6° comma: la censura opera nel momento in cui le manifestazioni sono contrarie al buon costume, che è sempre stato visto come pudore sessuale. Opera soprattutto nell’ambito cinematografico e teatrale, non si definisce però censura, è un blocco preventivo di alcuni prodotti che vanno contro al senso comune di pudore sessuale. Pagina | 90 3.2° comma: l’articolo prevede che vengano indicati i responsabili delle violazioni di libertà, affinché possano essere garantiti due valori basilari: la possibilità di tutti di dichiarare il proprio pensiero senza temere ripercussioni e la protezione per coloro che vengono lesi da manifestazioni di altri. Perciò affianco a questa libertà viene indicato un soggetto responsabile che risponda di ciò che è stato pubblicato; non si tratta sempre degli autori stessi, capita soprattutto nella stampa ce vengano pubblicati articoli in forma anonima o di pseudonimo, ma è importante che ci sia sempre un soggetto su cui ricada la responsabilità di ciò che è stato pubblicato (es. direttore). 3.1° comma: le restrizioni per la stampa sono date dai sequestri di materiale, è una restrizione che arriva a posteriori, al contrario della censura, cioè quando i prodotti stanno già circolando e sono diffusi. L’articolo si rivolge principalmente alla stampa in quanto è il più significativo mezzo di diffusione del pensiero. La costituzione disciplina che il sequestro può avvenire solo se non viene indicato un responsabile per quanto scritto o nel caso di delitti, cioè se con la stampa (o con qualsiasi altro mezzo di diffusione) si potrebbero indurre le persone a compiere reati o delitti su sé stessi; ma è possibile farlo solo se l’autorità giudiziaria ha emesso un provvedimento di sequestro sugli stampati. 4° comma: nei casi di urgenza per cui non si può aspettare il provvedimento del giudice, il sequestro può essere messo in atto direttamente dalle autorità di pubblica sicurezza, che però hanno l’obbligo di comunicarlo tempestivamente (entro 24 ore) alla magistratura, che dovrà esprimersi sulla validità del sequestro entro 24 ore. Le tempistiche così brevi servono a garanzia della riserva di giurisdizione, cioè che la decisione del sequestro passi obbligatoriamente per il giudizio di un magistrato. Se un sequestro non venisse convalidato, si annullerà immediatamente e sarà privo di ogni effetto. 5° comma: la legge, in maniera facoltativa, potrebbe introdurre l’obbligo per la stampa di rendere noti i propri mezzi di finanziamento, servirebbe per poter avere un limpido pluralismo di idee, perché chi riceve dei finanziamenti potrebbe essere incline a pubblicare idee o pensieri che siano graditi ai finanziatori. Sapere perciò da dove derivano i finanziamenti serve proprio a dare una completa trasparenza. Rimane facoltà del parlamento aggiungere tramite legge questo obbligo per la stampa. Ad oggi, dato che lo strumento cardine di diffusione delle informazioni è diventato internet, si pensa che questa disposizione non sia abbastanza completa, in quanto le regole costituzionali non bastano per garantire un vero e proprio pluralismo di idee e non proteggono dalle minacce che sorgono sul web o dalle fake news. Inoltre attualmente non sarebbe sufficiente nemmeno una sola disciplina italiana, ma dovrebbe incrociarsi tra tutte le discipline internazionali. Su questo terreno rimane un vuoto normativo enorme. Attualmente, viene fatto anche un utilizzo economico dei sociali, quale la profilazione, che tramite e informazioni rilasciate dalla maggior parte dei cittadini, riesce a prendere dei dati da cui trarre beneficio economico. LE LIBERTÀ CIVILI COLLETTIVE L’esercizio delle libertà collettive è riconosciuto al singolo, ma presuppone una pluralità di soggetti, accumunati da un unico fine, che non si nella difesa della sfera individuale, ma è diretto alla realizzazione di finalità comuni. Art 17 – libertà di riunione, con riunione si intende un gruppo di individui che si ritrova insieme con un obiettivo comune che si esaurisce in un unico incontro. Pagina | 91 Il 1° comma individua i due limiti di questa libertà: qualunque sia il luogo di svolgimento essa deve avvenire in maniera pacifica e senz’armi. L’articolo poi specifica i tipi di luoghi in cui può avvenire la riunione e li disciplina diversamente: 2° comma: riunioni in luogo privato, la costituzione dice che in questo caso non è necessario alcun tipo di preavviso per le autorità pubbliche. Riunioni in luogo aperto al pubblico sono disciplinate sempre nel 2° comma, anch’esse non prevedono preavviso. Con luoghi aperti al pubblico si intende luoghi chiusi in cui il pubblico ha accesso, cioè chiunque può entrare, possono essere teatri, bar, oratori… Gli unici limiti che quindi rimangono per questi tipi di riunione sono che siano pacifiche e senz’armi. 3° comma: riunioni in luogo pubblico devono tenere conto anche di altri interessi: la sicurezza e l’incolumità pubblica, ed è per questo che è previsto dalla costituzione che chi organizza queste riunioni debba per tempo avvisare l’autorità pubblica. Il preavviso deve specificare il luogo, la data e il numero di persone stimato della riunione. Per come la specifica la costituzione questo non prevede che debbano essere date autorizzazioni, ma per come si è evoluto il sistema negli anni, ora senza l’autorizzazione delle forze pubbliche, non viene mai fatta partire la riunione. Ovviamente le riunioni non vengono mai vietate, anche nei casi in cui si sa già precedentemente che queste potranno mettere a rischio l’incolumità e la sicurezza pubblica (vedi manifestazione G8 e expo). Limiti di questo tipo di riunione è quindi proprio la garanzia di fare salva la sicurezza e l’incolumità pubblica; visto il fatto che le riunioni non vengano mai vietate, per garantire uno svolgimento più pacifico e meno dannoso possibile, le autorità e i manifestanti concordano insieme le ore precise di manifestazioni, i luoghi esatti (la totalità del percorso) e le modalità di svolgimento. Le riunioni non vengono mai vietate anche perché la costituzione indica che ci siano comprovati motivi di sicurezza e incolumità, ma questo è difficile che possa essere riconosciuto precedentemente alla manifestazione; anche quando poi si ha la certezza che la manifestazione sarà violenta, si cerca sempre di non limitarla per venire incontro all’esigenza di garantire le libertà. Art 18 – libertà di associazione, con associazione si intende un rapporto stabile e continuativo nel tempo che non si esaurisce in un singolo evento, in cui le persone hanno finalità comuni. In costituzione vengono poi evidenziati tre tipi particolarmente importanti di associazione: associazione religiosa, politica e sindacale. 1° comma: i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente e senza autorizzazione, l’unico limite che viene individuato è quello della riserva di legge, ovvero possono essere fatte associazioni se non per ciò che è vietato ai singoli secondo la legge penale, cioè così come è vietato al singolo di commettere reati, è vietata anche un’associazione precostituita a tale fine. Questo indicato è il limite generale della libertà. 2° comma: le associazioni proibite sono quelle segrete e quelle che perseguono scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare. È quindi vietato tenere segreta la finalità dell’associazione, soprattutto perché non avrebbe senso tenerla segreta se non fosse un fine vietato dalla legge penale, ed è vietata l’associazione di tipo politico-militare, Pagina | 92 con militare però non si intende obbligatoriamente in presenza di armi, ma organizzazioni che lavorano secondo sistemi gerarchici e di comando. Attenzione, la costituzione non vieta tutte le associazioni di carattere militare (queste sono ammesse), vieta solo quelle con carattere sia politico e militare, perché si considera che nel nostro ordinamento il potere possa essere conquistato solo tramite democrazia. Ed è proprio per il divieto di costituire associazioni politiche di carattere militare che non vengono accettate associazioni di tipo fascista, è stata scritta una legge apposita che disciplina lo scioglimento di tutti i possibili partiti di tipo fascista; anche questa viene poco applicata perché si preferisce non limitare le libertà delle persone. Associazioni religiose Il rapporto dello Staro con le confessioni religiose riprende l’art 7 (Stato e chiesa cattolica) e l’art 8 (stato e tutte le altre confessioni religiose). L’art 7 è un articolo molto di favore, indica che la chiesa e lo Stato sono due istituzioni indipendenti e sovrane, il cui rapporto è regolato tramite i Patti Lateranensi (1929), che fino alla modifica del 1984 prevedeva che la religione cattolica fosse la religione di stato. Quando è stato scritto questo articolo i rapporti con la chiesa cattolica dovevano ancora essere sistemati, perciò si è scelto di rimanere in linea con le scelte prese dallo stato fascista che erano molto favorevoli nei confronti della chiesa. L’articolo dice anche che, nel caso in cui le modifiche ai Patti siano concordate tra entrambe le istituzioni allora non ci sarà nessun bisogno di procedere con la revisione costituzionale, ma nel momento in cui solo lo Stato fosse a favore della modifica allora ci sarebbe la necessità di modificare la costituzione. Nel 1984 si sono poi modificati i Patti e da quel momento l’Italia ha potuto iniziare a considerarsi come stato laico, il che porta la chiesa cattolica al pari di tutte le altre confessioni religiose. Il principio di laicità dice che lo Stato non si riconosce in nessuna confessione religiosa e che quindi, di fronte allo Stato, tutte le religioni sono egualmente importanti e da proteggere, non possono essere fatti trattamenti di favore. (La Francia invece si considera anch’essa uno stato laico, delineando però il principio di laicità in maniera diversa: le religioni sono completamente separate dallo Stato che non se ne deve occupare). Il fatto che la chiesa cattolica sia considerata uno stato a sé stante indipendente e sovrano porta a dover stipulare dei veri e propri trattati internazionali. L’art 8 indica che tutte le altre religioni sono egualmente libere davanti alla legge e che si possono confessare tutti i tipi di fede. I rapporti tra le singole fedi e lo stato italiano sono delineati secondo delle intese che ogni fede concorda con lo stato, queste intese sono alla base delle leggi che vengono scritte per disciplinare la confessione in Italia. Queste intese permettono il riconoscimento effettivo della religione e quindi la libertà di professarla in spazi adatti, ma anche il riconoscimento civile di tutti i matrimoni di confessioni differenti da quelli cattolici e il riconoscimento anche di vari aspetti finanziari. Le confessioni diverse da quella cattolica possono darsi un’organizzazione interna tramite lo statuto, il cui unico limite è fato dal fatto che lo statuto non possa essere in contrasto con l’ordinamento giuridico italiano, anche perché se così fosse la confessione e lo Stato non riuscirebbero nemmeno a trovare un’intesa. Pagina | 93 Tutte le confessioni sono intese come appartato istituzionale che fa riferimento alla fede. Sul fenomeno di esercizio delle fede si torna sugli articoli delle libertà, in modo che ogni persona possa esercitare la sua fede in maniera libera e con protezione. Art 19 indica che la fede possa essere esercitata sia in forma singola che si associazione ed è anche permesso di fare propaganda della fede. L’esercizio della fede è possibile sia in luoghi privati che in luoghi pubblici, l’unico limite che incontra questa libertà è, come per quella di manifestazione del pensiero, che venga esercitata senza urtare il buon costume. Associazioni sindacali Art 39 – libertà di associazione sindacale, il sindacato nasce nell’800 in Inghilterra in difesa delle pessime condizioni di lavoro, si concepisce come il lavoratore, essendo in una posizione di svantaggio nei confronti del datore di lavoro, da solo non riuscirebbe a tutelare e difendere i propri diritti. Esistono attualmente sia sindacati dei lavoratori che dei datori di lavoro; sono associazioni di soggetti chiamate a svolgere un ruolo fondamentale in sede di definizione delle condizioni di lavoro mediante la contrattazione collettiva. L’articolo specifica che l’associazione sindacale è libera. L’articolo disciplina poi un modello che però non si è mai stati in grado di attuare. Affinché potessero svolgere il loro ruolo, si richiede alle associazioni sindacali di darsi un ordinamento interno a base democratica tramite degli statuti e di sottoporsi a registrazione per poter avere una personalità giuridica pubblica. Grazie alla registrazione avrebbero potuti stipulare i contratti collettivi del lavoro CCNL, cioè dei contratti che negoziano le condizioni migliori possibili del lavoratore, che avrebbero potuto avere efficacia per tutti i lavoratori appartenenti alla categoria interessata (sia iscritti che non iscritti all’associazione), in altre parole i sindacati registrati e con statuto avrebbero potuto firmare il contratto in sostituzione del lavoratore. Avrebbe avuto valore anche per i non iscritti al sindacato, in quanto si cercava di tutelare al meglio tutti i lavoratori, in rispetto e tutela dei diritti di non associarsi. Sarebbero stati contratti con efficacia “erga omnies”, con valore analogo a quello della legge. Attualmente però nessun sindacato ha mai voluto registrarsi per la paura che questo avrebbe portato a una forma di controllo dei pubblici poteri sulla loro organizzazione interna, inoltre la legge che avrebbe dovuto disciplinare gli organi e il procedimento di registrazione non venne mai approvata. Di conseguenza i sindacati, essendo privi di personalità giuridica, sono associazioni non riconosciute, perciò sono in grado di stipulare CCNL con efficacia limitata alle sole parti iscritte al sindacato. Ora la procedura per estendere l’efficacia dei contratti è lunga e complicata in quanto richiede la scrittura di norme esterne al contratto (scritte quasi sempre dal governo); anche ogni volta che un CCNL viene sottoposto a modifica e successivamente rifirmato, i non iscritti devono attendere la scrittura e la nuova approvazione della norma che estende il valore del contratto a tutti. Associazioni politiche Art 49 – libertà di associazione in partiti e libertà di non associazione. La costituzione indica i partiti come formazioni associative che hanno come fine quello di concorrere con metodo Pagina | 94 democratico a determinare la politica nazionale, rappresentano dunque lo strumento principale di partecipazione alla vita politica. -anche questo articolo non è stato applicato come si sarebbe dovutoNell’articolo si usa volutamente il plurale per disconoscere il monopartitismo che aveva contraddistinto l’Italia negli ultimi anni, per la stessa ragione si usa il verbo “concorrere” perché segue la logica della competizione, che non potrebbe esistere con un unico partito. L’articolo evidenzia anche un’altra caratteristica alla base dei partiti: questi devono essere democratici sotto due punti di vista, devono prima di tutto accettare la logica democratica come unica via di conquista del potere – si ripudia la forza – e devono anche al loro interno essere democratici. Non si accetta una nuova forza politica fascista non per le idee, ma perché questa non accetterebbe il metodo democratico. Quindi per seguire il metodo democratico si richiede anche che ci sia una disciplina che permetta di avere accesso ai mezzi di informazione sia per le campagne elettorali sia per la propaganda. Da sempre si chiede inoltre di normare i partiti politici affinché abbiano tutti una linea in comune. Per quanto la corte costituzionale, con una sentenza, abbia definito i partiti politici “fenomeni civili privati” e non statali, ci sono ancora discipline che prevedono che i partiti siano finanziati dallo stato, perché si vuole evitare che i partiti siano condizionati dai loro finanziatori. Proprio perché i partiti sono dei fenomeni civili e non statali, il loro collegamento all’interno delle istituzioni sono i gruppi parlamentari. LA FAMIGLIA Ci sono tre disposizioni costituzionali riguardanti la famiglia, che sono state volute principalmente dalla parte dei costituenti di stampo cattolico che desideravano darle un riconoscimento costituzionale. La costituzione al fine di favorire il pieno sviluppo della persona umana, tende a garantire i principali diritti e rapporti etico-sociali, tra cui anche quello della famiglia. La famiglia è il primo luogo di instaurazione di rapporti. Art 29 – la famiglia come società naturale fondata sul matrimonio e basata sull’eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, fu un’enorme novità per quel periodo; tutte le norme che prevedevano disuguaglianza tra i coniugi si è cercato di eliminarle con il tempo. Per quanto riguarda il matrimonio, solo con la legge sono state riconosciute le unioni civili, che però proprio questa parte di costituzione non permette di definire come famiglia. Art 30 – i figli, l’uguaglianza viene applicata anche per tutti i figli nati fuori dal matrimonio che finalmente con la scrittura della costituzione hanno iniziato ad avere una tutela giuridica e morale. Si dice anche che è dovere dei genitori mantenere, istruire e educare i figli, si delinea quindi la responsabilità genitoriale sia come personale, cioè relativi all’istruzione e all’educazione, sia come patrimoniale, in relazione al mantenimento dei figli. L’articolo evidenzia anche che nei casi di incapacità genitoriale, la legge prevede che i genitori siano assolti dai loro compiti (riserva di legge). Pagina | 95 Art 31 – agevolazioni della repubblica sia in misure economiche che in termini di sostegno per la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti relativi, è una tutela positiva soprattutto nei confronti delle famiglie numerose. La legislazione italiana per l’attuazione di questo principio si è mossa attraverso diverse disposizioni di legge che prevedevano contributi economici a sostegno della famiglia; in realtà non sono mai stati veramente efficaci. IL DIRITTO AL LAVORO È dedicato ampio spazio al diritto al lavoro, parte influenzata prevalentemente dai costituenti progressisti che pur di poter riconoscere ampiamente questo diritto, hanno accettato tutta la parte di stampo cattolico. Inserito nel titolo III dei rapporti economici. Art 35 – la repubblica tutela il lavoro è specificato che lo tutela in tutte le sue forme ed applicazioni, ma poi l’articolo si sofferma maggiormente sul lavoro subordinato. Viene quindi apprestata tutela al lavoratore, parte debole del rapporto, rispetto alla figura datoriale. In attuazione di ciò si sono susseguite nel tempo varie leggi, di regola volte sia a garantire protezione al prestatore di lavoro sia ad agevolare l'occupazione. 2° comma: la repubblica deve curare la giusta formazione e l’elevazione professionale dei lavoratori, si intende quindi che devono essere presenti i giusti percorsi di formazione, anche questa è stata rispettata praticamente solo formalmente. 3° comma: la repubblica riconosce la libertà di emigrazione e tutela del lavoro italiano all’estero, viene quindi sancita la promozione di accordi internazionali tesi alla tutela e allo sviluppo del lavoro. La carta dei diritti fondamentali dell’unione europea ne è un esempio in quanto tiene in considerazioni i servizi di collocamento, la tutela dei licenziamenti ingiustificati e le condizioni di lavoro. Art 36 – l’articolo sancisce innanzi tutto il principio della giusta retribuzione che deve essere proporzionata quantità e qualità del lavoro prestato e secondo cui deve essere in ogni caso sufficiente ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa. Viene lasciata però alla legislazione ordinaria l’ammontare effettivo della retribuzione, ma comunque questo articolo è stato fondamentale per l’aumento dei salari nel dopo guerra. Quella del salario che considera anche la famiglia è stata una richiesta molto ambiziosa che deve tenere conto delle esigenze personali del lavoratore, in realtà le logiche di mercato fanno in modo che spesso questa disposizione sia messa i disparte. 2° comma: la legge deve disciplinare le ore massime della giornata lavorativa (riserva di legge). In passato infatti mancava un tetto massimo all’orario lavorativo e ciò rendeva possibile lo sfruttamento del lavoro. 3° comma: sancisce lo stesso principio della riserva per quanto riguarda il diritto al riposo settimanale e alle ferie retribuite ed alla loro irrinunciabilità, previsti allo scopo di consentire al lavoratore di realizzare la propria persona in relazione ai suoi interessi e ai suoi rapporti familiari (il valore morale della persona supera il valore economico del lavoro). Art 37 – categorie deboli del lavoro: l’articolo sancisce sin dal suo inizio il principio di parità tra uomo e donna in ambito lavorativo dicendo che essi hanno gli stessi diritti e, a parità di lavoro, le stesse retribuzioni. Pagina | 96 La costituzione poi, riconoscendo la donna nella funzione familiare di madre, disciplina anche che ci devono essere le condizioni di lavoro che permettano alle madri di lavorare e di dedicarsi alla famiglia contemporaneamente. Seguendo questa disposizione sono state adottate dal legislatore una serie di provvedimenti normativi che prevedono per es il divieto di licenziamento in caso di matrimonio o di maternità, attribuendo congedi e aspettative parentali, questi ultimi sono stati nell’ultimo periodo (proprio per riconoscere la parità) estesi anche al padre. Altra categoria debole del lavoro sono i minori, la loro occupazione è regolata tramite riserva di legge, è infatti la legge che indica l’età al di sotto della quale non si può lavorare. È circondato da particolari tutele volte a garantire lo sviluppo fisico e mentale del minore. Il lavoro minorile gode di una tutela autonoma tramite speciali norme; si deve garantire che a parità di lavoro la retribuzione sia medesima e che il minore non possa prestare servizio per lavori faticosi o pericolosi. Art 38 – mantenimento e assistenza sociale, lo analizziamo dopo. Art 39 – le associazioni sindacali sono disciplinate nella parte del lavoro proprio per sottolineare il loro servizio di tutela. Art 40 – diritto di sciopero, lo sciopero è l’astensione dall’attività lavorativa che comporta la rinuncia alla retribuzione, di regola viene indetto dai sindacati. È penalizzante sia per il lavoratore, in quanto rinuncia alla retribuzione, sia per il datore di lavoro, in quanto è costretto a fermare le produzioni, lo scopo principale è quello di sollecitare migliori condizioni di lavoro, ma anche per evitare i licenziamenti ingiusti o contestare le autorità. Riconoscerlo come diritto è un grande passo in avanti rispetto al periodo pre repubblicano, infatti precedentemente scioperare era considerato un comportamento di rilevanza penale. L’articolo in realtà non parla molto dello sciopero, rinvia la sua regolamentazione alla legge. Le legge che disciplina il diritto allo sciopero è stata scritta solo negli anni ’90, fino a quel momento gli scioperi venivano fatti senza regole e limitazioni. Le limitazioni sono state poi inserite soprattutto nell’ambito dei servizi essenziali in modo che lo sciopero non limitasse gli interessi basilari della popolazione. La legge indica le fasce orarie essenziali durante le quali gli scioperi non possono essere portati avanti, in modo tale che i servizi essenziali non siano completamente sospesi. LE LIBERTÀ POSITIVE – diritti a prestazione Si affacciano in Europa con lo stato sociale. Si chiamano anche diritti sociali o a prestazione. Questi diritti sono: - Il diritto alla tutela della salute (art 32) Il diritto all’istruzione (art 33 e 34) Il diritto all’assistenza sociale e alla previdenza sociale (art 38) Il diritto al lavoro (visto prima) Tutti questi diritti danno concreta applicazione al principio di uguaglianza sostanziale. Pagina | 97 Diritto alla tutela della salute La salute è un diritto considerato fondamentale in quanto rappresenta la premessa biologica che, garantendo l’integrità fisica, permette l’esercizio di tutti gli altri diritti dell’ordinamento. È quindi indispensabile per lo sviluppo della persona umana. Art 32 – la salute è sempre stata vista come un fatto privato, infatti mai una costituzione liberale avrebbe potuto includerlo al suo interno. La costituzione dice che va tutelata la salute in due forme: come diritto dell’individuo, esso deve godere di un buon stato di salute, e come interesse della collettività, la salute non è solo un fatto privato, ma è interesse dell’intera società preservarla. La costituzione dice che la Repubblica si debba farsi carico e debba fare in modo che vengano garantite cure gratuite agli indigenti. Quindi non è da esso, ma dalla legge, che deriva il diritto di cure gratuite per tutti, qui sono garantite solo agli indigenti; ma già questo è stato un enorme passo in avanti rispetto all’assetto europeo. 2° comma: sancisce la libera autodeterminazione del malato in merito ai trattamenti sanitari, dice infatti che nessuno può essere obbligato a determinati trattamenti sanitari, se non per quelli previsti dalla legge. Viene anche detto che la legge non può violare i limiti imposti nel rispetto della persona umana. Con una legge del 1978 si è creato un sistema sanitario nazionale che garantisce cure gratuite a tutti, non solo agli indigenti, le cure sono quindi totalmente a carico dello stato (se non per i casi in cui è chiesta una partecipazione al cittadino tramite i ticket). È un’enorme espressione dello stato sociale. Il fatto che anche i privati partecipino alla garanzia del diritto alla salute non è in contrasto con la costituzione dato che questi operano in regime di mercato e non regime costituzionale. Diritto all’istruzione Art 34 – si apre dicendo che la scuola è aperta a tutti, quindi chiunque può accedere all’istruzione. Inoltre sancisce che l’istruzione inferiore deve essere impartita per almeno 8 anni (attualmente sono 10, fino ai 16 anni) e questi otto anni devono essere obbligatori e gratuiti, proprio per garantire al meglio la frequenza. Non viene specificato cosa significhi “inferiore”, questo lascia la possibilità al legislatore di disciplinare e gestire i percorsi scolastici, inoltre si usa il termine “almeno 8 anni”, quindi anche qui è lasciata la possibilità al legislatore di prevedere ulteriori anni obbligatori. È l’elemento della gratuità che fa in modo che si possa concretizzare l’accessibilità di questo diritto. Art 33 – per rendere effettivo questo diritto viene detto che la Repubblica detta le norme generali per l’istruzione e istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi; in altre parole c’è l’obbligo per la repubblica di creare scuole statali per tutti i percorsi possibili del sistema scolastico, è quindi lo stato che deve creare scuole per tutti i passaggi di una carriera di formazione. Questa è un’enorme differenza con il diritto alla salute, in quello non è specificato che lo stato sia obbligato a creare istituzioni per garantire il diritto alla salute – questa è una scelta che ha fatto lo stato in piena libertà. Pagina | 98 2° comma: La costituzione prevede che anche i soggetti privati possano entrare nel settore dell’istruzione, questo viene fatto in linea con la storia passata che vedeva questo settore solo di carattere privato. Il diritto degli istituti privati di istituire scuole e istituti di educazione deve però essere concretizzato senza che questo crei degli oneri per lo stato, cioè non devono pesare economicamente sullo stato, questo non può mettere risorse per l’istruzione privata. I privati vivono solo nelle logiche di mercato. In realtà, negli anni 2000, è stata scritta una norma che prevede che vengano assegnati dei sostegni alle famiglie che hanno figli nelle scuole private, così vengono indirettamente aiutate le scuole private. Si è sempre dibattuto tanto sul “senza oneri” in quanto le scuole private aiutano il settore pubblico a garantire il diritto all’istruzione, quindi si pensa che in parte debbano essere fruitori di sostentamenti da parte dello Stato. La legge deve accordare un trattamento scolastico di ugual valore ed efficacia per gli alunni delle scuole statali e di quelle private. In Italia e in Europa è la legge che garantisce la validità del titolo di tutti gli ordini e gradi. Art 34 – (uguaglianza sostanziale) per non escludere nessuno dall’istruzione, la costituzione dice che i capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi (rimozione di ostacoli di tipo economico), hanno diritto a raggiungere i gradi più alti degli studi, in altre parole devono essere messi a disposizione dei sostegni economici. Questi sostegni possono essere borse di studio, assegni alle famiglie, altro tipo di provvidenze, che sono tutte da attribuire tramite concorso. Ovviamente la garanzia di questa libertà (e di quella alla salute) viene fatta tramite prestazioni concrete che richiedono grandi risorse finanziarie, infatti dietro a questi diritti ci sono ministeri a portafoglio a cui si attribuisce un’enorme spesa pubblica. Le prestazioni si traducono in comportamenti per quanto riguarda il docente che insegna o il medico che fa la visita, e si traducono in comportamenti finanziari quali l’erogazione di borse di studio e l’esenzioni delle tasse (è quindi come se lo stato pagasse al posto tuo). All’inizio dell’art 33 viene sancito il principio secondo cui arte e scienza sono libere e libero ne è anche l’insegnamento, questo è un prolungamento della libertà di manifestazione del pensiero. Viene in tutela soprattutto degli insegnanti e dei ricercatori perché garantisce un vero e proprio sistema libero e pluralistico, ma ovviamente questo diritto viene espresso nel rispetto degli studenti in aula che non possono essere discriminati se hanno idee contrarie al docente. Diritto all’assistenza sociale e alla previdenza sociale Art 38 – disposizione su cui si fonda il sistema di sicurezza sociale che è un sistema di prestazioni, diversificate al loro interno, con il quale gli stati rispondono ai bisogni delle persone, quando le persone sono inabili, malate o anziane. Questi sistemi sono nati nel ‘900 in Europa, dopo la fine dei sistemi liberali che si disinteressavano di questi problemi non reputandoli problemi dello stato. Sono sistemi che si fondano sul diritto all’assistenza sociale e il diritto alla previdenza sociale. Anche questi diritti pesano enormemente sulle risorse dello stato. Pagina | 99 1° comma: il primo diritto che viene preso in considerazione dalla costituzione è quello all’assistenza sociale, si parla subito del soggetto fruitore: il cittadino inabile, questo diritto infatti non è per tutti i cittadini, ma sorge solo nel momento in cui questo sia considerabile inabile, cioè un cittadino che non riesce a svolgere un lavoro e di conseguenza non è in grado di procurarsi da solo i mezzi finanziari per il suo sostentamento. Si dice che questa categoria di cittadini ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale, con il primo di fa riferimento ai solo sostegni finanziari, il secondo invece tratta i servizi, come per es. possono essere i servizi di trasporto e di intrattenimento. Questi servizi ricadono maggiormente sul comune, è infatti a livello comunale che vengono erogate le prestazioni di assistenza sociale; lo Stato non eroga servizi, ma tramite l’INPS eroga i sussidi finanziari. 2° comma: è trattato il diritto alla previdenza, i suoi destinatari sono solo i lavoratori (questo è il discrimine tra assistenza e previdenza) che ad un certo punt potrebbero non riuscire più a svolgere il proprio lavoro per infortuni e malattie, per la disoccupazione involontaria o per vecchiaia (pensionamento). Questi soggetti sono titolari del diritto per cui gli siano preveduti ed assicurati i mezzi adeguati alle loro esigenze. Questo diritto viene concretizzato solo in termini finanziari e non di servizi come il precedente. Per quanto riguarda la disoccupazione involontaria è stato inserito tramite legge un limite temporale oltre al quale i mezzi finanziaria non spettano più. Sono cambiati nel tempo i sistemi con cui fronteggiare queste situazioni, quelli attuali sono la cassa integrazione e il reddito di cittadinanza. Le pensioni sono causa dell’esborso più massiccio sia da parte delle istituzioni che da parte del lavoratore stesso. È un sistema completamente distorto perché lo stato non ha più i soldi per pagare le pensioni, nel 2012 si è arrivati al caso limite in cui è completamente mancato questo diritto, ci sono state persone che sono proprio rimaste senza pensioni. 3° comma: per quanto concerne gli inabili e i minorati, la particolare situazione di svantaggio in cui si trovano comporta che ad essi è costituzionalmente attribuito il diritto all’educazione e all’avviamento professionale. 4° comma: è obbligo dello stato provvedere a tutti i compiti che discendono da questo articolo sia tramite istituti che tramite organi statali; lo stato è quindi obbligato ad intervenire per garantire questo diritto, in realtà lo Stato non agisce in prima persona, ma interviene in aiuto degli enti che garantiscono questo diritto. 5° comma: l’assistenza e la previdenza privata è libera, anche qui si applica il meccanismo di mercato. Ma questo non esenta lo stato dall’adempiere ai suoi obblighi. Diversi sono gli apparti pubblici volti a garantire questi diritti: - ambito previdenziale: INPS (lo stato) ambito assistenziale: lo stato dal lato delle provvidenze economiche, il comune dal lato dei servizi ambito sanitario: la regione grazie alla legge del 1978. Lo stato non produce affatto assistenza sanitaria, è affidata ad apparati organizzativi regionali. Una parte della sanità le regioni se la finanziano con IRAP. Il problema è che ciò che è affidato allo Stato viene garantito in maniera uniforme e omogenea, mentre ciò che è affidato alle regioni o ai comuni potrebbe creare fortemente Pagina | 100 il rischio che non ci sia un uguale offerte di servizi in tutto il territorio – le regioni con alto livello di reddito potranno garantire più alti livelli di offerta. Questo è un enorme problema per lo Stato Sociale in quanto questo dovrebbe essere in grado di garantire pari opportunità. Art 117 che individua le competenze di Stato, Regioni e quelle in comune, inserisce nell’elenco dello stato, nella lettera M) la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Viene fatto così proprio per evitare che si creassero enormi disuguaglianze all’interno del territorio. Tocca quindi alla legge fissare i livelli essenziali e minimi di garanzia dei diritti in rispetto del principio di uguaglianza, questo poi consente a un territorio più ricco di poter fare di più nel caso in cui riesca a sostenere le spese. I livelli però sono stati fissati solo nell’ambito della sanità, mancano ancora sia per l’assistenza che per l’istruzione. Forse verranno inseriti quest’anno, con legge di bilancio, un paio di limiti riguardanti il trasporto dei disabili e gli asili nido. LIBERTÀ ECONOMICHE La parte delle libertà economiche sono una serie di disposizioni che riguardano i rapporti economici dello Stato, questa parte è definita “costituzione economica”. Nel passaggio storico di scrittura della costituzione erano due i modelli di economia che sarebbe stato possibile attuare: modello di economia pubblico o nazionalizzata, in linea con il marxismo e il comunismo che vedeva un sistema economico in cui tutto fosse pubblico e che quindi (che avrebbe garantito il principio di uguaglianza) oppure un modello di economia basato sull’economia di mercato. La scelta adottata dall’Italia è stata quella dell’economia di mercato, dovuta soprattutto dal fatto che l’Italia aspettava i finanziamenti del piano Marshall degli USA, che non ci avrebbero aiutato se avessimo adottato un’economia di tipo sovietico. In realtà quello che emerge dalle disposizioni della costituzione è che l’economia effettivamente adotta è di tipo misto, spostata più verso un’economia di mercato, ma con dei sistemi correttivi per quelli che sono chiamati i “fallimenti di mercato”. L’allontanamento della teoria di mercato era già iniziato con la crisi del ’29 che ha visto il più grande fallimento del mercato, quindi si è scelto di portarsi dietro quelle riserve nate dopo la crisi; si va ad evidenziare in costituzione i punti in cui il mercato non sarebbe in grado di fare da sé e quindi i punti in cui il potere pubblico ha la capacità di intervenire. Con la caduta del muro di Berlino inizia poi un vero e proprio crollo del mercato sovietico, il cui riconoscimento di morte arriva con la richiesta dei paesi dell’area sovietica di entrare nell’unione europea. Perché si possa parlare di economia di mercato ci deve, come minimo, essere il riconoscimento delle libertà economiche di tipo borghese, che sono le prime che sono state riconosciute in Europa: il riconoscimento della proprietà privata e la garanzia che un soggetto possa svolgere attività di produzione e commercializzazione di beni e servizi. Entrambe queste libertà economiche non sono riconosciute in nessun’economia di tipo sovietico. Art 42 – la proprietà, riconosce la proprietà sia quella pubblica che quella privata. Nell’articolo stesso l’aggettivo pubblico precede il privato, come se ci fosse una netta preferenza, si evidenzia fin da subito l’appartenenza ad un sistema misto. Pagina | 101 Altro indicatore del sistema misto è nel 2° comma, dove vengono elencati i soggetti che potrebbero essere dei proprietari, primo tra questi è indicato lo Stato, poi gli enti ed in ultimo il soggetto privato. 3° comma: disciplina dedicata alla proprietà privata, che a differenza di tutte le libertà civili non è inviolabile, anzi si evidenzia come possa essere limitata o addirittura eliminata in vista del perseguimento di altri valori costituzionali che pesano di più rispetto a quelli economici. Si dice infatti che la proprietà privata sia riconosciuta e garantita dalla legge, ed è sempre la legge che deve determinare i modi di acquisto (: compravendita tramite contratti o concessione testamentaria), di godimento e i limiti. È quindi prevista una riserva di legge, che ci permette di affermare che la proprietà sia riconosciuta come libertà, ma che la legge può intervenire per disciplinare come ne si diventa proprietari e anche l’utilità che ne possiamo trarre, questo perché i limiti che vengono imposti servono a preservare interessi di tipo sociale. I limiti possono essere imposti allo scopo di assicurarne la funzione sociale (ci dev’essere un’attenzione agli altri membri della società) e renderla accessibile a tutti (per poter arrivare…). Si dice anche che si dovrebbe garantire l’accessibilità a tutti della proprietà, questa è una delle modalità con cui si cerca di realizzare il principio di uguaglianza. 4° comma: sancisce la possibilità di eliminare questa libertà, cioè di espropriare la proprietà (lo abbiamo visto con le PA) nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, per motivi di interesse generale. L’indennizzo è una specie di ristoro che deve essere riconosciuto a colui che perde la proprietà; la costituzione lascia al legislatore la possibilità di fissare la misura dell’indennizzo. Il lavoro della magistratura e dell’unione europea ha permesso che il valore dell’indennizzo aumentasse fino a quasi il valore di mercato del bene. Prima l’idea di base era che lo Stato, proprio perché realizza l’interesse generale, non deve pagare l’immobile come se lo stesse comprando sul mercato, quindi questo ha permesso per anni che il valore dell’indennizzo fosse bassissimo. Poi è intervenuta la corte europea dicendo che così facendo stavamo eccessivamente comprimendo il diritto di proprietà privata. 5° comma: la legge (riserva di legge) stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello stato sulle eredità. I diritti dello Stato sulle eredità sono le tasse, che in questo momento in Italia sono molto basse rispetto al resto dell’Europa. Il fatto che ci siano le tasse è perché si segue l’idea per cui se un privato arriva ad avere un bene senza esserselo guadagnato con il lavoro lo può condividere con la collettività tramite la tassazione. È il legislatore che decide se mettere o non mettere questi limiti. Art 41 – l’iniziativa economica privata deve essere libera, questo sancisce che la nostra sia un’economia di mercato. Con iniziativa economica si intende sia la possibilità di aprire e iniziare un’attività economia sia di portarla avanti. Questa iniziativa è libera, ma non inviolabile; il fatto che sia libera fa emergere la contrapposizione con il periodo di dittatura in cui c’era stato un vero e proprio controllo limitante sulle attività economiche, qui in contrapposizione si dice che non ci debba essere né controllo né autorizzazione, l’attività economica privata non dipende dal potere. Si individuano due categorie di limiti: - 2° comma: limiti negativi, indicano qualcosa che non può essere sacrificato mentre si svolge l’attività economica, negativo indica proprio una cosa al di fronte della Pagina | 102 - quale ci si deve fermare per non violare dei valori. I valori inviolabili dall’attività economica sono espressi in costituzione e si considerano valori che valgono più dell’attività economica stessa. o Sicurezza: intesa non solo come sicurezza dell’ambiente di lavoro, ma anche la produzione e l’utilizzo di prodotti dannosi e pericolosi… o Libertà e dignità umana: sono considerati inaccettabili gli sfruttamenti sul lavoro o Utilità sociale: è una formula che va ad indicare una serie di valori molto vasti. Il lavoro fatto dalla costituzione economica ha l’obiettivo di sottolineare come sia importante l’economia, ma che questa non debba mai essere realizzata senza tenere conto dei valori della persona umana, che valgono di più. 3° comma: limiti positivi, sono quei limiti che possono essere imposti agli operatori economici, gli può essere chiesto di conformarsi a determinate regole e/o tenere determinati comportamenti. Si dice che con la legge possono essere introdotti dei programmi e dei controlli o I programmi sono strumenti derivanti dal modello economico reale, cioè quello socialista; con i programmi si indica la capacità dei pubblici poteri di pianificare il numero di beni e di servizi da introdurre in società – nel modello economico di mercato è il rapporto tra domanda e offerta che stabilisce questo numero. o I controlli indicano la capacità dei pubblici poteri di controllare e vigilare su tutte le attività economiche per tutelare il contesto sociale. Il terzo comma non si applica effettivamente così, ma su una sua falsa riga infatti su questo comma è basato “l’intervento pubblico sull’economia”, cioè l’idea che i pubblici poteri possono intervenire sul sistema economico per raggiungere fini sociali. I pubblici poteri possono introdurre delle regole che, oltre alla creazione di valore economico dell’impresa, indicano alle società di raggiungere anche (anche, non solo – non trasformano l’attività aziendale, la ampliano) dei fini sociali; i fini sociali infatti si aggiungono, ma non si sostituiscono all’attività tipica della società, in modo che gli operatori economici raggiungano dei fini che portano guadagno per l’intera società. Nel terzo comma si vede anche l’ingresso in costituzione della componente pubblica del sistema economico; in epoca fascista c’era già il monopolio bancario, il monopolio dei servizi di trasporto, dei servizi postali e radiofonici, dato che si avevano già queste componenti di economia pubblica si doveva tenere conto in Costituzione anche della loro figura. Si è visto molto l’intervento del pubblico potere all’interno delle realtà economiche (3° comma) soprattutto con l’arrivo della crisi pandemica. Lo Stato ha agevolato le società con esenzioni di tasse e sussidi finanziari, con il fine di evitare tagli al personale e quindi aumentare il tasso di disoccupazione. Inoltre da qualche anno, lo Stato cerca di agevolare le assunzioni, soprattutto di giovani, facendosi carico dei costi della prevenzione sociale al posto dell’operatore economico. Per il fine della tutela ambientale, lo Stato dà degli incentivi alle industrie che adottano degli impianti, che sono molto costosi, che diminuiscono l’impatto ambientale, in modo che le aziende che li implementano vengono aiutate a sostenere i costi. Gli interventi statali ovviamente non sono volti a mettere in difficoltà l’imprenditore, ma solo ad inserire fini sociali; l’imprenditore sarà agevolato a raggiungerli. Pagina | 103 L’art 41 si considera l’articolo che sancisce l’economia italiana come un’economia di mercato, nonostante la parola mercato non sia presente. È inoltre l’articolo che ha permesso il nostro ingresso nell’Unione Europea. Art 117 – ci sono due elementi che parlano del mercato: - - Viene detto che sia le leggi dello Stato che quelle delle regioni devono rispettare l’ordinamento europeo e dato che questo si fonda sulla logica del mercato, è palese che stiamo adottando l’economia di mercato Poi nell’elenco dello stato c’è anche “tutela della concorrenza”, tipica dell’economia di mercato. Art 43 – libertà di monopolio, è la disposizione che riconosce il monopolio (situazione opposta alla logica di mercato), cioè la possibilità che esista un solo operatore economico tendenzialmente indifferente se sia pubblico o privato. L’articolo però indica che viene ammesso nel nostro ordinamento solo il monopolio pubblico che può essere sia lo Stato sia un ente pubblico. Era necessario che venisse scritta una disposizione che riconosce il monopolio, dato che c’erano già elementi di monopolio pubblico; con l’articolo si sancisce inoltre la possibilità di crearne altri, specificando quali siano i settori dove è possibile farlo: - - Servizi pubblici essenziali, si intendono quei servizi che devono essere garantiti a tutti. Fonti di energia: nel momento in cui è stata scritta la costituzione non c’era ancora né monopolio di gas né di energia elettrica, ma questi mercati erano completamente distorti in quanto esistevano pochi operatori economici, quindi i costituenti preferirono lasciare la possibilità di farne monopolio in modo da sistemarli. Situazioni di monopolio, cioè il monopolio naturale per quelle attività che non si prestano ad essere duplicate e visto che vengono rifiutati i monopoli privati, il monopolio sarà in capo agli apparati pubblici. Esempio di monopolio naturale sono le linee ferroviarie, i tralicci dell’energia elettrica… Il monopolio comunque lo si può fare solo in settori circoscritti, ma di fatto questa disposizione è ormai considerata inapplicabile, nessun governo si azzarderebbe mai a instaurare un nuovo monopolio. Inoltre il diritto europeo è incompatibile con la logica del monopolio, questo diritto chiede proprio che gli Stati vadano con il tempo a smantellare tutto il monopolio che hanno per favorire la libera concorrenza. Art 44 – proprietà terriera, è un articolo espressivamente dedicato alla proprietà della terra, indica proprio come l’economia italiana fosse inizialmente fondata sul settore primario dell’agricoltura, quindi i costituenti ne hanno dedicato un articolo intero. Valgono tutte le regole della proprietà dell’art 42, ma in riferimento a quella agraria. Art 47 – il mondo della finanzia in economia indica che l’economia crea molta ricchezza tramite i mercati finanziari, ed un’economia così strutturata non poteva che darsi due valori fondamentali da rispettare: la logica del risparmio, cioè la libera rinuncia a consumare parti di reddito per riuscire ad accumulare risorse finanziarie, e la logica del credito, legato al risparmio si vedono nascere le attività creditizie, che però secondo l’art devono essere sottoposte a controlli e regole dei pubblici poteri. Pagina | 104 La costituzione incoraggia i cittadini al risparmio indicando come compito della Repubblica favorirne il successo, a tal fine individua anche dei modi di utilizzo del risparmio che erano considerati degni di nota: - Favorisce l’accesso alla proprietà dell’abitazione Favorisce l’accesso alla proprietà coltivatrice Investire nell’azionariato nei gradi processi produttivi del paese, nasceva in quegli anni l’industria in Italia e si cercava di far capitalizzare le imprese dai cittadini. Ora la logica dei mercati finanziari va oltre i confini nazionali. A presidio degli investimenti la Repubblica ha introdotto la CONSOB, un istituto preposto alla vigilanza dei comportamenti tenuti dalle società quotate, allo scopo di tutelarne gli investitori. DOVERI COSTITUZIONALI I doveri costituzionali trovano il loro fondamento nell’art 2 dei principi fondamentali, che li vede perseguire per finalità di solidarietà – questo è l’unico motivo che potrebbe mai giustificare la pretesa di un comportamento. I doveri costituzionali sono: dovere di difesa, dovere al lavoro, dovere di fedeltà alla repubblica e di osservanza della costituzione e delle leggi, dovere di contribuire alle spese pubbliche. Oltre alla tutela che ai diritti può essere data a livello nazionale (magistratura ordinaria e corte costituzionale), si ha un’ulteriore tutela offerta dalle giurisdizioni esterne al nostro ordinamento giuridico, quali quelle europee. La tutela esterna all’Europa è il sistema di protezione dei diritti creato a livello internazionale dall’ONU, grazie alla dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (1948), è però una protezione che si ha solo su carta, non è effettiva. Questa dichiarazione è l’elenco di diritti che devono essere riconosciuti a tutela di ogni essere umano e che vincolano ogni stato che fa parte dell’ONU e che ha sottoscritto la dichiarazione. Questa tutela si è dimostrata nel tempo insoddisfacente perché si è dato vita alla dichiarazione, ma non si è creata nessuna vera autorità giudiziaria che garantisca e vigili sulla sua applicazione. Esistono poi due dichiarazioni a livello europeo: - Convenzione europea per la salvaguarda dei diritti dell’uomo (1950). È una convenzione nota come CEDU, è nata prima della comunità europea, precede la creazione della comunità. Nasce tra tanti stati dell’Europa che avevano l’intento di riconoscersi in un insieme di diritti e che si sarebbero impegnati a garantire nei loro stati. È nata grazie all’organo della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che ha sede a Strasburgo. Questa tutela funziona negli stati che hanno riconosciuto questa convenzione; dato che l’Italia l’ha riconosciuta, questa premette il seguente meccanismo: quando un uomo crede che gli sia mancato il riconoscimento di un diritto, prima si rivolge a tutti i gradi di giudizio dello Stato di appartenenza (in Italia segue il procedimento fino alla Corte di Cassazione). Se tutti i gradi non gli riconoscono la violazione il cittadino si può rivolgere anche alla Corte Europea portando a suo favore la violazione della CEDU. Se la corte europea dà ragione al cittadino, allora la corte sanzionerà lo Stato italiano e lo costringerà a rimediare all’ingiustizia a cui non ha dato soddisfacimento Pagina | 105 - tramite i suoi rimedi giurisdizionali, inoltre il fatto che il privato non abbia trovato tutela nel suo Stato, permetterà alla corte di sanzionare l’Italia. Se invece la corte europea dà torto al privato non ci sarà nessuna condanna per l’Italia. Questo meccanismo è importante perché offre maggiore tutela al cittadino, perché sappiamo che se un diritto non viene protetto e tutelato all’interno dello stato di appartenenza abbiamo la possibilità di rivolgerci anche all’esterno dello stato. Questa corte è quella che ha condannato l’Italia per gli stati pessimi delle carceri in Italia, perché un detenuto ha portato a giudizio il mancato riconoscimento dei diritti basilari dell’uomo. La corte ha sanzionato l’Italia in quanto non possono mancare gli spazi necessari. Carta dei diritti dell’unione europea (2001), questa carta dei diritti ha iniziato a produrre effetti circa nel 2009, per i primi anni è stata solo qualcosa di simbolico. Ora fa proprio parte del diritto europeo, è un’altra forma di tutela di cui beneficiamo. Se viene violato uno dei diritti di questa carta ci permette di rivolgersi alla Corte di Giustizia, che è diventata il giudice capace di far rispettare questa carta, è un’autorità europea creata nel 2009, è per la sua mancanza che prima la carta non produceva effetti. Anche questa corte ha il diritto di sanzionare gli stati nel momento in cui manca il riconoscimento di un diritto presente nella Carta dei Diritti. LA CORTE COSTITUZIONALE L’esistenza della Corte Costituzionali permette la rigidità della costituzione, infatti è un organo che ha la funzione di controllare tutte le leggi che vengono emanate sia dal parlamento che dalle regioni. Il primo caso di controllo delle costituzionalità nasce negli USA nel 1803, in Europa arriva solamente molti anni dopo. Esistono due tipi di controllo della costituzionalità: il controllo diffuso, adottato dagli USA, e il controllo accentrato (o centralizzato), adottato dall’Italia. Il controllo diffuso prevede che ogni giudice del sistema giuridico possa pronunciarsi sulla costituzionalità di una legge. Se ad un giudice capitasse di dover applicare una norma giuridica per risolvere una controversia, ma si accorgesse che la norma potrebbe essere incompatibile con la costituzione, allora lui stesso potrà pronunciarsi dichiarando la sua incompatibilità. Negli USA esiste anche una Corte Suprema, alla quale però arrivano solo determinate questioni, infatti questa corte non fa un controllo generalizzato, ma si sofferma solo sulle questioni che le vengono attribuite. Questo modello non è applicato in nessun paese europeo. Il controllo accentrato è quello tipico europeo, adottato per la prima volta dall’Austria al termine del 1° conflitto mondiale, la costituzione austriaca prevede infatti che il controllo sulla costituzionalità venga affidato ad un organo specifico, creato appositamente per pronunciarsi sulla costituzionalità delle leggi. Il mandato dei giuridici della corte è di 9 anni, è previsto così lungo perché si cercava un organo totalmente scollegato dalle maggioranze parlamentari – soprattutto perché ci sono dei giudici eletti direttamente dal parlamento – in modo che sia messa al riparo dai cambi di maggioranza. Pagina | 106 Inoltre, essendo anch’essa un giudice, come la magistratura deve cercare di essere imparziale e svincolata da qualsiasi legame politico che potrebbe formarsi. Per fare in modo che non ci sia mai un periodo in cui la corte non opera, è stata costruita in modo che non si rinnovasse mai totalmente, i giudici hanno quindi dei mandati sfalsati cosicché non scadano mai contemporaneamente a tutti; i giudici vengono nominati ogni volta che arriva a scadenza un contratto. È un organo continuativo. Le funzioni: - - - È il giudice nel caso dei reati presidenziali (alto tradimento e attentato alla costituzione) – non è una funzione legata alla rigidità della costituzione, ma serviva definire un giudice che avesse il potere di giudicare anche il PDR Giudizio di ammissibilità per referendum abrogativi – è in linea con la rigidità della costituzione, permette che non vengano fatti referendum su delle materie specifiche; è una funzione che gli è stata attribuita solo nel 1970 con la legge sui referendum. Giuridica i conflitti di attribuzione, cioè i conflitti costituzionali, che avvengono quando due organi pensano di essere titolari di una stessa competenza. Giudizio di legittimità costituzionale Giudizio di legittimità costituzionale: è legata soprattutto al fatto che sia le regioni che lo stato (art 117) possono impugnare le leggi nel momento in cui sono state violate le competenze, si chiama modalità ad accesso diretto, la corte si esprime, quando una legge è stata impugnata, sulla sua validità; le legge viene annullata se non c’era la competenza. Se però esistesse solo questo tipo di giudizio non sarebbero contemplati molti abiti della costituzione, quindi solo quel meccanismo non garantirebbe la legittimità del costituzione. Giudizio in via incidentale: il giudizio in via incidentale garantisce che tutte le materia della costituzione siano rispettate. La parola incidente indica il fatto che si crea un’interruzione all’interno di un procedimento, il quale non riprende finché la corte non si pronuncia. I privati cittadini non possono rivolgersi alla corte costituzionale, non esiste ricorso individuale, è stata una scelta fatta perché si aveva il timore che se questa possibilità fosse data a tutti la corte sarebbe stata inondata di ricorsi. Alla corte, per questa modalità, si possono rivolgere tutti i giudici. Per fare in modo che una legge venga portata a giudizio della corte, un giudice (amministrativo o ordinario) nel momento in cui c’è un processo aperto, può ritenere che la legge che gli servirebbe per risolvere a controversia contenga elementi di incostituzionalità. Nel momento in cui gli sorge questo dubbio spetterà al giudice fermare il processo (si crea quindi l’incidente) fino a che non si saprà se la legge può essere applicata o meno. Il giudice dal momento in cui si crea l’incidente, prende il nome di “giudice a quo” che indica proprio che è da lui che è partito il ricorso costituzionale. Il giudice, a differenza del sistema diffuso, non può decidere da solo se la legge sia costituzionale o meno, ma deve attendere la pronuncia della corte costituzionale, unico organo a cui spetta dire se il dubbio avesse fondamenta o meno. Quando il giudice porta alla corte una legge, deve già individuare la o le norme malate e la disposizione della costituzione che è stata violata tramite la norma malata. Si deve anche Pagina | 107 dimostrare la “rilevanza”, cioè deve dimostrare che fintantoché la corte non arriverà a sentenza lui non riuscirà ad arrivare ad una sentenza nel processo e quindi a dare giustizia – la rilevanza è una caratteristica necessaria. Le sentenze della corte possono essere di varia natura: - Sentenza di rigetto: il ricorso non è accolto, la legge ha validità Sentenza di accoglimento: il ricorso è accolto, si elimina la legge che aveva problemi di costituzionalità Il fatto che il singolo giudice non si possa dichiarare nasce proprio dal fatto che il nostro sia un ordinamento di Civil Law, quindi non è compito del giudice dichiararsi attraverso sentenze che “fanno stato”. La corte quindi non fa mai un controllo a tappeto, finché la legge non ha un’utilità in un processo, non potrà essere portata davanti alla corte (proprio perché deve essere dimostrata la rilevanza). Anche nel caso in cui il PDR promulghi una legge sapendo che è incostituzionale, perché lui non può fare niente in merito, si deve attendere che questa passi per i giudici prima di andare davanti alla corte costituzionale. Il giudice a quo serve proprio come filtro, in modo che non vengano presentate alla corte qualsiasi tipo di dubbio. Anche questo meccanismo crea dei buchi nell’ordinamento, perché una disciplina che prima c’era, dopo il giudizio di accoglimento della corte, non ci sarà più. Toccherà al legislatore sostituire la disciplina con una nuova. L’UNIONE EUROPEA È il livello sovranazionale. L’inizio del percorso prevedeva una struttura diversa da quella attuale, fino al ’92 si è parlato di comunità economiche europee. L’Unione Europea non è né uno stato, né un’organizzazione internazionale, né uno stato federale, è un ordinamento giuridico a sé stante. Si dice che sia un ordinamento sovranazionale caratterizzato da un proprio diritto, diverso dal diritto internazionale. A manifestazione del successo avuto da questa un’unione sono stati gli innumerevoli paesi che si sono uniti con il tempo e l’ampliamento delle competenze, che nel ’57 erano molto ristrette, ma che si sono andate ad aggiungere con il tempo, grazie al fatto che gli stati membri hanno ceduto delle competenze. È infatti intrinseco nelle decisioni europee che i passaggi di sovranità vengano fatti solo con l’approvazione di ogni stato membro. 1951 – CECA, è il primo coordinamento tra gli stati. Ceca è acronimo di Comunità Europea per il Carbone e per l’Acciaio. Nasce subito dopo la fine della 2° guerra mondiale proprio per preservare lo sfruttamento delle due risorse che gli stati si erano contesi già dall’800, in modo da escludere la possibilità di un 3° conflitto. Sono due risorse che si trovano nei territori dell’Alsazia e Lorena, che hanno dato effettivamente il via alla 2° guerra mondiale a seguito delle contese tra Francia e Germania. Pagina | 108 Poi si mette in atto anche un tentativo fallimentare volto a creare un sistema di difesa comune, questo tentativo però naufraga per volontà della Francia e il sistema di difesa viene subito accantonato. 1957 – CEE, Comunità Economica Europea, i 6 stati di Germania, Francia, Italia, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi cercano di creare un meccanismo basato sugli interessi economici grazie all’idea di tre ideatori francesi, tedeschi e italiani (de Gasperi). Con la CEE, volta a preservare gli interessi economici, si consolida l’idea di creare un mercato unico, senza barriere (dogane) all’interno. Le dogane erano instaurate tra uno stato e l’altro e dividevano i mercati e gli ordinamenti giudici. Si crede che il mercato unico neutralizzerà i conflitti. Già durante il conflitto mondiale alcuni italiani immaginavano un’Europa federale, ma questa non sarà l’idea di base che darà sostanza alla CEE, con questa comunità si cercava di dare solo un’integrazioni tra gli stati attraverso il mercato. 1957 – Euratom, Comunità per l’energia atomica nucleare, è la terza e ultima comunità che viene creata durante il trattato di Roma. Queste 3 comunità nascono completamente separate l’una dall’altra perché sono proprio viste come istituzioni diverse, con obiettivi diversi, nonostante i partecipanti siano gli stessi. 1957 – trattato di Roma, le due comunità che si aggiungono alla prima. 1965 – Trattato di Bruxelles, si cerca di fondere le tre comunità insieme, da quel momento si può parlare di un’unica comunità europea che si articola nei 3 diversi settori, il cui obiettivo era proprio la creazione di un mercato unico. Precedentemente alla formazione del mercato unico le merci, passando di dogana in dogana subivano il costo dei dazi, che portavano all’aumento del prezzo della merce e quindi ad un mercato non competitivo e una concorrenza alterata, anche perché i dazi venivano imposti con degli accordi internazionali tra stati, che però erano diversi tra ogni stato. Il mercato unico si sarebbe basato su 4 libertà di circolazione: delle merci, dei lavoratori, dei servizi e dei capitali. Il primo passaggio su cui si è cercato di intervenire era proprio la libera circolazione delle merci, cosicché i beni venissero venduti sui mercati degli stati con prezzi calcolati sulla base della concorrenza (domanda e offerta) e non gravati di altri costi. Il mercato unico, senza dazi, ha fatto in modo che si scambiassero merci senza che avvenissero discriminazioni sulla base della nazionalità; si ha fatto in modo che la provenienza della merce non fosse un trattamento di sfavore o favore verso lo stato di provenienza. Da questo momento in avanti, gli accordi delle comunità europee si sviluppano sulla base di trattati (quello attuale è quello di Lisbona) che sono delle norme di carattere internazionale, che vengono firmate dai governi, e che poi devono essere ratificate dai singoli parlamenti, cioè il parlamento riconosce che il trattato sarà una norma che potrà produrre effetti nel territorio. Se si vogliono quindi cambiare le norme europee si deve passare per i trattati ed in seguito alle ratifiche di ogni paese. Questi trattati sono le norme fondanti dell’UE, quasi a livello costituzionale, sono norme pattizie che tutti gli stati membri accettano. I trattati sono le norme di vertice (l’UE non ha la costituzione, un tentativo è stato fatto, ma è stato respinto dai membri). Ci sono così tanti trattati che si sono succeduti nel tempo perché era necessario andare a modificare delle norme, via via con le novità, l’unico modo Pagina | 109 per inserirle era scrivere un nuovo trattato (come se fossero delle revisioni costituzionali). I trattati successivi non invalidano il trattato precedente, ma sono solo degli allargamenti che permettono di inserire nuove norme. Infatti nell’attuale trattato di Lisbona sono inserite le norme del primo trattato di Roma e anche tutte le norme inserite nei trattati seguenti. Tutti i passaggi di svolta sono collegati a nuove competenze che l’UE ottiene grazie al fatto che gli stati ci rinunciano. Per andare a fare delle modifiche sulle norme di base ci deve essere unanimità, se anche uno solo stato non accetta, non varrà per nessuno. 1986 – Atto Unico Europeo, è sempre un trattato, è un passaggio che è la prima svolta politica dell’ordinamento europeo, fino a quel momento si era ragionato solo economicamente (l’unico passaggio politico che fino a quel momento era stato richiesto era la difesa unica, ma non era stato approvato). L’esigenza sorge tra gli stati, perché si stava creando il mercato condiviso, ma per la sua buona riuscita era necessario anche condividere degli obiettivi politici. La prima svolta politica era avvenuta nel 1979 con la creazione del Parlamento europeo, unico organo di natura rappresentativa, creato appositamente per tenere conto dei popoli dei paesi membri; in realtà era un parlamento senza poteri, ma segna un momento di svolta nel modo di ragionare. Questo primo passo di riconoscimento di sovranità popolare porta all’atto unico europeo: gli stati si impegnano a mettere in atto un’integrazione politica. L’atto unico serve proprio per dichiarare le intenzioni, non è un trattato, è più un impegno che si prendono gli stati. Gli intenti dichiarati nell’atto unico si traducono nel trattato di Maastricht. 1992 – Trattato di Maastricht, ampliamento massiccio di competenze, la più grossa cessione si configura come la cessione della politica monetaria; ma vengono date anche delle competenze nuove come la protezione dell’ambiente (l’UE può chiedere agli stati di tenere dei comportamenti volti a preservare l’ambiente), politica di coesione e solidarietà, la moneta unica e la materia energetica (intesa in funzione della protezione ambientale). 1997 – Trattato di Amsterdam, si ricorda perché l’UE si apre a ulteriori nuove competenze: nasce l’interesse dell’Europa per la materia sociale, che prima era fuori dalle competenze europee perché si pensava che tutto ciò che non fosse legato al mercato non dovesse essere di interesse dell’UE. il Trattato di Amsterdam non conferisce realmente dei poteri riguardanti la materia sociale, ma permette all’UE di dare degli obiettivi agli stati affinché si vada verso modelli sociali condivisi. 2000 – carta europea dei diritti fondamentali, è la concretizzazione di ciò che fu scelto ad Amsterdam. Questa carta fu scritta dopo la caduta del muro di Berlino e della fine della Jugoslavia, molti paesi dell’est europeo avevano già chiesto di entrane nell’UE (avviene poi nel 2004), quindi si cercò di scrivere una carta in cui sia i paesi occidentali che quelli che si sarebbero uniti di lì a poco si sarebbero potuti riconoscere. 2001 – trattato di Nizza, viene approvata la carta dei diritti, anche se la carta rimarrà inutilizzata fino al 2007, perché non si riesce a far diventare un diritto che si riusciva ad applicare. Non necessariamente i giudici erano obbligati a farla rispettare. Si capisce che ci si deve occupare dei diritti per diventare organizzazione politica. Pagina | 110 Durante la scrittura e l’approvazione del Trattato di Nizza, c’era stato un grande aumento dei paesi membri, nel 2004 si arriva ad un numero pari a 25, quindi con la stesura di quel trattato si arriva a prendere un’importante decisione: modificare i meccanismi decisionali. Fino a quel momento infatti tutte le decisioni, sia l’approvazione dei trattati che delle norme subordinate ad essi (direttive e regolamenti) venivano prese solo con l’unanimità, perché l’idea di base era che ci volesse l’appoggio di tutti i paesi membri per poter produrre il diritto europeo. Ma con l’aumento dei paesi membri (anni ’80 entrano i paesi più poveri del mediterraneo – Grecia, Portogallo e Spagna – e anni ’90 i paesi del Nord), il meccanismo dell’unanimità iniziava ad essere paralizzante, perché anche un solo paese avrebbe potuto invalidare una decisione. Il trattato di Nizza conferma il meccanismo dell’unanimità per alcune decisioni e per altre dei meccanismi di maggioranza, in modo che questi permettano di superare gli ostacoli degli stati più o meno piccoli; era necessario soprattutto perché in Europa coesistevano (e coesistono tutt’ora) sistemi economici e demografici più rilevanti – come Germania, Francia, Spagna e Italia – e sistemi meno rilevanti, che quindi incidono meno sull’assetto europeo. Non avrebbe avuto senso che un paese meno rilevante bloccasse delle decisioni fondamentali che avrebbero potuto incidere parecchio sull’assetto economico dell’Unione, si sarebbe rischiato di bloccare l’avanzamento decisionale. 2003 – Trattato di Atene, conferma l’ingresso dei paesi dell’Est europeo provenienti dall’ex federazione sovietica. La decisione riguardante Bulgaria e Romania viene rimandata (approvata poi nel 2007), in quanto era richiesto ai canditati di soddisfare alcuni requisiti, che questi due paesi ancora non avevano (per es. tutt’ora la Turchia non viene ammessa nell’Unione perché prevede ancora la pena di morte e perché non riconosce il genocidio armeno). I requisiti che vengono richiesti sono un’omogeneità di mercato e dei sistemi istituzionali con i paesi già membri, in quanto un nuovo ingresso permette l’allargamento dei sistemi economici, ma si richiede che questo non presenti inefficienze troppo gravi da essere gravose per l’UE. È per questo che i paesi dell’est europeo ci hanno messo così tanto ad entrare: erano appena usciti dall’URSS che sosteneva un mercato reale (sovietico), basato quindi su economie completamente nazionalizzate, perciò non avevano nessun tipo di strutture amministrative e istituzionali tipiche dell’economia di mercato. Il secondo requisito richiesto è quello di riconoscersi nei valori comuni che hanno segnato l’UE, non riguardanti il mercato, ma riguardanti il fondamento della convivenza civile. Questa è la ragione per cui l’UE ha rimandato l’ingresso di Bulgaria e Romania, questi erano paesi molto indietro sul piano del riconoscimento dei diritti, ma lo stato di diritto è un requisito fondamentale per UE. Dopo il 2001, a seguito della carta dei diritti, si pensa che sarebbe stato necessario come Europa, darsi una costituzione, in modo da riconoscersi come forma di stato e continuare sul piano di integrazione politica. Si chiede infatti di oltrepassare i trattati e di scrivere una costituzione, infatti i trattati (norme di vertice) regolano solo gli interessi degli stati o la nascita di organizzazioni internazionali – ma l’UE non si può definire tale. Pagina | 111 Si costituisce quindi un organo ad hoc, costituito da due rappresentati per ogni paese, addetto alla scrittura della costituzione europea. Questa è pronta per essere ratificata nel 2004. Ricorda che i trattati hanno quasi sempre due obiettivi: - Creare vincoli con altri stati (trattati commerciali, di utilizzo del territorio…) che servono a regolare interessi di varia natura Dare vita a organizzazioni internazionali (ONU, OMS, UNESCO), tutti i paesi che riconoscono il trattato che ha dato vita all’organizzazione ne diventa effettivamente membro. 2004 – Trattato di Bruxelles, la costituzione viene firmata dai capi di governo, mancava solo la ratifica dei paesi membri. Francia e Paesi Bassi però, non volendo effettuare la ratifica della costituzione, indicono un referendum popolare riguardante la volontà di ratificare la costituzione europea, sapendo che il popolo non l’avrebbe accettata; così fu e grazie al referendum venne bloccata e invalidata la ratifica di ogni altro paese (meccanismo dell’unanimità, se un paese non l’accetta, non è valida per nessuno). 2007 – Trattato di Lisbona, inizia ad essere applicato solo nel 2009, è il trattato attuale DALLE COMUNITÀ ALL’UNIONE EUROPEA A Maastricht si arriva con tre comunità separate (Ceca, Cee e Euratom), ma si inizia a considerare di andare oltre la mera logica di mercato. Le comunità ragionano prettamente riguardo al completamento del mercato interno e sono viste come legame tra potere e istituzioni funzionali solo al suo completamento. Ma affianco alle comunità, si inizia a creare l’Unione Europea, con indirizzo politico. Infatti a Maastricht vengono scritti due trattati: - - Trattato sull’Unione Europea: prevede una struttura istituzionale, delinea una possibile forma di governo, e disciplina i principi soprattutto sul piano della tutela dei diritti legati al mercato. Trattato sulla Comunità Europea: delinea le politiche di competenza europea. Con Maastricht si ha una divisione tra le comunità: comunità europea che si occupa del mercato unico e l’unione europea che diventa l’istituzione politica. Questo doppio binario tra comunità, preposta al consolidamento del mercato, e unione, preposta all’occupazione dell’apparato politico istituzionale, verrà tenuto fino a Lisbona. A Lisbona, i due percorsi che si erano tenuti paralleli vengono unificati nell’Unione Europea. Le novità di del trattato di Lisbona (2007): Si definisce l’Unione Europea come un soggetto dotato di personalità giuridica per il diritto internazionale, perciò gli stati membri non saranno più rappresentanti singolarmente, ma come unico soggetto; l’UE quindi interagisce anche con gli esterni, a nome di tutti gli stati membri e a nome dei loro interessi. Pagina | 112 Grazie a questo trattato, il riconoscimento dei diritti della carta di Nizza inizia ad avere efficacia (la carta acquista lo stesso potere giuridico dei trattati); viene dato alla carta lo stesso riconoscimento giuridico dei trattati, che le permette di diventare giuridicamente vincolante e quindi di dover essere rispettata nei paesi membri. L’UE aderisce alla CEDU, che era nata ancor prima delle comunità europee per la garanzia dei diritti, ma ne era rimasta separata. Quindi la Corte che garantisce la corretta applicazione della CEDU, potrebbe condannare la stessa UE se essa non garantisce i suoi meccanismi interni di protezione dei diritti. Si supera il sistema dell’unanimità, viene introdotto un sistema di doppia maggioranza: si devono esprimere a favore, per fare in modo che una decisione passi, almeno il 55% dei paesi membri e questo 55% deve rappresentare almeno il 65% della popolazione europea. Questo fa in modo che, con la prima maggioranza, ogni stato pesi come tutti gli altri, cioè c’è parità di voto, e con la seconda maggioranza anche che vengano ben rappresentati i paesi demograficamente più rilevanti, in modo che non vengano mai tagliati fuori i paesi centrali. Con questo meccanismo viene anche sancito il divieto dei paesi centrali di coalizzarsi affinché passino delle decisioni di cui solo loro godrebbero i benefici. È un meccanismo usato molto per le votazioni in parlamento. LA FORMA DI GOVERNO DELL’UE Nell’architettura istituzionale dell’Unione Europea si può distinguere ogni potere della tripartizione: c’è un organo addetto alla funzione legislativa, uno all’esecutiva e una alla funzione giurisdizionale. I tre organi di base rispondevano alle tre funzioni di base, poi in seguito, in base alle esigenze dell’UE ne sono stati creati altri. La sua struttura è stata concepita in maniera disallineata a tutti gli altri stati. CONSIGLIO DEI MINISTRI DELLA COMUNITÀ EUROPEA La composizione È presieduto a rotazione da un rappresentante degli stati membri (ogni 6 mesi), ed è composto da un ministro per ogni stato competenti per la materia di volta in volta oggetto della discussione. Ha quindi una composizione variabile a seconda della materia su cui si delibera, esistono circa 9 configurazione diverse. Dato che l’UE su alcune materie non ha competenza, non tutti i ministri parteciperanno al Consiglio. Proprio perché è composto dai ministri degli stati, non ha nessuna legittimazione democratica. È un organo che è rappresentato del governo di ogni stato, infatti è un organo che andrà a difendere gli interessi nazionali dei diversi paesi e non del popolo. Le decisioni vengono prese sulla base di negoziazioni basate sugli interessi dei paesi, ogni ministro difende l’interesse del paese che rappresenta. È un organo che “opera con una logica governativa”. Pagina | 113 Le funzioni È l’organo legislativo, anche se sarebbe più corretto indicare che è l’organo per la predisposizione del diritto, cioè detiene il potere di decisione in materia di normazione; in UE non si parla di leggi, quindi organo legislativo non è il termine adatto. Le norme di vertice sono i trattati, ma poi UE non produce diritto, quindi non è definibile come stato. I trattati vengono modificati solo con il volere di tutti gli stati membri, che ne devono anche fare la ratifica, ma viene affidato a questo organo la produzione delle norme subordinate ad essi (con il sistema di doppia maggioranza). Le norme prodotte sono da applicare in maniera obbligatoria all’interno di ogni stato membro, questo ci impedisce di definire l’UE come organizzazione internazionale. I paesi che chiedono di entrare in UE accettano di cedere parti della loro sovranità, è infatti obbligatorio che il paese si adatti alle nome europee, la cessione di sovranità è fondamentale. Il consiglio dei ministri produce norme che si dicono di diritto derivato. Inoltre è su di lui che grava anche il potere di bilancio, questo però è condiviso con un altro organo. Questa è un’altra differenza con le organizzazioni internazionali, queste infatti sono finanziate dagli stessi stati che ne fanno parte, l’UE invece ha un proprio potere di spese e di incasso. LA COMMISSIONE EUROPEA Organo esecutivo. La composizione È composto da due soggetti competenti e autorevoli per ciascuno stato, è lo stato stesso che procede alla nomina dei commissari. Sono soggetti che devono essere svincolati dall’interesse dello stato, operano in regime di assoluta indipendenza dagli stati di appartenenza. La durata del mandato è pari a 5 anni. La commissione si definisce come “organo comunitario”, cioè che agisce nei confronti dell’UE e non degli stati di appartenenza dei suoi componenti, agisce in un modo tecnico per portare avanti l’interesse europeo. In realtà, dato l’aumento dei paesi membri, dal 2014 la composizione sarebbe dovuta cambiare, riducendosi ad 2/3 degli stati membri, con l’applicazione di un rigido sistema di rotazione al fine di assicurarsi parità di trattamento tra gli Stati e un’adeguata rappresentanza del pluralismo demografico. Tuttavia il trattato di Lisbona ha rimandato l’entrata in vigore di questa regola al momento in cui gli stati membri saranno 30. Il presidente della commissione (il cui ruolo è fondamentale) viene eletto dal parlamento europeo a maggioranza assoluta. Gli altri commissari, proposti dagli stati stessi, vengono scelti dal Consiglio europeo e dal presidente della commissione. I posti in commissione vengono poi assegnati tramite direzioni generali che si distinguono per materia (tipo in Italia con i ministeri), i paesi meno rilevanti si vedranno assegnate delle materie di cui l’UE ha poca competenza, così da rappresentare gli equilibri tra gli stati; le economie centrali al contrario avranno delle direzioni più rilevanti, per es. attualmente la Danimarca ha in mano la direzione della concorrenza, l’Italia (Gentiloni) ha la direzione sull’economia, mentre la presidente di commissione è tedesca. Pagina | 114 Le funzioni La commissione, vero centro motore del sistema governativo comunitario, ha il compito di esercitare una serie di consistenti poteri, raggruppabili per categorie: - - - Poteri di iniziativa e di stimolo nei confronti delle altre istituzioni comunitarie, è infatti considerato l’organo propositivo degli atti normativi Poteri di esecuzione, ha il compito di assicurare la corretta esecuzione di tutte le decisioni assunte dal Consiglio, ma soprattutto di curare la gestione del bilancio comunitario. ** Poteri di controllo, alla commissione spetta garantire che sia gli stati membri che i privati adeguino i propri comportamenti agli obblighi derivanti dall’adesione all’UE; in caso di infrazione, ha il potere di richiamare i soggetti inadempienti a rispondere davanti alla corte di Giustizia. Poteri sanzionatori diretti sia nei confronti delle imprese che dei privati che violano gli obblighi derivanti dal diritto comunitario. ** l’esecuzione del diritto europeo è in mano agli stessi stati membri, la commissione vigila sul fatto che ogni stato lo faccia rispettare al suo interno, non è direttamente lei che ne deve dare esecuzione. Da sempre la storia dell’Unione Europea è stata segnata dagli spostamenti di equilibrio tra consiglio dei ministri e commissione, si sente il peso di un organo che è più incisivo degli altri, i due approcci degli organi prendono due nomi: metodo comunitario (commissione) o metodo intergovernativo (consiglio). CORTE DI GIUSTIZIA È l’organo giurisdizionale ed è anche il più antico. È composto da 28 membri (uno per stato) nominati dai governi degli Stati, il cui mandato dura 6 anni. È l’organo a cui spetta il duplice compito di assicurare la legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione che devono essere conformi ai trattati, e assicurare il rispetto del diritto comunitario sia da parte delle autorità europee, sia da parte degli stati membri, sia da parte dei privati. Alla corte di giustizia si possono rivolgere: - Gli stati membri, quando ritengono che un atto delle istituzioni europee sia illegittimo La commissione europea, quando ritiene che uno stato abbia violato i suoi obblighi comunitari I privati che si ritengano lesi da un atto dell’istituzione europea I giudizi nazionali quando si trovano a dover applicare, durante un processo, il diritto europeo, ma ne ritengono incerta l’interpretazione o la legittimità. È necessario anche che la Corte di Giustizia dia un’uniforme interpretazione del diritto prodotto dal consiglio, soprattutto perché essendoci numerosi paesi membri, è facile che ognuno lo applichi in maniera diversa. Si dice che il giudice chiede alla corte un rinvio pregiudiziale, al quale la corte risponderà con una sentenza che esprimerà la corretta applicazione del diritto. La sentenza della corte sarà vincolante per tutti i giudici dell’UE e per tutti gli stati, non solo per il giudice che gli si è rivolto. Pagina | 115 Il progressivo estendersi delle competenze della corte (per es. inizialmente non si occupava di tutela dei diritti fondamentali) e l’aumento delle controversie su cui essa è chiamata a decidere, hanno spinto a creare un Tribunale di 1° grado (1988) che ha una competenza più ristretta e le cui sentenze possono essere impugnate davanti alla corte. CORTE DEI CONTI È l’organo di controllo della gestione finanziaria della comunità. Redige una relazione annuale sulla finanza dell’UE, questa relazione vale come punto di riferimento per il parlamento in sede di procedura di discarico. È composta da 28 membri, uno per ciascuno stato, nominati dal Consiglio sotto approvazione del Parlamento. Il mandato dura 6 anni. IL PARLAMENTO EUROPEO La composizione È un organo monocamerale, composto da 705 membri, inizialmente scelti dei parlamenti degli stati membri, ma dal 1979 diventa un organo a elezione diretta. Ogni stato si dà il suo sistema elettorale, non vengono dati vincoli dall’UE rispetto a questo. A ciascuno Stato spetta un numero di seggi diverso, calcolato in rapporto alla densità di popolazione del paese, il numero minimo di seggi per Stato è pari a 6, il numero massimo pari a 96. È l’unico organo europeo elettivo, che rappresenta il popolo. Per molti anni la sua presenza è marginale in quanto i compiti a lui affidati erano solo di tipo consultivo, cioè dava dei pareri riguardanti le decisioni prese, ma il suo parare non era giuridicamente vincolante. All’interno del Parlamento viene eletto il presidente, la cui funzione è quella di rappresentanza del parlamento all’esterno e nelle relazioni con gli altri organi dell’UE. Non ha un potere molto rilevante, ma rappresenta il prestigio del suo paese di appartenenza. All’interno del parlamento esistono: - - I gruppi politici: i deputati non sono divisi in delegazioni nazionali, ma in formazioni trasversali in base alle affinità politiche, ma a norma del regolamento del parlamento, in ogni gruppo ci devono essere almeno 4 nazionalità diverse Le commissioni: esistono 20 commissioni, ma si possono istituire ulteriormente delle commissioni speciali e delle commissioni di inchiesta. Le delegazioni: esistono 44 delegazioni permanenti, che hanno il ruolo di mantenere e approfondire i rapporti con i parlamentari dei paesi membri e di quelli extra UE Le funzioni Con il trattato di Lisbona il parlamento inizia ad essere coinvolto nella procedura legislativa, affiancando il consiglio dei ministri; nessuno dei due organi detiene la funzione legislativa in esclusiva, sono due organi che hanno un potere condiviso, infatti la procedura legislativa prende il nome di procedura di codecisione. Le proposte sulle quali scrivere le norme passano tra il parlamento e il consiglio dei ministri fino a che entrambi approvano lo stesso testo normativo. Rimane sempre in capo alla commissione la capacità di iniziativa legislativa. Ha anche un importante rilevanza per il potere di bilancio, condiviso anch’esso con il consiglio dei ministri, ma è al parlamento che spetta l’adozione finale. Pagina | 116 Con questa crisi il bilancio europeo è diventato fondamentale, alle origini l’UE non aveva potere di spesa, ma in seguito sono state cambiate le politiche affinché l’UE potesse iniziare a spendere. È sempre la commissione che fa una proposta su quello che potrebbe essere volume di entrate e di spese. La programmazione finanziaria europea è di 7 anni. Inoltre il parlamento ha importanti poteri di controllo sulla commissione. Questi poteri si sostanziano in: - Voto di investitura, il parlamento si deve esprimere sulla nomina dei commissari Voto di mozione di censura, cioè ha potere di far dimettere la commissione Negazione del discarico, cioè il voto favorevole sulla correttezza dell’esercizio di bilancio ** Conclusione degli accordi internazionali tra Unione e paesi terzi ** il potere di discarico è il potere grazie al quale il parlamento verifica come sono stati spesi e gestiti i fondi pubblici e come sono stati gestiti i progetti dell’UE. il parlamento ha diritto esclusivo di approvare l’esecuzione del bilancio UE. Nonostante questi poteri di controllo (che sono diversi dal rapporto di fiducia) l’UE non si può definire come forma di governo parlamentare in quanto l’organo esecutivo non si forma grazie alle maggioranze parlamentari, ma è composto solo da commissari tecnici, infatti non esiste nemmeno un vero e proprio rapporto di fiducia, si sono instaurate delle forme di controllo. CONSIGLIO EUROPEO È un organo nato in via di prassi e solo in seguito istituzionalizzato grazie all’atto unico. È formato dai capi di stato, per le forme di governo semipresidenziali, o di governo, per le forme di governo parlamentari, degli stati membri che sono gli esponenti massimi dell’indirizzo politico; infatti il consiglio europeo è un organo totalmente politico, ha la funzione di indirizzo politico di cui deve individuare gli obiettivi. Questo organo si riunisce ogni trimestre o quadrimestre, in ogni seduta i componenti fanno dei confronti che potrebbero portare a prefigurare nuovi obiettivi politici. Questi capi di governo si riuniscono ogni volta in una città diversa, proprio perché non si vuole dare la capitale all’Unione perché se gliela si desse lo stato in cui si troverebbe acquisterebbe troppa rilevanza. Nel consiglio europeo partecipano anche il suo presidente e il presidente della commissione europea. Il Consiglio europeo, insieme al Parlamento e alla Commissione, è uno degli organi centrali e di maggiore importanza dell’Unione europea. Il suo ruolo si concentra nella definizione di un piano condiviso tra gli Stati membri di priorità da perseguire. Le decisioni prese dal Consiglio europeo influenzano l’orientamento politico dell’Europa intera, cosa che rende gli incontri in questa sede particolarmente importanti. ALTO RAPPRESENTANTE PER GLI AFFARI ESTERI E POLITICA DI SICUREZZA È nato sempre con il trattato di Lisbona, è un tentativo blando di introdurre il ministro degli esteri. Il suo incarico è quello di coordinare e attuare la politica estera e di sicurezza comune. Pagina | 117 Il paese di appartenenza dell’alto rappresentante rinuncia alla carica in commissione. La sua figura fa parte del consiglio europeo e della commissione. LA BANCA CENTRALE EUROPEA – BCE È l’organo con sede a Francoforte, istituito nel 1998, a metà del processo di unificazione della moneta. È stata concepita come unico organo nel quale applicare la logica federale. Al suo interno ci sono altri due organi: - - Consiglio direttivo: l’organo più grande, è composto da tutti i capi delle banche centrali nazionali dei 19 paesi che hanno aderito all’euro. È l’organo che prende le decisioni più importanti, tra le quali quella di decidere il tasso di interesse per i presiti. Comitato esecutivo: organo più piccolo, al quale presiedono i rappresentanti delle economie più forti. Prende le decisioni che vengono poi deliberate nel consiglio direttivo. L’obiettivo della BCE è quello di garantire la stabilità dei prezzi, inoltre fissa, insieme alle banche centrali di ogni nazione, il tasso di interesse. Stabilisce anche la quantità di moneta da immettere nel sistema, ma la concreta emissione dell’euro viene fatta dalla Zecca di ogni stato. La BCE non lavora però come ogni altra comune banca, per esempio infatti non può emettere né prestiti né mutui ai privati, può concedere prestiti solo alle altre banche nazionali. La BCE nasce con politica monetaria, ma dopo la crisi del 2008 ha acquisito poteri anche in materia di credito, cioè è il regolatore del settore di credito, non di tutte le banche di credito, ma di quelle più rilevanti per ogni paese, quelle più piccole rimangono solo sotto banca d’Italia o delle altre banche nazionali. LE FONTI NORMATIVE DELL’UE Secondo le disposizioni dei trattati, le istituzioni comunitarie (consiglio dei ministri, Parlamento e commissione) sono titolari di ampi poteri normativi. Esistono due tipi di fonti normative: - Diritto obbligatorio, di cui fanno parte regolamenti, direttive e decisioni Diritto non obbligatorio, di cui fanno parte le raccomandazioni e i pareri I regolamenti e le direttive hanno portata generale, cioè valgono per tutti i soggetti, la direttiva ha però come destinatario lo Stato, mentre i regolamenti hanno come destinatari sia gli stati che i soggetti privati (persone fisiche e giuridiche). Direttive e regolamenti inoltre sono norme ad efficacia diretta, cioè obbligatorie a prescindere, non si deve aspettare (come con i trattati) che siano riconosciute e ratificate. Pagina | 118 Regolamento Sono degli atti normativi che contengono una normativa autosufficiente, cioè che non richiede altro che di essere applicata immediatamente e da chiunque, anche dai soggetti istituzionali. È la norma per effetto della quale gli stati accettano limitazioni della sovranità, ma non si può applicare su tutte le materie. Viene utilizzata quando si vuole che una disciplina venga applicata in maniera omogenea e uguale in tutto il territorio dell’UE; viene applicata anche dai giudici nazionali. Un regolamento importante è il GDPR per la protezione dei dati personali. Direttiva È sempre diritto obbligatorio, ma non contiene in sé tutti gli elementi per essere applicata, è un atto che vincola lo Stato per quanto riguarda il risultato da raggiungere, non sulla forma e i mezzi necessari per raggiungerlo. L’obiettivo è vincolante per lo Stato membro, le modalità di raggiungimento invece non vengono scritte, viene lasciato spazio al Legislatore di ogni stato di fare interventi per dare attuazione del contenuto della direttiva. I soggetti privati potrebbero essere vincolati dalle decisioni del legislatore, non direttamente dall’Unione. Proprio perché le modalità di raggiungimento dell’obiettivo sono dettate da ogni Stato, i tempi di raggiungimento saranno diversi. Se uno Stato non prende decisioni da solo per raggiungere l’obiettivo l’UE è dotata di poteri che le permettono di obbligare lo Stato a iniziare a muoversi (per es delle sanzioni). Una direttiva importante è quella del processo di liberalizzazione dei mercati, cioè togliere il monopolio dello Stato dal mercato. Decisione È un provvedimento con carattere di obbligatorietà per tutti i soggetti da lui designati, ha infatti come destinatari dei soggetti specifici che possono essere sia Stati che singoli operatori economici. È l’atto unico che può essere adottato anche dalla commissione europea. Raccomandazioni e pareri Sono atti del diritto comunitario che non sono giuridicamente vincolanti. Sono adottati prevalentemente dal Consiglio dei ministri e dal Parlamento. La raccomandazione ha come scopo quello di ottenere che il destinatario tenga un determinato comportamento volto soprattutto a rispondere agli interessi comuni. Il parere invece tende a fissare e a rendere noto il punto di vista delle istituzioni riguardo diverse questioni. RAPPORTI TRA FONTI GIURIDICHE Quando una norma entra in contrasto con quella nazionale prevale sempre la norma del diritto europeo, avviene quindi una disapplicazione a favore della norma europea. Pagina | 119 La disapplicazione potrebbe avvenire anche per le norme di vertice dello Stato, come la Costituzione, è la più grossa limitazione di sovranità che gli stati hanno accettato. L’art 11 della costituzione italiana giustifica l’essere membri dell’UE e l’accettazione della sua sovranità; l’articolo recita: “l’Italia […] consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.” L’Art 11, nasce principalmente per poter essere membri delle organizzazioni internazionali quali ONU, ma si estende la sua lettura anche per l’Unione Europea. COMPETENZE DELL’UE Con il trattato di Lisbona si sono andate a definire le competenze dell’Unione Europea, viene fatto con delle disposizioni del Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE). Insieme alle competenze vengono anche delineate le misure di limitazione della sovranità degli stati membri. Art 3 – Materie di competenza esclusiva dell’Unione Europea, essa può esercitare potere in 5 ambiti: - - Unione doganale, è servita per costruire il mercato unico interno Definizione delle regole della concorrenza Politica monetaria, totalmente ceduta dagli stati che hanno aderito all’euro all’UE Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, al tempo (ma anche tutt’ora) la pesca era l’attività economica cardine di molti paesi, perciò si cercava una disposizione sovranazionale. Politica commerciale Art 4 – Materie di competenza concorrente: intesa diversamente rispetto a quella tra stato e regioni; qui significa che la competenza è dell’Unione, ma quando l’Unione non se ne occupa, entra la competenza dello Stato. È il numero maggiore di ambiti: - Mercato interno Politica sociale Coesione economica, sociale e territoriale Agricoltura e pesca Ambiente, è grazie a questa competenza che si sono sviluppate parecchio, sotto competenza dell’Unione le politiche di rispetto dell’ambiente Trasporti e reti transeuropee Energia, grazie all’UE hanno avuto un grande riscontro le energie rinnovabili Protezione dei consumatori Spazio di libertà Problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica Inoltre in questo articolo viene anche applicato il principio di competenza residuale: se alcune materie non sono né di competenza esclusiva né di competenza dettata dall’art 5, allora sono di competenza concorrente. Art 6 – competenze per azioni di sostegno, coordinamento e completamento, sono materie in cui l’UE non ha potere diretto, il suo operato è circoscritto allo svolgimento di un ruolo sussidiario che l’UE si propone di coordinare per il raggiungimento di obiettivi comuni. Gli ambiti sono: Pagina | 120 - Tutela e miglioramento della salute umana Industria Cultura Turismo Istruzione e formazione professionale, gioventù e sport Protezione civile Cooperazione amministrativa Il principio di sussidiarietà a livello europea (art 5 - TUE) mira a garantire che le decisioni siano adottate il più vicino possibile al cittadino, è il principio per cui l’UE non interviene direttamente, se non nei settori di sua esclusiva competenza, a meno che la sua azione non sia considerata più efficace di quella intrapresa a livello nazionale, regionale o locale. In quel caso ci sarebbe la completa sostituzione dello Stato in favore dell’Unione. Questo principio mira a far esercitare i poteri dell’Unione solo quando gli stati (o gli enti interni) non sono in grado di raggiungere gli obiettivi in maniera soddisfacente. POLITICA MONETARIA Nel ’92 a Maastricht si dà l’obiettivo dell’unificazione della moneta, obiettivo che non sarebbe stato obbligatorio per tutti gli stati, ma solo su loro scelta. Si prevedeva che la moneta entrasse il 1° gennaio del 1999, in modo da lasciare tempo agli stati per provvedere a ridurre le distanze tra le loro situazioni economiche, nel rispetto di quattro parametri predeterminati: - Tasso di inflazione Livello di debito pubblico Stabilità del tasso ufficiale di cambio nei confronti delle altre monete europee Livello del tasso di interesse sui titoli a lungo termine I parametri servivano per migliorare le finanze europee affinché ci fosse un equilibrio migliore tra gli stati. Servì un grosso risanamento dei conti in Italia per garantire il rispetto dei parametri. L’euro è stato introdotto gradualmente, c’è stato un’iniziale affiancamento delle due monete. Nel 2002, entra in vigore effettivamente l’euro. Nel 98 viene istituita la BCE, che è stata concepita come organo totalmente indipendente sia dagli stati che dalle istituzioni europee, nessuno deve condizionare la politica monetaria della BCE. L’unico momento in cui sembrava che gli Stati e la BCE non fossero completamente slegati è stato con la presidenza di Draghi. Draghi cerca di aiutare molto i paesi più in difficoltà: la BCE ha il divieto assoluto di comprare il debito pubblico degli stati alla loro prima emissione, solo le banche (anche quelle nazionali) possono farlo, Draghi quindi chiese ai sistemi bancari nazionali (BCE ovviamente esclusa) di comprare il debito dei paesi in difficoltà in modo da concedergli la giusta liquidità per sistemare le finanze e poi la banche nazionali avrebbero potuto riemettere il debito in modo che la BCE potesse comprarlo sui mercati secondari. Indirettamente quindi la BCE avrebbe sostenuto il debito pubblico degli stati. Una volta conclusa la presidenza di Draghi, il successivo presidente, schierato apertamente contro la politica tenuta da Draghi, si è ritrovato a dover continuare sulla stessa linea di azione a causa della pandemia. Pagina | 121 Inoltre attualmente, si stanno collocando sul mercato dei titoli di debito per cui l’Unione Europea fa da garante, è un enorme svolta rispetto a come era stata prefigurata la politica monetaria. Infatti per anni l’UE si è rifiutata di condividere il debito pubblico dei singoli stati; ci si basava sulla logica per cui ogni stato facesse da garante solo per sé stesso, ma attualmente, dato l’enorme periodo di crisi, la logica è cambiata, dando inizio ad una svolta di grande cooperazione e sostegno tra Stati. Grazie a questi titoli ora dovrebbe arrivare una grande quantità di risorse per gli stati. REGOLE DELLA CONCORRENZA È la materia principe dell’UE. Sono due disposizioni presenti nel trattato di Lisbona: art 101 e 102. Sono due regole che consistono in due comportamenti che sono vietati agli operatori economici, perché entrambi porterebbero un enorme vantaggio a favore solo di un operatore e enormi svantaggi per tutti i suoi concorrenti. Vietano gli accordi anticoncorrenziali e le pratiche concordate tra imprese, nonché gli abusi di posizione dominante. Sono vietati tutti quegli accordi che hanno come scopo o come effetto: - La fissazione di prezzi e condizioni di trasporto; La limitazione o il controllo dell’offerta di trasporto; La ripartizione dei mercati dei trasporti; L’applicazione di miglioramenti tecnici o la cooperazione tecnica; Il finanziamento o l’acquisto congiunto di attrezzature o forniture di trasporto, laddove questo sia o Direttamente collegato alla fornitura di servizi di trasporto o Necessario per la gestione congiunta di servizi da parte di un gruppo di imprese di trasporto su strada o per vie navigabili interne. Tutti questi comportamenti potrebbero pregiudicare la libera concorrenza, perché costringerebbero atri operatori economici ad uscire dal mercato. È per questo che l’Unione ha fortemente sanzionato Amazon. Fine programma 2° prova parziale Pagina | 122

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