공공행정과 거버넌스 (PUBLIC GOVERNANCE) SESSION9 교수: 홍창유 Chang-Yu Hong, Ph.D., MURP 글로벌 자율전공학부 Pukyong National University Contact Info. Office Location: 창의관 1014호 홍창유 교수 연구실 Email: hcy@pknu.ac.kr 1 공공거버넌스 HCY New 거버넌스 ■ Old Governance and New Governance 1) 구거버넌스: 정부가 주도로 정책을 결정하는 시스템 2) 신거버넌스: 정부와 시민사회 간의 파트너십 및 네트워크가 주도적인 역할을 하는 정책 결정 시스템 3) 계층제 거버넌스, 시장 거버넌스, 네트워크 거버넌스 등으로도 분류 à 우리가 공부하는 거버넌스는 뉴거버넌스를 지칭하는 것임 2 공공거버넌스 HCY 신공공관리론 ■ 신공공관리론은 거버넌스 이론과 구분 1) 시장의 경쟁 원리에 근거함 2) 정부관료제를 조직 관리하는데에 있어서 새로운 시스템 차원의 개념 3) 정치와 행정의 일원론(비정치적이고 결과 중심의 효율성 중심) à 대부분의 정부 구조는 신공공관리론적 체계를 취하고 있음 3 공공거버넌스 HCY 신공공관리론과 뉴거버넌스론의 차이 ■ 신공공관리론은 거버넌스 이론과 구분하여 설명됨 1) 뉴거버넌스론 - 정부와 사회간의 새로운 상호작용의 형태를 의미 (과정 중심): 조직내의 관 계에 집중; 국민이 주인=의제 결정권 2) 신공공관리론 - 정부관료제를 조직 관리하는 새로운 방법 (결과 중심): 조직간의 관계에 집 중 à 결과에 대한 책임은 지지만, 네트워크 상황에서 발생하는 결과에 대해서는 개념이 정립 되어 있지 않기에 책임질 수 있는 여지가 없음; 국민을 위한 의제를 결정하는 시스템 (국민은 손님) à 대부분의 정부 구조는 신공공관리론적 체계를 취하고 있음 4 공공거버넌스 HCY 신공공관리론과 뉴거버넌스론의 차이 신공공관리론 신거버넌스론 인식론적 관점 Neo-liberalism Communitarianism 가치 결과 중심 과정과 신뢰 형성 작동원리 경쟁 협력 서비스 민영화 공동수급 및 공유 5 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ 자원을 사용하는 집단적 이해당사자들 사이에 발생하는 이슈들을 해 결하고자 거버넌스의 신 개념 1) 불확실성 2)이해당사자들이 보유하고 있는 전문지식이 모두 다름 3)협력적이고 과학적인 의사결정 추구 4) 기존의 실증주의 (positivism) 관념에서 탈피하여, 사회구조주의 (social structuralism)의 관점을 지지함 à 집단적인 의사결정의 문제들을 해결하기 위해, 전문적이고 과학적인 기법을 동원하여 최적의 결정을 하기 위한 거버넌스 6 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ Second-order collective action conflicts 관리를 위한 거버넌스 개념 1) 수질, 수자원 시스템, 생물 보호처 관리를 위한 사례에서의 거버넌스 개념 2) 정부의 정책으로 인해, 다른 정부의 정책에 영향을 주게 되어, 추가적인 갈등이 발생하는 경우 3) 예를 들어, 댐건설의 경우에 적응형 거버넌스가 필요 à 특정한 사례에서 유용하고 필요한 적응형 거버넌스 7 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ 특별한 사례들을 처리하기 위한 특수한 당국이 설치 1)혁신적인 거버넌스를 추구 2)특수 당국은 전문가들이 대거 참여 3)과학적인 불확실성을 전문적으로 관리 4)인문사회적 요소 + 자연적 요소들을 모두 관리 à Dealing with scientific uncertainties and social issues 8 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ 특별한 사례들을 처리하기 위한 특수한 당국이 설치 1)혁신적인 거버넌스를 추구 2)특수 당국은 전문가들이 대거 참여 3)과학적인 불확실성을 전문적으로 관리 4)인문사회적 요소 + 자연적 요소들을 모두 관리 à Dealing with scientific uncertainties and social issues 9 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ 갈등완화 과정에서의 비용을 최소화에 기여 1)과학적인 이해를 두고, 사회구성원간 갈등이 발생하는 경우에는 적응형 거버넌스가 갈 등해결 비용을 최소화하고 합의에 도출되는 것에 기여할 수 있음 2)자연자원의 관리에 있어 인간의 영향력이 미친다는 관점에서 지속가능한 자연자원의 사 용을 목적으로 하여, 자원분배가 되도록 갈등을 봉합 또는 해소 3)해당 기관이 그들이 가지고 있는 정보체계를 넘어서서 새로운 합의점을 얻도록 도모 10 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ 기존의 거버넌스 체계와는 다르다 1)거버넌스에 포함될 것이라고 예상하지 못했던 이해당사자 집단이 추가됨 2)갈등해소를 위한 토론과 소통의 장(arena)을 마련 (전문가들과 함께 참여) 3)전문가, 해당공공기관, 시민단체 그리고 자원을 사용하는 사용자들도 참여하게 됨 11 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ 갈등완화 과정에서의 불확실한 상황이나 불충분한 정보의 상황에서는? 1)자원을 관리하고 사용하는 측면에서의 발생하는 문제에 집중하여, 갈등을 해결 ■ 과학적인 학습 (Scientific Learning) 1)과학은 환경정책과 같은 특수한 상황에서 중요한 요소 2)정책결정 과정은 과학의 사용과 과학의 이해에 있어 정교하지 못하다는 것을 가정함 3)정책결정자들과 이해당사자들에게 과학이 일정한 안목을 주어지게 하며, 과학적인 토대 로 이미 검증된 답을 줄 수 있다고 가정함 4)과학자들이 제시하는 정보보다 더 자세하고 상세한 해결안을 도출할 수 있음 12 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ 정책결정 과정은 과학적인정보와 정보를 참고하여, 과학자료를 더 폭넓게 활용할 수 있 다. 1)다양한 전문가들이 다양한 관점의 인문사회적 가치와 과학적 가치를 모두 포용하고 반 영할 수 있음 2)정책과정은 과학적인 정보를 업그레이드할 수 있음 (전문가 포럼등을 통해 기존의 전문 적인 정보간의 상충되는 차이를 보완해주기도함) 3)정책결정은 과학적인 실험과정을 통해 구조화됨 (결과는 중요한 가정들을 실험하고, 관 리하여 모니터링) 13 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ Resolving five challenges to adaptive governance 1)Representation (Who should be involved) 2)Decision process (How can authorities and involved stakeholders reach policy agreements that serve them well?) 3)Scientific learning (How can policymakers develop and use knowledge effectively?) 4)Public learning (Understandings as a foundation for consensual policies) 5)Problem responsiveness (How well do decisions achieve natural resource management goals?) 14 공공거버넌스 HCY Adaptive Governance 적응형/순응형 거버넌스 ■ Adaptive governance? - involves the evolution of new governance institutions capable of generating long-term sustainable policy solutions to wicked problems through coordinated efforts based on stakeholders, knowledge, authorities, and organized interests. 15 10분간 휴식 16 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제1절 거버넌스의 등장 배경 및 개념 1. 거버넌스의 등장 배경 경제적 배경 정치사회적 배경 1970년대 오일쇼크, 1980년대 신자유주의 등장 대의민주주의 이론에 근거한 전통적 정부패러다임의 한계 극복 정책결정 과정에서 각종 시민단체의 참여 확대와 숙의제도가 발전하게 되었으며, 정책집행 과정에서도 신공공관리론의 영향으로 공공서비스 전달과정에서 외부위탁이나 시장주의 원리가 적용 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제1절 거버넌스의 등장 배경 및 개념 2. 거버넌스의 개념 및 유형 거버넌스 통치, 지배, 관리 등의 개념과 관련이 있으며, 거버넌스에서는 관계자가 상호작용이나 의사결정에 의해 사회규범이나 제도를 형성하거나 재구성함 거버넌스는 광역보다는 협역(작은 자치 공동체)일수록 주민참여의 기회와 가능성이 증대 소규모 지역사회에 거버넌스 모델을 도입할 경우 시민사회가 성숙되고 민주성이 제고 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제1절 거버넌스의 등장 배경 및 개념 3. 시민사회와 거버넌스 시민사회는 권위주의적인 정권과 독점자본에 대한 대항 세력으로 나타나 민주화 과정에 중요한 역할 담당 시민단체를 중심으로 한 사회운동은 한국 사회의 민주화 경제 발전에 지속적 영향을 미치는 중요한 요인 과거 → 시민사회는 정부, 기업과 분리되어 최소한의 상호작용 속 섹터 내 활동 현재 → 사회문제를 해결하기 위해 정부, 시장, 시민사회가 접촉면을 늘려가며 협력활동 증대 ‘사회적 가치를 구현하는 사업모델’ 이나 ‘시장행위자로서의 시민사회’ 모델 등장 정부에서 강조하는 주민자치회 성공 → 커뮤니티 권능 강화가 필수적 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제2절 지방자치와 도시거버넌스 1. 한국의 지방자치 발전 과정 1) 한국의 지방자치와 지방자치 교육 토크빌(Alexis de Tocqueville), 제임스 브라이스(James Bryce) 지방자치는 ‘민주주의의 학교’ 한국의 지방자치제도는 제헌헌법 지방자치 조항(78장 96조)에 근거하여 1949년 지방자치법 제〮정공포 헌법 및 지방자치법 규정에 따라 1952년에 지방의회를 개설, 1960년 4.19 이후 지방자치단체장 직선제 도입 실시 9년 만에 군사정부에 의해 중단, 1991년 부활된 후 1995년 민선 수장의 탄생으로 다시 활기를 띄게 됨 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제2절 지방자치와 도시거버넌스 1. 한국의 지방자치 발전 과정 1) 한국의 지방자치와 지방자치 교육 한국의 대학에서 지방자치 관련 과목이 개설된 것은 1950년대 말 무렵 5.16 이후 군사정부에 의해 오랜 기간 지방자치가 유보되면서 지방자치론 대신 지방행정론, 도시행정론 등 개설 개설 빈도 높은 과목 도시행정론 (39개 대학) 지방행정론 (37개 대학) 지방자치론 (29개 대학) 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제2절 지방자치와 도시거버넌스 1. 한국의 지방자치 발전 과정 2) 지방자치법을 통해 본 한국의 지방자치 발전 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제2절 지방자치와 도시거버넌스 1. 한국의 지방자치 발전 과정 2) 지방자치법을 통해 본 한국의 지방자치 발전 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제2절 지방자치와 도시거버넌스 2. 지방자치의 최근 경향-보충성 원리와 주민자치 1) 보충성 원리의 기원과 이론적 의미 보충성의 원리(Principle of Subsidiarity) 기본적으로 개인이나 소규모 집단이 할 수 없는 것에 한하여 정부가 개입한다는 사고방식 개인이나 개인으로 구성되는 작은 집단(가족, 교회, 자원봉사그룹)의 자발성, 주도성을 중시 보충성 원리는 세계지방자치헌장에 반영 개인의 의사는 시민으로부터 가장 가까운 지방자치단체인 기초자치단체에서 가장 효과적으로 실현할 수 있기 때문에 사무배분에 있어서도 보충성의 원리가 불가결한 원칙으로 제시 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제2절 지방자치와 도시거버넌스 2. 지방자치의 최근 경향-보충성 원리와 주민자치 1) 보충성 원리의 기원과 이론적 의미 고유권설과 전래권설 고유권설 지방자치권이 국가 이전에 존재하는 자연 통일체인 지방의 고유한 권한임을 주장하여 군주에 대항하려 했던 자유주의적 입장의 연장선 전래권설 지방자치단체의 권한이 국가로부터 법률에 의하여 통치권의 일부가 위임된 것으로 봄 ‘딜런룰’ 대 ‘홈룰’ Dillon Rule 주 의회가 부여하지 않은 권한은 지방정부가 보유할 수 없다는 이론 Home Rule 지방정부의 권한이 명백히 부정되지 않는 한 지방정부는 권한을 보유한다는 이론 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제2절 지방자치와 도시거버넌스 2. 지방자치의 최근 경향-보충성 원리와 주민자치 1) 보충성 원리의 기원과 이론적 의미 노자의 소국과민과 보충성 원리 정치적 집단주의 산물인 국가 또는 국가 권력은 규범과 제도의 제정과 운영의 원리인 보편적 규범주의와 도구적 합리성을 강화하는 성향을 본성으로 가지며, 본질적으로 자유로운 개인에게 일정한 규제와 제한을 가하는 억압구조를 필연적으로 산출 중앙 – 지방 사무배분에 있어 보충성의 원리 주목 보충성 원리의 양면성 소극적 의미 국가에 의한 개인의 자율성 침해를 보호 적극적 의미 개인의 자율성 보호, 인격의 자유로운 발현을 위해 국가가 적극적인 도움을 제공 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제2절 지방자치와 도시거버넌스 2. 지방자치의 최근 경향-보충성 원리와 주민자치 1) 보충성 원리의 기원과 이론적 의미 보충성 원리와 주민자치 작은정부 〮 큰 사회의 담론은 수직적 보충성 원리와 수평적 보충성 원리를 필연적으로 강조 현대 사회는 사회 전체의 공공선 보다는 개인이나 집단의 자기 결정이라는 가치를 중요하게 여기면서 공공선의 상실 문제에 직면 오늘날의 정치철학 이론에서 자유지상주의에 대척점에는 공동체주의가 자리하고 있음 공동체주의는 공동선의 우월성을 기초로 공생, 공익 등의 공동체적 가치를 강조 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제3절 지속가능발전과 지방정부의 ESG 경영 1. 지속가능발전 지속가능발전: 본래 환경보전에 관한 기본 이념으로 등장하여 국제적으로 널리 인식되기 시작한 개념 1987년 UN에 의해 구성된 ‘세계환경개발위원회＇의 ‘우리공동의 미래’보고서는 “미래 세대의 필요를 만족시키는 능력의 손실 없이, 현세대의 필요를 만족시키는 발전＂이라고 정의 유엔 지속가능발전 목표(UN SDGs) 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제3절 지속가능발전과 지방정부의 ESG 경영 2. ESG의 등장 배경과 개념 공공부문에서 시장원리와 효율성이 강조되는 흐름과 다르게 민간부분에는 기업의 공공성 문제가 새로운 과제로 제기 기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility)과 윤리경영이 부각 지속가능발전을 위한 기업의 책임은 환경적 영역에만 머무르지 않고 사회적 영역으로까지 확대 ESG는 환경(Environment), 사회(Social), 지배구조(Governance)의 조합 → 기업경영의 지속가능성을 달성하기 위한 핵심요소 과거 기업의 가치는 재무제표와 같은 단기적, 정량적 지표에 의해 주로 평가되어왔다면, 최근에는 ESG와 같은 비재무적 가치의 중요성이 증가 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제3절 지속가능발전과 지방정부의 ESG 경영 3. ESG의 규범화 진전과 공시 의무화 2000년을 전후로 하여 세계 주요국가에서는 ESG 요소가 기업의 투자수익이나 위험성 등 다양한 측면에서 기업 가치 및 경제적 성과에 영향을 줄 수 있다는 논의가 확대되기 시작 2018년 EU는 ‘지속가능성장 재원조달 실행계획’의 일환으로 지속가능금융 관련 규제를 발표 한국은 2019년부터 자산총액 2조 원 이상의 코스피 상장사를 중심으로 기업지배구조 핵심 정보를 투자자에게 의무 공시 하도록 개정함 2021년 1월 14일 금융위원회는 ESG 책임투자 활성화를 위한 제도적 기반 마련 차원에서 ESG 정보의 자율 공시를 활성화 하고 단계적 의무화 추진 방안을 발표 540AAC COMETS DESIGN (cometsdesign@kakao.com) 제3절 지속가능발전과 지방정부의 ESG 경영 4. 도시정부의 ESG 행정체계 구축 및 전략 ESG 행정체계와 전략 수립 ESG 행정체계 ESG 행정체계 설명 1. 자치구의 존재 목적 정의와 new ESG 비전 및 목표설정 2. 목표 달성을 위한 ESG 전략방향 수립 및 추진과제 도출 3. 전략과제 실행을 위한 Management Infra 구축 4. 대내외 Communication 체계 정립