1975年纽约市财政危机：原因与政府应对

第50卷第4期 Vol． 50 No． 4 华中师范大学学报（人文社会科学版） Journal of Huazhong Normal U niversity （ Humanities and Social Sciences） 2011年7月 Jul． 2011 1975年纽约市财政危机王旭（厦门大学美国史研究所福建厦门 361005）摘要 1975年纽约市危机直接表现为一场财政危机但在更深层次上是涉及纽约市政治、经济和社会的全面危机是城市的危机而不仅仅是城市中的危机。这其中既有纽约市产业结构转换以及社会经济环境相应变化的影响又有地方政府体制上的问题还有管理上的疏漏。这场危机在一定程度上暴露了全国大城市普遍存在的问题：中心城市经济地位下降中产阶级居民外迁税基弱化；另一方面贫困人口滞留中心城市加剧了政府的福利支出形成了“ 两面夹攻”的局面。危机来袭市政府已无计可施惟有州政府或联邦政府出面这无形中在美国地方政府体系上出现了一定程度的制度性突破。这场危机加速了州政府对地方政府的参与而且是深度的制度化参与应该说正面的积极作用更大这些举措为后来类似问题的解决提供了先例。当然联邦政府的参与仅限于经济援助还未深入到制度层面。这场危机说明联邦政府、州政府与地方政府间的关系还需不断调适。这一点在现今大都市区发展所导致的新问题上越来越清楚了 90年代的第二次城市危机和目前方兴未艾的大都市区治理运动和“精明增长”运动都是很有说服力的案例。关键词 1975年；纽约市；财政危机；城市危机 1975年10月16日深夜《纽约时报》记者弗雷·菲里蒂① 的电话铃声急促地响起电话里传来避免的违约现象。 ” ② 市长也在盘算应急预案：先是治安保护后是消防预警……诸如此类至于市政市长新闻秘书低沉而沮丧的声音：“ 我觉得我们要府雇员们的薪酬就只好打白条了。话菲里蒂急匆匆赶到市长官邸那里已经集聚了而努力。银行此前发现纽约市入不敷出已经拒绝不行了。 ”“ 不行了？ ” “ 毁约情况糟透了。 ” 放下电纽约市府的很多头面人物。市长亚伯拉罕 ·比姆（Abraham Beame）呆坐在书桌后神色凝重刚刚被从家里召唤来的市预算局的官员们身着内衣或事实上几个月来市政府一直在为缓解危机向纽约市政府再提供任何贷款纽约市求告无门只好拆东墙补西墙。万般无奈之际忽然发现还有纽约教师退休基金可以挪用提出用此基金1 ∙5亿圆领衫竖立一旁面面相觑整个房间里空气似乎美元购买州政府为纽约市发放的债券。此动议一都凝固了。几个小时之后不可思议的事就要发生出立即遭到基金会董事们的坚决反对于是出现了： 17日到期的票据和其他开销共需要4 ∙77亿美元但市政府在银行账面上仅剩3400万出现巨了上面的尴尬局面。在此前州政府提供了数百万美元的支持州议会议员们已颇有微词。联邦政府大财政亏空无力支付。美国最富庶、最强盛的城尚未正式表态但福特总统和其他保守主义者们恪市世界金融之都在几年的预算失衡和借贷失控守联邦政府不干预地方事务的原则认为纽约应设的煎熬下已无力支付其发行的债券和票据下一步法自救必要时做出一些牺牲而不是联邦政府干就是宣布破产了。案头上宣布纽约市财政破产的预。福特告诫前来求援的纽约州州长休 ·凯里市长声明都已起草好了准备次日早在媒体上正式（Hugh Carey）“ 这并不是自然灾害也不是上帝以兑现今天到期的债券这就形成了我们一直努力《每日新闻》甚至在10月30日以“ 福特对纽约说刊布： “本市审计官告知我本市眼下所有现金不足收稿日期 2011 02 20 基金项目 86 所为这是纽约市那些家伙自作自受” ③ 。纽约市教育部人文社会科学重大项目“西方都市史学的理论与方法”（08JJD770086）去死吧”（F ORD T O CIT YDROP DEAD）为头版头条。虽然这不是福特总统的原话但已清楚地表明了联邦政府的保守态度。当然教师退休基金会在最后一刻同意了纽约市的请求在第二天将其1 ∙5亿美元的基金用来购买纽约市债券使纽约市得以渡过眼前的难关但这不过是饮鸩止渴纽约市的巨额财政亏空已是无法回避的危机。在纽约周边地区没有其他城市或县政府可以分担其负担这与其他大都市区内拥有大量郊区城市的结构有所不同。所以纽约市政府在60年代极大地增加了它的开支仅仅从1965到1970年间预算就翻了一倍以上进入70年代它的预算每年增长 15％⑧ 。但增长最多的不是基本服务如治安和消防而是社会福利开支、医疗服务、高等教育、文化娱乐设施。一、危机的直接表现是财政危机纽约人直到今天还在争论究竟是什么导致 1975年财政危机。有人坚持说纽约自由主义者借再向前追溯纽约早在30年代就埋下了危机的种子。菲奥雷诺 · 拉瓜迪亚（Fiorello La- Guardia）1933年出任市长 1945年离任时留下一支数量大增的劳动力队伍和庞大的市政预算。他了太多的钱来支付社会福利开销如教育、医疗、公与富兰克林·罗斯福总统构建伙伴关系在地方实共住房、交通补贴等等；而拥有集体谈判权力的强施新政以便把城市从萧条的泥淖里拉出来从短大的市政工会又每每迫使市府对他们的要求做出期看是成功的。纽约市在二战中崛起并进入经济重大让步。其他人认为各种外部因素起了很大 ④ 作用：纽约市与世界经济联系越来越紧密而世界经济从1973年中东石油禁运以来就受到重创；它是银行的替罪羊因为它依赖这些银行购买债券；再加上联邦政府在纽约处于危机时期坐视不管更是雪上加霜。 ⑤ 兴隆期。但从长期看市政府不能支撑其承担的大量项目尤其是一只庞大的劳动力大军。这个问题在罗伯特 ·瓦格纳（Robert Wagner）市长期间更加恶化他于1958年给10万城市雇员可以参加工会并有集体谈判的权力。这不仅使纽约劳动力成本提高而且也使城市雇员医疗和社会福利以及退这些看法都有其依据应该肯定纽约市政府长期以来疏于财务管理政策进退失据、积弊日久确是危机的重要原因也正因如此一般把纽约市这次危机称之为财政危机。财务积弊的主要表现是财政负担过重多年赤休金增加。他的继任者约翰 · 林赛（ John V ． Lindsay）以及亚伯拉罕·比姆都不敢得罪工会。庞大的开支和拮据的岁入迫使纽约市不得不从1960年至1961财政年度就开始采取财政赤字开支此后节节攀高⑨ 。对地方政府来说借贷并字开支。与全国其他年代久远的城市一样纽约市不是什么新鲜事但纽约的借贷额度太大已远远基础设施老化道路、桥梁都需要维护或维修费用超过其承受的能力。借贷一般有两种方式：长期或不菲。在美国没有任何一个城市像纽约这样需要短期。长期借贷属于资本借贷———发行债券提供如此多的服务。除了日常性的服务如治安、（bonding）。此类借贷主要用于基础建设项目如学乃至高等教育设施还要补贴健康照顾和公共交 1975年6月1日纽约市大约有94亿长期贷款 ⑥ 消防和环境卫生外纽约市还要经营医院、小学、中通。它向所有纽约市民提供免费的高等教育。 1961年它建立了城市大学系统。纽约19个市属医院都是高等级的设施先进开支庞大。比较之下芝加哥仅有1个公立医院而且是由芝加哥所在的库克县提供资助不是城市政府。又因为纽约市不仅是经济中心也是旅游中心就不得不为那些不是纽约居民或纳税人的游客提供服务这也是一笔不小的开支。另一个对城市财政有实质性影响的是社会福利和医疗保险。全国有25个州要求地方政府对有需要的家庭提供医疗帮助而在这 25个州中纽约又是地方政府承担份额最高的州。总的看纽约市在社会福利方面的开支高达 ⑦ 35亿美元接近于它所有开销的三分之一同时建造学校修建公共建筑、道路、上下水设施等。到占全国长期贷款总额的6％。第二种借贷是短期或季节性借贷———发放票据（notes）以换取现金用于政府日常开销。纽约市使用两种短期借贷一是使用税收预期债务票据（tax anticipation notes T A NS）是以财产税期票形式发放；二是发放岁入预期债务票据（ revenue anticipation notes RA NS）是以所有其他岁入来源为预期。尽管大多数州和地方政府都借贷但是如果债券市场不理想的话就会推迟几个月甚至整年再发放新债券但纽约已无法等待。这些短期的预期债务票据和赤字存在意味着纽约必须每个月都借款不论市场情况如何几乎没有余款用于基本的公共服务。正是这种借贷不当使纽约不断陷于财政危机不能自 87 拔。它借债越来越多寅吃卯粮形成恶性循环。第一产业结构转换制造业外迁服务业取代这样纽约的开支远远超过了它的支付能力部大型城市一样二战以后纽约的人口和经济活到1976年6月30日此类票据价值16亿美元。疲于应付。一方面为偿还旧债而不断发行新的公债另一方面还要借钱支付贷款利息。1974年7 月利息是 8 ∙586％到了 12 月就增长到了 9 ∙479％。结果根据后来组建的城市援助公司 ⑩ 的计算纽约市政府债务1975年为60亿美元到 1976财政年度攀升至90亿美元。为了借到这么多钱纽约市就不得不每月发放5亿美元价值的票制造业成为城市经济主导。像其他东北部和中西动也经历了几乎30年的调整过程。制造业迁往郊区是为了寻求更开阔的空间和廉价土地建造适合其横向发展的工厂。据统计 1960年美国制造业劳动力的67％集中在中心城市但到1980年下降为25 ∙8％。1972年位于郊区的制造业比重分别占纽约、洛杉矶、芝加哥、费城、波士顿、旧金山、匹兹堡、底特律、巴尔的摩等制造业中心城市的据和每季度发放5亿美元的债券。是年11月 2 1 53 ∙4％至78 ∙2％〇。此外有些工业也搬到南部和则该市发放的短期债券就不会有买主了。产业结构转换的原因是复杂的纽约市本身无法 1 〇市监察官提交报告警告说除非控制城市借贷否纽约市在不断发放新的贷款债券的同时还使用加税的办法。林赛就任市长不久就开征新税。他说服州议会开征纽约历史上第一个个人所得税和通勤税（对那些工作在纽约但不住在纽约的通勤西部以获得更廉价的土地和低成本的劳工。导致控制。由于大量企业外迁就业岗位减少。从1969 到1977年纽约市私营部门就业岗位从1969年峰值的380万下降到1975年的340万下降速率是者征收的税）。他也改革商务所得税。为回应日渐 11％。其中在布鲁克林自1954年到1970年制元商品增加一美分的销售税。雪上加霜的是当时忙的码头闲置下来冷清得很。仅有的一个增长就的州长内尔森·洛克菲勒在州也增加类似的税收业的是市政府增加了1万人。就业机会减少也而邻州新泽西和康涅狄格没有征所得税。增税使就意味着城市岁入的减少。联邦政府对西部和南增加的失业林赛把个人所得税增加75％每一美 1970至1975年间城市税收净增53％在此期间市 3 1 造业岗位从23 ∙5万减少到20万〇。许多曾经繁部的投资导致全国经济重心的转移对纽约更是釜预算增长了80％增速更快仍然无助于弥合财政底抽薪。伤害。晚于制造业但发展势头很猛。到60年代在全国赤字而且这一做法使私营企业遭受了严重的到1973年所有的危机症候都出现了。是年财政危机的巨大冰山已经露出一角而中东石油危机更给纽约的未来蒙上一层阴影。但是真正引起恐慌的是1975年2月纽约州城市开发公司的破产这个公营公司在1968年由纽约州组建主要工作是通过城市更新和改造来遏制城市衰退问题。虽然该公司最终在州政府的扶持下进行了重组这一倒闭事件却导致银行对纽约市政财务感到不安第二商品零售业向郊区迁移。这种迁移虽略范围内普遍出现零售业由中心商务区（CBD）转向郊区的趋势。据统计 1958到1963年间全国中心商务区的零售份额下降而整个大都市区的零售 4 1 额上升了 10％到 20％〇。销售形式也发生了变化购物城成为郊区的重要地理界标之一。到 1970年美国已拥有1 ∙3万个购物城几乎全是在 5 1 15年时间内建造的〇。1972年《财富》杂志的一篇 6 1 报道的标题一语中的：“CBD‘飞’向了郊区” 〇。纽通过调查纽约市的巨额资金亏空浮出水面政府约第五大街素以百货商店总店集中而闻名可是已经无力偿债。其设在郊区的分店反客为主变成比总店销售额更二、从深层次上看这是一场全面性的城市危机实际上上述这些原因都是直接的、表面的。我们再深究一步就会发现之所以需要持续增加财政预算并采用赤字开支乃至导致财政危机与大的零售点。到1976年在全国范围内百货商店 7 1 的分店销售额占其总销售额的78％〇。购物城规模也一再扩展 70年代在纽约东部的长岛上建造的罗斯福购物城拥有180家店铺占地220万平方英尺每周顾客流量27 ∙5万可谓超级购物城。制造业和零售业是反映城市功能的重要指标纽约市产业结构转换以及随之而来的政府政策调中心城市已丧失了这两方面的优势郊区则反客为整和社会环境变化等深层次因素有关。主说明两者的经济区位功能发生了根本性的变 1．中心城市产业结构转型的连锁影响 88 化。与此同时中心城市经济结构的改变要求基础设施和城市空间的重构对城市开支提出了新的、额外的要求。有人这样形容：纽约的人口规模相当于瑞典但纽约市的预算开支却与印度相差无几在最好的情况第三人口外迁和中心城市人口置换。郊区生活素为人们向往二战后交通条件的改善和私家车的普及更助推郊区化的超常发展。迁往郊区的居民绝大部分是白人中产阶级郊区一度成为白人中产阶级的代名词此即50年代一度出现的白人大逃逸现象（w hite flight ）。据统计 1946至1964 年美国平均每年建造的住房达到120万套其中绝大多数位于郊区。 8 1 〇 2 下也很难保持收支平衡〇。 2．联邦政府城市政策效果不显二战后美国几届政府实行的自由主义政策有助于刺激经济增长和繁荣但同时也造成新的不平等和社会隔离。40年代末由联邦政府发起的城市更新运动试图解决中下层住房问题后来在房地产商的鼓动下变成中心商业区改造。60年代是自由改革高潮社会弱势群体的需求受到关注联邦纽约更是首当其冲其白人中产家庭迁离逐渐政府的很多社会福利、教育和医疗方面的政策都与少数民族化的社区去长岛、斯塔腾岛和新泽西北地方政府有关。此外联邦政府通过提供住房方面部居住。结果除斯塔腾岛人口继续保持增长外的优惠贷款建立联邦资助的公司管理等使中产其他四个区人口流失现象十分显著。1950到1970 年间大约160万白人迁往郊区与同等数量的少阶级和上层收入的家庭更容易地搬到郊区。约翰逊总统的“ 向贫困宣战” 改变了城市更新的主调数族裔居民进行了置换。这场大规模的迁移运 1966年的“示范城市”计划开始倡导社区自治式的面穷人、未受过教育的、上了年纪的、不懂英语的东石油危机等因素影响下国会终止了城市更新人构成了城市人口的主要部分他们对城市服务有运动。占纽约市人口的比例从8 ∙0％上升到12 ∙1％而收年以来纽约市从州得到的经费增加了600％而其 9 1 〇动使纽约市的种族构成大为改观影响深远。一方很强的依赖性。从1950到1970年 65岁以上者入低于全国平均水平的家庭比例从 36％剧增到 49％。大量增加的外来移民和美国南部移民绝 0 2 〇大部分也是处于贫困线以下。人口和经济的重新分布使纽约和其他大城市贫困现象集中。在1960 到1970年间纽约的贫困人口从全国最低—远低于全国平均水平—到远高于全国平均水平。中 1 2 〇心城市逐渐变成低收入聚居区居住环境恶劣低维护和发展方式。1973年在全国经济困局和中至于州政府对纽约也有一定的资助自1969 他城市不过增加了300％。然而这些增量中有一半是用于州规定的社会福利项目如果把这些社会福利方面的资助去除那么按人均算纽约市从纽约州得到的实际资助还是比其他地方少得多。 3．社会环境问题交织 60年代是纽约经济繁荣的10年同时也是社会问题丛生的10年工人罢工、种族冲突、犯罪率收入阶层聚集犯罪率较高种族间关系紧张。银直线上升、社区衰败、环境设施老化等问题交织在行和保险公司将它们划入价值下降、不值得投资和一起。在纽约的五个行政区中布朗克斯和布鲁克服务的地区。没有租客和买家缺乏修缮社区空林是衰退较严重的地区有些居住区沦落状况令人置房屋增加。另一方面大量白人中产阶级迁往郊触目惊心。市政府也很难争取到劳工的让步和配区不仅使中心城市流失了大量社会精英流失大量城市社会事务和管理的参与者而且直接削弱了中心城市的税收基础负债融资更加困难。大量经济活动和资源迁离中心城市但城市的合。当比姆市长号召工人们放弃在1975年7月1 日前6％工资增长的要求时市政劳工同盟的回答是数以万计的抗议者到下曼哈顿示威游行包围市政厅。60年代中后期美国有上百个城市发生了财政或服务负担却没有相应的减少服务成本就不种族暴力事件其中洛杉矶、纽瓦克等地的骚乱造可避免地比支撑这些服务的财政收入增长得快预成数十人死亡引起全国的不安。中心城市成为全算赤字由此产生。国问题的中心。社会经济结构的这些带有根本性的变迁对纽可见城市问题非止一端是城市的全面危机约市政府的影响集中在税基减少和社会负担加重而不仅仅是财政或社会危机；是城市的危机而不两个方面。社会福利的政治需要与经济增长的资仅仅是城市中的危机；这个危机并非突发而是逐本需求之间产生冲突城市税基增长远远赶不上支渐加速的它以经济、政治危机以及社会危机开始出的增长结果纽约腹背受敌遭受税基减少和社以城市财务危机到高峰。总之这是一场涉及纽约会负担加重两面夹攻的财政挤压（fiscal squeeze）。 3 2 市政治、经济和社会的全面危机〇。 89 三、危机在一定程度上揭示了全国大城市普遍存在的问题他州和市将经受这场危机的涟漪效应……一个由 15位市长组成的代表团拜访福特总统警告他大 7 2 苹果一旦破产就会产生多米诺骨牌效应” 〇。法产业结构和空间结构的变化对大都市区的经国总统和德国总理也提醒福特这场危机将会影响济基础产生了消极影响中心城市经济地位下降国际银行体系。有学者后来的研究证明如果联邦丧失了在大都市区经济中传统的主导地位政府收政府不采取积极行动那么就会有财政危机全国入来源萎缩中产阶级居民外迁税基弱化；同时的经济复兴就会流产纽约市的某些关键的服务就贫困人口滞留中心城市加剧了政府福利支出在会临时甚至长久受损如治安、消防、健康、教育等。这种收入与支出的“两面夹击”下许多城市难以为继不得不依靠举债维持局面。这种局面不仅限于一两个中心城市而是遍及全国。费城、芝加哥、纽 8 2 因此绝不能让其违约〇。美国国会在1975年2月建立了国会预算办公室（Congressional Budget OfficeCBO）独立分析瓦克、波士顿、巴尔的摩等大城市都不同程度地拥可能影响经济的预算问题。该办公室对纽约危机有纽约的某些问题。这就在东北部和中西部老工进行了专题调研其结论是：考虑到这些因素纽约业城市中出现所谓“冰雪带”现象与兴盛的“阳光市所面临的同样是其他大型的、老的城市所困扰带”形成强烈反差。60年代中期约翰逊政府实施 4 2 〇的问题只有在州或联邦政府的扶持下才能 “向贫困开战”计划和后来的一系列举措加大了对 9 2 解决〇。进入70年代后美国经济陷入长期萧条联邦政府可以透视美国城市发展的阶段性规律与问题也可地方政府的财政开支方使这种局面有所缓解。但也无暇他顾中心城市债务再次恶化达到了其年度预算的5％这个数字仅次于30年代经济大危机时期的8％。纽约、芝加哥、克利夫兰、波士顿和底特律等都在债务困扰下无力自拔。 5 2 〇纽约市在很多方面都与其他大型城市类似只是有些问题突出更能暴露其深层次问题。第一可见纽约危机是带有典型性的以此为个案考察美国联邦政府、州政府与城市之间的关系。在应对这场危机的过程中这种关系会带来哪些变化都是值得关注的。四、危机促成地方政府运行机制的部分变化它的债务按人均算远远超过其他地方政府为全危机来袭市政府已无计可施惟有州政府或国之最特别是短期债务。第二纽约市是美国仅联邦政府出面这就无形中形成了美国地方政府体有的一个无论经济发展周期如何、都要有经常性大系上一定程度的制度性突破。从这个角度回头看规模赤字开支的城市。第三纽约市的岁入和开支有助于深化对危机根源的认识。都对经济发展周期的波动非常敏感。有的美国学在治理危机过程中凯里州长起了很大作用。者对1973至1974年美国30个大城市的财政情况 1975年4月份州议会就回应凯里的倡议向纽约 6 2 度〇。比较显示当时只有纽约市和华盛顿市出现姆市长共同去见福特总统寻求联邦政府的帮助进行对比从中可以看出纽约财政危机的严重程财政赤字。纽约是靠从债券市场借贷而华盛顿当市提供了4亿美元紧急贷款。5月份凯里又和比但总统的态度相当消极已如前述。恰在此时 5 时还没有自治地位可以依赖联邦为保证来借贷。月末纽约市立大学被迫关门教师没有开支危机其他有几个城市虽然没有财政赤字但也没有较多更加严重。为了避免带来社会动荡和骚乱州政府的盈余不过它们的失业率不高连锁反应也不太紧急介入帮助纽约市缓解危机。在凯里州长的积强烈。就纽约来说危机能够推迟或缓解但不能极鼓动下州议会通过下列举措来帮助纽约市。彻底消除因为这些问题仅靠纽约一个城市难以解决减少服务和提供税收会有助于危机缓解但这样一来又会减低纽约市的吸引力甚至可能加速中上层收入的家庭和工商业机构外迁的趋势这就会从根本上削弱纽约市的税基和提供服务的能力。而且纽约作为美国首位性城市在全国城市中的影响不可小觑。“ 分析家们估计如果纽约无力履行债务合同全国一百家银行有可能倒闭其 90 第一组建市政援助公司。6月10日凯里说服州议会组建一个市政援助公司（ Municipal As- sistance CorporationM AC）作为纽约市的临时借贷机构。M AC 由9个成员组成的董事会管理其成员由州长任命但要征得州参议院的批准。负责人是著名企业家费利克斯 ·罗哈廷（Felix Ro- haty n）。M AC 发放以州政府做信誉担保的长期证券来赎买纽约市短期债务和支付该市运行的开销同时这些债券是以州在纽约市征收的销售税合该法联邦政府于1975年12月30日与纽约市、 10月份届时纽约市就可以恢复信誉渡过财政危财政部长被授权给纽约市提供短期贷款贷款总量的4％为支撑。估计这些足以帮助纽约市支撑到机。M AC 立法也要求纽约市实施某些财会改革并对短期债务的数量加以限制。但 M AC 发放的债券销售情况一开始并不太顺利即使此次由州出面担保并且某些银行和保险公司已允诺购买三分之二但人们对于纽约市的金融信用还有疑虑。到8月份M AC 仅仅得到它计划获得的资金的一半。第二 9月9日在凯里的提议下州议会向纽约市提供23亿美元的一揽子资助。为保证这笔资金的合理使用组建了纽约紧急财政管理局（E- mergency Financial Cont rol BoardEFCB ）来监管纽约市的财政管理和控制市政府滥用经费为期 3年。该局直接归州政府管辖由州长、纽约市长和州审计官任命的3个官员组成。3年内有纽约市财政全权所有的纽约市岁入和支出都通过该委员会。该局有权批准纽约市财政计划方案对市议会的预算有否决权其中包括否决与工会的合同。该局还拥有很多权限包括：有权评估纽约市的岁入和开销批准主要合同和所有借贷解冻市政雇员的数量限制直至1978年分配纽约市岁入直至纽约州和紧急财政管理局签署信用协议据此联邦不超过23亿美元。但州也要做些承诺如纽约市居民的所得税要增加并可以进一步使用纽约市雇员退休基金等等。对于联邦政府的作用有学者认为危机当然是在1975年12月份联邦政府的财政 0 3 资助下渡过的〇。有联邦和州政府出面做信誉保证和直接的资金投入纽约市避免了债券持有人抛售债券当然也就避免了由此产生的连锁性危机。与此同时纽约市也出台一系列措施配合包括削减公共部门职位30％；纽约市工人工资冻结3 年雇员人数削减数千人；地铁和公交车提价；纽约市立大学的学生注册人数被削减；一些社会福利项目暂停 28家日托关闭一些医疗服务点也被取消只维持最基本的医疗和住房福利；文化设施如公共图书馆减少开馆时间有些甚至关闭。在此过程中纽约市经历了阵痛。70年代时纽约市失去了《财富》 500强公司总部的一半大部分中产阶级住户迁往郊区。10年间哈莱姆中心区人口流失 40％ 1 ∙5万套公寓住房被放弃。到80年代因为抵押权收回和没收哈莱姆中心区三分之二住房所 1 3 有权被收回〇。从危机期间到70年代末近100 其开销合理。对纽约市小学、中学、高等教育、医院万人口迁出到郊区或其他地区这些流失的人口和其他服务的半独立机构财政状况该局也有一定并未随着危机结束而回迁。这是一个很大的损失。监控权力。在紧急财政管理局规定的总收入范围内市长有权决定优先开支的事项。但这些措施并未立即奏效再加上 M AC 发放的长期证券的认购情况并不理想到10月2日全国著名的穆迪投资服务所对纽约州和纽约市证券的信用评级降级。万般无奈之下罗哈廷想到了利不过纽约没有在这次财政危机中“死去” 70 年代后期纽约经济出现复苏迹象就业缓慢上升办公楼空置率下降。1981年比预定早一年纽约市预算达到平衡 1982年银行恢复向纽约市政府购买长期和短期市政债券。到80年代中期甚至有了盈余。到1985年纽约已经不再需要市政援用纽约市教师退休基金于是出现10月16日午夜助公司的帮助了。纽约重现生机人们信心大增不过上述两个举措已付诸实施显示了州政复。1980到 1989 年间纽约市预算规模几乎翻的那一幕。 M AC 的债券销售顺利纽约市的信用等级再次恢府的决心为化解危机奠定了一个好的开端。1975 番市政部门就业增加到了5 ∙7万全职工作人员。段。州政府制定了一个财务计划包括增加纽约市机前的水平。年11月州立法机构开始实施救助项目的第二阶税收从纽约市5个退休金基金会获取的25亿美元来购买 M AC 或纽约市的债券等等。到1990年纽约市政府的规模和开销已恢复到危在这些变化中最重要的是：联邦与州政府越来越多地参与了地方事务这方面最有代表性的当联邦政府态度的变化也有助于这些举措产生然是紧急财政管理局。它要求市政府采用规范的实效。福特总统谈话发表后的问卷调查显示美国财会体制向财政责任制努力使银行对纽约市政绝大多数人都不同意他的做法认为应该对纽约市施以援手。逐渐地白宫软化了它的立场 1975年 12月15日福特总统签署纽约市季节性财政法（New York City Seasonal Financing Act ）。为配府产生信任感。1986年该局在所谓控制时期对纽约市预算的否决权结束。此后该局的作用从监管改为监控不过如果纽约市预算赤字在财政年结束时超过1个亿可以随时恢复其监管的作用 91 当然这样的情况后来没有发生。州审计官艾兰 · 章程（charter）后便拥有独立法人的法律地位与管理方面可能是最好的。我们的报告体制我们的得干预。至于城市经济命脉的财政就更容不得他财务透明度都可能是全国最好的。这完全是由于人染指。各城市对联邦和州政府一向怀有戒心担赫维斯（Alan Hevesi）说“ 今天的纽约市在财务成立了紧急财政管理局的缘故。 ” 建立纽约紧急财政管理局的主要原意之一是迫使州长和市长在保证纽约市财务健康方面成为伙伴因为州长坐镇该权限可实施高度自治除极特殊情况外州政府不心失去地方自治权。但通过这次危机的化解财政自治这个长期以来关乎每一个大城市核心利益的 2 3 权力现在几乎毫无抱怨地让渡了〇。这场危机加局他就直接对城市的运营具有责任。纽约市的财速了州对地方政府的参与而且是深度的制度化参务以往受人诟病现在可信了因为该局要求城市与应该说正面的积极作用更大这些举措为后来制定4年财务规划市政官员必须也对他们行动的类似问题的解决提供了先例。总的来看与联邦政后果负责。罗哈廷说良好的财务管理是城市府相比州政府在解决城市问题方面确实发挥了 DN A 的有机组成部分。更重要、更直接的作用。和州政府还是有差别的。美国实行联邦政府与各市长官邸的市政府官员们解决不了这些根本性的州政府二元分权的联邦体制州以下、包括城市政问题必须由联邦政府或州政府出面对于纽约这府均属地方政府归各州统辖与联邦政府无涉。样的大都市区尤其如此。在大都市区人口已占总但在参与地方事务的程度和性质上联邦政府甚至在美国联邦宪法中对于地方政府只字未提。但随着城市化的长足发展城市问题日益凸显成为全国普遍性的问题有的大都市区横跨几个州这些都超出了州所能掌控的范围。30年代经济大说到底 1975年10月16日深夜聚集在纽约 3 人口84％的国度〇这也许是联邦政府、州政府与地方政府间关系调适的一个必然走向。注释 ①F rey Ferritti纽约著名记者著有 T he Year the Big 萧条很多城市濒临破产于是出现了29个大城市 Apple Went Bust P ut nam New York1976．以摆脱困境的景况。在这种特殊情况下联邦政府 Just a Few Words Aw ay． ” T he New York T imesDec．市长组成联合请愿团到华盛顿寻求联邦政府帮助实行“新政”开始越过州政府直接干预城市事务。当然联邦政府的参与只限于经济援助还未深入到制度层面要大幅度改变联邦政府与地方政府的关系在美国并非易事。从此次危机的处理过程可以看出联邦政府施以援手乃为情势所迫。危机过后联邦政府对城市问题态度出现反复 80 年代的里根总统甚至坚称市场是解决城市贫困和失业的根本方法联邦政府不应过多干预。但是毕竟城市问题重要性日益上升联邦政府不得不正视这个现实。克林顿政府试图在此方面有所作为但又不希望联邦政府直接介入地方事务为此推出了“授权区” 项目有选择性地治理城市问题。同时大都市区治理运动（met ropolitan governance）和“精明增长” （Smart Grow th）运动也都有联邦政府相关部门的参与。奥巴马政府则大大前进了一步上任伊始就设立白宫城市事务办公室（White House Office of U rban Affairs）专门负责统筹处理大都市区问题这在美国历史上开创了先例。与联邦政府相比各州政府与城市政府的关系密切得多。但美国各州几乎都实行地方自治城市作为经济法人单位（municipalities）一旦从州获得 92 ② Sam Roberts．“ When the Cityʾs Bankruptcy Was 31 2 0 0 6． http：／／w w w． nytimes． com／1 2 ／3 1 ／nyregion／ 3 1default． html？＿ r＝2＆ref ＝nyregion＆oref ＝slogin ③ F red Ferretti．T he Y ear the Bi g A p p le W ent B ust． 341． ④纽约市政府有45万个全职和兼职雇员他们和家庭成员以及亲属加起来足以左右纽约市选民的政治取向。 ⑤ Wikipedia History of New York City （1946— 1977）http：／／en．wikipedia．orgwiki History＿ of ＿ New ＿ York＿ City＿（1946％E2％80％931977）；Edw ard M．Gram- lich． “ T he New York City Fiscal Crisis：What Happened and What Is T o Be Done？ ” T he A merican Economic Rev iew 66．2 （1976）． ⑥〇 2 Oliver E．Allen．New YorkNew Y ork：A H is- tory o f the W orl dʾs Most Ex hilar ating and Challeng ing City ．Atheneum New York1990 307 310． ⑦Congressional Budget Office．“ T he Causes of New York Cityʾs Crisis． ” Political Science Quarterly 90．4 （1975—76）： 659 674． ⑧T he New York City Financial Crisis of the mid—1 9 7 0s http：／／home． flash． net／—comvoice／WA7 6 0 6NewYork． html ⑨〇 6〇 2 8 Edw ard M．Gramlich．T he New Y ork City Fis2 cal C risis． ⑩ Joshua Brustein．“ T he Fiscal Crisis Af ter 30 Years． ” Gotham Gazette Oct 102005http：／／w w w ． gothamgazette． com／articleiot w20051010／200／1612． Case． ” Duke L aw Journal 6 （1976）： 1119 1132． a City： T he New York Case． ” Duke L aw Journal 6 问题而是政治问题。“ Gothamʾs Fiscal Crisis：Lessons 80亿美元。Congressional Budget Office．“ T he Causes of 4 关于美国东北部和中西部传统城市的转型问题笔 2 〇 1Donna E．Shalala and Carol Bellamy．〇 “ A State Saves （1976）： 1119 1132．另据美国国会预算办公室调查报告为 New York Cityʾs Crisis． ” Political Science Quarterly 90． 4 （1975—76）： 659 674． 3 E．J．McMahon and F red Siegel认为并不是经济 2 〇 U nlearned． ” T he P ublic I nterest 158 （2005）： 96 110．者已有专著论及此处不赘述。见王旭：《美国城市发展模式：从城市化到大都市区化》北京：清华大学出版社 2Peter Muller．Contem p or ary S uburban A merica．En1 〇 2006年。 3 Kenneth T ． Jackson Ed．T he Encyclop edia o f 1 〇 ninSt ate and L ocal PoliticsGov ernment by the Peop le． 4〇 1 〇 7 Lizabeth Cohen． 1 “F rom T ow n Center to Shopping 291．M．GottdinerCities in Dist ress 29 30． glew oodCliff sNJ：P rentice Hall Inc． 1980 22 120． New Y ork City ． 152． Center：T he Reconfiguration of Comm unity Marketplaces 5James BurnsJ．W．Peltasonand T homas E．C ro2 〇 Englew ood Cliff sNew JerseyP rentice HallInc． 1987 0 David S．Kidw ell and Charles A．T rzcinka．“ T he 3 〇 in Post w ar America． ” T he A merican H istorical Rev iew 4 Impact of the New York City Fiscal Crisis on the Interest 5 Di rectory o f S hop p ing Centers in the United St ates 1 〇 nancial and Quantit ativ e A nalysis 18． 3 （1983）： 381 399． 6 Gurney Greckenf eld．“ Dow ntow n Has Fled to the 1 〇 on NYC Business． ” Speech to the Greater Harlem Chamber 8 G． Scott 1 〇 post ． com／kathryn—w ylde／the—impact —of —the—econo- （1996）． and Canada． BurlingtonIow a1970 6． Suburbs． ” Fortune October （1972）． Suburbia． 36． T hom as． T he U nited States of 9〇 1 〇 7 乔治 ·J．兰克维奇：《纽约简史》上海：上海人民 2 出版社第266页第276 277页。 0〇 2 〇 9Congressional Budget Office． 2 “T he Causes of New York Cityʾs Crisis． ” Political Science Quarterly 90．4 （1975—76）： 659 674 659 674． 1 St af f o f the Joint Econ．Comm．94th Cong ．1st 2 〇 Sess．New Y ork Cityʾs Financial C risis：A n Ev aluation o f I ts Economic I m p act and o f P rop osed Policy Solutions 1516（Comm．P rint1975）．转引自 Donna E．Shalala and Cost of New Issue Municipal Bonds． ” T he Journal o f Fi1 Kathryn Wylde． 3 〇 “T he Impact of the Economic Crisis of CommerceAugust 62009．http：／／w w w ．huffington- mi＿ b＿285825．html 2 王旭、罗思东：《美国新城市化时期的地方政府：区 3 〇域统筹与地方自治的博弈》厦门：厦门大学出版社 2010年。 3 “ Population Dist ribution and Change：2000 to 〇 2010． ” 2010Census Brief s March 2011．http：／／2010．census． gov／2010census／index ．php 责任编辑梅莉 Carol Bellamy．“ A State Saves a City： T he New York 93

1975年纽约市财政危机：原因与政府应对

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