PARTE I
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DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CAPÍTULO I
PROLEGÓMENOS DEL DERECHO ADMINISTItATIVO
S W8TO: 1. 5urg4mienY o del De rech0 odministr0tiV o. I ,1. Aritece dentes remotos. 1.2. Ñlop o
de formación: or ígenes. T .3. Consolidación como dísc]píIno ur ídlco. Aportes de lo doc-
trina. I.d. Influencia de |o urisp rudencio del Consejo de Estodo froncés. 1.Si. Orígenes del
De recho odminístrotivo en Centroomér ico. 1.5.1. Instituciones odministrotlvos colonia les.
} .5.2. |nstIfuciones odministroflv os poster iores o lo jndependencío. 1.5.3. Consolldoción
de lo Re público de El Solvodor como Estodo unitario y lo o porición tordío de los leyes
cidmlnistrotivos. T .5.4. Instituciones y leyes odmlnistrollvos surg Idos d espués de los Acuer-
dos de f'oz de 199 2. 1.ó. Concepciones doMrlnoles paro definir el Derecf+o Administrativo. I .7. Apro ximocTón concepluol paro delimitar el ob¡eto y contenido de I Der echo ad-
ministrativo. I .8. P orticulo rid od es propios de I Derecho Administrotivo. 1.8.1. Ubiculdo d.
1.8.2. Equilibrio entre el poder y los libertades públicos. í .8.3. Abundancia normotlv a.
1. g.4. Concre tiza los políticos púb licos. 1. 9. Autonomía del Derecho odministrotiyo.
T. T. Surgimiento del Derecho odministrotivo
1.1.1. Antecedenfies remotos
La Administración del Estado aparece desde que el ser humano se organiza en sociedad. En etla se distingue la presencia de una autoridad que subordiría y rige las actividades del resto del grupo, encargada de satisfacer necesidades colectivas de orden esencial. Es por ello que desde los inicios de la civilización encontramos algunos antecedentes remotos de la Administración pública, que vendrían de organizactones políticas antiguas fpolis).
El jurista italiano CnsESE2’ alude que en la antigüedad, como en China,
India, Egipto2', Mesopotamia y en el mismo imperio romano, existieron algunas esnucturas administrativas y potentes burocracias para dominar los elementos de la naturaleza (ríos y lagos), limitar la propiedad privada, construir
ciudades, hacer obras pubñcas, e incluso someter y afectar las libertades de 1as
personas en tales organizaciones administrativas.
Por su parte, el jurista colombiano RODRÍGUEZ" manifiesta que en la
Edad Media existan instituciones públicas que requerían un mínimo de normas para regular el funcionamiento de las monarquías de la misma forma que
en la colonización española de América. Era evidente que en esas épocas, a
2’ CASSESE, S. , Las bases del Oereclio admiyisfmtiva,
OfAP•TtIAR, edición en español, Madrid, 1994,
" En Egipto bajo el régimen de Ramses, existió un manual de jerarquía ¡ en China 500 A.C., había
uno de organisación y gobierno, Véase la voz "Administración Pública", en Encialopedio jurídica forinonmericano, Tomo J, UNAM•Rubinzat Cu4soni, México-Buenos Aires, 2009, pág. 241.
'" Ronniousz, Ronniousz, L.. fp/rmñó« úúróric« drf Derrc/io Adeiiristrotivo, Tomo I, en AA.VV.,
"EsRidio homenaje al Dr. Jorge FRRNÁNDHZ RuIZ, Derecho adminisoativo", (coordinadores David CfPNFUBGOs SALGaI' O y Miguel Alejandro £ÓPEZ OLVFRA) Instituto de hivestigaciones Jurídicas, Ciudad de
México, 2005, pág. 293.
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HEN f'tY ALERAN DER Mfi{ÍA
P RO LEGÓMFN0 S D EL DCR ECHO ADMI NIST RATIUO
parte de la necesidad práctica de tener algunas reglas para organizar la actuación del poder, no existía la más mínima intención de conformar un cuerpo
sistemático de normas que regularan esa actuación y que, ademfis, fueran obligatorias y efectivas para las mismas autoridades administrativas. De ello se
concluye que la existencia de las instimciones administrativas no es nueva,
sino algo que ha acompañado a la humanidad desde hace siglos, y que lo seguirá haciendo, porque mientras exista el Estado o cualquier forma de organización venidera siempre se requerirá de Administración.
Derecho Administrativo. La formación de ese conjunto especial de normas jurídicas para la Administración se vio determinada inicialmente por un hecho
histórico muy párticular, a saber: un especial temor de los revolucionarios franceses frente a los jueces, pues estos se habían convertido en un obstáculo para
la aplicación de las nuevas políticas del rey en el pasado, cuando estaban en
desacuerdo con ellas; por ello los revolucionarios temían que aplicaran la
misma esoategia con las decisiones de los nuevos gobernantes.
I .1.2. Elopo de formo•ién: orígenes
Sin embargo, el Derecho administrativo, como sector del Derecho especializado que regula a la Administración, es una creación relativamente moderna, cuyo origen se remonta aproximadamente a dos siglos. Su inicio deriva
de la consolidación de 1a Revolución francesa de 1789’0, donde los principios de
legalidad y división de poderes reconocidos coetáneamente en la Declaración de
los Derechos del Hombre del Ciudadano, fueron elementales para construir lo que
se denominaría como Estado de Derecho.
Es decir, su origen está ligado a la implementación del Estado de Derecho.
Se trata entonces de la sujeción de todos los ciudadanos a las normas jurídicas,
pero no solo estos, sino también todo el aparato estatal, ya que este no podría
actuar con total arbitrio como lo hacía el Estado absolutista, pues desde ahí
estaría sometido a los lineamientos que la ley permitiera. Esta vendría a ser la
habílitacíón y el límite del actuar de los funcionarios de la Administración,
quienes en adelante solo podrían hacer lo permitido expresamente por ella".
Pese a los nuevos valores jurídicos y políticos que Oajo consigo la Revolución francesa, de racionalización y limitación del ejercicio del poder, RODRIumZA32 nos recuerda que ello no significó la aparición inmediata del
• En este sentido, autores franceses tales como: HAueion, DUoUiT y WPJL; alemanes como Voz
y MERKL e italianos como Santi ROMANO, ZAFfOBINt y GtANNINI, comparten la opinión de que el Derecho
Adminisfraóvo nace de la Revolución Francesa. Asimisrrio, el espnfiel Grá
pp ;yp
ba formulado
y defendido esta tesis, afirmando que no sólo el Derecho Administrativo, sino todo el Derecho Publico
contemporáneo ha nacido de ahí. AI respecto, véase a C1mICHILLA MARÍN, C., PeJexíones en remo a la
poíém*rn ioám eí arigen del derecha odrriíniiirotivo, nuevas perspectivas del Derecho Administrativo. Tres Estudios, Civitas, Madrid, 1992, págs. 21-22.
" Sin embargo, debemos destacar, que, frente a esta concepción ahora dominante, no han faltado
autores, tales como: GALrEco AisABITARTB, Jean-louis MesTes, Carnada BASTDLI, que han defendido
una tesis contraria, afirmando que los límites al poder y la división del mismo son anteriores a la Revolución
liberal de 1789 y que el Derecho administrativo, existió en tiempos anteriores a esta fecha; y que la ínstauizcióix del denominado Estado de Derecho es la condenación de algo que ya exisda. Véase a Tocqurvn£fl,
A., El antigua régimen y la devolución, Ediciones Guadarrama, Madrid, 1969, pág. 87 y ss.
" ROnRiGUeZ-ARAYA , MUÑOZ, J., (coord.), Manual de derecho adrii»istratio apagar, goms›, viuda a
de México, 2005, pfig. 4.
Esa situación los llevó a realizar una decisión contradictoria con la filosofía revolucionaria, consistente en prohibir a los jueces inmiscuirse en los asuntos de la Administración. Eso terminó afectando gravemente la concepción del
Estado de Derecho, en el sistema de pesos y contrapesos acogido por medio de la
concepción estricta de la "división depoderes", fundada por Charles Louis MON-
i£SQUmU “Barón de Secondat". Esta prohibición fue expresamente consagrada en la ley de 16-24 de agosto de 1790, ea la cual se estableció que “las funciones
judiciales serón separadas de las funciones administrativas”.
En efecto, “los jueces no podrían, bajo pena de prevaricoto,entrometerse de
manera alguna en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante
esos a los funcionarios de Ía Administración por razón de sus funciones”. Era
el mecanismo ideado “Administración-j ’, donde las eventuales reclamaciones contra la Administración debían ser presentadas ante ella misma y resueltas por el Poder Ejecutivo.
Lo anterior se complementó en 1799, por inspiración napoleónica, quien
creó un órgano especial denominado Consejo de Estado, que tenía alguna semejanza con el Consejo del Rey existente en la época monárquica. La función“de
este ente era servir de asesor del Poder Ejecutivo, redactar los proyectos de ley
y reglamentaciones adrninistrasvas y asesorar respecto de los conflictos en materia administrativa, proponiendo la decisión a tomar al Ejecutivo33.
El Consejo de Estado, en palabras de Libardo RoDsiGUEZ °‘, consolidó
su influencia y desarrolló su labor con sentido creativo, en aras de equilibrar el
poder de la Administración con los derechos de los ciudadanos a través de
decisiones que no siempre correspondían a la aplicación de soluciones tradicionales, sino que, en ocasiones, impticaban la adopción de principios especiales
por tratarse de la solución de conflictos entre el Estado y sus ciudadanos.
1994, pág. 50.
"RODRÍGuzz, Ronsíeljpz. L., op. cit. pág. 4.
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HENRY ALE XAN DER MEIIA
Posteriormente, mediante la Ley del 24 de mayo de 1872, se reconoció al
Consejo de Estado el carácter de órgano jurisdiccional, otorgándole competencias como juez de la Administración y no ya como Simple ente asesor.
De tal manera comenzó el abandono de la concepción de la Adminisvaci'ón-juez y de la justicia retenida, para entrar en la época de la justicia-delegada;
nombre que se justíficaba porque ya no era etjefe del Ejecutivo quien adoptaba
las decisiones, sino que ellas eran tomadas directamente por el Consejo de Estado “ru nombre del pueblo”.
En este orden de acontecimientos, se creó el Tribunal de Conflictos para resolver las dudas que se presentaran en relación con la competencia entre los
tribunales comunes y los tribunales administrativos. Fue a consecuencia de
eko que aparece el sistema de dualidad de jurisdicciones, consistente en que 1a
Administración de justicia quedaba en manos de dos órdenes jurisdiccionales
diferentes a saber:
a) 1ay«risdicrión común, encargada de resolver las controversias entre partí-
cutares, y
b) la jurisdicción administrativa, competente para resolver las controversias
con la Administración pública.
Eso trajo como resultado la emisión del famoso L'Arrét Blanco, pronunciado por el Tribunal de Conflictos francés en febrero de 1873, que constituye
para muchos iusadministrativistas la insignia del nacimiento del Derecho administrativo", al consagrar el principio consistente en que la actividad de la Administración debe regirse por normas y principios especiales propios del Derecho público”.
Finaknente, el referido Tribunal dictó el “Fallo Cadot" de 1889, mediante
el cual el propio Consejo de Estado consolidó su carácter de juez de la Administración al expresar que, no obstante la ley reconocía ese carácter sólo para
resolver directamente algunos asuntos específicos, en lo sucesivo sería el juez
común en materia de controversias de la Administración con los particulares.
” FMüAs MATA., L. H., El Consejo de Estada Fmncés.’ juez de la Aditiinistioctán Ñ6íicn y' gerente de la
continuidad revolucionaria, en ”Re¥ism de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales” número 78, Universidad Central de Venezuela, pfig. 14.
" CA66ESB, S., op. cit., pág, 19 y 20. Relata que esta sentencia se originó a partir de una demanda
incoada por el padre de la niña de nombre Agnes Blanco, que fue lesionada por un camión cargado de tabaco
por empleados de una empresa estatal. El eiosto de la demanda fue por cuarenta mil francos. El Consejo
de Estado fi-aneés al respecto resolvió que, en la responsabilidad por dafios ocasionados por empleados del
Estado, éste responderá de manera solidaria cuando aquellos presten un servicio público. Además, determinó que las reglas de la responsabilidad del Estado no podían ser reguladas en ese entonces por el Código
Civil napoleónico. Lo cual originó a que las reglas de la responsabilidad del Estado, no estén sometidas en
su totalidad al Derecho civil.
PROLEGÓMENOS DEL DERECH 0 AOMIN ISTRATIUO
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i . .3. consolidación como discipTino ¡vrídico. Aportes de To docfirino
Los aportes de 1a Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
y7B9, dio paso a la formación del Derecho público y en particular al Derecho
strativo, por la contribución doctrinal de los nuevos pensadores y jurisd
tas de la época.
para el caso, en 1808 se publica el libro: ”Pnncipes d'Administration Pulígpf!', cuyo Autor, Jean BOtOf, separa por vez primera el Derecho administrauvo del Derecho constitucional, ya que ambas disciplinas estaban siendo nutridas por !°s mismos acontecimientos y las nuevas doctrinas políticas que
trajo el liberalismo”.
Por el lado de la autonomía didáctica, se instituye en 1819 1a primera cátedra de la nueva disciplina, bajo la denominación de Derecho público y administrativo en la Universidad de París, bajo la dirección del maestro JosephMarie DE GE
o, quien posteriormente publicó en 1829, con la colaboración de Louis-Antoine MACAREL; una obra constituida en cuatro tomos, titulada: “Ínstitutes du Droit AdminutratifFrançais os Elemnts du Code Adminisfratif’.
Dicha obra trataba de una amplia compilación de leyes de la época; en 1846
se publica la segunda edición ampliada en cinco tomos”.
Luego vieron la luz obras tales coaio: “Éléments de Droit Public et Adminismatif”, de FoocmT en 1832; “Droit Administratif’, de Louis-Marie de la HACE
de Cormenin en 1840; ”Príncipes de competence et de jurisdiction administratives”,
de Adolphe CHAYEAU en 1841, En 1842 el Consejero de Estado, Louis-Antoine MACAREL, publica su “ coursde Administrati'onet Droit Administratif", el tal
siguiendo un criterio legalista da Iugar a una dtstinguida obra, pero eminentemente del Derecho positivo de su tiempo. Finalmente, con el aporte de LAFERRIRE se edita e1 “ Cours théorique etpratique de Droit Administrat’ifeo 1847, y en
1850 “Course de Droit Publique et Administratif”, que se apartan del espíritu le-
gista que caracterizó a los primeros libros de Derecho administrativo.
En el siglo decímonónico se publican las obras de Maurice HAURIOU —
padre de la escuela de Toulouse o puissance publique- que consideraba que la
solidaridad social está por encima de los derechos individuales, denominadas
Précis de Droit administratif y de Droit public general de 1929.
•'YANbcAs Áivmz, S.,f•ni•»ido y'urss def decidio ‹rdmJsísfroí*rnmexicana en el sigla XKI, en "Revista
Cultura Jurídica", número 3, julio-septiembre, UNAM, Ciudad de México, 2011, pag. 38.
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HENRY ALELAND ER MEJIA
P RO LEGÓMENOS D EL D ERECHO A 0 M INISTRATlUO
Coetáneamente surge la llamada “Escuela de Burdeos”, cuyos precursores
fueron León DUGUIT” y Gastón JÉzE, quienes desarrollaron sus teorías de
Derecho administrativo desde Ía perspectiva de los serviÜaspú6/icos, al afirmar
que toda actividad administrativa constituía un servicio como fundamento
esencial de nuestra disciplina (ver capítulo IX).
del MktOdOJUfídico. También Vittorio EMANuELLE hizo el primer Tratado
completo de Derecho administrativo italiano con veinte volúmenes en 1897,
p Qtnoviéndose las primeras cátedras en Roma y Palermo.
Todas las obras anteriores, hicieron un gran aporte al Derecho administrativo al abandonar el enfoque estrictamente exegético" y acoger uno más
libre, más doctrinal. Es por ello que estas dos últimas obras se tradujeron en
diversos idiomas para expandir en aquel entonces la incipiente doctrina francesa del Derecho administrativo, concebido como el regulador de los sewicios
públicos.
La doctrina francesa ínfluenctó a 1os demás países europeos, tales como:
a) Alemania. El desarrollo del Derecho administrativo fue gradual y mucho más Iento que la del Derecho administrativo kancés, además se caracterizó por apoyarse más en tecnicismos científico-doctrinarios en lugar de la casuística propia de su análogo francés. Es con la Constitución de 1870, que unificó a los Lánders germánicos, la que propició el desarrollo del Derecho administrativo como área del Derecho positivo y como ciencia. La figura más importante en la articulación sistemática del Derecho administrativo fue Robert
von MOHL (Verwaltnglehre, 1831).
Además, aparecen los nombres de von San, GERBER, STHAL y ANsc z. Finalmente aparecen los juristas de Otto AYER (Deutches Verwaltstungsrechts, 1895-1896) y Paul LABAND (Das Staatsrechts des Deutchen
Reiclis, 1901-1905), el primero de los cuales es calificado como el verdadero
creador y autor clásico del moderno método jurídico-administrativo en Alemania4l
6j Italia. El precursor de la ciencia del Derecho administrativo fue Dominico Ron
Oct, que en 1g14 publicó Principi%ndamentali del din'tto amministrativo, que explica la necesidad de autonomía de la disciplina de otras especialidades. Con estas bases se funda la Scuela italiana di Diritto Pubbli'co o Escuela
" Al respecto, DUGUrr, L. , Manual de Derecho canstitucianal, traducción de José G. Acuña, Editor
Francisco Beloan, Madrid, t92t, págs. 70-71. kegó más lejos, al afirmar "Et Estado no es, como se ha
pretendido hacerle, y como durante algíín tiempo se ha creldo que era, un poder de mando, una soberanía¡
es una cooperación de servicios p6bLieos organisados y connolados por los gobernantes. frirerrs«, por mero,
pferirnr erro rioríóri de serfícío público, gue es ropífnf, en komo de fo gr#virn indo ed derrrúo público moderno”.
•" MA11£1.A CORnEA, A., dos primems pros de fe ciencio drf derec7io administrativa en fei Este de Cuba,
Dikynson, Madrid, 2011, pàg. 117 y ss.
" Véase FossTHoPe, E., "rnfodo de derecha admírustrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
1958, págs. 71 y siguientes.
En e1 siglo XX le siguieron 1os profesores Santi ROMANO, FmNZE, RAr£ETi, Z oBmi y CrlANNINJ, con sus tratados de Diritto amministrativo
quiengs dieron grandes aportes para fundar las bases del Derecho administrativo en Italia“.
c) España. La doctrina española se vio inftuenciada por la francesa, pese a
que la COnStitución de Cádiz de 1812 creó un sistemaJudicio/isi4. Pero en 1823
se acogieron consejos provinciales y reales, especies de Consejo de Estado.
Además, se oadujeron para su enseñanza las obras de Derecho administrativo francés de BONNIN, GERANDO, FAUcwT y MCAREL, posteriormente surgen autores españoles como Javier de BHGOS {Ideas de administración, 1841), Manuel ORTIZ DE ZUíiIGA (Elementos de Derecho administrativo,
1842), Pedro GÓMSZ DE LA SERNA (Instituciones de Derecho administrativo español, 1843), el gallego Manuel COrMEmO [Derecho administrativo español, 1850)
yS
AMARÍA DE Pl\REDES (Curso de Derecho administrativo, 1885).
Desde inicios hasta mediados del siglo XX, las obras y manuales de GARcñ OVIEDO, Álvarez GENDÓ, Fernández de VELAsCO y Luis JORDANA DE
PozAs, contribuyeron grandemente a la enseñanza del Derecho administrativo, posteriormente 1a generación académica de la Revista de Administración
Pública de España (RAP), que nació en 1950, ha producido el pensamiento
jurídico administrativo en la otra mitad del siglo XX y parte del siglo XXI,
gracias al legado de los profesores: VILLAR PHAsí, los hermanos Sebastián y
Lorenzo MARTOf-RETORT1LLO, Gnesmo FILA, GONZÁLEZ PÉREZ, BArLBÉ padre, BASOLS TOMA, ENTRENA CUESTA, Me tOZ MnCitADO, MAR-
yfi cyEo, Gwctn de ENTERRíA, LLAVERO two, Alejandro NmTO
Gwcñ, y MEILAN Gm4°, entre otros, los cuales han íncidido para fundar las
bases del Derecho administrativo contemporáneo en Iberoamérica“.
• cssSE P, s. , ri estado pusente del duecho pdmfnisrraifvo ffafinno, en “Revista de Administración Pública”, número 183, Madrid, 2010, páfi., 289
" Es máxime revisionista del Derecho adminisbativo clásico en los primeros quince años del siglo
XXI, donde ponen en el centro del Derecho al ser humano, sobre la misma administración. Al respecto
vease su obra Derecho administratiyo revisado, Andavira Editora, $an'pago de Compostela, 2016.
'• WiiirA Como, A., op. cit. págs. 186 y siguientesi afirma que en la década de 1840 se acogió la
aparición de los estudios de Derecho Administrativo en sede universitaria espaflola e incluso, en un desdoblamiento inreresanre, fuera del ámbito propiamente universitario peninsular. Por el Decreto de 15 de junio
de 1842 se dispuso que las entonces existentes Facultades de Leyes y Cánones se refundieran en una Facultad, que con el Decreto de t de octubre de 1842 hubo de ser la Facultad de Jurisprudencia. Por esa misma
disposición de octubre de 1842 se introducen cambios en el plan de estudio y aparecen. en vimid de su
artículo 5, para el tercer curso de la carrera unos "Elementos de derecho penal, de procedimientos y de
derecho adminiszaMvo”. Por lo tanto, esta es la señal originaria de la eoseñansa del Derecho Administrativo
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PROLEG ÓMENOS DEL DERECHO ADMINISTRAT IVO
H EN RY ALEXAN DER ME]ÍA
Es de aclarar que la incidencia en Europa continental quedó marcada por
la recepción de las instituciones adrninisoativas y categorías jurídicas kancesas. Ello no ocurrió así, por ejemplo, en Inglaterra que tuvo un desarrollo diferente, ya que ahí el juez ordinario es el único órgano de Derecho responsable
de controlar a la Adminisoación que no tiene prerrogativas tan incisivas sobre
la ciudadanía (rule oflaw)”.
en dOs cursos: el primero de leyes administrativas y leyes patrias, con un estudio
g getico de las Leyes Patrias, Ley Única del Régimen Político, Ley sobre Re-
e t•
ClamaCiCines Pecuniarias de Extranjeros y Nacionales contra la Nación, Ley
de EX rOpiación y de Ocupación de Bienes por el Estado, Leyes del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, Ley de Ramo Municipal, Ley de Suministros
y Ley de Servicio Civil, entre otras, según el orden cronológico de promulgación. El segundo de Derecho administrativo general, tuvo como contenido temático los siguientes: funciones del Estado, ciencia de la administración, organiZacióri ádlTiiriiStrativa, actos y hechos administrativos, servicios públicos
y bienes de dominio público”.
En América latina, como lo apunta FERNÁNDEZ RUIZ", el estudio sistematizado del Derecho administrativo fue iniciado en México, gracias a la ilustre labor del jurista mexicano Teodosio LARES, que impartió la primera cátedra antes de establecerse dicha asignatura en cualquier otro país independiente
de la Corona Española en el continente. Esfuerzo que se concretó en 1852 con
la publicación de su libro “Lecciones de Derecho administrativo”, ea la imprenta
de don Ignacio Cumplido. Sin embargo, resáltese que unos años antes el doc-
tor lose María MOPOLA instauró la asignatura de Derecho administrativo,
todavía bajo la potestad española en la Real Universidad Literaria de La Habana. El citado profesor escribió el libro “Breve Tratado de Derecho administrativo
español general del reíno4’ , primero de esta disciplina bajo una perspectiva de
las instituciones españolas en 1847”.
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Por otra parte, la enseñanza del Derecho administrativo salvadoreño ha
sido muy exigua, pese a que se creó la primera escuela de Derecho en El Salvador en la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales en la Universidad
de El Salvador en 1841. El estudio y enseñanza del contenido de la ciencia de
la administración y el Derecho administrativo inició con las cátedras de Historia de 1as Instituciones jurídicas, Derecho constitucional, Derecho político,
Teoría del Estado y Leyes Patatas en 1890.
Fue hasta 1911" que se impartieron las primeras cátedras como asignatura
autónoma en el Plan de Estudios de la carrera de Doctorado en Jurisprudencia
y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador, La cátedra fue dividida
como disciplina docente en la España decimonónica, bajo la denominación de Elementas de Derecha adoiinísrrar‹vn, configurada como matena ‹wpúófíca diferente a la también asignatura Derecho pofidco constitucional, con aplicación a España, que se destacaba en el séptimo curso de ese plan.
“ TRAYNHR JlMtNE2, 1. M. , Derecho Administrativo. parte general. Ateher, Barcelona, 2015, pág. 59.
•° Frío zzRuiz, J. , coord., Derecho ad+un+istrativo e» Mérito. dos siglos (78/0-20/02, Tomo m, Universidad Nacional Autónoma de México, Ciudad de México, 2010, págs. 58-59.
"Publicado en la Ha bana, Tipografía de don Vicente de Torres, en 1847.
"El ilustre profesor cubano MATILLA CORREA, hace un prolijo y destacado análisis de las aportaciones del connotado jurista José María MosnLA, en su libro “Los pri'iiicms pasas de la cieno'a del derecho admi” Véase la Revista Universidad, Serie VHI, Numero 5, San Salvador, mayo de I9J 1, pág. 1, que, a
propuesta del señor Recior, la Facultnd de Jurisprudencia y Ciencias Sociales nombra como profesor al
doctor Be larmino Suarez corno catedrático de las asignaturas en Leyes Administrativas y Derecho Administrativo, y Ciencias de la Administración, fungió como profesor por veinte años en la Facultad en las
referidas asignamras.
51
Hasta el plan de estudios de la Licenciatura en Ciencias Jurídicas de 1980
en la Universidad de El Salvador se impartjeron dos asignaturas de Derecho
administrativogeneral, siempre bajo una perspectiva exegética¡ de igual forma
en el plan de estudio 1993, con la diferencia que se incorporó en el pensum el
curso de procedimi'entos administrati'vos integrado con el de procedimientos constitucionales. Con el plan de estudio de 2007 el estudio mejora, ya que siguen
impartiéndose dos cursos de Derecho administrativo general, pero con un
curso autónomo de Derecho procesal administrativo. También se agregaron
los cursos de Derecho administrativo especial, tales como: municipal, ambiental, financiero y consumidores. Este perííl de enseñanza, también ha sido adoptado por las universidades privadas en El Salvador.
T .4.
Influencia de To jurisprudencia del Conse¡o de Estado francés
El aporte de la doctrina fue importante para que el Derecho administrativo
alcanzara su autonomía didáctica y su distinción de otras disciplinas afines,
tales como: el Derecho político y el Derecho constitucional". Pero el aporte
de la jurisprudencia del Consejo de Estado en su consolidación fue medular,
',
por eso se dice que el Derecho administrativo es de origen pretoriano, al nacer
de las grandes decisiones de ese Consejo.
Así lo sostiene el ilusoe profesor español GwcíA DE ENTERRÍA'2, ya que
dicha jurisprudencia dio paso a erigir principios propios para controlar la ac/i'vidad administrativa y dar lugar a la apariéión de reglas y normas jurídicas que
conformarían un cuerpo sistemóti'co que permitió que la idea original se consolidara con el tiempo como una verdadera rama del Derecho público. Enoe los
" Véase los archivos adminls0-ativos que se encuentran en la Administración Académica de la Faeultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales, de Ía Universidad de Et Salvador.
" Véase sobre esta diferenciación ROIAS ARBELÁEZ, G., ú/ espíritu &f Derecho administrativo, Temis,
Bogotá 1972, pág. 8, y ABAD HERNANDO, f. L. , Estudios de Derecha administrativa, Ciudad de Argentina,
Buenos Aires, 1985, pág. 33 y ss.
”GARCÍA ENTERRÍA, E. y T. R , FERNÁNDEz, T., Cuco dr Derecho adini'oirrrariro, Tomo 1, 9‘ edición,
Civitas, Madrid, 1999, póg. 83.
52
PROLCGOMBNOS DEL DERCCHO ADMINISTRATIVO
prÚcipios que emanaron de las importantes resoluciones del Consejo de Estado" pueden destacarse:
a) el pn'ncipio de legalidad; que propugna una vinculación positiva, at poder
realizarse todo lo que esté permitido;
b) el de la presunción de legalidad; que se concreta que los actos públicos se
reputan conformes a la legalidad, salvo prueba en contrario.
c) el de la culpa o falla del servicio,para sustentar la responsabilidad patrimonial de la Administración pública o sus agentes;
d) el de 1a duali'dad de contratos de la Administración, que permite diferenciar los contratos adminisoativos y de los contratos de Derecho privado de la
Administración;
e) los pnúcipios de la función pública, que permiten un tratamiento especial a
las relaciones laborales entre el Estado y sus servidores públicos, los principios
del servicio público; y,
fi el de la dualidad de bienes del Estado, para distinguir los bienes de naturaleza pública de aquéllos que si bien importan al Estado, se asirnilan a los
bienes de los particulares, entre otros”. Lo anterior dio como resultado que
buen aumero de países constitucionalizaran en sus ordenamientos los principios que regirían la actividad administrativa, con sus propias particularidades
impuestas por las necesidades y conveniencias del tráfico jurídico administrativa
1 .S. Orígenes del Derecho odminislrofiivo en Centroamérica
.8. f • fnsfituciones odminisfrofivos coToniofes
En los tiempos de la Colonia el territorio centroamericano se enconoaba
sometido a las instrucciones dictadas por la "Corona española", entre estas las
relativas a la Administración pública, establecida principalmente sobre la base
de instituciones peninsulares importadas al istmo centroamericano, como las
Audienci'as, los Cabildos y las intendenciH’.
” VEDEL, G., ha aseverado: “que, si abrogasen todas las leyes adminisnatiyas, lo elemental del Derek
CPO aümizjjsoaüvo quedaría, por ser urt Derecho de origen jurisprudencial, puede lograr sobreyivú, sin ua
tar, t980, pág. 4d.}
CAssAGNE, 5. C., Derecho adn iiiistiatívo, Tomo I, 7‘ edición, reñnpresión, Lexis Nexis Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 2002, pág. ty4.
" Ro Ricucz
N. #), Ñisforí0 de las In4titi!cíones]utid!cas solvadore5as Publicación de la Corte
Suprema de Justicia, San Salvador, 2006, pags. 51 y siguientes.
La organización administrativa de este período encontraba la cúspide en
¡
propio
rey, quien repartía competencias en los territorios situados en el
e
Reino de España y en las indias”. Se constituyó así una esnuctura institucio¢g que hacía imposible el gobierno absoluto. Ninguna autoridad ejercía todo
el podery este se desprendía en aquellos tiempos de la fuente nominal del monarCa,desplegada en una vasta organización propia que nos permite hablar de
tina especie de "localismo institucional", ya que existan fiincionarios y organis-
mos que se desempeñaban con cierta autonomía.
Uno de los organismos con sede en España fue la Casa de Contratación de
Sevilla creada en 1503 por la Reina Tsabel, organismo rector del comercio geasular que tenja competencias políticas, de orden fiscal y de Administración
de juStiCia; a su vez, el Consejo Real y Supremo de las Indias, cuya competencia
fundamental era nombrar servidores de la Corona, las expediciones de descubrimientos,la Hacienda Pública colonial y el trato de los indios. Además, conocía en última instancia de los asuntos judiciales originados en las Audiencias
d Indias. La organización de las Indias" se instauró a partir de las Audiencias,
Yirreyes y Capitanías. Las primeras tenían competencias judiciales, lo que no
obstó a diferenciarlas de las Audiencias de la Metrópoli a medida que se le
entregaron funciones gubemativas. Los segundos eran representantes del Rey
supremo de la Corona española en América, y tenían a cargo el estableci-
miento de ciudades, obras públicas, el mantenimiento del orden público en su
territorio y eran superíntendentes de la Real Hacienda”.
El jurista salvadoreño lose María MÉHEz padre" nos recuerda que la
división política de América comprendía los Virreinatos de Nueva Esparta o
México, Santa Fe de Bogotá o Nueva Granada, el Perú, Buenos Aires o la
Provincia del Río de la Plata y las Capitanías Generales de Guatemala, Venezuela y Chile. Ambos se dividían en Intendencias y Provincias. El Poder Judicial
estaba ejercido por las Audiencias que se estructuraban de un presidente y oidores; así llamados porque eran los que escuchaban los alegatos de las partes;
los presidentes residían donde estaban las Audiencias.
Cumbres, creado o aceptado por los reyes de Castilla, para organizar el gobierno espiritual y te jporaI del
54
HENRY ALERAN DFR MEJÍA
PRO LEGÓM É NO5 DEL D ER£CHO AD M INISTRA'FIVO
Estas entidades existieron en: México, Guadalajara, Guatemala, Caracas,
Santa Fe, Chile, Lima, Cuzco y Buenos Aires. La primera Audienci'a de Centroamérica fue la de los “ Confines”, que comprendía el teHitorio desde Guatemala hasta Nicaragua. Tuvo una gran importancia porque creó un régimen
legal que sustituyó a los regímenes que impusieron los conquistadores con la
fuerza de sus ejércitos. El territorio donde ejerció jurisdicción fue el mismo que
comprendió la primera Constitución Federal de Centro América en 1824. Las Intendencias tenian las funciones de policía y de justicia. En 1786 se crearon tres
Intendencias: la de Nicaragua, que comprendía lo que es hoy Nicaragua y
Costa Rica; la de Chiapas que abarcaba Socoousco y Chiapas; la de Honduras
que incluía lo que es hoy San Salvador y Honduras; todos estos territorios quedaron después bajo la Capitanía General de Guatemala.
Se ese a todo lo anterior la promulgación de la Constitución de Códíz de
ygy@°, que ejerc'ió gran influencia con el reconocimiento de las libertades a
todas sus colonias españolas. Esta Constitución dio la oportunidad a cada provincia centroamericana de enviar a su representante eri las Cortes Generales.
como diputado por El Salvador para integrar las Cortes de Cádiz fue electo el
presbítero Ignacio Á\/ILA“.
Debajo de las anteriores estructuras adminisoativas se encontraban los gobernadores, corregidores y alcaldes mayores, los cuales debían consultar a las
Audiencias antes de adoptar decisiones de interés. El régimen municipal estaba a cargo de los alcaldes y cabildos. El alcalde era el funcionario más importante de los cabildos, les correspondía en primera instancia el ejercicio de
la jurisdicción civil y militar. Eran una especie de gobierno urbano, tenía funciones de poñcia, higiene, salud entre otr
estas instituciones administratiVIS COnstituirían la génesis de la Admi'nistración Local.
T.5.2. Tnstifiuciones odministrafiivos posteriores o [o independencia
Previo a la independencia los criollos tuvieron conocimiento de las ideas
nuevas del continente europeo, respecto a la no “divinidad del poder de los reyes”
y los nuevos ideales que trajo la Revolución francesa; la Declar«cián de los Derek
chos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y la independencia de los Estados Unidos de América con la Cada de Filadel a de 7776. Lo anterior, aunado a1 malestar ocasionado por los peoinsulares hacia los mestizos, propició la búsqueda
de la anhelada libertad, gestándose movimientos emancipadores.
El primero ocurrió el 5 de noviembre de 1811, con el así llamado “primer
grito de independencia”, protagonizado por el doctor losé Lris Dxr
LADO, dicho acto consistió en el toque de campanas de la Iglesia de la Merced,
en San Salvador, acción que resultó insuficiente a lo pretendido por el movimiento aI ser sofocado por las autoridades de la Corona.
”RODÓG
ZAI,A.pad ,op,y;papspyp
Pero fue hasta el 15 de septiembre de 1821 que se declaró la independencín
de la fiOrOHtt FSpai‘iola, cuando grandes multitudes ocuparon el Palacio de los
capitanes Generales hasta abarrotarlo; el General Gabino GAINZA, rodeado
de todas las autoridades, después de ordenar la lectura de los documentos, sog¢tiú a discusión el asunto sobre si las provincias deberían ser declaradas independientes o no. El prócer, don José Cecilio del VALLE, fue el primero en
proclamarla en las provincias de Centroamérica y redactó el “Acta de Independencia”, fijando para el día 16 de septiembre la juramentación de los nuevos funcionarios"
Pero inmediatmente después de proclamada la independencia del Reino
de España, Centroamérica, por diversas razones, fomó parte del Imperio mexicano de Agustín de ITtJRBlDE con el Plan Iguala (enero, 182—
2 marzo, 1823),
periodo caótico y de gran confusión para la población centroamericana. A esa
anexión se resistió la provincia de San Salvador, propiciando sangrientos combates con las fuerzas armadas mexicanas lideradas por el general Vicente FILiSOLA. Esto llevó a tomar una acción desesperada por las autoridades de San
Salvador, al enviar una comitiva hacía los Estados Unidos de América para
pedir su incorporación a la Unión Americana, siendo negada dicha soticitud“.
Pero al derrumbarse el Imperio mexicano y proclamarse la República, se
declaró nulo e ilegal por los Generales Antonio LÓPEZ, Vicente GuEsRERO y
Nicolás BRAvO, todo 1o instautado por ITURBIDE. Nuevamente el 1 de julio
de 1823 los próceres se reunieron en Guatemala para ratificar la independencia
y rechazar la monarquía como forma de gobierno, dando como resultado la
constitución de una nación soberana bajo el nombre de Provincias Unidas de
Centroaméri'ca, en ese mismo acto se convocó a una Asamblea Constituyente
•
La Constitución de Cádiz fue aprobada el 13 de enero de 1812, y promulgada el t9 de paarzo de ese
tenor. Representó la ruptura con el ariterior régimen de Espafia. Desapareció 1s rnonarquia absoluta apoyada por et derecho divino de los reyes, que constituye uno de los pilares fundamentales del constitucionalismo moderno, cirnenrada en las nuevas ideas liberales de la época.
“ BfiNEYTO PÉRBZ ffisroria de f‹ diet 'riúrrnfíóu esporiofc e li
õrid, 1958, pág. 5g I.
“FORT1r1 MAoANA
Consrifuciii7ies Reropinrrir#
56
57
HüNRY ALEXANDER I IE}ÍA
PROLEGÓM8NOS DEL DCRECHO ADMINISTRATIVO
cuyo primer decreto de 1 de julio de 1823, fue proclamar de nuevo la independencia de España y de México“. Como resultado de todo este periodo se constituyó la República Federal de Centroamericana por medio dé la Constitución de
noviembre 1824 (conformada por Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa
Rica y El Salvador). La Constitución federal otorgó facultades a cada Congreso de las provincias centroamericanas para que dictaran sus propias constituciones y sus poderes públicos. Además, se reconoció un elenco de derechos
civ'des, destacándose la “abolición de la esclavitud”.
gobierno sería “republicano, popular y representativo”. El presidente constituci p@ Juan LBHO, por medfo de Decreto Ejecutivo cieb la Universidad de El Salvador, siendo la tercera universidad pública fundada en la región centroamerigana, precedida de las Universidades de León en Nicaragua y San Carlos en
yq temala. Además, organizó el Órgano Ejecutivo estructurado por cuatro
En cuanto a la organizarán administrativa el artículo 106 erigió el Poder
Ejecutivo como la Adminisoación Federal, electo por el pueblo de todos Estados de la Federación, para tales efectos el artículo 113 reconoció una serie
de atribuciones administrativas y políticas. Dentro de las elementales encontrarnos:
a) la creación de secretarios y subsecretarios de Despacho, los que hoy se
denominan “Ministros y Vicemiriistros de Estado”,- y,
b) la promulgación del Reglamento Federal del Poder Ejecutivo, para comple-
mentar las atribuciones administrativas conferidas para ejercer la Adminisoación Federal. Sin embargo, la República Federal sucumbió por las pugnas interna s enrre las elites económicas de los liberales, representados por Francisco
MorAzU, quien fungiera como presidente de la Federación (1830-1838), y
los conservadores, que eran separatistas y propugnaban apoderarse de los mercados locales de las provincias centroamericanas. En consecuencia, el Con-
greso Federal en !938 eaútió el Decreto que derogó la Constitución federal”.
T.5.3. ConsoTidocién de To República de El Salvador como Esfodo
unitario y Ig aparición tardío de las leyes odminisfirotivos
Al disolverse la federación El Salvador decretó su primera Constitución
en febrero de 1841, convirtiéndose el Estado en forma unitaria y conformado
por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judictal. Se estatuyó que su forma de
* Pecopi/ación de las Leyes Del Salvodar, en Centtoamerico, compilada por el Presbitero, Dr. y Lic. Isidro
Menéndez, Publicación del Ministerio del Interior, Guatemala, 1855, págs.13-22.
* Se realizaron intentos para propiciar el fedemlismo que tanro defendió el czudillo Francisco Morazán en Ceneoaménea, dentro de ley cuales siempre estuvo presente nuestro país. BI primero fue en 1898,
enbe los Estados de J-Honduras, Nicaragua y RI Salvador, los cua)es conformaron por medio de una Constitución los “Estados Unidos de Centroamérica”, sin que la unión pudiera consolidarse. El ííltimo intento se
produjo el 9 de septiembre de 1921, afio del primer centenario de la independencia, donde los Estados de
Guatemala, Honduras y El Salvador, reunidos en Asamblea Constituyente, decretaron )a Constitución de
la República de Centroamérica, siendo de dies meses de duración. Actualmente la Consñtucíón de la Republica en el articulo 89, reconoce que puede formar parte de los proyectos de formación de Estados Confederados y Federales, estando vigente la posibilidad de ser parte de nuevo de un nuevo intento de Isiaao
Federal. Véase a BRR
GALBHo, F., er a/ Ma final de derecho ronsfirocionnf, Tomo II, Centro de Información Jurídica del Ministerio de Justicia, San Salvador, 1992, pág. 1035.
Secretarías de Estado, a saber: Hacienda, Relaciones, Guerra y Marina, con el
¡¡n de prestar los sewicios publicos. A partir de esta fecha El Salvador inició una
de las páginas más grises para el constitucionalismo, primero impulsada por la
Oligarquía criolla y luego por la casta militar con el afán de perpetuarse en el
poder, el protagonista de la época fue el fenómeno político de los golpes de
Estado, que quebrantaroo el orden constitucional y el principio de legalidad
que conllevó a una diversidad de Constituciones en 18d4, 1871, 1872, 1880,
i8 s, 188d, 1939, 1945, 1950, 19ó2“, hasta llegar a la vigente Constitución de
i983.
Por otra parte, el surgimiento de la legislación administrativa fue tardío ya
que, pese a la consolidación como Estado unitario, se siguió aplicando el Derecho indiana. Las instituciones jurídicas administrativas propias nacen desde
la promulgación de las leyes patatas y el Código Civil de 1860.
El referido Código estableció la regulación de los “bienes nacionales” en el
Título III, artículos 571 al 586; comprendiendo los bienes de uso público, cuyo
dominio le pertenece a toda la nación y su uso y goce a todos los habitantes;
además distinguió los bienes de “uso privado delEstado”, denominándolos como
bienes fiscales, donde el Estado es titular de esos, pero su uso y goce están
destinados para el cumplimiento de actividades propias de la Administracion.
La primera ley administrativa importante que se dicta es la £ey de Policía en
1879", que tenía por objeto procurar a la sociedad una vida cómoda y tranquila por medio de disposiciones para reprimir los abusos a la libertad y castigar todo tipo de faltas contra del bienestar social, higiene, aseo, ornato, salu-
bridad, convivencia comunitaria, entre otras.
Las potestades de podria eran ejercidas por los gobernadores, jefes de distrito, alcaldes, inspectores de policía rural, auxiliares de barrio, comisionados
de cantón y guardias civiles; esa ley fue derogada en el año 2011 con la Ley
Marco para /a Convierta Ciwladana y Contravenciones Administrativas, que
otorgó las facultades de policía adminisvativa a las municipalidades.Luego, para
“zan yan› t«ez y aoaúzaz el cooteoido de las f3 Jas Co:nsnrucJanes de gl Salvador y Ceno oaosérica
consúltese en: Comrimooes de fe nrpúóíico de £í Salvador, 2 Tomos, en “Diez años de la Constitución
de1983”, Publicación de la Uaidad Técnica Ejecutiva, San Salvador, 1993.
" Dicha ley fue derogada por la
de 30 de abril de 2011.
marca para 7o coiivitencie ciudadano y' confrn vencíoiim odmi'riis9on'vm,
58
HENRY ALEX4 N0CR JvIEJÍA
organizar y regular las aoibuciones de las gobemaciones departamentales y las
municipalidades, se dictó la Ley Única del Régimen Político de 1885. Cada una de
ellas estaría precedida por un gobernador y un vicegoberñador, nombrado por
el presidente de la República, durando en sus funciones el mismo periodo del
presidente. También demarcó el territorio en catorce departamentos treinta y
nueve distritos y doscientas cincuenta y nueve demarcaciones municipales.
Actualmente esta ley está vigente únicamente para la regulación de las
potestades administrativas de las Gobemaciones Departamentales, ya que la
gran mayoría de disposiciones han sido derogadas por la Constitución de 1983
y el Código Municipal de 1986, que otorgan a las municipalidades la autonomía en lo técnico, económico y administrativo; por tanto, son independientes
de las Gobernaciones y del Órgano Ejecutivo. En 1910 se decretó la Ley de
sobre Reclamaciones Pecuniarias de Extranjeros y Nacionales contra la Nación, con el
fin de establecer la responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos y
de la Nación, mandato que se originó con la Constitución de 1886. En ella se
determinó los presupuestos legales por los cuales la Nación era responsable
civilmente. Dicha ley fue derogada hasta 2019.
En el régimen de la dictadura militar del general Maximiliano Hernández
Martínez (1931-1944), se promulgaron muchas leyes administrativas de ,gran
importancia. La primera con los Decretos Legislativos números 64 y 65, que
dieron existencia legal a1 Banco Central de Reserva de £'1 Salvador, encargado de
emitir billetes, monedas y valores convertibles en dinero. Lo anterior fue importante para impulsar una política monetaria propia y dar estabilidad a la moneda.
Otra ley administrativa importante fue la Ley de Expropiaci'ón y de Ocupaci'ón
de Bi'enes por el Estado de 1939, con el fin de adquirir bienes por causas de utilidad pública e interés social de los particulares, bajo un proceso judicial sujeto
al Derecho Privado, dicha ley aún se encuentra vigente. También se dictó la
tercera L de SuminiStf’OS RD 1939, derogada por 1a cuarta de 1945, que determinó los procedimientos de contratación administrativa, otorgando dicha atribución a una Proveeduría General de la República, como ente gestor de dichas
conoataciones.
En 1948 se inició un proceso de reforma impulsado por el coronel Óscar
Osorio e intelectuales de la época que dio paso por medio de una Asamblea
Constituyente a la Constitución de 1950, instaurando el modelo económico
intervencionista, continuado posteriormente por la Constitución de 1983, pero
modificado luego de la reforma al artículo 110, que dio paso al modelo neoliberal en la economía, lo que ha dado lugar a una especie de modelo híbrido
económico.
R0 L GÓMsNOS Dsr 0 £Rs Ch O A MINiSTRATI VO
59
El art:BIO 142 de la Constitución de 1950 estableció la prohibición de los
q zopoúos, salvo a favor del Estado y de los municipios; para cumplir la prestación de los servicios públicos de electricidad, vivienda popular, seguro social,
Agua potable y alcantarillado, puertos, aeropuertos y ferrocarriles.
Se crearonInstituciones ci'ales Autónomas entre las que se destacan: la Comisión Hidroeléctrica del Río Lempa (1949), Instituto de Vivienda Urbana
(1950), Instituto Salvadoreño del Seguro Social (1954), Asociación Nacional
de Acueductos 2 Alcantarillados (1961) y Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (1965). Además, el citado artículo determinó que cuando los servicios
públicos fuesen prestados por particulares, las tarifas y vigilancia serían autorizadas por El Estado.
En 1960 se decretó la Ley del Sewici'o Civil (LSC) COn la finahdad de regular
los derechos, deberes, prohibiciones y formas de ingreso a la Administración
de los empleados de los órganos de gobierno y de las municipalidades. Para
ello creó en la Adminisnación del Estado y MunicipallaS COmisi'ones del Servicio
Civil, competentes para la imposición de las sanciones a los empleados públicos, además de un Tribunal del Servil para revisar o anular las actuaciones de
Ía Comisión, resolver conflictos de competencias entre las Comisiones, entre
otras facultades.
Esa Ley todavía se encuenoa vigente, aunque con muchas derogaciones y
modificaciones. La mayor de tales modificaciones fue la creación de la Ley
Carrera Administrativa Munici'pal en 2006 (LCAM), para los servidores públicos
municipales. Actualmente existe un proyecto de Ley de la Función Pública, que
pretende sustituir la referida Ley del Servicio Civil.
Por parte del Derecho procesal administrativo, tenemos que el uno de
enero de 1979 entró en vigor la Ley de la Jurisdicción Contencioso Admini'stratiyo,
que creó el único tribunal especializado de orden judicialista en la Corte Suprema
de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativa. Dicha Ley fue un paso
importante para que los conflictos de la Administración se resolvieran en un
fuero especializado. En 1990 se dictaron dos leyes importantes.
La primera fue Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
no Comprendidos en la Carrera Administrativa, para garantizar a los empleados no
comprendidos en la Ley del Servicio Civil el derecho constitucional de audienCtrl del artículo 11.
La segunda í:ae la Ley de Procedimiento para la Imposi'ción de Multas y Arrestos
Adlftíyistrativos,aplicable a los casos que no tenían procedimiento admiriistratiVO Sancionador previsto en las leyes sectoriales, pero sí sanciones a imponer
por la Administración pública.
60
HENRY ALEXANDgIt ME}IA
I .5.4. tnstifiuciones y leyes odministrofiiyos surgidos
después de Tos Acuerdos de Paz de 1992
Al formarse los Acuerdos de Paz et 16 de enero de t992 se efectuaron reformas constitucionales medulares, que originaron nuevos entes de la Administración pública. Así tenemos la creación de la Policía Nacional Civil, como
ente encargado de velar por la seguridad pública, y la transformación de la
Fuerza Armada para funciones de defensa de la soberanía nacional. De hecho,
se promulgaron leyes especiales para regular el ingreso a la carrera administrativa policial y militar, respectivamente.
Asimismo, se Sustituyó el Tribunal Supremo Electoral por medio de la reforma al artículo 208 de la Constitución, en sustitución del Concejo Central de
Elecciones, como el ente encargado de realizar los procesos electorales y resolver las controversias que se originen de ellos; además se fundó la Procuraduría
De ensa de los Derechos Humanos, con la reforma al artículo 194 romano
primero de la Constitución, como ente competente para velar por la promoción y cumplimiento de los derechos humanas, cuando un funcionario o una
autoridad administrativa los vulnere; para ello se dictó la Ley Orgánica de la
Institución que desarrolla las aoibuciones que la Constitución le coN ere.
También se fortaleció la independencia presupuestaria del Órgano Judicial y
se fortaleció los procedimientos de selección y formación de jueces y magistrados de la república.
Seguidamente se da un proceso de modernización y reforma de la Administración pública, consecuencia de ello fue la creación de leyes administrativas específicas, entre las cuales se encuentran: lat ydel Medio Ambiente de 1998
y sus reglamentos de ejecución (2000); Ley de Adguisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública de 2000 y leyes que dan existencia legal a los “Entes reguladores”; por imperativo de la reforma al artículo 110 de la Constitución que
consolidó el modelo neoliberal e impulsó los procesos de privatización de los
servicios públicos de telecomunicaciones, electricidad, jubilaciones y pensiones“.
El entramado normativo de ese nuevo Estado se apoyó en la creación de
PROLEGÓ 5NOS DEL DERECHO ADMINISTRATI V0
dicta en el 2011 la Le y de Supervisión y Regulación del sistema F1'nanciero, que fu-
s›enó a las Superíntendencias de Pensiones, de Valores y Financiera en un solo
ente y, finaLnente, la Dirección General de Medicamentos con la Ley & Medicamentos de 2012.
Lo anterior era necesario para enmarcar al Estado Salvadoreiio en el modelo neoliberal, que, en palabras del otrora defensor de achicar el Estado, necesitaba de reformas estructurales tales coaio: a) privatización, b) concesión, c)
licencia y permiso, d) muniCipahzación, e) programa de propiedad participada,
y cooperativización, g) locación, h) administración y i) desregulación. Esa desregulación reclama de entes en teoría independíentes de control".
Posteriormente, se díctaron leyes para promover el buen gobíemo y la
buena Admint8traciÓn: la Zey de Aca so a la InformaciónPúblim del año 2011,
que se crea el Instituto de Acceso a la Información Pública, la Ley de Ética Gubemamental de 2006, esa última sustituida por una nueva en el año 2012, que
ya había creado el Tribunal de Ética Gubernamental, cada una con sus respectivos reglamentos de ejecución. En 2013 de eNóó la Ley Especial de Asocio Publico y Privado (LEAPP), que regula los contratos públicos de dicha naturaleza
para fomentar la inversiones gubernamentales y privadas, las concesiones de
servicio público y bienes de uso público.
En el 2017, después de varios estudios, la Asamblea Legislativa decretó
una nueva Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativo (UCA), que amplió
el ámbito de competencia del fuero contencioso admínistrativO y la implementación de procesos por audiencia orales, tai como se instauró en el 2010 en la
jurisdicción civil y mercantil, que siguió la estela de la oralidad penal de 1Ó98
y, antes de ellos, el proceso de familia en 1994.
La nueva UCA enoó en vigencia el 31 de enero de 2018, paralelamente
a ella también lo hicieron 1as Disposici'ones Transitorias del Procedimiento AdminiSffcttÍtD y del Régimen de la Admiitiytración Pública eoa vigencia hasta el 13 de
febrero de 2019, fecha en que eco:ó en vigor la esperada úry de Procedimientos
Admin'tstrativos(LPA), después de un año de vacatio legis, que propició en el país
un estatuto jurídico uniforme en la Administración.
los siguientes entes: Superintendencia del Si'stema Fi'nanciem {I 990), 2uperintendencie de Electricidad y TeleCOmf4HicD£iDttes ! 996); Superintendencia de Valores
(1996), Superintendencia del Sistema de Ahorro y de Pensiones (1997); Defensoría de
Protección al Consumidor (2005); Superintendencia de la Competencia (2007); se
* Para impulsar las privatisaciooes se dictaron las leyes siguientes: Ley de Privatisación de los Dancos
Comerciales y de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo de 1990, Ley de Priva ficación de Jngenios y Plantas de Alcohol de 1994, Ley Transitoria para la Gestión del Servicio Público de Distribución de Energía
Plectrica de f994 y Ley de Privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones de t997.
61
Para mayor aclaración, el profesor argentino DRom, R . Nu m s› •v• como Derecho, Ciudad Ar.
8 88¢a, Buenos Aúes, 1999, pág. 105, expresaba que la fiscalisación y control de las actividades y servicios
de marcos regulatorios y entes de coqDol, sia peguicio del régúqen juridico privado
temo del sujeto, a¢hfi›o un coyítulo de raencauce def derecf¡o
63
HENRY ALEXANDER MEJÍA
PROLEGÓMENOS OEL DERECHO ADMINISTRATINO
En el fnismo aíío 2019, se dictaron la Ley de Mejora Regulatoria (LMR) y la
Ley de Eliminación de Barrera Burocráticas (LEBB), todas con el fin de modernizar la Administración pública salvadoreña.
En el 2020, con motivo de la pandemia del Covid 19, se dictó la Ley de
Regulación del Teletrabajo para implementar esa modalidad de trabajo pdrá 105
privados y los funcionarios públicos, basada en el uso de las nuevas tecnologías
para la prestación de los servicios adminlstratiVOS.
Y finalmente, en el 202t se realizan sendas reformas a la Administración
pública municipal, se dicta la Ley de creación la Dirección Nacional de Obras
Municipales (LDOM), como un sáper ente regulador encargado de aprobar, conoatar y ejecutar 1as diferentes inversiones en los municipios; la Ley Simplificada de Adquisiciones de Obras Municipales (LSAOM), y para hacer efecnvas
las expropiaciones de bienes inmuebles erige la Ley del Dominio Eminente de
Inmuebles para Obras Municipales e Institucionales, las cuales derogaron parcialmente una buena parte del contenido de la LACAP y del Código Municipal. Para tal efecto, también se dictó la Ley de Liquidación y Disolución del
Instituto Salvadoreño de Desarrollo MuniCipal (ISDEM), para su extinción y
absorción de las competencias administrativas de parte de la DOM.
a) como el conjunto de normas reguladoras de la Administración pública
Como fiinción, es decir, aquella que regula el ejercicio de laJiición administra-
62
} .6. Concepciones docfirinoTes pero definir eT Derecho odminisfrativo
La historia del Derecho administrativo es la historia de la búsqueda de su
concepto’°. En los escasos siglos de existir como disciplina jurídica han desfilado una serie de definiciones como autores parece haberlas encontrado, y nos
atrevemos afirmar que todavía no se cuenta con un concepto uoánímemente
aceptado; aunque hay aproximaciones conceptuales útiles para la enseñanza
del Derecho administrativo general en las universidades.
Este problema en la doctrina latinoamericana ya lo planteaba hace más de
cuarenta años el profesor venezolano BREWER CSS", quien sostenía que
esto se derivaba de la concepción del objeto de la disciplina: la “Administración
pública”, y los diferentes planteamientos teleológicos de lo que se entiende por
eha, lo ha influido en no tener una definición unánime. En este sentido el jurísta español Mm PUIGPeLAy,se ha referido que en principio las definiciones
de Derecho administrativo suelen ser clasificadas en dos grandes grupos, a saber:
eqero-diciezabr¢, 1983, gág. 685.
fj como aquella rama del Derecho Público del ordenamiento jurídico reCurador de la Administración pública, como sujeto o complejo orgánico compuesto por varios organismos administrativos.
@ primer grupo de teorías se les denomina habitualmente “objetivas fiincion0! RS”E. ntre los autores que se destacan con esta concepción se encuenoan
los profesores: LAFARRIERS, DUGUIT y VEDfiL en Francia; MnnR y
roRiaorv en Alemania; ZwoBnii en Italia; por su parte, GORo+LLo, Julio
como y Gato FmcA, se han sumado por la doctrina latinomericana. Mientas que las del segundo reciben el nombre de “orgánicas o subjeti¢es”, denoo de esta se destacan los profesores Gro
Fn£A y Lorenzo
-RETORTILLOBE9mR
en
España.
Además,
en
este
orden de ideas
MM
GARCÍA DE ExRRin y todos sus discípulos académicos han caracterizado
al Derecho administrativo como un Derecho es/sfuario’2.
Pero las anteriores teorías no agotaron el amplio abanico de posturas para
definir el Derecho administrativo, puesto que a finales del siglo XX profesores
tales como: Martín MATEo, GmciA-TREVIJANO FOS por España, y VEDEL y
RiVERO, por Francia, comenzaron a conceptualizarlo no solo con un criterio,
y se mostraron partidarios de nociones eclécticas, resaltando la necesidad de
combinar 1os criterios objetivos y subjetivos para precisar y ampliar su objeto y
contenido.
•
No obstante que todavía en el siglo XXI, encontramos autores que se identifican indistintamente con cualquiera de las concepciones, “orgónicns y funcionales”, hay un sector de la doctrina que se aparta de estas concepciones y define
el Derecho administrativo bajo una concepción teleológico, es decir, se pregunta
¿cuál es la finalidad del Derecho admin'istrativo1 En consecuencia, 1o conciben
"
como un sistema de normas jurídicas para cumplimiento de intereses y fines piió/icos”.
Es innegable que el Derecho admínisnativo se identifica con tales finalidades, incluso con los conceptos de interés general, buena administración y
libertades públicas, piedras angulares del Derecho administrativo moderno,
donde la centralidad es el ser humano. De hecho, RODníGuEz-AnANA, define
^ GéRCif DE fiNiEnnia, P., y T. R., Feraéndez, T., Cra:o de Derrame Adniinütratieo, yolnmea £, 8’
edición, Civitas, Madrid, 1999, pég. 215
“Véase por todos: BiJAR Rrvgen, L. J. (coord.), Of roricepro de derechoadmriírrroiii'o: erin v iídn iefeofógíco, en ”Derecho administradvo: perspectivas contemporáneas”, Porríia-UP, Ciudad de México, 2010,
PROLEGÓJuEN0 S DEL DERECHO ADMINfSTRATIVO
pjggjpJiffQ juf‘Ídica delpoder para libertad solida-
ppyoximooiÓn conceptual paro delimifior eT
corriente doctrinal basada en e1 Derecho Administrativo de la díg-
ob¡efo y confienido del Derecho odminisfirofiivo
ridad ft +«••, que perfectamente puede encajar con las anteriores tesis tradi-
ppz5 para de
65
En el apartado anterior señalamos que se han adoptado múltiples concep-
]O. Volviendo al análisis de las concepciones eclécticas es-
¢¡ nes para definir el Derecho administrativo, no teniendo unanimidad el erit •rio a segutr. Sin embargo, pese a dicha problemática nos concierne hacer una
gpt ximación conceptual para delimitar el contenido del Derecho administraUso salvadoreño, lo cual partiremos desde una concepción ecléctica.
tas se entendieron en la doctrina latinoamericana, destacándose desde los al-
bores de la enseñanza del Derecho administrativo en El Salvador. En este sentido acogimos en principio la definición dada por el profesor argentino M-
nmNHOFF, que a nuestro parecer ha sido ilustrativa para orientar histórica-
mente a los estudiantes en las "Escuelas de Derecho”, que lo definió de la ma-
Así, la Administración pública puede verse desde un punto de vista orgánicocomo En conjunto de sujetos que la personifican y la previsión de medios
para su funcionamiento y, en segundo lugar, desde el punto de vista material,
¢omo el ejercicio de una función administrativa, es decir, como una de las funciones del Estado que realiza la actividad administrativa7‘. En conclusión de¡lnimos al Derecho admínisoativo como el conjunto de normas y principios del
Derechopúblico que regulen: a) la estructura, 0I’ anización y Jocioaamienfo de los
nera siguiente:
el conjunto de normas y de principios de derecho público interno que
tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la Administración pública, corno así1a regulación de las relaciones ínterorgánicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los adminístrados”’4. También
fue muy habitual de parte de los profesores salvadoreños sugerir los libros de
CUESTA, GARCíA DE ENTES yRamón FEwÁNDEZ Y GARRIDO FALLA.
entes que conforman a la Administración pública, b) las relaciones de estas entre
y y las demás órganos del Estado, c) las relaciones con los pai'ticulares concretadas en
diferentes actividades administrativas,’ y, d) control de los servicios públicos,’ todo lo
La referida definición fue trascendental para la enseñanza del Derecho adminisoativo, al precisar que la Administración pública no sólo es un ente armÓlliCO COHfOrmado por diversos órganos administrativos que se relacionan
entre sí, sino que están dotados de recursos materiales y personales para su
funcionarrijento con el fin de satisfacer las necesidades de los administrados.
De la anterior definición podemos inferir que el objeto del Derecho administrativo es por antonomasia de la Administración pública en sus diferentes
manifestaciones, en su contenido material y académico puede moldearse en
los siguientes bloques de:
texros de los autores argentinos Manuel María Dez, CwASÍ, y BIELSA; los
mexicanos AcosTA ROwRO, SERRA ROJAS; y los españoles EmRENA
anterior con el fin de satisfacer los intereses particulares y generales.
a) El régimen de la Administración pública como complejo orgánico del
Estado al cual está atribuido, en general, al Órgano Ejecutivo como la AdAtnisoación pública cenoal; en particular, a los entes públicos territoriales como
las municipalidades y organismos descentralizados, tales como las instituciones oficiales autónomas, entes desconcentrados, incluyendo a los Órganos Legislativo, Judicial y demás órganos constitucionales, pero solo y únicamente
Pero esta definición tiene hoy un defecto que ha caracterizado al Derecho
administrativo comO uff0 disciplina jttrídica de alcance interno,’ noción que hoy en
día ha sido superada por la aparición del Derecho administrativo globaP’. Ade-
más, el Derecho administrativo no solo regula, vigila o se relaciona con entes
de la Administración, sino también con entidades privadas que prestan serviCíOs públicos. Esto ha conllevado a que el Derecho administrativo deje ser un
Derecho estatutuario de la Administración. Por tanto, veamos en el siguiente apartado una aproximación del concepto y el contenido del Derecho admínissativo salvadoreño.
cuando e’ercen función administrativa”;
ój El Derecho administrativo también regula el funcionamiento de las Administraciones públicas, en lo que concierne a los recursos necesan'os para hacerlas actuar, como los regímenes de los sewidores públicos, de los bienes de dominio público y de los recursos financi'eros necesarios para su funcionamiento; la
eficacia, eficiencia y transparencia del manejo de los fondos públicos y en general del funcionamiento de la Administración”;
" MAR&NHOFP, M. S, Tratado de Derecho Adminisy•iivo, Tomo I, 5‘ edición, Abeledo-Perrot, Buenos
Aú-es, 2003, pfig. iao.
Ro°njcunz-la MuFioz, J., zI de cho ad„,inistrat¡ p
Derecbo Público de 1a 5aWtad de Jurisprudencia y Cieacias Sociales, Universidad de El Salvador, número
3, pfig. 6, Sostiene que: ”el surgimiento del DH°°ha odmIIIisttaIivo 8laIioI, es a consecuencia de los sistemas
transnacionales de regulación o cooperación regulatoria que se producen a través de tratados internacionales
y redes íntergubernamentales de cooperación informales que, en efecto, han desplazado muchas decisiones
hasta ahora residenciadas en el espaeio nacional al espacio global".
o
" BREWER-CARíAs, A. R, Curva de denicha admin'utrotivo, Tomo I, 3’ edición, Universidad Central de
Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políñcas, Caracas, 1984, pág. 34.
” Véase ardculo 2 incisos 1 y 2, LPA.
"• Véase artículos l de la Ley de Servicio Civil y 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Estado.
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cj Asimismo, es campo propio de la disciplina jurídica el régimen del ejercicio de las funciones de la Administración pública, no solo la actividad administrativa, sino que, por excepción, forma parte de su e$tvtáo las potestades reglamentarias, y la actividad de política de gobierno del Estado”.
d) También es objeto del Derecho administrativo el régimen de la actividad
administrativa en todas sus formas, en particular, el régimen de la policía administrativa, de los servicios públicos, de fomento y de la ordenación de las actividades particulares consideradas como de interés o utilidad general, por ejemplo, Código de Salud, Ley General de Tránsito, entre otros.
ej Es propio del Derecho administrativo, el régimen de la actividad administrativa en cuanto a su materialización en hechos, actos y contratos administrativos, y en cuanto a los procedimientos para su formación y ejecución. La
regulación de la responsabilidad patrimonial de los funcionarios y de la Administración por sus acciones u omisiones kente a los administrados"';
y Es necesario aclarar que si bien el Derecho adminisoativo es el Derecho
de la Administración pública, ello no significa que sea un Derecho exclusivo
y excluyente. Su ámbito de aplicación es comúnmente extensible a otros entes
conformados por particulares, tales como: las empresas o entidades concesionarias, sociedades de economía mixta, entes que administran fondos púbhcos
y a los asocios públicos-privados. De igual manera es propio del objeto del
Derecho admínísoativo la regulación y el control de entidades privadas que
prestan servicios públicos, fenómeno que se originó a raíz de 1os procesos de
privatización a nivel global.
De hecho, la colaboración de los particulares con la Administración no es
un fenómeno nuevo, sino que desde hace mucho se ha reconocido como fuga
o huida delDrrechoadministrativo. En tales situaciones proliferan técnicas donde
1os intereses públicos y privados convergen, tal como ocurre con los asocios
públicos y privados. Sin embargo, la inBuencia del Derecho privado no se reduce a la configuración original de las categorías propias del público, sino que
en ocasiones la Administración pública actúa sometida al Derecho común, por
ejemplo, celebra contratos privados, posee bienes sujetos al dominio privado y
utiliza personal regido por la legislación laboral. Pero la prevalencia de lo público implica que la Administración está sometida a los controles de fiscalización que 1a Constitución y las leyes mandan.
Q Derecho administrativo no solo contiene normas dirigidas inmediata o
directamente a la Administración —dotada de prerrogativas— y al ciudadano —
* Véase articulos 159 al J62, de ]a LPA y artículo 5 de la Ley de Mejora Regulatoria
* Ver artículos 55 al 63, de ía LPA y 1 de la LACAP
Con sus garantías. Esto es, no todas las normas se mueven o se incardinan en
la lógica de la autoridad-libertad, o en 1as relaciones jurídicas bilaterales y asiyetricas entre 1a Administración y el ciudadano. Por ejemplo, existe todo en
Caudal de normas cuyo objeto inmediato reside en organizar la sociedad: normas
estarias, normas de seguridad alimentaria, normas sobre crecimiento de la
ciudad, o la ubicación, alejada del núcleo de población, de un cementerio”.
En virtud de lo anterior, PARADA” y Pero ArrouSO'3 han determinado que dentro del contenido académico en las universidades encontramos
un Derechoadministrati'vo especial, en el cual se estudia la actividad admíriístradva respecto a la intervención en 1os diversos sectores de la sociedad humana,
dentro de las cuales tenemos: regulación económica y financiera del mercado,
urbanismo, sanidad, medio ambiente, turismo, consumidores, entre otros. La
anterior división es convencional, pero desde luego útil en la medida en que el
desarrollo de las instituciones generales permita la sistematización y el manejo
seguro de la enorme y cambiante masa de normas que integran el ordenamiento juríd’ -administrativo. Pero no debe olvidarse, que, pese a dicha división, se encuentran estrechamente ligada por el desarrollo y transformaciones
que se derivan de su objeto de estudto.
Finalmente, es de señalar que el ámbito académico hace mucho tiempo
que las Escuelas de Derecho se ha desvinculado el Derecho administrativo del
Derecho Procesal Administrativo, que incluye el estudio del control judicial
de las actuaciones de la Administración ante tribunales contenciosos administrativo, para tutelar los derechos de los ciudadanos antes las ílegalidades o,arbitrariedades (artículo 1 iaaíso 1, parte 1“ de la UCA). Ver capítulo XIH.
Aunque ya se sabe que esta disciplina pertenece al Derecho procesal han
sido los iusadministrativistas los que impulsan su desarrollo. No obstante, lo anterior, incluimos su contenido en nuestra obra, sea porque en muchas universidades aún 1o contienen en las asignaturas de Derecho administrativo, sea
porque el mismo se nutre para su mejor aplicación de la doctrina jurisprudencial que emite los tribunales contenciosos administrativos, Sala de lo Constitucional, incluso de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
" BAPNñS, J., Of Orrrrfio adiiinúfrpfiro coito el vctdodero derecho de Jr seriedad deso9os p conocerte císsyrn
el siglo XKI, en “Revista Digital de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo”, 2016, pág. I.
" PARAoA, R., Ocampo y Fuenru del derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid-Barcelona-Buenos
* PRO
AifONsO, L., melones de &meúo adm*riírnniivo, 4’ edición reyisada y aetualisada, Tirant lo
Baozh,VMmia,20I1,pa.7?