Curso
LICENCIAS MÉDICAS EN EL
SECTOR MUNICIPAL Y
RECUPERACIÓN SIL
Relator.
Sr. Ricardo Liendo R.
SANTIAGO
16 y 17 de Mayo de 2024
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UNIDAD 1
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y
LA PROTECCIÓN DE LA SALUD
LICENCIAS MÉDICAS
EN EL SECTOR MUNICIPAL Y
RECUPERACIÓN SIL
ÁREAS MUNICIPAL SALUD Y EDUCACIÓN
1. INTRODUCCIÓN
Las licencias médicas se enmarcan dentro del
ámbito de la Seguridad Social, cuya cobertura se extiende a las contingencias
asociadas a enfermedades o accidentes y a la incapacidad temporal de ejercer
la actividad laboral, como es el reposo maternal.
De allí que las licencias médicas, puedan clasificarse en:
a) Licencias médicas cuyo origen es una enfermedad o accidente común.
b) Licencias médicas cuyo origen es el reposo maternal.
c) Licencias médicas cuyo origen es una enfermedad profesional o un
accidente laboral.
Las licencias médicas, han experimentado un
aumento sostenido en las últimas décadas, especialmente aquellas emitidas por
razones de salud mental.
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La Ley 20.585, publicada en el Diario Oficial el 11 de mayo de 2012, sobre
Otorgamiento y Uso de Licencias Médicas, establece regulaciones para asegurar
un uso correcto de las licencias médicas y para evitar fraudes previsionales con
dichos instrumentos.
Dicha ley aumenta las facultades de las Comisiones de Medicina Preventiva e
Invalidez (COMPIN) para el control del buen uso de las licencias médicas y dispone
multas a los profesionales médicos que no entreguen los antecedentes que solicite
la Compin, como también suspender, en su caso, el derecho a la emisión de
licencias médicas.
Las Isapres también están facultadas para pedir antecedentes adicionales que
justifiquen las licencias médicas.
Asimismo, dispone que si el profesional entrega licencias sin fundamento médico,
la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) puede iniciar una investigación,
que puede derivar en multas, suspensión de la facultad de otorgar licencias en
plazos que pueden llegar incluso a 3 años para los reincidentes.
Contempla también sanciones para el contralor médico de la Isapre que rechace o
modifique una licencia médica sin justificación. Estas van desde la multa hasta la
suspensión de 3 años de la facultad de visar licencias para los reincidentes.
Incluso, establece sanciones penales para quienes cometan el delito de falsedad en
el otorgamiento, obtención o tramitación de licencias médicas, disponiendo
reclusión de 61 días a 3 años y multa de 25 a un máximo de 250 Unidades
Tributarias mensuales; y si quien comete el delito es un facultativo, se aumentan las
multas y se podrá imponer la inhabilitación absoluta temporal para emitir licencias
médicas. La pena se eleva en un grado para los reincidentes.
1.1 Derecho a la Seguridad Social y la Protección de la Salud
1.1.1 Derecho a la Seguridad Social. Contexto. Objeto de la Seguridad Social.
El concepto de seguro social, como un
elemento de la Seguridad Social nace en Europa a fines del siglo XIX y se
desarrolló en Europa, América del Norte y Australia.
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Sin embargo, la consagración de la Seguridad
Social como rama autónoma e independiente de otras, surge especialmente
durante y después de la Segunda Guerra Mundial. A partir de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, el derecho a la Seguridad Social
extiende su ramificación y contenido y deja de otorgar cobertura, a través del
seguro social, sólo a las contingencias clásicas en beneficio de los trabajadores
del sector privado, incluyendo entonces, a todos los miembros de la
comunidad nacional.
Entonces se constituye como un derecho de carácter universal y de índole
fundamental para el desarrollo y progreso social.
Sin embargo, fue sólo con la adopción del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, mediante resolución de la Asamblea
General de la Organización de las Naciones Unidas, el 16 de diciembre de 1966,
que se avanza hacia la reestructuración del concepto de Seguridad Social, en
vías de reconocer su universalidad.
En ese sentido, el artículo 9° de dicho instrumento internacional, dispone: "Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a
la seguridad social, incluso al seguro social".
Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Derecho a la
Seguridad Social, consiste en: "El conjunto de disposiciones legislativas que
crean un derecho a determinadas prestaciones, para determinadas categorías
de personas, en condiciones específicas".
Por su parte, el artículo 19 N° 18 de la actual
Constitución Política de la República, señala lo siguiente:
"La Constitución asegura a todas las personas: ………
El derecho a la seguridad social.
Las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado.
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La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los
habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a
través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer
cotizaciones obligatorias.
El Estado supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social".
Por su parte, don HÉCTOR HUMERES
NOGUER, en su obra “Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social”, edición
2005, en el Tomo III, Editorial Jurídica de Chile, página 23, señala con respecto
al objeto de la Seguridad Social:
"La Seguridad Social tiene su razón de ser en que los administrados están
sujetos a contingencias sociales. La necesidad de proteger de estas
contingencias al ser humano y a los que de él dependen emana de su derecho
a la vida, a la existencia, de la obligación de conservar su vida y hacerlo en un
nivel digno y acorde con su condición de tal".
1.1.2 El derecho a la Protección de la Salud. Concepto de salud.
La Constitución Política de la República (CPR),
en el artículo 19, N° 9, asegura el derecho a la protección de la salud.
Agrega la CPR que “El Estado protege el libre e igualitario acceso a las acciones
de promoción, protección y recuperación de la salud y rehabilitación del
individuo.
Le corresponderá, asimismo, la coordinación y control de las acciones
relacionadas con la salud.
Es deber preferente del Estado garantizar la ejecución de las acciones de salud,
sea que se presten a través de instituciones públicas o privadas, en las formas
y condiciones que determine la ley, la que podrá establecer cotizaciones
obligatorias.”
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Finaliza, señalando que “Cada persona tendrá derecho a elegir el sistema de
salud al que desee acogerse, sea éste estatal o privado".
La Organización Mundial de la Salud (OMS),
por su parte, ha definido salud como: "Un estado de completo bienestar físico,
mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades".
Sin embargo, se ha criticado el concepto entregado por la entidad
internacional, por contener caracteres utópicos, en la medida en que
considera a la salud como "un estado de completo bienestar".
1.1.3 Protección de la salud y otorgamiento de Licencias Médicas.
El derecho a la protección de la salud forma
parte del Sistema de Seguridad Social de nuestro país y se vincula a otros
derechos, tales como el derecho a la vida y a la integridad psíquica y física, el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y otros, todos
de gran importancia.
Específicamente, el derecho a la protección de la salud forma parte también
de diversos tratados internacionales vigentes como son las Declaraciones de
Derechos y los Pactos Internacionales. Cabe así señalar que la Declaración
Universal de Derechos de 1948, contiene una enumeración de los llamados
derechos de segunda generación y respecto a la salud, en su artículo 25, dice
expresamente: "...toda persona tiene un derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure a ella y a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios".
El otorgamiento de las licencias médicas constituye un mecanismo de
protección de los derechos a la vida y a la salud del trabajador, consagrados y
asegurados a todas las personas, en los artículos 19 N° 1 y N° 9 de la CPR,
respectivamente.
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1.1.4 Licencias Médicas y bienes jurídicos protegidos.
El artículo 1 del Decreto Supremo N° 3, de 28
de mayo de 1984, del Ministerio de Salud, el cual aprobó el Reglamento de
Autorización de Licencias Médicas por las Compin e Instituciones de Salud
Previsional, dispone: “Para los efectos de este reglamento, se entiende por
licencia médica el derecho que tiene el trabajador de ausentarse o reducir su
jornada de trabajo, durante un determinado lapso de tiempo, en
cumplimiento de una indicación profesional certificada por un médicocirujano, cirujano-dentista o matrona, en adelante "el o los profesionales",
según corresponda, reconocida por su empleador en su caso, y autorizada por
la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, en adelante "Compin", de la
Secretaría Regional Ministerial, en adelante "Seremi", que corresponda o
Institución de Salud Previsional según corresponda, durante cuya vigencia
podrá gozar de subsidio de incapacidad laboral con cargo a la entidad de
previsión, institución o fondo especial respectivo, o de la remuneración regular
de su trabajo o de ambas en la proporción que corresponda.”
A su vez, el inciso 1° del artículo 5° del citado reglamento, define: "La licencia
médica, es un acto médico administrativo en el que intervienen el trabajador,
el profesional que certifica, la Compin o ISAPRE competente, el empleador y la
entidad previsional o la Caja de Compensación de Asignación Familiar, en su
caso. Se materializará en un formulario especial, electrónico, que registrará
todas las certificaciones, resoluciones y autorizaciones que procedan y cuyo
contenido será determinado por el Ministerio de Salud.”
Es relevante señalar que el DS 46 del Ministerio de Salud, publicado en el Diario
Oficial de 19 de Marzo de 2020, modificó varios artículos del DS 3 de 1984,
reglamento sobre licencias médicas, ya citado. Conforme al único artículo
transitorio de dicho DS 46 todas las modificaciones rigen desde el 1 de Enero
de 2021.
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Es así que el literal a. del numeral 2 del DS 46, modificó el inciso primero del
artículo 5° del DS 3, en el sentido de reemplazar la frase "impreso en papel o a
través de documentos electrónicos" por "electrónico".
Esa modificación, la más importante de todas, implica que hasta el pasado año
2020, las licencias médicas se materializaban en formularios impresos en papel
o a través de documentos electrónicos y que a contar del 1 de Enero de 2021,
todas las licencias médicas que se emiten y tramitan deben ser electrónicas.
Se consideran excepciones a dicha regla, las que se describirán más adelante.
Por su parte, el inciso 1° del artículo 3° de la Res. Exenta N° 608 de la
Subsecretaría de Salud Pública, de fecha 6 de Octubre de 2006, señala: "Se
entenderá por Licencia Médica Electrónica aquella otorgada y tramitada a
través de un documento electrónico, en los términos señalados en la ley N°
19.799 y su normativa complementaria, y con arreglo a lo dispuesto en el
decreto N.º 3, por lo que tiene igual efecto jurídico, validez y fuerza obligatoria
que la otorgada en formulario de papel, en virtud de lo cual no se puede
generar ningún tipo de discriminación entre ellas, ni establecer gravamen o
costo alguno para el trabajador".
De la definición de licencia médica del DS 3 de
1984 del Ministerio de Salud, previamente señalada, podemos concluir por
una parte que:
A) Las licencias médicas producen un efecto de carácter laboral, al justificar
a la ausencia laboral o de la reducción de la jornada de trabajo.
B) También produce efectos previsionales al otorgar derecho al trabajador
a recibir un subsidio por incapacidad laboral. Tratándose del Sector
Público y Municipal, el derecho es a mantener la remuneración íntegra
durante el período de vigencia de la licencia médica.
C) Los bienes jurídicos tutelados responden al Sistema de Seguridad Social
Es así que protegen y facilitan la recuperación de la salud y promueven
la rehabilitación del trabajador.
Podemos aseverar entonces que, la licencia médica es un derecho de los
funcionarios públicos y de los trabajadores del sector privado, en orden a
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permitirles enfrentar adecuadamente las contingencias derivadas de los
riesgos involuntarios que puedan afectarlos en relación con su salud, no
pueden importar una disminución de los demás derechos que, como el
derecho a la remuneración, son inherentes a la relación funcionaria o laboral.
La Seguridad Social, es la rama de la política económica y social del país, que
tiene por objeto atender los estados de necesidad o contingencias sociales,
asegurando condiciones de vida, salud y trabajo socialmente suficientes, a fin
de lograr mejor productividad, mayor progreso y beneficios comunes.
Podemos identificar las contingencias cubiertas por la Seguridad Social con la
siguiente clasificación:
a) Enfermedad común
b) Enfermedades profesionales
c) Accidentes del Trabajo
d) Invalidez
e) Vejez
f) Muerte
g) Sobrevivencia
h) Cesantía
El sistema de salud establece el derecho a prestaciones monetarias, al
determinar que las licencias médicas otorgan derecho a un subsidio por
incapacidad laboral.
El artículo 149 del DFL N° 1 del Ministerio de Salud, D. Oficial de 24 de abril de
2006, que fija texto refundido, coordinado y sistematizado del DL N° 2.763, de
1979 y de las Leyes N° 18.933 y N° 18.469, señala: "Los trabajadores afiliados,
dependientes o independientes, que hagan uso de licencia por incapacidad
total o parcial para trabajar, por enfermedad que no sea profesional o
accidente que no sea del trabajo, tendrán derecho a percibir un subsidio de
enfermedad, cuyo otorgamiento se regirá por las normas del Decreto con
Fuerza de Ley N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social".
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Por otra parte, el artículo 151 del DFL 1, señala: "El trabajador requerirá el pago
del subsidio por incapacidad laboral en el respectivo Servicio de Salud, Caja de
Compensación de Asignación Familiar o Institución de Salud Previsional, según
corresponda".
1.1.5 Entidades previsionales.
En un sentido amplio, podemos señalar que las entidades previsionales son
todas aquellas que conforman el Sistema de Seguridad Social.
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Los componentes del actual Sistema Previsional en Chile son:
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Sistema de Pensiones: contingencias de vejez, invalidez y muerte.
Sistema de Salud: contingencias de enfermedad y reposo maternal.
Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales: seguridad y
salud en el trabajo.
Seguro de Cesantía: contingencia de desempleo.
Estos sistemas y seguros, entregan derechos frente a las contingencias
sociales, asociados al pago de cotizaciones previsionales, siendo estas en
algunos casos de cargo del trabajador, en otros del empleador e incluso con
aportes bilaterales.
Para los efectos del presente tema, describiremos a continuación aquellas
entidades que conforman el Sistema de Salud.
1.1.6 Fondo Nacional de Salud
El Fondo Nacional de Salud (FONASA), es un
organismo o servicio público funcionalmente descentralizado, dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propio (artículo 49 del DFL N° 1, MINSAL).
Otorga protección y cobertura de salud a sus cotizantes y a todas aquellas
personas que carecen de recursos, junto a sus respectivas cargas.
Sus funciones principales son: recaudar, administrar y distribuir los recursos
financieros del sector salud, financiar las prestaciones de salud otorgadas a sus
usuarios, caracterizar a las personas beneficiadas por Fonasa, administrar las
cotizaciones de salud y los recursos destinados a las prestaciones, así como
también, informar sobre sus derechos y los beneficios que tiene el Seguro
Público de Salud.
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FONASA se encarga de otorgar financiamiento a la cobertura de atención
pública de salud, incluyendo el sistema de libre elección, a las personas que
cotizan el 7% de sus ingresos mensuales para salud.
Dicha entidad está sujeta a la supervigilancia del Ministerio de Salud, a través
de la Superintendencia de Salud.
1.1.7 Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez.
La Comisión de Medicina Preventiva e
Invalidez (Compin) es el organismo técnico administrativo del Estado,
dependiente de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (SEREMIS), a
cargo de velar por el cumplimiento de las normas médico-legales relacionadas
con la Seguridad Social.
La COMPIN está encargada de evaluar el estado de salud de los trabajadores
al objeto de determinar la capacidad de trabajo o recuperabilidad de sus
estados patológicos, con el fin de que accedan a beneficios y se adopten las
medidas correspondientes.
Entre las principales funciones de la COMPIN, podemos destacar:
a) Determinar los grados de incapacidad de los beneficiarios.
b) Emitir pronunciamientos técnicos-administrativos.
c) Emitir certificaciones relativas a la discapacidad del beneficiario.
d) En relación a licencias médicas para beneficiarios de FONASA: Autorizar,
rechazar, reducir o ampliar el plazo de reposo especificado en una
licencia médica de un beneficiario.
e) Conocer de los reclamos presentados por afiliados a las ISAPRES, dado
lo resuelto por una Institución de Salud Previsional sobre una licencia
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médica determinada, siempre que se interponga en tiempo legal, esto
es, 15 días hábiles, debiendo pronunciarse dentro del plazo de 10 días.
La resolución de la COMPIN es inapelable. En última instancia, se puede
recurrir ante la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO).
1.1.8 Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE).
Las Instituciones de Salud Previsional, insertas
dentro del sistema privado de salud, tienen por objeto ─exclusivo─ el
financiamiento de las prestaciones y beneficios de salud, así como las
actividades complementarias de ese fin, las que en ningún caso podrán ampliar
a la ejecución de dichas prestaciones y beneficios ni participar en la
administración de prestadores.
1.1.9 Superintendencia de Seguridad Social.
La Superintendencia de Seguridad Social es
una institución descentralizada con personalidad jurídica y patrimonio propio,
que se relaciona con el Ejecutivo a través del Ministerio del Trabajo y Previsión
Social, por intermedio de la Subsecretaría de Previsión Social. Además, integra
las Instituciones Fiscalizadoras a que se refiere el artículo 2° del decreto Ley N°
3.551, de 1980. Su actual estatuto orgánico está contenido en la Ley N° 16.395
y, con posterioridad, diversas leyes le han conferido atribuciones adicionales.
La Ley 20.691, creó la Intendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo,
incorporándola a la estructura de la Superintendencia de Seguridad Social,
fortalece el rol de esta última institución, especialmente en materias de
seguridad laboral y actualiza sus atribuciones y funciones, publicada en el
Diario Oficial el 14 de octubre de 2013.
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La Superintendencia de Seguridad Social,
detenta entre sus facultades la de fiscalizar, inspeccionar y requerir
información de los entes fiscalizados.
Es así que una de las funciones fundamentales de la Superintendencia de
Seguridad Social es fiscalizar el cumplimiento de la normativa de seguridad
social, para lo cual, cuenta con un conjunto de atribuciones que se relacionan
con el control y regulación respecto de entidades fiscalizadas y respecto de
regímenes fiscalizados.
Entre los entes fiscalizados, podemos citar:
a) Cajas de Compensación
b) Mutuales de Seguridad
c) Instituto de Seguridad Laboral
d) Comisión Médica de Reclamos
e) Comités Paritarios del Sector Público
f) Otros.
Por otra parte, en el ámbito de las licencias médicas, y atendiendo a la entrada
en vigencia de la Ley 20.585, sobre Otorgamiento y Uso de Licencias Médicas,
descrita precedentemente, la Superintendencia de Seguridad Social tiene las
siguientes atribuciones específicas:
1. Investigar la denuncia en contra del profesional habilitado para otorgar
licencias médicas, cuando dicho profesional emita licencias con
evidente ausencia de fundamento médico, en los términos de la Ley
20.585;
2. Investigar la denuncia en contra del contralor médico de una Institución
de Salud Previsional, cuya función sea la autorización, modificación o
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rechazo de las licencias médicas, que ordene bajo su firma rechazar o
modificar una licencia médica, sin justificación, que respalde su
resolución, o sin expresión de causa;
3. Resolver el reclamo, presentado por el profesional que emite licencias
médicas y que fue sancionado por la COMPIN, dentro de 5 días hábiles,
contados desde la notificación de la resolución sancionatoria;
4. Recibe los antecedentes que remitan la COMPIN o ISAPRE, cuando
constaten infracciones a normas legales o reglamentarias, relativas al
uso, otorgamiento o autorización de licencias médicas, para que adopte
las medidas que las irregularidades observadas justifiquen.
5. Ante la resolución de la COMPIN, que se pronuncia sobre una licencia
médica sometida a su autorización, en el caso de los trabajadores
afiliados a FONASA, o ante la resolución que resuelva la apelación de las
licencias médicas rechazadas o reducidas por las ISAPRE, en el caso de
los trabajadores afiliados a éstas, será competente para conocer en
última instancia, por vía de apelación, pudiendo modificar la resolución
de la COMPIN en forma irrevocable.
1.1.10 Superintendencia de Salud.
La Superintendencia de Salud es un
organismo del Estado, al cual principalmente le corresponde, conforme a
diversos artículos del DFL N° 1 de 2005, citado precedentemente, lo siguiente:
a) Supervigilar y controlar a las instituciones de salud previsional (Isapres),
velando por el cumplimiento de las obligaciones que les imponga la ley
en relación a las Garantías Explícitas en Salud, los contratos de salud, las
leyes y los reglamentos que las rigen.
b) Supervigilar y controlar al Fondo Nacional de Salud (Fonasa), en todas
aquellas materias que digan estricta relación con los derechos que
tienen los beneficiarios en las modalidades de atención institucional, de
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libre elección, y lo que la ley establezca como Garantías Explícitas en
Salud.
c) Fiscalización de todos los prestadores de salud públicos y privados, sean
éstos personas naturales o jurídicas, respecto de su acreditación y
certificación, así como la mantención del cumplimiento de los
estándares establecidos en la acreditación.
d) Registrar las Instituciones de Salud Previsional, previa comprobación del
cumplimiento de los requisitos que señale la ley.
e) Interpretar administrativamente en materias de su competencia, las
leyes, reglamentos y demás normas que rigen a las personas o entidades
fiscalizadas; impartir instrucciones de general aplicación y dictar
órdenes para su aplicación y cumplimiento (respecto de isapres)
f) Velar porque las instituciones fiscalizadas cumplan con las leyes y
reglamentos que las rigen y con las instrucciones que la
Superintendencia emita, sin perjuicio de las facultades que pudieren
corresponder a otros organismos fiscalizadores.
g) Impartir instrucciones de carácter general a las Instituciones de Salud
Previsional para que publiquen en los medios y con la periodicidad que
la Superintendencia señale, información suficiente y oportuna de
interés para el público, sobre su situación jurídica, económica y
financiera. Dichas publicaciones deberán efectuarse, a lo menos, una
vez al año.
h) Dictar las instrucciones de carácter general que permitan la mayor
claridad en las estipulaciones de los contratos de salud, con el objeto de
facilitar su correcta interpretación y fiscalizar su cumplimiento, sin
perjuicio de la libertad de los contratantes para estipular las
prestaciones y beneficios para la recuperación de la salud. En caso
alguno estas instrucciones podrán contemplar exigencias de aprobación
previa de los contratos por parte de la Superintendencia.
i) Velar porque la aplicación práctica de los contratos celebrados entre los
prestadores de salud y las Instituciones de Salud Previsional no afecte
los beneficios a que tienen derecho el afiliado o sus beneficiarios.
j) Efectuar publicaciones informativas del sistema de instituciones de
salud previsional y sus contratos con los afiliados.
k) Imponer las sanciones que establece la ley.
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l) Elaborar y difundir índices, estadísticas y estudios relativos a las
Instituciones y al sistema privado de salud.
m) Interpretar administrativamente las leyes, reglamentos y demás normas
que rigen el otorgamiento de las Garantías Explícitas en Salud (GES),
impartir instrucciones de general aplicación y dictar órdenes para su
aplicación y cumplimiento.
n) Imponer las sanciones que correspondan de conformidad a la ley.
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