전문가 칼럼 주요 국가들의 온라인 플랫폼 등 빅테크 기업 대상 반독점 규제 동향 고려대 법학전문대학원 원장/교수 이황 이 글은 향후 '통상법률'에 기고할 예정인 같은 제목의 논문을 요약한 것으로, 학술 목적의 인용을 금합니다. 1. 서론 유럽연합(EU)이 제정한 디지털시장법(Digital Market Act; DMA)이 금년 3월부터 시행되고 적용대상 온라인 플랫폼들이 법상 의무사항을 반영하면서, 그 파급효과가 세계적으로 주목받고 있다. 우리나라도 지난 정부 시절에 입점업체 보호에 주안점을 둔 이른바 수직적 온라인 플랫폼법 제정을 추진한데 이어, 현 정부에서 수평적 온라인 플랫폼법의 제정 노력을 기울이고 있다. 최근에는 플랫폼법 제정사유의 하나로 DMA에 비견되는 혜택을 우리나라도 누려야 한다는 주장이 커지고 있다. 이른바 브뤼셀 효과(Brussels Effect)의 하나로 해석될 수 있는 현상이다. 네트워크 효과(network effect)에 바탕한 온라인 플랫폼의 규모와 영향력이 세계적으로 압도적 수준으로 커지고 일반화되면서 이에 대한 규제 필요성이 본격 거론되는 것이 반드시 유럽 만의 현상은 아니다. 그러나 EU를 포함한 주요 국가들이 사전규제를 통한 적극 규제를 고려하고 입법까지 성사하는 것은 GAFAM1)으로 대변되는 미국 빅테크(Big Tech) 등 극소수 글로벌 플랫폼을 대상으로 하는 것이 대부분이다. 이에 비해 우리나라는 빅테크는 물론 국내 대형 시장지배적 플랫폼까지 규제대상에 포함되는 것을 전제로 대부분 논의가 진행된다는 점이 특이하다. 이 글에서는 2024년 7월 현재를 기준으로 온라인 플랫폼 등 빅테크 기업들을 겨냥한 주요 국가들의 반독점 규제동향을 망라하여 간략하게 조망하고, 바람직한 우리나라의 규제방향을 살피고자 한다. 2. 주요 국가들의 입법 및 규제동향 가. 미국 미국은 2020년 대통령선거를 전후하여 빅테크에 대한 규제여론이 조성된 끝에, 하원 법사위원회가 2021년 보기드문 여야합의로 5개로 구성된 반독점패키지법안을 발의하였다. 이용자 수와 금액(매출액 또는 시가총액)을 기준으로 연방거래위원회(FTC) 또는 연방 법무부(DOJ)가 지정·공표한 지정 플랫폼(covered platform)을 규제대상으로 정하였는데, 주로 GAFAM이 이에 해당되었다. 이들의 급격한 성장과 과도한 미국경제 내 비중은 1) Google, Amazon, Facebook(Meta), Apple, Microsoft 등을 지칭한다. ※ 학술 목적 무단 인용 · 전재 · 배포를 금지합니다. -5- MINISTRY OF JUSTICE 단순한 시장독점에서 나아가 민주주의 체제에 대한 위협요소로까지 인식된 것이 배경이 되었다.2) 이러한 움직임에 이론적 배경을 제공한 것이 이른바 신 브랜다이스 학파(New Brandeis School)이다. 이들 법안은 플랫폼 사업자가 디지털경제에서 심판(노출순위 결정)과 선수(플랫폼 이용업체와 상품·서비스 간 판매 경쟁) 지위를 겸하는 경우 이해충돌이 발생할 소지가 크다고 보고, 그러한 개연성이 큰 특정 행위들을 원천금지하는 사전 및 사후규제를 내용으로 하였다.3) 하지만 위 법안들은 의미가 크지 않은 합병심사신청비용 현대화법(Merger Filing Fee Modernizing Act)을 제외한 전부가 2023년 폐기되었다. 미중대결 및 정치·경제 보수화 등 여러 가지 이유로 설명되지만, 기존 경쟁법과 별도로 빅테크에 대한 사전·사후규제가 추가로 필요한지에 대한 확신이 부족하다는 지적도 중요하게 거론된다. 온라인플랫폼에 대한 과도한 규제가 혁신과 소비자후생을 과도하게 위축시킬 수 있으므로(chilling effect) 신중하게 접근하여야 한다는 것이다. 다만 상원에서는 민주당 Klobuchar의원이 2023년 6월 온라인 선택과 혁신법안(American Choice and Innovation Online Act)을 재발의하여 현재 논의 중이다. 이 법안 역시 정량적·정성적 요건을 고려해 적용 대상 플랫폼을 지정하고, 자사 우대 금지 등 10가지 금지행위 유형을 규정하고 있다. 그럼에도 향후 성사 가능성은 불투명한 것으로 평가되고 있다. 한편 미국 반독점당국은 새로운 규제입법의 실패와 별도로 의회입법 없이도 시행할 수 있는 행정입법 및 독점금지법의 적극적 집행에 나서고 있다. 이는 현행 반독점법의 영역을 최대한 확장하여 빅테크 규제에 나서는 것으로, EU식 사전규제 입법의 대안으로 제시되는 방안이다. 빅테크에 대한 반독점법 적극집행 기조는 기실 역사가 오랜 것인데, 최근 트럼프의 공화당 행정부 시절에도 법무부가 구글의 검색 및 광고시장 독점을 문제삼고 FTC는 아마존의 온라인 쇼핑몰 배제행위 등을 기소하였다. 금년 4월에는 법무부가 16개 주정부와 공동으로 애플의 폐쇄적인 생태계를 개방시키고자 하는 반독점소송을 제기하였다. 결국 GAFAM 전부가 반독점소송의 대상이 되고 있는 것이다. 그러나 공격적인 위법성 판단기준을 적용한 초기 사건들이 보수적인 법원에서 패소하고 다른 사건들도 승소를 자신하기 어렵다는 평가를 받고 있다는 문제가 있는 것이 사실이다. 대표적 사례가 미국 FTC가 메타(페이스북)의 가상현실(VR)시장 관련 스타트업 Within Unlimited 인수를 막기 위해 2022년 7월 제기한 소송에서 금년 초 패소한 것이다. 결국 현재진행 중인 빅테크 규제 차원 독금법 집행 경향의 장래는 미국 법원의 판단에 달려있다고 할 수 있다. 한편 정부규제와 별도로 민사소송 역시 미국 사법시스템의 특성을 배경으로 규제적 역할을 하고 있다(이른바 private enforcement). 에픽게임즈가 앱스토어 운영과 관련하여 2020년 애플을 상대로 제기한 반독점소송이 2024년 1월 미국 대법원에서 일부승소 확정됨으로써, 애플은 앱스토어 외부결제시스템을 허용하게 되었다. 구글 상대로 제기한 유사 소송에서도 2023년말 1심에서 에픽게임즈가 승소하였다. 2) 미국 Columbia Law School Tim Wu교수가 저술한 ‘The Curse of Bigness: Antitrust in the New Gilded Age’에 이러한 우려가 역사적 맥락을 배경으로 잘 드러난다. 3) 플 랫폼 독점 종식법(Ending Platform Monopolies Act)은 자사 서비스 우대(self­preferencing)를, 플랫폼 경쟁과 기회법(Platform Competition and Opportunity Act)은 기업 인수합병을, 온라인 선택과 혁신법(American Choice and Innovation Online Act)은 데이터 독점이나 가격결정 개입 등, 데이터 이동·호환 보장법(Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act)은 데이터 접근 등을 규제하도록 하였다. ※ 학술 목적 무단 인용 · 전재 · 배포를 금지합니다. -6- MINISTRY OF JUSTICE 나. EU4) EU는 거대 온라인플랫폼의 경쟁제한적 행위를 효과적으로 규제하기 위해서 DMA를 제정하여 금년 3월부터 본격 집행을 시작하였다. 이는 기존 경쟁법은 금지범위와 법집행 속도 등의 측면에서 빅테크의 독점력 남용과 중소기업 피해를 막는데 명백한 한계가 있다는 반성을 바탕으로 한다. 경쟁법의 한계를 극복하는 새로운 사전규제를 도입함으로써 빅테크를 효과적으로 규율하고 유럽의 이른바 디지털 주권(Digital Sovereignty)을 회복하겠다는 취지에 입각한 것이다. 유럽 경쟁법은 경쟁제한성이 증명되어야 규율할 수 있는 사후규제인 반면 DMA는 사전지정한 극소수 빅테크를 대상으로 특정 의무 및 금지행위를 규정한 사전규제라는 점에서 구별된다. 다만 DMA에 불구하고, 기존 경쟁법은 독립하여 집행된다. 이러한 상호 독립성은 집행기구 면에서도 분명하다. 즉 경쟁법은 기존의 경쟁국(DirectoratesGeneral for Competition; DG COMP)이 담당하는 반면 DMA는 DG COMP와 통신기술국(Communications Networks, Content and Technology; DG CONNECT) 간 합동팀(joint team)이 집행을 담당하는 것이다. DMA는 다음 4가지 요소로 구성된다. ①DMA 적용대상, ②게이트키퍼(gatekeeper) 지정요건, ③게이트키퍼에 대한 의무, ④DMA의 이행 및 집행을 위한 규칙 수립 등이다. 구체적으로는 앱마켓 등 제3자 서비스에 대한 상호운용 개방, 자사서비스 우대 금지, 인앱결제 강제 금지, 사이드로딩(side loading) 허용 등을 포함하고 있다. 이에 따라 DMA는 EU 시장 내에서 점유율이 높은 핵심 플랫폼 서비스 기업인 게이트키퍼를 사전에 지정하고, 이들 기업이 시장에서 행하는 반경쟁적 행위를 사전에 열거하고 위반행위를 집중 규제하는 방식으로 운영된다. 2023년 9월 알파벳(Alphabet), 아마존(Amazon), 애플(Apple), 메타(Meta), 마이크로소프트(Microsoft) 등 GAFAM 5개사와 중국의 바이트댄스(ByteDance) 등 6개 기업을 게이트키퍼로 지정했고, 이들 기업이 DMA 준수를 위한 조치를 실시할 수 있도록 6개월 간 DMA 적용 유예 기간을 부여했다. 이에 따라 주요 빅테크들은 유예기간 중 DMA 준수를 위한 조치에 나섰다. 애플이 제3자 앱마켓 개방, 인앱결제 수수료 인하, 외부 웹사이트 결제 허용, NFC 기반 결제 서비스 외부 개방 등을 시작하고, 구글이 안드로이드 폰에서 구글 검색엔진이 기본 설정되지 않도록 조치하는 한편, 메타는 왓츠앱에서 타 메신저 이용자와 채팅을 허용하고, 마이크로소프트는 윈도우OS에서 빙 검색결과 우선 표출을 중단한 것 등이다. 빅테크들의 이러한 조치는 EU 역내에 제한적용되는 것이기는 하나, 일단은 세계적으로 긍정적인 평가를 받는 것으로 보인다. 다만 DMA가 플랫폼 산업발전과 혁신을 저해하여 궁극적으로 효율성과 소비자후생을 저해할 수 있다는 우려도 여전히 남아있다. 한편 EC는 최근 애플, 구글, 메타 등 3개사의 자발적 개선조치가 미흡하여 DMA를 위반하는 것으로 보고 조사에 착수하였다고 발표하였다. 4) 우 리나라에서 많이 인용되는 독일은 EU회원국일 뿐 아니라 새로운 입법이 아닌 기존 경쟁법 개정을 통한 플랫폼 규제의 사례에 해당하는데, 여기에서는 생략한다. ※ 학술 목적 무단 인용 · 전재 · 배포를 금지합니다. -7- MINISTRY OF JUSTICE 다. 중국 중국 정부는 2020년 하반기 전자상거래와 게임 등 온라인 플랫폼을 비롯한 기술기업들의 영향력이 과도하게 커진다고 판단하고, 해당 시장에서 공정질서를 도모한다는 방향 공표와 적극적 규제에 나서기 시작했다. 국무원 반독점위원회가 2021년 2월 온라인 플랫폼에 대한 관리감독을 강화하기 위한 플랫폼 경제분야 반독점지침(平台经济领域的反垄断指南)을 발표·시행한 것이 대표적이다. 곧이어 메이퇀, 징둥닷컴, 바이두, 알리바바, 텐센트 등 주요 플랫폼들을 대상으로 98건의 과징금이 부과되어 최근까지 누적 과징금액이 217억 4000만 위안(약 32억 5000만 달러)에 달한 것으로 알려졌다. 다만 2022년말 경부터는 과도한 규제로 인해 온라인 플랫폼 산업이 위축되고 경기침체 원인의 하나가 된다는 인식에 따라 규제완화에 나서는 것으로 보인다. 예컨대 최근 연구결과에 의하면 중국에서 플랫폼 규제의 결과 투자와 스타트업 신규진입이 위축되는 등 부작용이 컸다는 것이다.5) 이러한 흐름은 EU DMA의 파급효과를 관찰하는데 중요한 참고가 될 수 있을 것으로 보인다. 다만 이러한 최근 움직임이 본격적 규제완화라기보다 중국 특유의 규제방식 변화에 불과하다고 보는 시각도 있다. 라. 일본 일본은 2020년 ‘특정 디지털플랫폼의 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률’을 제정하였다. 이는 EU의 디지털 서비스법(DSA)를 도입한 것으로 평가되는데, 디지털 플랫폼을 둘러싼 거래의 투명성과 공정성을 향상시키기 위하여 상세한 대책을 규정한 것이다. 이 법률은 어디까지나 디지털 플랫폼 제공자와 상품 제공 이용자의 상호이해를 촉진하고 거래환경을 개선하는데 목적이 있다는 점에서, 온라인 플랫폼의 행위를 본격 규제하는 DMA 등과는 성격이 다르다는 점에 유의할 필요가 있다. 일본에서 EU DMA에 비견될 정도로 큰 의미를 갖는 규제법안은 금년 6월 참의원 본회의에서 의결된 스마트폰 소프트웨어 경쟁촉진법(Act on Promotion of Competition for Specified Smartphone Software)이다.6) 이 법은 스마트폰 시장을 지배하는 빅테크인 애플과 구글이 일본의 앱 유통시장에서 지배력을 남용하는 것을 막기 위한 것이다. EU DMA의 게이트키퍼와 유사한 지정사업자(designated providers) 개념을 도입하여 두 OS 사업자를 지정하고 엄격한 규제를 적용하였다. 타사 앱스토어 허용, 앱 개발자의 타사 결제 서비스 제공 허용, 기본 설정과 웹 브라우저 변경 조치, 검색 결과 등에서 자사 서비스 우대 금지 등과 같은 조치를 의무화한 것이다. 사업자들이 이를 준수하지 않을 경우에는 일본공정거래위원회(JFTC)가 국내 매출액의 20%까지 과징금을 부과할 수 있도록 5) Rong, Ke and Sokol, D. Daniel and Zhou, Di and Zhu, Feng, Antitrust Platform Regulation and Entrepreneurship: Evidence from China (January 1, 2024). Harvard Business School Technology & Operations Mgt. Unit Working Paper No. 24-039, USC CLASS Research Paper No. 24-16, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=4697283 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4697283. 6) 이 법률의 상세한 내용은 다음 글에 잘 소개되어 있다. Alba Ribera Martínez and Sangyun Lee, July 2, 2024. https://competitionlawblog.kluwercompetitionlaw.com/2024/07/02/the-japanese-smartphone-act-teaching-competition-law-newtricks/ ※ 학술 목적 무단 인용 · 전재 · 배포를 금지합니다. -8- MINISTRY OF JUSTICE 규정하였는데, 이는 기존 독점금지법(6%)보다 훨씬 높은 수준이다. 이 법률은 2025년 12월 시행될 예정인데, 정부와 업계는 동 법을 통해 일본 앱스토어 시장을 활성화하고, 혁신을 촉진하며, 소비자에게 더 큰 선택권을 제공할 수 있을 것으로 기대하고 있다. EU DMA와 비교할 때, 규제의 틀은 유사한 반면 규제대상을 온라인 플랫폼이 아니라 스마트폰 운영체제 사업자 2개로 한정한 점에 특징이 있다. 일본 전문가들에 의하면, 다른 지배적 플랫폼 사업자들은 기존 경쟁법이나 규제입법이 작동하고 있기 때문에 역할을 분담한 것이라고 한다. 마. 영국 영국은 2019년 유명한 Furman Report를 계승한다는 관점에서, 소셜미디어·검색엔진·전자상거래 등 새로운 디지털시장을 감시하기 위하여 2021년 경쟁시장국(Competition and Markets Authority; CMA) 내에 디지털시장국(Digital Markets Unit; DMU)을 설치했다. DMU의 규제에 법적 근거를 제공하고자 추진하는 입법장치가 디지털시장, 경쟁 및 소비자법(Digital Markets, Competition, and Consumers Bill; DMCC)안이다. 금년 5월 의회를 통과하고 왕실동의(Royal Assent)를 받아 확정되었으며 2024년 가을부터 시행될 예정이다. 해당 법안은 전체적으로 DMA와 성격이 유사하다. 기술분야(technology sector)에서 전략적 시장지위(Strategic Market Status; SMS)를 갖는 소수의 글로벌 사업자를 사전에 지정한다. 이들은 상당하고 고착된 시장지배력 (substantial and entrenched market power)과 영국과 관련된 디지털 활동에서 전략적 중요성(position of strategic significance)을 갖는 기업들을 말한다. DMCC는 이들을 대상으로 공정거래와 선택의 자유 등을 보장하도록 하고 차별행위를 금지하는 등 행위요건(CRs)과 경쟁제한행위에 대한 규제근거(PCIs)를 규정하고 있다. 구독, 수수료, 가짜 리뷰, 티켓 재판매 등의 반독점 및 소비자 보호와 같은 사항이 규제대상 행위인데, CMA는 위반행위에 대해 해당기업 전세계 매출의 최대 10%에 해당하는 벌금을 부과할 수 있다. 바. 대만 대만은 DMA 도입 여부에 대하여 오래 검토한 끝에 공정거래위원회가 2022년 12월 ‘디지털경제 경쟁정책 백서’를 발간하여 온라인 플랫폼 규제에 대한 신중한 접근을 강조하였다. 즉 디지털 플랫폼 경쟁에 관하여 새로운 입법이나 가이드라인을 정하지 않고 시장동향을 주시한다는 것이다(wait and see approach). 대만이 온라인 플랫폼이나 기술산업에서 상당한 발전을 이루고 있는 것을 고려하면 특기할만하다. 대만 공정거래위원회의 위 보고서는 혁신과 경쟁촉진을 강조하는 차원의 접근이 필요한 이유로 각국의 빅테크 규제가 무역정책이나 자국기업 보호 등 다양한 목적 하에 이루어진다는 점, 경쟁법을 넘어 온라인 플랫폼에 대한 새로운 규제가 필요한지 여부에 대한 심도있는 분석이 더 필요하다는 점, 시장규모가 상대적으로 작은 나라는 큰 나라들과 차별화된 접근이 필요할 수 있다는 점 등을 들고 있다. 우리나라에 주는 시사점이 크다고 보인다. ※ 학술 목적 무단 인용 · 전재 · 배포를 금지합니다. -9- MINISTRY OF JUSTICE 사. 인도 인도정부는 디지털 경쟁법안(Digital Competition Bill; DCB)을 2024년 3월 발표하고, 현재 의회 제출 전 의견수렴절차를 진행하고 있다. DCB는 인도 경쟁위원회(CCI)가 검색엔진, 소셜미디어 등 핵심 디지털 서비스를 매출액, 사용자 수, 시장영향력 등을 기준으로 선별하여 ‘시스템적으로 중요한 디지털 기업’(Systematically Significant Digital Enterprise; SSDE)7)으로 지정해 사전규제를 적용하도록 하고 있다. SSDE는 DMA의 게이트키퍼에 상응한다. 전체적으로 DCB는 영국과 함께 DMA와 유사성이 큰 것으로 평가되고 있다. 한편 인도 플랫폼 시장은 미국의 GAFAM이 활발한 것과 함께 Reliance Jio와 Flipkart라는 토종 시장지배적 플랫폼이 각각 통신과 전자상거래 플랫폼 시장을 장악하고 있는데, 향후 적용대상으로 지정될 가능성이 높다고 한다. 현재까지 글로벌 플랫폼 외에 자국 플랫폼을 규제대상에 포함하는 드문 예가 되고 있다. 아. 호주 호주 경쟁소비자위원회(ACCC)는 디지털 플랫폼 규제개선 보고서를 통해 디지털 플랫폼의 경쟁촉진을 위한 새로운 규제체계를 제안하고 논의를 진행 중이다. 디지털 시장 내 사후집행의 한계를 보완하기 위해 EU와 유사한 사전규제 도입을 검토하는 것이다. 구체적으로는 적용대상 기준으로 정량적 기준8)과 정성적 기준9)을 종합 고려하고 동시에 플랫폼 기업의 특정 서비스를 지정하는 내용이 논의되고 있다. 동시에 지정 플랫폼 기업 서비스의 특성에 따라 탄력적이고 유연한 행동강령10)을 마련하고 서비스 맞춤형 규율의무를 마련하고자 하고 있다. 다만 EU처럼 플랫폼 기업들에게 일률적인 규율의무를 부과하기보다 플랫폼 기업의 서비스에 따라 맞춤형 의무를 유연하게 마련하고 적용하는 방향을 고려한다고 한다. 3. 종합정리 지금까지 온라인 플랫폼 규제를 위하여 신규입법 등 특별한 노력을 기울이는 주요 국가들의 사례를 살펴보았다. 전체적으로 평가하면, 새로운 사전규제 입법을 하는 것은 기존 경쟁법의 명백한 한계를 이유로 한다는 점, 규제대상은 빅테크를 비롯하여 게이트키퍼 역할을 하는 극소수 글로벌 지배적 사업자들에 한정하는 것이 일반적이라는 점, 신규입법에 적극적인 경우는 시장집중은 물론 일반집중까지 우려한 결과라는 점, 신규입법과 별도로 경쟁법 집행을 강화하는 데 예외가 없다는 점 등을 알 수 있다. 사전규제 입법을 도입하는 것은 기존 7) 3년 간 인도 내 매출액 400억 루피(글로벌 매출 300억 달러), 시가총액 1,600억 루피(글로벌 시가총액 750억 달러), 사용자 수 1,000만 명(또는 1만 명 이상의 기업고객) 이상의 기업 8) 매출액, 월간 실제 플랫폼 사용자 수 등 9) 중요한 중개역할 수행, 상당한 시장지배력(네트워크 효과, 대체가능성, 규모의 경제, 수직통합의 정도 등) 보유, 복수의 플랫폼 서비스 운영 등 10) 자 사우대행위 금지, 끼워팔기 금지, 배타적 선탑재행위 금지, 서비스 이동을 제한하는 행위 금지, 효과적인 상호운용성 보장, 데이터 관련 진입장벽 제거, 투명성 보장, 플랫폼 입점사업자를 위한 공정거래 보장, 배타조건부거래행위와 최혜대우 조항 금지 ※ 학술 목적 무단 인용 · 전재 · 배포를 금지합니다. - 10 - MINISTRY OF JUSTICE 경쟁법과 상충되는 면이 있다. 경제적 효율성 내지 소비자후생 등 종래 경쟁법이 추구하는 가치를 어느정도 희생하면서 일반집중 해소 등 거시적 목적을 추구하는 것이기 때문이다. 따라서 집행오류의 폐해를 자국이 감수할 수 있어야 하는데, 인도를 제외한 대부분 나라의 경우에는 원칙적으로 그러한 폐해의 여지가 크지 않다고 할 수 있다. 규제대상이 전부 미국의 글로벌 빅테크이기 때문이다. 온라인 플랫폼에 대한 신규입법은 기존 경쟁법과는 다른 차원의 산업규제법으로 파악하는 것이 EU와 일본을 비롯한 대부분 국가들의 일반적 시각인데, 집행기구 설계는 나라마다 다소 차이가 있다. 즉 EU가 DG COMP과 DG CONNECT 간 합동팀에 집행을 맡기는 것과 달리, 영국과 일본 등 다수 국가들은 경쟁당국에 집행을 맡기고 있다. 이는 새로운 사전규제의 산업규제적 특성과 경쟁당국의 법집행 전문성을 어떻게 조화시킬 것인가의 문제에 대하여, 대체로 경쟁당국의 전문성을 존중하는 것으로 볼 수 있다. 사전규제라 하더라도 근본목적이 경쟁법의 한계를 극복하고 공정경쟁을 도모하기 위한 것이라는 점에서도 이해할 수 있는 대목이다. 4. 시사점 세계적으로 빅테크 내지 시장지배적 플랫폼에 대한 감시가 강화되어야 한다는 데 대하여는 대체로 이견이 없다고 여겨진다. 그러나 구체적인 방안은 각국 사정에 따라 엇갈리는 것이 사실이다. 이런 상황에서 주요 국가들의 동향을 참고하면, 우리의 정책방향은 다음 몇 가지 선택지 중의 하나가 될 것으로 생각한다. 첫째, EU나 영국, 인도와 같이 강력한 사전규제 입법을 추진하는 것이다. 특히 인도는 EU나 영국과 달리 자국 온라인 플랫폼도 규제대상에 포함한다는 점에 특징이 있다. 둘째, 대만처럼 시장추이를 지켜보면서 강력한 플랫폼 사전규제 입법이 필요한지 여부를 신중히 검토하는 것이다. 셋째, 최근 미국과 같이 신규입법을 자제하고 기존 공정거래법 집행을 강화하는 것이다. 넷째, 일본과 같이 신규입법을 하되 범위를 자국 사정상 필요한 서비스 분야로 한정하고 적용대상 역시 단순히 시장지배적 플랫폼이 아니라 글로벌 빅테크 즉 GAFAM 중 국내시장을 장악한 사업자로 한정하는 것이다. 필자의 견해로는 우리나라는 대만처럼 신중하게 국내외 상황을 지켜보는 것이 중요하다고 본다. 우리 플랫폼 시장이 EU나 영국처럼 사전규제의 부작용을 감수할만한 상황에 있다고 보기 어렵기 때문이다. 만약 사전규제입법이 꼭 필요하다고 판단될 경우에는 일본과 비슷한 방식이 바람직하다고 생각한다. 즉 시장상황을 볼 때 폐해가 극심한 분야와 사업자를 최소한으로 정하고 사업자 단위가 아닌 핵심서비스 중심으로 접근하는 것이다. 규제대상 선정의 기준은 단순한 국내시장의 지배적 사업자가 아니라 그에서 나아가 일반집중 또는 산업정책적 우려를 낳을 수 있는 우려가 있는지 여부가 되어야 할 것으로 본다. 이러한 관점에서는 주로 초거대규모 플랫폼 내지 글로벌 빅테크가 규제대상이 될 것이다. 이러한 접근이 주요 국가들의 규제동향에 부응하는 것임은 물론, 종래부터 국내 온라인 플랫폼법에 대하여 반대하는 학계와 산업계의 핵심논거인 역차별 문제를 해소할 수 있는 단초가 될 수 있을 것으로 생각한다. 즉 대다수 외국과 달리 국내 시장에서는 토종 플랫폼들이 미국 빅테크들과 정면경쟁하고 있고 인공지능 역량 등을 배가하여 향후 글로벌 시장 진출을 도모해야 한다는 산업정책적 당위성을 어느정도라도 반영할 수 있게 된다. 사전규제입법은 전형적인 경쟁법이 아니라 산업규제법의 성격이 강하다는 점에서 보면, 이와 같은 정책적 고려를 반드시 부정적으로 볼 이유는 없을 것이다. ※ 학술 목적 무단 인용 · 전재 · 배포를 금지합니다. - 11 - MINISTRY OF JUSTICE 한편 국내에서 신규입법의 필요 논거로 가장 유력하게 제기되는 갑을관계 규제는 계속 관심의 대상이 되어야 한다. 다만 규제방식은 기업들 간의 순수한 자율규제를 통하거나 공정거래법 관련법 집행을 강화하는 것이 효과성이나 부작용 최소화 측면에서 유리하다고 본다. 설사 신규입법을 하더라도, 효과성 면에서 불분명한 수평적 규제보다는 수직적 규제를 강구하는 것이 바람직하다. 다만 근래 정부를 중심으로 논의되는 자율규제는 자칫 정부의 개입이 허용되는 ‘가장된 자율규제’로 흐르거나 사업자들간 암묵적 카르텔로 변질될 우려가 있어 유의할 필요가 있다. 동시에 소비자보호를 도모하는 것은 다른 조치보다 시급하다. 이를 위해 최근 수년간 방치되고 있는 전자상거래법 전면개정을 서두르는 것은 사전규제입법 논쟁과는 별도로 긴요할 것이다. 위와 같은 이해를 전제하면, 현 정부 들어서 논의되어온 수평적 플랫폼법은 여러 면에서 문제의 소지가 있다고 생각한다. 기존 논의는 주요 국가들과 달리 주로 온라인 플랫폼 시장집중을 우려의 초점에 두고, 현행 공정거래법에 의할 때 초래되는 법집행 기간을 단축하고 그 결과 갑을관계를 해결하는데 기여하는 것을 목표하고 있다. 그러나 앞에서 보았다시피 주요 국가들의 플랫폼 규제동향은 시장집중 외에 일반집중 내지 산업정책을 염두에 두고 구축되는 성격이 크다는 점과 수평적 플랫폼법이 수직적 갑을관계 해소에 기여할 수 있는 영역은 제한적이라는 점에서 이러한 목표와 실제 대책이 얼마나 일관성있는지 분명하지 않다. 동시에 앞에서 본 것처럼 주요 국가들이 사전규제를 내용으로 하는 사전규제입법을 추진하는 것은 현행 경쟁법의 한계가 실체적·절차적으로 명백하다는 점을 배경으로 한다는데 유의할 필요가 있다. 기존 법의 내용을 보완하고 인적·물적 집행력을 강화하는 방법으로 해결이 가능하다면, 굳이 집행오류의 부작용을 감수하고 사전규제를 강행할 필요가 없기 때문이다. 특히 사전규제의 폐해를 자국 플랫폼이 감수해야 하는 특이한 상황을 고려할 필요가 있다. 한편 22대 국회 들어 온라인 플랫폼법의 적용대상을 새로이 설정하려는 움직임이 나타나고 있어 주목된다. 최근 시도는 규제범위를 반드시 온라인 플랫폼에 한정하지 않고 마이크로소프트, 구글, 애플 등 PC와 스마트폰 운영체제의 지배적 사업자를 포함하는 내용을 담는 것으로 알려지고 있다.11) 서비스 중심 규제방향을 고려하는 것도 마찬가지이다. 사전규제의 타당성 여부에 대한 논란과는 별도로, 이는 온라인 플랫폼 규제의 관심이 반드시 온라인 플랫폼 뿐 아니라 영국이나 일본처럼 기술분야(technology area) 전반을 대상으로 확장한다는 점에서 의의가 있다고 본다. 우리나라의 온라인 플랫폼 정책방향은 국내경제와 시장상황을 종합적으로 고려하여 수준과 범위의 적절성을 평가하고 결정되어야 한다. 사전규제 입법은 산업규제법의 정체성을 갖는다는 점에서, 경쟁정책과 산업정책의 구별이 모호해지는 시대에 국가적인 잠재적 경제성장능력의 지속적 하락을 극복하기 위한 핵심방안으로 디지털 플랫폼 등 첨단산업과 혁신을 강조하고 있는 우리나라 경제정책 방향과의 조화도 무시하기 어려운 일이다. 특히 근래 미국 빅테크 플랫폼은 물론 알리 익스프레스나 태무와 같은 중국 전자상거래 플랫폼들이 국내시장을 강력하고 침투하는 한편 온라인 플랫폼의 핵심요소라 할 수 있는 인공지능 역시 주권의 측면이 강조되는 상황을 보면(sovereign AI), EU가 강조하는 디지털 주권회복이 우리에게도 남의 일 만은 아닐 수 있음을 기억해야 한다. 11) “ 플랫폼법 규제 대상 포함된 OS…타깃은 애플·구글·MS?”, 연합뉴스 2024. 7. 20. https://www.yna.co.kr/view/ AKR20240719093300017?input=1195m. ※ 학술 목적 무단 인용 · 전재 · 배포를 금지합니다. - 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