I.
Introduzione
1. I tre significati di «costituzione economica»
L’espressione «costituzione economica» ha origine nella cultura
giuspubblicistica tedesca dopo il primo conflitto mondiale e può essere
intesa in tre sensi.
In un primo senso, «costituzione economica» può essere intesa come
formula riassuntiva delle norme della Costituzione in senso formale sui
rapporti economici e, quindi, per quanto riguarda quella italiana, come
formula breve per far riferimento agli artt. 41 e 43 della Costituzione,
relativi all’impresa, 42 e 44, relativi alla proprietà, nonché alle norme
speciali, quali, ad esempio, quelle relative alla cooperazione o al
risparmio (artt. 45 e 47 della Costituzione).
In questo primo senso, «costituzione economica» indica, oltre alle
disposizioni strettamente costituzionali, anche norme che, pur essendo
contenute in leggi ordinarie, sono, tuttavia, di rilevanza costituzionale.
Di particolare importanza la legge 10 ottobre 1990, n. 287 (cosiddetta
legge «antitrust»), e il decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (convertito
con legge 8 agosto 1992, n. 359), che ha disposto la privatizzazione delle
maggiori imprese pubbliche.
L’espressione si può intendere in una seconda, più ampia accezione, per
la quale «costituzione economica» è un insieme di istituti che, pur
facendo parte del diritto, non appartengono necessariamente alla
Costituzione scritta.
In questo senso, l’espressione risale all’opera del maggior
costituzionalista dell’Inghilterra vittoriana, Albert Venn Dicey. Dicey,
professore ad Oxford, nel 1898 venne invitato a tenere alcune conferenze
ad Harvard, università che in quegli anni aveva iniziato ad acquisire una
certa importanza. Le conferenze vennero pubblicate in forma di libro,
intitolato Diritto e opinione pubblica nell’Inghilterra del XIX secolo.
Il giurista esponeva la tesi di un crescente interventismo, iniziato con le
cosiddette leggi sui poveri, per l’influenza del «collettivismo». Dicey
registrò il cambiamento di quella che egli chiamò «legislative public
opinion». Questa espressione è difficilmente traducibile, ma indica, per
un verso, gli istituti del diritto positivo in quanto consacrati in leggi e,
per l’altro, il modo nel quale le leggi, collegandosi l’una all’altra, fanno
parte di un unico corso (che produsse l’abbandono del liberismo).
Il contributo di A.V. Dicey è molto importante. Dal punto di vista del
metodo, Dicey mostra che l’analisi dei rapporti tra Stato ed economia
non può fondarsi solo sulle norme, ma deve andare oltre, verso quello
che i francesi chiamerebbero il mutare dello spirito pubblico. Inoltre,
Dicey è stato il primo a segnalare la fine del liberismo e la nascita del
collettivismo in Inghilterra, nel paese dove per prima si è sviluppata
l’economia in senso moderno, con la rivoluzione industriale del 1700.
Questo, dunque, è un altro significato di «costituzione economica»:
non solo analisi delle norme costituzionali e delle leggi, ma anche analisi
dei mutamenti dell’opinione pubblica.
L’ultima accezione di «costituzione economica» è quella che allarga lo
sguardo anche agli aspetti amministrativi. Lo studio del diritto non deve
fermarsi alla Costituzione e alla legislazione, ma deve considerare anche,
ad esempio, le circolari, evidenziando il divario tra la Costituzione in
senso formale, la legislazione e la prassi applicativa.
Questo terzo significato di «costituzione economica» non abbraccia
soltanto le norme costituzionali (primo significato), le leggi e l’opinione
pubblica (secondo significato), ma anche un cerchio più ampio, il
«diritto vivente».
Come si evince dagli esempi fatti, l’espressione «costituzione
economica» abbraccia principalmente istituti, norme e prassi relativi ai
rapporti economici e alle imprese. Ma non si ferma qui, perché deve
tener conto anche di altri aspetti, come quelli sociali e culturali: ad
esempio, dell’assistenza sanitaria e dell’istruzione scolastica, in quanto
comportano spese.
2. I metodi di studio della costituzione economica
Lo studio della costituzione economica è compiuto in tre modi diversi.
Il primo è quello tipico del diritto pubblico dell’economia, che studia
gli atti amministrativi e legislativi che incidono sulla proprietà e
sull’impresa. Questo metodo di studio è molto diffuso in Francia e in
Germania. Il tipico manuale di diritto pubblico dell’economia esaminerà,
ad esempio, le concessioni, le licenze di commercio, le programmazioni,
ecc.
Dunque, il primo metodo di studio di questa materia muove da un
approccio giuridico classico, per studiare le relazioni tra Stato e privati.
Il secondo metodo è quello dell’analisi delle politiche di settore. In
questo caso, la costituzione economica è studiata con tecniche (diffuse
ormai in tutto il mondo, ma che hanno avuto origine negli Stati Uniti)
che vanno sotto il nome di policy analysis o analisi delle politiche. Con
questa analisi si studiano (di solito per settori), allo stesso tempo,
l’indirizzo politico (secondo la nota ricostruzione dovuta, in Italia, a
Vezio Crisafulli) e le leggi e gli altri atti che ne sono manifestazione.
Il terzo metodo è quello che analizza il governo dell’economia, inteso
come azione svolta dai poteri pubblici su quelle che gli economisti
chiamano «quantità globali»: risparmio, reddito, spesa, ecc. Ad esempio,
se la Banca centrale europea muta il tasso di riferimento, compie un atto
che, come tale, non inerisce ad un singolo, puntuale rapporto giuridico.
Invece, quella decisione riguarda serie aperte di persone, in quanto
chiunque prenda a prestito denaro verrà interessato dalla determinazione
del tasso di riferimento.
Riassumendo, la costituzione economica può essere studiata in tre
modi diversi. Il primo è quello tradizionale, dei giuristi che analizzano
l’equilibrio stabilito dalla legge, in ordine a ciascun bene o utilità, tra
autorità e libertà, tra potere pubblico e situazione giuridica soggettiva
privata, tra intervento statale e proprietà o impresa (del privato). Il
secondo approccio è quello delle politiche di settore, proprio degli
studiosi che mirano a verificare le caratteristiche dell’azione statale settore
per settore. Il terzo approccio è quello che considera il governo degli
aggregati, ovvero le politiche generali.
II.
La «vecchia» costituzione economica:
i rapporti tra Stato ed economia
dall’Unità ad oggi
1. I quattro periodi storici
Poiché le cose nuove non si capiscono se non si pongono a confronto
con le vecchie, occorre iniziare dalla «vecchia» costituzione economica e,
cioè, da una ricostruzione storica dei rapporti tra Stato ed economia,
dall’Unità d’Italia agli anni ’70 del secolo XX. Questa sarà compiuta per
grandi periodi e al fine di collocare gli istituti in un contesto storico ed
economico.
L’analisi sarà articolata a seconda dei periodi storici considerati: il primo
è quello che va dal 1861 alla fine del secolo XIX; il secondo è quello che
giunge fino agli anni ’20 del secolo XX; il terzo è quello che arriva fino
alla metà del secolo XX; il quarto è quello che va dalla metà del secolo
XX al 1970. Per brevità, i quattro periodi possono essere indicati nel
modo seguente: il primo, quello dello Stato liberista; il secondo, quello
della prima industrializzazione; il terzo, quello dello Stato imprenditore e
pianificatore (o dell’economia mista); il quarto, quello dello Stato del
benessere (o Stato sociale).
La «nuova» costituzione economica – le cui premesse sono legate alla
nascita della Comunità europea – si afferma specialmente negli anni ’80
del secolo XX, dopo lo sviluppo delle istituzioni del benessere nel
ventennio precedente, anche per l’urgere delle difficoltà economicofinanziarie dei poteri pubblici, per la reazione antistatale e l’apertura dei
mercati internazionali. Alla sintesi delle tendenze della «nuova»
costituzione economica è dedicato l’ultimo capitolo di questo libro.
2. Lo Stato liberista (il primo quarantennio)
Nel primo di questi periodi, quello che va dall’unificazione fino alla fine
del secolo, sono determinanti tre aspetti: la costituzione di un mercato
nazionale, che viene realizzato attraverso l’unificazione legislativa; la
difesa del mercato verso l’esterno; le privatizzazioni e il liberismo. La
definizione di Stato liberista è, quindi, impropria, nel senso che anche in
questo periodo si registrano interventi statali. Essa è qui adoperata in
assenza di altra, più precisa definizione.
a. La costituzione di un mercato nazionale attraverso l’unificazione legislativa
Condizione essenziale per la costituzione di un mercato nazionale è
l’unificazione legislativa: se non vi è un corpus normativo uniforme, si
sviluppano particolarismi giuridici che costituiscono un impedimento ai
traffici e ai commerci e, più in generale, allo sviluppo economico.
In Italia, l’unificazione legislativa è avvenuta fondamentalmente con
l’adozione del codice civile del 1865 e del codice di commercio dello
stesso anno (poi sostituito nel 1882) e, nel 1861, con l’estensione della
legislazione piemontese agli altri Stati pre-unitari.
La disciplina unitaria si ispirò a quello che in quel momento era il più
grande codice d’Europa, il codice napoleonico. Per questo, l’istituto
fondamentale dell’economia era la proprietà. Infatti, in una economia
prevalentemente agricola, la proprietà è molto più importante
dell’impresa.
La proprietà era disciplinata come diritto della persona e, dunque, come
un attributo della libertà. Il legame tra libertà e proprietà è sancito, in
modo più o meno espresso, in tutte le codificazioni ottocentesche.
L’impresa è, invece, assente dal codice di commercio, perché questo
adottava una concezione oggettiva: regolava l’atto di commercio, non
l’impresa.
Il secondo strumento di unificazione fu l’estensione della legislazione
piemontese. Non era affatto scontato che l’unificazione, che si realizzava
sotto la bandiera della casa Savoia, comportasse necessariamente
l’estensione della legislazione a tutto il territorio nazionale. Vi era chi
osservava che questo era impossibile, perché l’Italia aveva diversi gradi di
sviluppo: vi erano zone sviluppate e zone che non lo erano. Queste
ultime non coincidevano con quelle di oggi, comprendendo l’intero
Mezzogiorno, ma anche altre parti del territorio nazionale, come alcune
zone centro-appenniniche. La sottoposizione di zone non sviluppate a
leggi emanate per altre zone – si rilevò – avrebbe comportato autentici
disastri.
Da parte dei sostenitori della tesi opposta, che poi ebbero partita vinta,
si osservò, con l’ottimismo illuministico tipico dell’epoca, che leggi più
moderne avrebbero esse stesse consentito lo sviluppo economico delle
zone arretrate. Ciò oggi può apparire astratto: nessuno più pensa che,
calando leggi moderne in una realtà economica poco sviluppata, si possa
produrre, per un effetto meccanico, un maggiore sviluppo economico.
All’epoca, tuttavia, questa era l’opinione dominante, forse anche per
l’influenza della legislazione napoleonica, secondo la quale la regola che
deve reggere uno Stato moderno è quella dell’uniformità legislativa.
b. La difesa del mercato: il protezionismo doganale
Dunque, un mercato unico i cui confini corrispondono a quelli dello
Stato-Nazione, istituito per forza di leggi, attraverso l’unificazione
legislativa. Ma occorre anche che i confini stessi del mercato vengano
protetti. Si passa, così, al secondo aspetto caratterizzante l’epoca
esaminata, vale a dire la difesa del mercato verso l’esterno.
In un’epoca di scarso sviluppo industriale (l’Italia è diventata un paese
prevalentemente industriale a metà del XX secolo), con una economia
essenzialmente agricola e stagnante, è quasi naturale che, costituito un
mercato, si cerchi di stabilire intorno ad esso una rete protettiva.
Questa rete viene realizzata attraverso le tariffe doganali del 1878 e del
1887, che stabiliscono un regime tariffario a difesa dei prodotti nazionali.
Le tariffe doganali, caricando i prodotti stranieri di imposte all’entrata, li
rendono meno competitivi rispetto a quelli nazionali.
Le tariffe doganali, però, accentuano gli squilibri nazionali.
L’eliminazione della concorrenza esterna, infatti, provocò l’accentuarsi
della concorrenza interna, specialmente tra le imprese del Nord e le
iniziative industriali appena nascenti nel Sud (ad esempio, l’industria
tessile, appena avviata da industriali svizzeri nell’area a sud di Napoli,
venne colpita dalle tariffe doganali protezionistiche per un effetto di
«rimbalzo», e dovette soccombere all’industria più forte del Nord). La
chiusura del mercato nazionale agli altri mercati ebbe, quindi, un effetto
indotto sul mercato interno.
Si affacciano numerose contraddizioni. Da un lato, vi è il bisogno di
creare un mercato nazionale. Dall’altro, il mercato si sviluppa su
un’economia dualistica, a due velocità (il fenomeno del dualismo
ritornerà, con l’integrazione europea, man mano che si allargano i
mercati). Il dualismo che si voleva combattere con l’unificazione
legislativa viene, invece, accentuato dalla protezione doganale che
accompagna l’unificazione legislativa imposta dalla necessità di costituire
un mercato nazionale unico.
c. Le privatizzazioni e il liberismo
Il terzo aspetto caratterizzante l’epoca esaminata è il liberismo (nel senso
limitato del termine, di cui si è detto). Questo si manifesta in tre modi.
Il primo è l’ondata di privatizzazioni: alienazione del demanio (1861);
alienazione dei beni dell’Asse ecclesiastico (1867); alienazione degli
stabilimenti termali, delle miniere, dei canali navigabili; cosiddetta
quotizzazione dei demani.
Lo Stato nazionale era proprietario di una grande quantità di beni: beni
di antico demanio, ovvero beni degli Stati preunitari; beni di collettività
(demani collettivi) soggetti ad usi civici; beni del nuovo Stato, il quale, a
seguito del conflitto tra Stato e Chiesa, era diventato proprietario dei
beni di quello che veniva chiamato Asse ecclesiastico. In un’epoca in cui
la proprietà terriera era la maggiore fonte di ricchezza, lo Stato era,
dunque, dotato di mezzi enormi.
Secondo gli storici, la vendita dei beni e, soprattutto, la cosiddetta
quotizzazione dei demani (ripartizione e vendita per quote dei terreni di
uso collettivo) hanno interessato il 12% della terra coltivabile e sono state
causa di numerosi disastri naturali. Con la vendita dei beni collettivi,
zone boschive vennero ripartite in pochi ettari, che dovevano servire a
mantenere un ceto di contadini molto poveri. Di fatto, i contadini
distrussero i boschi per utilizzare il terreno a scopi di produzione. E,
poi, furono spesso costretti a vendere i terreni, perché costituivano unità
produttive troppo piccole. Nacque anche così quello che verrà poi
chiamato il latifondo.
Il secondo aspetto del liberismo è costituito dall’assenza di una
macchina statale di governo dell’economia.
Soltanto nel 1878 viene istituito il Ministero unico dell’agricoltura,
dell’industria e del commercio, con competenze (oggi distribuite tra
numerosi Ministeri) talmente limitate che, nel 1883, il Ministero
contava solo circa mille dipendenti.
Vi era, poi, il Ministero dei lavori pubblici, che costituiva il più
importante strumento di azione statale, svolgendo l’attività diretta alla
realizzazione dei cosiddetti impianti fissi o infrastrutture, necessari per lo
sviluppo di un mercato nazionale. La struttura facente capo a questo
Ministero contava, alla fine del XIX secolo, 8.000 dipendenti.
Terzo: l’attività economica, secondo gli orientamenti liberistici, doveva
essere autosufficiente. Per questo vennero istituite le Camere di
commercio, che non erano enti pubblici, bensì strutture corporative in
senso tecnico, vale a dire rappresentative di interessi di produttori, che
realizzavano l’autodisciplina (non lo Stato che controlla l’economia, ma
l’economia che controlla se stessa).
Dunque, lo Stato crea il mercato, ma non vi vuole essere presente; è
strumento di disciplina dell’economia, ma senza diventare esso stesso
produttore o regolatore; costruisce il mercato, ma non ne è il
protagonista.
In nessuna parte del mondo il liberismo economico fu coerente. Anche
in Italia, mentre si privatizzava, venne istituita (1863) la prima impresa
pubblica, la Cassa depositi e prestiti, grande «banca» del Ministero delle
finanze (poi del tesoro), che nel 1876 comincerà a raccogliere i propri
mezzi attraverso le casse postali.
3. La prima industrializzazione (il primo ventennio del secolo XX)
Nel periodo che va dalla fine dell’Ottocento agli anni ’20 del secolo
scorso, sono determinanti quattro aspetti: la differenziazione legislativa;
la politica dei lavori pubblici; le imprese pubbliche; la previdenza sociale.
a. La differenziazione legislativa
Viene abbandonata l’uniformità legislativa tipica del periodo precedente;
le leggi speciali per Napoli (1885 e 1904), la Calabria (1906), la Basilicata
(1908) introducono, infatti, nell’ordinamento italiano il principio della
differenziazione legislativa.
La differenziazione si realizza in tre modi: aumentando gli interventi
prevalentemente infrastrutturali nelle aree meno sviluppate, introducendo
procedure speciali (ad esempio, la procedura di espropriazione per
Napoli) e istituendo organi speciali (ad esempio, i provveditorati
regionali delle opere pubbliche).
b. La politica dei lavori pubblici
Si verifica un forte incremento degli investimenti infrastrutturali, il
maggiore dei quali riguardante la rete ferroviaria, con il riscatto delle
concessioni ferroviarie e l’istituzione, nel 1905, dell’Azienda delle
Ferrovie dello Stato, realizzandosi, così, un investimento in una
infrastruttura gestita da un’impresa pubblica (la seconda grande impresa
pubblica della nostra storia).
L’incremento degli investimenti nei lavori pubblici assume una
notevole rilevanza in un paese ancora prevalentemente agricolo. La
politica dei lavori pubblici, infatti, comportava l’aumento dei contratti
stipulati con privati per l’esecuzione delle opere pubbliche (strade, ponti,
dighe), con la conseguente immissione di risorse pubbliche
nell’economia privata.
c. Le imprese pubbliche
Vengono costituite numerose imprese pubbliche: Azienda delle Ferrovie
dello Stato (1905); Impresa per la telefonia interurbana (1907); Istituto
Nazionale delle Assicurazioni-INA (1913); Istituto Nazionale del
Credito per la Cooperazione, poi Banca Nazionale del Lavoro-BNL
(1913); Consorzio per le sovvenzioni sui valori industriali (1914);
Consorzio di credito per le opere pubbliche (1919).
È interessante notare che, a differenza del periodo precedente, nel quale
si registra l’istituzione di una sola impresa pubblica (Cassa depositi e
prestiti), in questo si riscontra un numero cospicuo di imprese
pubbliche, che coprono un ambito molto vasto, comprendente due
settori fondamentali: quello delle telecomunicazioni e, più in generale,
dei servizi pubblici, e quello del credito. È evidente il collegamento
esistente tra questi centri di accumulazione finanziaria e la politica delle
opere pubbliche.
Almeno due delle maggiori imprese pubbliche (le Ferrovie dello Stato e
l’Istituto Nazionale delle Assicurazioni) vengono istituite in modo
derogatorio rispetto alle tradizionali strutture amministrative.
Le Ferrovie dello Stato furono istituite su proposta di Giolitti, il quale
operò quella che erroneamente fu chiamata la nazionalizzazione delle
ferrovie. Essa non fu veramente tale, in quanto, prima del 1905, le
ferrovie erano servizi pubblici in gestione privata, riguardanti singole
parti del territorio nazionale (ferrovie sicule, calabro-lucane, ecc.). Nel
1905 lo Stato riscatta le concessioni, assumendo così direttamente il
servizio pubblico, con una duplice conseguenza: ai privati si sostituisce
una struttura pubblica e a più soggetti (privati) si sostituisce un solo
imprenditore (pubblico). Ciò nonostante, alcune ferrovie rimangono in
concessione, ai margini del sistema ferroviario italiano.
La stessa costituzione dell’Istituto Nazionale delle Assicurazioni-INA,
avvenuta solo otto anni dopo (1913), si ispira all’idea, diffusa all’epoca, di
industrializzare la pubblica amministrazione. L’INA viene istituito
sempre su proposta di Giolitti, ma sotto la forte influenza di Nitti, come
un «importante ausiliario del Tesoro», attribuendogli il monopolio delle
assicurazioni sulla vita (che rappresentavano il più importante ramo
assicurativo dell’epoca).
Il terzo aspetto determinante di questo periodo è, dunque,
rappresentato da una forte crescita dell’intervento dello Stato. Questo
opera non come organo di disciplina dall’esterno, ma come gestore
diretto di imprese.
d. La previdenza sociale
Muove i primi passi lo Stato del benessere, cioè lo Stato che cura le
prestazioni sociali, con le leggi sull’emigrazione (1901 e 1919) e,
soprattutto, con l’istituzione della Cassa nazionale di previdenza (1898) e
la successiva iscrizione obbligatoria (1917).
Il periodo considerato è caratterizzato dal graduale passaggio da un
sistema mutualistico, basato sulle cosiddette società mutualistiche, che
rappresentavano una sorta di assicurazione volontaria e collettiva dei
lavoratori, ad un sistema previdenziale, fondato sulla istituzione di
organismi pubblici (Istituti di previdenza) e sulla trasformazione di un
fatto volontario in un fatto obbligatorio, che coinvolge non solo i
lavoratori, ma anche i datori di lavoro (contributi obbligatori).
Si affaccia così un nuovo ruolo dello Stato. Questo non è più solo parte
di un binomio Stato-privato, ma anche di un rapporto tripolare: lo Stato
obbliga i privati a fornire risorse finanziarie a favore di enti pubblici che,
a loro volta, erogano prestazioni a favore di altri privati.
Si rafforzano, dunque, in questo periodo tre aspetti dello Stato («Statoerogatore», «Stato-produttore» e «Stato provvidenza»), determinandosi
un notevole arricchimento della panoplia degli strumenti e delle tecniche
di intervento dello Stato in economia.
4. L’economia mista (dagli anni ’20 alla metà del secolo XX)
Le istituzioni economiche del periodo che va dagli anni ’20 agli anni ’50
sono caratterizzate dalla nuova codificazione del 1942; dalle nuove forme
d’intervento, diretto e indiretto, dello Stato nell’economia; dalla crescita
del numero degli enti pubblici e delle società con partecipazione
pubblica.
a. Un nuovo codice
In quest’epoca si colloca una nuova codificazione. Nel 1942 viene
abbandonata la distinzione tra codice civile e codice di commercio e
viene adottato il codice civile oggi esistente. Le diversità tra il vecchio e il
nuovo codice sono numerose, ma una è particolarmente rilevante. Il
codice viene concepito come una norma generale contenente le «teste di
capitolo» delle discipline di settore. In altre parole, il codice è scritto
come una sorta di costituzione economica, un atto che contiene non solo
gli «statuti» degli istituti di base, come la proprietà, l’imprenditore e
l’azienda, ma anche i principi delle discipline di settore, come quella
della proprietà edilizia, regolata dalla legislazione urbanistica, quella della
proprietà agricola, oggetto di numerose leggi nel periodo fascista (tra
queste, fondamentali le leggi di bonifica agraria), quella delle società di
interesse nazionale, regolate dalla legge bancaria.
La concezione onnicomprensiva del codice civile, come disciplina
generale dei rapporti tra lo Stato e l’economia, fu così importante che i
giuristi – subito dopo la sua entrata in vigore – iniziarono a dibattere il
problema dei limiti del codice civile e dei rapporti tra codice civile e le
cosiddette leggi speciali. Solo successivamente si ammise che il codice
civile è una legge come le altre.
b.La riserva originaria, il regime delle autorizzazioni e il dirigismo economico
In questo periodo si sviluppa il regime che gli economisti chiamano del
monopolio e che i giuristi definiscono di riserva originaria: la «riserva
originaria», successivamente sancita dalla Costituzione (art. 43), già
sperimentata in precedenza sia per i beni, sia per le imprese, trovò le
seguenti applicazioni: nel 1922 per il trasporto marittimo e per il servizio
di telefonia; nel 1923 per il trasporto aereo; nel 1927 per le miniere e per
la radiodiffusione; nel 1933 per le acque. Con la riserva disposta da
queste leggi, lo Stato esclude i privati e assume la gestione o in via diretta
o in via indiretta, tramite concessione.
Contemporaneamente al sistema della riserva, vengono estendendosi le
autorizzazioni. In tal modo, molte attività imprenditoriali passano da un
regime di accesso libero ad uno di accesso controllato (controllo
dell’entrata). Le principali tappe sono: 1923 per le imprese assicurative;
1926 per il commercio; 1926 e 1936 per l’attività imprenditoriale nel
settore creditizio; 1929 per l’apertura di mercati generali per il
commercio all’ingrosso; 1929, 1939 e 1940 per il commercio con
l’estero; 1939 per gli stabilimenti industriali.
Di particolare importanza l’autorizzazione degli impianti industriali, di
cui fu fatto un uso distorto. Introdotta negli anni dell’autarchia
(autosufficienza del sistema economico rispetto agli altri paesi), venne
utilizzata dai grandi monopoli e oligopoli privati per evitare la
concorrenza. Lo scopo venne raggiunto attraverso un uso protezionistico
della legge, centellinando le autorizzazioni, per evitare competitori alle
imprese esistenti. Ecco come uno strumento di intervento dello Stato
nell’economia fu trasformato in uno strumento di intervento
dell’economia nello Stato.
In questo periodo nasce un nuovo regime di intervento dello Stato
nell’economia: si afferma il dirigismo economico attuato mediante vere e
proprie pianificazioni. Gli esempi più noti sono: la legge sulla
pianificazione urbanistica del 1942; l’ordinamento sezionale del credito,
previsto dalla legge del 1936; il regime vincolistico su alcuni beni, in
particolare sulle cose d’arte e sulle bellezze paesistiche (1939). Queste
leggi, molte delle quali ancora in vigore, rappresentarono una grande
novità e sono considerate ancora oggi un modello fuori d’Italia (in
particolare, la legge sulla proprietà delle cose d’arte). Esse conferiscono
allo Stato il potere di stabilire una disciplina minuziosa delle attività
private relative. Molte di queste leggi rimasero, però, inapplicate.
c. Gli enti pubblici, le società con partecipazione pubblica e il corporativismo
Una ulteriore caratteristica di questo periodo è la costituzione di un gran
numero di enti pubblici: nei settori della seta, del cotone, del riso, dei
fertilizzanti, dei trasporti, dell’artigianato, dello zolfo, della cellulosa e
della carta, del metano e del carbone, della moda e dei tessili, del vino e
del turismo e in molti altri, furono istituiti enti pubblici. Questi furono
definiti enti pubblici «di privilegio», disponendo di poteri derogatori, sia
che avessero compiti operativi o di impresa, sia che avessero compiti di
regolazione. Spesso avevano ambedue, ciò che era un’anomalia, perché –
secondo il punto di vista poi prevalso – l’attività di regolazione del
mercato va svolta da un soggetto «terzo», che non sia esso stesso
produttore.
Accanto agli enti pubblici, furono istituiti enti ordinati in forma di
società per azioni con partecipazione statale, di cui i primi furono l’AGIP
(Azienda generale italiana petroli) nel 1926 e la ROMSA (Raffinerie olii
minerali società per azioni), sempre nel 1926. Così lo Stato assunse la
veste di azionista in società di diritto comune, con altri azionisti.
Una maggiore diffusione delle società per azioni con partecipazione
pubblica si ha nel 1933, quando viene istituito, prima come ente
provvisorio, poi, nel 1937, come ente definitivo, l’IRI (Istituto per la
ricostruzione industriale). L’IRI venne creato per il «salvataggio» delle
imprese in crisi. Tuttavia, grazie agli studi promossi da Pasquale
Saraceno, che fu tra gli stessi fondatori dell’IRI, può aggiungersi che,
partita come azione di salvataggio, l’istituzione dell’IRI divenne una
radicale riforma dell’industria.
Ecco una breve ricostruzione storica degli eventi. La banca italiana, fino
al 1933, era del tipo definito «banca mista» (che raccoglie risparmio e
compie operazioni attive di credito sia a breve termine, sia acquisendo la
veste di azionista e, quindi, finanziando a lungo termine). Le tre più
grandi banche dell’epoca, la Banca commerciale italiana, il Credito
italiano e il Banco di Roma, erano azioniste di società che controllavano
interi settori dell’economia italiana (in modo particolare, servizi
pubblici, settore meccanico e settore siderurgico) ed erano, quindi,
società-holding di controllo dei più importanti settori industriali.
Quando, nel 1929, sopravvenne la grande crisi economica, le aziende in
crisi si rivolsero ai loro azionisti, chiedendo credito. Si venne così a
creare una situazione critica: le banche che erano, nello stesso tempo,
azioniste e finanziatrici, e, quindi, doppiamente esposte, furono
trascinate dalle aziende controllate nella crisi. Le banche, a loro volta,
mettevano in pericolo la stabilità della stessa Banca d’Italia. A questo
punto, ci si rese conto che si sarebbe verificata, in Italia, una situazione
simile a quella americana, dopo il crollo della borsa di Wall Street: le
aziende avrebbero chiuso i battenti, i lavoratori avrebbero perso il lavoro,
le stesse banche non avrebbero potuto più restituire i loro averi ai
depositanti, e cioè ai risparmiatori. Beneduce, un professore di statistica
e di demografia formatosi alla scuola di Nitti e ascoltato consigliere di
Mussolini, impose con convenzioni, sia alle banche sia agli azionisti delle
banche, di cedere a un ente pubblico appositamente istituito, l’IRI, le
azioni che si trovavano nel loro portafoglio. L’IRI divenne così una
holding o ente capogruppo, dalla quale vennero a dipendere sia le società
«figlie» delle banche, sia le banche stesse. Lo Stato divenne, così,
attraverso l’IRI, il più grande banchiere italiano ed acquisì la gestione
della siderurgia e della meccanica, delle linee di preminente interesse
nazionale di trasporto marittimo, ecc.
Per completare l’analisi di quest’epoca, si deve ricordare l’esperienza del
corporativismo fascista. I passaggi salienti sono: l’istituzione del
Ministero delle corporazioni e l’adozione di un atto di indirizzo
denominato Carta del lavoro (1926); l’istituzione, tra il 1930 e il 1934, di
22 corporazioni, che si collegavano nel Consiglio nazionale delle
corporazioni, nel cui ambito fu istituito il Comitato corporativo centrale.
Nel 1939 i rappresentanti del Consiglio nazionale delle corporazioni,
insieme con i rappresentanti del Partito nazionale fascista, diventarono
parte di un nuovo organo politico-rappresentativo, la Camera dei fasci e
delle corporazioni, che sostituì la Camera dei deputati.
L’ordinamento corporativo ebbe una struttura piramidale. Alla base vi
erano i sindacati (un sindacato per i lavoratori e uno per i datori di lavoro
in ogni settore della produzione). I loro rappresentanti, per ciascun ramo
della produzione, entravano nelle corporazioni. L’ordinamento
corporativo fu, quindi, un modo per ordinare la rappresentanza degli
interessi economici e per portarla all’interno dello Stato, insieme agli
interessi politici. Questo apparato doveva assolvere essenzialmente due
funzioni: risolvere i conflitti sindacali di lavoro e governare l’economia.
Per la prima l’ordinamento corporativo fu efficace. Lo fu meno per la
seconda.
In conclusione, il periodo che va dal 1920 al 1950 è fondamentale per la
storia del nostro paese: si consolidano le istituzioni di governo
dell’economia, si amplia il rapporto tra Stato ed economia, si
moltiplicano gli enti pubblici. A questa epoca risale un gran numero di
istituti ancora vigenti.
5. Lo Stato del benessere (dalla metà agli anni ’70 del secolo XX)
Il periodo che va dalla metà agli anni ’70 del XX secolo è caratterizzato,
oltre che dall’approvazione della Costituzione repubblicana, dal
completamento del sistema delle partecipazioni statali e dalla
nazionalizzazione elettrica; dallo Stato finanziatore; dallo Stato
pianificatore; dallo Stato del benessere.
a. La Costituzione del 1948
Gli oggetti fondamentali delle disposizioni costituzionali in materia
economica sono la proprietà (art. 42) e l’impresa (artt. 41 e 43), regolate
in quattro diversi modi.
Innanzitutto, è previsto che, in ordine a determinati beni e a
determinate imprese, si possa operare, con legge, una riserva originaria.
In particolare, l’art. 43 dispone che, con una legge, imprese o categorie
di imprese relative a situazioni di monopolio, fonti di energia o servizi
pubblici essenziali, possano essere riservate originariamente allo Stato, ad
enti pubblici o a comunità di lavoratori e di utenti. L’art. 42,
relativamente alla proprietà, prevede la possibilità che la legge stabilisca
modalità di acquisto e limiti alla proprietà, affinché essa sia resa
accessibile a tutti.
La riserva originaria impedisce l’appropriazione dei beni a cui si
riferisce, ovvero impedisce l’acquisizione della qualità di imprenditore
nel settore «riservato».
Il secondo principio che si ricava dalle norme costituzionali è quello del
riconoscimento della proprietà e dell’impresa. L’art. 41 afferma che
«l’iniziativa economica è libera»; l’art. 42 dispone che «la proprietà
privata è riconosciuta e garantita dalla legge».
Sul riconoscimento costituzionale dell’impresa, ma soprattutto della
proprietà, si è svolto un lungo dibattito non solo in Italia, ma anche in
Germania e negli Stati Uniti. Le discussioni erano volte ad individuare
l’oggetto della previsione costituzionale. In particolare, se la garanzia
costituzionale riguardasse l’istituto della proprietà, il diritto di proprietà
o un certo contenuto della proprietà. Se, infatti, è garantito soltanto
l’istituto, il diritto, come situazione giuridica soggettiva, può, in
concreto, essere compresso a piacimento. Se, invece, è garantito il
diritto, allora è garantito ciascun proprietario, ma non l’istituto della
proprietà, in sé e per sé considerato. Se, infine, è garantito un certo
contenuto del diritto, lo Stato non può limitarlo a piacimento. La
soluzione più accettabile è la seconda.
Nella Costituzione né la proprietà, né l’impresa sono riconosciute
come un attributo necessario della persona (come un diritto inviolabile),
diversamente dal modello delle costituzioni borghesi.
Il terzo principio fissato dalla carta costituzionale consiste in quella che
negli anni ’40 fu chiamata «funzionalizzazione» della proprietà e
dell’impresa. La sua origine è la seguente: si è pensato che le facoltà che
compongono le situazioni giuridiche soggettive costituzionalmente
garantite non potessero essere lasciate alla autonomia dei privati, se non a
prezzo di gravi costi per la società. Di qui la predisposizione di limiti
non di carattere esterno o negativo, ma di carattere interno o positivo,
con i quali l’autorità pubblica stabilisce finalità e modi di uso di un bene
o di una impresa, modificando la struttura del diritto soggettivo (questa
norma costituzionale, peraltro, è ora – secondo l’interpretazione
prevalente – superata dalla normativa dell’Unione europea, d’impronta
liberista).
Il quarto principio fissato dalla Costituzione è costituito dalla previsione
dell’art. 43, che consente di espropriare imprese o categorie di imprese, e
dell’art. 42, dove si dice che la «proprietà può essere, nei casi previsti
dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse
generale».
Il principio per cui i diritti di proprietà e d’impresa sono garantiti non è
in contrasto con la previsione che gli stessi diritti possono essere
espropriati. Delle due disposizioni, l’una (la garanzia del diritto)
rappresenta la regola, l’altra (il potere di espropriazione) l’eccezione.
Questo rapporto tra le due disposizioni è stabilito attraverso la
predisposizione di vincoli al potere pubblico, quando incide su diritti
garantiti. Questi sono di due tipi: di ordine formale (una limitazione del
diritto di proprietà e d’impresa è possibile solo previa determinazione
del legislatore); e di ordine sostanziale (ad esempio, non possono essere
espropriate imprese che non appartengono alle tre categorie delle fonti di
energia, delle situazioni di monopolio e dei servizi pubblici essenziali).
b. Il completamento del sistema delle partecipazioni statali e la nazionalizzazione
elettrica
Nel 1953 venne istituito l’ENI (Ente nazionale idrocarburi) per la
gestione, in regime di esclusiva, della ricerca e della coltivazione dei
ricchi giacimenti di idrocarburi liquidi e gassosi scoperti, agli inizi degli
anni ’50, nella Valle Padana. All’ENI, costituito in forma di ente
pubblico economico con partecipazioni in società per azioni, vennero,
inoltre, affidate le partecipazioni azionarie, già dello Stato, nell’AGIP,
nonché le attività ed il compendio patrimoniale dell’Ente nazionale
metano.
Alla metà degli anni ’50, esistevano, dunque, un grande ente pubblico
(l’IRI), un altro ente pubblico (l’ENI), anch’esso di dimensioni rilevanti,
ed una serie di altre partecipazioni distribuite tra vari Ministeri. Maturò
allora l’idea che queste partecipazioni, dirette (nei casi in cui lo Stato
stesso era azionista) e indirette (quando, cioè, lo Stato controllava un ente
pubblico, a sua volta azionista), dovessero diventare strumento di azione
statale e che, a tal fine, occorresse creare un centro di imputazione degli
interessi pubblici nel settore, secondo il principio della cosiddetta
responsabilità ministeriale.
Una Commissione, istituita da Einaudi e presieduta da Ugo La Malfa,
incaricata di compiere una indagine sulle partecipazioni statali per
verificarne la consistenza e l’incidenza in ciascun settore dell’economia,
propose di unificare le partecipazioni statali e di creare un apposito
Ministero per la loro gestione.
Con la legge 22 dicembre 1956, n. 1589, venne, dunque, istituito il
Ministero delle partecipazioni statali, organo dello Stato dal quale
vennero a dipendere gli enti pubblici economici di gestione delle
partecipazioni statali (in primo luogo, IRI ed ENI). Con l’istituzione di
questo Ministero, si sancì il principio che lo Stato non potesse essere
azionista diretto: ai sensi dell’art. 3 della legge, le azioni in proprietà
diretta dello Stato vennero attribuite agli enti di gestione, a loro volta
sottoposti al controllo dello Stato.
Il sistema delle partecipazioni statali è venuto, così, ad articolarsi su tre
livelli: il Ministero delle partecipazioni statali, gli enti pubblici di
gestione e le società per azioni controllate dagli enti di gestione.
Il numero degli enti di gestione venne progressivamente ampliato, con
la istituzione dell’EFIM (Ente per il finanziamento delle industrie
manifatturiere), dell’EAGC (Ente autonomo gestione cinema),
dell’EAGAT (Ente autonomo gestione acque termali), dell’EGAM (Ente
di gestione aziende minerarie).
La costituzione dell’ENEL (Ente nazionale per l’energia elettrica) e la
nazionalizzazione dell’industria elettrica (1962) rappresentano un altro
evento importante del periodo in esame. Esse costituiscono, altresì,
l’unica occasione in cui sia stato esercitato il potere, previsto dall’art. 43
della Costituzione, di espropriazione e di riserva originaria di imprese.
Il termine nazionalizzazione, riferito alla vicenda dell’ENEL, è, in
verità, utilizzato in modo improprio. Esso è stato adoperato anche in
Inghilterra e in Francia. Ma, nel primo paese, l’espressione è stata usata
perché era difficile parlare di statizzazione: nella cultura inglese, infatti, il
concetto di Stato non si è mai sviluppato. In Francia, invece, la parola ha
avuto un significato ben preciso. Le nazionalizzazioni del 1944-46
produssero il passaggio di alcuni importanti settori dell’economia
francese (carbone, elettricità, automobili, banche e assicurazioni) ad enti
amministrati con il criterio del cosiddetto tripartisme (gestione dei
consumatori, dei lavoratori e dello Stato).
Un’eco lontana dell’istanza nazionalizzatrice si trova anche nella nostra
Costituzione, nell’art. 43, là dove parla di «comunità di lavoratori o di
utenti». Ma queste non hanno visto la luce, mentre la «nazionalizzazione»
elettrica del 1962 fu, in realtà, una pubblicizzazione, perché produsse il
trasferimento delle imprese elettriche dai privati ad un ente pubblico
appositamente costituito.
La pubblicizzazione avvenne in due fasi logicamente distinte, ma non
cronologicamente separate. Innanzitutto, si procedette all’espropriazione,
previo indennizzo, delle imprese elettriche. Così lo Stato espropriò
anche se stesso perché, attraverso l’IRI, esso controllava la società
Finelettrica, che produceva, attraverso le società da essa partecipate, circa
un terzo dell’energia elettrica. Sebbene oggetto dell’espropriazione
fossero le imprese, l’indennizzo fu determinato in base al valore di
mercato delle azioni delle società proprietarie.
In secondo luogo, venne disposta la riserva originaria a favore del
neocostituito ente pubblico economico ENEL, precludendo stabilmente
alle società espropriate l’esercizio dell’impresa elettrica.
Si noti la differenza. L’espropriazione è una sottrazione singolare del
bene, e si accompagna, quindi, ad un indennizzo. La riserva originaria è
generale e non ha effetti immediatamente privativi di un bene o di
un’utilità di cui un soggetto sia attualmente titolare. Quindi, può essere
disposta senza indennizzo.
In conclusione, a partire dagli anni ’50, gli enti pubblici e le società a
partecipazione pubblica diventano modelli prevalenti di impresa
pubblica. L’altro tipo di impresa pubblica, l’impresa-organo dello Stato,
diviene quantitativamente meno importante.
c. Lo Stato finanziatore
Il potere pubblico può porre in essere rapporti giuridici di finanziamento
di privati, quando vi sia una legge che preveda un’obbligazione di dare a
carico dello Stato e a favore di un soggetto privato.
Il finanziamento statale rappresenta un elemento peculiare della storia
degli anni ’60, durante i quali esso ha avuto uno straordinario sviluppo.
È la legge a prevedere – come si è detto – che, al verificarsi di certe
circostanze (per esempio, calamità naturali), sorga un’obbligazione dello
Stato, per la quale esso è tenuto a erogare fondi a privati. Dalla legge
nasce un’obbligazione di dare della pubblica amministrazione a fronte
della quale, però, non vi è sempre un diritto del privato, ma può esservi
anche un interesse legittimo, quando l’amministrazione non sia vincolata,
ma conservi discrezionalità nella scelta.
In passato, ci si è chiesti se gli ausili finanziari dello Stato dovessero
essere qualificati come atti di liberalità. Il quesito è stato risolto
negativamente, ritenendosi che l’ente pubblico non possa compiere atti
di liberalità come un qualsiasi soggetto privato: anche quando conferisce
danaro, esso persegue un fine pubblico o generale, non l’interesse
specifico del privato beneficiario.
Negli anni ’60 e fino agli anni ’70, si sono sviluppate diverse forme di
ausili finanziari pubblici ai privati. La prima e più semplice è il
cosiddetto contributo a fondo perduto, somma di danaro data ad un
privato e determinata per lo più in percentuale dell’investimento
economico (o dell’attività, in generale) effettuato dal privato stesso.
Una seconda forma di ausilio pubblico è il cosiddetto premio, che
viene erogato, a differenza del precedente, non ex ante, ma ex post,
quando sia stato raggiunto l’obiettivo o prodotto il servizio.
A queste formule semplici se ne sono aggiunte altre più complesse,
come il credito agevolato. Questo consiste nell’erogazione di un
contributo a fondo perduto in diminuzione degli interessi da
corrispondere in base ad un rapporto di credito. Qui il rapporto è
trilaterale, non bilaterale (tra amministrazione e privato), perché il potere
pubblico si inserisce in un rapporto di credito tra un finanziatore (per
esempio, una banca) e un privato. L’ausilio pubblico serve ad abbattere il
costo del danaro preso a prestito, rappresentato dal tasso di interesse: si
traduce, in pratica, nella possibilità per il privato di ottenere il credito ad
un tasso di interesse inferiore a quello di mercato.
L’abuso che di questo istituto è stato fatto ha prodotto notevoli
distorsioni. Il fatto che, in un rapporto di natura privatistica, si inserisse
un elemento di natura pubblicistica, a causa dell’utilizzo del danaro
pubblico, ha snaturato, in qualche modo, la natura dell’attività bancaria
facendo affiorare una rilevanza penalistica (configurabilità del reato di
peculato) nell’operato di molti banchieri.
Gli ausili finanziari pubblici e privati hanno avuto un particolare
sviluppo, con l’istituzione, nel 1950, della Cassa per opere straordinarie
nel Mezzogiorno-Cassa per il Mezzogiorno, trasformata, più tardi, in
Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno e soppressa
nel 1992.
d. Lo Stato pianificatore
Gli anni ’60 sono la stagione del grande dibattito sulla programmazione
economica, il cui punto di partenza è l’art. 41, 3° comma, della
Costituzione. Si discusse della differenza tra pianificazione e
programmazione, la prima coercitiva, la seconda indicativa; la prima
compatibile solo con regimi economici di proprietà pubblica dei mezzi
di produzione, come quello sovietico, la seconda anche con regimi ad
economia mista. Al termine, venne adottata una legge di piano, la prima
ed unica dell’esperienza italiana. Della legge, essa ebbe solo la forma, non
la sostanza. Un atto legislativo, infatti, può comandare o vietare, non fare
previsioni, come, ad esempio, prevedere il tasso di sviluppo
dell’economia (determinato, piuttosto, dall’andamento dei mercati
nazionali e internazionali e dalle congiunture economiche e politiche).
Poi, il Ministero del bilancio venne trasformato in Ministero del bilancio
e della programmazione economica; fu istituito un Comitato
interministeriale per la programmazione economica-CIPE; furono
previste procedure di programmazione molto complesse.
Se il tentativo di programmazione economica globale si rivelò un
fallimento (anche se servì come censimento dei problemi e indicazione
di indirizzi legislativi che troveranno attuazione più tardi), non altrettanto
può dirsi dei programmi settoriali e intersettoriali, come quello chimico
e quello elettrico, e del controllo dei prezzi, agganciato alla
programmazione. Questi hanno avuto un notevole peso nei rapporti
Stato-economia di quegli anni.
e. Le istituzioni del benessere
Quando si parla delle istituzioni del benessere si fa, normalmente,
riferimento agli interventi pubblici nei settori dell’istruzione, della
sanità, della protezione sociale e dell’occupazione. Gli interventi, in
questi settori, pur non facendo parte in senso stretto dei rapporti tra Stato
e economia, comportano l’uso di risorse tanto cospicue da costituire un
capitolo fondamentale di tali rapporti.
Le tappe fondamentali della realizzazione, in Italia, dello Stato del
benessere sono il 1962, con l’istituzione della scuola media dell’obbligo,
e il 1978, anno in cui fu istituito il Servizio sanitario nazionale. A queste
si aggiungono il 1974, quando venne introdotta la pensione sociale, e il
1975, data della principale riforma della Cassa integrazione guadagni.
Anche per finanziare questi nuovi compiti pubblici, nel 1973-1974, fu
fatta la più importante riforma tributaria della storia unitaria, che ha
introdotto una imposta progressiva sul reddito delle persone fisiche.
Lo sviluppo dei settori di cui si è appena detto ha radici lontane. Fin dal
XIX secolo si era rivelata insufficiente la garanzia costituzionale
dell’eguaglianza formale. Il principio dell’eguaglianza sostanziale aveva
trovato esplicito riconoscimento nella Costituzione repubblicana, all’art.
3, 2° comma. Questo richiede un’attività pubblica positiva, di rimozione
degli ostacoli all’eguaglianza di fatto tra i cittadini. Quanto alla
individuazione di questi ostacoli, la risposta era stata offerta dalla cultura
inglese, alla metà del secolo scorso. Nel cosiddetto piano Beveridge (dal
nome del suo autore), del 1942, erano stati evidenziati, infatti, gli ostacoli
maggiori frapposti al pieno sviluppo della persona umana: questi sono –
di solito – nei campi dell’istruzione, della salute, del lavoro e delle
pensioni.
In Italia, nel 1962 è stata data attuazione alla previsione costituzionale
dell’art. 34, che sancisce la obbligatorietà e la gratuità dell’istruzione
inferiore per almeno otto anni. Con la prima si stabilisce un obbligo del
cittadino. Con la seconda si prevede un obbligo di spesa per lo Stato.
Quanto alla sanità, nel 1978 è stato istituito il Servizio sanitario, che
assicura il diritto dei cittadini alla salute (cura, prevenzione, tutela della
salute e persino tutela dell’ambiente), dando, così, attuazione all’art. 32
della Costituzione. Nell’introdurre questo principio, però, la legge 23
dicembre 1978, n. 833, ha previsto che lo Stato definisca «livelli di
prestazione».
Sotto il profilo della previdenza ed assistenza sociale, è fondamentale il
passaggio costituito dall’istituzione delle pensioni sociali. Esso
rappresenta il momento in cui le prestazioni previdenziali si staccano del
tutto dalle contribuzioni, prima volontarie e poi obbligatorie, dei
lavoratori e dei datori di lavoro, così come previsto dall’art. 38, 2°
comma, della Costituzione. La previdenza è, infatti, in origine, un
meccanismo di assicurazione obbligatoria. Questo, prima a carico del
solo lavoratore, passa, poi, a carico anche del datore di lavoro, e,
successivamente, anche dello Stato (cosiddetta fiscalizzazione degli oneri
sociali). Tuttavia, così, la protezione è assicurata soltanto a chi abbia
lavorato. La cosiddetta pensione sociale, invece, viene data a chi,
raggiunta l’età «pensionabile», pur non avendo prestato un’attività
lavorativa nel corso della sua vita (e, quindi, pur non avendo accantonato,
con i prelievi sulle sue retribuzioni lavorative, la quota a suo carico per la
pensione), non abbia redditi sufficienti al suo sostentamento.
L’introduzione della pensione sociale attua il passaggio da un regime di
previdenza e di assicurazione sociale ad un regime di protezione sociale.
La parte mancante del cosiddetto edificio del «Welfare State» è quella
relativa all’occupazione (ciò ha fatto parlare di incompletezza del «Welfare
State» italiano). Infatti, mentre gli interventi per l’occupazione, in altri
paesi, sono diretti a tutti (anche agli inoccupati, e non solo ai disoccupati)
e hanno carattere di entitlements (termine americano con il quale si
indicano diritti dei cittadini a prestazioni gratuite o semigratuite dei
poteri pubblici, esercitabili automaticamente, in base alla legge, al
verificarsi di determinati eventi), in Italia, nonostante le disposizioni
dell’art. 4 della Costituzione, gli interventi della Cassa integrazione
guadagni straordinaria (che è il principale strumento a tutela
dell’occupazione) sono diretti solo a favore dei disoccupati (coloro che
avevano un lavoro e l’hanno perduto) e hanno carattere discrezionale
(sono decisi da un organo governativo).
6. I rapporti tra poteri pubblici e privati in ordine all’economia:
ricapitolazione
A conclusione dell’analisi storica, si presenta un quadro sinottico dei
rapporti tra poteri pubblici e privati, in ordine all’economia, ordinato
secondo tre criteri: in relazione al tipo di disciplina pubblica
dell’economia, in relazione alla fase dell’attività economica oggetto della
disciplina e in relazione al modo e alle finalità della disciplina.
a. Rapporti tra poteri pubblici e privati in relazione al tipo di disciplina
In relazione al tipo di disciplina pubblica dell’economia, i rapporti tra
poteri pubblici e privati possono essere classificati nei seguenti modi.
In primo luogo, vi sono rapporti che si instaurano in base ad una
disciplina «conformativa» di diritti o di istituti (le scienze economiche si
riferiscono a questo tipo di disciplina, definendola «conforme al
mercato»). Un esempio è quello costituito dal codice civile per le società
per azioni. Il codice ne definisce l’organizzazione, stabilisce le modalità
di composizione degli organi, determina l’equilibrio dei poteri tra gli
organi, ecc.
Un secondo tipo di disciplina è quello che viene definito di «intervento
dello Stato nell’economia». Gli interventi, a loro volta, possono essere
diretti o indiretti.
Gli interventi diretti sono posti in essere dallo Stato che assume la veste
di proprietario, imprenditore, erogatore di servizi. Gli interventi
indiretti sono posti in essere dallo Stato che indirizza e controlla
l’economia privata.
Tra gli interventi diretti, i più importanti sono quelli che si attuano
quando lo Stato diventa imprenditore. Per brevità, in tali casi, si parla di
impresa pubblica.
Di imprese pubbliche possono esservi tre tipi. Il primo è costituito
dall’impresa-organo dello Stato. Il secondo dall’impresa-ente pubblico. Il
terzo dall’impresa-società per azioni con partecipazione statale o
pubblica. A questi si aggiunge il gruppo pubblico, che è un tipo
composito.
Ognuno di questi tipi presenta numerose varianti. Queste saranno
esaminate più avanti, prima di trattare delle privatizzazioni. Tuttavia, per
la loro importanza, sarà bene fare un cenno ad esse, fin da ora. L’impresaorgano presenta la variante dell’azienda o amministrazione autonoma. Si
tratta di un organo dello Stato, ma sottoposto a norme derogatorie, che
mirano a rendere più agevole l’attività imprenditoriale dello Stato,
modificando specialmente il regime dei controlli e dei contratti.
Il secondo tipo di impresa pubblica presenta due varianti. Da un lato, vi
sono gli enti pubblici imprenditoriali (o economici; si vedano gli articoli
2093 e 2129 del codice civile) a carattere operativo. Dall’altro, vi sono gli
enti pubblici imprenditoriali di gestione (holding). Un esempio del
primo tipo era costituito dall’Ente nazionale per l’energia elettrica-
ENEL. Esempi del secondo tipo erano l’Istituto per la ricostruzione
industriale-IRI e l’Ente nazionale idrocarburi-ENI.
La differenza tra il primo e il secondo tipo di impresa-ente pubblico sta
nel fatto che nel primo l’attività imprenditoriale è svolta direttamente
dall’ente, mentre nel secondo l’attività è svolta da società che dipendono
dall’ente. In questo caso, si presenta il fenomeno dell’ente
pubblico-«holding pura» e si discute se esso possa essere considerato
imprenditore o, invece, debba considerarsi tale in quanto parte di un
gruppo industriale.
Anche le società con partecipazioni pubbliche sono divise in due
categorie, a seconda che la partecipazione sia o non sia necessaria. Nel
primo caso, le azioni detenute dagli enti non possono circolare
liberamente sul mercato, in quanto sono posti vincoli alla alienazione,
preferendosi che l’ente pubblico detenga stabilmente la partecipazione
(che può essere totale, maggioritaria, prevalente o di controllo).
L’ordinamento delle società con partecipazione pubblica, in Italia, era
divenuto così complesso da richiedere la costituzione di un apposito
vertice organizzativo, costituito dal Ministero delle partecipazioni statali,
ora soppresso. In esso erano inquadrati gli enti di gestione delle
partecipazioni statali. L’espressione «partecipazione statale», in questo
caso, era impropria, perché azionista non era lo Stato, ma gli enti
pubblici di gestione. La partecipazione azionaria non muta la natura della
società partecipata, che rimane soggetta al regime del codice civile. È per
questo motivo che l’espressione, frequentemente usata, di «società ad
economia mista» è impropria. Essa definisce il contenuto economico,
non la forma giuridica. Si riferisce alla possibilità che, accanto alla
partecipazione pubblica, vi sia anche una partecipazione privata, non alla
natura giuridica del soggetto nel quale la partecipazione si realizza.
L’intervento «indiretto» dello Stato nell’economia può essere di due tipi
principali. Il primo è costituito dagli interventi che consistono in
indirizzi, direttive o piani; il secondo da interventi che consistono in
disposizioni «condizionali».
Il primo tipo di interventi indiretti si realizza attraverso provvedimenti
pubblici che determinano condizioni di soggezione, allo scopo di
finalizzare l’attività privata ad un interesse pubblico. L’esempio
principale è costituito dalla normativa urbanistica, nella quale sono
presenti numerosi tipi di piani, che vincolano molteplici aspetti della
proprietà urbana, dalla destinazione dei suoli all’uso degli edifici. In
questi casi, accanto al diritto del privato, vi è un fine pubblico che viene
a inerire al diritto, che si dice, così, «funzionalizzato», perché volto a
conseguire scopi pubblici. Vengono, così, contemperati interessi privati
con interessi sociali.
Le norme «condizionali» non vietano lo svolgimento di determinate
attività, né lo impongono, ma contengono disposizioni che mirano a
incoraggiare o scoraggiare il privato al compimento di determinate
attività. L’esempio principale è quello costituito dalle norme fiscali.
Questi elementi possono trovarsi presenti nello stesso settore, dando
luogo a formule complesse. Tra queste vi è quella definita
dell’«ordinamento settoriale». In questo caso, vi sono organi reggenti
l’ordinamento settoriale che, mediante propri atti, definiscono criteri e
«istruzioni» che hanno rilevanza sia nell’ordinamento generale, sia
nell’ordinamento settoriale (con validità diversa:
caso di
pluriqualificazione di un atto giuridico).
b. Rapporti tra poteri pubblici e privati in relazione alla fase dell’attività economica
oggetto della disciplina
I rapporti tra poteri pubblici e privati, in relazione alla fase dell’attività
economica oggetto della disciplina, si distinguono a seconda che
condizionino l’inizio e la fine dell’attività economica; i fattori produttivi;
i processi produttivi e i prodotti.
L’inizio e la fine dell’attività economica di privati sono frequentemente
sottoposti a provvedimenti amministrativi (autorizzazioni, licenze,
concessioni), molti dei quali revocabili, che condizionano l’accesso e
l’uscita dell’impresa dal settore al consenso dei poteri pubblici.
Anche l’utilizzo dei fattori produttivi è sottoposto a vincoli pubblici. In
particolare, la raccolta delle risorse finanziarie è condizionata,
direttamente ed indirettamente, dai poteri pubblici. Direttamente,
attraverso controlli di varia natura, relativi agli aumenti di capitale delle
società per azioni e al finanziamento mediante emissione di obbligazioni,
nonché attraverso l’erogazione di agevolazioni o aiuti pubblici.
Indirettamente, attraverso il prelievo fiscale.
L’altro fattore produttivo che è pesantemente condizionato dai poteri
pubblici è quello umano: il diritto del lavoro contiene norme attinenti
all’assunzione di personale (ad esempio, quelle sul collocamento
obbligatorio), norme sullo svolgimento del rapporto di lavoro, norme
sulla cessazione del rapporto di lavoro.
Infine, subiscono forti condizionamenti pubblici i processi produttivi e
i prodotti. Basti ricordare le norme sanitarie o quelle ambientali che
prevedono modalità di produzione di beni e loro composizione, nonché
le norme che riguardano i prezzi dei prodotti, quando questi siano
sottoposti alla disciplina autoritativa (cosiddetti prezzi amministrati).
La cultura giuridica ha incontrato numerose difficoltà nell’analisi dei
condizionamenti pubblici dell’attività economica privata, anche perché
fuorviata spesso dal modo empirico in cui gli economisti classificano i
vari tipi di ingerenza (ad esempio, in relazione agli effetti che
producono, a breve, a medio e a lungo termine, distinguendosi, di
conseguenza, una politica economica a breve, una a medio e una a lungo
termine).
Gli impacci maggiori sono venuti dalla contrapposizione tra un’epoca
in cui gli ordinamenti moderni sarebbero stati dominati dai principi del
liberismo (il laisser-faire sarebbe stato dominante almeno fino alla metà del
secolo XIX) e un’epoca, invece, dominata dal cosiddetto interventismo
(dal secolo XIX ai giorni nostri).
Questa ricostruzione storica si è dimostrata insoddisfacente. Basti
ricordare la ricchezza degli interventi statali nell’economia che
caratterizzò il ’700 francese (colbertismo, dal nome del ministro
Colbert). Oppure notare che gran parte della strumentazione del
cosiddetto intervento pubblico nell’economia non ha alcuna finalità
interventistica o dirigistica, ma risponde a esigenze degli stessi operatori
economici, quali la definizione degli istituti (società, consorzi di società,
gruppi, ecc.) e l’individuazione delle responsabilità nei rapporti
economici (ad esempio, gli obblighi di informazione, dettati dalla
necessità di proteggere i risparmiatori).
L’altro frequente errore è quello di contrapporre il potere pubblico
all’attività economica, in una dialettica tra due poli, quello dell’autorità e
quello della libertà. I rapporti tra Stato ed economia, invece, presentano
una grande varietà di combinazioni tra più interessi: ad esempio, molte
norme sono dettate (e molti organi sono istituiti) allo scopo di tutelare
una parte degli operatori economici (ad esempio, i risparmiatori o i
consumatori) nei confronti di altri (ad esempio, le imprese che
sollecitano il pubblico risparmio o che producono). Il rapporto, quindi,
invece che bipolare, è tripolare e i poteri pubblici, spesso, non
intervengono per soddisfare un interesse proprio, bensì per tutelare gli
interessi di una parte della collettività nei confronti di quelli di un’altra
parte.
c. Rapporti tra poteri pubblici e privati in relazione al modo e alle finalità della
disciplina
I rapporti tra poteri pubblici e privati in relazione al modo e alle finalità
della
disciplina
possono
essere
illustrati
storicamente
e
comparativamente, nonché classificati nei seguenti tipi principali.
Le prime forme di disciplina pubblica indiretta dell’economia furono
dettate, a partire dagli anni ’30 del XIX secolo, da esigenze d’altruismo
di tipo umanitaristico e dal collettivismo. Si trattò, in prevalenza, di
norme dirette a proteggere i lavoratori nelle fabbriche, a diminuire
l’utilizzazione del lavoro delle donne e dei fanciulli, a tutelare la sanità e la
sicurezza del lavoro, nonché a limitare la libertà contrattuale dei
proprietari di abitazioni a difesa dei conduttori.
Nel secondo, e specialmente nel terzo decennio del secolo XX, la
disciplina pubblica dell’economia evolve verso forme più compiute.
Non si tratta più soltanto di impedire i danni che possono derivare dal
funzionamento dell’economia per la salute o i diritti dei lavoratori, ma
anche di correggere il malfunzionamento dell’economia stessa.
L’insufficienza del mercato (market failure) produce la necessità, per i
governi, di avere una propria politica agricola o industriale, diretta a
scopi ben più ampi che nel passato, che vanno dalla protezione dei
consumatori fino al miglior funzionamento del mercato stesso.
I modelli più importanti di questo nuovo tipo di ingerenza indiretta
dello Stato nell’economia si affermano, nel secondo e nel terzo decennio
del secolo XX, nei paesi che costituiscono le maggiori potenze mondiali.
Tali modelli sono le pianificazioni e le politiche di regulation.
Il modello più sviluppato di pianificazione è quello che si affermò
nell’Unione delle Repubbliche socialiste sovietiche dopo la Nuova
politica economica-NEP, consolidandosi negli anni ’30 del secolo XX.
Esso è importante non solo per i suoi parziali successi e il suo
complessivo fallimento, ma anche per l’influenza che ha esercitato sulle
economie capitalistiche fuori dell’Unione sovietica. In questo paese, le
norme identificavano organi e procedure della pianificazione. Vi erano i
«Gosplan» delle Repubbliche e il «Gosplan» dell’Unione. L’approvazione
del piano spettava non ad un organo ad hoc, ma al Consiglio dei ministri.
Quanto alle procedure, il piano iniziava con la raccolta di dati, in cui
venivano coinvolte anche le imprese. Dopo la fase iniziale, seguiva
l’elaborazione del piano, da parte dei «Gosplan» delle Repubbliche e del
«Gosplan» dell’Unione. Si arrivava, infine, alla decisione del Consiglio
dei ministri e del Soviet Supremo dell’Unione (l’assemblea parlamentare).
L’esecuzione del piano era rimessa alle imprese, che dovevano seguire le
indicazioni del piano, sia nella scelta dei fornitori e dei clienti, sia nelle
quantità prodotte. La complessità del piano era tale da rendere necessario
un continuo arbitraggio dei poteri pubblici. Il controllo dell’esecuzione
del piano era rimesso all’organo di rilevazione statistica, nonché agli
istituti di credito e alle banche di Stato.
Secondo gli studiosi di diritto costituzionale, il piano – che veniva
adottato con legge – assumeva rilievo costituzionale, come una sorta di
super-legge, vincolante nei confronti di altre leggi, precedenti o
susseguenti, e nei confronti degli atti di privati. Il piano – secondo
l’opinione prevalente – era un procedimento imperativo nei confronti
dei privati, i quali dovevano attenersi alle sue indicazioni. I contratti in
contrasto con il piano dovevano considerarsi nulli.
La pianificazione, sviluppatasi nell’Unione delle Repubbliche socialiste
sovietiche anche grazie alla proprietà pubblica dei mezzi di produzione,
si estese altrove, in particolare dopo la grande crisi mondiale del 19291933. Anche in Italia, a partire dagli anni ’30 del secolo XX, si
affermarono forme diverse di pianificazione, di cui la più importante fu
quella sancita dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, in materia urbanistica.
Le pianificazioni, fuori dei regimi caratterizzati dalla proprietà pubblica
dei mezzi di produzione, acquisirono caratteristiche particolari. La prima
fu il carattere indicativo: si affermò che, in presenza del regime privato
della proprietà dei mezzi di produzione o del carattere misto
dell’economia (in parte pubblica, in parte privata), i piani non potevano
avere carattere imperativo, ma indicativo.
In secondo luogo, furono sperimentati piani di esecuzione, che
applicavano gli indirizzi del piano economico nazionale; piani di
integrazione, che completavano, in punti prefissati, il piano nazionale,
rendendone, così, possibile l’esecuzione, ma senza disporla direttamente;
piani stralcio, consistenti in parti di piani unitari, resi autonomi per
motivi diversi.
Le pianificazioni subirono una crisi, un po’ dappertutto, dopo la fine
della seconda guerra mondiale, per due motivi principali. In primo
luogo, perché esse disciplinavano troppo e troppo minutamente (si tratta
del difetto definito dagli americani di over-regulation). In secondo luogo,
perché, nonostante ciò, non riuscivano a tenere davvero sotto controllo
tutte le componenti dell’economia.
Opposto al modello della pianificazione è quello della disciplina
economica affidata ad organismi indipendenti (regulating business by
independent commissions). Questo modello, già sperimentato, in alcuni Stati
e nella federazione, tra la fine del secolo XIX e gli inizi del successivo, si
sviluppa, negli Stati Uniti d’America, negli anni ’30 del secolo XX, a
seguito della grande crisi mondiale, durante il «New Deal» rooseveltiano.
La caratteristica principale del modello – come notato – consiste
nell’attribuzione di compiti di disciplina di settore ad organismi
indipendenti. Dunque, innanzitutto, a differenza delle pianificazioni,
non vi è né un organo centrale di indirizzo dell’intera economia, né un
atto generale di orientamento. In secondo luogo, non sono gli organi
politici, ma apposite strutture tecniche, composte di esperti, che
determinano gli indirizzi da seguire. In terzo luogo, questi non sono
determinati con atti normativi primari (leggi), ma con provvedimenti
delle autorità amministrative. In quarto luogo, queste ultime sono
istituite per particolari settori (trasporto, comunicazioni, valori
mobiliari, ecc.) e possono operare soltanto in quell’ambito. In quinto
luogo, nelle regolazioni pubbliche, le autorità indipendenti entrano in
rapporti interprivati. Dunque, viene a costituirsi un equilibrio tripolare,
tra potere pubblico e due o più privati (o categorie di privati). In sesto
luogo, le autorità indipendenti, quando intervengono mediante
regolazioni, non curano interessi pubblici, ma interessi collettivi. Di
conseguenza, esse non sono portatrici di interessi propri, ma di interessi
di terzi. Infine, i poteri pubblici, con gli strumenti regolatori,
definiscono condizioni per lo svolgimento di attività private, non fini per
i quali queste debbono essere svolte.
Un esempio di regolazione è quello degli interventi della Commissione
nazionale per le società e la borsa-CONSOB. Questa prescrive le
informazioni che chi sollecita il pubblico risparmio deve dare al
risparmiatore, nell’interesse di quest’ultimo. L’azione della Commissione
non mira a orientare il risparmio verso uno o un altro investimento, ma
solo a proteggere i risparmiatori.
Anche questo modello di disciplina pubblica dell’economia rivela,
però, dopo un ventennio di esperienza, specialmente negli Stati Uniti
d’America, alcuni inconvenienti. Il principale di questi è costituito dalla
tendenza degli organi di regolazione ad accettare il punto di vista dei
privati sottoposti a disciplina. Così, i primi vengono «catturati» dai
secondi e il controllo diventa nominale, mentre la sua mera presenza
soddisfa l’esigenza di intervento. La regolazione, solitamente considerata
come un modo, per i poteri pubblici, di controllare l’azione dei privati,
diviene una procedura che si svolge in due direzioni, nella quale l’organo
di regolazione e il settore economico sottoposto alla disciplina cercano di
controllarsi l’un l’altro. In casi estremi, gli inconvenienti sono ancora
peggiori, perché la disciplina pubblica diventa una sorta di favoritismo
istituzionalizzato, a beneficio del settore economico sottoposto a
controllo, che riesce a convertire il controllo pubblico in guadagno
privato e fa divenire l’organo di disciplina una barriera tra il settore
dell’economia sottoposto a controllo e la collettività. I maggiori critici di
questo tipo di intervento giungono fino ad affermare che i poteri
pubblici, così, si presentano non tanto come regolatori, quanto come
protettori di interessi privati, e finiscono per agire in funzione di questi.
Nonostante questi inconvenienti, mentre le pianificazioni – almeno
quelle generali – sono state abbandonate, il modello della regolazione da
parte di autorità amministrative indipendenti è sopravvissuto e, anzi, si è
esteso in quasi tutti i paesi moderni.
Se negli anni ’30 del secolo XX si era diffusa l’idea delle insufficienze
del mercato, nei successivi anni ’60 si diffonde l’idea delle insufficienze
dello Stato come regolatore (regulatory failure). Si affermano, dunque,
forme miste di disciplina pubblica dell’economia, fondate sull’uso di una
molteplicità di misure pubbliche (rule by guideline, accordi, politica dei
redditi).
I primi interventi rilevanti sono quelli realizzati negli Stati Uniti dal
presidente Kennedy sul prezzo dell’acciaio (1962) e dai suoi successori
sui prezzi del rame, dell’alluminio e del grano (1965) e di nuovo
dell’acciaio (1968). Oggetto degli interventi governativi mediante linee
direttive sono principalmente i prezzi. Seguono i salari, gli investimenti
all’estero, la contrattazione sindacale e la pubblicità televisiva.
Molte delle misure indicate sono basate sull’uso di poteri pubblici in
funzione di minaccia (retaliatory measures), per ottenere un
comportamento conforme all’indirizzo consigliato dai poteri pubblici.
Vengono adoperati strumenti diversi, che vanno dall’applicazione delle
leggi «antitrust», all’imposizione fiscale, alla legislazione sul lavoro, ai
contratti amministrativi, fino alla vendita dei beni immagazzinati dallo
Stato.
Un buon esempio è quello della vertenza statunitense sul prezzo
dell’acciaio (1968), nella quale il governo federale fece uso della minaccia
di non acquistare l’acciaio dalle industrie che avevano annunciato
l’aumento di prezzo. In questo caso, il governo federale utilizzò la sua
forza di consumatore per indurre le imprese private a non adottare un
comportamento difforme dagli indirizzi pubblici. Altro esempio è
quello del 1965, nel quale il governo federale minacciò di esercitare una
forte pressione sul mercato, nella veste di venditore: se l’industria non
avesse tenuto bassi i prezzi dell’alluminio, del rame e del grano, il
governo federale avrebbe immesso sul mercato una notevole quantità di
questi beni, di cui aveva la proprietà.
Altra forma dello stesso genere di intervento è costituita dagli accordi o
contratti, spesso denominati accordi o contratti di programma. In questo
caso, l’accordo si sostituisce agli strumenti autoritativi. Questo
strumento è stato adoperato, specialmente in Francia, nei rapporti tra i
poteri pubblici e le imprese di maggiori dimensioni. Anche in questo
caso, i poteri pubblici adoperano strumenti diretti (ad esempio,
l’imposizione fiscale) come minaccia o promessa (e, quindi, in modo
indiretto), per indurre imprenditori privati ad un accordo.
Anche questo terzo modello di disciplina pubblica dell’economia
privata presenta inconvenienti. In primo luogo, esso si presta a pratiche
collusive tra poteri pubblici e privati. In secondo luogo, esso può
comportare il riconoscimento di funzioni pubbliche a privati
privilegiati. Infine, l’uso degli strumenti tradizionali di intervento
pubblico come minaccia o promessa per assicurare il comportamento
conforme dei privati lascia pochi mezzi di risposta legale, in caso di
abusi.
Un particolare rilievo hanno gli accordi governo-sindacati, diretti a
realizzare la cosiddetta politica dei redditi. L’esempio principale, per
l’Italia, negli ultimi anni, è quello dell’accordo raggiunto dal governo
Ciampi con i sindacati il 13 luglio 1993.
Gli accordi per la politica dei redditi non hanno un contenuto definito.
Essi, però, abitualmente, prevedono impegni del governo relativi al fisco,
all’industria, all’occupazione, alla ricerca scientifica, e impegni dei
sindacati relativi alle richieste salariali. Essi possono anche definire le
strutture del mercato del lavoro (livelli di contrattazione, rappresentanza
sindacale).