T.C. ANADOLU ÜNİVERSİTESİ YAYINI NO: 3786 AÇIKÖĞRETİM FAKÜLTESİ YAYINI NO: 2600 KAMU MALİYESİ Yazarlar Dr.Öğr.Üyesi Abdurrahman TARAKTAŞ (Ünite 1,5) Doç.Dr. Mehmet Oğuz ARSLAN (Ünite 2) Prof.Dr. Şebnem TOSUNOĞLU (Ünite 3,4,8) Dr.Öğr.Üyesi Tufan ÇAKIR (Ünite 6) Doç.Dr. Cumhur DÜLGER (Ünite 7) Editörler Prof.Dr. Şebnem TOSUNOĞLU Öğr.Gör.Dr. Yaşar Tamer ERGÜL Bu kitabın basım, yayım ve satış hakları Anadolu Üniversitesine aittir. “Uzaktan Öğretim” tekniğine uygun olarak hazırlanan bu kitabın bütün hakları saklıdır. İlgili kuruluştan izin almadan kitabın tümü ya da bölümleri mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kayıt veya başka şekillerde çoğaltılamaz, basılamaz ve dağıtılamaz. Copyright © 2018 by Anadolu University All rights reserved No part of this book may be reproduced or stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means mechanical, electronic, photocopy, magnetic tape or otherwise, without permission in writing from the University. Kapak Düzeni Prof.Dr. Halit Turgay Ünalan Grafiker Ayşegül Dibek Dizgi ve Yayıma Hazırlama Kitap Hazırlama Grubu Kamu Maliyesi E-ISBN 978-975-06-2830-6 Bu kitabın tüm hakları Anadolu Üniversitesi’ne aittir. ESKİŞEHİR, Ağustos 2018 2484-0-0-0-1809-V02 iii İçindekiler İçindekiler Önsöz .................................................................................................................... vii Devlet ve Ekonomi...............................................................................2 1. ÜNİTE Kamu Maliyesinin İşlevleri............................................................ 20 2. ÜNİTE KAMU MALİYESİNİN TANIMI .............................................................................. DEVLET KAVRAMI ................................................................................................... Devletin Öğeleri ........................................................................................................... Millet .............................................................................................................................. Ülke ................................................................................................................................ Egemenlik ...................................................................................................................... DEVLETİN EKONOMİDEKİ ROLÜNE İLİŞKİN YAKLAŞIMLAR ................... Merkantilist Görüş ....................................................................................................... Fizyokrat Görüş ............................................................................................................ Klasik Liberal Görüş..................................................................................................... Sosyalist Görüş ............................................................................................................. Keynesyen Görüş .......................................................................................................... Anayasal İktisat Görüşü .............................................................................................. KÜRESELLEŞME VE KAMU MALİYESİ ................................................................ Özet ................................................................................................................................ Kendimizi Sınayalım .................................................................................................... Yaşamın İçinden ........................................................................................................... Okuma Parçası .............................................................................................................. Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı ......................................................................... Sıra Sizde Yanıt Anahtarı ............................................................................................. Yararlanılan Kaynaklar ................................................................................................ PİYASA BAŞARISIZLIĞI KURAMI ......................................................................... KAYNAK DAĞILIMI İŞLEVİ .................................................................................... Kamusal Mallar ............................................................................................................. Küresel Kamusal Mallar .............................................................................................. Ortak Mallar ................................................................................................................. Dışsallıklar ..................................................................................................................... Erdemli Mallar .............................................................................................................. Doğal Tekeller ............................................................................................................... Eksik Piyasalar .............................................................................................................. Sigorta ...................................................................................................................... Sermaye ve Kredi .................................................................................................... Tamamlayıcı Piyasalar ........................................................................................... Enformasyon Başarısızlıkları ...................................................................................... GELİR DAĞILIMI İŞLEVİ ......................................................................................... EKONOMİK İSTİKRAR İŞLEVİ ............................................................................... DÜZENLEME İŞLEVİ ................................................................................................ KAMU KESİMİNİN İŞLEVLERİNİN UYUMU ..................................................... Özet ................................................................................................................................ Kendimizi Sınayalım .................................................................................................... Yaşamın İçinden ........................................................................................................... Okuma Parçası .............................................................................................................. Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı ......................................................................... Sıra Sizde Yanıt Anahtarı ............................................................................................. Yararlanılan Kaynaklar ................................................................................................ 3 3 5 5 5 5 5 5 6 7 9 9 11 12 14 15 16 17 18 18 19 21 22 22 25 26 27 29 30 30 31 31 31 31 32 33 33 34 35 36 37 37 38 38 39 iv İçindekiler 3. ÜNİTE Kamu Kesiminin Kapsamı.............................................................. 40 KAMU KESİMİ VE ÖZEL KESİM ARASINDAKİ İLİŞKİLER ............................ KAMU KESİMİNİN BÜYÜKLÜĞÜNÜN ÖLÇÜLMESİ ...................................... Kamu Harcamaları ve Kamu Gelirlerinin GSYH’ye Oranı .................................... Kamu Kesimi Borçlanma Gereği ve Kamu Borç Stokunun GSYH’ye Oranı ........ Kamu Kesimi İstihdamının Toplam İstihdama Oranı ............................................ Kamu Kesimi Yatırımlarının Toplam Yatırımlara Oranı ........................................ TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİNİN KAPSAMI ...................................................... Merkezi Yönetim Kurumları ....................................................................................... Sosyal Güvenlik Kuruluşları ....................................................................................... Yerel Yönetimler ........................................................................................................... Döner Sermayeli İşletmeler ......................................................................................... Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) ........................................................................ Fonlar ............................................................................................................................. Özet ................................................................................................................................ Kendimizi Sınayalım .................................................................................................... Yaşamın İçinden ........................................................................................................... Okuma Parçası .............................................................................................................. Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı ......................................................................... Sıra Sizde Yanıt Anahtarı ............................................................................................. Yararlanılan Kaynaklar ................................................................................................ EK 1: Genel Bütçeli Kurumlar .................................................................................... Ek 2: Özel Bütçeli Kurumlar (Yükseköğretim Kurumları) ..................................... Ek 3: Özel Bütçeli Kurumlar (Özel Bütçeli Diğer İdareler) .................................... Ek 4: Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ............................................................. 4. ÜNİTE Kamu Maliyesinde Karar Alma..................................................... 70 KAMU MALİYESİNDE KARAR ALMA ................................................................. SİYASAL KARAR ALMA SÜRECİNİN YAPISI ...................................................... SİYASAL KARAR ALMA SÜRECİNİN AKTÖRLERİ ........................................... Seçmenlerin Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü ................................................. Siyasal Partilerin Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü ......................................... Çıkar ve Baskı Gruplarının Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü ........................ Bürokrasinin Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü ............................................... SİYASAL KARAR ALMA SÜRECİNDE KARŞILAŞILAN TEMEL SORUNLAR .................................................................................................................. Özet ................................................................................................................................ Kendimizi Sınayalım .................................................................................................... Yaşamın İçinden ........................................................................................................... Okuma Parçası .............................................................................................................. Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı ......................................................................... Sıra Sizde Yanıt Anahtarı ............................................................................................. Yararlanılan Kaynaklar ................................................................................................ 5. ÜNİTE 41 44 44 46 48 48 49 49 51 53 54 55 57 58 59 60 61 61 61 62 63 64 67 68 71 72 74 74 77 78 80 80 85 87 88 89 90 90 91 Kamu Harcamaları ......................................................................... 92 KAMU HARCAMALARI KAVRAMI ...................................................................... Geniş Anlamda Kamu Harcamaları .......................................................................... Dar Anlamda Kamu Harcamaları .............................................................................. KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI ......................................... İdari Sınıflandırma ....................................................................................................... Fonksiyonel Sınıflandırma .......................................................................................... 93 94 94 95 95 95 v İçindekiler Ekonomik Sınıflandırma ............................................................................................. 96 Gerçek Harcamalar ...................................................................................................... 97 Cari Harcamalar ........................................................................................................... 97 Yatırım Harcamaları .................................................................................................... 97 Transfer Harcamaları ................................................................................................... 98 TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI ............... 99 KAMU HARCAMALARININ ARTIŞI .................................................................... 100 Kamu Harcamalarının Görünürde Artış Nedenleri ................................................ 100 Paranın Satın Alma Gücünün Düşmesi .............................................................. 100 Bütçe Sistemlerinin Değişmesi ............................................................................. 101 Ülke Yüzölçümü ve Nüfusun Artması ................................................................ 101 Kamu Harcamalarının Gerçek Artış Nedenleri ....................................................... 101 Ekonomik Nedenler ............................................................................................... 101 Teknolojik Nedenler .............................................................................................. 101 Sosyal Nedenler ...................................................................................................... 102 Askeri Nedenler ...................................................................................................... 102 Siyasi Nedenler ....................................................................................................... 102 KAMU HARCAMALARININ ARTIŞINI AÇIKLAMAYA YÖNELİK GÖRÜŞLER ................................................................................................................... 103 Wagner Kanunu ............................................................................................................ 103 Peacock-Wiseman’ın Sıçrama Tezi ............................................................................ 103 Kamusal Tercihler Teorisi ........................................................................................... 104 Özet................................................................................................................................. 106 Kendimizi Sınayalım .................................................................................................... 107 Yaşamın İçinden ........................................................................................................... 108 Okuma Parçası .............................................................................................................. 109 Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı ......................................................................... 111 Sıra Sizde Yanıt Anahtarı ............................................................................................. 111 Yararlanılan Kaynaklar................................................................................................. 112 Kamu Gelirleri................................................................................ 114 KAMU FİNANSMANI ............................................................................................... KAMUNUN ZORLA (CEBRİ OLARAK) ELDE ETTİĞİ GELİRLER ................. Vergiler .......................................................................................................................... Harçlar ........................................................................................................................... Resim ............................................................................................................................. Şerefiyeler ...................................................................................................................... Vergi Benzeri Gelirler (Parafiskal Gelirler) .............................................................. Para Cezaları ................................................................................................................. Zorunlu Borçlanma ...................................................................................................... KAMUNUN ZORLAMA OLMADAN ELDE ETTİĞİ GELİRLER ..................... Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri ................................................................................... Bağış ve Yardımlar ........................................................................................................ İsteğe Bağlı Borçlanma ............................................................................................... Mali Tekeller ................................................................................................................. PARASAL İŞLEMLERDEN ELDE EDİLEN GELİRLER ........................................ Para Basma (Emisyon) ................................................................................................ Devalüasyon .................................................................................................................. Özet ................................................................................................................................ Kendimizi Sınayalım .................................................................................................... Yaşamın İçinden .......................................................................................................... Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı ......................................................................... 115 115 116 117 118 118 119 120 120 121 121 122 122 122 123 123 123 124 125 126 127 6. ÜNİTE vi İçindekiler Sıra Sizde Yanıt Anahtarı ............................................................................................. 127 Yararlanılan Kaynaklar ................................................................................................ 128 Ek 1 ................................................................................................................................ 129 7. ÜNİTE Devlet Bütçesi................................................................................ 130 DEVLET BÜTÇESİ KAVRAMI VE ÇEŞİTLİ TANIMLARI ................................. BÜTÇENİN KLASİK İŞLEVLERİ ............................................................................. Bütçenin Mali İşlevi ..................................................................................................... Bütçenin Siyasal İşlevi .................................................................................................. Bütçenin Hukuki İşlevi ................................................................................................ Bütçenin Denetim İşlevi .............................................................................................. BÜTÇENİN ÇAĞDAŞ İŞLEVLERİ ........................................................................... Kaynak Tahsisinde Etkinlik İşlevi .............................................................................. Gelir Dağılımında Adalet İşlevi .................................................................................. Ekonomik İstikrar İşlevi .............................................................................................. TÜRKİYE’DE BÜTÇENİN HAZIRLIK SÜRECİ ................................................... Özet ................................................................................................................................ Kendimizi Sınayalım .................................................................................................... Okuma Parçası .............................................................................................................. Yaşamın İçinden ........................................................................................................... Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı ......................................................................... Sıra Sizde Yanıt Anahtarı ............................................................................................. Yararlanılan Kaynaklar ................................................................................................ 8. ÜNİTE 131 132 133 133 133 134 135 135 136 136 137 139 140 141 141 144 144 145 Devlet Borçlanması....................................................................... 146 DEVLET BORCU KAVRAMI .................................................................................... DEVLETİN BORÇLANMA NEDENLERİ .............................................................. KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ ............................................................... DEVLET BORÇLARININ SINIFLANDIRILMASI ................................................ Vadeleri Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması ....................................... Gönüllülük Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması .................................. Elde Edildikleri Kaynaklar Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması ........ İÇ BORÇLANMA ........................................................................................................ İç Borçlanmanın Kaynakları .......................................................................... İç Borçlanmanın Çeşitleri ........................................................................................... DIŞ BORÇLANMA ..................................................................................................... Dış Borçlanmanın Kaynakları ................................................................................... Dış Borçlanmanın Çeşitleri ......................................................................................... Özet ................................................................................................................................ Kendimizi Sınayalım .................................................................................................... Yaşamın İçinden ........................................................................................................... Okuma Parçası .............................................................................................................. Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı ......................................................................... Sıra Sizde Yanıt Anahtarı ............................................................................................. Yararlanılan Kaynaklar ................................................................................................ 147 149 151 151 152 152 153 153 153 154 155 155 155 156 157 158 159 159 160 161 Önsöz Önsöz Devletin ekonomiye müdahale edip etmemesi, edecekse hangi araçlarla etmesi gerektiği yüzyıllardan beri tartışılan bir konudur. Karma ekonomi modelini benimseyen ülkelerde kamu kesimi ile özel kesim beraberce faaliyette bulunmakta ancak ayrı ayrı karar ve tercih olanaklarına sahip olmaktadır. Kamu maliyesi dersi bu sistem içerisindeki, kamu kesiminin harcamaları ve gelirlerini incelemektedir. Kamu kesimi birimleri toplumun ihtiyaçları doğrultusunda mal ve hizmet üretmektedirler. Üretilen mal ve hizmetler için harcama yapılmakta, devletin her harcaması ise ekonomi üzerinde çeşitli etkiler meydana getirmektedir. Ayrıca, ülkenin milli gelirinden bir bölümü devlet tarafından kamu harcamalarını finanse etmek için kullanılmaktadır. İşte tüm bunlar genel olarak kamu maliyesi dersinin ana konularını oluşturmaktadır. Ayrıca, kamu kesimi birimlerinin sunduğu hizmetlerin toplumun tercihlerini ne dereceye kadar karşıladığı ve asıl önemlisi tam olarak karşılayabilmesi için nasıl bir kurumsal yapı gerektiği konuları da kamu maliyesi disiplininin içinde yer alan diğer konulardır. Kamu maliyesinin daha iyi anlaşılabilmesi için her şeyden önce devlet kavramının ve devletin ekonomideki rolüne ilişkin görüşlerin anlaşılması gerekmektedir. Bu nedenle kitabın ilk bölümünde devlet kavramı ve devletin ekonomideki rolü konusu ele alınmıştır. Kitap kamu maliyesiyle ilgili bazı başka sorulara da cevaplar bulmaya çalışmaktadır. Devletin görev ve fonksiyonları nelerdir? Devlet neden bazı ekonomik faaliyetlere girerken diğerlerine girmemektedir? Neden devletin faaliyetlerinin kapsamı yıllar içerisinde değişmektedir ve ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir? Küreselleşme gibi gelişmelerin de etkisiyle toplumların devletten beklediği görevlerin kapsamında bir değişim olmuş mudur? Devlet hangi hizmetleri sunmalıdır? Kamu hizmetlerinde üretim kararı nasıl verilir? Kamu gelirleri nelerdir ve borçlanmanın kamu gelirleri içerisindeki önemi nedir? Devletin ekonomik rolü daha etkin hale getirilebilir mi? Tüm bu soruların cevapları kitabın içeriğinin belirlenmesinde temel alınmıştır. Kamu maliyesi dersi kapsamında kamu harcamaları konusu kitapta ayrıntılı olarak ele alınmıştır. Kamusal faaliyetlerin finansmanında devletlerin elinde çok çeşitli gelir kaynakları bulunmaktadır. Kamu gelirleriyle ilgili olarak kitapta genel bilgiler verilmiş ve son dönemde kamu gelirleri içerisinde artan önemi dolayısıyla devlet borçlanması üzerinde durulmuştur. Ancak bilindiği gibi, günümüzde kamu harcamalarının finansmanı açısından en önemli gelir kaynağı vergilerdir. Bu anlamda vergi teorisi üzerinde de ayrıntılı olarak durulması gerekmektedir. Bu konudaki bilgiler “Vergi Teorisi” ders kitabınızda yer aldığından “Kamu Maliyesi” kitabının içerisinde bu konuya değinilmemiştir. 8 üniteden oluşan “Kamu Maliyesi” kitabı, uzaktan öğretim koşullarına uygun olacak şekilde hazırlanmıştır. Her ünitenin başlangıcında yer alan “amaçlarımız” bölümünde ünitede kazanılması beklenen yeterlilikler belirtilmektedir. Ünite içerisinde vurgu yapılmak istenen önemli konular ve tanımlamalar sayfa yan boşluklarında yer almaktadır. Ayrıca, ünite içerisinde yer alan “sıra sizde” soruları çalışılan ünite ile ilgili olarak öğrenciyi düşünmeye yönlendirmek üzere hazırlanmıştır. Ünite sonunda yer alan “kendimizi sınayalım” soruları ise öğrendiklerinizi sınamaya yönelik olarak hazırlanmış test sorularıdır. Her üniteye ilişkin olarak günlük yaşamda yazılı ve görsel basında karşı karşıya kaldığımız haberler de “yaşamın içinden” bölmelerinde yer almaktadır. “okuma parçalarında” ise ünitede açıklanan bilgileri pekiştirecek bazı ek bilgiler verilmektedir. Kitabın sonunda yer alan “sözlük” kısmında ise, dersle ilgili temel kavramların sözlük anlamları bulunmaktadır. Bu kitabın yazılmasında geniş bir ekibin katkısı bulunmaktadır. Bir ekip çalışmasının ürünü olan bu kitabın hazırlanmasında emeği olan başta değerli yazarlarımız olmak üzere herkese teşekkür eder, kitabın öğrencilerin başarılarına katkıda bulunmasını dileriz. Editörler Prof.Dr. Şebnem TOSUNOĞLU Öğr.Gör.Dr. Yaşar Tamer ERGÜL vii 1 KAMU MALİYESİ Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Kamu maliyesi kavramını tanımlayabilecek, Devlet kavramını tanımlayabilecek, Devletin öğelerini özetleyebilecek, Devletin ekonomiye müdahale etmesini savunan görüşleri açıklayabilecek, Küreselleşmenin kamu maliyesi üzerindeki etkilerini değerlendirebilecek bilgi ve becerilere sahip olabileceksiniz. Anahtar Kavramlar • • • • • Aristotelesçi devlet anlayışı Toplum sözleşmesi Hegelci devlet anlayışı Merkantilizm Fizyokrasi • • • • Klasik liberal görüş Sosyalist görüş Keynesyen görüş Küreselleşme İçindekiler Kamu Maliyesi Devlet ve Ekonomi • KAMU MALİYESİNİN TANIMI • DEVLET KAVRAMI • DEVLETİN EKONOMİDEKİ ROLÜNE İLİŞKİN YAKLAŞIMLAR • KÜRESELLEŞME VE KAMU MALİYESİ Devlet ve Ekonomi KAMU MALİYESİNİN TANIMI Nobel ödüllü ekonomist Joseph E. Stiglitz’in de belirttiği gibi doğduğumuz andan itibaren hayatlarımız devlet faaliyetlerinden sayısız yönde etkilenmektedir. Çoğumuz devlet hastanelerinde dünyaya geliriz. Doğumumuz bize, ülkemizin vatandaşı olarak, bir dizi hak ve yükümlülük verecek şekilde devlet tarafından kayıt altına alınır. Çoğumuz devlet okullarında öğrenim görürüz. Devletten öğrenim bursu, sağlık desteği alırız. Hepimiz bir şekilde devlete vergi öderiz. Bazılarımız devlet tarafından istihdam ediliriz. Yediklerimiz, içtiklerimiz hatta içinde yaşadığımız evlerimizin hangi standartlara sahip olacağı devlet tarafından belirlenir ve üretimleri devlet tarafından denetlenir. Toplu taşıma araçlarını, devlet tarafından yapılmış yolları kullanırız. Çöplerimizi bile bir devlet kuruluşu toplamaktadır. Devlet neden bazı ekonomik faaliyetlere girerken diğerlerine girmemektedir? Devletin faaliyetlerinin kapsamı yıllar içerisinde neden değişmektedir ve ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir? Devlet hangi hizmetleri sunmalıdır? Hangi vergileri toplamalı ve hangi koşullarda borçlanmalıdır? Devletin ekonomik rolü daha etkin hale getirilebilir mi? Kamu maliyesi işte bu tür sorulara yanıt arayan bir bilim dalıdır. Kamu maliyesi devletin harcamalarını ve gelirlerini incelemektedir. Bir ülkenin milli gelirinin bir bölümü, devlet tarafından, kamu harcamalarını finanse etmek için kullanılır. Kamu harcamaları, kamu kesimi birimleri tarafından bildirilen kamu hizmeti taleplerini karşılamak için, bir kamu bütçesiyle düzenlenen ve gerçekleştirilen harcamalardır. Kamu kesimi birimleriyse ülke halkının ihtiyaç duyduğu hizmetleri sunmak için, bürokratik bir düzen içinde, örgütlenmiş idari yapılardır. Kamu kesimi birimlerinin sunduğu hizmetlerin toplumun tercihlerini ne dereceye kadar karşıladığı ve asıl önemlisi, tam olarak karşılayabilmesi için nasıl bir kurumsal yapı gerektiği konuları da kamu maliyesi disiplininin içinde yer alan konulardır. Kamu maliyesinin daha iyi anlaşılabilmesi için, devlet kavramının ve devletin ekonomideki rolüne ilişkin görüşlerin ele alınması gerekmektedir. DEVLET KAVRAMI Toplumların yapısı göz önüne alındığında, devletin vazgeçilemez bir önemi olduğunu görmekteyiz. İnsanlar toplu yaşama eğilimine sahip sosyal varlıklardır. Yaratılışı gereği, “doğru” ve “yanlış” kavramlarına sahiptirler. Doğruya uygun bir düzen içinde yaşamak isterken yanlış yapanların da engellenmesini isterler. İşte bu nedenledir ki insanlara birtakım kurallar koyacak, bu kurallara uyulmasını sağlayacak bir otoritenin varlığı zorunludur. Bir toplumda asayiş ve güvenliği sağlayabilecek, zararlı davranışları kanunla yasak- Kamu maliyesi: Devletin gelir ve harcamalarını inceleyen bilim dalıdır. Kamu harcamaları: Kamu kesimi birimleri tarafından bildirilen kamu hizmeti taleplerini karşılamak için, bir kamu bütçesiyle düzenlenen ve gerçekleştirilen harcamalardır. Kamu kesimi: Ülke halkının ihtiyaç duyduğu hizmetleri sunmak için bürokratik bir düzen içinde örgütlenmiş idari yapılardır. 4 Kamu Maliyesi layabilecek, bu kanunlara da uyulmasını mecbur kılacak tek güç, devlettir. Devletin çok yönlü, soyut bir kavram olması, genel bir tanımının yapılmasını güçleştirmektedir. Bu nedenle literatürde devletin pek çok farklı tanımıyla karşılaşılmaktadır. Toplumsal açıdan devletin neden vazgeçilmez bir önemi vardır? 1 Organik devlet: Devlet, insanların bir araya gelmesiyle oluşmuş büyük ölçekli bir insan ya da organizma ve bireyin bir devamıdır. Aristotelesçi devlet: Devlet kendisini yönetenlerden ayrı bir varlığa sahip, bir kurumlar ve hizmetler sistemidir. Toplum sözleşmesi devleti: Devlet, toplum sözleşmesi adı verilen bir uzlaşma ve anlaşmaya dayanarak insanları birbirlerine karşı koruyacak ve kendilerini geliştirmelerine olanak verecek bir araçtır. Hegelci devlet: Devlet, kendi irade, ehliyet, yeteneği ve amaçları olan, milli bir ruha sahip tüzel kişiliktir. Marksist devlet: Devlet, bir tür yönetim makinesidir. Devletin dar tanımına göre; “Devlet, bir toprak parçası üzerinde, bir otorite altında yaşayan insan topluluğudur”. Daha geniş bir tanımla; “devlet, ortak bir hayatı ve kültürü paylaşan bir toplumda, bu toplumu düzenleme, bu topluma güvenlik, refah, huzur sağlama amacını güden ve bu amaca yönelik olarak kanun koyma, bu kanunları uygulama, yargılama, cezalandırma gibi güçlere sahip olan kurumdur”. Devleti tanımlamaya çalışan yaklaşımlardan ilki onu doğal bir kurum ya da organizasyon olarak görmektedir. Bu yaklaşımın temelini Platon’un devlete ilişkin görüşleri oluşturmaktadır. Devlet, temelini insan doğasında bulmaktadır. Buna göre devlet, insanların bir araya gelmesiyle oluşmuş, büyük ölçekli bir insan ya da organizmanın devamı olarak görülür. Bu durumun bir sonucu olarak, sırasıyla akıl, can ve isteklerden oluşan üç parçalı ruh anlayışının aynen devlette de bulunduğu ileri sürülmektedir. Devleti tanımlamaya çalışan yaklaşımlardan ikincisi Aristotelesçi devlet anlayışıdır. Bu yaklaşım devleti bir kurumlar ve hizmetler sistemi olarak tanımlamaktadır. Buna göre devlet kendisini yönetenlerden ayrı bir varlığa sahiptir. Ancak devleti yönetenler aldıkları karar ve yetkilerle bu kurumlar, hizmetler sisteminin gelişmesine, güçlenmesine katkıda bulunmaktadırlar. Aristoteles’e göre, devletin asıl amacı, yurttaşlarını maddi bakımdan refaha ulaştırmanın yanında, ahlâki bakımdan da gelişmeleri ve olgunlaşmalarının sağlanabilmesidir. Devletler bu amacı gerçekleştirebilmelerine göre iyi ya da kötü devlet olarak nitelendirilmektedirler. Bir diğer yaklaşım da devleti, toplumsal bir sözleşme sonucu oluşturulan bir varlık ve araç olarak tanımlamaktadır. Bu yaklaşımın temelini Rousseau, Hobbes ve Locke’un görüşleri oluşturmaktadır. Buna göre insan sınırsız bir özgürlük durumu içinde var olamaz. Çünkü; sınırsız bir özgürlük durumunda, insanı, dışarıdan belirleyen ve sınırlayan hiçbir güç olamayacağından, her insan neyin iyi olduğuna kendisi karar verecek, kendi çıkarlarını hayata geçirmeye çalışacaktır. Bu tam bir çıkar çatışmasına, hatta insanlar arasında bir savaşa yol açacaktır. Böyle bir durum, tüm insanlara zarar vereceği için, insanlar bir araya gelerek, aralarında bir sözleşme yaparlar. Toplum sözleşmesi adı verilen bir uzlaşma ve anlaşmaya dayanarak, ortak iradelerini temsil edecek bir gücü, kendileri için hakem ve yönetici olarak tayin ederler. Bu yaklaşımda devlet, insanları birbirlerine karşı koruyacak, kendilerini geliştirmelerine olanak verecek, bir araç olarak görülmektedir. Devleti tanımlamaya çalışan bir diğer yaklaşım da Hegelci devlet anlayışıdır. Buna göre devlet, kendi irade, ehliyet, yetenek ve amaçları olan, bir üniversiteye benzetilebilecek cisimleşmiş bir kişi, dünyadaki ilahi düşünce ve milli bir ruh olarak görülmektedir. Devletin içeriğini milli ruhun oluşturduğunu öne süren Hegel’e göre, milli ruh; din, hukuk, bilim, sanat ve sanayi gibi özel alanlardan oluşmaktadır. Sonuncu yaklaşımsa Marksist devlet görüşü yaklaşımıdır. Bu yaklaşıma göre devlet, bir tür yönetim makinesidir. Politikalar, devlet gücünü elinde bulunduranların çıkar ve tercihlerinden hareketle üretilmekte, toplumdaki egemen sınıfın çıkarlarına hizmet etmektedir. Bu yaklaşımın esasını, sınıflara bölünmüş bir toplum oluşturmaktadır. Bu toplumsal yapı içerisinde devlet, ekonomik bakımdan üstün durumda olan, üretim araçlarına sahip bulunan sınıfın baskı aracıdır ve sınıflar arasında mücadeleyi engelleme görevini yerine getirmektedir. 5 1. Ünite - Devlet ve Ekonomi Devletin tanımlarındaki farklılıklar neden kaynaklanmaktadır? Devletin Öğeleri 2 Devletin temel olarak üç öğesi bulunmaktadır. Bu öğeleri millet, ülke ve egemenlik olarak sayabiliriz. Millet Devletin beşeri unsurunu millet oluşturmaktadır. Günümüzde her milletin kendi kaderine sahip ve hâkim olması görüşüne dayanan “millî devlet” anlayışı yerleşmiştir. Devletin varlığı, öncelikle insan topluluğunun varlığına bağlıdır. Devleti oluşturan insanların, bağımsız bir siyasi topluluk halinde teşkilatlanma istek ve kabiliyeti, topluluktaki insan sayısından daha önemlidir. Çin ve Hindistan gibi nüfusu milyara ulaşan devletler olduğu gibi, Monako Prensliği, Kuveyt Emirliği gibi nüfusu binlerle ifade edilen devletler de vardır. Devlet kavramının tarih içindeki gelişimine bağlı olarak, devletin insan unsuruna, tebaa, ümmet, halk, gibi isimler de verilmiştir. Ülke Devletin toprak unsurunu ülke oluşturmaktadır. Devlet, iktidarın kullanım alanının sınırlarını belirleyen coğrafi alandır. Devletin var olabilmesi için, diğer devletlerden belli sınırlarla ayrılmış bir ülkenin varlığı gereklidir. Devletler, toplumların göçebe hayatı terk ederek, belirli bir toprak parçasına yurt olarak yerleşmeleri sonucu ortaya çıkmışlardır. Tarih boyunca gelişen medeniyetlerle beraber, ülke unsuru daha da önem kazanmıştır. Egemenlik Devletin iktidar unsurunu egemenlik oluşturmaktadır. Devleti, devlet olmayan topluluklardan ayıran en önemli fark, devletin siyasi unsuru olan ve kamu gücü olarak adlandırılan, başkalarına hâkim olma, emir ve direktifler vererek başkalarının davranışlarını yönlendirme egemenliğini, devletin emrindeki ordu, jandarma, polis ve benzeri silahlı güçler aracılığıyla kullanabilmesidir. Egemenliğin iç ve dış olmak üzere iki yönü bulunmaktadır. Devletin iç egemenliği, ülke sınırları içinde bulunan her türlü kişi, grup, makam egemenliğini de içine alan üstün bir kuvvet olup, onun kendi bünyesinden kaynaklanan asli ve meşru bir güçtür. Devletin dış egemenliği, devletin başka devletlere bağımlı olmaması ve öteki devletlerle hukuken eşit konumda olması anlamına gelmektedir. Devlet, egemenlik gücünü başka bir otoriteden almaz ve bir başkası adına kullanmaz. Ancak egemenlik yetkisi de sınırsız değildir, mahiyeti ve sınırları hukukla belirlenmiştir. Devletin öğelerinin birbirleriyle olan ilişkileri nasıldır? DEVLETİN EKONOMİDEKİ ROLÜNE İLİŞKİN YAKLAŞIMLAR 3 Devletin ekonomi içerisinde üstleneceği görevlere ilişkin görüşler tarih boyunca önemli değişiklikler göstermiştir. Günümüzde hız kazanan küreselleşme gibi gelişmelerin de etkisiyle toplumların devletten beklediği görevlerin kapsamı genişlemiştir. Merkantilist Görüş Devletin ekonomiye müdahalesi fikri 16. yüzyılda merkantilistlerle başlar. Merkantilizm, ortaçağ düşüncesini reddedip onun yerine daha akılcı ilkeler koymuştur. Bu bakımdan merkantilizm, 16. ile 18. yüzyıllar arasında devletlerin ekonomik bakımdan yapılandırılmalarında oldukça etkili olmuştur. Merkantilizmde temel düşünce toplumun Merkantilizm: Devletin en önemli amacı toplumu zenginleştirmektir. Bunu sağlamasının yolu da ülke hazinesinin sahip olduğu altın ve gümüş gibi değerli madenleri artırmaktır. 6 Kamu Maliyesi zenginliğidir. Merkantilizm taraftarları, devletin en önemli amacının toplumu zenginleştirmek olduğunu ve bunun da ülke hazinesinin sahip olduğu altın, gümüş gibi değerli madenlerin artırılmasıyla sağlanabileceğini savunmuşlardır. Bu düşünce taraftarları, ülkedeki değerli maden stokunun gelişimini sağlayabilmek için de dış ticaretin önemine değinmiş ve devletin dış ticaretin gelişimini sağlamada önemli rol oynaması gerektiği fikrini ileri sürmüşlerdir. Mali düşünce ve uygulamalar açısından merkantilist akımı değerlendirmek gerekirse bu dönemde, kamuya ait harcamaların artma eğilimi gösterdiği söylenebilir. Devlet müdahalesinin genişlemesiyle yeni tip bir gelir kaynağı kabul edilen hükümdar imtiyazları (ayrıcalıkları) ve bunlara dayanan gelirler de gelir olarak kabul edilmiştir. Vergiler, kamu harcamalarını karşılamada en önemli kaynak değildir. Ama verginin meşruluğunu savunan görüşler ortaya atılmaktadır. Vergiyi devletin bireye sağladığı koruyucu işlemlerin bir karşılığı sayan görüşler merkantilist yazarların fikirleri arasında yer almaktadır. Yine bu dönemde, kamu kredisi gelişmeye başlamıştır. Hükümdarlar özellikle savaş harcamaları için sık sık borçlanmaya başlamıştır. Merkantilist yazarlar arasında, verimli harcamaların borçlanmayla karşılanabileceğini savunanlara da rastlayabiliriz. Ancak çoğunluk, borçlanmanın bir mali araç olarak çok sakıncalı olduğunu iddia eder. Bütçe henüz bir kurum olarak gelişmemiştir. Ancak bütçe hakkı ile ilgili ilk adımlar bu dönemde atılmıştır. Devletin zenginleşmesini sağlamak merkantilizmde esas düşünce olmasına rağmen, bu dönem içinde meydana gelen savaşlar ve çeşitli altyapı yatırımları nedeniyle kamu harcamaları hızlı bir artış göstermiş, bunun sonucunda da altın ve gümüş stoklarını, istenilen düzeyde tutmak mümkün olamamıştır. Söz konusu olumsuzluklar, adı geçen madenler dışında, bazı kamu gelirlerini de hazinenin girdisi olarak kabul eder hale getirmiştir. Merkantilistlerin devletin ekonomideki rolüne ilişkin görüşleri nelerdir? 4 Fizyokrasi: Zenginliğin kaynağı tarımdır ve bu nedenle devletin sadece tarım üzerinden tek ve dolaysız bir vergi alması gerekmektedir. Fizyokrat Görüş Fizyokrasi kelimesi, “doğa yasası” anlamına gelmektedir. Fizyokratlar, bütün maliyeyi kapsayan genel bir sistem getirmişlerdir. Bu sistem altında mali olayları teorik incelemelerle sonuçlandırarak, maliye ilminin doğuşunu da sağlamışlardır. Fizyokratların görüşleri, ilk defa 18. yüzyılda Fransa’da ortaya atılmış, bu görüşler, bilimsel anlamda maliyenin kurulmasıyla klasik liberal görüşün doğup gelişmesine öncülük etmiştir. Bu nedenle mali konuları, teorik olarak ortaya atıp, onları bilimsel olarak savunan ilk ekolün fizyokratlar olduğu ifade edilebilir. Fizyokratlar liberalizmin öncüleridir. Devlet müdahalesine karşıdırlar. Toplum hayatını yöneten bir doğal düzenin varlığına inanırlar. Fizyokratlar, her insanın kendi kişisel çıkarlarının bilincinde olduğunu ve uyruğunda olduğu ülkelerin çıkarmış oldukları yasalara göre değil, doğa yasasına göre davranacakları tezini ileri sürmüştür. Yani, her insan, ilahi bir güçle davranışlarını kendi çıkarları doğrultusunda hesaplar ve ona göre hareket eder. Bu doğal düzenin eksiksiz işleyebilmesi için, devlet müdahalesinin mümkün olan asgari sınıra indirilmesini, bunun için de devlet harcamalarının kısılmasını tavsiye ederler. Gereğinden fazla yapılan devlet harcamalarının borçlanmayı ve dolayısıyla da vatandaşlar üzerindeki vergi yükünü artırarak, mevcut olan doğal dengeyi bozacağı ifade edilmiştir. Borçlanmaya başvurulmasını uygun görmezler. Aşırı devlet harcamalarının çok ve çeşitli vergilemeyi gerekli kılacağını, bunun da doğal düzeni bozacağını savunurlar. Hatırlanacağı üzere merkantilist düşünceye göre, zenginlikle hazine eşanlamlıydı. Onlar, bir ülkeyi sadece ticaretin zenginleştirebileceğini savunmuştur. Buna karşılık fizyokratlar ise zenginliğin; çiftçilik, madencilik ve balıkçılık gibi tarımla ilgili faaliyet alanlarında, doğanın yardımıyla üretilen mallardan meydana geleceğini ileri sürmüşlerdir. Bu 7 1. Ünite - Devlet ve Ekonomi nedenle mali tarihte, fizyokrat görüşe sahip olanların ortaya koymuş oldukları en dikkat çekici görüş, sadece tarım üzerinden vergi alınması gerektiğini savunan görüştür. Esasen fizyokratlar, mali tarihe bu görüşle geçmişlerdir. Fizyokratların vergi hakkındaki görüşü “tek ve dolaysız vergi”dir. Tek vergi denildiğinde akla hemen fizyokratlar gelir. Devlet harcamaları azaltılmış olacağı için, tek bir vergiden sağlanacak gelirin yeterli olacağı görüşü hakimdir. Fizyokratlar, bir ekonominin, mülk (toprak) sahipleri, çiftçiler ve bunların dışında kalanlardan meydana geleceğini belirtmişlerdir. Onlara göre, sadece çiftçi sınıfı üretken olarak görülür. Tarım sektörünün dışındaki tüm sektörlerin kısır olması, net hasılanın sadece topraktan sağlandığı şeklindeki görüşleri sonucunda, tek verginin tarım sektöründen alınmasını savunmuşlardır. Diğer sektörlerin vergilendirilmesini gereksiz ve masraflı bulmuşlar, bu kaynağın dışındaki tüm vergilerin, bir yerde ileri ve geriye yansıyarak, sonunda esas kaynak olan toprak üzerinde kalacağını savunmuşlardır. Özet olarak bu düşünce, devletlerin olması gerekenden fazla büyütülmemesini ortaya koymuş ve liberal görüşe bir bakıma öncülük etmiştir. Fizyokratların devletin ekonomideki rolüne ilişkin görüşleri nelerdir? Klasik Liberal Görüş Klasik liberal görüşün fikir babası, Adam Smith’dir. Bu ünlü düşünür liberal görüşün temelini atmıştır. A. Smith’e göre, her insanın ekonomik faaliyetlerinin amacı kişisel çıkarını arttırmaktır. Bu amaca ulaşmak için, en az gayretle en çok faydayı elde etmeye çalışan insanlar, kendi çıkarları doğrultusunda hareket ederlerken bilmeden toplumun yararına hareket etmekte ve böylelikle sanki görünmeyen bir el topluma yarar sağlamaktadır. A. Smith, insanların doğrudan doğruya kamuya yarar sağlama düşüncesiyle hareket etmeleri durumunda, topluma, belki de bilmeden, daha az fayda sağlayacaklarını ileri sürmüştür. Liberal düşüncenin temelini, devletin ilke olarak ekonomiye müdahale etmemesi gerektiği ya da herhangi bir nedenle müdahale gerektiği zaman da bunun en az düzeyde olması düşüncesi meydana getirmiştir. Bu bakımdan liberaller, daha sonra, bir bakıma özdeyiş haline gelen “Bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler” “Laissez faire, laissez passer” ifadesiyle tarihe geçmiştir. Bu yaklaşıma göre, devlet sadece yasa ve hukuk düzenini devam ettirerek, özel mülkiyet haklarını korumalı, sözleşmelerin uygulanabilmesi için gerekli ortamı hazırlamalıdır. Böylece devletin ekonomiye karışması minimum düzeyde tutulurken bütün ekonomik etkinlikler, piyasa ekonomisi tarafından yerine getirilmelidir. Adam Smith, “Klasik Bölüşüm Teorisi” adlı çalışmasında gelir dağılımını “üç büyük sosyal sınıf ” diye adlandırdığı emekçi sınıf, kapitalist sınıf ve toprak sahipleri sınıfının gelir paylarını nasıl elde ettiklerinin incelemesi olarak ele almıştır. Adam Smith’e göre ulusal gelirden üretken emeğe ayrılan pay arttıkça emekçilerin yaşam şartları iyileşir, çalışma ve üretim artar. Üretken olmayan emeğin payı arttıkça tersi olur. Üretken olmayan emek en çok kamu kesiminde barındığından, savurganlık en çok bu kesimde ortaya çıkar. Dolayısıyla kamu kesimindeki savurganlık ve kötü yönetim azaldıkça, devletin ekonomik büyümedeki etkinliği artmaktadır. A. Smith, savurganlık olgusunun özellikle devlet yönetiminde gözlendiği gerçeğine dikkatleri çekmiştir. Ona göre, devleti yönetenlerin yaptıkları harcamalar, özel kişilerin harcamalarına kıyasla çok daha savurgandır. A. Smith “Laissez-faire” yaklaşımını benimsemekle birlikte, kısa dönemde maliyeti karşılanamayacağı için, kişiler tarafından kârlı görülmeyerek gerçekleştirilemeyen bayındırlık projelerinin, devlet tarafından yerine getirilmesi gerektiğini savunmaktadır. Böylece devletin ekonomideki rolü, savunma, adalet ve yürütme organının fonksiyonlarını yerine getirecek düzeyde sınırlandırılmış bulunmaktadır. 5 Klasik liberalizm: Devletin ekonomiye karışması minimum düzeyde tutulurken, bütün ekonomik etkinlikler piyasa ekonomisi tarafından yerine getirilmelidir. 8 Kamu Maliyesi A. Smith, özel teşebbüsün cazip görmediği işlerle gücünün üstünde olan işlerin devletçe yapılmasını uygun görmüş ve toplum halinde yaşayan insanların ihtiyaçlarını ikiye ayırmıştır: İlki devlet tarafından karşılanan milli savunma, adalet, diplomatik hizmetler gibi toplumun birinci derecedeki ihtiyaçları, ikincisi ise özel ekonomi tarafından karşılanmadığı ya da yeteri kadar karşılanamadığı zamanlar devletin karşılaması gereken milli eğitim, sağlık, bayındırlık hizmetleri gibi toplumun ikinci derecedeki ihtiyaçlarıdır. Adı geçen iki ilke içine sığdırılmış olan hizmetler dışındaki tüm hizmetlerin, özel kesim tarafından yerine getirilmesi liberal devlet anlayışının karakteristik niteliğidir. Klasik liberal devlet anlayışı içinde A. Smith’in düşünceleri önem kazanmaktadır. Çünkü; toplum ihtiyaçlarının ikiye ayrılması ve bu ihtiyaçları karşılayan alanların belirtilmeye çalışılması, kamu ekonomisinin ilk izlerini taşır. Klasik liberal düşünce, 1929 yılında baş gösteren Dünya Ekonomik Krizinin ortaya çıkışma kadar olan süre içinde devletlerin yapılanma şekillerinde büyük rol oynamıştır. Bu düşünce şeklinin ortaya çıkarmış olduğu devlete, koruyucu devlet ya da tarafsız devlet adı verilmiştir. Liberal görüş, devlet hizmetlerinin sınırlı olması gerektiğini savunurken kamu harcamalarının da asgari düzeyde tutulmasını, denk bütçe ilkesininde hiçbir zaman göz ardı edilmemesi gerektiğini ortaya koymuştur. İktisadi istikrarı sağlamak ve siyasal iktidarların savurganlıklarını önlemek için, bireysel girişimin teşvik edilmesiyle birlikte, para arzının kontrolü ve bütçe denkliğinin sağlanması zorunludur. Ayrıca, borçlanma yoluna da gidilmemelidir. Çünkü; klasik teoride devlet, tüketim sürecini savurgan bir nitelikle gerçekleştirdiğinden, iç ve dış borçlanma yöntemleriyle elde ettiği kaynakların bedellerini, sonraki kuşaklar üstlenmek zorunda kalacaktır. İkincisi, özel kesimin sanayi ve ticaret gibi üretken alanlarda kullanacağı kaynakları, devlet borçlanarak savurgan harcamalara yöneltmektedir. Bütçe açıklarının borçlanmayla ya da vergilerle finanse edilmesi durumunda, kamu harcamalarındaki artış kadar özel harcamalarda bir azalış olacaktır. Bu duruma, dışlama etkisi denilmektedir. Üçüncüsü, borçlanma süreci, vergi gelirlerinin artırımına göre daha az sürede ve daha kolay bir şekilde gerçekleştirilmekte ve kamuoyunun da tepkisi fazla çekilmemektedir. Bütçe, açıklan parasal ve mali disiplin açısından zararlıdır. Devlet bütçesinin sürekli açık vermesi, olağanüstü bir gelir niteliğinde olan borçlanmanın, normal bir gelir gibi algılanmasına neden olmaktadır. Liberal düşüncenin, kamu hizmetleriyle bütçe hakkındaki bu görüşleri, bir bakıma kamu gelirlerinin en önemlilerinden biri olan vergilere de yansımıştır. Yani bu görüşe göre, kamu hizmetlerinin gerektirdiği harcamaların vergiyle karşılanabileceği, vergi yükünü asgari düzeyde tutmak şartıyla vergi yoluna başvurulabileceği, kabul edilmektedir. Devlet, doğal olarak kamusal ihtiyaçların gerektirdiği harcamaların yükünü vatandaşlar arasında bölüştürecektir. Maliye, bu bölüştürmeyi, en iyi biçimde yapmayı sağlayacak ilkeleri araştıran bir bilimdir. Harcama az olursa, vergiler de ona göre ayarlanacaktır. Böyle olursa, bir gizli elin, kendiliğinden, hem özel hem de kamusal çıkarların, mümkün olan en iyi biçimde düzenlenmesini sağladığı doğal düzene müdahale gereği olmayacaktır. Öte yandan vergilerin tarafsız olması ve bir iktisat politikası aracı olarak kullanılmaması ilkesi, bu görüşün önemli yanlarından birisini meydana getirmiştir. Tüm bu ilkeler ışığında, ilk zamanlarda kamusal faaliyetlerin kötü yürütülmesine karşılık, özel ekonominin başarı kazanması, liberalizmin de güç kazanmasına yol açmış, bu düşünce altında, devletin görevleri sert bir sınırla çizilmiş ve “jandarma” rolünden öteye gitmemiştir. Klasik liberallerin, devletin ekonomideki rolüne ilişkin görüşleri nelerdir? 6 1. Ünite - Devlet ve Ekonomi 9 Sosyalist görüşe göre, tüm üretim araçlarının devlete ait olması ve kural olarak da ülkenin ekonomik faaliyetlerinin tümünün devlet tarafından yürütülmesi esastır. Bu görüş, özel mülkiyeti ve özel kesimi ilke olarak kabul etmemiştir. Özel mülkiyet, sadece, kişisel emeğe dayanan ve el sanatlarına ilişkin olarak faaliyet yürüten küçük işletmelere tanınmıştır. Sosyalist görüşü benimsemiş devletlerin ekonomik düzeni, piyasa ekonomisine göre organize olmuş devletlere göre çok farklılık göstermektedir. Piyasa ekonomisinde ekonomiye yön veren nesne, piyasada arz ve talebe göre meydana gelen fiyattır. Oysa sosyalist ekonomilerde bunun yerini merkezi otorite almaktadır. Bu ülkelerde devlet işletmelerinin faaliyetlerine, merkezi otoritelerce saptanmış olan fiyatlar, vergi ve krediler egemendir. Sosyalist ülkelerde devlet tarafından tespit edilmiş fiyatlar, vergiden önce gelir. Yani, fiyat, vergiden daha önemli finansman aracı olarak kabul edilir. Çünkü; fiyatlar, devlet tarafından istenildiği düzeyde tespit edilmekte, devletin ihtiyacı olan kaynak, vergiden daha kolay bir şekilde sağlanabilmektedir. Bu düzende vergi sistemleri de piyasa ekonomisine sahip ülkelerdeki vergi sistemlerine göre farklı yapıdadır. Piyasa ekonomisini uygulayan ülkelerde, gelir üzerinden alınan vergiler önemli olduğu halde, sosyalist düzen üzerine kurulmuş ülkelerde, fiyatın tamamlayıcısı olarak kabul edilen harcama vergileri ön plana çıkmaktadır. Gelir Vergisi, sadece ücretlerden yapılan kesintilerle sınırlandırılmıştır. Sosyalist görüş, esas olarak Sovyet Rusya’da uygulanmış ve daha sonra bu görüş ve ilkeler, esasa yönelik olmayan birtakım değişikliklerle diğer bazı ülkelerde de kabul görmüştür. Ancak sistemin daha sonra, devletlerin yapılanmalardaki etkisi tamamen ortadan kalkmıştır. Sosyalizm: Tüm üretim araçlarının devlete ait olması ve kural olarak da ülkenin ekonomik faaliyetlerinin tümünün devlet tarafından yürütülmesidir. Sosyalist Görüş Sosyalistlerin devletin ekonomideki rolüne ilişkin görüşleri nelerdir? Keynesyen Görüş Liberal görüşün ortaya konmasından sonra, tarafsız devlet anlayışı, devletlerin yönetim şekillerinde uzun süre etkili olmuştur. Tüm dünyayı etkisi altına alan 1929 ekonomik bunalımıyla birlikte, gelişmiş ülkelerin çoğunda yüksek oranlı işsizliğin orta çıkması, klasik iktisadi sisteme olan güveni derinden sarsarak, o zamana kadar ekonomi biliminde yerleşmiş temel inançların sorgulanmasına yol açmıştır. Keynesyen kamu maliyesi ekolü 1929 buhranı sonrasında John Maynard Keynes’in genel teorisi çerçevesinde oluşturulmuş fikirler bütünüdür. Keynes’in yazdığı ve devamında birçok iktisatçıya ilham kaynağı olmuş “Genel Teori” adlı eserde devletin ekonomiyi yönlendirme gücünün önemi üzerinde durulmuştur. Keynes’in eserinde, durgunluktan çıkılması için, maliye politikası araçlarının etkin kullanılmasının gerektiği savunulmaktadır. Buna göre; işsizlik, enflasyon gibi sorunlar vergileme ve harcama politikalarıyla etkilenebilecek, ekonomik faaliyetlerdeki ciddi yavaşlamalar ve depresyon engellenebilecektir. 1929 ekonomik bunalımı üzerindeki gözlemlerinden yeni bir kuram geliştiren John M. Keynes, çağdaş ekonomik düşüncenin temelini atmış, ekonomik alandaki tarafsızlık politikasını eleştirmiş ve devletin ekonomiye müdahale etmesi gerektiğini savunmuştur. Liberallerin para politikası, Keynes’le beraber maliye politikasına dönüşmüş ve kamu kesiminin genel ekonomi içerisindeki payı artırılmıştır. Ekonomide dengenin sağlanmasında tek çare olarak görünen kamusal harcamalar, kamu ekonomisi ile özel ekonomiyi işbirliğine zorlamıştır. Ekonomide önemli bir yapısal aksaklığın mevcut olduğunu, piyasanın kendi gücüyle bu yapısal aksaklığı gideremeyeceğini ortaya koyan Keynes, özellikle devamlı ve yaygın işsizliğin, bir ekonomide en büyük tehlikeyi yaratacağını savunarak, tam istihdamı sağlayacak önlemler alınmasını ileri sürmüştür. Keynes’e göre klasiklerin ileri sürdükleri Laissez-faire bir politika değildir. Keynes’le birlikte müdahaleci bir ikti- 7 Keynesyen yaklaşım: Piyasadaki yapısal aksaklıklar ancak devletin maliye politikası yoluyla ekonomiye doğrudan müdahalesi sonucu giderilebilir. 10 Efektif talep: Ekonomide mal ya da hizmetleri alabilmek için yeterli para ya da benzerlerinin mevcut olması sonucunda etkin olan talep. Deflasyon: Ekonomideki fiyatlar genel düzeyinin, belirli bir zaman aralığında sürekli düşüş göstermesidir. Kamu Maliyesi sat politikasıyla mali araçlar, ekonomi içinde “müdahale aracı” olarak kullanılmaya başlanmıştır. Büyük Buhran ve Keynes’çi görüşlerden kazanılan bilgiler, mali araçların daha geniş alanlarda çok çeşitli amaçlar için kullanılabileceğini ortaya koymuştur. Kamu harcamalarının, bütçenin, özellikle vergilendirmenin ve borçlanmanın çeşitli ekonomik, sosyal, siyasal amaçların gerçekleştirilmesinde kullanılabilecekleri anlaşılınca, araçlarda da değişiklikler, gelişmeler meydana gelmiştir. Ortaya tamamen yeni bir anlayış ile birlikte, yepyeni bir mali teknik, onu kullanan bir politika ve mali idare anlayışı çıkmıştır. Bu da kamu kesiminin genel ekonomi içerisindeki payını oldukça artırmıştır. ABD söz konusu ekonomik krizi, 1933 yılında Başkan Roosevelt’in yürürlüğe koymuş olduğu New Deal Planı’nın yardımıyla atlatabilmiştir. Krizin esas nedeninin, fiyatlar genel düzeyindeki büyük düşüşün talepteki harcamaların azalmasından meydana geldiğine inanıldığı için, bu duruma devletin müdahale etmesinin zorunlu olduğuna ve bunun da devlet harcamalarının artırılmasını gerekli kıldığına karar verilmiştir. Bunun sonucunda “açığa dayalı harcama” politikaları ortaya konmuş ve kriz önlenebilmiştir. Keynes, liberal görüşün aksine, ekonomik dengenin sadece tam istihdamın gerçekleşmesi halinde oluşabileceği görüşünü reddetmekte ve dengenin eksik istihdam düzeyinde de meydana gelebileceğini ifade etmektedir. Keynes, eksik istihdamın bir yönünü meydana getiren işsizliğin ve bunun sonucu olarak kabul edilebilecek gelir düşüklüğünün nedenini, efektif talebin yeterli olmamasına bağlamaktadır. Bu görüşe göre efektif talep olarak ifade edilen genel harcama düzeyindeki duraksama ya da azalma, gelir düzeyini de etkiler ve bunun sonucunda da deflasyonist bir açık meydana gelir. Meydana gelen deflasyonist açığı kapatarak tam istihdama ulaşabilmek için de efektif talebin devlet tarafından artırılması gerekir. Toplam harcamayı artırmak için devlet, çeşitli yollarla kaynak sağlayarak elde etmiş olduğu kaynakları talebi canlandıracak şekilde piyasaya sokmalıdır. J. B. Say ve diğer klasik ekonomistler, “arzın kendi talebini yarattığını” kabul etmelerine karşılık, Keynes bu düşüncenin aksine talebin arzı geliştirdiğini kabul etmektedir. Liberal düşünceye göre kabul edilen tarafsız devlet anlayışı, daha sonraları müdahaleci bir karaktere dönüşmüştür. Genel teori çerçevesinde oluşturulan Keynesyen maliye, devlete ekonomik hayatı yönlendirme açısından önemli fonksiyonlar yüklemiştir. Ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması, ekonomide istikrarın temini, adil gelir dağılımının sağlanması devletin asli fonksiyonları olarak tespit edilmiştir. Yani devlet, kriz dönemlerinde üretimi artırmak, enflasyon dönemlerinde paranın satın alma gücünü düşürmemek, gelir dağılımında adaleti sağlamak yönünde önlemler almak suretiyle ekonomik ve sosyal hayata müdahale etme durumunda kalmıştır. Devletlerin, bozuk gelir dağılımını düzeltebilmek için, etkili iki mali araca sahip oldukları ileri sürülmüştür. Bu araçlardan birisi, artan oranlı vergilerle yüksek gelire sahip kişilerden daha çok vergi alarak, bunu düşük gelirlilere aktarma yoludur. Diğeriyse, verimsiz çalışan kamu kurumlarını özelleştirerek elde edilen gelirleri, gelir dağılımını düzenleme yönündeki kullanma politikalarıdır. Ancak bunları gerçekleştirirken mevcut olan üretimi engellememeye özen göstermek gerekir. Klasik liberal düşüncede benimsenen denk bütçe ilkesi Keynesyenler tarafından eleştirilmiş, bunun yerine “telafi edici bütçe” ve “devri bütçe” yaklaşımları benimsenmiştir. Keynesyen yaklaşıma göre siyasal iktidarlar, tam istihdamı sağlamak istiyorlarsa girişimcileri yatırım yapmaya teşvik etmeli, vergileri azaltarak tüketim artışını sağlamalı ve bayındırlık işlerine girişmelidir. Bu politika neticesinde bütçe açıklarının ortaya çıkması normaldir. Keynesyenler, bütçe açıklarının borçlanmayla finansmanında, borçlanmasıyla sağlanan kaynakların kendi kendini finanse eden yatırımlar için kullanılması durumunda, gelecek nesiller üzerine herhangi bir yük getirmeyeceğini öne sürmüşlerdir. Keynesyen yaklaşımın açık finansman politikalarını benimsemesinin, vergileme ve bütçe teknikleri 11 1. Ünite - Devlet ve Ekonomi üzerinde meydana getirdiği en belirgin değişiklik, vergilemede “yararlanma ilkesi” yerine, “ödeme gücü ilkesi”nin yaygınlaştırılmasıdır. Bu uygulamayla birlikte, kamusal taleplerle özel talepler ayrıştırılarak, bedelsiz bir statüye kavuşturulmuş olan kamu hizmetlerinin kapsamı da yarı kamusal ve hatta özel sayılabilecek hizmetleri de kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Keynesyenlerin devletin ekonomideki rolüne ilişkin görüşleri nelerdir? Anayasal İktisat Görüşü 1970’li yıllardan sonra James M. Buchanan’ın öncülüğündeki bazı ekonomistler, ekonomik sorunlara çözüm getirmek amacıyla tekrar liberal ekonomik görüşe benzer görüşler ileri sürmüşlerdir. Yeni maliyenin de çerçevesini çizen bu görüşlere “Anayasal İktisat Yaklaşımı” denilmektedir. Bu teoriye göre; kişisel çıkar kaygısı, hem piyasada hem de siyasal alanda, insan davranışlarına egemen olmaktadır. Bu motif “ekonomik insanın” yanında seçmen, politikacı ve bürokrat olarak “siyasal insanın” da davranışlarını belirlemektedir. Anayasal iktisat yaklaşımı, siyasal aktörlerinde tıpkı bireyler gibi, kendi çıkarları doğrultusunda hareket ettiğini belirterek, siyasal gücün, gerek iktisadi gerekse mali uygulamalarının disiplin altın alınması gerektiğini savunmaktadır. Bunun için, ekonomik faaliyetlerin anayasal çerçevede sınırlandırılması önerilmektedir. Bu yaklaşımın temelinde, “piyasa başarısızlığı teorisine” karşılık geliştirilen “devletin başarısızlığı teorisi” vardır. Buchanan’a göre, devletin başarısızlığında Keynesyen iktisadi anlayış doğrultusunda hareket eden akademisyenler, bürokratlar ve politikacılar önemli bir yere sahiptir. Çünkü; Keynesyen iktisat, devletin ekonomiye aktif müdahalesini öngörür. Dolayısıyla bu müdahaleci devlet anlayışı, kamu sektörünün zaman içerisinde büyümesine yol açmıştır. Keynesyen görüşün uygulanması sonucunda denk bütçe ilkesi zedelenmiş ve bu durum bütçe açıklarının ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bütçe açıklarının ortaya çıkmasında kamunun iç ve dış borçlarının artmasını ve para basma yetkisinin sınırsız bir şekilde kullanılmasını ortaya çıkarmıştır. Devlet harcamalarının hızlı bir biçimde artması, hızlı büyüme, aynı zamanda çeşitli siyasal ve ekonomik sorunları da beraberinde getirmiştir. Bu olumsuz tablonun giderilebilmesi için, anayasalara, ekonomik konularda hükümetlerin tasarruflarını sınırlayıcı hükümler koymak gerekir. Bütçe açıklarının borçla finansmanın karşılanmasında oluşacak önemli problemlerden birisi de gelecek nesillerin vergi yükünün artacak olmasıdır. Bugünkü nesillerin, gönüllü olarak devlete verdikleri borçların, anapara ve faizlerinin ödenmesi için gerekli vergi artışını, gelecek nesiller yüklenmek zorunda kalacaktır. Çünkü; borçlanmanın yükü, borçlanmanın gerçekleştirildiği dönemde değil, borçların anapara ve faizlerinin ödenmesi esnasında ya da sonrasında ortaya çıkar. Dolayısıyla borç yükünü taşıyanlar bu nesiller değil, gelecek nesiller olacaktır. Anayasal iktisata diğer bir destek, M. Friedman’dan gelmiştir. Enflasyonun dünyanın birçok ülkesinde çoğu zaman parasal bir sorun olduğunu belirten M. Friedman, anayasaya konulacak bir hükümle siyasal iktidarın para arzını “yılda % 5’ten çok ve % 3’ten az olmayacak şekilde artırılmasının sağlanmasını” önermiştir. Siyasi iktidarın para arzını sınırlandırarak enflasyonu önlemek amacıyla ortaya konmuş olan bu düşünce, çok geçmeden genelleştirilmiş ve bütün ekonomik politikalar için uygulanması savunulur hale gelmiştir. Anayasal iktisat görüşünü benimseyenlerin görüşleri şu şekilde özetlenebilir; devletin yürütmüş olduğu faaliyetlerin, tamamen piyasa ekonomisi kuralları çerçevesinde yürütülmesi esas olmalı, bunu yaparken hükümetlerin piyasaya müdahalelerini önlemek için, ülkelerin anayasalarına, devletlerin ekonomik ve mali hareket olanaklarını kısıtlayan hü- 8 Anayasal iktisat yaklaşımı: Piyasa ekonomisi kuralları esas olmalı ve hükümetlerin müdahalelerini önlemek için, anayasaya, devletlerin ekonomik ve mali hareket olanaklarını kısıtlayan hükümler konulmalıdır. 12 Kamu Maliyesi kümler konulmalıdır. Devletlerin borçlanma, para basma ve vergi koyma gibi alanlarda serbest hareket olanaklarını sınırlamak, bunlardan birkaçıdır. Anayasalara bu tür hükümler konulmasındaki amaç, politikacı ve bürokratların keyfi davranışlarını önlemektir. Anayasal iktisatçıların devletin ekonomideki rolüne ilişkin görüşleri nelerdir? 9 KÜRESELLEŞME VE KAMU MALİYESİ Küreselleşme; ekonomik, sosyal, teknolojik, kültürel, politik ve çevresel alanlarda dünya çapında bütünleşmenin ve dayanışmanın artması anlamına gelmektedir. Küreselleşme 1980’li yıllardan itibaren dünyanın gündemine oturmuştur. Ekonomik, toplumsal ve siyasal yapılarda meydana gelen değişimler, devletin klasik fonksiyonlarında da değişikliğe gitme zorunluluğunu beraberinde getirmiştir. Devlet, birçok alanda üretimden çekilmiş, mümkün olan alanları (yarı kamusal mallar, bazı doğal tekeller gibi) piyasaya bırakmaya başlamıştır. Ancak, küreselleşmeyle birlikte, ulus devletin rolünün ortadan kalkmadığı görülmektedir. Hatta bazı iktisatçılar, küreselleşen dünyada devletin rolünün daha da arttığına ilişkin bulgular öne sürmektedir. Küreselleşmenin, üretimin küresel düzeyde örgütlenmesi ve mali piyasaların bütünleşmesi olmak üzere, ekonomik alanda iki temel boyutu olduğu ileri sürülmektedir. Üretimin küresel düzeyde yeniden örgütlenmesi, büyük şirketlerin üretimlerini 1960’lardan itibaren maliyetlerin daha düşük olduğu bölgelere, özellikle Güney Doğu Asya’ya kaydırmalarıyla başlamış olan bir süreçtir. Bu süreç uluslararası işbölümünün yeni bir safhası olarak ortaya çıkmıştır. 1980’li yıllardan itibarense giderek artan bir şekilde, sermaye hareketlerinin serbestleşmesi ve haberleşme teknolojisinin gelişmesi, mali piyasaların bütünleşmesi olgusunu ortaya çıkarmıştır. Bu iki olgu birlikte, küreselleşmenin ekonomik boyutu olarak ifade edilen süreci yaratmıştır. Küreselleşme sürecinde devletin fonksiyonlarında nasıl bir değişme olacağı konusunda iki farklı görüş vardır. Birinci görüş, küreselleşmenin devletin fonksiyonlarını zayıflatacağı, yetki alanını daraltacağı ve siyasi erkin büyük ölçüde uluslararası kurumlara devredileceği yönündedir. İkinci görüşse küreselleşmenin devletin bazı yetkilerini kaybetmesine neden olmakla birlikte, başka alanlarda, daha güçlü bir ulus devlete ihtiyaç duyulmasına neden olan bir ortam yarattığı yolundadır. Dünyada küreselleşmeyle ilgili gelişmeler incelendiği zaman, küreselleşmenin devletin bazı fonksiyonlarını azaltıp, bazılarınıysa artırdığı görülmektedir. Mali piyasalarda, sermayenin, uluslararası serbest dolaşımı ve uluslararası ticarette küresel piyasalarda rekabet etmek, sermayenin yeniden üretimi için gerekli unsurlardır. Bu noktada devletin en önemli rolü, bu dolaşımı kolaylaştırmak ve bu rekabeti güçlendirmek haline gelmiştir. Devletin, özellikle sosyal refah sağlama fonksiyonunda azalma, daha belirgindir. Firmaların uluslararası alanda rekabet edebilirliğini güçleştirdiği için, ücretlerin yani emek maliyetlerinin devlet tarafından düşük tutulmaya çalışıldığı görülmektedir. Ancak bu durum, özellikle sermaye üzerindeki yüklerin kaldırılması ya da azaltılması şeklinde olmuştur. Refah devletinin kapsamı, bir miktar azalmakla birlikte, birçok sanayileşmiş ülkede çok büyük bir düşme göstermemiştir. Sosyal refah hizmetlerinin finansman biçimlerinde özel bireysel emeklilik ve sağlık sigortalarının teşvik edilmesiyle değişiklikler meydana gelmiştir. Küreselleşmenin önemli unsurlarından bir tanesi olan, sermayenin uluslararası serbest dolaşımının önündeki en büyük engellerden biri, sermaye gelirlerinin yüksek oranda vergilendirilmesidir. Devletler, vergi hâsılatı sağlamayla ülkeye sermaye girişi sağlama ikilemi arasında kalmışlardır. Sonuç olarak sermaye üzerindeki vergiler azaltılmıştır. Dolayısıyla devletin gelirleri, vergiler yoluyla yeniden dağıtımı fonksiyonu azalmış, bunun sonucunda birçok ülkede gelir dağılımı bir miktar bozulmuştur. 13 1. Ünite - Devlet ve Ekonomi Devletin artan fonksiyonları şöyle sıralanabilir: • Şirketlerin, küresel piyasalarda rekabet edebilmesi için, araştırma geliştirme harcamaları gibi, rekabet ve verimliliğin önemli bir unsuru olan, teknolojinin geliştirilmesi için gerekli harcamaları yapmak. • Şirketlerin, rekabet edebilmek için ihtiyacı, olan teşvikleri sağlamak. • Mülkiyet haklarının korunması ve özelleştirmenin yasal altyapısının hazırlanması gibi, piyasaları düzenleyici faaliyetlerde bulunmak. Sonuç olarak küreselleşmeyle devletin fonksiyonlarının azalmadığını ancak köklü değişimlerin yaşandığını ilerleyen dönemlerde de bu değişimlerin devam edeceğini söyleyebiliriz. Küreselleşme kamu maliyesine ne gibi fonksiyonlar yüklemiştir? 10 14 Kamu Maliyesi Özet 1 2 Kamu maliyesi kavramını tanımlamak Kamu maliyesi devletin harcamalarını ve gelirlerini incelemektedir. Bir ülkenin milli gelirinin bir bölümü, devlet tarafından, kamu harcamalarını finanse etmek için kullanılır. Kamu harcamaları, kamu kesimi birimleri tarafından bildirilen kamu hizmeti taleplerini karşılamak için, bir kamu bütçesiyle düzenlenen ve gerçekleştirilen harcamalardır. Kamu kesimi birimleriyse ülke halkının ihtiyaç duyduğu hizmetleri sunmak için, bürokratik bir düzen içinde örgütlenmiş, idari yapılardır. Kamu kesimi birimlerinin sunduğu hizmetlerin, toplumun tercihlerin, ne dereceye kadar karşıladığı ve asıl önemlisi, tam olarak karşılayabilmesi için nasıl bir kurumsal yapı gerektiği, kamu maliyesi disiplininin içinde yer alan konulardır. 4 Devlet kavramını tanımlamak Devletin dar tanımına göre; “Devlet, bir toprak parçası üzerinde, bir otorite altında yaşayan insan topluluğudur”. Daha geniş bir tanımla; “devlet, ortak bir hayatı ve kültürü paylaşan bir toplumda, bu toplumu düzenleme, bu topluma güvenlik, refah ve huzur sağlama amacını güden, bu amaca yönelik olarak kanun koyma, bu kanunları uygulama, yargılama ve cezalandırma gibi güçlere sahip olan kurumdur”. 5 3 Devletin öğelerini özetlemek Devletin temel olarak üç öğesi bulunmaktadır. Bu öğeleri millet, ülke ve egemenlik olarak sayabiliriz. Devletin beşeri unsurunu millet oluşturmaktadır. Günümüzde her milletin kendi kaderine sahip ve hâkim olması görüşüne dayanan “millî devlet” anlayışı yerleşmiştir. Devletin varlığı, öncelikle insan topluluğunun varlığına bağlıdır. Devletin toprak unsurunu ülke oluşturmaktadır. Devlet iktidarının kullanım alanının sınırlarını belirleyen coğrafi alandır. Devletin iktidar unsurunu egemenlik oluşturmaktadır. Devletin ekonomiye müdahale etmesini savunan görüşleri açıklamak Devletin ekonomiye müdahalesi fikri 16. yüzyılda merkantilistlerle başlar. Sosyalist görüşe göreyse tüm üretim araçlarının devlete ait olması ve kural olarak da ülkenin ekonomik faaliyetlerinin tümünün devlet tarafından yürütülmesi esastır. Keynes’in eserinde, durgunluktan çıkılması için, maliye politikası araçlarının etkin kullanılmasının gerektiği savunulmaktadır. Buna göre; işsizlik, enflasyon gibi sorunlar vergileme ve harcama politikalarıyla etkilenebilecek, ekonomik faaliyetlerdeki ciddi yavaşlamalar ve depresyon engellenebilecektir. Keynesyen maliye, devlete, ekonomik hayatı yönlendirme açısından önemli fonksiyonlar yüklemiştir. Ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması, ekonomide istikrarın temini, adil gelir dağılımının sağlanması, devletin asli fonksiyonları olarak tespit edilmiştir. Yani devlet, kriz dönemlerinde üretimi artırmak, enflasyon dönemlerinde paranın satın alma gücünü düşürmemek ve gelir dağılımında adaleti sağlamak yönünde önlemler almak suretiyle ekonomik ve sosyal hayata müdahale etme durumunda kalmıştır. Küreselleşmenin kamu maliyesi üzerindeki etkilerini değerlendirmek Dünyada, küreselleşmyle ilgili gelişmeler incelendiği zaman, küreselleşmenin devletin bazı fonksiyonlarını azaltıp, bazılarınıysa artırdığı görülmektedir. Devletin en önemli rolü, sermaye dolaşımını kolaylaştırmak ve uluslararası rekabeti güçlendirmek haline gelmiştir. Sonuç olarak sermaye üzerindeki vergiler azaltılmıştır. Dolayısıyla devletin gelirleri, vergiler yoluyla yeniden dağıtımı fonksiyonu azalmış ve bunun sonucunda birçok ülkede gelir dağılımı bir miktar bozulmuştur. 1. Ünite - Devlet ve Ekonomi 15 Kendimizi Sınayalım 1. Devleti kendisini yönetenlerden ayrı bir varlığa sahip, bir kurumlar ve hizmetler sistemi olarak açıklayan devlet tanımı aşağıdakilerden hangisidir? a. Aristotelesçi devlet b. Organik devlet c. Toplum sözleşmesi devleti d. Hegelci devlet e. Marksist devlet 2. Devlet, kendi irade, ehliyet, yeteneği ve amaçları olan, bir üniversiteye benzetilebilecek cisimleşmiş bir kişi, dünyadaki ilahi düşünce ve milli bir ruh olarak gören devlet tanımı aşağıdakilerden hangisidir? a. Organik devlet b. Aristotelesçi devlet c. Toplum sözleşmesi devleti d. Hegelci devlet e. Marksist devlet 3. Aşağıdakilerden hangisi bir toprak parçası üzerinde, bir otorite altında yaşayan insan topluluğudur? a. Piyasa b. Bürokrasi c. Devlet d. Baskı grubu e. Seçmen 4. Devletin beşeri unsuru aşağıdakilerden hangisidir? a. Millet b. Vatan c. Ülke d. İktidar e. Egemenlik 5. Devletin en önemli amacının ülke hazinesinin sahip olduğu altın ve gümüş gibi değerli madenleri arttırmak olduğunu ileri süren görüş aşağıdakilerden hangisidir? a. Klasik liberal görüş b. Keynesyen görüş c. Sosyalist görüş d. Anayasal İktisat Görüşü e. Merkantilist görüş 6. “Bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler” ifadesi aşağıdaki görüşlerden hangisine aittir? a. Merkantilist görüş b. Klasik liberal görüş c. Keynesyen görüş d. Sosyalist görüş e. Anayasal İktisat Görüşü 7. Klasik liberal görüşün fikir babası düşünür aşağıdakilerden hangisidir? a. A. Smith b. J. M. Keynes c. Aristoteles d. J. Buchanan e. J. Locke 8. Keynes görüşlerini aşağıdaki hangi olay üzerindeki gözlemlerinden geliştirmiştir? a. Birinci dünya savaşı b. Sanayi devrimi c. Amerikan ihtilali d. Fransız ihtilali e. 1929 ekonomik buhranı 9. Piyasa ekonomisi kuralları esas olmalı ve hükümetlerin müdahalelerini önlemek için anayasaya devletlerin ekonomik ve mali hareket olanaklarını kısıtlayan hükümler konulmalıdır görüşü aşağıdaki yaklaşımlardan hangisine aittir? a. Merkantilist görüş b. Klasik liberal görüş c. Keynesyen görüş d. Anayasal İktisat Görüşü e. Sosyalist görüş 10. Küreselleşmenin kamu maliyesi üzerindeki etkileri ile ilgili aşağıdaki ifadelerden hangisi söylenemez? a. Devlet araştırma-geliştirme harcaması yapmaktadır b. Devlet şirketlere teşvik sağlamaktadır c. Devletin sosyal refah fonksiyonu artmıştır d. Sermaye üzerindeki vergiler azaltılmıştır e. Devlet mülkiyet haklarını korumaktadır 16 Kamu Maliyesi Yaşamın İçinden Küreselleşmeyi iyi anlamak isteyen Türkiye’ye baksın Gila BENMAYOR Colombia Üniversitesi, 8’inci “Küresel Merkez”ini İstanbul’da açtı. Üniversitenin Rektörü Lee Bollinger, “Küreselleşme olgusunu en iyi anlayabilecek yerlerden biri Türkiye. Türkiye’nin yükselen bir ekonomisi ve politik gücü var. Dünyanın hiçbir noktası bu kadar ilginç değil” dedi. NEW York merkezli Columbia Üniversitesi’nin Rektörü Lee C. Bollinger, ifade ve basın özgürlüğü alanlarında ABD’nin önde gelen bilim insanları arasında. ABD’de inanç ve ifade özgürlüğünün garantisi olarak özetleyebileceğimiz “Birinci Anayasa Değişikliği” uzmanı. Geçtiğimiz yıl İstanbul Teknik Üniversitesi’nde “Özgür Basın için Özgür bir Dünya” başlıklı bir konferans veren Lee Bollinger son kitabında “Uninhibited, Robust and Wide-Open” 21. yüzyılda özgür basının önemini ele alıyor. Columbia Üniversitesi’nin İstanbul’daki “Küresel Merkezi”nin açılışına katılan Lee Bollinger ile Sultanahmet civarında “tarihe doğru bir yolculuğa çıkmadan” önce konuşma fırsatı buldum. Üniversitenin, New York, Santiago, Paris, Pekin, Mumbai, Beijing, Amman’dan sonra sekizincisini İstanbul’da açtığı “Küresel Merkezin” Direktörü İpek Cem Taha. Türkiye yükselen ekonomi • Neden İstanbul’da ve neden şimdi Columbia Üniversitesi’nin “Küresel Merkezi”? - Küreselleşme olgusunu iyi anlamak istiyorsanız Türkiye bunun için en iyi yerlerden birisi. Zira yükselen ekonomisi, yükselen bir politik gücü var ve Türk toplumu dünya ekonomisine ve siyasetine entegre olmaya hazır gelmiş bir durumda. Konumu ilginç. Gelişmiş ülkelerle, gelişmekte olan ülkelerin ortasında. Bence dünyanın hiçbir noktası bu kadar ilginç değil. Şimdilerde gücün Batı’dan Doğu’ya kaydığından söz ediyoruz. Ülkeniz tam bu “bu kaymanın ya da değişimin gerçekleştiği noktada” diyebilirim. İstanbul, Ortadoğu ve Arap ülkelerinde olup bitenlerin, Afrika’daki gelişmelerin, Rusya’nın, Doğu Avrupa ülkeleriyle ve Kafkasya’nın kolaylıkla izlenebileceği bir “başkent” diyebilirim. Beijing da aynı şekilde o bölgenin “başkenti”. Küreselleşmenin iki boyutu var. Biri ekonomik yani pazarlar, sınırlar kapitalizme açılıyor. Çin’de, Hindistan’da şaşırtıcı gelişmeler yaşanıyor. Türkiye’nin dinamik ekonomisi etkiliyor. Diğer boyutu bilişim teknolojilerinin inanılmaz gelişimi. Önümüzdeki on yıllarda çok ilginç şeyler yaşanacak ve bizim gibi iddialı üniversiteler bu gelişmeleri incelemek, bu konuda düşünmek ve araştırmalar yapmak zorundalar. ABD kayıtsız kalamaz • Türkiye’ye baktığınızda nasıl bir ülke görüyorsunuz? Demokrasi mi? Yarı demokrasi mi? Ortadoğu ülkesi olmadığımız kesin ama ifade özgürlüğünde örneğin ciddi sorunlar yaşıyoruz. Meslektaşlarımız cezaevlerinde. - İfade özgürlüğü anlamında olsun, diğer alanlarda olsun buradaki kaygıların farkındayım. Türkiye’nin insanlarıyla ve diğer ülkelerin insanlarıyla bu sorunları burada ele almak yapacağımız en önemli işlerden biri. Küresel bir toplum gelişiyor. Toplumların birbirine bağımlılık durumunu değerlendirecek kurumlar oluşturmak, yeni yaşam biçimleri geliştirmek zorundayız. ABD dünyanın diğer tarafında olup bitenlere kayıtsız kalamaz. Böyle yaparsa ekonomik sıkıntılarla karşı karşıya kalır. Düşünün ki, şirketlerinin gelirlerinin yarısı ABD’nin dışından geliyor. Ben bir Amerikan vatandaşı olarak bu ülkede ya da başka bir yerde ifade özgürlüğünün, basın özgürlüğünün nasıl gelişeceğini dikkate almak zorundayım. Eskiden bununla “insan hakları” açısından ilgilenirdim. Ama şimdi bu “birbirine bağımlılık” meselesi nedeniyle anlamam gereken pratik bir sorun olarak bakıyorum. Senin sorunun benim sorunum. ABD’de basın özgürlüğüyle ilgili ilkeler bugün güçlüdür. Bunlar 1960’larda hayata geçti. 1950’lerde kötü şeyler yaşanmıştı. • Son günlerde dünyayı sarsan olaylara gelirsek... Sizce Wall Street’i İşgal Et gösterileriyle Arap Baharı gösterileri arasında bu ilişki var mı? - İkisi de ekonomik sistemin sorunlarına başkaldırıda benzeşiyor. Amerikan ekonomik sistemi, gelir uçurumuna, fırsat eşitsizliğine de yol açabiliyor. Ekonomik sistemler farklı olsa da - biri serbest piyasa sistemi, diğeri devlet kontrolünde- Arap Baharı’nda da fırsat eşitsizliğinin tepkilere yol açtığını gördük. ABD’de benim büyük durgunluk diye tanımladığım dönemde yani 2007- 2008 yıllarında 8,5 milyon kişi işini kaybetti. O dönemden bu yana 1,5 milyon yeni iş yaratıldı. İşsizlik yüzde 9. Çok ciddi bir durum bu. Detroit gibi otomotiv sektörünün merkezi olmuş bir şehirde işsizlik oranı yüzde 40. Büyük bir trajedi yaşanıyor. Terk edilmiş ev sayısı 600 bin. Felakete uğramış bir şehir deyince aka sellerden ötürü New Orleans geliyor ama Detroit de aynı şekilde büyük bir darbe yedi. New York Merkez Bankası’nı da yönetiyor Türk banka stratejisini merak ediyor • Bu ay izleme fırsatını bulduğum toplantılarda, -Ölü Deniz’deki DEF ya da Cannes’daki B20- hep şu konunun gündeme geldiğine tanık oldum. Mevcut eski kurum örneğin IMF, Dünya Bankası dünyanın sorunlarını yönetemiyor. Yenilerine ihtiyaç var. Siz buna ne diyorsunuz? 1. Ünite - Devlet ve Ekonomi 17 Okuma Parçası - Kesinlikle yeni kurumlar inşa etmeliyiz. Küresel Merkez’lerde yürütülen araştırmaların temel motivasyonu bu. Dünya ekonomik gelişmelerle ve bilişim teknolojileriyle değişiyor ve ne yazık ki elimizin altında bu değişimle başa çıkabilecek kurumlar yok. Bazı sistemleri regule edecek kapasitemiz yok. Bakın bir örnek vereyim. Ben aynı zamanda New York Merkez Bankası Yönetim Kurulu Başkanıyım. Bankaları regüle edecek bir kurum yok. Tamamen “gönüllü bir sisteme” dayanıyor. Standartları istersen geliştirirsin, istemezsen geliştirmezsin. Şimdi Columbia Üniversitesi’nden bir ekip dünyadaki bankacılık sistemlerini araştırıyor ve önümüzdeki günlerde İstanbul’a gelecek. Türk bankaları çok etkili reformlar uyguladılar. Ekibimiz burada nasıl stratejilerin uygulandığını inceleyecek. Dünyada fazlasıyla sorun olduğunu gördük • Wall Street olaylarını televizyonda izlerken protestocular arasında ekonomist Jeffrey Sachs’ı da gördüm. Oradaydı protestocularla dayanışma halinde. Jeffrey Sachs hâlâ Columbia Üniversitesi’ne bağlı Dünya Enstitüsü’nün başında değil mi? Ne yapıyor bu enstitü? - Columbia Üniversitesi’ndeki bu enstitü 10 yıl önce, küresel sorunlara bilim, mühendislik ve kamu politikalarıyla çare bulmak üzere kuruldu. Afrika’daki yoksulluğa ya da Hindistan’da zor koşullarda yaşamlarını sürdürenlere el uzattığı gibi, deprem, iklim değişikliği, su sorunu gibi şeylerle de uğraşıyor. Columbia Üniversitesi, dünyada fazlasıyla sorun olduğunu anladı. Jeffrey Sachs çok özel yetenekleri olan biri ve bu işleri koordine edebiliyor. Dünya Enstitüsü’nün örneğin Bangladeş’te bir projesi var. Medikal bir ekibimiz kaynak sularına karışan arseniğin sağlık üzerindeki etkilerini araştırıyor. Nükleere güveni araştırıyor • Üniversitenizin özel sektörle işbirliği nasıl? - İyi bir işbirliğimiz var. İlaç sektörüyle ilgili bazı araştırmalar yürütüyoruz. Aynı şekilde nükleer enerjinin ne kadar güvenli olup olmadığını araştırıyoruz. Yenilenebilirle ilgili çalışmalarımız var. Kaynak: HÜRRİYET GAZETESİ, http://www.hurriyet. com. tr/yazarlar/19188822.asp, 08.11.2011 Keynes Haklıydı Paul KRUGMAN John Maynard Keynes 1937’de, “Maliye Bakanlığı’nın kemer sıkması için doğru zaman, durgunluk değil ekonomik büyüme dönemidir” demişti. Bir süre sonra Roosevelt bütçeyi fazla erken dengelemeye çalışarak, o ana dek istikrarlı biçimde toparlanan ABD ekonomisini durgunluğa sokacak ve Keynes’i haklı çıkaracaktı. Durgunluğa giren bir ekonomide devlet harcamalarını kısmak, ekonomiyi iyice durgunlaştırır. Güçlü bir toparlanma gerçekleşmedikçe, kemer sıkılmamalıdır. 2010’un sonu ile 2011’in başında, ekonomilerimiz finans krizini takip eden durgunluktan daha yeni çıkmaya başladığı halde, Batı dünyasındaki siyasetçilerle karar alıcılar maalesef işleri daha iyi bildiklerine ve istihdam yerine açıklara odaklanmamız gerektiğine inandı. Bu Keynes karşıtı inanışla hareket eden siyasetçiler, sonunda Keynes’i tekrar haklı çıkardı. Tabii, Keynes’in haklı çıktığını söyleyerek genel inanışla çelişiyorum. Obama’nın teşvik paketinin istihdamda büyük artış sağlayamaması özellikle Washington’da, devlet harcamalarının istihdam yaratamadığına kanıt olarak gösteriliyor. Ama hesap kitap yapanlarımız, üçte birinden fazlası görece etkisiz vergi indirimi düzenlemeleri içeren 2009 tarihli Toparlanma ve Yeniden Yatırım Yasası’nın, durgunluğun boyutu karşısında çok küçük kalacağını daha en başta fark etti. Keynesçi iktisadın asıl sınavı, ABD hükümetinin ekonomiyi canlandırmak için gerçekleştirdiği, eyalet ve yerel düzeydeki kesintilerle büyük ölçüde geçersiz hale gelen gönülsüz çabalar değildi. Bu sınav, acil yardım alabilmek için çok sert mali sıkılaştırma uygulayınca reel gayrisafi yurtiçi hâsılaları çift haneli oranlarda gerileyen ve Büyük Buhran ölçeğinde ekonomik durgunlukla boğuşan, Yunanistan ve İrlanda gibi ülkelerde verildi. Siyasi söylemlerimize hâkim olan ideolojiye göre, bunun olmaması gerekiyordu. Kongre Ortak Ekonomi Komitesi’nin Cumhuriyetçi üyeleri Mart 2011’de, “Daha Az Harca, Daha Az Borçlan, Ekonomiyi Büyüt” başlıklı bir rapor yayınladı. Durgunluk sırasında harcamaları kısmanın durgunluğu daha da kötüleştireceğine dair kaygılarla alay edilen raporda, kesintilerin tüketicilerle şirketlerin ekonomiye duyduğu güveni artıracağı ve bunun daha hızlı büyüme yaratabileceği savunuldu. Bu üyeler daha o zaman bile işin aslını bilmeliydi: Tezlerini kanıtlamak için gösterdikleri, geçmişteki sözde “genişlemeci kemer sıkma” örnekleri çoktan çürütülmüştü. Ayrıca can sıkıcı bir gerçek vardı: Sağ görüşlü çoğu kişi 2010 ortasında, İrlanda’yı harcama kesintilerinin faydalarını gösteren bir başarı öyküsü ilan etti ama İrlanda’daki durgunluk derinleşti ve yatırımcıların 18 Kamu Maliyesi Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı hissettiği güven duygusu kayboldu. Aynı şey 2011’de şaşırtıcı şekilde yeniden oldu. İrlanda’nın krizi atlattığına ve kemer sıkmanın işe yaradığını kanıtladığına dair birçok açıklama yapıldı. Ama rakamlar geldiğinde, bunların öncekiler kadar iç karartıcı olduğu görüldü. Ancak acil harcama kesintileri konusundaki ısrar siyasi tartışmalara hâkim olmaya devam etti ve ABD ekonomisini kötü şekilde etkiledi. Federal düzeyde yeni kemer sıkma önlemleri alınmadığı doğru. Ama Obama’nın teşvik tedbirlerinin zayıfladığı ve paraya sıkışan eyaletlerle yerel idarelerin kesintileri sürdürdüğü ortamda, bol miktarda “pasif ” kemer sıkma gözlendi. Yunanistan ve İrlanda’nın kemer sıkmaktan başka çareleri olmadığını ve aksi halde borçlarını ödeyemeyip Euro’dan çıkmak zorunda kalacaklarını söyleyebiliriz. Ama 2011’den alınan bir diğer ders, ABD’nin eskiden ve şimdi seçeneği olduğudur. Washington kamu açığına kafayı taksa da, piyasalar bunun tam aksine daha fazla borçlanmamız gerektiği mesajını veriyor. 2011’e ABD Merkez Bankası’nın (FED) tahvil alımını durdurması, derecelendirme kuruluşlarının AAA notumuzu kırması veya Süper Komite’nin anlaşma sağlayamaması halinde hemen gerçekleşecek Yunanistan tarzı bir borç krizine dair korkunç uyarılarla girdik. Ama FED tahvil alım programını Haziran’da durdurdu. Standard & Poor’s Ağustos’ta ABD’nin notunu kırdı. Süper Komite Kasım’da çıkmaza saplandı ve ABD’nin borçlanma maliyeti düşmeye devam etti. Aslında enflasyona karşı korumalı ABD tahvilleri şu anda negatif faiz sunuyor yani yatırımcılar, paralarını tutması için ABD’ye para ödemeye razı. Sözün özü, 2011 siyasi seçkinlerimizin gerçekte sorun yaratmayan kısa dönemli açıklara kafayı taktığı ve bu süreçte hakiki sorunu (ekonomik durgunluk ve yüksek işsizlik) daha da kötüleştirdiği bir yıl oldu. Şimdilik iyi haber, Başkan Obama’nın zamansız kemer sıkmaya karşı nihayet tekrar mücadele etmeye başlaması ve siyasi kavgayı kazanıyor gibi görünmesi. Önümüzdeki dönemde, Keynes’in tıpkı 75 yıl önce olduğu gibi her anlamda geçerli olan tavsiyesine sonunda gerçekten uyabiliriz. Kaynak: NEW YORK TIMES, http://www.sabah.com. tr/ NewYorkTimes/2012/01/09/keynes-hakliydi, 09.01.2012 1. a 2. d 3. c 4. a 5. e 6. b 7. a 8. e 9. d l0. c Yanıtınız yanlış ise “Devlet Kavramı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Devlet Kavramı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Devlet Kavramı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Devletin Öğeleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Merkantilist Görüş” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Klasik Liberal Görüş” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Klasik Liberal Görüş” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Keynesyen Görüş” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Anayasal İktisat Görüşü” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Küreselleşme ve Kamu Maliyesi” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Sıra Sizde Yanıt Anahtarı Sıra Sizde 1 Toplumların yapısı göz önüne alındığında, devletin vazgeçilemez bir önemi olduğunu görmekteyiz. İnsanlar toplu yaşama eğilimine sahip sosyal varlıklardır. Yaratılışı gereği, “doğru” ve “yanlış” kavramlarına sahiptirler. Doğruya uygun bir düzen içinde yaşamak isterken, yanlış yapanların da engellenmesini arzu ederler. İşte bu nedenledir ki, insanlara birtakım kurallar koyacak ve bu kurallara uyulmasını sağlayacak bir otoritenin varlığı zorunludur. Sıra Sizde 2 Devletin çok yönlü ve soyut bir kavram olması, genel bir tanımının yapılmasını güçleştirmektedir. Bu nedenle literatürde devletin pek çok farklı tanımıyla karşılaşılmaktadır. Sıra Sizde 3 Devletin öğeleri olan millet, ülke ve egemenlik birbiriyle doğrudan ilişkilidir. Bir devletin devlet olarak adlandırılabilmesi için bu üç öğenin tümünü içinde barındırması gerekmektedir. Ülkesi olmayan topluluklar devlet sayılamayacağı gibi egemenliğe sahip olmadan da devlet vasfına sahip olunamaz. 1. Ünite - Devlet ve Ekonomi Sıra Sizde 4 Devletin ekonomiye müdahalesi fikri merkantilistlerle başlar. Merkantilizmde temel düşünce toplumun zenginliğidir. Merkantilizm taraftarları, devletin en önemli amacının toplumu zenginleştirmek olduğunu ve bunun da ülke hazinesinin sahip olduğu altın ve gümüş gibi değerli madenlerin arttırılmasıyla sağlanabileceğini savunmuşlardır. Sıra Sizde 5 Fizyokratlar liberalizmin öncüleridir. Devlet müdahalesine karşıdırlar. Toplum hayatını yöneten bir doğal düzenin varlığına inanırlar. Tarım sektörünün dışındaki tüm sektörlerin kısır olması ve net hasılanın sadece topraktan sağlandığı, şeklindeki görüşleri sonucunda tek verginin tarım sektöründen alınmasını savunmuşlardır. Sıra Sizde 6 Klasik liberal yaklaşıma göre, devlet sadece yasa ve hukuk düzenini devam ettirerek, özel mülkiyet haklarını korumalı ve sözleşmelerin uygulanabilmesi için gerekli ortamı hazırlamalıdır. Böylece devletin ekonomiye karışması minimum düzeyde tutulurken, bütün ekonomik etkinlikler piyasa ekonomisi tarafından yerine getirilmelidir. Sıra Sizde 7 Sosyalist görüşe göre, tüm üretim araçlarının devlete ait olması ve kural olarak da ülkenin ekonomik faaliyetlerinin tümünün devlet tarafından yürütülmesi esastır. Bu görüş, özel mülkiyeti ve özel kesimi ilke olarak kabul etmemiştir. Özel mülkiyet, sadece, kişisel emeğe dayanan ve el sanatlarına ilişkin olarak faaliyet yürüten küçük işletmelere tanınmıştır. Sıra Sizde 8 Keynesyen maliye, devlete ekonomik hayatı yönlendirme açısından önemli fonksiyonlar yüklemiştir. Ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması, ekonomide istikrarın temini, adil gelir dağılımının sağlanması devletin asli fonksiyonları olarak tespit edilmiştir. Yani devlet, kriz dönemlerinde üretimi artırmak, enflasyon dönemlerinde paranın satın alma gücünü düşürmemek ve gelir dağılımında adaleti sağlamak yönünde önlemler almak suretiyle ekonomik ve sosyal hayata müdahale etme durumunda kalmıştır. Sıra Sizde 9 Anayasal iktisat yaklaşımı siyasal aktörlerin tıpkı bireyler gibi kendi çıkarları doğrultusunda hareket ettiğini belirterek, siyasal gücün gerek iktisadi gerekse mali uygulamalarının disiplin altın alınması gerektiğini savunmaktadır. Bunun için ise, ekonomik faaliyetlerin anayasal çerçevede sınırlandırılması önerilmektedir. 19 Sıra Sizde 10 Şirketlerin küresel piyasalarda rekabet edebilmesi için araştırma-geliştirme harcamaları gibi rekabet ve verimliliğin önemli bir unsuru olan teknolojinin geliştirilmesi için gerekli harcamaları yapmak. Şirketlerin rekabet edebilmek için ihtiyacı olan teşvikleri sağlamak. Mülkiyet haklarının korunması ve özelleştirmenin yasal altyapısının hazırlanması gibi piyasaları düzenleyici faaliyetlerde bulunmak. Yararlanılan Kaynaklar Açıkgöz Ersoy, B. (2009). Devletlerin Mali Rolleri Ekonomik Büyümelerini Nasıl Etkiler?, Celal Bayar Üniversitesi Matbaası, Manisa. Aktan, C.C. (2003). Değişim Çağında Devlet, 1. Baskı, Çizgi Kitabevi Yayınları No: 91, Bilim - Toplum - Siyaset No: 22, Konya. Kirmanoğlu, H. (2009). Kamu Ekonomisi Analizi, 2. Baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul. Kovancılar, B., Miynat, M. ve Bursalıoğlu S.A. (2007). Kamu Maliyesinde Küresel Değişimler, Gazi Kitabevi Tic. Ltd. Şti., Ankara. Mutluer, M.K., Öner E. ve Kesik A. (2007). Teoride ve Uygulamada Kamu Maliyesi, 1. Baskı, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları No: 185, Hukuk 11, İstanbul. Orhaner, E. (2000). Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, Ankara. Rosen, H.S. (1995). Public Finance, 4. Baskı, Princeton University Press, New Jersey. Sabuncu, Y. (2000). Anayasaya Giriş, 6. Baskı, İmaj Yayınevi, Ankara. Stiglitz, J.E. (2000). Economics of the Public Sector, 3. Baskı, W. W. Norton & Company, New York. Uluatam, Ö. (2009). Kamu Maliyesi, 10. Baskı, İmaj Yayınevi, Ankara. Varcan, N. ve Çakır, T. (2008) (eds). Kamu Maliyesi, 3. Baskı, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını No: 1682, Eskişehir. 2 KAMU MALİYESİ Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Kamu maliyesinin işlevlerini tanımlayabilecek, Kamu maliyesinin işlevlerinin ekonomideki rollerini açıklayabilecek, Kamu maliyesinin işlevleri arasındaki ilişkiyi analiz edebilecek bilgi ve becerilere sahip olabileceksiniz. Anahtar Kavramlar • • • • Piyasa Başarısızlığı Kamusal Mallar Ortak Mallar Dışsallıklar • Erdemli Mallar • Yarı Kamusal Mallar • Kulüp Malları İçindekiler Kamu Maliyesi Kamu Maliyesinin İşlevleri • PİYASA BAŞARISIZLIKLARI KURAMI • KAYNAK DAĞILIMI İŞLEVİ • GELİR DAĞILIMI İŞLEVİ • EKONOMİK İSTİKRAR İŞLEVİ • DÜZENLEME İŞLEVİ • KAMU KESİMİNİN İŞLEVLERİNİN UYUMU Kamu Maliyesinin İşlevleri PİYASA BAŞARISIZLIĞI KURAMI Farklı iktisadi düşünce okullarının görüşlerine bakarsanız, iktisatçıların birçok konuda çoğunlukla görüş ayrılığı içinde olduklarını görebilirsiniz. Ancak iktisatçıların üzerinde bir biçimde görüş birliği sağladığı bazı konular da bulunur. Bunlardan biri de piyasaların her zaman mükemmel bir biçimde çalışmadığını savunan piyasa başarısızlığı kuramıdır. Piyasa başarısızlığı kuramının temelleri 19. yüzyılın ikinci yarısında faydacı iktisatçılar John Stuart Mill (1859) ve Henry Sidgwick (1885) tarafından ortaya atılmıştır. Bu kuram 20. yüzyılın ilk yarısında Arthur C. Pigou (1912, 1932), ikinci yarısında ise Richard A. Musgrave’in (1958) katkılarıyla Neo klasik iktisadi düşüncenin ve dolayısıyla refah iktisadının temel konularından biri haline gelmiştir. Ancak bu kuram günümüzde Keynesyen düşünce de içinde olmak üzere çeşitli iktisadi görüşler tarafından bazı değişiklikler yapılarak kabul edilmektedir. Piyasa başarısızlığı kuramına göre, eksik rekabet, kamusal mallar, dışsallıklar ve eksik bilgi vb. koşulların varlığı durumunda piyasalar kendi başlarına etkinliği sağlayamaz ya da yeterince etkin bir biçimde çalışmaz. Bu durumda bazı mallar fazla, bazı mallar az miktarda üretilirken, bazı mallarsa hiç üretilmez. Bu kuram bize, piyasaların etkin ya da yeterince etkin çalışmadığı bu gibi durumlarda devletin bu piyasalara hangi yollarla ve araçlarla müdahale edeceğini söyler. Bu çerçevede devletin en önemli müdahale araçları yasal düzenlemeler, vergiler, kamu harcamaları ve parasal politikalardır. Devletin bu araçlarla müdahalesi sonucunda piyasaların etkin hale getirilmesini savunan kurama, refah iktisadında, ikinci en iyi kuramı adı verilmektedir. Neo klasik iktisatla kamu maliyesi disiplininin buluştuğu alanlardan biri olan piyasa başarısızlığı kuramı ekonomide devlete bazı roller düştüğünü kabul etmekle birlikte, kaynakların dağıtılmasının asıl mekanizmasının piyasa olduğunu savunur. Öte yandan, John Maynard Keynes, Joseph A. Schumpeter, Hyman P. Minsky gibi iktisatçılara göre piyasaların (özellikle de finansal piyasaların) bu başarısızlığının nedeni büyük ölçüde onların doğaları gereği, istikrarsız olmalarından kaynaklanmaktadır. Aşırı borçlanma, gevşek yönetsel kurallarla yatırımcıların ‘hayvani güdüleri’ ve akılcı olmayan psikolojileri, piyasaların kırılgan ve istikrarsız olmasına yol açmaktadır. Bu durum dönemsel olarak ekonominin yükselişine ve ardından düşüşüne (ya da tam tersine) yol açar. Bu noktada bu iktisatçıların çözüm önerisi devlet müdahalesinin ve kamu kesiminin ekonomideki payının artırılması anlamına gelen ‘büyük devlet’ kapitalizmidir. Richard A. Musgrave piyasa başarısızlıklarıyla mücadelede devlete düşen rolleri kamu maliyesinin işlevleri olarak 3 ana başlık altında toplamaktadır. Bu işlevler; kaynak dağılı- İktisadi Düşünce Okulu: Ekonomi kuramı tarihindeki farklı yaklaşımları tanımlamak üzere kullanılan kavram. Faydacı İktisat: Bir kişinin eylemlerin asıl amacının kendi mutluluğunu artırmak olduğunu savunan, en önemli temsilcisi Jeremy Bentham olan iktisadi düşünce okulu. Refah İktisadı: İktisadın, bireyin ekonomik refahını mikroekonomik teknikler kullanarak değerlendiren alt dalı. İkinci En İyi Kuramı: Bir ya da birden çok optimalite koşulları sağlanamadığında nelerin olduğunu inceleyen bir refah iktisadı kuramı. Hayvani Güdü: İnsan davranışlarını etkileyen ve tüketici güveni olarak ölçülebilen duyguları tanımlamak için, iktisatta, ilk kez Keynes tarafından kullanılan terim. 22 Kamu Maliyesi mı, gelir dağılımı ve ekonomik istikrar işlevleridir. Bunlara ek olarak, devletin düzenleme (regülasyon) işlevinin de var olduğu genel kabul gören bir yaklaşımdır. Şimdi bütün bu işlevlere daha yakından bakalım. Piyasa başarısızlığı demek piyasaların en etkin kaynak dağılımını başaramaması demektir. Bu durumda ekonomik kaynak israfı oluşacaktır. Richard Musgrave’in The Theory of Public Finance adlı klasik yapıtının Türkçe’ye çevirisi için, Orhan Şener ve Yaşar Methibay’ın Kamu Maliyesi Teorisi (3 cilt), kitabına bakabilirsiniz. KAYNAK DAĞILIMI İŞLEVİ Piyasa başarısızlığı kuramı, kaynak dağılımı işlevini, kamu maliyesinin en önemli işlevi olarak kabul eder. Bu işlevden kastedilen şey, devletin üretici kaynakları dağıtması faaliyetidir, başka bir deyişle üretim görevlerini kendisinin üstlenmesidir. Bu işlev piyasa mekanizmasının işleyişine, daha doğrusu işleyememesine bağlı olarak ortaya çıkmaktadır. Piyasa mekanizmasının bazı mal ve hizmetlerin sağlanmasında hiç çalışmaması ya da yetersiz çalışması, kaynak dağılımı işlevinin temel gerekçesidir. Gerçekten, piyasa mekanizması kamusal mallar, ortak mallar, dışsallıklar, erdemli mallar, doğal tekeller, eksik piyasalar gibi durumların varlığında kaynak dağılımında etkinliği sağlayamamaktadır. Hatta Joseph E. Stiglitz’e göre, bu örneklere eksik piyasalar ve eksik bilgi durumlarının varlığını da eklemek gerekir. Kaynak dağılımındaki etkinliğin sağlanabilmesi için kamu maliyesinin, kaynakları dağıtmasına gereksinim vardır. Özellikle bu işlev, devletin özel ekonomiye müdahalesinin sınırlarını belirlemede yol gösterici bir rol oynamıştır. Kaynak dağılımı işlevine gerekçe oluşturan durumlar aşağıdaki gibidir. Kamusal Mallar Rakip Olmama: Bireylerin bir malın tüketiminde birbirleriyle rekabet etmemesi. Dışlanamama: Bireyin malın kullanımından mahrum bırakılmaması. Mikroekonomi kuramında kamusal malların ilk ayrıntılı analizi Amerikalı iktisatçı Paul A. Samuelson tarafından 1954 yılında yapılmıştır. ‘Kamu harcamalarının saf kuramı’ başlıklı makalesinde Samuelson, kamusal mallar ve özel mallar olarak uç durumlara karşılık gelen iki tür mal tanımı yaparak modern kamusal mal kuramının oluşumuna ilk ve en önemli katkıyı yapmıştır. Bu çalışmasında Samuelson bir kamusal malın temel özelliğinin ‘rakip olmama’ (non-rivalry), yani bireylerin bir malın tüketiminde birbirleriyle rekabet etmemesi olduğunu ileri sürer. Samuelson daha sonra yayımladığı makalesindeyse kendisi iki tür mal tanımı yapmasına rağmen gerçekte bu iki uç mal türü arasında kalan pek çok kamusal faaliyetin bulunduğunu, dolayısıyla bu uç durumların karışımı olan (diğer bir deyişle, yarı kamusal) durumların da analiz edilebileceğini belirtir. Samuelson’un özel mallarla kamusal mallar arasındaki ikilik varsayımına karşı çıkarak, kamusal malların tüketiminde rekabetin olmaması nedeniyle söz konusu olan ortak tüketim koşulunun, bedeline katkıda bulunsun ya da bulunmasın herkese uygulanması gerektiğini savunan iktisatçı Richard A. Musgrave olmuştur. Musgrave’e göre, kamusal malın tanımında Samuelson’un koşuluna ek olarak ‘dışlanamama’ (non-excludability), yani bir bireyin bir malın kullanımından (teknik ya da politik nedenlerle) dışlanamaması koşulu da sağlanmalıdır. Modern maliye kuramında kamusal malın bilimsel tanımı Samuelson ve Musgrave’in yukarıda değinilen katkılarıyla oluşturulmuştur. Buna göre kamusal mal ‘rakip olmama’ ve ‘dışlanamama’ özelliklerinin her ikisine birden sahip olan maldır. Kamu mallarının sahip olduğu bu iki özellik, piyasa ekonomisinde, bu malların etkin olarak üretilememesine neden olmaktadır. Piyasa mekanizması, fiyatlama yoluyla bireylerin kullanımdan dışlamaya dayalı çalışmaktadır. Fiyatı ödemeyen bireyler malın kul- 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri 23 lanımından dışlanmaktadır. Ancak, kamusal mallar, sahip oldukları özelikler nedeniyle faydaları bireyler arasında bölünemediği için fiyatlandırılmaz ve dolayısıyla piyasa üretimine konu olamaz. Kamusal Mal: ‘Rakip olmama’ ve ‘dışlanamama’ özelliklerinin her ikisine birden sahip olan maldır. Kamusal malların sahip olduğu temel özellikler nelerdir? 1 Başka iktisatçılar tarafından kamusal mallar kuramına daha sonradan yapılan katkılar, çoğunlukla bu iki özellikten yalnızca birini taşıyan durumların incelenmesi biçiminde olmuştur. Günlük yaşamda oldukça çok karşılaşılan ve yarı kamusal mallar olarak genel bir ad altında ifade edilen bu durumlar kulüp malları, ortak havuz kaynakları gibi adlarla incelenmiştir. Yarı kamusal mallar, genel olarak, kamusal malların sahip oldukları iki temel özellikten yalnızca birini taşıyan mallardır. Bu mallar hem bireye özel fayda sağlayan hem de toplumsal fayda yayan mallardır. Bu nedenle kamusal mallarla özel mallar arasında yer alırlar. Kamu kesiminin bu malları üretme gerekçeleri, yaydıkları toplumsal faydadır. Ancak yarı kamusal malların üretiminin yalnızca özel kesime bırakılması durumunda bu malların fiyatları daha yüksek ve üretim miktarıysa daha düşük düzeyde gerçekleşecektir. Bu durum açık bir şekilde kaynak dağılımında piyasaların etkisizliğidir. Yarı Kamusal Mallar: Kamusalmalların sahip oldukları iki temel özellikten yalnızca birini taşıyan mallardır. Şekil2.1 ‹lgili mal, tüketiminde rekabetin olmad›¤› bir mal m› ? Hay›r Hay›r Evet D›fllamak tenik olarak mümkün mü? D›fllamak mümkün mü? Hay›r Evet D›fllamak çok maliyetli mi? Evet Hay›r Kulüp mal›: Tiyatro, futbol maç›, s›k›flmayan yol ya da köprü Piyasa baflar›s›zl›¤›: (Tam) Kamusal mal Evet Ortak mal Özel mal Bir malın SamuelsonMusgrave koşullarına göre değerlendirilmesi 24 Kamu Maliyesi Kulüp malları; tüketimde rekabetin olmadığı ancak dışlamanın olanaklı olduğu mallar olup, belirli bir kapasiteye kadar sıkışıklığın olmadığı mallardır. Ortak havuz kaynakları ise dışlamanın olanaklı olmadığı ancak, bireylerin malın kullanımında birbirleriyle rekabet ettikleri mallardır. Bunlar genellikle mülkiyet hakkının oluşmadığı doğal nitelikteki mallardan oluşur. Kamusal malın tanımına ilişkin farklı görüşler de bulunmaktadır. Örneğin; S. E. Stiegler, bir kamusal malda, yukarıdaki iki özelliğin yanında, ‘reddedilememe’, yani malın tüketiminin reddedilmesinin mümkün olmaması özelliğinin de bulunması gerektiğini ileri sürer. Yine, Joseph E. Stiglitz ve Harvey S. Rosen kamusal malın rakip olmama özelliğini daha geniş bir biçimde ele alarak, ek kullanıcıların kamusal maldan çok düşük ya da sıfır maliyetle yararlanabilmesi olarak tanımlamaktadır. Inge Kaul ve Ronald U. Mendoza ise bilimsel ve bilimsel olmayan kamusal mal tanımlarını birleştiren daha geniş bir tanım oluşturmaya çalışmıştır. Bu yazarlar malların sahip oldukları temel özelliklerle toplumun fiilen (de facto) belirlediği özelliklerin farklılığına dikkat çekmektedirler. Öyle ki bazı mallar için temel özelliklerle fiilen belirlenen özellikler aynı olabilir, fakat pek çok mal için aynı değildir. Kaul ve Mendoza’nın bu genişletilmiş tanımına göre kamusal mallar tüketiminden kimsenin dışlanamadığı ve fiilen ortak tüketimin söz konusu olduğu mallardır. Şekil 2.2 DIfiLANMAZ Kamusal mal ve özel mal ayrımı RAK‹P OLUNAMAZ RAK‹P OLUNAB‹L‹R TAM KAMUSAL MALLAR YARI KAMUSAL MALLAR (ORTAK HAVUZ KAYNAKLARI) 1. D›fllama maliyetleri yüksek. 2. Do¤rudan devlet taraf›ndan ya da devletin izin verdi¤i özel firmalarca üretilir. 3. Kamu bütçelerince da¤›t›l›r. 4. Zorunlu vergi gelirleriyle finanse edilir. DIfiLANAB‹L‹R Örnekler: Ulusal savunma Bedavacılık Sorunu: Bireylerin bir kamusal malın sunumuna katılmamalarına rağmen, ‘dışlanamama’ özelliği nedeniyle bu maldan yararlanmalarını ifade eder. YARI KAMUSAL MALLAR (KULÜP MALLARI) 1. D›flsall›k yayan özel mallar. 2. Özel firmalarca üretilir. 3. Sübvansiyonlar ya da düzeltici vergilerle piyasalarca da¤›t›l›r. 4. Sat›fl gelirlerinden finanse edilir. Örnekler: Okullar, tafl›ma sistemleri, sa¤l›k hizmetleri, afl›lama faaliyetleri, kablolu TV, s›k›fl›kl›k olmayan köprü, özel yüzme havuzu, golf kulübü 1. Faydalar› ortak tüketilen ancak s›k›flabilen mallar. 2. Özel firmalarca ya da kamu kesimince üretilir. 3. Piyasalarca ya da do¤rudan kamu bütçelerince da¤›t›l›r. 4. Sat›fl gelirlerinden (kullan›m ücretlerinden) ya da vergi gelirlerinden finanse edilir. Örnekler: Parklar, ortak mallar, kamu yüzme havuzlar› TAM ÖZEL MALLAR 1. D›fllama maliyetleri düflük. 2. Özel firmalarca üretilir. 3. Piyasalarca da¤›t›l›r. 4. Sat›fl gelirlerinden finanse edilir. Örnekler: Yiyecek, ayakkab› Kamusal mala ilişkin olarak değinilmesi gereken bir başka konu da bireylerin bu malların tüketiminde sergiledikleri bedavacı davranışlardır. Kamu ekonomisinde ‘bedavacılık sorunu’ olarak incelenen bu durum, bireylerin bir kamusal malın sunumuna katılmamalarına rağmen, ‘dışlanamama’ özelliği nedeniyle bu maldan yararlanmalarını ifade eder. Bedavacılık eğer kamusal malın üretiminin gerçekleşmemesi ya da düşük düzeyde gerçekleşmesi sonucunu doğuruyorsa ya da bir ortak havuz kaynağının aşırı kullanımına neden oluyorsa genellikle ekonomik bir sorun olarak kabul edilir. 25 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri Bedavacılık sorunuyla baş edebilmek için önerilen çözümse devletin toplumdaki tüm bireylerin kamusal mal tercihlerini bulması ve sonrasında da zorlayıcı gücünü kullanarak herkesi kamusal malların finansmanına katılmaya mecbur bırakmasıdır. Bu durumun gerçekleşmesiyle devlet bedavacılık sorununu ortadan kaldırarak kamusal malların en uygun (optimal) düzeyde sunumunu sağlayabilir. Kamusal mallarda bedavacılık sorunu neden ortaya çıkmaktadır? Kamusal mallar ağırlıklı olarak kamu kesimi tarafından sunulmakla birlikte, kamu kesiminde üretilmek zorunda değildir. Bu çerçevede, sunum ile üretim aynı şeyleri ifade etmezler. Kamusal malların kamu kesimince sunumu, genellikle bu malların finansmanın devlet (kamu) bütçesi aracılığıyla yapılması ve bireylerin bu mallardan ücretsiz olarak yararlanması anlamına gelir. Kamusal malların üretimi ise hem kamu kesimi, hem de özel kesim tarafından yapılabilir. Günümüzde çokça görüldüğü gibi, birçok kamusal mal özel kesim firmaları tarafından üretilmekte ve daha sonra kamu kesimi tarafından satın alınarak topluma sunulmaktadır. Öte yandan, günümüzde bilgisayar ve İnternet gibi bilgi ve iletişim teknolojilerinin hızla yaygınlaşması, bu alanda ‘özgür ve açık kaynak yazılımlar’ gibi yeni kamusal malların ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu yazılımlar kamusal malların Samuelson-Musgrave koşullarını taşımakla birlikte, kamusal mallarda geçerli olan durumun tam tersine ağırlıklı olarak bireyler ve firmalar (özel kesim) tarafından üretilen ve sunulan kamusal mallara çok uygun bir örnektir. 2 Özgür ve Açık Kaynak Yazılım: Kaynak kodu açık olan ve dolayısıyla herkes tarafından özgürce kullanılabilir olan yazılıma verilen ad. M. Oğuz Arslan’ın Yeni Kamusal Mal: Özgür ve Açık Kaynak Yazılım, (Eskişehir: Nisan Kitabevi, 2011) adlı kitabında kamusal mallar ve özgür yazılımların kamusal mal niteliği ile ilgili bilgileri bulabilirsiniz. Küresel Kamusal Mallar Son dönemde kamusal mallar yazınına ‘küresel kamusal mallar’ adıyla yeni bir kavram dahil edilmiştir. Inge Kaul, Isabelle Grunberg ve Marc A. Stern’e göre küresel kamusal mallar, “faydalanan ülkeler (bir grup ülkeden daha fazla), insanlar (tüm insanlar ve nüfus grupları) ve kuşaklar (hem şimdiki hem de gelecek kuşaklar, en azından gelecek kuşakların kalkınma seçeneklerini daraltmadan şimdiki kuşak) açısından büyük ölçüde evrensel olan mallardır.” Küresel kamusal mallar da kamusal mallar kuramının tüketimde rakip olmama ve dışlanamama olarak ifade edilen iki temel özelliği çerçevesinde açıklanmaktadır. Başlangıçta büyük ölçüde okyanuslar, atmosfer ve ozon tabakası gibi dünyada canlı yaşamının ortaya çıkışından önce var olan küresel ortak mallar, küresel kamusal mallar olarak nitelendirilmiştir. Ancak, küreselleşme sürecinin etkisiyle küresel kamusal mallar olarak artık çoğunlukla çevre, sağlık, finansal istikrar, bilgi, barış ve güvenlik vb. başlıklarla ifade edilen konular incelenmektedir. Bütün bu küresel kamusal mal kategorileri, küreselleşmenin ortaya çıkardığı faydalar ya da zararlarla ilişkilendirilmektedir. Uluslararası ortamda karar alma ve yaptırım gücüne sahip (ulusal düzeydeki devlete denk) bir yapının bulunmayışı küresel kamusal malların sunumunu oldukça zorlaştıran bir etkendir. Bu malların sunumunda doğrudan ya da dolaylı olarak etkili olan farklı nitelikteki aktörler Şekil 2.3’de görülmektedir. Küresel Kamusal Mallar: Faydalanan ülkeler (bir grup ülkeden daha fazla), insanlar (tüm insanlar ve nüfus grupları) ve kuşaklar (hem şimdiki hem de gelecek kuşaklar, en azından gelecek kuşakların kalkınma seçeneklerini daraltmadan şimdiki kuşak) açısından büyük ölçüde evrensel olan mallardır. 26 Kamu Maliyesi Şekil 2.3 Küresel kamusal malların sunumundaki aktörler KÜRESEL KAMUSAL MALLARIN SUNUMUNDA ETK‹L‹ OLAN AKTÖRLER ULUSLARARASI ÖRGÜTLER Birleflmifl Milletler, Dünya Sa¤l›k Örgütü, UNICEF vb. DEVLETLER Küresel kamusal mallar›n önemli bir k›sm› devletlerce sunulur. ULUSLARARASI S‹V‹L TOPLUM ÖRGÜTLER‹ Oxfam, Yeflilbar›fl, K›z›lay ve K›z›lhaç, S›n›r Tan›mayan Doktorlar Örgütü vb. ÖZEL KURULUfiLAR Kâr amac› gütmeyen ya da kâr amaçl› kurulufllar: Vak›flar, firmalar vb. Ortak Mallar Ortak (Serbest) Mallar: Malın faydası üzerindeki yasal hakların, hiçbir bireye ya da gruba verilmediği mallardır. Ortakların Trajedisi: Bireylerin ortak malı aşırı kullanması sonucunda ortak malın zarar görmesi durumudur. Mal varlığı haklarının, daha açık bir deyişle malın faydası üzerindeki yasal hakların, hiçbir bireye ya da gruba verilmediği mallar ‘ortak (serbest) mallar’ olarak adlandırılırlar. Bu malların faydasından tüm bireyler herhangi bir kısıtlamaya uğramaksızın sınırsız olarak yararlanırlar. Malın faydasının herkese açık olması yüzünden, tek bir birey kendi hakkını satma olanağına sahip değildir. Bu açıklık ve kısıtlama yokluğu nedeniyle bireylerin ortak malı aşırı kullanması sonucunda ortak mal zarar görmektedir. Devlet müdahalesine gerekçe oluşturan bu durum kamu ekonomisi yazınında ‘ortakların trajedisi’ sorunu olarak adlandırılmaktadır. Birden çok köyün hiçbirinin mülkiyetinde olmayan bir otlağı gözümüzün önüne getirelim ve her bir köyün hayvanlarının bu otlağa getirilip otlatıldığını düşünelim. Hiçbir kısıtlama olmazsa her bir köyün hayvanları otlağa gelecek ve buradaki otların azalmasına yol açacaktır. Belki de en son gelen hayvanlar için yeterli miktarda ot kalmayacaktır. Doğal ve canlı bir kaynak olan meranın kendisini yenilemesine olanak tanımadan bu şekilde aşırı kullanımı, en sonunda, kullanılamaz hale gelmesine neden olacaktır. Mera örneğinde bireysel faydalarla, ortak faydalar nasıl çatışmaktadır? Açıklayınız. 3 Otlak örneğinde toplumun ortak faydası otlak kullanımının kısıtlanmasını gerektirmektedir. Ancak köylüler bunu, kendi aralarında anlaşarak gerçekleştiremezler. Belki az sayıda köy söz konusu olduğunda bir anlaşma yapmak ve bu anlaşmaya uyumu kontrol etmek kolay olacaktır. Ancak çok sayıda köyün kullandığı bir merada köyler birbirlerine güvenmeyeceklerdir. Bu güvenmeme davranışı mikroekonomide tutuklu ikilemi (tutuklu açmazı) olarak bilinmektedir. Klasik tutuklu ikilemi senaryosu şu şekildedir: İki zanlı, bir soruşturma kapsamında, polis tarafından gözaltına alınmıştır. Polis, elinde tutuklama için yeterli kanıt olmaması nedeniyle her iki zanlıyı ayrı ayrı hücrelere koyup bir anlaşma sunmaktadır. Anlaşmaya göre zanlılardan biri diğerinin aleyhinde tanıklık eder diğeriyse suskun kalırsa tanıklık eden serbest kalacak susmayı tercih eden tarafsa 10 yıl hapse mahkûm edilecektir. Eğer ikisi de birbirleri aleyhinde tanıklık etmez suskun kalırlarsa her ikisi de 1 yıl hapis cezasına, eğer her ikisi de birbirleri aleyhinde tanıklık ederse, her iki zanlı da 5’er yıl hapis cezasına çarptırılacaktır. Bu çerçevede her iki zanlı tanıklık etmek ya da suskun kalmak arasında tercih yapmak zorundadır. Her iki zanlıya da soruşturma sonuna kadar diğerinin kararını öğrenme olanağı tanınmamaktadır yani farklı odalarda bulunan iki zanlının birbirleriyle iletişim 27 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri kurma olanağı yoktur. Buna göre karşı tarafın kararından habersiz olan oyuncu 10 yıl hapis yatma ihtimalini göze alamayarak sessiz kalmayacak, karşı taraf aleyhinde tanıklık edecektir. Karşı taraf aleyhine tanıklık ederek 5 yıl gibi daha kısa süreli bir hapis cezasına razı olacak ya da serbest kalacaktır. Oyuncu burada kaybını en aza indirmeyi (kazancını maksimize etmeyi) hedef alacaktır. Karşı tarafın da aynı koşullar altında rasyonel davranarak tanıklık edeceği kaçınılmaz olacaktır. Böylece birbirleriyle iletişim kurmayan iki tarafın iyi niyetli değil de rasyonel davranarak aldıkları karar, aslında daha az alacakları hapis cezasının artmasına neden olacaktır. İtiraf İnkar İtiraf (-5, -5) (-10, 0) İnkar (0, -10) (-1, -1) Tablo 2.1 Tutuklu İkilemi Otlak örneğinde herkesin ortak faydası otlağın kullanımının sınırlandırılması olmasına rağmen, bireysel olarak köyler (yukarıdaki örnekte yer alan tutuklular gibi) birbirlerine güvenmeyeceklerinden ortak olmayan (aşırı kullanım) davranışını yeğlemektedirler. Bu gibi ortak mallarda ortaya çıkan ortakların trajedisi sorununu azaltmak için devletin, bazı görevler üstlenmesi gerekmektedir. Devlet, ortak malın kullanımının bireyler arasında ve zaman yönünden dağılımını ayarlamak zorundadır. Devlet bu ayarlamayı yaparken zorlayıcı olmalı ve bireysel özgürlükleri (otlak kullanımını) sınırlandırabilmelidir. Böyle bir sınırlandırma devletin hiç müdahale etmemesinden daha iyidir. Kamu parklarında bulunan kiraz ağaçlarındaki kirazlar neden çok erken yenilip bitirilir? Açıklayabilir misiniz? 4 Ortak mallara ilişkin çok sayıda örnek verilebilir. Su kaynakları, avlanma alanları, vahşi yaşam koruma alanları, radyo televizyon yayın alanları, petrol kaynakları en bilinen ortak mal örnekleridir. Ayrıca, atmosfer, ozon tabakası, okyanuslar ve biyoçeşitlilik de küresel ortak mallar olarak kabul edilmektedir. Hatta kültürel bir çerçeveden bakıldığında edebiyat, müzik, sanat, tasarım, film, yazılım, tarihi yerler ve eserler de ortak mallar olarak nitelendirilmektedir. Bu bağlamda, avlanma alanlarında avlanılacak hayvan türlerinin sayı ve zaman olarak kısıtlanması, vahşi yaşam koruma alanlarında avlanmanın tamamıyla yasaklanması, radyo ve televizyon kanallarının frekans tahsisinin devlet tarafından verilmesi, kamusal müze hizmetleri ve tarihi yerlerin ve eserlerin korunması faaliyetleri, bu mallarla ilgili olarak devletin aldığı önlemlere örneklerdir. Dışsallıklar Dışsallıklar, diğer adıyla dışsal ekonomiler, mal ve hizmetlerin sosyal optimuma göre daha az ya da daha fazla arzına neden olan özel bir piyasa başarısızlığıdır. Dışsallıklar bir ekonomik birimin diğer ekonomik birim ya da birimler üzerinde dolaylı olarak ortaya çıkardığı olumlu ve olumsuz etkileri ifade etmektedir. Eğer ortaya çıkan etki diğer firma ya da kişinin fayda fonksiyonunu olumlu olarak etkiliyorsa olumlu dışsallık, olumsuz yönde etkiliyorsa olumsuz dışsallık söz konusudur. Dışsallıklar kaynak dağılımını olumsuz yönde etkiler. Olumsuz dışsallıkların yaygın olduğu bir sanayide üretim miktarı ortalama düzeyin üstünde olacaktır. Çünkü; firmalar faaliyetlerinden doğan maliyetlerin tümünü karşılamamaktadır. Olumlu dışsallıkların varlığı durumundaysa optimal miktarın altında bir üretim düzeyi ortaya çıkacaktır. Bu nedenlerden dolayı dışsallıkların varlığı durumunda bu tür etkilerin piyasa fiyatlarına yansımaması sonucu tam rekabet koşullarında Pareto optimumu sağlanmamaktadır. Pareto Optimumu: Toplumdaki üretici, tüketici ve faktör sahiplerinden birinin durumunu kötüleştirmeden bunlardan bir başkasının durumunu iyileştirmenin olanaklı olmadığı kaynak dağılımı durumu. Başka bir deyişle, toplumdaki bireylerden en az birinin refahını azaltmadan bir diğerinin refahını artırma olanağı yoksa o toplumun refahı optimumdur. 28 Kamu Maliyesi Ayrıca dışsallıklar, dışsallık yayan ekonomik birimlerin faaliyetleri dikkate alınarak sınıflanabilir. Bu sınıflamaya göre 4 dışsallık türü vardır: Şekil 2.4 Faaliyet türlerine göre dışsallıklar ÜRET‹C‹DEN ÜRETC‹YE DIfiSALLIKLAR: Bir firman›n b›r ›rma¤a b›rakt›¤› at›klar›n, o yörede bahçecilik yapan bir kiflinin sebze üretimini olumsuz etkilenmesi. ÜRET‹C‹DEN TÜKET‹C‹YE DIfiSALLIKLAR: Bir fabrikan›n bacas›ndan ç›kan zehirli gazlar›n tüketicilerin hastalanmas›na yol açmas›. FAL‹YET TÜRLER‹NE GÖRE DIfiSALLIKLAR TÜKET‹C‹DEN TÜKET‹C‹YE DIfiSALLIKLAR: Sigara içen bir kiflinin sigara içmeyen birinin temiz hava tüketimini olumsuz etkilemesi. TÜKET‹C‹DEN ÜRET‹C‹YE DIfiSALLIKLAR: Bir pop y›ld›z›n›n kerevizin çok lezzetli ve yararl› bir sebze oldu¤unu aç›klamas›yla kereviz üreticilerinin olumlu etkilenmesi. Dışsallıklar ile kamusal mallar bazı açılardan benzerdirler. Her ikisinde de bir faaliyet nedeniyle diğer insanların ya da grupların kaçınılmaz bir biçimde etkilenmeleri söz konusudur. Ayrıca bedavacılık olgusu, dışsallıklar için de geçerlidir (Örneğin her bir otomobil sürücüsü maliyetine katlanmaksızın temiz havadan faydalanmak ister veya kendisi benzinli araç kullanmaya devam etmesine rağmen diğerlerinin kurşunsuz benzin kullanması taraftarıdır). Dışsallıklar ile kamusal malları temelde ayıran unsursa dışsallıklardan herkesin aynı ölçüde etkilenmemesi ancak kamusal mallardan herkesin aynı ölçüde etkilendiklerinin (yararlandıklarının) varsayılmasıdır. Olumsuz dışsallıklar gerçek yaşamda en çok görülen ve herkes için sorun oluşturan dışsallık örnekleridir. Doğaya bırakılan zehirli atıkların neden olduğu çevre kirliliği, artan trafik yükünün yol açtığı gürültü kirliliği, görüntü kirliliği en çok karşılaştığımız olumsuz dışsallıklardır. Maliye kuramında bu tür olumsuz dışsallıkların ortadan kaldırılmasına yönelik bazı öneriler vardır. Bu öneriler; fiyat düzenlemeleri, miktar düzenlemeleri, sübvansiyonlar ve mülkiyet haklarına ilişkin düzenlemelerden oluşmaktadır. Fiyat düzenlemeleri ünlü iktisatçı Arthur C. Pigou tarafından geliştirilen ve çevreyi kirleten ekonomik aktörün belirli oranda ya da miktarda vergi ödemesini öngören bir yaklaşımdan hareketle oluşturulmuş önerilerdir. Böylelikle kirletici aktörün yol açtığı dışsallığa katlanarak daha yüksek fiyattan (dolayısıyla daha düşük düzeyde) üretimde bulunmaya zorlanacağı düşünülmüştür. Ayrıca bu türden Pigou’cu vergilerin Pareto optimaliteyi sağlamada önemli bir araç olarak kullanılabileceği savunulmaktadır. Bu çerçevede fosil yakıtlarının kullanımı/tüketimi üzerine konulacak Pigou’cu vergilerle atmosfere yayılan CO2 miktarının düşürüleceği, doğaya bırakılan petrol sızıntısının ve zehirli kimyasalların kullanımının sınırlandırılacağı ileri sürülmektedir. Miktar düzenlemeleri, devletlerin ekonomik aktörlerin olumsuz dışsallık yayan faaliyetlerini ya da yayılan olumsuz dışsallık miktarlarını, hukuki araçlarla sınırlandırması anlamına gelmektedir. Otomobil ve enerji fabrikalarının yaydıkları kirliliğin devlet tarafından sınırlandırılması gibi örneklerde de görüleceği gibi, böyle bir yolun izlenmesi hem çevre kirliliğini azaltacak, hem de firmaların üretimlerinde en az kirlilik yayacak 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri 29 teknolojileri kullanmalarına yol açacaktır. Kyoto Protokolü’nün de öngörmüş olduğu bir uygulamaya göre, kirletme haklarının oluşturulup satılmasıyla da çevre kirliliğiyle mücadele edilebilir. Bu amaçla önce kabul edilebilir bir kirlenme düzeyi tespit edilir. Maksimum kirlilik düzeyini gösteren ve bu düzeyin üzerinde emisyonu yasaklayan bir belge ilgili kurum ya da idare tarafından belirli bir bedel karşılığında kirletici firmalara satılır. Böylece kirletme hakkını (permi) satın alan firmalar, çevreyi kirletme konusunda kredi elde etmiş olurlar. Bu permiyi satın alan kirleticiler bu haklarını başkalarına satabilir ya da başka kirlilik hakları ile değiştirebilirler. Ekonomik bir deyişle, marjinal kirlilik azaltma maliyetleri, permilerin cari fiyatının altındaysa permi satışı gerçekleşir, üzerindeyse permi talebi artar ve permi alımı yapılır. Permi alım satımı ABD ve Almanya gibi birkaç ülkede uygulanmaktadır. Sübvansiyon uygulamaları genellikle temiz teknolojilerin kullanılmasını sağlamak amacıyla ya da çevreye kirlilik yaymamaları karşılığında firmalara sağlanan kolaylıkları içerir. Üretici sayısının sabit olduğu bir durumda sübvansiyonlar aynen vergilerde olduğu gibi caydırıcı bir etkiye sahiptir. Ancak sübvansiyonların da bir bedeli vardır ve bu bedel vergi gelirleriyle karşılanır. Bu uygulamanın en çok görüldüğü ülkelerse Avrupa Birliği ülkeleridir. Avrupa’da birçok ülke çevre amaçlı teknoloji yatırımları ve ArGe harcamaları için vergi ve sübvansiyon uygulamaları yapmaktadır. Ayrıca birliğin birçok fonu özelikle birliğin zayıf ülkelerine destek olmak amacıyla sübvansiyonlar için ayrılmış durumdadır. Mülkiyet haklarına ilişkin düzenlemeler, kamu ekonomisinde Coase teoremi çerçevesinde bazı düzenlemeleri içermektedir. Nobel ödüllü iktisatçı Ronald H. Coase tarafından 1960 yılında geliştirilen bu teoreme göre, dışsallıklarda mülkiyet hakları oluşturulursa değişim maliyetinin sıfır olması koşuluyla taraflardan biri diğerinin zararını karşılayarak sosyal optimuma ulaşılır ve ekonomik etkinlik sağlanır. Mülkiyet hakkının hangi tarafa verildiği ekonomik etkinlik açısından önem taşımamakta, ancak faydanın taraflar arasındaki dağılımını etkilemektedir. Dışsallık denildiğinde ilk olarak genellikle olumsuz dışsallık akla gelse de birçok özel malın olumlu dışsallık yaydığı durumlar da söz konusudur. Bu olumlu dışsallıkların en bilinen örnekleri aşılama faaliyetleri, eğitim ve sağlık koruma faaliyetleridir. Bu faaliyetler tek tek bireylerin refah düzeylerini olumlu olarak etkiledikleri gibi toplum refahını da iyileştiren niteliktedir. Ancak piyasa bu tür olumlu dışsallıklar yaratan faaliyetleri yetersiz üretme eğilimindedir. Bu tür faaliyetler devlet müdahalesi yoluyla desteklenmek ya da üretilmek durumundadır. Günümüzde olumlu dışsallık yaratan faaliyetleri daha da genişletmek olanaklıdır. Örneğin; ipotekli konut finansman sistemi (mortgage) uygulaması da bir olumlu dışsallık olarak değerlendirilebilmektedir. Konut sahibi olmanın olumlu sosyal yönünü dikkate alan devletler bu tür konut kredilerine ödenen faizlerin vergiden düşülmesine olanak sağlayabilmektedir. Benzer şekilde, İnternet’in de çoğunlukla olumlu dışsallık yayan bir teknoloji olarak günümüzde oldukça önemli hale geldiğini söyleyebiliriz. Kyoto Protokolü: Küresel ısınma ve iklim değişikliği konusunda mücadeleyi sağlamaya yönelik olarak 1997’de Japonya’nın Kyoto kentinde imzalanmış uluslararası çerçeve. Erdemli Mallar İlk kez Richard A. Musgrave tarafından kullanılan bu kavram, toplumsal açıdan gerekli ve faydalı olduğu halde yeterli bilgi (eğitim) ve gelir düzeyi olmadığı için talebi yetersiz oluşan mallara denilmektedir. Bu yüzden devlet bireyleri bu tür malları tüketmeye teşvik eder ya da zorlar. Erdemli malların en tipik örnekleri aşılar, süt ve zorunlu eğitimdir. Bu nedenle devlet zorunlu aşılama, okullarda ücretsiz süt dağıtımı ve zorunlu eğitim gibi faaliyetler gerçekleştirerek bu malların daha fazla tüketilmesini sağlar. Ayrıca bu malları üreten özel firmalara da çeşitli sübvansiyonlar ve kolaylıklar uygulayarak toplumun bu malları daha ucuza ve dolayısıyla daha çok tüketmesi istenir. Erdemli Mallar: Toplumsal açıdan gerekli ve faydalı olduğu halde yeterli bilgi (eğitim) ve gelir düzeyi olmadığı için talebi yetersiz oluşan mallara denilmektedir. 30 Kamu Maliyesi Erdemsiz Mallar: Toplumsal açıdan zararlı oldukları halde, devlet müdahalesi olmadığında bu kez çokça tüketilen mallardır. Günümüzde bu mallara ilişkin örnekler oldukça çoktur. Geniş bir açıdan ele alındığında yoksullara yardım, öğrenci bursları, yurtlar, huzurevleri de birer erdemli maldır. Hatta balık, gazete, İnternet gibi malların da birer erdemli mal olarak kabul edilmemesi için herhangi bir gerekçe yoktur. Erdemli malların tam tersini ifade eden kavramsa erdemsiz mallardır. Erdemsiz mallar toplumsal açıdan zararlı oldukları halde, devlet müdahalesi olmadığında bu kez çokça tüketilen mallardır. Sigara ve alkol gibi yasal olarak satılabilen malların yanında, tamamen yasadışı olan, her türden uyuşturucu erdemsiz mal olarak kabul edilir. Sigara, alkol gibi malların tüketimin azaltmak amacıyla daha çok vergiler kullanılırken yasadışı olanlarının üretilmemesi ve tüketilmemesi için devlet, zorlayıcı gücünü (yasa ve polis gücünü) kullanır. Türkiye’de 19 Temmuz 2009 tarihinden itibaren tam dumansız hava sahası uygulamasına başlanmıştır. Toplumun tüm kesimlerini ve özellikle gelecek nesilleri, başkalarının içtiği sigara ve tütün ürünlerinin dumanın zararlı etkilerinden korumak amacıyla yeniden düzenlenen Yasa uygulanmaya başlamıştır. Bu tarihten itibaren, ikamete mahsus konutlar haricinde kamu ve özel tüm binaların kapalı alanlarında, toplu taşıma araçlarında sigara içilemez ve diğer tüm tütün ürünleri kullanılamaz duruma gelmiştir. Doğal Tekeller Rekabetçi piyasa ekonomisinin başarısızlığının başka bir nedeni de bazı piyasaların, yüksek üretim düzeylerinde ölçeğe göre artan getiriye sahip olmasıdır. Bu piyasalarda ölçeğin ve başlangıç yatırımlarının yüksekliği nedeniyle mevcut ölçek boyunca, ek bir birim üretim, uzun dönem ortalama maliyetleri sürekli olarak aşağıya çeker. Bu nedenle böyle bir sanayide tek bir özel firma ayakta kalabilir. Rakip firmalardan hangisi üretimini diğerlerinden daha fazla artırabiliyorsa o firmanın maliyetleri düşer ve o firma rakiplerini ortadan kaldırır. Firmaların doğal olarak tekelleşme özelliği gösterdiği üretim alanlarının en bilinen örnekleri telekomünikasyon hizmetleri, doğalgaz dağıtımı, elektrik dağıtımı, su ve kanalizasyon ağları, demiryolu işletmeciliği vb. gibi altyapı hizmetlerine ilişkin üretim alanlarıdır. Doğal tekel durumlarında devlet bazı önlemler alabilir. İlk olarak, hiçbir şey yapmamayı seçebilir. Eğer doğal tekel ArGe için yoğun bir çaba göstererek yenilikçi davranıyorsa toplumsal fayda ortaya çıkabilir. İkinci önlem olarak, devlet tekelin fiyatını belirlemek isteyebilir. Ancak bu durumda fiyatın nerede belirleneceği ayrı bir sorun oluşturur. Eğer fiyat marjinal maliyette belirlenirse tekel zarar edecek, ancak kaynak dağılımında etkinlik sağlanmış olacaktır. Eğer fiyat ortalama maliyette belirlenirse bu durumda, tekel zarar etmeyecek ancak bir etkinlik kaybı oluşacaktır. Son önlem olarak, kamu kesimi, kendisi kamu ekonomik kuruluşu olarak üretimi üstlenebilir. Bu durumda kamu kesimi, tekelin fiyatını karlılığa göre değil, toplumsal refaha göre belirleyecektir. Bu üretimde marjinal maliyet fiyatlaması yapılması durumunda ortaya çıkacak zararın vergi gelirleriyle finanse edilmesi gerekecektir. Bu üç önlem de ülkeden ülkeye değişiklik gösterdiği gibi, sanayilerin yapılarına göre de değişmektedir. Eksik Piyasalar Kaynak dağılımında etkinsizliğin bir nedeni de eksik piyasalar ya da var olmayan piyasalardır. Ekonominin etkin çalışabilmesinde her mal için, bir piyasanın var olması gerektiği ileri sürülür. Özel piyasaların bir mal ya da hizmeti sunmada başarısız olması açık bir piyasa başarısızlığıdır. Bunun örnekleri aşağıdadır. 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri Sigorta Gelecekteki risklerin öngörülememesi ve bunların fazlalığı ve çeşitliliği nedeniyle sigortacılık alanında piyasa başarısızlığı söz konusudur. Özellikle ters seçiş (reverse selection) ve ahlaki tehlike (moral hazard) önemli başarısızlık unsurlarıdır. Ters seçiş, riskin oluşma olasılıkları farklı olan sigortalı bireylerin var olması durumunda ortaya çıkmaktadır. Bu sigortalı bireylerin bazıları yüksek riskli, bazıları düşük riskli olabilmektedir (Örneğin; kasko sigortasında, sürücülerden birinin diğerine göre daha dikkatli araç kullanıp kullanmadığının bilinememesi durumu). Ahlaki tehlike ise sigortacı tarafından kontrol edilemeyen, sigortalının zararın ortaya çıkma olasılığını ve zararın büyüklüğünü etkileyebildiği durumları ifade eder (Örneğin; sigortalı bireyin, kazayı önleyici önlemleri almakta özensiz davranması, sağlık riski taşıyan bireylerin, sağlık sigortası yaptırması gibi). Asimetrik bilgi sorunu olarak da anılan bu iki durumun, tam rekabetçi gelecek piyasalarının oluşmasını engellediği varsayılmaktadır. Bu durumda devlet, genellikle hizmet sunucu olarak işsizlik sigortası, sağlık sigortası, sosyal güvenlik gibi alanlarda piyasaya müdahale eder. Sermaye ve Kredi Sermaye piyasalarının ve finansal kuruluşların varlığına rağmen, sermaye ve kredi sunumu da piyasa başarısızlığı türleri arasında yer almaktadır. Üniversite öğrencilerine verilen krediler, çiftçi, esnaf, KOBİ kredileri ve konut kredisi gibi krediler devletin kredi mekanizması yaratması ve piyasaya müdahalesinin başta gelen örnekleridir. Tamamlayıcı Piyasalar Eksik piyasaların var olduğu diğer önemli bir alansa büyük ve karmaşık projelerin finansmanıdır. Bu bağlamda belli piyasalar tamamlayıcıdır ve eşgüdüm gerektirir. Bu piyasalarda her bir (özel) üretici tek başına değil, uyum ve çokluk içinde faaliyet göstermelidir. Ulusal düzeydeki büyük yatırım ve altyapı projelerinin gerçekleştirilmesi bu türden bir piyasada gerçekleştirilir. Enformasyon Başarısızlıkları Neo klasik modelin tam rekabet piyasalarına ilişkin varsayımlarından biri de alıcı ve satıcıların piyasa hakkında tam enformasyona sahip olmasıdır. Tam enformasyon en geniş şekliyle bugün ve gelecek hakkında tam enformasyona sahip olunması anlamına gelmektedir. Ancak, üretici ve tüketicilerin tam enformasyona sahip olduğu varsayımı genellikle tam olarak gerçekleşmemektedir. Çoğu kez üreticiler ekonomik faaliyete konu olan mal ya da hizmet hakkında tüketicilere göre daha geniş ve kapsamlı enformasyona sahiptir. Bu nedenle alıcı ve satıcıların malın karakteristikleri hakkındaki enformasyonlarının farklılığı, satıcıya piyasa gücü sağlayarak, piyasanın başarısızlığına neden olur. Bu süreçte, yeterli enformasyona sahip olmayan bir tüketici, mal ve hizmetin tüketiminden sağlayacağı faydayı tam olarak bilemeyeceğinden, mal için doğru bir değer biçmesi mümkün olmaz ve bu nedenle her iki tarafa fayda sağlayacak olan değişim gerçekleşmez. Tüketici organizasyonları, sivil toplum kuruluşları ve yasal bazı düzenlemeler yoluyla enformasyon başarısızlığının giderilmesi yönündeki faaliyetler, piyasa başarısızlıklarını azaltıcı etkilerine rağmen, bunu tam olarak başaramaz. Bu nedenle enformasyon başarısızlığının olduğu piyasalarda, devletin, tüketiciyi düşük kaliteli mallara karşı korumaya yönelik standartlar oluşturması, üreticileri mal ve hizmetin özellikleri ve tüketimden doğabilecek riskler hakkında tüketiciyi bilgilendirmekle yükümlü kılması ya da tüketicileri bilgilendirecek bağımsız enformasyon piyasalarının oluşumunu desteklemesi gereklidir. Böyle durumlarda devletin müdahalesi, bilgi akışkanlığını artıracağından, piyasadaki belirsizliğin ortadan kalkmasına yardımcı olabilir. 31 32 Kamu Maliyesi Enformasyon açıklanması konusundaki yasal düzenlemelere karşı çıkanlarsa bunun gereksiz olduğunu, zira rekabetçi piyasanın, ilgili enformasyonu açıklama konusunda firmaları özendireceğini ileri sürerler. Bunun yanı sıra tüketicilerin yasanın firmaları açıklamaya zorladıkları enformasyona çok da duyarlı olmadıkları, hem bunu uygulamakla görevli hükümetler, hem de uymakla yükümlü olan firmalar için bunun bir maliyet unsuru olduğunu ileri sürmektedirler. Buna karşın düzenlemeleri savunanlar, uygulanmasındaki güçlüklere rağmen faydalı olduklarını savunurlar. Bununla beraber devletin enformasyon eksikliklerine çözüm bulma arayışı basit bir tüketici koruma önleminin ötesinde bir anlam taşır. Çoğu yönleri ile bilgi ve enformasyon bir kamusal mal olarak kabul edilebilir. Bir bireye daha bilgi verme, diğerlerine verilen miktarı azaltmaz. Etkinliği sağlamak için bilgi ve enformasyon ya bedava verilmeli ya da alınacak bedel sadece bilgiyi ve enformasyonu aktarmanın maliyetiyle sınırlandırılmalıdır. Özel piyasa, tıpkı diğer kamusal mallarda olduğu gibi, çoğunlukla bilgiyi ve enformasyonu yetersiz sunar. GELİR DAĞILIMI İŞLEVİ Musgrave’e göre kamu kesiminin bir diğer önemli işlevi, gelir dağılımı işlevidir. Ancak, kamu kesimi açısından gelir dağılımı işlevini yerine getirmek, kaynak dağılımı işlevini yerine getirmekten daha zordur. Neo klasik iktisat kuramına göre gelir ve servet dağılımının başlangıçta bozuk olmasının nedeni, bireysel yeteneklerin farklılığı ve miras yoluyla elde edilmiş servettir. Bu unsurlar başlangıçta adil olarak dağılmış olsa bile, zamanla bireysel yeteneklerin ve bunların fiyatlarının farklılaşması, alınan eğitimin farklılığı gibi nedenlerle gelir dağılımı daha da kötüleşir. Rekabetçi piyasalar da yapıları gereği gelir dağılımını bozucu biçimde çalışırlar. Bir toplumdaki gelir dağılımı, o toplumun refahını belirleyen en önemli faktör kabul edilir. Gelir dağılımının adil olmadığı bir ortamda, satın alma gücünün yetersizliği nedeniyle kişiler, daha az mal ve hizmet talep edecek, bu durumda piyasalar, gelir düzeyi yeterli olanlar için üretimde bulunacaktır. Bunun sonucunda toplumun kıt kaynaklarının önemli bir bölümü lüks tüketim malı üretimine ayrılacak, toplumun çoğunluğunun refahını artırıcı temel mallar ve hizmetler üretilmeyecektir. En sonunda bu durum, toplumda gelir dağılımının daha da bozulmasına, yoksulluğun artışına, hatta çeşitli adalet arayışlarıyla birlikte sosyal ve siyasal istikrarsızlıklara neden olabilir. Bütün bu nedenler devletin gelir dağılımını düzeltmek amacıyla ekonomiye müdahalesini zorunlu hale getirmektedir. Kamu kesimi bu müdahaleleri 3 şekilde gerçekleştirmektedir. İlki, asgari ücret düzenlemeleri, istihdama özürlüler, kadınlar vb. için kotalar konulması gibi, doğrudan düzenlemelerle faktör piyasasına müdahale etmektir. İkincisi, vergi (Örneğin; servet vergileri) ve kamu harcaması (Örneğin; eğitim ve sağlık harcamaları) politikaları ile kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) aracılığıyla fiziki sermayenin ve insan sermayesinin yeniden dağılımını gerçekleştirmektir. Üçüncüsüyse yine vergileri (örneğin, artan oranlı gelir vergisi) ve de sosyal transferleri kullanarak, erdemli malların devlet bütçesinden finanse edilmesiyle gelir dağılımına doğrudan müdahale etmektir. Konuyla ilgili olarak Claude Jessua’nın belirttiği gibi, [gelir dağılımı işlevi aracılığıyla] devletlerin sosyal adalet kaygısıyla ekonomik etkinlik arayışı arasında, nazik bir hakemlik görevini üstlenmeleri gerekmektedir. 5 Devletin gelir dağılımını düzeltmek amacıyla ekonomiye müdahale yolları nelerdir? 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri EKONOMİK İSTİKRAR İŞLEVİ Musgrave’in analizinin kamu maliyesine atfettiği üçüncü büyük ekonomik işlev ekonomik istikrar işlevidir. Ekonomik istikrar birçok iktisatçı açısından makro ekonominin bir konusu olarak görülmesine rağmen, ekonomik istikrar işlevi kamu maliyesinin bir işlevi olarak incelenmeye devam edilmektedir. Bu işlev, mal ve hizmet piyasalarındaki arz talep dengesizliğinden kaynaklanan enflasyon, deflasyon, emek piyasalarında ortaya çıkan işsizlikle ithalat-ihracat dengesizliğinin sonucu olarak ortaya çıkan cari açık gibi makro ekonomik konuları kapsamaktadır. Piyasaların hem maliye hem de para politikası kullanılarak dengelenmeye çalışılması ve belirtilen makro ekonomik sorunların çözümlenmesi kamu kesiminin ekonomik istikrar işlevinin özüdür. Devletler ayrıca uzun dönemli büyümeyi ve kalkınmayı sağlayacak koşulları sağlamayı da ekonomik istikrar işlevinin kapsamı içerisinde kabul etmişlerdir. Türkiye dahil birçok gelişmekte olan ülkede olduğu gibi, devletler büyüme ve kalkınma amacına yönelik olarak uzun dönemli planlama ve eşgüdüm çalışmaları gerçekleştirmiştir. Ancak, 1980’li yıllarda ekonomilerin giderek daha belirgin bir biçimde dışa açılması ve ardından gelen hızlı küreselleşme dönemi devletlerin kendi konjonktürel politikalarında ağırlığı para politikasına vermelerine yol açmıştır. Bu çerçevede, özellikle her türden enflasyonla mücadele edebilmek için fiyat istikrarını koruma görevini merkez bankalarına devretmişlerdir. Açık ekonomi uygulamaları ve küreselleşme olgusu bu işlevin daha önceki işlevlere göre geri planda kalmasına sebep olmuştur. DÜZENLEME İŞLEVİ Düzenleme işlevi kaynak dağılımı işlevine çok benzemektedir. Devletin üreticilerin ve tüketicilerin kararlarını düzenleyerek, tekelci unsurları ve dışsallıkları azaltma çabası buna bir örnektir. Ancak, bazı durumlarda tüketicileri korumak için üreticilerin davranışlarının devlet tarafından düzenlemesi gerekmektedir. Düzenlemeler bireylerin keyfiyetini ve özgürlüğünü kurallar koyarak sınırlandırır. Bu düzenlemeler yasayla desteklenen idari bir kurumun kuralları uygulaması anlamına gelir. Düzenleme niçin gereklidir? Joseph A. Schumpeter’e göre kapitalist sistem çoğumuzun düşmanca bulduğu ve düzenlenmesini istediği bir sosyal düzen üretir. Düzenlemeler kamusal çıkarları serbest piyasa kapitalizminin mantıksızlığı ve bencilliği gibi düzenlenmemiş belirli piyasa çıktılarının işlevsizliklerinden korumak için vardır. Bazı iktisatçılara göre düzenlemeler, görünmez elin yerini, görünmez yumruğun almasına benzetilmektedir. Devletin bu işlevinin kapsamındaki kontroller ve kısıtlamalar toplumdaki belirli grupların çıkarlarını koruyarak, bu grupların refahını artırmak için düşünülmüştür. Bu nedenle devlet piyasanın kaynak dağılımı sürecine müdahale eder ve bunu düzenler. Örneğin; devlet, tekellere karşı yasa çıkararak, hisse senedi borsalarında alım satımları kontrol ederek, tüketicileri dolandırıcılıktan koruma, tüketicilerin sağlığının zarar görmesini önleme, çalışma koşullarını düzenleme gibi amaçlarla yasa çıkararak, düzenleyici işlevini yerine getirmektedir. Devlet ayrıca para arzını, kamu hizmetlerinin ve kamulaştırılmış sanayilerin fiyatlarını ve fiyatlar ve gelirler politikasıyla ekonomideki birçok kaynak dağılımı kararını düzenler. Görüldüğü gibi, devletin düzenleme işlevinin nerede sonlanacağını kestirebilmek bazen zor olabilir. Hatta 1980’li yıllarda ABD ve İngiltere’de bu türden kontrollerin bireysel özgürlükleri ve etkin piyasa seçimlerini kısıtladığı yönünde güçlü bir algı dahi oluşmuştur. Bu risklere ekonomiye yüklenen uygulama maliyetlerini, sistemi yönetebilmek için gereken bürokratik maliyetleri ve tüketicilerin ve üreticilerin düzenleyici kontrollere uyum gösterirken yüklendiği maliyetleri de dahil ettiğimizde, düzenleme işlevinin dikkatli bir biçimde yerine getirilmesi gerektiği ortaya çıkmaktadır. 33 34 Kamu Maliyesi KAMU KESİMİNİN İŞLEVLERİNİN UYUMU Kamu kesiminin işlevleri arasında bir uyum sağlanması elbette ki toplum ve ekonomi açısından en iyi sonucun ortaya çıkmasına yardımcı olacaktır. Ancak, bu işlevler birbirleriyle uyumlu oldukları gibi, çoğu zaman uyumsuzluk gösterebilmektedir. Bu çerçevede, devletin ekonomik istikrar işlevinin başarısı, kaynak dağılımı ve gelir dağılımı işlevleri tarafından, kısmen de düzenleme işlevi tarafından belirlenmektedir. Bu nedenle devlet, kaynak dağılımı ve gelir dağılımı işlevlerini yerine getirmeye öncelik verdiğinde, ekonomik istikrar işlevini de yerine getirmesi kolaylaşacaktır. Tam tersine, günümüz ekonomilerinin en önemli sorunlarından biri olan enflasyonla mücadele etmek için gelir dağılımının bozulması gerektiği savunulmaktadır. Bu durumda devletin ekonomik istikrar işleviyle gelir dağılımı işlevinin çatıştığı varsayılmaktadır. 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri 35 Özet 1 2 luğunun refahını artırıcı temel mallar ve hizmetler üretilmeyecektir. En sonunda bu durum toplumda gelir dağılımının daha da bozulmasına, yoksulluğun artışına ve hatta çeşitli adalet arayışlarıyla birlikte sosyal ve siyasal istikrarsızlıklara neden olabilecektir. Bu durumda devletin maliye politikası araçlarıyla gelirin yeniden dağılıma müdahale etmesi bu sorunların çözümüne yarayacaktır. Ekonomik istikrar birçok iktisatçı açısından makroekonominin bir konusu olarak görülmesine rağmen, ekonomik istikrar işlevi kamu maliyesinin bir işlevi olarak incelenmeye devam edilmektedir. Bu işlev, mal ve hizmet piyasalarındaki arz talep dengesizliğinden kaynaklanan enflasyon, deflasyon, emek piyasalarında ortaya çıkan işsizlikle ithalat ihracat dengesizliğinin sonucu olarak ortaya çıkan cari açık gibi makro ekonomik konuları kapsamaktadır. Piyasaların hem maliye hem de para politikası kullanılarak dengelenmeye çalışılması ve belirtilen makro ekonomik sorunların çözümlenmesi kamu kesiminin ekonomik istikrar işlevinin özüdür. Düzenleme işlevi kaynak dağılımı işlevine çok benzemektedir. Devletin üreticilerin ve tüketicilerin kararlarını düzenleyerek tekelci unsurları ve dışsallıkları azaltma çabası buna bir örnektir. Ancak bazı durumlarda tüketicileri korumak için üreticilerin davranışlarının devlet tarafından düzenlemesi gerekmektedir. Düzenlemeler bireylerin keyfiyetini ve özgürlüğünü kurallar koyarak sınırlandırır. Bu düzenlemeler, yasayla desteklenen idari bir kurumun, kuralları uygulaması anlamına gelir. Kamu maliyesinin işlevlerini tanımlamak Piyasa başarısızlığı kuramına göre, eksik rekabet, kamusal mallar, dışsallıklar ve eksik bilgi vb. koşulların varlığı durumunda, piyasalar kendi başlarına etkinliği sağlayamaz ya da yeterince etkin bir biçimde çalışmaz. Bu durumda bazı mallar fazla, bazı mallar az miktarda üretilirken bazı mallarsa hiç üretilmez. Bu kuram bize, piyasaların etkin ya da yeterince etkin çalışmadığı bu gibi durumlarda, devletin bu piyasalara hangi yollarla ve araçlarla müdahale edeceğini söyler. Bu çerçevede devletin en önemli müdahale araçları yasal düzenlemeler, vergiler, kamu harcamaları ve parasal politikalardır. Richard A. Musgrave piyasa başarısızlıklarıyla mücadelede devlete düşen rolleri kamu maliyesinin işlevleri olarak 3 ana başlık altında toplamaktadır. Bu işlevler; kaynak dağılımı, gelir dağılımı ve ekonomik istikrar işlevleridir. Bunlara ek olarak, devletin düzenleme (regülasyon) işlevinin de var olduğu genel kabul gören bir yaklaşımdır. Kamu maliyesinin işlevlerinin ekonomideki rollerini açıklamak Piyasa başarısızlığı kuramı kaynak dağılımı işlevini kamu maliyesinin en önemli işlevi olarak kabul eder. Bu işlevden kastedilen şey, devletin üretici kaynakları dağıtması faaliyetidir, başka bir deyişle üretim görevlerini kendisinin üstlenmesidir. Bu işlev piyasa mekanizmasının işleyişine, daha doğrusu işleyememesine bağlı olarak ortaya çıkmaktadır. Piyasa mekanizmasının bazı mal ve hizmetlerin sağlanmasında hiç çalışmaması ya da yetersiz çalışması kaynak dağılımı işlevinin temel gerekçesidir. Bir toplumdaki gelir dağılımı, o toplumun refahını belirleyen en önemli faktör kabul edilir. Gelir dağılımının adil olmadığı bir ortamda satın alma gücünün yetersizliği nedeniyle kişiler daha az mal ve hizmet talep edecek, bu durumda piyasalar gelir düzeyi yeterli olanlar için üretimde bulunacaktır. Bunun sonucunda toplumun kıt kaynaklarının önemli bir bölümü lüks tüketim malı üretimine ayrılacak, toplumun çoğun- 3 Kamu maliyesinin işlevleri arasındaki ilişkiyi analiz etmek. Kamu kesiminin işlevleri arasında bir uyum sağlanması elbette ki toplum ve ekonomi açısından en iyi sonucun ortaya çıkmasına yardımcı olacaktır. Ancak, bu işlevler birbirleriyle uyumlu oldukları gibi, çoğu zaman uyumsuzluk gösterebilmektedir. 36 Kamu Maliyesi Kendimizi Sınayalım 1. Aşağıdaki iktisatçılardan hangisi piyasa başarısızlığı kuramına katkı yapmamıştır? a. Paul A. Samuelson b. Henry Sidgwick c. Richard A. Musgrave d. Arthur C. Pigou e. John Stuart Mill 6. Aşağıdakilerden hangisi erdemli bir mal olarak kabul edilemez? a. Aşevi hizmetleri b. Binicilik kulübü hizmetleri c. Öğrenci yurtları d. Küçük çiftçilere verilen destekler e. Kadın sığınma evi hizmetleri 2. Piyasa başarısızlığı kuramı kaynakların dağıtılmasının esas mekanizması olarak neyi kabul etmektedir? a. Toplumu b. Kamu kesimini c. Piyasayı d. Eksik rekabeti e. Vergi sistemini 7. Gelecekteki risklerin öngörülememesi nedeniyle daha çok hangi alanda belirgin bir piyasa başarısızlığı ortaya çıkar? a. Sigortacılık b. Erdemli mallar c. Sermaye d. Kredi e. Doğal tekeller 3. Richard A. Musgrave’in bir kamusal mal için geçerli olduğunu düşündüğü ikinci özellik aşağıdakilerden hangisidir? a. Rakip olmama b. Reddedilememe c. Fiyatlandırılabilme d. Dışlanamama e. Bölünebilme 8. Faydaları ülkeler, insanlar ve kuşaklar açısından büyük ölçüde evrensel olan kamusal mallara ne ad verilir? a. Küresel kamusal mallar b. Ortak mallar c. Serbest Mallar d. Yarı Kamusal Mallar e. Klüp malları 4. Aşağıdakilerden hangisi küresel kamusal mal türleri arasında yer almaz? a. Sağlık b. Barış ve güvenlik c. Çevre d. Finansal istikrar e. Eğitim 9. Bir bireyin kamusal malın kullanımının dışında bırakılamaması kamusal malların aşağıdaki özelliklerden hangisidir? a. Ortak tüketim b. Tüketimde Rekabetin olmaması c. Faydası d. Dışlanamama e. Rekabet edebilme 5. Ortak mallar arasında aşağıdakilerden hangisi bulunmaz? a. Meralar b. Tarlalar, bahçeler ve bağlar c. Vahşi yaşam alanları d. Radyo televizyon yayın alanları e. Akarsular ve göller 10. Kamusal mallarla ilgili olarak bireylerin kamusal malın sunumuna katılmamalarına rağmen bu maldan yararlanmalarını ifade eden durum aşağıdakilerden hangisidir? a. Dışsallık b. Coase Teoremi c. Bedavacılık d. Ortakların Trajedisi e. Tutuklu ikilemi 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri Yaşamın İçinden 37 Okuma Parçası 1 Temmuz 2010 Her eve internet bedava ve mecburi! Ama Finlandiya’da. Finlandiya hükümeti dünden itibaren interneti ‘insan hakkı’ saydı. İletişim firmaları adsl’den ücret almayacak İnterneti, elektrik, su gibi vatandaşlık hakkı olarak tanımlayıp hattın kesilmesini veya fahiş fiyat uygulanmasını yasaklayan yasa Finlandiya’da yürürlüğe girdi. İnternet bağlantısına sahip olmayı ‘vatandaşlık hakkı’ olarak kabul eden ülkelerin sayısı hızla artarken, bu konuda ilk yasayı çıkarıp yürürlüğe sokan ülke Finlandiya oldu. 1 Temmuz’da yürürlüğe giren yasaya göre Finlandiya’daki telekomünikasyon firmaları tüm vatandaşlara en az 1 Mbps hızında genişbant internet bağlantısı sağlamakla yükümlü. Temel gereksinim İnternet erişimini ‘insan hakkı’ olarak tanımlayan yasa uyarınca hiç bir firma veya mahkeme vatandaşların internet bağlantısını kesemeyecek veya kesilmesi yönünde karar veremeyecek. Başka deyişle ülkede internet, su, elektrik ve temiz hava gibi temel ve asla kesilemeyecek insani ihtiyaçlar arasına katılmış oldu. Finlandiya dünyanın en çok ‘çevrimiçi’ olan ülkelerinden. Ülke nüfusunun yüzde 96’sı internet kullanıyor ve interneti sadece eğlence değil tüm gündelik yaşamlarında vazgeçilmez bir yardımcı olarak kullanıyor. Ülkedeki e-devlet uygulamaları da dünyada en sistematik ve düzenli işleyenlerden. Yeni yasadan sonra hala internet bağlantısı olmayan 4 bin haneye de firmalar tez zamanda hat çekmek zorunda. Finlandiya hükümeti, 2015 yılına kadar herkese 100 Mbps hızında bağlantı sağlama hedefine sahip. Kaynak: Vatan gazetesi internet sitesi, http://haber.gazetevatan.com/her-eve-internet-bedava-ve-mecburi/314356/30/ Haber Asimetrik bilgi ve bilgilenmenin önemi... AMERİKA’DA krizin çıkmasının en temeldeki sebebi nedir biliyor musunuz? Sizi fazla uğraştırmayıp hemen cevap vereyim; “Asimetrik enformasyon (bilgi)”dur. Peki “Asimetrik enformasyon” nedir? Bunu biliyor musunuz? Bilenler vardır. Hele benim öğrencilerimden biri bunu okuyorsa mutlaka biliyordur. Çünkü üniversitede derste bu konuyu öğrencilerime en iyi şekilde anlatmak için bulunduğum yerden tam 1.5 metre yükseklikteki kürsünün üzerine sıçrayarak çıkmıştım. Ama bunu yapmadan önce öğrencilerle iddiaya girmiştim. “Çıkabilirsin” ve “çıkamazsın” diyenler vardı. “Çıkarsın” diyenler kazandı. Konu ile ne alakası var? Biraz sonra anlaşılacak... Bildiğiniz üzere, incelemediğim kriz kalmadı. Şunu çok rahatlıkla söyleyebilirim ki bütün krizlerin en temelinde bu “asimetrik enformasyon” sorunu var. Asimetrik enformasyonun ne olduğunu kısaca anlatayım... Eğer birinden bir araba satın alacaksanız, o arabayı 8-10 yıldır kullanan satıcı, araba konusunda alıcıdan çok daha fazla bilgiye sahiptir. Arabayı alacak kişi bu arabaya binip test sürüşü yapsa ve yarım saat arabayı kullansa bile, hiç bir şekilde satıcının bilgi seviyesine gelemez. İşte bu yüzden satıcı fiyatı belirlemek konusunda üstünlüğe sahiptir. Her iki taraf da aynı bilgi seviyesine sahip olmadığı için fiyat tam rekabet koşullarında etkin bir şekilde oluşmaz. KANDIRILAN TARAF VE KRİZ Dolayısıyla kaynaklar etkin dağılmaz, dolayısıyla her zaman kandırılan bir taraf vardır. Dolayısıyla piyasalarda etkinliği sağlayan fiyat mekanizması bozulur. Bunu söyleyen George Akerlof, “Market for Lemons” başlıklı bir makale yazdı ve çok ünlü ekonomi dergilerine gönderdi. Ama gönderdiği ilk üç dergi makaleyi yayınlamadı. Ancak Akerlof, söylediklerinden çok emindi. Çok önemli bir şey bulduğunu biliyordu. Yılmadı ve bu yazıyı “Quarterly Journal of Economics”e gönderdi ve o dergiden kabul geldi. Makale sadece 13 sayfalıktı. Aradan yıllar geçti ve Akerlof asimetrik enformasyon çalışmaları nedeniyle 2001 yılında Michael Spence ve Joseph Stiglitz ile birlikte Nobel ödülünü aldı. Bu teoriyi hayatın her alanına uyarlayabilirsiniz. Eğer bir evlilikte karı-koca arasında gizli şeyler varsa, yani birinin bildiğini diğeri bilmiyorsa ve bu ortaya çıkarsa kriz olur. Eğer çok inandığınız, güvendiğiniz, sevdiğiniz ve uğruna 38 Kamu Maliyesi Sıra Sizde Yanıt Anahtarı hayatınızı bile tehlikeye atabileceğinizi düşündüğünüz bir arkadaşınızın, sizin hakkında söylediği bazı sözler kulağınıza ulaşırsa, küsersiniz, aranızda kriz olur. Örneğin Yunanistan borçlarının toplam miktarını saklamış ama sonra bu ortaya çıkmışsa veya Enron şirketi, kötü gidişatı denetim firmasına rüşvetle veya bir başka şekilde gizletmişse ve bu ortaya çıkarsa kriz olur. Belki de en çarpıcı örnek olarak şunu verebiliriz. Amerika’da insanlar paralarını mortgage ürünlerine yatırırken kendilerine verilen CDS, CDO vs gibi ürünlerin ne olduğunu bilmiyorlarsa, dayanak varlık üzerine yazılan türev ürünün türevinin türevini de bilmiyor demektir. Bir sabah uyandıklarında aslında ellerinde yüksek getiri sağlayan bu ürünlerin ne melet bir şey olduğunu hep birlikte topyekun öğrenirler ve işte o an bir fırtına kopar! Kaynak: Yaşar Erdinç htp://www.paradergi.com.tr/yaz89-309-30,344@300.html Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı 1. a 2. c 3. d 4. e 5. b 6. b 7. a 8. a 9. d 10. c Yanıtınız yanlış ise “Piyasa Başarısızlığı Kuramı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Piyasa Başarısızlığı Kuramı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Kamusal Mallar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Küresel Kamusal Mallar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Ortak Mallar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Erdemli Mallar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Eksik Piyasalar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Küresel Kamusal Mallar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “ Kamusal Mallar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Kamusal Mallar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Sıra Sizde 1 Buna göre kamusal mal ‘rakip olmama’ ve ‘dışlanamama’ özelliklerinin her ikisine birden sahip olan maldır.Kamu mallarının sahip olduğu bu iki özellik piyasa ekonomisinde bu malların etkin olarak üretilememesine neden olmaktadır. Piyasa mekanizması fiyatlama yoluyla bireylerin kullanımdan dışlamaya dayalı çalışmaktadır. Fiyatı ödemeyen bireyler malın kullanımından dışlanmaktadır. Ancak, kamusal mallar sahip oldukları özelikler nedeniyle faydaları bireyler arasında bölünemediği için fiyatlandırılmaz ve dolayısıyla piyasa üretimine konu olamaz. Sıra Sizde 2 Kamu ekonomisinde ‘bedavacılık sorunu’ olarak incelenen bu durum, bireylerin bir kamusal malın sunumuna katılmamalarına rağmen, ‘dışlanamama’ özelliği nedeniyle bu maldan yararlanmalarını ifade eder. Bedavacılık eğer kamusal malın üretiminin gerçekleşmemesi veya düşük düzeyde gerçekleşmesi sonucunu doğuruyorsa, ya da bir ortak havuz kaynağının aşırı kullanımına neden oluyorsa genellikle ekonomik bir sorun olarak kabul edilir. Sıra Sizde 3 Bu durum tipik bir tutuklu ikilemi olayında var olan güvensizlik sorununa güzel bir örnektir. Şöyle ki, kamusal parklarda herkes serbestçe kiraz toplayabilir. Her ne kadar kirazların olgunlaşıp tatlanmalarını beklemek herkesin çıkarına olsa da, muhtemelen bu kadar uzun süre bekleyen biri toplayacak kiraz bulamaz. Bireyler için hiç kiraz yiyememektense henüz olgunlaşmamış olsa bile kirazlardan tatmak daha iyi olduğu için bu yerlerde büyüyen kirazlar bir miktar tatlanır tatlanmaz tüketilip bitirilirler. Kirazlar çok lezzetli olmasalar da hiç kimsenin kiraz toplamasını engellemek mümkün olmadığı için olgunlaşmış kiraz bulmak çok zordur. 2. Ünite - Kamu Maliyesinin İşlevleri 39 Yararlanılan Kaynaklar Sıra Sizde 4 Mal varlığı haklarının yani malın faydası üzerindeki yasal hakların, hiçbir bireye veya gruba verilmediği mallar ortak mallar olarak adlandırılırlar. Bu malların faydasından tüm bireyler herhangi bir kısıtlamaya uğramaksızın sınırsız olarak yararlanırlar. Malın faydasının herkese açık olması yüzünden, tek bir birey kendi hakkını satma olanağına sahip değildir. Bu açıklık ve kısıtlama yokluğu nedeniyle bireylerin ortak malı aşırı kullanması sonucunda ortak mal zarar görmektedir. Örnekte kamu parkları ortak mallar olarak değerlendirilebilir. Sıra Sizde 5 Kamu kesimi bu müdahaleleri 3 şekilde gerçekleştirmektedir. İlki, asgari ücret düzenlemeleri, istihdama özürlüler, kadınlar vb. için kotalar konulması gibi doğrudan düzenlemelerle faktör piyasasına müdahale etmektir. İkincisi, vergi (örneğin, servet vergileri) ve kamu harcaması (örneğin, eğitim ve sağlık harcamaları) politikaları ile kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) aracılığıyla fiziki sermayenin ve insan sermayesinin yeniden dağılımını gerçekleştirmektir. Üçüncüsü ise yine vergileri (örneğin, artan oranlı gelir vergisi) ve de sosyal transferleri kullanarak erdemli malların devlet bütçesinden finanse edilmesiyle gelir dağılımına doğrudan müdahale etmektir. Arslan, M. O. (2011). Yeni Kamusal Mal: Özgür ve Açık Kaynak Kodlu Yazılım, Eskişehir: Nisan Kitabevi. Brown, C. V. ve Jackson, P. M. (1990). Public Sector Economics, 4th Edition, Cambridge, MA: Blackwell Göker, Z. (2008). “Kamusal Malların Tanımında Farklı Görüşler”, Maliye Dergisi, Sayı 155, Temmuz/Aralık. Jessua, C. (2005). Kapitalizm, Ankara: Dost Kitabevi. Kaul, I, Grunberg, I ve Stern, M. A (Ed.), Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, New York: Oxford University Press. Kirmanoğlu, H. (2011). Kamu Ekonomisi Analizi, 3. Baskı, İstanbul: Beta Mendez, R. P. (1992). International Public Finance, New York: Oxford University Press. Moğol, T. (2008). “Kamu Maliyesinin Görevleri”, Varcan, N. ve Çakır, T. (Der.). Kamu Maliyesi, Eskişehir: Anadolu Üniversitesi Yayınları içinde, ss. 23-39. Musgrave, R. A. ve Musgrave, P. B. (1994). Public Finance in Theory and Practice, Fifth Edition, İstanbul: Literatür. Mutlu, A. (2008). “Uluslararası Çevre Sorunları”, Herekman, A. (Der.). Uluslararası Mali İlişkiler, Eskişehir: Anadolu Üniversitesi Yayınları içinde, ss. 65-81. Pınar, A. (2011). Kamu Maliyesi ve Maliye Politikası, 7. Bası, Ankara: Turhan Kitabevi. Rosen, H. S. (1999). Public Finance, Fifth Edition, New York: McGraw-Hill. Tokatlıoğlu, M. Y. (2005). Küreselleşme ve Kamu Hizmetleri, İstanbul: Alfa Aktüel. 3 KAMU MALİYESİ Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Kamu kesimi ile özel kesim ilişkisini açıklayabilecek, Kamu kesiminin büyüklüğünün nasıl ölçüldüğünü açıklayabilecek, Türkiye’de Kamu kesiminin bileşenlerini tanımlayabilecek bilgi ve becerilere sahip olabileceksiniz. Anahtar Kavramlar • Genel Bütçeli İdareler • Özel Bütçeli İdareler • Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar • Sosyal Güvenlik Kurumları • • • • Yerel Yönetimler Kamu İktisadi Teşebbüsleri Döner Sermayeli İşletmeler Fonlar İçindekiler Kamu Maliyesi Kamu Kesiminin Kapsamı • KAMU KESİMİ VE ÖZEL KESİM ARASINDAKİ İLİŞKİLER • KAMU KESİMİNİN BÜYÜKLÜĞÜNÜNÜN ÖLÇÜLMESİ • TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİNİN KAPSAMI Kamu Kesiminin Kapsamı KAMU KESİMİ VE ÖZEL KESİM ARASINDAKİ İLİŞKİLER Genel ekonomi kamu kesimi ekonomisi ve özel ekonomiden oluşan bir bütündür. Ülke ekonomisinde kıt olan kaynakları en uygun şekilde dağıtmak, ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması bakımından büyük önem taşımaktadır. Bu dağılımda kamu kesimi ve özel kesim arasında bir işbölümü ve işbirliği yapılması zorunlu bulunmaktadır. Kamu ve özel kesim arasındaki işbölümü ve bu kesimlerin genel ekonomi içerisindeki payları çeşitli dönemler itibariyle farklılık gösterebilmektedir. Bu paylaşımda kamu kesiminin üzerine düşen görevlerin sürekli değişmesi dolayısıyla kamu kesiminin sınırlarını değişmez bir şekilde belirlemek de oldukça zordur. Devlete olan ihtiyacın ortaya çıktığı tarihten günümüze kadar, devletin hangi tür görevler yükleneceği ve sınırlarının ne olacağı konusunda çeşitli tartışmalar yapılmıştır. Kamu ekonomisinin genel ekonomi içerindeki büyüklüğündeki farklılıklar birçok nedene dayanmaktadır. Devlet anlayışı zaman içerisinde, içinde bulunulan tarihsel ve toplumsal koşullara göre farklı biçim ve karakterler kazanarak değişmektedir. Devlet anlayışındaki değişiklikler, ekonomik ve siyasi yapı, toplumsal özellikler gibi birçok nedenle devlet anlayışı ve görevlerinde meydana gelen farklılıkla kamu kesiminin kapsamında daralma ya da genişlemeler yaratmaktadır. Benimsenen devlet anlayışına bağlı olarak kamu kesimi ekonomisi, toplam ekonomi içinde önemli bir pay sahibi olabilir. Ya da tam tersi olarak devletin üstlendiği görevlerdeki azalma nedeniyle kamu kesimi daralabilir. Örneğin, liberal politikaların izlendiği dönemlerde devletin görev ve sorumlulukları olabildiğince sınırlandırılırken, korumacı politikaların izlendiği dönemlerde bu görev ve sorumlulukların sınırları genişleyebilmektedir. Özellikle son yıllarda devletin neler yapması veya yapmaması gerektiği konusunda neo-liberal iktisadi politikalar belirleyici rol oynamaktadır. Bu kapsamda devletin iktisadi alandan çekilmesi, özelleştirme, küçük ama etkin devlet yapısı gibi düşünceler ön plana çıkmakta ve kamu kesiminin payı genel ekonomi içerisinde azaltılmaya çalışılmaktadır. Bu kapsamda, 1980’li yıllardan itibaren başta Batı ülkelerinde olmak üzere, devletin rolü ve işlevi üzerinde önemli tartışmalar gündeme gelmiştir. Liberal iktisadi düşüncede; kamu sektörünün kapsamının genişlemesi daha çok bütçe açığı anlamına gelmektedir. Bunun yanında kaynakları verimli bir biçimde kullanmanın yolunun devletin tıpkı bir işletme gibi yönetilmesinden geçtiği yönünde düşünceler de geliştirilmiştir. Düşünsel planda alt yapısı hazırlanan bu yeni anlayış başta birçok ülkede fiilen uygulamaya konulmuştur. Böylelikle ekonomik, siyasal, yönetimsel ve toplumsal alanda ortaya çıkan yeni olgu, faktör ve 42 Kamu Maliyesi düşünceler kamu kesimi kapsamının yeniden biçimlenmesinde belirleyici olmuştur. Bu bağlamda ekonomik, sosyal ve siyasal yapılara bağlı olarak, milli ekonomilerdeki kamu kesimi payı dönemler itibariyle farklılıklar göstermiştir. Başta dünya çapında yaşanan ekonomik krizler olmak üzere teknolojik ve sosyal gelişmeler devlet algısının değişiminde önemli rol oynamaktadır. Kamu maliyesinin kaynakların kullanımı ve dağılımının genel iktisadi yaşamın yönlendirilmesi bakımından önemli etkileri bulunmaktadır. Bir ekonomide kamu ekonomisi ve özel ekonomiye ait payların değişmesi birçok etki doğurmakta, bu durum genel ekonomik politikaların belirlenmesi ve genel iktisadi sorunların çözümünde önemli bir rol oynamaktadır. Burada önemli olan temel nokta ise kamunun bu rolü ve yönlendirmelerinin kalitesi ve toplumsal refaha etkisi ile ilgili olmaktadır. Çünkü kamu hizmetlerinin kalitesi ve etkinliği toplumsal refahı doğrudan etkilemektedir. Bu değişim devletin yapısal yönü olan örgütsel görünümüne ve işlevsel yönü olan kamu politikalarının belirlenmesi ve yürütülmesi süreçlerine de yansımaktadır. 1 Kamu kesiminin genel ekonomi içerisindeki payının belirlenmesinde etkili olan faktörler nelerdir? Kamu kesimi ile özel kesim arasındaki ilişkiler genel ekonomi açısından oldukça önemlidir. Bu ilişkinin önemli yönleri ekonomide gelirin, giderin ve malların ve hizmetlerin devresel akışını gösteren Şekil 3.1’den yararlanarak tanımlanabilir. Kamu kesimi, yani devlet, kamusal mal ve hizmetlerin sunucusu durumundadır. Hanehalkları ve firmalar ise bu mal ve hizmetlerin karşılığında vergi öderler. Daha sonra devlet kamusal mal ve hizmet üretimini sürdürebilmek için bu vergileri üretim faktörü ile özel mal ve hizmet alımlarında kullanır. Kamu kesiminin bileşenleri bu süreçte ara malı girdileri kullandığı gibi diğer kamu kesimi bileşenlerinin çıktılarını da kullanmaktadır. Karma ekonomide kamu kesiminin büyüklüğü ekonomi üzerinde önemli etkiler yaratan kamu giderlerinin düzeyi ile ölçülür. Bu giderlerin içinde mal ve hizmet alımı ve üretim faktörü kullanımı için yapılan giderler önemli bir paya sahiptir. Ayrıca, kamu giderlerinin toplam miktarındaki ve bileşimindeki değişiklikler makroekonomik düzeyde istikrar ve büyüme açısından önemli faktörlerdir. Bir görüşe göre özel kesimin kârlılığını ve istikrarını sağlayan unsur kamu kesiminin kendisidir. Kamu kesiminin ekonominin bütününü etkileyecek kadar büyük tutulmasıyla gerektiğinde bütçe açığı verilerek ekonomik daralmaların şiddetinin azaltılması olanaklı hale gelir. Bir başka görüşe göre ise kamu giderlerinin aşırı artışı, yani kamu kesiminin aşırı büyümesi, enflasyonist sonuçlar doğurabileceği gibi, özel yatırımları dışlayarak ekonomik büyümenin azalmasına yol açabilir. Benzer şekilde, devletin giderlerini finansman biçimi de önemli ekonomik sonuçlar doğurmaktadır. Bu finansmanda kullanılan vergi türleri ve bunların oranları veya miktarları bireylerin refah (fayda) düzeyini ve özel kesimin kaynaklarını nasıl dağıtacağına ilişkin kararlarını etkilemektedir. Vergi sistemi etkinlik ve eşitliği destekleyebileceği gibi, bunlara zarar da verebilmektedir. Bu çerçevede Türkiye’de görülen durum ise özellikle 1980’li yıllardan sonra etkinliği sağlamak adına vergi sisteminde dolaylı vergilerin ağırlıkta olduğu bir vergi sistemine geçilmesi ve bunun karşılığında eşitlikten uzaklaşılması olmuştur. 43 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı Eğer bütçede bir açık veya fazla söz konusu ise, devlet tasarruf ile yatırım arasındaki dengeye ya da ödemeler dengesine (ihracat ile ithalat arasındaki dengeye) etki etmektedir. Bütçe açığı verilmesi durumunda bu açığın boyutu ve finanse edilme şekli makroekonomik istikrar için çok önemlidir. Bu açığın devlet borçlanması ile finanse edilmesi finansal piyasalar aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Eğer bütçe fazlası verilirse, devlet ekonomideki tasarruf arzını artırma yoluna gidecektir. Şekil 3.1 Emek, sermaye, vd. Kamu giderleri E ür me et k, im se fak rm Ü tö aye re rle v tim ri e d fak i¤e tö r rle ri gid er i Kamusal mallar ve hizmetleri r ¤e di ve ) e d. i ay r zv m rle fai er tö r, , s ak tle ek f m i re Em et üc r( ür eli G FAKTÖR P‹YASASI Kamusal mallar ve hizmetleri KAMU KES‹M‹ F‹RMALAR Vergiler HANE HALKLARI t›fl i) hi lir ve ge ar ler et zm Mallar ve hizmetler sa all Kamu giderleri r( eli G M T hi üke zm ti et cile gid rin M all er m ar ler al ve i ve hi zm et ler Vergiler MAL P‹YASASI Kamu kesimi ekonomiyi etkileyebildiği gibi ekonominin gidişinden de etkilenebilmektedir. Örneğin, bir ekonomik krizde kamu gelirleri düşer, değişmez veya çok az bir miktarda artar. Bu durum özellikle borçların ve bütçe açığının nispeten yüksek olması halinde kamu hizmetlerinin sunumunu azaltır. Ayrıca devlet verdiği kararların ekonomi üzerinde ters etki yaratması halinde bu kararlarının sonuçlarına da katlanmak zorunda kalır. Yüksek bütçe açıklarının daha yüksek faiz oranlarına neden olması ve böylece devletin faiz giderlerinin artması bunun en tipik örneğidir. Türkiye’de de 1994 ve 2000-2001 ekonomik krizlerinde kamu hizmetlerinin sunumu azalmış, yüksek miktarlı bütçe açıklarının kapatılması için giderek daha fazla faiz yükü altına girilmiştir. Bu durum büyük bütçe açıklarının bu krizler sonrasında ısrarlı bir biçimde devam etmesinin en önemli nedeni olarak görülmüştür. Ekonominin Devresel Akışı İçinde Kamu Kesimi Kaynak:: Black vd. s.10 44 Kamu Maliyesi KAMU KESİMİNİN BÜYÜKLÜĞÜNÜN ÖLÇÜLMESİ Kamu kesiminin büyüklüğü çoğunlukla kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin dikkate alınmasıyla ölçülmektedir. Ancak kamu ekonomisinin büyüklüğü genel olarak, kamu kesimini temsil eden kurum ve kuruluşların yapmış oldukları harcamaların gayrisafi yurt içi hasılaya (GSYH) oranlanmasıyla hesaplanmaktadır. Yani, toplam kamu harcamaları GSYH’ye oranlandığında bir ekonomideki kamu kesiminin büyüklüğü ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, kamu kesimi istihdamı, kamu yatırımları, kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG), kamu borç stoku gibi makroekonomik değerlerin kullanılmasıyla da kamu kesiminin büyüklüğüne ilişkin bir yargıya varılabilir. Burada oransal ölçülerin kullanılmasının temel nedeni kamu kesiminin boyutuyla ilgili değişkenlerin nominal ve reel değerleri arasında fark olabilecek olmasıdır. Kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin gerçekleşen parasal tutarları kamu kesiminin nominal ölçüsüdür. Ancak kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin zamanlar arası karşılaştırmasında nominal ölçüleri kullanmak yanıltıcı olabilmektedir. Örneğin kamu harcamalarının yıllar içerisindeki artışını nominal olarak yani cari fiyatlarla ölçmek özellikle enflasyon olan dönemlerde doğru sonuçlar vermeyecektir. Yani kamu harcamalarının enflasyon etkisinden arındırılması gerekmektedir. Bu nedenle kamu kesiminin nominal ölçüleri reel ölçülere dönüştürülmelidir. Bu dönüştürme bir fiyat endeksinin (genellikle TÜFE veya ÜFE) kullanılmasıyla yapılmaktadır. Öte yandan, kamu gelirleri ve giderleri reel olarak artış gösterse bile, bu durum kamu kesiminin gerçekten büyüdüğü anlamına gelmeyebilir. Kamu gelirleri ve giderleri ülke ekonomideki çıktı miktarının artmasıyla birlikte artış gösterebilir. GSYH’deki artış kamu giderlerinde veya gelirlerinde meydana gelen artışı aşabilir ve böylece ekonominin tamamı içinde kamu kesiminin (devletin) payı azalış gösterebilir. Bu yüzden, kamu kesiminin büyüklüğünü daha doğru bir biçimde ölçebilmek için bu kesime ilişkin değerleri ekonominin büyüklüğüne oranlamak gerekir. Başka bir deyişle, oransal ölçüler kullanmak gerekir. Kamu kesiminin büyüklüğü hangi ölçünün veya yöntemin kullanıldığına bağlı olarak değişmektedir. Kamu kesiminin genel ekonomi içerisindeki büyüklüğünü ölçmede kullanılan ölçüler nelerdir? 2 Kamu Harcamaları ve Kamu Gelirlerinin GSYH’ye Oranı Kamu harcamalarının GSYH içerisindeki oranı kamu kesiminin büyüklüğünün ülkelerarası karşılaştırılmasında en çok kullanılan ölçümdür. Burada reel harcamalar ve transfer harcamalarının toplamından oluşan toplam kamu harcamalarının dikkate alınması gerekmektedir. Kamu harcamalarının en çok kullanılan ölçüm yöntemi olmasının temel nedeni devletin bütçesini hazırlarken öncelikle kamu harcamalarını belirlemesidir. Devlet öncelikle yapması gereken faaliyetlerin neler olacağını belirleyerek daha sonra belirlenen ihtiyaçlara göre kaynak bulma yoluna gitmektedir. Bu durumda kamu harcamalarının ilke olarak öncelikle vergilerle karşılanması esassa da vergi gelirlerinin yeterli olmadığı durumlarda kaynak ihtiyacı borçlanma ile de finanse edilebilmektedir. Bu nedenle kamu harcamalarının boyutu kamu kesiminin kapsamını göstermek açısından öncelikli akla gelen göstergelerden biridir. Tablo 3.1’de seçilmiş ülkelerin 2006-2017 yılı arasındaki kamu harcamalarının GSYH’ye oranı gösterilmektedir. 2017 yılı esas alınarak seçilmiş ülkelere bakıldığında en 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı yüksek oranın sırasıyla Fransa (%56) ve Norveç (%49) olduğu görülmektedir. En düşük paya sahip olan ülkelerin ise Meksika (%26) ve İrlanda (%26) olduğu söylenebilmektedir. Söz konusu yıllar incelendiğinde tabloda dikkat çeken en önemli ülkenin Çin olduğu görülecektir. Gerçekten Çin’de bu oran 2006 yılında %18 seviyesindeyken, 2017 yılında %32 seviyesine yükselmiştir. Ancak bu yorum yapılırken Çin’in kendi özelliklerinin de göz önünde bulundurulması sağlıklı bir yorum yapmada önem taşımaktadır. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Tablo 3.1 Seçilmiş Ülkelerde Brezilya 39 38 37 37 39 38 37 37 38 38 40 38 Genel Devlet Kanada 39 39 39 44 43 42 41 40 38 40 41 40 Harcamalarının GSYH’ye Oranı (%) Çin 18 18 22 25 25 27 28 29 29 31 32 32 Danimarka 50 50 50 57 57 56 58 56 55 55 54 52 Kaynak: www.imf.org Ülke Fransa 52 52 53 57 56 56 57 57 57 57 57 56 Almanya 45 43 44 48 47 45 44 45 44 44 44 44 Yunanistan 45 47 51 54 52 54 52 51 50 51 50 49 Hindistan 27 26 29 28 27 28 27 27 26 27 28 28 İrlanda 34 36 42 47 65 46 42 40 38 29 27 26 İtalya 48 47 48 51 50 49 51 51 51 50 49 49 Japonya 34 34 35 40 39 39 39 39 39 38 38 37 Meksika 23 23 26 28 27 27 28 28 28 28 27 26 Hollanda 43 42 44 48 48 47 47 46 46 45 43 43 Norveç 39 39 39 45 44 43 42 43 45 48 50 49 Rusya 29 32 32 38 35 33 34 35 35 35 36 35 İspanya 38 39 41 46 46 46 48 46 45 44 42 41 İsviçre 31 30 30 32 32 32 32 33 33 33 33 33 Türkiye 35 34 35 38 36 33 34 34 33 33 35 34 ABD 38 38 41 44 45 43 44 42 41 40 39 39 İngiltere 34 35 37 42 40 39 37 36 36 35 35 36 Kamu kesiminin büyüklüğünün ölçülmesinde kamu gelirlerinin büyüklüğü de ölçü olarak ele alınabilir. İlk bakışta bir ülkedeki kamu harcamalarının kamu gelirleriyle sınırlı olacağı, bu bakımdan kamu harcamaların GSYH’ye oranının kamu gelirlerinin GSYH’ye oranıyla aynı olacağı akla gelebilir. Ancak kamu kesimi ihtiyaçları için harcama yaparken bu harcamaları sadece vergilerle finanse etmemekte, örneğin borçlanma gibi başka kaynaklara da başvurabilmektedir. Bu ölçünün kullanılmasında dikkat edilmesi gereken nokta hangi gelirlerin kamu gelirleri sayılacağı konusudur. Eğer kamu kesiminin genel ekonomi içerisindeki yeri ölçülmek isteniyorsa o zaman devletin egemenlik hakkına dayalı olarak zorla elde ettiği ve zorlama olmadan elde ettiği tüm gelirlerinin dikkate alınması gerekmektedir. Tablo 3.2’de 2006-2017 yılları arasında seçilmiş ülkelerde kamu gelirlerinin GSYH’ye oranı gösterilmektedir. 45 46 Kamu Maliyesi Tablo 3.2 Tablo 3.2 Seçilmiş Ülkelerde Genel Devlet Gelirlerinin GSYH’ye Oranı (%) Ülke 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Brezilya 36 35 36 34 36 35 35 34 32 28 31 30 Kanada 41 40 39 40 38 38 38 39 39 40 40 39 Çin 17 18 22 24 25 27 28 28 28 29 28 28 Kaynak: www.imf.org Danimarka 55 55 54 54 54 54 54 55 56 53 53 52 Fransa 50 50 50 50 50 51 52 53 53 53 53 54 Almanya 43 43 43 44 43 44 44 45 45 44 45 45 Yunanistan 39 40 41 39 41 44 46 48 46 48 50 49 Hindistan 20 22 20 19 19 19 20 20 19 20 21 21 İrlanda 37 36 35 33 33 34 34 34 34 27 26 25 İtalya 44 45 45 46 46 46 48 48 48 48 47 47 Japonya 31 31 30 29 29 30 31 32 33 34 34 33 Meksika 22 22 25 23 23 23 24 24 23 24 25 25 Hollanda 43 43 44 43 43 43 43 44 44 43 44 44 Norveç 57 56 57 55 55 56 56 54 54 54 54 54 Rusya 37 37 36 33 32 35 34 33 34 32 33 33 İspanya 40 41 37 35 36 36 38 39 39 38 38 38 İsviçre 32 31 32 33 32 33 33 33 32 34 34 34 Türkiye 34 32 32 32 33 33 33 33 32 32 33 31 ABD 35 35 35 34 35 36 36 36 35 36 36 36 İngiltere 32 32 31 28 29 29 29 32 31 32 31 31 2017 yılı için seçilmiş ülkeler göz önüne alındığında bu oranın en düşük olduğu ülkenin Hindistan, en yüksek olduğu ülkenin ise Fransa ve Norveç olduğu görülmektedir. Türkiye’de ise bu oran 2006 yılında %34 seviyesinde gerçekleşmişken 2017 yılında %31 seviyesine gerilemiştir. 2006-2017 yılı genel olarak değerlendirildiğinde ise bu orandaki en büyük artış Çin’de gerçekleşirken, en büyük azalış ise İrlanda’da gerçekleşmiştir. Kamu harcamalarının büyüklüğünün ölçülmesinde en çok kullanılan ölçü hangisidir? 3 Kamu Kesimi Borçlanma Gereği ve Kamu Borç Stokunun GSYH’ye Oranı Kamu kesiminin büyüklüğünün ölçülmesinde kullanılan ölçülerden bir diğeri kamu kesimi borçlanma gereğinin (KKBG) GSYH’ye oranlanmasıdır. KKBG, kamu kesimini oluşturan tüm birimlerin toplam gelir ve gider durumları arasındaki farkı göstermekte ve kamu kesiminin toplam borçlanma ihtiyacını hesaplamakta kullanılmaktadır. KKBG geleneksel açığın ortaya çıkardığı olumsuz sonuçları kaldırmak ve ülkeler arasında daha anlamlı karşılaştırmalar yapmak açısından ortaya atılmıştır. Bu oran geleneksel açığın nakit bazında ölçümünü ifade etmektedir. Ayrıca oran genel kamu faaliyetlerinin yerleşik olmayan kişiler ve ülke ekonomisi üzerindeki etkilerinin anlaşılması bakımından önemlidir. Tablo 3.3 2006-2017 yılı arasında seçilmiş bazı ülkelerdeki KKBG’yi göstermektedir. Tabloya bakıldığında ülkelerin KKBG oranlarındaki genel eğilim kötüleşme yönünde olmuştur. Bir diğer deyişle bu ülkelerin kamu harcamalarının kamu gelirlerinden daha fazla büyüdüğünü göstermektedir. Örneğin bu dönem içerisindeki kötüleşme oranının en yüksek olduğu ülkeler sırasıyla Çin, İspanya ve Türkiye’dir. Diğer ülkelere nazaran KKBG oranının iyileşme gösterdiği ülkeler ise sırasıyla; Almanya ve Yunanistan’dır. Bu oranın da söz konusu ülke ekonomilerin kendi özellikleri ve bu dönem içerisinde yaşadığı olaylar 47 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı göz önünde bulundurarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Örneğin; 2008 krizi sonrası Yunanistan’da KKBG %-15 seviyelerine çıkmıştır. Daha sonra uygulanan ciddi kemer sıkma politikaları sayesinde ise 2017 yılı itibariyle bu oran %0’a düşürülmüştür. Ülke Brezilya Kanada Çin Danimarka Fransa Almanya Yunanistan Hindistan İrlanda İtalya Japonya Meksika Hollanda Norveç Rusya İspanya İsviçre Türkiye ABD İngiltere 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 -3,6 -2,7 -1,5 -3,2 -2,7 -2,5 -2,5 -3,0 -5,4 -10,3 -9,0 -7,8 1,8 1,8 0,2 -3,9 -4,7 -3,3 -2,5 -1,5 0,2 -0,1 -1,1 -1,0 -1,1 0,1 0,0 -1,7 -0,4 -0,1 -0,3 -0,8 -0,9 -2,8 -3,7 -4,0 5,0 5,0 3,2 -2,8 -2,7 -2,1 -3,5 -1,2 1,1 -1,5 -0,4 -0,1 -2,3 -2,5 -3,2 -7,2 -6,8 -5,1 -4,8 -4,0 -3,9 -3,6 -3,4 -2,6 -1,7 0,2 -0,2 -3,2 -4,2 -1,0 0,0 -0,1 0,3 0,6 0,8 1,1 -5,9 -6,7 -10,2 -15,1 -11,2 -10,3 -6,6 -3,6 -4,0 -2,9 0,5 0,0 -6,3 -4,5 -9,0 -9,5 -8,6 -8,3 -7,6 -7,0 -7,2 -7,0 -6,7 -6,9 2,8 0,3 -7,0 -13,8 -32,1 -12,7 -8,0 -6,1 -3,7 -1,9 -0,7 -0,4 -3,6 -1,5 -2,7 -5,3 -4,2 -3,7 -2,9 -3,0 -3,0 -2,6 -2,5 -1,9 -3,5 -3,2 -4,5 -10,2 -9,5 -9,4 -8,6 -7,9 -5,6 -3,8 -3,7 -4,2 -1,0 -1,1 -0,8 -4,9 -3,9 -3,4 -3,7 -3,7 -4,5 -4,0 -2,8 -1,1 0,2 0,2 0,2 -5,4 -5,0 -4,3 -3,9 -2,4 -2,3 -2,0 0,4 0,5 18,0 17,0 18,4 10,3 10,9 13,2 13,5 10,5 8,5 5,9 3,9 4,9 7,8 5,6 4,5 -5,9 -3,2 1,4 0,4 -1,2 -1,1 -3,4 -3,7 -1,5 2,2 1,9 -4,4 -11,0 -9,4 -9,6 -10,5 -7,0 -6,0 -5,3 -4,5 -3,1 0,9 1,6 1,9 0,5 0,4 0,7 0,4 -0,4 -0,2 0,6 0,1 0,0 -0,7 -1,9 -2,7 -5,9 -3,4 -0,7 -1,8 -1,5 -1,4 -1,3 -2,3 -2,3 -2,8 -2,6 -5,2 -10,1 -9,4 -7,5 -7,6 -5,4 -5,4 -4,3 -3,0 -2,3 -2,0 -2,9 -6,7 -13,2 -10,9 -9,6 -7,9 -4,4 -4,0 -3,5 -4,2 -4,6 Tablo 3.3 Seçilmiş Ülkelerde Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (%) Ülke 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Tablo 3.4 Seçilmiş Ülkelerde Kamu Borç Stokunun GSYH’ye Oranı (%) Brezilya 66 64 62 65 63 61 62 60 62 73 78 84 Kanada 70 67 68 79 81 82 85 86 85 91 91 90 Çin 25 29 27 34 34 34 34 37 40 41 44 48 Danimarka 32 27 33 40 43 46 45 44 44 40 38 36 Fransa 64 64 69 83 85 88 91 93 95 96 97 97 Almanya 66 64 65 73 81 79 80 77 75 71 68 64 Yunanistan 104 103 109 127 146 172 160 178 180 179 183 182 Hindistan 77 74 75 73 67 70 69 69 68 70 69 70 İrlanda 24 24 42 62 86 110 120 120 105 77 73 69 İtalya 103 100 102 113 115 117 123 129 132 132 132 131 Japonya 176 175 183 201 208 222 229 232 236 231 236 236 Meksika 37 37 42 44 42 43 43 46 49 53 57 54 Hollanda 44 42 54 56 59 62 66 68 68 65 62 57 Norveç 52 49 47 42 42 29 30 30 28 33 37 37 Rusya 10 8 7 10 11 11 12 13 16 16 16 17 İspanya 39 36 39 53 60 69 86 95 100 99 99 98 İsviçre 51 47 47 45 44 44 45 44 44 44 43 43 Türkiye 45 38 38 44 40 36 33 31 29 28 28 28 ABD 41 42 50 64 76 81 85 86 87 88 88 87 İngiltere 64 65 74 87 96 100 104 105 105 105 107 108 Kaynak: www.imf.org Kaynak: www.imf.org 48 Kamu Maliyesi Kamu Kesimi İstihdamının Toplam İstihdama Oranı Türkiye’de Kamu Kesimi İstihdamı Kaynak: https://data. oecd.org/ Milions Şekil 3.2 Ülkedeki toplam istihdam düzeyi içinde kamu kesimi istihdamının payı kamu kesiminin boyutlarına ilişkin bir izlenim edinmemize yardımcı olabilir. Birçok ülkede kamu kesimi 6 ile ¼’ü arasında bir paya sahiptir. Şekil 3.2’de Türkiye’nin istihdamı toplam istihdamın ¼’sı 2007-2014 yılları arasındaki kamu kesimindeki istihdam oranları gösterilmektedir. Sağ taraftaki eksen kamu kesimi istihdamının toplam istihdam içerisindeki oranını göstermekteyken, sol taraftaki eksen ise kamu kesimi istihdam sayısını göstermektedir. İki veriye birlikte bakıldığında istihdam sayısında bir artış olsa da istihdam oranında bir düşme göze çarpmaktadır. Bu durum kamu kesimindeki istihdamın özel kesime kıyasla hızlı büyümediği anlamına gelmektedir. 3,5 13,2 3 13 2,5 12,8 2 12,6 1,5 12,4 1 12,2 0,5 12 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 11,8 Kamu Kesimi İstihdamı (Milyon Kişi) Kamu Kesimi İstihdamının Toplam İstihdama Oranı (%) Kamu Kesimi Yatırımlarının Toplam Yatırımlara Oranı Kamu kesimi yatımlarının toplam yatırımlara oranlanmasıyla kamu kesiminin boyutlarına ilişkin bir gösterge daha elde etmiş oluruz. Bu çerçevede, kamu yatırımlarının toplam yatırımlar içindeki payı artış gösteriyor ise kamu kesiminin büyüklüğünün arttığını söylemek olanaklıdır. Ancak bu artış her zaman bire bir kamu kesiminin büyüklüğünün arttığı anlamına gelmeyebilir. Şekil 3.3 Türkiye’de Kamu Yatırımları Kaynak: T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Kamu Yatırımlarının Toplam Yatırımlar İçindeki Payı (%) Kamu Yatırımlarının GSYH İçindeki Payı (%) 49 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı Kamunun yaptığı yatırımlara bakarak ekonomi içerisindeki büyüklüğü görülebilir. Bu oran kamunun ekonomide ne kadar kaynağı kullandığını gösterir. Ayrıca ekonomik yapının kamu ağırlıklı mı yoksa özel kesim ağırlıklı mı olduğunu ortaya koyar. Şekil 3.3’de Türkiye’de kamu kesiminin 1998-2016 yılları arasında yapmış olduğu yatırımların toplam yatırımlar içindeki payı ve GSYH içindeki payını göstermektedir. TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİNİN KAPSAMI Devletin üstlendiği görevlerin yerine getirilmesi ve yönlendirilmesi, kamu maliyesi içinde esas itibariyle kamu sektörü tarafından gerçekleştirilmektedir. Devlet, yüklenmiş olduğu mali, sosyal ve ekonomik görevleri çeşitli kurumları aracılığıyla yerine getirmektedir. Kamu maliyesinin yönetimi; konu ile ilgili hukuki düzenlemeler ve teknikler ile örgütsel oluşumlarla yakından ilişki içerisinde bulunmaktadır. Kamu sektörü dar veya geniş anlamda ele alınabilmektedir. Dar anlamda kamu sektörü, merkezi yönetim kuruluşlarını; geniş anlamda kamu sektörü ise, merkezi yönetim ve yerel yönetim kuruluşlarını, parafiskal kuruluşları ile kamu girişimlerini kapsamaktadır. Birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de kamu kesimi çok bileşenli bir yapıya sahiptir. 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu kesiminin yapısı önemli ölçüde yeniden tasarlanmıştır. Buna göre, Türk kamu kesimi genel yönetim kurumları ve kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) olarak iki ana kısımdan oluşmaktadır. Genel yönetim kurumları içerisinde ise ağırlık genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumların toplamından oluşan merkezi yönetim kurumlarındadır. Genel yönetim kurumlarının diğer bileşenleri sosyal güvenlik kurumları ve yerel yönetimlerdir. Bu Kanun’un dışında kalan döner sermayeler ile fonların da özünde kamu kesiminin birer bileşeni olduğu dikkate alınmalıdır. Şekil 3.4 Türkiye’de Kamu Kesimi Genel yönetim Genel Bütçeli İdareler Merkezi yönetim Sosyal Güvenlik Kuruluşları Özel Bütçeli İdareler Düzenleyici ve Denetleyici Kurullar Yerel Yönetimler Türkiye’de kamu kesiminin kapsamı hangi kuruluşlardan oluşmaktadır? Merkezi Yönetim Kurumları 5018 sayılı Kanun’da merkezi yönetim kurumları adı altında toplanmış olan kurumlar genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar, düzenleyici ve denetleyici kurumlardır. Merkezi yönetim kurumları kamu kesimi içinde gelir, gider ve de etki yönünden en ağırlıklı yere sahip olanlarıdır. 4 50 Kamu Maliyesi Bu kurumlardan genel bütçeli kurumlar, tam kamusal veya yarı kamusal mal üreten ve finansmanı devlet bütçesinden yapılan kamu kurumlarıdır. Devlet tüzel kişiliğine dâhil olan ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (1) sayılı cetvelde yer alan genel bütçeli idareler sundukları hizmetler karşılığında gelir elde etmeyen kurumlardır. Genel bütçeli daireler, kamu hizmeti üreten kuruluşlar olup tüm giderleri devlet tarafından toplanan genel bütçenin “B” cetvelinde görülen gelirlerle karşılanan kuruluşlardır. Bu kuruluşlar bütçelerine klasik bütçe ilkeleri özellikle tahsis ilkesi katı biçimde uygulanır, kendilerine ait özel gelirleri yoktur. Bütçe ilkelerine göre, bütçede ödenekler yasalarla belirlenen amaçlara uygun ve yasalarda belirlenen miktarlar içinde kullanılmak zorundadır. Yasama organı bütçe harcamalarını onaylarken, toptan değil harcama bölüm ve kalemleri halinde onaylamaktadır. Bu ilke uyarınca genel bütçeli kurumların bütçede belirlenen amaçlar için ayrılan ödeneklerin dışında bir amaçla harcama yapmaları mümkün olmamaktadır. Bütçeyle bu kurumlara tahsis edilen ödenekler belirtilen yıl için, belirtilen tutarda ve belirtilen amaçlarla kullanılabilmektedir. Bu kurumların bütçesine bakıldığında sadece giderlere ait ödenekler görülmektedir. Sözü edilen kurumlar bütçenin kamu gelirlerinden kendisine tahsis edilen miktarda yararlanmaktadırlar. Türkiye’de genel bütçeli kurumlar Cumhurbaşkanlığı, yüksek mahkemeler, bakanlıklar ve Hakimler ve Savcılar Yüksek kurulundan oluşmaktadır. Ülkemizde yer alan genel bütçeli kurumların tam listesi Ek-1’de yer almaktadır. Özel bütçeli kurumlar, bir bakanlığa bağlı ya da ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek için kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (II) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleridir. Kanunla kurulan özel bütçeli idareler farklı hizmet alanlarında faaliyet gösterirler. Devletin genellikle yarı kamusal mal ve hizmet üreten birimleridir. Bir kuruluşun özel bütçeli olabilmesi için, o kuruluşa bazı özel gelirlerin tahsis edilmesi, bu gelirlerden harcama yapma yetkisine sahip olması ve kanunla özel bütçe ile yürütme yetkisinin verilmesi gerekmektedir. Ayrı tüzel kişilikleri ve hesaplarını yürüten nakit birimleri bulunmaktadır. Özel bütçeli kuruluşların hesapları ve işlemleri hakkında kendi özel kuruluş yasalarında yer alan hükümler uygulanmaktadır. Böylece ekonomik faaliyetlerin gerektirdiği özel durumlarda, genel bütçenin katı kuralları dışına çıkmalarına olanak sağlamıştır. Bu kuruluşlar gelir elde edilebileceği için, bunların yaptıkları harcamalar kendi gelirlerinden karşılanmaktadır. Sundukları mal ve hizmetler karşılığında gelir elde etme yetkileri ve ayrıca gelir ve giderleri olduğu için kendilerine ait bütçeleri bulunmaktadır. Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri de genel bütçelerle aynı süreç içinde hazırlanmaktadır. Her özel bütçeli kuruluş için ayrı bir bütçe yasası hazırlanmakta ve bu yasada, kuruluşun gelir gider tahminlerine yer verilmektedir. Uygulamaya ilişkin konularda ise genel bütçe yasası hükümleri uygulanmaktadır. Özel bütçeli kuruluşların gelirleri giderlerini karşılamadığı durumumda genel bütçeden özel bütçelere transfer yolu ile hazine yardımı adı altında ödenek aktarılmaktadır. Gelirleri fazla giderleri az ise, kalan gelir genel bütçeye aktarılmaktadır. Ülkemizde özel bütçeli idareler Yükseköğretim kurumları ve diğer özel bütçeli idareler (çeşitli kurum, merkez, enstitü ve başkanlıklar) şeklinde sınıflandırılmaktadır. Ek-2 ve Ek 3’te bu kurumlar yer almaktadır. Üniversiteler bilimsel özerkliğe ve kamu tüzelkişiliğine sahip yüksek düzeyde eğitim öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapan yükseköğretim kurumlarıdır. Bu kurumlar mali özerkliklerinin sağlanabilmesi açısından ülkemizde özel bütçeli kuruluşlar şeklinde örgütlenmişlerdir. Üniversite bütçelerinde kendilerine ait gelir kaynaklarına yer verilmiştir. Bunlar; devlet katkı payı, hazine yardımı, öğrenci katkı payları ve öğrenim ücretleri, basılı ya da görsel ders malzemeleri, kitap ve yayın 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı satış gelirleri, taşınır ve taşınmaz mal gelirleri, döner sermaye işletmelerinden aktarılacak tutarlar, bağış, yardım ve diğer gelirler şeklinde sıralanabilir. Merkezi yönetim kapsamı içerisinde yer alan kurumlardan bir diğeri düzenleyici ve denetleyici kurumlardır. Özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan düzenleyici ve denetleyici kurumlar 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumlardır. Ülkelere göre farklılıklar göstermekle beraber, devlet, piyasanın işleyişine çeşitli araçlarla ve belirli sınırlar içinde müdahale etmektedir. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde piyasanın serbestleşmesi süreciyle beraber devlet, verimsiz olduğu tekel durumundaki bazı alanlardan çekilerek, bu alanları büyük ölçüde özel sektöre bırakmıştır. Kamu yararı nedeniyle özel sektöre bırakılan bu alanlarda devletin düzenleyici ve denetleyici bir rol üstlenmesi gerektiği düşüncesi de bu süreçte ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda, devletin ekonomik ve sosyal amaçlarını gerçekleştirebilmek için yapmış olduğu her türlü düzenleme, regülasyon kavramını ifade etmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar da bu amaçlarla oluşturulmaktadır. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar; belirli sayıdaki kişiden oluşan karar organı olan; kanunla verilen belirli bir alanda esas itibariyle düzenleme ve denetim yapmakla görev verilmiş ve yetkilerle donatılmış; mali ve idari özerkliğe sahip; yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan; yasalarında belirlenen ilkeler çerçevesinde hesap veren tüzel kişiliğe sahip kamu kurumları olarak tanımlanabilir. bu kurumlar; yasal çerçevede belirtilmiş özel statüleri ile birlikte, devletin kaynaklarından faydalanabilen, ancak yasama, yürütme ve yargı organlarına bağlı olan, sektörlere göre düzenleme yapma ve denetleme görevlerini kendiliğinden gerçekleştirme yetkisi tanınmış kamusal kuruluşlardır. Toplumsal yasamda özel bir öneme sahip olmaları, teknolojik gelişmelere son derece açık olmaları ve temel hak ve özgürlüklerle ilgili olmaları nedeniyle hassas sektörler olarak nitelenen iletişim, enerji, ekonomik rekabet, telekomünikasyon, bankacılık ve finans sektörü gibi alanları politikacıların ve bu sektörlerde faaliyet gösteren aktörlerin etki ve baskılarından arındırma ihtiyacı ve amacı bu tür kurumların ortaya çıkmasında başlıca nedenlerdir. Ülkemizde de düzenleyici ve denetleyici kurumlar temelde bu alanlarda hizmet vermektedir. Ülkemizde düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 5018 Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki maddeye tâbi olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsamı dışında tutulmakta; malî özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmemektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların denetim yapma ve yaptırım uygulama yetkileri bulunmaktadır. Kendi tüzel kişilikleri, ayrı bütçeleri ve kendi öz gelirleri olan bu kurumlar hesap ve nakit işlemlerini kendileri yürütmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar malî yılsonunda oluşan gelir fazlalarını genel bütçeye aktarmaktadırlar. Ek 4’te Türkiye’deki düzenleyici ve denetleyici kurumlar yer almaktadır. Sosyal Güvenlik Kuruluşları Sosyal güvenlik, özünde, insanların yaşamlarında karşılaşacakları muhtemel ekonomik ve sosyal risklere karşı önceden gerekli önlemlerin alınarak kendilerine gelir sağlamak üzere oluşturulmuş kamu harcama programlarıdır. Sosyal güvenlik yoksulluk, işsizlik, gelecekle ilgili ekonomik belirsizlik, yaşlılık ve hastalık gibi sosyal tehlikelerin ortaya çıkaracağı olumsuzlukları hafifletmeyi ya da yok etmeyi sağlayan önlemleri içermektedir. Yaşamın içinde belirsizlik ve riskleri barındırması toplumdaki insanların kendilerini güvencede hissettirecek mekanizmalar aramasına neden olmuştur. Sosyal güvenlik insanların yaşam boyu karşılaşacakları ekonomik ve sosyal risklere karşı önceden gerekli önlemlerin alınarak kendilerine gelir sağlamak üzere oluşturulmuş kamu harcama 51 52 Kamu Maliyesi programlarıdır. Bu programların kapsamında olan kuruluşlar da sosyal güvenlik kuruluşları olarak adlandırılmaktadır. Bir ülkede kamu hizmeti olarak sosyal güvenlik sisteminin oluşturulmasının gerekçesi, bu alanda bilgi edinmenin maliyetinin yüksek olması nedeniyle piyasa ekonomisinin başarısız olmasıdır. Diğer taraftan bireylerin sosyal güvenliğe kavuşmaları nüfus artış hızının ve suç işleme eğiliminin düşmesi, yoksulluk ve gelir eşitsizliklerinin azalması gibi bazı pozitif dışsallıklar yaratmaktadır. Ülkemizde sosyal güvenlik kuruluşları kapsamında Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü (İŞKUR) bulunmaktadır. Türkiye’de sosyal güvenlik uygulamaları Cumhuriyet öncesinde görülse de modern anlamda, Türk sosyal güvenlik sistemi II. Dünya Savaşı sonrasında oluşturulmuştur. İlk olarak 1949 yılında T.C. Emekli Sandığı kurulmuş, 1945 yılında Sosyal Sigortalar Kurumu, 1971 yılında Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu kurulmuştur. 2002 yılının Kasım ayında Acil Eylem Planı çerçevesinde uygulamaya konulan Sosyal Güvenlik Reformu Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından yürütülmüştür. Sosyal güvenlik alanındaki üç kuruluşun (SSK, BAĞ-KUR, Emekli Sandığı) birleşmesi ile oluşan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, 20.05.2006 tarihli ve 26173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile Kuruma yetki veren diğer kanunların hükümlerini uygulamak üzere kurulmuştur. SGK 2018 yılı itibariyle Çalışma, Sosyal Hizmetler ve Aile Bakanlığı’nın ilgili kuruluşudur. Kurumun temel amacı ise, sosyal sigortacılık ilkelerine dayalı etkin, adil, kolay erişilebilir ve mali açıdan sürdürülebilir, çağdaş standartlarda sosyal güvenlik sistemini yürütmektir. Sosyal güvenlik sistemimizin bir diğer kurumu eski adı İş ve İşçi Bulma Kurumu olan Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü ise, 21 Ocak 1946 tarihinde 4837 Sayılı Kanun ile kurulmuştur. Temel amacı kamu istihdam hizmetlerini vermek olan kurumun görevi işçilere vasıflarına uygun iş; işverene de aradıkları vasıfta işçi bulmak olarak belirlenmiştir. İŞKUR, genel olarak iş ve işçi bulma amacını taşımakta, işgücü piyasasının istihdam aşamalarında da aktif rol oynamakta, işsizliğin önlenmesi için önlemler almakta, istihdamın geliştirilmesi, korunması ve yaygınlaştırılması için çeşitli girişimlerde bulunmakta ve İşsizlik Sigortası hizmetlerini yürütmektedir. Bu kapsamda kurumun amacı etkin bir işgücü piyasası bilgi sistemi aracılığıyla piyasanın ihtiyaçlarını tespit edip, bu doğrultuda işgücü arz ve talebini eşleştirmek, işgücü programları yoluyla istihdamı kolaylaştırmak, korumak ve artırmak, mesleki becerileri geliştirmek, işini kaybedenlere geçici gelir desteği sağlamak ve istihdama ilişkin tedbirleri sosyal diyalog içerisinde geliştirmek ve gerçekleştirmektir. Görüldüğü gibi ülkemizde İŞ-KUR işsizlik sigortası faaliyetlerini de yürütmektedir. İşsizlik sigortası bir işyerinde çalışırken, çalışma istek, yetenek, sağlık ve yeterliliğinde olmasına rağmen, herhangi bir kasıt ve kusuru olmaksızın işini kaybeden sigortalılara işsiz kalmaları nedeniyle uğradıkları gelir kaybını belli süre ve ölçüde karşılayan, sigortacılık tekniği ile faaliyet gösteren zorunlu sigortayı ifade etmektedir. İşsiz kalınan süre içinde; sigortalı işsizlerin gelir kaybı bir ölçüde işsizlik ödeneği ile karşılandığından, sigortalı işsizler niteliklerine daha uygun işler arayabileceklerdir. Bu işgücü verimliliğini olumlu yönde etkileyecektir. Ayrıca, işsizlerde ve aile fertlerinde gelir kaybı nedeniyle oluşabilecek olumsuzluklar bir ölçüde önlenecektir. İşsizlik sigortası sağladığı gelir güvencesiyle, işsizlerin alım güçlerini belli ölçüde koruduğundan toplam talep üzerinde olumlu etki yapacaktır. İşsizlik sigortası sisteminin mali kaynaklarından yararlanarak verilecek olan eğitimler ile işsizlerin nitelikleri artacaktır. Kayıt dışı istihdamın kayda alınmasında etkili olacaktır. Kaynakların, üretken alanlarda, istihdam artışı sağlayan ve bölgelerarası dengesizliği giderici yatırımlara yönlendirilmesinde İşsizlik Sigortası Fonu da katkı sağlayacaktır. 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı Tüm dünyada olduğu gibi, Türkiye’de de mevcut sosyal güvenlik sistemi, karmaşık ve ciddi sorunlarla karşı karşıya bulunmaktadır. Bu sorunların en önemlileri demografik, finansal, yönetsel ve siyasal sorunlardır. Ülkemizin sosyal güvenlik sisteminin temel finansman sorunu, sistemin gelirlerinin, giderlerine kıyasla oldukça yetersiz olması ve gelir-gider yönetiminden kaynaklanan yönetimsel sorunlardır. Sosyal güvenlik sisteminin gelirleri yeterli olmadığında hazineden her yıl bu kurumlara transfer yapılmaktadır. Bir yandan kayıt dışı ekonominin mevcudiyeti ile sosyal güvenlik sistemi dışında kalan çalışanlar sistemi gelir kaybına uğratırken, diğer yandan sistemin sağladığı hak ve hizmetlerden yararlanmanın koşulları farklı siyasal gerekçelerle kolaylaştırılarak sistemin giderleri artmakta, böylelikle ilave finansman ihtiyacı ortaya çıkmaktadır. Sosyal güvenlik sisteminde finansman sorunu yaratabilecek temel sorunlar şu şekilde özetlenebilir: • Emekliliğe hak kazanma yaşının siyasal kazanımlar için sıklıkla değiştirilmesi, • Emeklilik hak kazanma yaşının nispeten düşük tutulması, • Prim tahsilât sorunları, • Prim affı uygulamaları, • Erken emeklilik, • Hızla yaşlanma sürecinin yaşlı bağımlılık oranı arttırması, • Primlerinin düşük seviyede belirlenmesi, • Kayıt dışı istihdam, • Sosyal güvenlik sistemine ilişkin tutarlı devlet politikasının oluşturulamaması, • Emekli sayısının yükselmesi, • Toplanan prim gelirlerinin siyasi amaçlar doğrultusunda kullanılması, • Prim karşılığı olmayan ödemelerin kurum kaynaklarından karşılanması, • Kurumsal ve yönetsel sorunlar. Yerel Yönetimler Geçmişten beri toplumsal ihtiyaçların hızlı ve etkin bir şekilde giderilmesi çok büyük önem taşımaktadır. Bu durum devletlerin farklı şekilde örgütlenmesini beraberinde getirmiştir. Bu örgütlerden en önemlisi yerel yönetimlerdir. Yerel yönetimler; belirli bir coğrafi alanda yaşayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yaşamak nedeniyle kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacıyla kurulurlar. Buna göre yerel yönetimler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Bu ifadeden anlaşılacağı üzere, yerel düzeyde kamu hizmetlerini yerine getirme amacıyla, kendi kamu tüzel kişilikleri bulunan, kendi bütçeleri olan, kendi karar ve yürütme organlarına sahip yerel yönetim birimleri kurulur. Yerel yönetimler merkezi idare tarafından kendilerine aktarılan görev ve yetkileri belli bir çerçeve içinde yerine getirmektedirler. Kısaca buna yerel özerklik denilmektedir. Özerklik kelime anlamı olarak bir kişi veya kurumun kendi iradesi ile hukuken geçerli karar alabilme ve uygulayabilme hak ve yetkisidir. Ancak merkezî idare, yerel yönetimler üzerinde, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine de sahip bulunmaktadır. İdari vesayet, kanunla öngörülmüş durumlarda merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemleri üzerinde sahip olduğu sınırlı bir denetim yetkisidir ve idari bir denetimdir. İdari vesayet yetkisi yasaya dayanan, bir kamu görevlisine, organa ya da kurula tanınan bir yetkidir. İdari vesayet denetimi, devletin genel çıkarlarını korumak, kamu hizmetlerinin birlik ve bütünlük içinde yürümesini 53 54 Kamu Maliyesi sağlamak amacıyla yapılmaktadır. İdari vesayetin, mahalli halkı mahalli otoritelerin keyfi uygulamalarına karşı koruma gibi bir amacı da bulunmaktadır. Türkiye’de yerel yönetimler Anayasa’da il özel idareleri, belediyeler ve köyler olarak sayılmıştır. Ancak yerel yönetimler denildiğinde ilk akla gelen belediyeler olmaktadır. Gerçekten de bugün ülkemiz nüfusunun büyük kısmı belediye sınırları içerisinde, yaşamaktadır. Belediye sınırları içerisindeki nüfusun çok olması belediyelerin gelir yapılarını özellikle öz gelir yaratma kapasitesini yerel kamu hizmetinin yeterli seviyede ve kalitede sunulması açısından daha önemli hale getirmiştir. Döner Sermayeli İşletmeler Kamu kesiminin unsurlarından biri olan döner sermayeli işletmeler, devletin asli ve sürekli kamu hizmet ve görevlerinin yürütülmeleri sırasında oluşan atıl (boş) kapasitenin kullanılması amacıyla ortaya çıkmıştır. Türkiye’de kamu döner sermaye uygulaması ilk kez 1925 yılında 549 sayılı “Ziraat Müesseselerine Sabit Sermaye Vaz’ına Dair Kanun” ile başlatılmıştır. Döner sermayeli işletmelerin ise,1927 yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile yasal dayanakları oluşturulmuştur. 1927 yılından bu zamana döner sermayeli işletmeler hem sayıca hem de mali açıdan artış göstermiştir. Bu işletmelerin bugünkü sayısı 2 bin 902’e ulaşmıştır. 2007 tarihli Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine göre; Döner Sermaye; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine ilişkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuş işletmelere tahsis edilen sermayeyi, ifade eder. Yönetmelikte sadece genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin işletme kurması belirtilmiştir. Ancak özel bütçeli idarelerin de döner sermayeli işletme kurabilecekleri kendi yasalarında yer almaktadır. Bu tanıma göre döner sermaye asıl olarak, • Genel ve özel bütçeli idarelerin kanunlarla belirtilen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getirmeleri sırasında oluşur, • Genel idare esaslarına göre işletilme olanağı olmayan ticari, sınai, tarımsal, kültürel ve mesleki nitelikteki faaliyetlerin yürütülmesi için tahsis edilen sermayelerdir. Genel olarak döner sermayeli işletmelerin sahip olduğu temel özellikler şu şekilde sıralanabilir: • Döner sermaye işletmelerinin kendilerine özgü kanunları vardır. • Döner sermayeli işletmeler temel olan kamu görevlerini yerini getirmek zorundadırlar ve kapasite fazlasını değerlendirirler. • Döner sermaye işletmeleri, yalnızca genel bütçe içindeki idarelere değil aynı zamanda özel bütçeli idareler de kurabilmektedir. • Döner sermayeli işletmelerin sahip olduğu serbestlik ile kendilerine özgü bütçeleri vardır. • Döner sermayeli işletmelerin tüzel kişilikleri yoktur. Döner sermayeli işletmeler ise, genel ve özel bütçeli kamu idareleri tarafından tahsis edilen döner sermayenin kullandırıldığı fon işletmeleridir. Döner sermayeli işletmelerin kuruluş amaçları arasında; • Temel kamu hizmetlerinin yanında ticari ve sınai gibi bazı hizmetlerin de sunulabilmesi, • Kamu kaynaklarının kullanımı sonucunda atıl kapasitenin değerlendirilmesi, • Toplumsal talep ihtiyacının bir kısmının karşılanması, • Devlete ek gelir sağlanması, 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı • Sıkı bütçe kontrol ve denetiminden uzaklaşılarak daha serbest olarak kaynak oluşturma arzusu, şeklinde sıralanabilir. Yukarıda sayılan döner sermayeli işletmelerin kuruluş amaçları aynı zamanda döner sermayeli işletmelerin devlete sağladığı olumlu yönler olarak da değerlendirilebilir. Diğer taraftan döner sermayeli işletmelerin olumsuz tarafları da vardır. Bunlar; • Döner sermayeli işletme bütçelerinin, bütçe birliği ve adem-i tahsis ilkelerine ters düşmesi, • Döner sermaye gelirlerinden işletmede çalışan personele ek ödeme yapılmasıyla kamu personeli ücret rejiminin bozulması, • Katkı payı almak amacıyla bazı personelin kağıt üzerinde döner sermaye işletmelerinde çalıştığının hileli olarak gösterilebilmesi gibi etik olmayan uygulamaların söz konusu olması, • Döner sermayeli işletmelerin bağlı olduğu idarenin faaliyet alanlarının sınırlarının tam olarak belirlenmesi mümkün olmadığından bağlı olunan idarece yürütülen bazı faaliyetlerin, harcamalarda disiplini ortadan kaldırarak döner sermaye bütçesinden karşılanması sonucunda israfa yol açması, • Yönetimde modern işletmecilik anlayışının olmaması gösterilebilir. Genel ve özel bütçeli idarelere bağlı olan döner sermayeli işletmelere devlet, giderlerini karşılamak üzere bir döner sermaye ödeneği tahsis eder. İşletmelere tahsis edilen bu döner sermaye ilk madde ve malzeme alımı, uzman ve işçi ücretlerinin karşılanması gibi giderler için kullanılır. İşletmelerin ticari, sınai, tarımsal, kültürel ve mesleki nitelikteki faaliyetlerin sonucunda elde ettikleri hasılat, harcamalarının finansmanında kullanılır. Bu işletmelerin yıl sonunda hesaplanan gelirlerden giderlerin çıkarılmasıyla hesaplanan kârları da döner sermaye ödeneğini tahsis eden kuruluşun bütçesine gelir olarak ilave edilir. Ayrıca bu işletmeler, 2018 yılında yayımlanan 17 sayılı Karar ile Hazine nakit yönetimi kapsamına alınmıştır. Türkiye’de yıllar itibariyle giderek büyüyen döner sermayeli işletmelerin yapısal sorunları da bulunmaktadır. Bunlar arasında; tabi oldukları mevzuatın eski ve dağınık olması, kamu mali yönetimi anlayışına ters düşmesi, temel ve düzenleyici bir kanuna tabi olmamaları, geleceklerinin belirsiz olması, yönetim yapılarının birbirinden farklı olması, gelir ve giderlerini takip ettikleri hesapların bütçe ile ilişkisinin kurulamaması ve böylece hesap verebilirliği ve saydamlığı temin edememeleri, idari ve mali birlikteliği temel olarak sağlayamamaları gibi sorunlar sayılabilir. Bu nedenle 2014 yılında döner sermayeli işletmelerde verimlilik ve kârlılığın artırılması için, teşkilat yapısını, yönetimini ve işleyişini baştan düzenleyen “Döner Sermayeli İşletmeler Kanun Tasarısı” hazırlanmıştır. Ayrıca bu kanun tasarısı çerçevesinde 2 bin 902 olan işletme sayısının 130’a indirilerek, işletmelerin tek çatı altında toplanması, idari ve mali yönetimde etkinliğin arttırılması için düzenlemeler yapılması amaçlanmıştır. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) Kamu kesiminin bir unsuru da kamu iktisadi teşebbüslerdir. Avrupa Kamu Girişimleri Merkezi (CEEP) kamu iktisadi teşebbüsü (KİT’i); “mal ve hizmet üretmek üzere kurulmuş olan mali olanaklarının yarısından fazlası merkezi veya yerel kamu yönetimleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu yönetimlerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimler” olarak tanımlamaktadır. Kamu iktisadi teşebbüsleri kavramı, ülkeden ülkeye değişmekle birlikte genel anlamda kamusal kaynakları kullanmak suretiyle ekonomik alanda faaliyet gösteren devlet kuruluşlarını ifade etmek amaçlı kullanılmaktadır. Genel ortak amaç olarak “kamu yararı” görülmektedir. 55 56 Kamu Maliyesi • KİT’lerin kuruluş amaçları arasında; • Ekonomik kalkınmayı sağlamak, • Tekelleri devlet eliyle işletmek, • Özel kesimin başarısız olduğu ya da giremediği alanlardaki işleri yapmak, • Ekonomiye yön vermek, • İstihdamı ve üretimi artırmak, • Özel kesime destek olmak ve öncülük etmek, • Gelir dağılımını düzenlemek gibi ekonomik nedenler sayılabilir. KİT’lerin kuruluş amaçları KİT’lerin aynı zamanda özellikleri niteliğindedir. Bunlara ek olarak KİT’lerin bazı ortak özellikleri olarak; tüzel kişiliğe sahip olmaları, özel hukuk kanunlarına tabi olmaları, sorumluluklarının sermayeleriyle sınırlı olması ve kâr amacı taşımamaları da sayılabilir. Özü itibariyle KİT’ler kârlılık amacı olmayan kuruluşlardır. Bundan dolayı bu kuruluşların etkin olmadığı ve maliyetlerinin çok yüksek olduğu savunulmaktadır. Bu açıdan KİT’lere yöneltilen eleştirilerin bazıları; siyasi makamların baskı ve müdahaleleri, kuruluş yerlerinin ve yöneticilerinin siyasi otoriteye göre belirlenmesi, yönetim yetersizlikleri, düşük verimle çalışmaları, ürün fiyatlarına yapılan sıkça müdahaleler ve fiyatların düşük tutulmak istenmesi, kaynakların verimsiz kullanılması, ihtiyaç olmayan alımlarla gereksiz istihdam yaratılması, yüksek taban fiyat uygulaması, eski teknolojik makine ve teçhizatın kullanılması, üst kademe yöneticilerinin sık değişmesi, özel sektörün rekabet gücünü engellemeleri, haksız rekabete yol açmaları şeklindedir. Ülkemizde KİT’lerin kuruluş sürecini değerlendirdiğimizde; özellikle cumhuriyetin ilk yıllarında devletin özel sektörü desteklemesi fikrinin ön plana çıktığı görülmektedir. Türkiye’ de 1923 yılında toplanılan İzmir İktisat Kongresinde kalkınmanın sağlanmasında özel sektörün piyasada aktif olması ve devletin de özel sektörü desteklemesi ve teşvik etmesi fikri ön plana çıkmıştır. Ancak tüm Dünya’da etkili olduğu gibi Türkiye’de de etkili olan 1929 Büyük Bunalımın etkileri yüzünden özel kesimin beklenen atılımı yapamaması, altyapı yatırımlarının eksikliği ve yetişmiş insan gücü yetersizliği gibi nedenlerden dolayı yeni bir ekonomik modele ihtiyaç duyulmuştur. Bu amaçla, devlet ekonomide daha aktif rol almak için kamu iktisadi teşebbüslerini kurup yönetmeye başlamıştır. Uzun süren Kurtuluş Savaşının etkileri, ve savaşın getirdiği olumsuzluklardan kurtulma çabaları ile özel sektörün eksikliklerinin giderilmesi ve Büyük Buhran sonrası Keynesyen iktisat politikaları da sözü edilen dönemde devletin işletmecilik faaliyetlerine girmesini zorunlu kılan nedenler arasında sayılabilir. Türkiye’de 1933 yılında KİT niteliğinde kurulan ilk kuruluş olan Sümerbank ile, devletin ekonomik hayata doğrudan girmesi sağlanmıştır. Türkiye’de KİT’ler, 1984 yılında çıkarılan ve halen yürürlükte bulunan 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle KİT’ler iktisadi devlet teşekkülleri (İDT) ve kamu iktisadi kuruluşları (KİK) olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Kamu iktisadi teşebbüsü (KİT), iktisadi devlet teşekkülü ve kamu iktisadi kuruluşunun ortak adıdır. Buna göre; • İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT), sermayesinin tamamı devlete ait olan, ekonomik alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan kamu iktisadi teşebbüsüdür. • Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK), sermayesinin tamamı devlete ait olup tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmet dolayısıyla, ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadı teşebbüsü olarak tanımlanmıştır. Ayrıca 233 sayılı KHK’da müessese, bağlı ortaklık, iştirak, işletme kavramları da tanımlanmıştır: • Müessese; sermayesinin tamamı bir iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olup, ona bağlı işletme veya işletmeler topluluğudur. 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı • Bağlı ortaklık; sermayesinin yüzde ellisinden fazlası iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olan işletme veya işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketlerdir. • İştirak; iktisadi devlet teşekküllerinin veya kamu iktisadi kuruluşlarının veya bağlı ortaklıklarının, sermayelerinin en az yüzde on beşine, en çok yüzde ellisine sahip bulundukları anonim şirketlerdir. • İşletme; müesseselerin ve bağlı ortaklıkların mal ve hizmet üreten fabrika ve diğer birimleridir. 1980’li yıllardan bu yana dünyanın birçok ülkesinde yaygınlaşan ve Türkiye’de de uygulamaya konulan ve etkili olan neo-liberal ekonomi politikalarının etkisiyle, kamu iktisadi teşebbüslerinin büyük çoğunluğu özelleştirilmiş ya da özelleştirme kapsamına alınmıştır. Ayrıca bu işletmeler, günümüz rekabet koşullarına da ayak uydurmakta zorlanmaktadırlar. Dolayısıyla KİT’lerin, 1980 sonrası dönemde kamu kesiminin içindeki ağırlıklarının önemli ölçüde azaldığı söylenebilir. Ülkemizde de kamunun mal ve hizmet üretimindeki payının azaltılması yönünde izlenen politikalar sonucunda yıllar itibarıyla KİT’lerin ülke ekonomisi içerisindeki payı azalmaktadır. Fonlar Türkiye’de kamu kesiminin bir başka bileşeni olan fonlar, belirli bir amacın gerçekleştirilebilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belirli bir hesapta toplanan ve harcanan paralardır. Fonlar amaçlarına uygun olarak sosyal, kültürel ve ekonomik amaçlı fonlar olarak sınıflandırılabilir. Ancak fonlara ilişkin en temel sınıflandırma bütçe içi ve bütçe dışı fon sınıflandırmasıdır. Bütçe içi fonlar genel olarak parasal kaynağını bütçe ödeneklerinden alan ve bütçe tertibi olan, ancak ödeneğin kullanılmasında özelliği olan fonlardır. Gelirleri tamamen bütçe kaynaklarından elde edilen ve ödeneklerin çeşitli faaliyetler arasında dağıtım yetkisinin ilgili kuruluşa bırakıldığı fonlara, bütçe içi fon adı verilir. Genellikle bütçe içi fonların ödenekleri Maliye Bakanlığı bütçesine konulmaktadır. Bütçe dışı fonlar ise genel olarak hem gelirleri hem de giderleri bütçe ile ilişkilendirilmeyen, özel yasalarla kurulan, özel mevzuatına göre faaliyetlerini gerçekleştiren, kendilerine ait özel gelirleri yine kendileri tarafından kullanılan, bütçe ilkelerinden ve bütçe yasalarından bağımsız olarak yönetilen ve uygulanan paralardır. Kamu kesiminde fon uygulamalarına başvurulmasına ilişkin çeşitli gerekçeler öne sürülmektedir. Bunlar; mevcut mali mevzuatın kurallarından ve denetiminden kurtulmak, ek kamusal gelir yaratmak ve bunları belirli harcamalara ayırmak ve böylece alınan kararların hızlı bir biçimde uygulanmasını sağlamak olarak ifade edilmektedir. Ancak 1990’lı yıllarda tanık olunduğu gibi, fon uygulamalarının zamanla kamu mali sisteminde bir karmaşaya ve belirsizliğe yol açma riski de bulunmaktadır. Öyle ki, fon uygulamaları bütçenin ‘birlik’ ve ‘adem-i tahsis’ ilkelerine uymamakta, kamu harcamalarında nakit denetiminin ortadan kalkmasına ve israfa yol açmakta ve belki de en önemlisi hükümetlerin yasama denetiminden uzaklaşmalarına olanak tanımaktadır. Ayrıca, kamu kaynakları ile finanse edilen mal ve hizmetlerde hizmet önceliğinin kaldırılarak önceliği bulunmayan bazı mal ve hizmetlerin ön plana çıkması söz konusu olmaktadır. Türkiye’de 2000 yılı başında sayısı 75’i bulan fon uygulamalarının büyük çoğunluğu 2000 ve 2001 yıllarında mali sistemde yapılan düzenlemelerle kapatılmıştır. Ülkemizde halen kapatılmayıp faaliyetlerine devam eden fon uygulamaları da bulunmaktadır. Bu fonlar; bütçe içinde faaliyetini sürdüren Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu (DFİF) ile bütçe dışında faaliyetlerini sürdüren Savunma Sanayini Destekleme Fonu (SSDF), Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu (SYDTF), Tanıtma Fonu, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF), Özelleştirme Fonu ve Türkiye Varlık Fonu’dur. 57 58 Kamu Maliyesi Özet 1 2 Kamu kesimi ile özel kesim ilişkisini açıklayabilmek Genel ekonomi kamu kesimi ekonomisi ve özel ekonomiden oluşan bir bütündür. Ülke ekonomisinde kıt olan kaynakları en uygun şekilde dağıtmak, ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması bakımından büyük önem taşımaktadır. Bu dağılımda kamu kesimi ve özel kesim arasında bir işbölümü ve işbirliği yapılması zorunlu bulunmaktadır. Kamu ve özel kesim arasındaki işbölümü ve bu kesimlerin genel ekonomi içerisindeki payları çeşitli dönemler itibariyle farklılık gösterebilmektedir. Kamu maliyesinin kaynakların kullanımı, dağılımı ve genel iktisadi yaşamın yönlendirilmesi bakımından önemli etkileri bulunmaktadır. Bir ekonomide kamu ekonomisi ve özel ekonomiye ait payların değişmesi birçok etki doğurmakta, bu durum genel ekonomik politikaların belirlenmesi ve genel iktisadi sorunların çözümünde önemli bir rol oynamaktadır. Kamu kesimi, yani devlet, kamusal mal ve hizmetlerin sunucusu durumundadır. Hanehalkları ve firmalar ise bu mal ve hizmetlerin karşılığında vergi öderler. Daha sonra devlet kamusal mal ve hizmet üretimini sürdürebilmek için bu vergileri üretim faktörü ile özel mal ve hizmet alımlarında kullanır. Kamu kesiminin bileşenleri bu süreçte ara malı girdileri kullandığı gibi diğer kamu kesimi bileşenlerinin çıktılarını da kullanmaktadır. Ayrıca, kamu giderlerinin toplam miktarındaki ve bileşimindeki değişiklikler makroekonomik düzeyde istikrar ve büyüme açısından önemli faktörlerdir. Kamu kesiminin büyüklüğünün nasıl ölçüldüğünü açıklayabilmek Kamu kesiminin büyüklüğü çoğunlukla kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin dikkate alınmasıyla ölçülmektedir. Ancak kamu ekonomisinin büyüklüğü genel olarak, kamu kesimini temsil eden kurum ve kuruluşların yapmış oldukları harcamaların gayrisafi yurt içi hasılaya (GSYH) oranlanmasıyla hesaplanmaktadır. Yani, toplam kamu harcamaları GSYH’ye oranlandığında bir ekonomideki kamu kesiminin büyüklüğü ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, kamu kesimi istihdamı, kamu yatırımları, kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG), kamu borç stoku gibi makroekonomik değerlerin kullanılmasıyla da kamu kesiminin büyüklüğüne ilişkin bir yargıya varılabilir. Burada oransal ölçülerin kullanılmasının temel nedeni kamu kesiminin boyutuyla ilgili değişkenlerin nominal ve reel değerleri arasında fark olabilecek olmasıdır. Kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin gerçekleşen parasal tutarları kamu kesiminin nominal ölçüsüdür. Ancak kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin zamanlar arası karşılaştırmasında nominal ölçüleri kullanmak yanıltıcı olabilmektedir. 3 Türkiye’de kamu kesiminin bileşenlerini tanımlayabilmek Türkiye’de kamu kesimi merkezi yönetim kurumları, sosyal güvenlik kurumları, yerel yönetimler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeler ve fonlardan oluşmaktadır. Bu bileşenlerden en önemlisi olan merkezi yönetim kurumları kamusal mal ve hizmetlerin üretildiği kamusal birimler olup, genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar olarak 3 çeşittir. Kamu kesiminin yerel kamusal malları sunan birimleri ise yerel yönetimler olarak adlandırılır ve başta belediyeler ve il özel idareleri olmak üzere farklı türleri vardır. Adından da anlaşılacağı üzere, sosyal güvenlik kurumları sosyal devlet ilkesi gereğince sosyal güvenlik hizmetlerinin sunumu için kurulmuş kamu kurumları olup, Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü olmak üzere iki kurumdan oluşur. Kamu iktisadi teşebbüsleri, devletin özel mal üretmek için kurduğu kurumlardır ve kamu iktisadi kuruluşları ve iktisadi devlet teşekkülleri olmak üzere iki gruba ayrılır. Döner sermayeler genel ve özel bütçeli kurumların yapısı içinde yer almakla birlikte genel yönetimin dışında tutulan, kendilerine özgü yönetim biçimi bulunan, ürettikleri mal ve hizmetleri kâr amacıyla sunabilen firmalardır. Kamu kesiminin son bileşeni olan fonlar ise belirli bir amacın gerçekleştirilebilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belirli bir hesapta toplanan ve harcanan paraları ifade eder. 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı 59 Kendimizi Sınayalım 1. Aşağıdakilerden hangisi kamu kesiminin genel ekonomi içerisindeki büyüklüğünü ölçmede kullanılan ölçülerden biri değildir? a. Kamu borç stoku/GSYH b. Kamu gelirleri/GSYH c. Kamu harcamaları/GSYH d. Kamu kesimi istihdamı/Toplam istihdam e. Kamu harcamaları/Kamu gelirleri 6. Aşağıda döner sermayeli işletmelerle ilgili verilen bilgilerden hangisi yanlıştır? a. Kendilerine özgü kanunları vardır. b. Tüzel kişilikleri vardır. c. Asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getirmeleri sırasında çıkan kapasite fazlasını değerlendirirler. d. Kendilerine özgü bütçeleri vardır. e. Hem genel hem de özel bütçeli idareler kurabilirler. 2. I. Sosyal güvenlik kuruluşları II. Özel bütçeli idareler III. Düzenleyici ve denetleyici kurullar Yukarıdaki kurumlardan hangileri merkezi yönetim kurumları arasında yer alır? a. I, II ve III b. Yalnız I c. I ve III d. II ve III e. I ve II 7. Aşağıdakilerden hangisi kamu iktisadi teşebbüslerin kurulma amaçları arasında yer almamaktadır? a. Kâr sağlama b. Kamu yararı c. Ekonomiye yön verme d. Özel kesime destek olma e. Gelir dağılımını düzenleme 3. I. Mali ve idari özerkliğe sahiptirler. II. Tüzel kişilikleri vardır. III. Bazı özel gelirleri tahsis edebilirler. Yukarıda verilen bilgilerden hangisi düzenleyici ve denetleyici kurumlar için doğrudur? a. II ve III b. I ve II c. I ve III d. I, II ve III e. Yalnız II 4. Sosyal güvenlik sisteminin oluşmasının temel nedeni aşağıdakilerden hangisidir? a. Düşük bütçeli bir harcama kalemi olmasından dolayı b. Yaşlıların bakımını üstlenmesi gereken bir kuruma ihtiyaç olmasından dolayı c. Piyasa ekonomisinin bu alanda başarısız olmasından dolayı d. Ülkede nüfus artış hızının artmasının istenmesinden dolayı e. Ülkede suç işleme eğiliminin azalmasının istenmesinden dolayı 5. I. Köyler II. Belediyeler III. İl özel idareleri Yukarıdaki birimlerden hangileri yerel yönetimler kapsamında yer almaktadır? a. I ve II b. I, II ve III c. II ve III d. I ve III e. Yalnız II 8. I. Maliyetleri çok yüksek olması, II. Kaynakların verimsiz kullanılması, III. Düşük taban fiyat uygulaması, Yukarıdakilerden hangileri Kamu İktisadi Teşebbüslere getirilen eleştireler arasında yer almaktadır? a. I ve III b. I, II ve III c. I ve II d. II ve III e. Yalnız I 9. Aşağıda “bağlı ortaklık”lar hakkında verilen bilgilerden hangisi doğrudur? a. Limited şirketlerdir. b. Sermayelerinin en az yüzde on beşi bir iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşa aittir. c. Sermayesinin tamamı bir devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşa aittir. d. Anonim şirketlerdir. e. Sermayesinin en fazla yüzde ellisi bir devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşa aittir. 10. Aşağıdaki ilkelerden hangilerine uymadığı gerekçesi ile fon uygulamaları eleştirilmektedir? a. Açıklık ilkesi ve birlik ilkesi b. Adem-i tahsis ilkesi ve açıklık ilkesi c. Önceden izin alma ilkesi ve birlik ilkesi d. Denklik ilkesi ve önceden izin alma ilkesi e. Adem-i tahsis ilkesi ve birlik ilkesi 60 Kamu Maliyesi Yaşamın İçinden VARLIK FONU NEDİR? Türkiye Varlık Fonu’nun ne olduğu ve ne gibi faaliyetler yaptığı merak konusu oldu. Profesyonel yönetim ilkelerine göre yönetilen Türkiye Varlık Yönetimi Anonim Şirketi hakkında detayları sorgulayan vatandaşlar, konu hakkında bilgi almak adına internette araştırma yapıyor. Peki, Varlık Fonu nedir? Ana faaliyet konusu fonların kurulması ve yönetimi olan, profesyonel yönetim ilkelerine göre yönetilen, özel hukuk hükümlerine tabi olan Türkiye Varlık Fonu, kurulduğu ilk günden bu yana çalışmalarına devam ediyor. İşte, Türkiye Varlık Fonu hakkında detaylar... Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, 26 Ağustos 2016 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdi. Türkiye’nin stratejik varlıklarını geliştirmek, değerlerini artırmak ve ülkemizin öncelikli yatırımları için kaynak sağlamak için kurulan Türkiye Varlık Fonu, ülkemizin ekonomik istikrarının arttırılması ve kalkınmasına katkı sağlamak, kamuya ait olan varlıkları daha etkin ve verimli bir şekilde yönetmek; mevcut kamu varlığına değer katarak gelecek nesiller için daha güçlü bir Türkiye hazırlamak amacıyla faaliyet göstermektedir. Devredilen tüm kamu varlıkları ve fonlar Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi ile bağlı şirket veya iştirakleri ile fon ve bünyesinde kurulacak alt fonları kapsayan yatırım planlarına uygun olacak şekilde, yine şirketlerin mevcut yönetimleri ve işletme politikaları, iş planları, yatırım ve büyüme stratejilerine uygun olarak değerlendirilecektir. Ulusal ve uluslararası finans kuruluşları da dâhil olmak üzere ilgili paydaşlarla sağlanan iş birlikleri ile sürdürülebilirlik ilkesi dahilinde uzun vadede bu kurum ve kuruluşların devamlılığı ve ekonomimize katkısını arttırıcı yatırımlar gerçekleştirilecektir. Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi’nin ana faaliyet konusu sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, varlıkların değerini evrensel kurumsal yönetişim ilkeleri ile artırmak, yatırım odaklı dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek amacıyla Türkiye Varlık Fonu’nu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmektir. Türkiye Varlık Fonu’nun, bünyesindeki varlıkların ürettiği katma değer performansını artırarak, büyük projelere finansman sağlayacak, bu sayede hem bu projelerin hayata geçmesiyle istihdam sağlanacak, hem de finansman maliyetleri üzerindeki baskı azaltılmış olacaktır. Tasarruf ve yatırımlardaki artışın sonucunda ise ülkemizin büyümesi ve kalkınması üzerinde olumlu etkilerde bulunacaktır. Özel hukuk hükümlerine tabi bir Anonim Şirket yapısında olan Türkiye Varlık Fonu, profesyonel yönetim ilkelerine göre yönetilen bir şirkettir. Türkiye Varlık Fonu’nun amaçları şunlardır; Önemli kamu varlıklarında değer artışı sağlayarak ekonomik büyümeye katkıda bulunmak, Katılım finansmana uygun varlıkların gelişmesine destek olmak, Sermaye piyasalarının araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, Türkiye’ye daha fazla yatırımcı ilgisini çekmek ve yeni yatırımlar için sermaye sağlamak, Stratejik önem arz eden sektörlerin gelişmesine ve büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek amacıyla Türkiye Varlık Fonu’nu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek. Türkiye Varlık Fonu’nun Kaynakları: Özelleştirme kapsam ve programındaki, Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından TVF’ye devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan aktarılmasına karar verilen nakit fazlasından, Bakanlar Kurulu tarafından TVF’ye aktarılmasına karar verilen ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan, Türkiye Varlık Fonu tarafından yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar aranmaksızın sağlanan finansman ve kaynaklardan, Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklar oluşmaktadır. Kaynak: Hürriyet 12.09.2018 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı Okuma Parçası Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı Özelleştirme Programının Amaçları Özelleştirme ile devletin ekonomideki sınai ve ticari aktivitesinin en aza indirilmesi hedeflenirken, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturulması, devlet bütçesi üzerindeki KİT finansman yükünün azaltılması, sermaye piyasasının geliştirilmesi ve atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılması, bu yolla elde edilecek kaynakların altyapı yatırımlarına kanalize edilmesi mümkün olacaktır. Özelleştirmenin temel amacı nihai olarak, devletin ekonomide işletmecilik alanından tümüyle çekilmesini sağlamaktır. Öte yandan borsa ve sermaye piyasalarını geliştirmeden Türkiye`de sağlıklı bir ekonomik gelişmeden bahsetmek mümkün değildir. Şirketlerin yalnızca bankacılık sektörüne bağlı olmadan hisse senedi, tahvil ve bono ihracı yoluyla kaynak temin edebilmeleri ve bu kaynak maliyeti ile enflasyon arasında sağlıklı bir ilişkinin olabilmesi için, sermaye piyasalarının geliştirilmesi gerekir. Sermaye piyasasının gelişimi ise, tasarrufların daha büyük bir kısmının mali piyasalara yönlendirilmesi ve bu suretle oluşan fonların sermaye piyasasına akışına imkan verecek bir ekonomik yapının oluşturulması ile mümkündür. Bu açıdan değerlendirildiğinde özelleştirme uygulamaları ile, bir yandan mali piyasalara ve dolayısıyla sermaye piyasalarına yönelmeyen yerli ve yabancı tasarrufları bu piyasalara yönlendirecek yeni kaynaklar yaratılması, diğer yandan da kamu kesiminin fonlar üzerindeki talebi nedeniyle sıkışan mali piyasa üzerindeki olumsuz baskının engellenmesi hedeflenmektedir. 1. e Kaynak: Hazine ve Maliye Bakanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı http://www.oib.gov.tr/T%C3%BCrk%C3%A7e/Kurumsal/ Detay/%C3%96zelle%C5%9Ftirme_Program%C4%B1n%C4 %B1n_Ama%C3%A7lar%C4%B1/1488876097.html? 2. d 3. b 4. c 5. b 6. b 7. a 8. c 9. d 10. e 61 Yanıtınız yanlış ise “Kamu Kesiminin Büyüklüğünün Ölçülmesi” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı ” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Kesiminin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Sıra Sizde Yanıt Anahtarı Sıra Sizde 1 Devlete olan ihtiyacın ortaya çıktığı tarihten günümüze kadar, devletin hangi tür görevler yükleneceği ve sınırlarının ne olacağı konusunda çeşitli tartışmalar yapılmıştır. Kamu ekonomisinin genel ekonomi içerindeki büyüklüğündeki farklılıklar birçok nedene dayanmaktadır. Devlet anlayışı zaman içerisinde, içinde bulunulan tarihsel ve toplumsal koşullara göre farklı biçim ve karakterler kazanarak değişmektedir. Devlet anlayışındaki değişiklikler, ekonomik ve siyasi yapı, toplumsal özellikler gibi birçok nedenle devlet anlayışı ve görevlerinde meydana gelen farklılıkla kamu kesiminin kapsamında daralma ya da genişlemeler yaratmaktadır. Sıra Sizde 2 Kamu kesiminin büyüklüğü çoğunlukla kamu giderlerinin veya kamu gelirlerinin dikkate alınmasıyla ölçülmektedir. Ancak kamu ekonomisinin büyüklüğü genel olarak, kamu kesimini temsil eden kurum ve kuruluşların yapmış oldukları harcamaların gayrisafi yurt içi hasılaya (GSYH) oranlanmasıyla hesaplanmaktadır. Yani, toplam kamu harcamaları GSYH’ye oranlandığında bir ekonomideki kamu kesiminin büyüklüğü ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, kamu kesimi istihdamı, kamu yatırımları, kamu kesimi borçlanma ge- 62 Kamu Maliyesi Yararlanılan Kaynaklar reği (KKBG), kamu borç stoku gibi makroekonomik değerlerin kullanılmasıyla da kamu kesiminin büyüklüğüne ilişkin bir yargıya varılabilir. Sıra Sizde 3 Kamu harcamalarının GSYH içerisindeki oranı kamu kesiminin büyüklüğünün ülkelerarası karşılaştırılmasında en çok kullanılan ölçümdür. Burada reel harcamalar ve transfer harcamalarının toplamından oluşan toplam kamu harcamalarının dikkate alınması gerekmektedir. Kamu harcamalarının en çok kullanılan ölçüm yöntemi olmasının temel nedeni devletin bütçesini hazırlarken öncelikle kamu harcamalarını belirlemesidir. Devlet öncelikle yapması gereken faaliyetlerin neler olacağını belirleyerek daha sonra belirlenen ihtiyaçlara göre kaynak bulma yoluna gitmektedir. Bu durumda kamu harcamalarının ilke olarak öncelikle vergilerle karşılanması esassa da vergi gelirlerinin yeterli olmadığı durumlarda kaynak ihtiyacı borçlanma ile de finanse edilebilmektedir. Bu nedenle kamu harcamalarının boyutu kamu kesiminin kapsamını göstermek açısından öncelikli akla gelen göstergelerden biridir. Sıra Sizde 4 Birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de kamu kesimi çok bileşenli bir yapıya sahiptir. 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu kesiminin yapısı önemli ölçüde yeniden tasarlanmıştır. Buna göre, Türk kamu kesimi genel yönetim kurumları ve kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) olarak iki ana kısımdan oluşmaktadır. Genel yönetim kurumları içerisinde ise ağırlık genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumların toplamından oluşan merkezi yönetim kurumlarındadır. Genel yönetim kurumlarının diğer bileşenleri sosyal güvenlik kurumları ve yerel yönetimlerdir. Bu Kanun’un dışında kalan döner sermayeler ile fonların da özünde kamu kesiminin birer bileşeni olduğu dikkate alınmalıdır. Aktan, C., C. (2010). “Kamu Girişimciliğinin Başarısızlığı Niçin Kamu Teşebbüsleri Özel Teşebbüslerden Daha Başarısız?”. Sosyal ve Beşeri Bilimler Dergisi, 2(1), 85-100. Black, P. A., Calitz, E. ve Steenekamp, T. (2006). Public Economics, Cape Town: Oxford University Press Southern Africa. Edizdoğan, N. ve Çetinkaya, Ö. (2012). Kamu Bütçesi, 3. Baskı. Bursa: Ekin Basım Yayın Dağıtım. Egeli, H., Ay, H. ve Keyifli, N. (2014). “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ve Ülke Uygulamarı”, (eds. Kamil Tüğen ve Asuman Altay), Prof.Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan, İzmir: Dokuz Eylül Üniversitesi Matbaası. Gümüş, E. (2010). “Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sistemi: Mevcut Durum, Sorunlar ve Öneriler”. Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı, 24, Ankara: SETA. Karabaş, E. (2005). Bütçe Kapsamı ve Bütçe Kapsamı Dışında Kalan Kamusal Harcama Alanları, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara. Kartalcı, K. (2012). “Döner Sermaye İşletmelerinin Yeniden Yapılandırılması”. Akademik Yaklaşımlar Dergisi, 3 (1), 106-129. Kirmanoğlu, H. (2011). Kamu Ekonomisi Analizi, 3. Baskı, İstanbul: Beta. Mutluer, M. K., Öner, E. ve Kesik, A. (2014). Teoride ve Uygulamada Kamu Maliyesi. İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları. Moğol, T. (2015) (eds.). Devlet Bütçesi. Eskişehir: Anadolu Üniversitesi Yayınları. Övgün, B. (2009). Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsü Olgusu. Ankara: Pozitif Matbaacılık. Sayan, İ. Ö. “Türkiye’de İdari Sistem ve Örgütlenme”. Erişim Kaynağı: http://www.kas.de/wf/doc/kas_34517-1522-1230.pdf?130529081937. Susam, N. (2015). Kamu Maliyesi Temel Kavram ve Esaslar, İstanbul: Beta Basım A. Ş. Şen, H., Sağbaş, İ. Ve Keskin, A. (2007). Bütçe Açıkları ve Açık Finansman Politikası: Teori ve Türkiye Uygulaması. Ankara: Orion Kitabevi. Yenigün, T. (2011). Kamu Mali Yönetimi Kapsamında Üniversite Döner Sermaye İşletmelerinin Yeniden Yapılandırılması ve Bir Model Önerisi, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Afyonkarahisar. www.imf.org http://www.sbb.gov.tr https://data.oecd.org/ http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/4.5.233.pdf https://dmis.muhasebat.gov.tr/doner-sermaye-hakkinda.php https://statik.iskur.gov.tr/tr/issizlik_sigortasi/issizlik_ sigortasi_islemleri.htm 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı EK 1: Genel Bütçeli Kurumlar Cumhurbaşkanlığı Türkiye Büyük Millet Meclisi Anayasa Mahkemesi Yargıtay Danıştay Sayıştay Adalet Bakanlığı Milli Savunma Bakanlığı İçişleri Bakanlığı Dışişleri Bakanlığı Hazine ve Maliye Bakanlığı Milli Eğitim Bakanlığı Sağlık Bakanlığı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Kültür ve Turizm Bakanlığı Hakimler ve Savcılar Kurulu Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı Tarım ve Orman Bakanlığı Ticaret Bakanlığı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, “2017-2019 Dönemi Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi”, http://www.bumko.gov.tr/TR,6366/2017-2019-donemibutce-cagrisi-ve-butce-hazirlama-rehberi.html 63 64 Kamu Maliyesi Ek 2: Özel Bütçeli Kurumlar (Yükseköğretim Kurumları) Yükseköğretim Kurulu Ankara Üniversitesi Orta Doğu Teknik Üniversitesi Hacettepe Üniversitesi Gazi Üniversitesi İstanbul Üniversitesi İstanbul Teknik Üniversitesi Boğaziçi Üniversitesi Marmara Üniversitesi Yıldız Teknik Üniversitesi Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi Ege Üniversitesi Dokuz Eylül Üniversitesi Trakya Üniversitesi Bursa Uludağ Üniversitesi Anadolu Üniversitesi Selçuk Üniversitesi Akdeniz Üniversitesi Erciyes Üniversitesi Sivas Cumhuriyet Üniversitesi Çukurova Üniversitesi Ondokuz Mayıs Üniversitesi Karadeniz Teknik Üniversitesi Atatürk Üniversitesi İnönü Üniversitesi Fırat Üniversitesi Dicle Üniversitesi Van Yüzüncü Yıl Üniversitesi Gaziantep Üniversitesi İzmir Yüksek Teknoloji Enstitüsü Gebze Teknik Üniversitesi Harran Üniversitesi Süleyman Demirel Üniversitesi Aydın Adnan Menderes Üniversitesi Zonguldak Bülent Ecevit Üniversitesi Mersin Üniversitesi Pamukkale Üniversitesi Balıkesir Üniversitesi Kocaeli Üniversitesi Sakarya Üniversitesi Manisa Celal Bayar Üniversitesi Bolu Abant İzzet Baysal Üniversitesi Hatay Mustafa Kemal Üniversitesi 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı Afyon Kocatepe Üniversitesi Kafkas Üniversitesi Çanakkale 18 Mart Üniversitesi Niğde Ömer Halisdemir Üniversitesi Kütahya Dumlupınar Üniversitesi Tokat Gaziosmanpaşa Üniversitesi Muğla Sıtkı Koçman Üniversitesi Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi Kırıkkale Üniversitesi Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Galatasaray Üniversitesi Kırşehir Ahi Evran Üniversitesi Kastamonu Üniversitesi Düzce Üniversitesi Burdur Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi Uşak Üniversitesi Recep Tayyip Erdoğan Üniversitesi Tekirdağ Namık Kemal Üniversitesi Erzincan Binali Yıldırım Üniversitesi Aksaray Üniversitesi Giresun Üniversitesi Hitit Üniversitesi Yozgat Bozok Üniversitesi Adıyaman Üniversitesi Ordu Üniversitesi Amasya Üniversitesi Karamanoğlu Mehmetbey Üniversitesi Ağrı İbrahim Çeçen Üniversitesi Sinop Üniversitesi Siirt Üniversitesi Nevşehir Hacı Bektaş Veli Üniversitesi Karabük Üniversitesi Kilis 7 Aralık Üniversitesi Çankırı Karatekin Üniversitesi Artvin Çoruh Üniversitesi Bilecik Şeyh Edebali Üniversitesi Bitlis Eren Üniversitesi Kırklareli Üniversitesi Osmaniye Korkut Ata Üniversitesi Bingöl Üniversitesi Muş Alparslan Üniversitesi Mardin Artuklu Üniversitesi Batman Üniversitesi Ardahan Üniversitesi 65 66 Kamu Maliyesi Bartın Üniversitesi Bayburt Üniversitesi Gümüşhane Üniversitesi Hakkari Üniversitesi Iğdır Üniversitesi Şırnak Üniversitesi Munzur Üniversitesi Yalova Üniversitesi Türk-Alman Üniversitesi Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Bursa Teknik Üniversitesi İstanbul Medeniyet Üniversitesi Yükseköğretim Kurumları İzmir Katip Çelebi Üniversitesi Necmettin Erbakan Üniversitesi Abdullah Gül Üniversitesi Erzurum Teknik Üniversitesi Adana Bilim ve Teknoloji Üniversitesi Ankara Sosyal Bilimler Üniversitesi Sağlık Bilimleri Üniversitesi Bandırma Onyedi Eylül Üniversitesi İskenderun Teknik Üniversitesi Alanya Alaaddin Keykubat Üniversitesi İzmir Bakırçay Üniversitesi İzmir Demokrasi Üniversitesi Yükseköğretim Kalite Kurulu Ankara Müzik ve Güzel Sanatlar Üniversitesi Konya Teknik Üniversitesi Kütahya Sağlık Bilimleri Üniversitesi Malatya Turgut Özal Üniversitesi İstanbul Üniversitesi-Cerrahpaşa Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Sakarya Uygulamalı Bilimler Üniversitesi Samsun Üniversitesi Tarsus Üniversitesi Trabzon Üniversitesi Kayseri Üniversitesi Kahramanmaraş İstiklal Üniversitesi Eskişehir Teknik Üniversitesi Isparta Uygulamalı Bilimler Üniversitesi Afyonkarahisar Sağlık Bilimleri Üniversitesi Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, “2017-2019 Dönemi Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi”, http://www.bumko.gov.tr/TR,6366/2017-2019-donemi-butcecagrisi-ve-butce-hazirlama-rehberi.htm 3. Ünite - Kamu Kesiminin Kapsamı Ek 3: Özel Bütçeli Kurumlar (Özel Bütçeli Diğer İdareler) Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığı Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Atatürk Araştırma Merkezi Atatürk Kültür Merkezi Türk Dil Kurumu Türk Tarih Kurumu Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Türkiye Bilimler Akademisi Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü Orman Genel Müdürlüğü Vakıflar Genel Müdürlüğü Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü Türk Akreditasyon Kurumu Türk Standartları Enstitüsü Türk Patent Ve Marka Kurumu Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü Türkiye Atom Enerjisi Kurumu Savunma Sanayi Başkanlığı Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Des.İd. Başkanlığı Türk İşbirliği ve Koordinasyon Ajansı Başkanlığı Gap Bölge Kalkınma İdaresi Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü Ceza İnfaz Kurumları İle Tutukevleri İş Yurtları Kurumu Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Mesleki Yeterlilik Kurumu Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü Türkiye Yazma Eserler Kurumu Başkanlığı Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı Doğu Karadeniz Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Türkiye Su Enstitüsü Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu Kamu Denetçiliği Kurumu Türkiye İnsan Hakları Ve Eşitlik Kurumu Türkiye Sağlık Enstitüleri Başkanlığı Helal Akreditasyon Kurumu Nadir Toprak Elementleri Araştırma Enstitüsü Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, “2017-2019 Dönemi Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi”, http://www.bumko.gov.tr/TR,6366/2017-2019-donemi-butcecagrisi-ve-butce-hazirlama-rehberi.html 67 68 Kamu Maliyesi Ek 4: Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Sermaye Piyasası Kurulu Bankacılık Düzenleme Ve Denetleme Kurumu Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Kamu İhale Kurumu Rekabet Kurumu Kamu Gözetimi, Muhasebe Ve Denetim Standartları Kurumu Kişisel Verileri Koruma Kurumu Nükleer Düzenleme Kurumu Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, “2017-2019 Dönemi Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi”, http://www.bumko.gov.tr/TR,6366/2017-2019-donemibutce-cagrisi-ve-butce-hazirlama-rehberi.html 4 KAMU MALİYESİ Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Siyasal karar alma sürecinin yapısını açıklayabilecek, Seçmenlerin siyasi karar alma sürecindeki rolünü değerlendirebilecek, partilerin siyasi karar alma sürecindeki rolünü değerlendirebilecek, Siyasal Çıkar ve bilecek, baskı gruplarının siyasi karar alma sürecindeki rolünü değerlendiresiyasal karar alma sürecindeki rolünü değerlendirebilecek Bürokrasinin bilgi ve becerilere sahip olabileceksiniz. Anahtar Kavramlar • Kamu Tercisi Teorisi • Seçmen • Çıkar ve Baskı Grubu • Siyasi Parti • Bürokrasi İçindekiler Kamu Maliyesi Kamu Maliyesinde Karar Alma • KAMU MALİYESİNDE KARAR ALMA • SİYASAL KARAR ALMA SÜRECİNİN YAPISI • SİYASAL KARAR ALMA SÜRECİNİN AKTÖRLERİ • SİYASİ KARAR ALMA SÜRECİNDE KARŞILAŞILAN TEMEL SORUNLAR Kamu Maliyesinde Karar Alma KAMU MALİYESİNDE KARAR ALMA Bilindiği gibi piyasa ekonomisinde hangi mal ve mal ve hizmetlerin ne miktarda üretileceğine tüketiciler karar vermektedir. Burada bireysel talepler belirleyici olmaktadır. Üretici birimler de üretimini piyasadaki talebe göre belirlemektedir. Kamu ekonomisinde üretilecek hizmetlerin bileşimi bireysel talep ve fiyat süreci yerine siyasal süreç ile belirlenmektedir. Kamu maliyesinde, mal ve hizmetler toplumun geneli için üretilmekte ve mal ve hizmetlerin maliyetleri vergi gelirleri ile bütçeden karşılanmaktadır. Bu nedenle toplumdaki kişiler hizmetlerden faydalanırken ödemede bulunmadıkları için, kamu hizmetlerine olan ihtiyaçlarını piyasa talebinde olduğu gibi belirtemezler. Toplumdaki kişiler kamusal tercihlerini siyasi süreç aracılığıyla seçim yolu ile belirtmektedirler. Hizmet maliyetlerini de yine politik kararlarla belirlenen ve ödeme güçlerine göre alınan vergilerle ödemektedirler. Görüldüğü gibi kamu maliyesinde mal ve hizmetlerin üretilmesi konusunda kararların açıklanması süreci olarak tanımlanabilecek siyasi karar alma mekanizması, piyasa karar alma sürecinden farklı özellikler taşımaktadır. Piyasa ekonomisinde her mal ve hizmet için ayrı ayrı belirlenen bireysel tercihler, üretilecek mal ve hizmetin belirleyicisi iken; kamu ekonomisinde kamusal mal ve hizmetlere olan taleplerin ayrı ayrı belirtilmesi bir anlam ifade etmemektedir. Bunun nedeni kamu ekonomisinde üretilen mal ve hizmetlerin bireysel talebe göre değil, bir bütün olarak sunulmasıdır. Bundan dolayı kamu ekonomisinde üretilecek mal ve hizmetlerin temel belirleyicisi bireysel talep değil, toplumsal taleptir. Piyasa ekonomisinde ve kamu ekonomisinde üretilecek mal ve hizmetlerin miktarına nasıl karar verilmektedir? Siyasal karar alma sürecinde bireyler tam kamusal mala olan taleplerini bireysel tercihlerinden farklı şekilde ortaya koymaktadırlar. Çünkü kamusal mallarla ilgili olarak birlikte tüketim, dışlanamamazlık ve buna bağlı olarak ortaya çıkan bedavacılık sorunu gibi nedenlerle bireysel talepler açıklanamamaktadır. Siyasal karar alma mekanizmasının üzerinde durduğu temel sorun, bireysel tercihlerden toplumsal tercihe geçişi sağlamaya çalışmaktır. Gerçekten, demokratik sistemin istikrarlı bir şekilde işleyebilmesi için bireysel tercihlerin siyasi karar alma mekanizmasıyla iyi bir biçimde yansıtılması gerekmektedir. Siyasal karar alma sürecinde, kamusal mal ve hizmet üretimi için gerekli kaynak tahsisine, toplumdaki bireylerin birlikte karar vermeleri gerekmektedir. Bunun nedeni kamusal mal ve hizmetlerin ortak tüketim özelliğine sahip olmalarıdır. Böylece toplum- 1 72 Kamu Maliyesi sal ihtiyaçları giderecek olan mal ve hizmetlere toplumun ne kadar kaynak tahsis etmek istediği siyasi süreç sonucu ortaya çıkmış olacaktır. Sonuç olarak kamu ekonomisi alanında görülecek faaliyetlerin miktar ve türleri ile bunların finansmanında kullanılacak kaynaklar fiyat mekanizması aracılığıyla değil, toplumun toplumsal tercihlerini yansıtan siyasi süreç ile şekillenmektedir. Siyasal karar alma teorisinde, kamusal mal ve hizmet üretimi için gerekli kaynak tahsisine, toplum fertlerinin birlikte karar vermeleri gerekmektedir. Böylece sosyal ihtiyaçları giderecek olan mal ve hizmetlere toplumun ne kadar kaynak tahsis etmek istediği ortaya çıkmış olacaktır. Ayrıca devletin elinde özel sektör için söz konusu olmayan bir yetki de bulunmaktadır. Kamu ekonomisinde arz edilecek malların ve hizmetlerin miktar ve türleri toplum tercihlerine dayanılarak belirlendikten sonra üretimin finansmanı için kimlerden ve ne miktarda vergi alınacağı yine aynı yoldan kararlaştırılabilir. SİYASAL KARAR ALMA SÜRECİNİN YAPISI Bireyler kamusal mallara olan taleplerini ancak, siyasal karar alma mekanizmasıyla açıklayabilmektedir. Demokratik toplumlarda kişiler aynı zamanda seçmen oldukları için talep ettikleri kamusal mal ve hizmet miktarlarını siyasal süreçte seçim yoluyla belirtmektedirler. Demokratik siyasal rejimlerde kararlar halk (seçmen) tarafından alınmaktadır. Siyasal süreç her devletin örgütlenme yapısına göre farklı unsurlardan oluşmaktadır. Demokrasinin başlıca üç biçimi bulunmaktadır. Bunlar, doğrudan demokrasi, temsili demokrasi ve yarı doğrudan demokrasidir. Demokrasi genel anlamıyla halkın egemenliği anlamına gelmekte ve anlam itibariyle demokraside halk, hem ülkeyi yönetecek temsilcilerini yani merkezi yönetimi hem de yereli yönetecek temsilcileri yani yerel yönetimi seçmektedir. Doğrudan demokrasilerde egemenliğin sahibi olan halk bunu bizzat kendisi doğrudan kullanmaktadır. Doğrudan demokrasilerde kararlar bizzat halk tarafından alınmaktadır. Daha çok teorik bir uygulama olan doğrudan demokrasi çoğunlukla nüfusu az olan yerlerde uygulanabilmektedir. Temsili demokrasilerde ise egemenliğin sahibi olan halk, karar alma yetkisini teknik nedenlerden dolayı temsilcilerine devretmektedir. Bu teknik nedenlerin başında nüfusun kalabalık olması gelmektedir. Temsili demokraside halk temsilcilerini seçer ve temsillere kendi adına karar alma yetkisi verir. Kararların alınmasında halkın katılımın sağlanması açısından kullanılan en basit ve en yaygın yöntem seçim yöntemidir. Seçim yöntemi ile seçmenler tercihlerini ortaya koymaktadırlar. Demokratik süreçte oylama süreci olmadan birey tercihleri bilinemez ve bireylerin hak ve özgürlükleri korunamaz. Yarı doğrudan demokrasi ise doğrudan demokrasi ve temsili demokrasinin bileşiminden meydan gelmektedir. Böyle bir sitemde kararlar ağırlıklı olarak halk temsilcileri tarafından alınmakla birlikte halk da bazı hallerde kararların alınmasına doğrudan katılabilmektedirler. Yarı doğrudan demokrasilerde halkın yasama işlemlerine katılması üç araç aracılığıyla olmaktadır: Referandum, halkın kanun teklifi(halk teşebbüsü) ve halk vetosu. Demokrasinin en önemli araçlarından birisi olan seçimlerin, antik Yunan kent devletlerinden günümüze kadar değişik biçimlerde gerçekleştiği bilinmekle beraber, toplumların içinde bulundukları çağın niteliklerine göre de yeni şekiller aldıkları açıktır. Seçimlere katılım konusunda toplumun tümünün faydalandığı mal ve hizmetlerin üretimi ile ilgili kararların bu mal ve hizmetlerden faydalanan bireylerin tümünün katılımı ile sağlanması gerektiği açıktır. Bir başka deyişle toplumsal kararlara katılacakların sayıları kamusal mal ve hizmetlerden yararlanabilecek olan tüketicilerin sayıları kadardır. Ancak fayda ve maliyetleri bütün topluma yayılan mal ve hizmetlerle ilgili olarak alınacak kararlar, iktisadi anlamda, nüfusun tamamının karar alma mekanizmasına katılması imkânsız olduğundan, belli nitelikteki kişiler politik karar alma sürecine katılmaktadırlar. Gerçekten toplumu oluşturan bütün fertlerin genel bir belli bir konu hakkında görüşüne başvurarak toplum- 73 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma sal kararlar almak mümkün değildir. Aksine, yaş ve milliyet gibi bazı nitelikler esas alınarak, toplumsal kararlara katılacak olan seçmenler ve onların temsilcileri belirlenmektedir. Bireyler açısından siyasi sürecin anlamı düşünüldüğünde demokratik bir toplumda yaşayan her insan için siyasal karar alma sürecine katılım son derece önemli bir anlam içermektedir. Bir toplumun sağlıklı kararlar alabilmesi için kişilerin, siyasal nitelikli konuları anlayabilmeleri, onlara ilişkin görüşlerini ifade edebilmeleri gerekmektedir. Toplumdaki tüm bireylerin aynı fikirde olduğu düşünülemeyeceğine göre burada önemli olan kişilerin tercihlerini en iyi biçimde değerlendiren bir oylama sisteminin oluşturulmasıdır. Toplumsal tercihleri en iyi şekilde yansıtacak seçim sistemleri ve oylama yöntemlerinin belirlenmesi gerekmektedir. Bu kuralların doğru olarak belirlenmesi demokrasiler için de son derece önemlidir. Demokratik bir toplumda seçim süreci farklı görüşteki siyasal partilerin parlamentoda temsil edilmesi sonucunu doğurmaktadır. Bireyler açısından siyasi sürece seçimler yoluyla katılmanın anlamı nedir? Piyasa karar alma mekanizması ile siyasal karar alma mekanizması arasındaki en belirgin fark; piyasa karar alma mekanizmasında satın alma birimi para olmasına rağmen, siyasal karar alma mekanizmasında satın alma biriminin kişilerin oyu olmasıdır. Piyasa ve toplumsal karar alma mekanizmaları arasındaki başlıca farkları; kesinlik derecesi, kararlara katılma, alternatif tercihlerin seçimi, sorumluluk derecesi ve zorlama unsuru olarak sıralayabiliriz. Kesinlik Derecesi: Piyasa karar alma mekanizmasında kişi kararının sonucunu kesin olarak tahmin edebilmektedir. Yani piyasa karar alma mekanizmasının işleyişinde kesinlik söz konusu olup seçim öncesi ve seçim sonrası kişinin davranışı tam olarak birbirine uymaktadır. Hâlbuki siyasal karar alma sırasında kişi tercihlerine uygun bir biçimde davransa bile, sonuçta alternatif tercihlerden hangisinin seçileceği kesin olarak belli olmamaktadır. Toplumsal karar alma sırasında ortaya çıkan bu belirsizlik durumu oyunu kullanması sırasında seçmeni alternatif bir tercihi seçmeye yöneltebilmektedir. Kararlara Katılma: Piyasada alıcı ve satıcılar kendi kararlarının piyasa fiyatı üzerinde hiçbir etkisi olmadığı kanısındadır. Bu nedenle tüketiciler piyasa karar alma mekanizmasının işleyişinde rollerinin olmadığını düşünürler. Toplumsal karar alma mekanizmasında ise seçmen oyunun alınacak kararı etkileyeceğini düşünmektedir. Alternatif Tercihlerin Seçimi: İhtiyaçların giderilmesinde alternatif tercihler arasında bir seçim yapmak gerekmektedir. Ortaya konulan bu alternatifler birbirlerinden farklıdır ve birbirleri ile çatışmaktadır. Eğer piyasaya azalan verimler yasası hâkim ise, bu durum birbirine alternatif tercihlerin çatışmalarına sebep olabilir. Örneğin bir bireyin piyasadan belirli bir mal ve hizmetten fazla miktarda talepte bulunması, bu mal ve hizmetlerin alternatiflerinin daha az birey tarafından talep edileceği anlamına gelmektedir. Eğer bütün bireyler belirli mal ve hizmetin daha fazla üretilmesini isterlerse, bu durum diğer alternatifler için daha az kaynak aktarılacak anlamına gelir. Toplumsal karar almada gerçekleşen oylamada ise durum bundan farklıdır. Siyasi süreçte birinin seçilmesi, diğerinin seçilmemesi anlamına gelmektedir. Bir başka deyişle birinin seçilmesi diğer alternatifin engellenmesi demektir. Sorumluluk Derecesi: Piyasada kişinin karar alması maddi fayda ve maliyetleri gerektirdiği halde siyasal karar almada seçmenin oyunu kullanmasıyla hemen elde edilecek bir fayda ya da maliyet söz konusu değildir. Piyasa karar alma mekanizmasının bu özelliği nedeniyle, birey davranışının alternatif maliyetini hesaba katmak konusunda sorumluluk hissederken, siyasal karar alma sırasında kişi kesin olarak bilmediği sonuçlar konusunda değer yargılarından hareket ederek oyunu kullanmaktadır. 2 74 Kamu Maliyesi Zorlama Unsuru: Siyasal karar sürecinin piyasa karar mekanizmasına göre zorlayıcı olduğu çok açıktır. Zorlama durumu kişinin oy verdiği siyasal partinin kazanamaması durumunda açık bir şekilde ortaya çıkmaktadır. Böyle bir durumda seçmen başkalarının tercihlerine bağlı kalmaktadır. SİYASAL KARAR ALMA SÜRECİNİN AKTÖRLERİ Siyasal karar alma sürecinde yer alan aktörler karar alma sürecini oldukça fazla etkilemektedir. Bu süreçte yer alan aktörler arasında bir etkileşim bulunmakta ve etkileşimle alınmaktadır. Kamusal kaynakların tahsisinde bu aktörler kendi çıkarlarını öne çıkararak kamusal kaynaklardan yararlanmak istemektedirler. Siyasal süreçte yer alan aktörleri; • Fayda maksimizasyonu peşinde olan seçmenler, • Oy maksimizasyonu peşinde olan siyasi partiler, • Bütçe ve etkinlik alanı maksimizasyonu peşinde olan bürokratlar ve • Rant maksimizasyonu peşinde olan baskı ve çıkar grupları olarak sıralayabiliriz. Siyasi süreç içerisinde yer alan aktörlerin hepsinin kendi amaçları bulunmaktadır. Süreç içerisinde kamu kesiminde seçmen olarak rol alan birey kendisi için en yüksek hizmeti sağlayacak partiye oy verirken, politikacı olarak rol alan birey de kendisine en fazla oyu kazandıracak ve yeniden seçilmeyi garanti edecek ekonomik programı sunmaya çalışacaktır. Böylece seçmenler kamusal mallardan sağlanan faydayı, politikacılar da politik kârlarını maksimize etmeye çalışacaktır. Bu süreçte baskı ve çıkar grupları da kararların kendi özel çıkarları yararına alınması için baskı yapacaktır. Fakat her bir aktörün amacı, diğerlerinin sınırlaması altında kalabilmektedir. Bürokratların tercihleri politikacılar, politikacıların tercihleri bürokratlar ve seçmenler tarafından, seçmenlerin tercihleri politikacılar ve bürokratlar tarafından sınırlanmaktadır. Siyasi karar alma sürecinde yer alan aktörler kimlerdir? 3 Seçmenlerin Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü Siyasi sürecin en önemli aktörü durumundaki seçmen, bir toplumda yasalar çerçevesinde yönetici kadroyu seçimle iş başına getirme hakkına sahip olan vatandaşı ifade etmektedir. Demokratik toplumlarda oy verme halkın siyasal hayata katılmasını sağlayan bir eylemdir. Bu katılım demokratik sistemin işlerliğinin etkin bir şekilde devam etmesini sağlayan bir yoldur. Bir ülke vatandaşı olmasının kendisine sağladığı bir hak ve ödev olarak seçmenin, o ülkede görev yapacak yönetici kadrosunun belirlenmesi ile ilgili olarak seçimlere katılımıyla ortaya çıkan davranışı, seçmen davranışını oluşturmaktadır. Seçmen davranışının, siyasi sürecin şekillenmesinde büyük önemi bulunmaktadır. Siyasi partiler tarafından oluşturulan politikalarla sunulan hizmetlerin tüketicisi konumunda yer alan seçmen, siyasal arenada başarı hedefleyen tüm partilerin önceliğidir ve seçim başarısının en önemli anahtarıdır. Seçmenlerin siyasi kanaatlerini yansıtmak amacıyla ortaya koydukları en belirgin yöntem oy vererek seçimlere katılmaktır. Seçimler iktidarın belirlenmesi ve seçmenlerin kimler tarafından yönetilmeyi istediğinin ortaya konması bakımından önemlidir. Oy verme, ilgi ve katılmanın temel unsurunu meydana getirmektedir. Bu noktada seçmenlerin siyasi sürecin temel unsuru olan oy verme davranışı üzerinde etkili olan faktörlerin neler olduğu konusu son derece önemlidir. Seçmenlerin oy verme davranışlarını etkileyen faktörler değerlendirilirken bunların her ülke insanı için her zaman geçerli olduğunu söylemek tam olarak mümkün değildir. Ancak bu faktörlerin başında seçmenlerin yaş, cinsiyet, eğitim seviyesi, meslek ve gelir düzeylerinin geldiği söylene- 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma bilir. Seçimlerde oy kullanan seçmenin, siyasi tercihlerini belirlerken farklı etmenlerden etkilendikleri bilinmektedir. Seçmenlerin karar vermesini etkileyen çevre, kişilik, alternatifler, değerler sistemi gibi önemli etmenler bulunmaktadır. Kişinin beklentileri, hedefleri, ahlaki, dini ve insani değerleri, aile ve sosyal geçmişi, parti bağlılığı ve adayın imajı, kararsız seçmen sayısının artışı, birbirine benzer siyasal partilerin var olması, adayların ön plana çıkarak seçmenlerin algısında çekiciliğe sahip olmaları gibi birçok başka faktör de seçmenin siyasal tercihlerinin oluşumunda ve karar verme süreçlerinde etkili olabilmektedir. Yönetime talip olan siyasi parti, lider veya kişiler seçmenin karar verme sürecini etkileyen bu faktörlere, kampanya çalışmalarında odaklanmak zorundadırlar. Siyasi tercihlerin belirlenmesinde hangi faktörlerin etkili olduğu sorusu siyaset sosyolojisinin ilgi alanına girmekte yapılan araştırmalarda çoğu zaman seçmenin tercihinde hangi etmenlerin diğerlerine nazaran daha fazla etkili olduğu sorusuna da yanıt aramaktadır. Seçmen davranışları üzerinde etkili olduğu düşünülen bazı faktörler aşağıda açıklanmıştır: Aday: Seçmen tercihini etkileyen faktörlerden biri olarak aday, seçmenlerin oy verme davranışının şekillenmesinde, özellikle yerel seçimlerde, çok önemli bir unsur olarak dikkat çekmektedir. Seçmen davranışlarını açıklamaya çalışan modellerde aday imajının önemi tüm dünyada artmakta, aday imajı ya da aday değerlendirmesi siyasal iletişim araştırmalarında da önemli bir yer tutmaktadır. İdeoloji: Oy verme davranışıyla ilgilenen birçok araştırmacı seçmenin ideolojik boyutu üzerinde de çalışmalar yapmaktadır. Değişik parti seçmenleri arasındaki ideolojik ayrılıkların seçim sürecinde önemi etkileri bulunmaktadır. Lider: Seçmenlerin siyasi tercihlerini etkileyen önemli bir faktör de liderdir. Liderin, siyasi partinin sahip olduğu kimliğin ve siyaset anlayışının temsilcisi olarak algılanması, siyasal partinin başarısını doğrudan etkilemektedir. Lider, dünyanın hemen hemen bütün ülkelerinde seçmenlerin ‘oy’ kararları üzerinde önemli etkiye sahip bulunmaktadır. Bu etki bir ülkede demokrasinin gelişmişlik düzeyi, toplumun özellikleri ve içerisinde bulunulan şartlara bağlı olarak seçmenlerin bir partiyi tercihleri üzerinde farklılık göstermekle birlikte; uygulamalar, bu etkinin oldukça önemli ve büyük olduğunu göstermektedir. Gündem: Gündem veya konu faktörleri ise, seçim dönemlerinde seçmenler için önem arz eden siyasal, ekonomik ve sosyal olayları kapsamaktadır. Seçmenlerin gündeminde bulunan ve çözüm bekleyen herhangi bir problem ve bu problemlere yönelik parti ve adayların bakış açıları, çözüm önerileri ve vaatleri oyların yönünü belirlemede etkili olmaktadır. Partiye olan bağlılık: Seçmenin oy verme davranışına yönelik olarak geliştirilen teorik yaklaşımlardan biri de literatürdeki yaygın ismiyle partiyle özdeşleşme modelidir. Bu modelin temelinde seçmenin bir partiye karşı duyduğu bağlılık yatmaktadır. Bu bağlılık bir futbol takımı taraftarlığına benzetilebilmektedir. İçinde bulunulan sosyo-ekonomik ortam, aile: Seçmen oy verme kararını verirken referans gruplarından da etkilenmektedir. Referans grupları, kişinin tutumlarını, fikirlerini, değer yargılarını ve davranışlarını doğrudan veya dolaylı olarak etkileyen insan topluluklarıdır. Oy verme temel olarak bir grup deneyimidir. Birlikte çalışan ve yaşayan insanların aynı adaya oy vermeleri muhtemeldir Bu grup, aile ve diğer yüz yüze ilişkilerin olduğu yakın çevre (arkadaşlar, komşular, meslektaşlar, kurum ve kuruluşlar vb.) ile kişinin üyesi olmadığı gruplar ve doğrudan ilişkisi olmayan kişilerden (artistler, şarkıcılar, sporcular vb.) oluşmaktadır. Oy vermede ailenin önemli bir rolü bulunmaktadır. Eşler özellikle birbirlerinin tercihlerine çok yakın oy kullanmaktadır. Bireyler mensup oldukları gruplar doğrultusunda oy vermeye eğilimli olmakta ve bu süreçte çapraz baskılar da rol oynamaktadır. 75 76 Kamu Maliyesi Partinin Seçimi Kazanma İhtimali: Seçmenlerin oy verirken göz önünde bulundurdukları bir faktör de partinin seçimi kazanma olasılığıdır. Bu faktör “Antony Downs’un An Economic Theory of Democracy” isimli eserinde ortaya koyduğu “rasyonel tercih yaklaşımı” ile birlikte literatürdeki yerini almıştır. Bu yaklaşımın varsayımlarından birini şu şekilde ifade etmek mümkündür: Kişi eğer tuttuğu partinin gerçekten kazanma şansı varsa, o partiye oy verecektir. Eğer tuttuğu parti hiç kazanma şansına sahip değilse, en sevmediği partinin kazanmasını engelleme şansına sahip olacak diğer bir partiye oy verecektir. Medyada Çıkan Haberler: Kitle iletişim araçları, yayınladıkları haber ve programlar ile sundukları bilgilerle seçmenin siyasal davranışının şekillenmesi sürecinde önemli bir etkiye sahiptir. Özellikle siyasi seçim sürecinde kitle iletişim araçlarından etkilenme oranı artmaktadır; çünkü seçmen, tercihini belirlerken siyasi konular, seçime ilişkin kampanyalar, adaylar, partiler ve programlar hakkında bilgi sahibi olma ihtiyacı duymakta ve bu bilgiyi kitle iletişim araçlarındaki haber içeriklerinden elde etmektedir. Aslında medya etkisi bir anlamda kamuoyunu yansıtmaktadır. Seçim öncesi seçmen kararının ön izlemesi olarak sunulan kamuoyu araştırmaları, bir yandan seçim öncesi karar konusunda fikir vermekte, bir yandan da seçmen kararlarını etkilemede rol oynamaktadır. Demografik Özellikler: Toplum içindeki sınıf farkı, yaş, eğitim, cinsiyet, meslek ve gelir düzeyi gibi faktörler toplum içindeki demografik özellikleri temsil etmekte ve gözlenen farklar siyasi seçimleri etkilemektedir. Politik faktörler: Parti kimliği kavramı, seçmenlerin parti tercihlerinde partilere yaklaşımı ve yakın geçmişte yaşanan siyasi değişimler de seçmenin kararlarını etkilemektedir. Partiye duyulan sadakatin oluşumu konusunda seçmenin oy verdiği partinin doğru seçim olduğuna inanması ve bu kararına olan güveni, oy verme davranışının sadakate dönmesi açısından önemlidir. Politik bilgi düzeyindeki artış, kişisel güven düzeyinin oluşumunda yükselişe neden olmaktadır. Seçmen davranışı da bundan etkilenmektedir. Siyasal tercihte seçmenin oy verdiği adayın kişisel özelliklerini benimsemesi önemli bir faktördür. Ayrıca siyasi parti ve adayın geçmişte yapmış olduğu hizmetler de kararın verilmesinde önemli bir etkiye sahiptir. Ekonomik faktörler: Meslek de, gelir düzeyi gruplarındaki farklılıklar toplumsal olarak kişinin faaliyetlerini ve siyasete katılımını etkilemektedir. Meslek sahibi olmak siyasi olarak da yeteneklerin gelişimini sağlamakta, iktidarın yönetim biçiminden hangi meslekte olursa olsun etkilenmesine neden olmakta ve belirli siyasi görüşe sahip diğer insanlarla daha fazla etkileşimde olmasını sağlamaktadır. Gelir düzeyi ve siyasal katılım düzeyi arasında yakın bir ilişki söz konusudur. Sosyal statünün en net belirleyici faktörlerinden biri olan gelir düzeyi; eğitim, cinsiyet, yaş gibi belirli özelliklerden de destek alarak kişinin sosyal statüsünü belirlemektedir. Burada son olarak seçmen davranışını etkileyen önemli bir unsur olarak seçim sistemlerinden de söz etmek gerekmektedir. Seçmenler demokrasilerde kararlarını seçim aracılığıyla ortaya koymaktadırlar. Seçim, en genel anlamıyla yöneticiliğe aday olan kişiler arasından ve yönetilenlerin, verdikleri oylarla bir seçme yapmaları esasına dayanır. Demokratik bir toplumun varlığı için seçim kurumu zorunlu bir unsurdur. Seçim sistemleri, oyların kamu ekonomisinde karar verecek olan temsilcilere dönüştürülmesinde kullanılan teknik usullerdir. Seçim sistemleri oyların sandalyelere nasıl dönüştürüleceğini belirler ve böylece seçmen davranışını etkiler. Seçim sistemi aynı zamanda seçmenin partiye mi kişiye mi oy vereceği konusunda da etkili olmaktadır. Seçim sistemleri şöyle sıralanabilir: Çoğunluk Sistemi: Bu sistemde seçime katılan partiler ya da adaylar arasında en çok oy alan seçimi kazanmış sayılmaktadır. Çoğunluk sistemi tek turlu ve iki turlu olarak iki şekilde uygulanmaktadır. Tek turlu (basit) çoğunluk sistemi, bir seçim bölgesinde en fazla oy alan partinin bütün milletvekilliklerini kazanmasıdır. İki turlu (mutlak) çoğunluk 77 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma sisteminde ise bir parti, birinci turda bir seçim bölgesinde oyların yarıdan bir fazlasını alamazsa ikinci bir oylama yapılır. İkinci turda en çok oy alan parti seçilmiş sayılır. Nispi Temsil Sistemi: Nispi temsil, adaylarını liste usulüne dayanarak belirleyen partilerin her seçim çevresinde aldıkları oy oranına göre milletvekili çıkarmalarını sağlayan bir seçim sistemidir. Bu sistemde bir parti aldığı oy ölçüsünde milletvekili çıkarır. Bu sistem ile partiler, kendilerini destekleyen seçmen oranına göre parlamentoda temsil edilir. Seçmen davranışları üzerinde etkili olduğu düşünülen temel faktörler nelerdir? Siyasal Partilerin Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü Siyaset; toplumu meydana getiren, çıkarları ve istekleri farklı olan değişik bireyleri ve grupları çatıştırmadan toplumun varlığını ve bütünlüğünü korumaya yönelik ilişkiler ağından meydana gelen bir kurumdur. Siyasi süreç içerisinde önemli olan aktörlerden biri de siyasi partilerdir. Siyasal karar alma sürecinde kamusal mal ve hizmetlere olan talebin belirlenmesinde siyasal partiler önemli görevler üstlenmektedir. Çok partili temsili demokrasilerin olduğu ülkelerde seçmen kamu mal ve hizmetlerine olan tercihlerini doğrudan belirtemezler. Bireyler tercihlerini partilerin açıklamış oldukları parti programları doğrultusunda belli süre bir siyasi partiye oy vererek açıklamış olmaktadırlar. Bir program etrafında toplanmış, siyasal iktidarı elde etmek ya da paylaşmak amacını güden, süreklilik arz eden, örgüt özelliği gösteren kuruluşlara siyasi parti denmektedir. Siyasi partiler, devlet işlerine katılabilmek ve devlet etkinliklerinin biçim, amaç ve içeriğini belirleyebilmek amacıyla bir araya gelerek örgütlenmektedirler. Siyasi partiler, demokratik siyasi hayatın vazgeçilmez unsurlarıdır. Çağımızda temsili demokrasiler, partili demokrasiler olarak işlemektedir. Siyasi partilerin dört temel niteliği şu şekilde sıralanabilir: • İktidarı doğrudan ele geçirmeye çalışırlar. • Resmi üye tabanına dayanırlar. • Hem özel konularda hem de toplumun ve ülkenin bütününü ilgilendiren konularda politikalara sahiptirler. • Ortak bir ideolojik kimlik veya siyasal tercihlere sahip insanların oluşturduğu bir örgüttür. Siyasi partiler şu altı işlevi yerine getirmektedirler: Temsil, Siyasal devşirme, Politika belirleme, Menfaatlerin birleştirilmesi, Siyasal sosyalleşme ve Mobilizasyon. Siyasi partilerin asli işlevi, halkı temsil etmektir. Temsil, siyasi partilerin hem üyelerinin hem de seçmenlerinin görüşlerini ve tercihlerini siyasal sisteme taşımaları anlamına gelmektedir. Profesyonel siyasetçiler, siyasi partilerin içinden çıkmaktadır. Siyasi partilerin gördüğü bu işleve siyasal devşirme denir. Siyasal devşirme siyasi partilerin kendi içlerinde uyguladıkları aday gösterme ve seçim mekanizmaları ile gerçekleşir. Siyasal partiler, toplumun değişik kesimlerinin istek ve tercihlerini derleyerek siyasal sisteme aktarırlar. Politika belirleme olarak adlandırılan bu işlev amaçlara ulaşmak için gerekli programları oluşturulmasıdır. Siyasal sosyalleşme ve mobilizasyon, bireylerin siyasal sisteme katılmaları, siyasal bilinç ve kanaatlerinin oluşmasında siyasal partilerin bir aracı olmasını ifade etmektedir. Siyasal sistemin nasıl işlediğini öğrenmek, siyasete katılmanın yolları hakkında bilgi sahibi olmak, siyasi partilerin yerine getirdikleri işlevler arasındadır. Siyasi partiler çoğulcu demokrasinin vazgeçilmez ögeleridir. Demokrasilerde iktidarı belirleyen seçmendir. Siyasi partiler ise hukuk düzeninin sınırladığı çerçevede birbirleriyle rekabet ederek halkın oyunu almaya çalışmaktadırlar. Demokratik sistemlerde karşıt görüşlü partiler birbirleriyle iktidara sahip olmak için yarışmakta, tüzük ve programlarıyla fikirlerini ve yapacakları işleri bir bütün olarak halka sunmaktadır. Seçmen de kendi 4 78 Kamu Maliyesi yararına en uygun olan partiyi seçip ona oy vermektedir. Demokratik ülkelerde bir siyasal partinin hedefi seçmen kitlesinin desteğini alarak genel ve yerel düzeyde iktidara sahip olmaktır. Bu amaçla siyasal partiler birçok araç ve yöntem kullanmaktadır. Seçmenleri Partilerinin en iyi alternatif olduğuna ikna etmek oldukça zorlayıcıdır. Yukarıda da ifade edildiği gibi siyasal partilerin, öncelikle oylarına talip oldukları seçmeni çok iyi tanımaları, oy verirken hangi davranışları gösterdiklerini ve hangi faktörlerin oy verme davranışını etkilediklerini çok iyi bilmeleri gerekmektedir. Bu nedenle siyasal partiler hükümet ile seçmen arasında bir bağlantı kurarlar. Liderlerini ve ideolojilerini propagandalarla seçmenlere tanıtmaya çalışırlar. Yani çeşitli propaganda ve organize olmuş örgütleriyle seçmenlerin parti programları hakkında bilgi sahibi olmaları için çalışırlar. Partiler, siyasal davranışlarıyla açıkça göstermeseler bile, belli bir ideolojiyi savunurlar veya toplum refahı için bazı değer hükümleri saptarlar. Partilerin benimsedikleri ideolojiler birbirine karşıt olabileceği gibi, bazı yönlerden birbirini destekler nitelikte de olabilmektedir. Siyasi partiler iktidar olamadıklarında muhalefet olmaktadırlar. Siyasi partiler muhalefet göreviyle iktidarı denetlediği gibi halka iktidarın yaptıklarını duyururlar. Muhalefet partileri, yerine getirdiği bu görevle siyasetin vazgeçilmez unsurlarıdır. İktidar partileri siyasal süreçte karar alma yetkisine sahip iken, muhalefet partileri kararların alınmasında doğrudan bir role sahip değillerdir. Ancak kendi seçmenlerini memnun edecek muhalefet politikası izleyerek iktidardaki partinin kararlarını etkileyebilirler. Muhalefet partisi kendi oylarını arttırmak için iktidar partisinin eksiklerini gündeme getirerek seçmenlerin beklentilerine uygun politika vaadinde bulunmaktadır. Seçmenlerin hoşnutsuz olduğu politikalar, muhalefet için önemli bir kozdur ve muhalefetin bu vaatlerine karşılık seçmenler bir daha ki seçimlerde muhalefet partisini destekleyip desteklememeye karar verirler. Sosyal, ekonomik siyasal ve kültürel etkenlere bağlı olarak partilerin sayısı, büyüklüğü, önemi ve aralarındaki ilişkiler ülkeden ülkeye değişiklik gösterir. Böylece her siyasal rejimin kendisine özgü parti sistemi vardır. Parti sistemlerinin sınıflandırılmasında genellikle parti sayıları esas alınmıştır. Ülkelerdeki parti sayılarına göre tek parti, iki parti ve çok parti sistemleri diye ayrım yapılmıştır Siyasal iktidar ile seçmenler arasındaki ilişki oy ile kamusal hizmetlerden yararlanma arasında değişir. Siyasal iktidar daha fazla oy alabilmek için kamusal hizmet artırımında veya vaadinde bulunur. Yani siyasal iktidar ile seçmenler arasında, bu anlamda, oy ve kamusal hizmet değişimi vardır. Ancak, bu aşamada kamusal hizmetlerin maliyeti düşünülmez. Burada söz konusu olan kamu hizmetlerinin maliyeti büyük ölçüde vergilerle karşılanacağı için kamusal hizmet vaadinde bulunan parti bunu gündeme getirmez. Çıkar ve Baskı Gruplarının Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü Seçmenler kamu ekonomisi kararlarının kendi çıkarlarını kollar türden olmasını sağlamak için tek başlarına etkili olamazlar. Bu konuda hem bilgi eksiklikleri bulunabilmekte, hem de tek başlarına verecekleri oyun etkisinin az olacağını düşünerek oylamada çekimser kalabilmektedirler. Kişisel çıkarları devlet kararları ve hizmetleri yolu ile korumakta aynı türden çıkar sahiplerinin oluşturdukları çıkar grupları daha etkili olmaktadır. Çıkar grupları, ortak bir çıkar etrafında birleşmiş sosyal gruplardır. Baskı grupları ise, çıkar gruplarının özel bir durumunu teşkil etmekte olup, kendi çıkarları için siyasal iktidarı çeşitli yöntemlerle etkilemeye çalışan çıkar gruplarıdır. Yani, çıkar grubu ile baskı grubu arasındaki temel fark, siyasal iktidarı etkileme olayıdır. Bir çıkar grubu, kendi ortak çıkarları için siyasal iktidarı etkilemeye çalıştığı zaman baskı grubu kimliği kazanmaktadır. 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma Modern demokrasilerde baskı gruplarının bulunmadığı ve bunların siyasete karışmadıkları bir toplum bulmak çok zordur. Baskı gruplarının siyaset dışında kalmaları, siyasî partilerle ilişki kurmamaları mümkün değildir. Baskı gruplarının siyasal faaliyetleri ülkenin kendine özel koşullarına göre değişik düzeylerde gerçekleşebilmektedir. Görüldüğü gibi baskı gruplarının da faaliyetleri siyasi içerik taşımaktadır. Ancak baskı grupları ve siyasal partiler arasındaki en temel farklılık siyasal iktidarı etkileme ve ele geçirme noktalarından kaynaklanmaktadır. Baskı gruplarının amacı siyasal iktidarı etkileyerek ondan ödünler koparmak iken, siyasal partilerin temel hedefi siyasal iktidarı ele geçirmektir. Yani, bu haliyle baskı gruplarının temel amacı rant kollamaktır. Devletin ekonomik ve sosyal görevlerinin çoğalması günümüzde baskı gruplarının faaliyetlerini ve siyasal ağırlıklarını daha da arttırmış bulunmaktadır. Siyasi süreç içerisinde bireyler tek başlarına hareket ederek çok fazla etkin olamayabilirler. Baskı grupları bu nedenle bireylerin birlikte hareket ederken güçlenme isteklerinden ortaya çıkmışlardır. Bireyler siyasi süreç içerisinde birlikte hareket ederek daha etkin olabilmektedirler. Seçmenlerden bir kısmının ortak çıkarlarını elde edebilmek için birlikte hareket etmeleri, diğer seçmenlerin daha az miktarda kamusal mal ve hizmetlerden yararlanmalarına yol açmaktadır. Baskı gruplarının ayrıca siyasal iktidarı denetleme işlevi de bulunmaktadır. Siyasal iktidar baskı gruplarının etkisini hissederek davranışları konusunda daha dikkatli davranabilmektedir. Bu anlamda baskı grupları halk kesimleri ile siyasal iktidar arasında bir köprü görevi görmektedir, bir dengeleyici olmaktadır. Bu durum baskı grubunun yoğun çıkarları doğrultusunda etkili olması durumunda daha etkin şekilde gerçekleşmektedir. Demokratik ülkelerin neredeyse hepsinde siyasi karar alma süreçlerini etkilemek isteyen farklı çıkar gruplarının kendi içlerinde ortak amaçları için yürüttüğü faaliyetler vardır. Çıkar ve baskı grupları faaliyetlerini yürütürken farklı yöntemler kullanmaktadırlar. Bunlar kısaca; lobicilik, ikna, kamuoyunu etkileme, tehdit, rüşvet, sabotaj, doğrudan hareket ve lokavt, başka partiyi destekleme şeklinde özetlenebilir. Çıkar grupları politik konulardaki kararların kendi menfaatlerine uygun biçimde çıkması için, bu kararların alınmasında yer alan bileşenlerin üzerinde baskı kurmaya çalışırlar. Lobicilik faaliyeti olarak adlandırılan bu durumda baskı grupları hükümet, parlamento, yargı organları üyeleri ve bürokratlarla gizlice veya açıkça temaslar kurarak çıkarlarını korumaya çalışmaktadırlar. Bu doğrultuda bahsedilen kurumlara kendi gruplarından insanların yerleştirilmesini ve bu kişiler aracılığı ile lobicilik (kanun simsarlığı) yapmaya çalışırlar. Ayrıca yasaların taslak halinde olduğu dönemde devreye girilerek, yine çıkarlar doğrultusunda yasanın revize edilmesi, düzenlenmesine yönelik ikna çalışmalarında da bulunabilirler. Kamuoyu etkileme çıkar gruplarının kullandığı bir başka yoldur. Kamuoyu üzerinde, grubun çıkarlarının geçerliliği konusunda pozitif etkileşim oluşturmak, bu grubun menfaatlerinin istenilen şekilde gerçekleşmesi açısından çok önemli olmaktadır. Çıkar grupları lobicilik veya ikna yöntemi ile halledemedikleri durumları çözmek için tehdit, rüşvet, gibi unsurları da kullanarak siyasi karar süreçlerini bu şekilde etkilemeye çalışabilmektedirler. Fakat siyasi iktidarla ortak çıkarlar konusunda çatışma içerisinde olan baskı grupları başka partiyi destekleyerek de iktidarı kendi çıkarları doğrultusunda karar almaya dair baskı altına almaya çalışmaktadırlar. Çıkar gruplarının kullandığı bu yöntemler, grubun üyelerinin nitelik durumuna, elinde bulundurduğu gücün kaynağına bağlı olarak değişiklik gösterebilmektedir. Çıkarları yoğun ancak üyelerinin sayısı az olan grupların üyesi çok ancak çıkarları yaygın olan gruplara göre daha kolay bir şekilde örgütlendikleri söylenebilir. Çünkü baskı grubu olarak örgütlenmenin bir maliyeti bulunmaktadır. 79 80 Kamu Maliyesi Bürokrasinin Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü Bilindiği gibi bütçe politikaları devletin yönetim üniteleri ya da büroları aracılığıyla uygulanmaktadır. Bürokrasi, siyasal karar mekanizmasının aldığı kararları uygulayan uzman kadrodur. Bürokrasinin, kamusal karar sürecinde uzmanlığa sahip olması dolayısıyla bir uygulayıcı görevi görmesi yanında aranılan bir danışman konumundadır. Bürokrasinin uzmanlığa sahip olması ve sürekliliği politikacılara karşı bir üstünlük sağlamaktadır. Demokratik yapılanmalarda bütçe üzerindeki temel kararları politikacılar vermesine karşın, bu kararların uygulanması bürokratlar tarafından yapılmaktadır. Bürokratlara siyasi karar alma mekanizmasında etkinliğin sağlanması yönünden önemli görevler düşmektedir. Çünkü seçmenler kamusal mal ve hizmetlerine karşı ihtiyaçların derecesini belirledikleri halde, bürokratlar detayları belirlemektedirler. Bürokrasi, siyasal iktidara bilgi sunmada tekelci konumdadır. Bürokrasinin amacı, kendi imkânlarını genişletmektir. Bu durum bütçenin büyümesi sonucunu doğurmaktadır. Uzmanlardan oluşan bürokratik kesimin bu isteklerini karşılamak siyasal iktidara düşmektedir. Siyasal iktidar bu isteklerin yerine getirdiği oranda bürokrasi ile olan işi o derece kolaylaşacaktır. Seçmenler ise, kamu kesiminde doğrudan muhatap oldukları bürokrasiden fayda sağlamak eğilimindedirler. Böylelikle, devlet hizmetlerinden en fazla faydayı sağlamak istemektedirler. Bu nedenlerle, bürokratın temel amacı ait olduğu dairenin bütçesini maksimize etmektir. Niskanen’e göre, bürokratlar bürolarının veya yönettikleri dairelerin büyüklüğünü maksimize etmeye çalışırlar. Bu nedenle de bürokratlar bürolarının arz ettiği kamusal mal ve hizmeti artırma yönünde eğilimlere sahiplerdir. Bu eğilimin iki nedeni bulunmaktadır: yan gelirleri ve şöhreti arttırma isteği ve kamusal mal ve hizmetlerin finansmanının bütçeden sağlanması. Bu nedenle bürokratlar harcamaların yapılması sırasında sorumsuz davranabilmektedir. Bürolar ya da devlet daireleri, belirli bir kamusal mal ya da hizmet sunmak yönünden monopollere benzetilebilirler. Her bir büro monopolcü firma gibi hareket etmektedir. Bürolar tarafından gerçekleştirilen hizmetlerin bedelleri devlet bütçesinden sağlandığından bürokratlar harcamaların yapılması sırasında sorumsuz davranabilmektedirler. SİYASAL KARAR ALMA SÜRECİNDE KARŞILAŞILAN TEMEL SORUNLAR Siyasi karar alma sürecinde yer alan aktörlerin davranışlarındaki bazı sorunlar nedeniyle toplumsal kararlarda etkinsizlik olabileceği görüşü ilk kez Kamu Tercihi Teorisi’yle ortaya atılmıştır. Kamu Tercihi Teorisi’nin ortaya atmış olduğu en önemli iddia kamu ekonomisi aktörlerinin tercihleri ile özel ekonomideki tercihler arasında bir fark olmadığıdır. Teoride her iki kesimin de özel çıkar maksimizasyonuna odaklandığı ifade edilmektedir. Buchanan, Tullock ve Downs gibi kamu tercihi teorisyenleri, kamu ekonomisindeki aktörlerin tıpkı bireyler gibi rasyonel davrandıklarını ve egoistçe hareket ettiklerini savunmaktadır. Kamu Tercihi Teorisi adıyla anılan teori özellikle J. M. Buchanan’ın katkılarıyla geliştirilmiş teoridir. Bu teorinin öncülüğünü Nobel ödüllü iktisatçı James Buchanan yapmıştır. Kamu Tercihi Teorisi’nde Buchanan’dan sonra gelen isim Gordon Tullock’dur. Kamu Tercihi Teorisi’ni, politika biliminin ekonomik analizi olarak tanımlamak mümkündür. Kamu Tercihi, politik süreçte alınan karar ve uygulamaları ekonomi biliminin araç, yöntem ve varsayımlara dayalı olarak açıklayan bir disiplindir. Kamu Tercihi Teorisi, devletin ekonomiye müdahale etmesini öngören Refah iktisadının, savunduğu piyasanın başarısızlığı ilkesine karşılık kamu ekonomisinin başarısızlığı ilkesinden hareket etmektedir. Kamu Tercihi Teorisinde, politika biliminin konuları iktisat biliminin araç ve yöntemleri tahlil edilmektedir. Kamu tercihi yaklaşımı seçmenler, politikacılar ve bürokratların birbirini etkileyen ekonomik faaliyetlerini, hükümetin ekonomik faaliyeti ölçeği 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma ve çeşidinin nasıl belirlendiğini ele almaktadır. Kuram, bürokrasinin yapısı, işleyişi, çıkar grupları ve karar alma süreci ilişkileri üzerinde durmakta, diğer yandan toplumsal seçenekleri en iyi yansıtacak olan oylama biçimlerini inceleyerek, optimal karar alma biçimini ortaya koymaya çalışmaktadır. Kamu Tercihi Teorisi’ne göre karar alma mekanizması oluşurken şu üç ilke ve varsayımdan yola çıkılmaktadır: Metodolojik Bireyselcilik İlkesi: Bir toplumda alınan bütün kararların özde toplumu oluşturan bireylerin tercihlerine göre alındığı ve şekillendiği kabul edilmektedir. Teoriye göre bireyler rasyonel davranış içerisindedir ve bu şekilde davrandıkları için kendi çıkarlarını maksimize edeceklerdir. Buna göre toplumda tüm sosyal ve bireysel kararlar birey tercihlerine göre belirlenir. Tüm kamusal kararların belirleyicisi bireysel tercihlerdir. Rasyonalite ve Maximand İlkesi: Kamu tercihi teorisi kamu ekonomisinde temel amaç olarak kabul edilen kamusal faydanın maksimizasyonunu reddetmektedir. Bireylerin kararları rasyonel ve tutarlıdır ve bu açıdan tüm bireyler faydasını artırmak için hareket edeceklerdir. Bu ilke bağlamında, kamu tercihi teorisi kamu kesimindeki amacın kamu yararını en çoklaştırmak olduğu tezine karşı çıkar. Kamusal karar sürecinde herkes bulunduğu konuma göre kendi çıkarını en çoklaştıracak tercihlerde bulunur. Özel tercihlerde olduğu gibi kamusal tercihlerde de özel çıkar mefhumu geçerlidir. Bu bağlamda, seçmenler faydalarını; siyasal partiler oylarını; bürokratlar bütçelerini; çıkar grupları ise rantlarını en çoklaştırmak isterler. Politik Mübadele (Mübadele Paradigması): Teoriye göre, siyasal karar alma mekanizması, politik sürecin tarafları arasında gerçekleşen politik bir mübadeledir. Seçmenlerle politikacılar arasında bir çıkar sağlama ticareti vardır. Özel ekonomideki piyasa mübadelesinde olduğu gibi kamu ekonomisinde de politik mübadele geçerlidir. Buchanan, bu ilkeyi, bireysel çıkarın mevcut olması durumunda başka bir çıkar söz konusu değildir diyerek özetlemiştir. Siyasal süreçte ortaya çıkan etkinsizliklerin giderilmesinde, seçim sisteminin ve benimsenen oylama kuralının yetersizliğinin olduğunu savunan Kamu Tercihi teorisyenleri ve özellikle Buchanan Anayasal İktisat adı altında yeni bir disiplinin gelişmesini de sağlamıştır. Anayasal İktisat Teorisi, devletin güç ve yetkilerinin nasıl sınırlandırılabileceğini ve nasıl sınırlandırılması gerektiğini inceleyen bir disiplindir. Piyasa başarısızlığı teorisine göre devletin ekonomiye müdahalesi bir zorunluluktur. Kamu tercihi iktisatçıları ise 1960’lı yıllardan itibaren kamu ekonomisinin de piyasa gibi ekonomisi gibi kendi başına optimumu sağlamaktan uzak olduğunu açıklamışlardır. Bu iktisatçılara göre bazı nedenlerden dolayı kamu ekonomisi başarısızlığa uğramaktadır. Kamu Tercihleri Teorisi tarafından kamu ekonomisinin başarısızlığına yönelik geliştirilen eleştirileri aşağıdaki ana başlıklar altında toplamak mümkündür: • Rasyonel Seçmenlerin Bilgisizliği ve İlgisizliği • Rant Kollama, • Oy Ticareti, • Politik Miyopluk, • Ortanca Seçmen Teorisi, • Bürokrasiden kaynaklanan sorunlar Rasyonel Seçmenlerin Bilgisizliği ve İlgisizliği: Bireysel tercihlerden kolektif tercihe geçişi sağlayan mekanizmaların etkin olarak çalışmasını engelleyen nedenlerden ilki seçmenlerin bilgisizliği ve ilgisizliğidir. Seçmenler kamusal mal ve hizmet talebinde bulunurlarken bilgisizdirler. Bu bilgisizlik toplumdaki bireylerin eğitim ve kültür düzeylerinin benzer olmamasından kaynaklanır. Seçmenlerin bazıları alınacak kararlar ile yakında ilgilenerek, bilgi toplayarak ve araştırmalar yaparak kararını verecektir. Ancak bu tür faaliyetlerin 81 82 Kamu Maliyesi bir maliyetinin olacağı da unutulmamalıdır. Maliyetler özellikle düşük gelir grubundaki seçmenler için katlanılması zor bir nitelik taşımaktadır. Bunun dışında seçmenlerin, bilgiye ulaşmak için yeterli olanaklarının olmaması ve çeşitli yollarla yanlış bilgilendirilmesi de seçmenlerin yanlış kararlar vermesinde etkili olmaktadır. Seçmen tercihlerinin akılcı olması, uygulanacak politika seçenekleri konusunda doğru bilgilendirilmesine bağlıdır. Ancak bu sayede seçmen tercihlerinden etkin toplumsal tercihlere ulaşılabilir. Ayrıca, seçmenlerin bir kısmı seçimler konusunda ilgisiz de davranabilmektedirler. Bazı seçmenler seçimlerle ilgilenmemektedirler. Özellikle oylamaya katılan birey sayısının çok olması yani seçmenin seçim sonucunu etkileme olasılığının çok düşük olacağını düşünmesi durumunda seçmen, oylamanın maliyetini de düşünerek bireyin oy verme davranışını rasyonel bulmamakta ve seçimlere ilgi göstermemektedir. Downs’a göre seçmenin kendi oyunun kolektif karar sürecinde küçük öneme sahip olduğunu bilmesi, seçmenin gerçek tercihlerini meydana çıkaracak kadar yeterli bilgiye sahip olmak için bir çaba harcamasını da engellemektedir. Görüldüğü gibi seçmenin katlanmak istemediği araştırma maliyetleri siyasi süreçte rasyonel olmayan kararların alınması sonucunu doğurmaktadır. Seçmenlerin bilgisiz olması toplumda yer alan bireylerin eğitim ve kültür düzeylerinin heterojen nitelikte olmasından kaynaklanır. İletişim araçları, siyasal partilerin propagandaları, baskı ve çıkar gruplarının yönlendirmesi de seçmenlerin gerçek ve doğru bilgiye ulaşmasına engel olmaktadır. Bu nedenlerle, siyasi karar sürecinde alınan kararların, eksik bilgi ile tercih yapan ve bu süreçten ilgisiz seçmenler tarafından alındığı söylenebilir. Downs (1957), bu durumu rasyonel ilgisizlik ve bilgisizlik olarak nitelendirmektedir. Rant Kollama: Çıkar ve baskı gruplarının Devlet tarafından suni olarak yaratılan rantı elde etmeye yönelik davranışlar sergilemesine rant kollama denilmektedir. Rant kollama faaliyeti sonucunda elde edilen çıkarların temel niteliği bu çıkarların bir transfer niteliğinde olmalarıdır. Bilgilenmiş ve organize durumda olan çıkar ve baskı grupları rant kollama faaliyetinden zarar gören organize olmamış tüketici gruplarından bir transfer sağlamaktadırlar. Bu transferler altı değişik biçimde ortaya çıkabilmektedir: • Monopol kollama: Baskı ve çıkar gruplarının devlet tarafından imtiyaz hakkı verilen bir monopolü elde etmek için yaptıkları faaliyet ve harcamalardır. • Tarife kollama: Baskı ve çıkar gruplarının yurtiçi tarife uygulanması veya ithalatın yasaklanması için yapmış oldukları faaliyet ve harcamalardır. • Lisans kollama: İthalatta tahsisli kotalardan izin belgesi almak ve bu suretle rant elde etmek için baskı ve çıkar gruplarının yaptıkları faaliyet ve harcamalardır. • Kota kollama: Baskı ve çıkar gruplarının global kota ve tahsisli kotaların artırılması girişimleri ve bu amaçla yapmış oldukları harcama ve faaliyetlerdir. • Sosyal yardım kollama: Baskı ve çıkar gruplarının devletten sosyal amaçlı mali yardım elde etme faaliyetleridir. • Teşvik (sübvansiyon) kollama: Baskı ve çıkar gruplarının kısa vadeli ve düşük faizli kredi, destekleme alımları, istisna ve muafiyet şeklinde devletten iktisadi gayeli malı elde etmek için girişmiş oldukları faaliyetlerdir. Oy ticareti: Oy ticareti, siyasal partiler arasında karşılıklı politika desteklenmesi esasına dayanmaktadır. Siyasal parti temsilcilerinin oylarını kişisel çıkarları karşılığında kullanmaları görevi kötüye kullanmadır. Bu durumda seçilen temsilci seçmenin tercihini kötüye kullanmış olacaktır. Ayrıca siyasi partiler belirli konularda öncelikli programlarının ya da politikaların desteklenmesi için başka siyasi partilerle uzlaşmaya varmaya çalışabilmektedirler. Bu süreçte bir parti tek başına karar alabilecek çoğunluğu sağlayamadığı için, diğer partiden daha sonra başka bir karar için destek verme şartı ile destek ister. Oy ticareti iki farklı biçimde yapılabilmektedir. Bunlardan açık oy ticaretine göre koalisyonu oluşturan siyasi partiler, üzerinde anlaştıkları politikaları bir koalisyon protokolü ile 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma belirlerler. Böylece oy ticareti yasallık kazanır. Yasal sayılmayan ve demokrasi kültürüne aykırı sayılan oy ticareti yöntemi ise literatürde gizli oy ticareti olarak bilinmektedir. Gizli oy ticaretinde siyasi partiler kendi tercih yapılarına uymayan biçimde gizli bir oy ticareti içerisinde anlaşmalarını yaparlar. Politik miyopluk: Kamu ekonomisinde alınan karar ve yapılan uygulamalarda kısa vadeli düşünme alışkanlığıdır. Politik miyopluk ile ifade edilmek istenen politikacıların oylarını maksimize etmeyi sağlamak için toplumu hoşnut etme amacına yönelik kısa vadeli politikaları tercih etmeleridir. Tekrar seçilebilme kaygısı ile siyasi iktidarın, ekonomiye katkıları olacak yatırım projeleri yerine kısa dönemde seçmenlere doğrudan fayda sağlayabilecek ve oy garantisi getirecek projelere imza atması sonucu ortaya çıkmaktadır. Uzun dönemli ekonomiye faydalı olacak politikalar yerine kısa vadeli politikaların uygulanması kamuda fayda, verimlilik ve tutumluluk fonksiyonlarının gerçekleştirilememesine neden olmaktadır. Politik miyopluk özellikle seçim dönemlerinde politikacıların seçmen tabanlarının tercihlerine yönelik harcamalarını arttırması, kısa vadeli ekonomik olarak zararlı popülist ekonomik harcamaları ve politikaları takip etmesi durumudur. Sonuç olarak bu zararlı ve kısa vadeli harcamalar uzun vadede vergiler ve vergi dışı gelir kaynakları ile giderileceğinden devletin başarısızlığına sebep olmaktadır. Kamu harcamalarının vergi dışı gelir kaynakları ile karşılanması da politik miyopluk etkisine güzel bir örnek teşkil etmektedir. Ortanca Seçmen Teoremi: Siyasilerin oylarını arttırmak amacıyla toplumda en büyük çoğunluğu oluşturan ortanca seçmene yönelmesi, toplumdaki öteki seçmenlerin isteklerine duyarsız kalınmasına yol açmakta ve bu durum da kamunun etkin çalışmasını önlemektedir. Siyasal partiler iktidara gelebilmek için programlarında oylarını en çoklaştıracak politikalara yer vermek durumundadır. Programlarında toplum üyelerinin çoğuluğunu ilgilendiren sorunlar yer almalıdır. İktidara geldiklerinde ise bu programı uygulamak durumundadırlar. Siyasal etiğin böyle gerektirmesine karşın, çoğu zaman parti programları göstermelik bir belgeden öteye geçememektedir. Siyasal partilerin programları karşılaştırıldığında içeriğin çoğunlukla temenniden ibaret olduğu ve hemen tüm parti programlarının birbirine yakınlık arz ettiği göze çarpmaktadır. Bazı partilerin diğerlerinden konu olarak farklı birkaç özgün politikası bulunabilmektedir. Bazen bir parti oldukça büyük bir oranda seçmen tercihleri sonucunda iktidara gelebilir. İktidara gelen siyasal partinin çoğunluğun tercihleri doğrultusunda partizanca tutumlar içine girerek sadece kendi seçim bölgelerine hizmet götürmesi demokrasinin zedelenmesi ve toplumda ayrıcalıklı kesimlerin doğmasına neden olacaktır. Siyasal partilerin oy maksimizasyonu güdüsüyle hareket etmeleri ve bu kapsamda kendi özel faydalarını artırma düşünceleri kaynak dağılımında etkinlik sorunlarına yol açabilmektedir. Siyasal partilerin oy kaygıları kaynakların bu kaygılar çerçevesinde dağılımına yol açarak etkinsizlik ortamı yaratır. Ayrıca ortanca seçmenin kararını etkilemek isteyen siyasi partiler seçimler öncesi maliye ve ekonomi politikası araçlarını oy maksimizasyonu sağlayacak şekilde kullanabilmektedirler. Bu durum seçim ekonomisi olarak adlandırılmaktadır. Seçim ekonomisi; siyasal iktidarın gelecek seçimlerde yeniden iktidara gelebilmek için ekonominin araçlarını bu amaçla kullanması ve yönlendirmesi olarak tanımlanabilir. Memur maaş zamları, emekli maaşlarının artırılması, asgari ücretin yükseltilmesi, tarımsal destekler, vergi oranlarının düşürülmesi, vergi cezalarının affedilmesi, vergi ödemelerinin ertelenmesi maliye politikasının seçim ekonomisine alet edilmesinin temel araçlarını oluşturmaktadır. Seçim dönemlerinde uygulanan seçim ekonomisi; vergiler ve borçlanma gibi yöntemlerle finanse edildiğinden seçim sonrasında ülke ekonomisine önemli maliyetler yüklemektedir. Sonuç olarak yapılan seçimlerin bu maliyeti ekonomiye sonrasında zarar vermektedir. 83 84 Kamu Maliyesi Bürokrasiden Kaynaklanan Sorunlar: Bürokrasinin siyasi süreç açısından taşıdığı bazı olumsuzluklar bulunmaktadır. Kamu görevlilerinin, kendi çıkar maksimizasyonuna odaklanmış özel bireylerde olduğu gibi yararlarını çoğaltma gayreti içinde olmaları siyasi süreçteki etkisizliğin bir diğer nedeni olarak belirtilebilir. Gordon Tullock, siyasal karar alma sürecinin önemli bir parçası olan bürokratların, üç farklı güdüyle hareket ettiklerini ifade etmektedir. Bunlar; fazla çalışmama güdüsü, kendi bürolarını genişletme güdüsü (etki alanlarını artırma, lüks tüketim) ve bulundukları konumun kendilerine sağladığı kazançları artırma güdüsü olarak belirtilebilir. Bürokrasinin genişlemesi de bürokratların belirtilen güdülerle hareket etmelerine bağlamaktadır. Tullock’a göre bürokratlar siyasal otorite tarafından kendilerine verilen gücün ve bu kapsamda mali olanakların artırılmasına odaklanmışlardır ve bu doğrultuda davranış sergilemektedirler. Bu da kamu harcamalarının artışına neden olmaktadır. Bir diğer kamu tercihi teorisyeni olan W. A. Niskanen de benzer şekilde, bürokratların bireysel çıkar güdüsüyle bütçe maksimizasyonunu sağlamaya çalıştığını ve böyle bir davranışın da kamudaki israfın nedeni olduğunu ifade etmektedir. Bürokrasi toplumda önemli güç eşitsizlikleri ya da dengesizlikleri meydana getirebilmektedir. Çünkü bürokrasi onu elinde tutan çok az kişiye toplumda ve devlette başkalarına oranla daha çok güç kullanma olanağı vermektedir. Bürokratik gücün artması aynı zamanda siyasî gelişmeyi de tehlikeye sokmaktadır. Bürokrasi, siyasî egemenliğini arttırmak ya da baskıcı bir devlet yönetimi oluşturmak isteyen siyasî seçkinlerin aleti de olabilir. Öte yandan, bürokrasi seçimle gelen siyasal iktidarın denetiminden çıkabilir. Bu etkilerin ortaya çıkmasında kamu bürolarında üretilen pek çok mal ve hizmet için rekabet eksikliğinin, tekelci davranışların ortaya çıkmasına neden olarak bir etkinsizlik yaratacağı da söylenmelidir. Kamu bürolarında çalışanlar için düzenli ve sürekli ücret uygulamasının da motivasyon sorunu yaratacağı, çalışanların verimini olumsuz etkileyeceği ve bu nedenle üretimde bir etkinsizlik yaratacağı da söylenebilir. Bununla beraber kamuda görevli memurların kendilerini asıl hizmet sunduğu kamuya karşı değil de, bağlı bulunduğu amire karşı sorumlu hissediyor olma durumu da eleştiri konusu yapılmaktadır. Sonuç olarak Kamu Tercihi savunucularına göre bürokratlar da politikacılar ve seçmenler gibi kendi çıkarlarını kamu çıkarlarının üzerinde tutmaktadır. 5 Siyasi karar alma sürecinde karşılaşılan temel sorunlar nelerdir? 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma 85 Özet 1 2 Siyasal karar alma sürecinin yapısını açıklayabilmek Kamu ekonomisinde üretilecek hizmetlerin bileşimi bireysel talep ve fiyat süreci yerine siyasal süreç ile belirlenmektedir. Kamu maliyesinde, mal ve hizmetler toplumun geneli için üretilmekte ve mal ve hizmetlerin maliyetleri vergi gelirleri ile bütçeden karşılanmaktadır. Bu nedenle toplumdaki kişiler hizmetlerden faydalanırken ödemede bulunmadıkları için, kamu hizmetlerine olan ihtiyaçlarını piyasa talebinde olduğu gibi belirtemezler. Toplumdaki kişiler kamusal tercihlerini siyasi süreç aracılığıyla seçim yolu ile belirtmektedirler. Görüldüğü gibi kamu maliyesinde mal ve hizmetlerin üretilmesi konusunda kararların açıklanması süreci olarak tanımlanabilecek siyasi karar alma mekanizması, piyasa karar alma sürecinden farklı özellikler taşımaktadır. Piyasa ekonomisinde her mal ve hizmet için ayrı ayrı belirlenen bireysel tercihler, üretilecek mal ve hizmetin belirleyicisi iken; kamu ekonomisinde kamusal mal ve hizmetlere olan taleplerin ayrı ayrı belirtilmesi bir anlam ifade etmemektedir. Bunun nedeni kamu ekonomisinde üretilen mal ve hizmetlerin bireysel talebe göre değil, bir bütün olarak sunulmasıdır. Bundan dolayı kamu ekonomisinde üretilecek mal ve hizmetlerin temel belirleyicisi bireysel talep değil, toplumsal taleptir. Seçmenlerin siyasi karar alma sürecindeki rolünü değerlendirebilmek Siyasi sürecin en önemli aktörü durumundaki seçmen, bir toplumda yasalar çerçevesinde yönetici kadroyu seçimle iş başına getirme hakkına sahip olan vatandaşı ifade etmektedir. Seçmen davranışının, siyasi sürecin şekillenmesinde büyük önemi bulunmaktadır. Siyasi partiler tarafından oluşturulan politikalarla sunulan hizmetlerin tüketicisi konumunda yer alan seçmen, siyasal arenada başarı hedefleyen tüm partilerin önceliğidir ve seçim başarısının en önemli anahtarıdır. Seçmenlerin siyasi kanaatlerini yansıtmak amacıyla ortaya koydukları en belirgin yöntem oy vererek seçimlere katılmaktır. Seçimler iktidarın belirlenmesi ve seçmenlerin kimler tarafından yönetilmeyi istediğinin ortaya konması bakımından önemlidir. Seçmenlerin karar vermesini etkileyen çevre, kişilik, alternatifler, değerler sistemi gibi önemli etmenler bulunmaktadır. Kişinin beklentileri, hedefleri, ahlaki, dini ve insani değerleri, aile ve sosyal geçmişi, parti bağlılığı ve adayın imajı, kararsız seçmen sayısının artışı, birbirine benzer siyasal partilerin var olması, adayların ön plana çıkarak seçmenlerin algısında çekiciliğe sahip olmaları gibi birçok başka faktör de seçmenin siyasal tercihlerinin oluşumunda ve karar verme süreçlerinde etkili olabilmektedir. 3 4 Siyasal partilerin siyasi karar alma sürecindeki rolünü değerlendirebilmek Siyasi süreç içerisinde önemli olan aktörlerden biri de siyasi partilerdir. Çok partili temsili demokrasilerin olduğu ülkelerde seçmen kamu mal ve hizmetlerine olan tercihlerini doğrudan belirtemezler. Bireyler tercihlerini partilerin açıklamış oldukları parti programları doğrultusunda belli süre bir siyasi partiye oy vererek açıklamış olmaktadırlar. Bir program etrafında toplanmış, siyasal iktidarı elde etmek ya da paylaşmak amacını güden, süreklilik arz eden, örgüt özelliği gösteren kuruluşlara siyasi parti denmektedir. Siyasi partiler, devlet işlerine katılabilmek ve devlet etkinliklerinin biçim, amaç ve içeriğini belirleyebilmek amacıyla bir araya gelerek örgütlenmektedirler. Siyasi partiler, demokratik siyasi hayatın vazgeçilmez unsurlarıdır. Çağımızda temsili demokrasiler, partili demokrasiler olarak işlemektedir. Siyasi partilerin dört temel niteliği şu şekilde sıralanabilir: İktidarı doğrudan ele geçirmeye çalışırlar, resmi üye tabanına dayanırlar, hem özel konularda hem de toplumun ve ülkenin bütününü ilgilendiren konularda politikalara sahiptirler ve ortak bir ideolojik kimlik veya siyasal tercihlere sahip insanların oluşturduğu bir örgüttür. Çıkar ve baskı gruplarının siyasi karar alma sürecindeki rolünü değerlendirebilmek Çıkar grupları, ortak bir çıkar etrafında birleşmiş sosyal gruplardır. Baskı grupları ise, çıkar gruplarının özel bir durumunu teşkil etmekte olup, kendi çıkarları için siyasal iktidarı çeşitli yöntemlerle etkilemeye çalışan çıkar gruplarıdır. Siyasi süreç içerisinde bireyler tek başlarına hareket ederek çok fazla etkin olamayabilirler. Baskı grupları bu nedenle bireylerin birlikte hareket ederken güçlenme isteklerinden ortaya çıkmışlardır. Bireyler siyasi süreç içerisinde birlikte hareket ederek daha etkin olabilmektedirler. Seçmenlerden bir kısmının ortak çıkarlarını elde edebilmek için birlikte hareket etmeleri, diğer seçmenlerin daha az miktarda kamusal mal ve hizmetlerden yararlanma- 86 Kamu Maliyesi larına yol açmaktadır. Çıkar ve baskı grupları faaliyetlerini yürütürken farklı yöntemler kullanmaktadırlar. Bunlar kısaca; lobicilik, ikna, kamuoyunu etkileme, tehdit, rüşvet, sabotaj, doğrudan hareket ve lokavt, başka partiyi destekleme şeklinde özetlenebilir. 5 Bürokrasinin siyasi karar alma sürecindeki rolünü değerlendirebilmek Bilindiği gibi bütçe politikaları devletin yönetim üniteleri ya da büroları aracılığıyla uygulanmaktadır. Bürokrasi, siyasal karar mekanizmasının aldığı kararları uygulayan uzman kadrodur. Bürokrasinin, kamusal karar sürecinde uzmanlığa sahip olması dolayısıyla bir uygulayıcı görevi görmesi yanında aranılan bir danışman konumundadır. Bürokrasinin uzmanlığa sahip olması ve sürekliliği politikacılara karşı bir üstünlük sağlamaktadır. Demokratik yapılanmalarda bütçe üzerindeki temel kararları politikacılar vermesine karşın, bu kararların uygulanması bürokratlar tarafından yapılmaktadır. Bürokratlara siyasi karar alma mekanizmasında etkinliğin sağlanması yönünden önemli görevler düşmektedir. Çünkü seçmenler kamusal mal ve hizmetlerine karşı ihtiyaçların derecesini belirledikleri halde, bürokratlar detayları belirlemektedirler. 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma 87 Kendimizi Sınayalım 1. I. Kesinlik derecesi II. Sorumluluk derecesi III. Zorlama unsuru Yukarıda verilen unsurlardan hangileri piyasa ve toplumsal karar alma mekanizmaları arasındaki farklardandır? a. I, II ve III b. II ve III c. I ve II d. I ve III e. Yalnız III 2. Aşağıdaki aktörlerden hangisi siyasal süreçte yer alan aktörler arasında yer almaz? a. Siyasi partiler b. Baskı ve çıkar grupları c. Seçmenler d. Bürokratlar e. Yabancı devletler 3. Adaylarını liste usulüne dayanarak belirleyen partilerin her seçim çevresinde aldıkları oy oranına göre milletvekili çıkarmalarını sağlayan seçim sistemi aşağıdakilerden hangisidir? a. Basit çoğunluk sistemi b. Mutlak çoğunluk sistemi c. Nispi temsil sistemi d. Milli bakiye sistemi e. D’Hondt sistemi 4. “Rasyonel tercih yaklaşımı” aşağıdaki yazarlardan hangisine aittir? a. William Niskanen b. John M. Keynes c. Milton Friedman d. Antony Downs e. Buchanan-Tullock 5. Çıkar ve baskı gruplarındaki üye sayısının çok olması ile örgütlenmenin zor olmasının nedeni aşağıdakilerden hangisidir? a. Çıkarın fazlalaşması b. Rant kollamanın artması c. Örgütlenme maliyetinin artması d. Bedavacılığın yaygınlaşması e. Lobicilik maliyetinin artması 6. I. Metodolojik bireyselcilik ilkesi II. Rasyonalite ve maximand ilkesi III. Piyasa başarısızlığı ilkesi Yukarıda verilen ilkelerden hangileri ile yola çıkılarak Kamu Tercihi Teorisi’ne göre karar alma mekanizması oluşturulmaktadır? a. I ve III b. I ve II c. I, II ve III d. Yalnız IIII e. II ve III 7. Baskı ve çıkar gruplarının ithalatta tahsisli kotalardan izin belgesi almak ve bundan rant elde etmek için yaptıkları faaliyet ve harcamalara ne ad verilmektedir? a. Tarife kollama b. Lisans kollama c. Kota kollama d. Teşvik kollama e. Sosyal yardım kollama 8. Aşağıda politik miyopluk ile ilgili verilen bilgilerden hangisi doğrudur? a. Politikacılar, uzun vadeli politikaları tercih ederler. b. Siyasilerin oylarını arttırmak amaçlı toplumda en büyük çoğunluğu oluşturan seçmen grubuna yönelik politika oluşturur. c. Siyasi iktidar, ekonomiye katkıları olacak yatırım projelerini tercih eder. d. Siyasi iktidar, karar almada ve uygulamada kısa vadeli düşünme alışkanlığına sahiptir. e. Siyasal partiler arasında karşılıklı politika desteklenmesi esasına dayanır. 9. Devletin güç ve yetkilerinin nasıl sınırlandırılabileceğini ve nasıl sınırlandırılması gerektiğini inceleyen disiplin aşağıdakilerden hangisidir? a. Anayasal iktisat teorisi b. Klasik teori c. Keynesyen teori d. Monetarist teori e. Kamu tercihi teorisi 10. I. Oy ticareti II. Ortanca seçmen teorisi III. Oylama paradoksu Yukarıda verilenlerden hangileri Kamu Tercihi Teorisi’ne göre kamu ekonomisinin başarısızlıkları arasındadır? a. I ve III b. II ve III c. I ve II d. I, II ve III e. Yalnız I 88 Kamu Maliyesi Yaşamın İçinden Seçmen Davranışı Ülkemizde ara ara sormaca (anket) yöntemiyle kamuoyu araştırmaları yapılıyor siyasal eğilimler belirlenmeye çalışılıyor. Anket yönteminin eksiklikleri bilindiği ve ne ölçüde de istatistiki normlara uygun yapıldığı konusunda da kuşku taşıdığı için, anket sonuçları çok tatmin edici olmuyor. Kamuoyunu yönlendirmek, etkilemek amacının ağır bastığı gibi bir izlenimin doğmasına da neden oluyor. Seçmen davranışı üzerinde ciddi araştırmalar var mı? Bu konuda kişisel bilgi eksikliği mi var. Ciddi yorumlar, sağlıklı tahminler yapabilmek için ciddi verilere dayanmak gerekiyor. Aksi halde tahminler, duygusal öğeler taşıyor; genel bazı varsayımlara dayanıyor ve gerçeği değil, daha çok temennileri yansıtıyor. Tahmin ve çözümleme yapabilmek için seçmen davranışı üzerinde iktisatta olduğu gibi bazı varsayımlara dayanabilir miyiz? Örneğin seçmen akılcı (rasyonel) davranır. “Amacı ile davranışı, tercihleri arasında tutarlılık vardır” gibi. Yoksa seçmen davranışında geçici nedenler, duygular, farklı beklentiler, akılcı olarak nitelendirilemeyecek güdüler etkili olur mu? Seçmen, zaman tutarsızlığı sorunu yaşar mı? Amacıyla, davranışıyla kullandığı oyun rengi arasında uyumsuzluk var mıdır? Siyasette de ekonomide olduğu gibi tuzaklar söz konusu mudur? Kötü yönetim kesinlikle büyük oy kaybına yol açar mı? Bu tür soruların yanıtları, siyasette daha sağlıklı tahminlere, beklentilere yol açar. Eğer seçmenler oyları ile amaçları arasında tutarlılığı sağlayamıyorlarsa, uyumu gerçekleştiremiyorlarsa bu durum siyasi tahmin yapmayı zorlaştırdığı gibi, demokratik düzenin geleceği hakkında da karamsarlığı artırır. Parti programı, çizgisi, seçim bildirgesi, seçmen üzerinde ne ölçüde etkili oluyor? Etkili değilse partilerin oy hesabı ile program değiştirmeye, bildirge hazırlamaya özen göstermelerine de gerek kalmıyor demektir. Parti liderlerinin, yöneticilerinin, oy oranı üzerinde etkisi var mıdır? Seçmen parti programına mı yoksa liderin kişiliğine, niteliğine mi bakar? Parti lideri, yöneticisi, oy oranı üzerinde etkili ise, seçmen parti liderinde, yöneticide ne gibi nitelikler arar? Konfüçyüs’ten beri iyi bir yönetici, iyi bir liderde aranan nitelikler hakça davranmak, âlicenap olmak, çalışmak, aşırı kişisel tutkuya kapılmamak, alçakgönüllü davranmak, savurganlıktan kaçınmak, korkutmadan saygınlık kazanmak şeklinde belirtilir. Bu tür nitelikler, bizde seçmen nezdinde kişiye itibar kazandırır mı? Yoksa seçmen, özür dilerim, yüksekten atan, hava basan, kişisel tutkuları niteliklerini aşan, kamu kesesinden savurgan olan, yandaş destekleyen, hizipklik oluşturanları mı yeğler? Parti liderinin büyük ölçüde halkın beğenisi, tercihi doğrultusunda hareket edeceği gözden kaçmamalıdır. Parti adayının, aday listelerinin seçmen üzerinde etkisi var mıdır? Adayın oy kazandırma ya da oy yitirme etkisi ne ölçüdedir? Gerçekten “odun göstersem kazanır” tanısı geçerli midir? Seçmen bu denli mi duyarsızdır? Finansal pazarlarda, görsel ve yazılı medyada yayınlar, yorumlar bir yerde “gürültü ticareti” diye nitelendirebileceğimiz bir etki yaratır. Acaba siyaset pazarında da medyanın çıkardığı gürültünün bir etkisi var mıdır? Övgü sövgü, yalakalık, oy üzerinde etkili oluyor mu? Yoksa yandaş medya beslemek boşuna bir külfet mi? Bu tür bilgiler, araştırmalar, yalnız siyasal partiler için değil siyasal bilimciler, sosyologlar, yorum yapan yazarlar, hatta iktisatçılar için de gereklidir. Seçmen davranışı bilinmeden rota çizmek, yorum, değerlendirme yapmaya kalkışırsak eksik kalır. Eğer seçmen davranışı, toplumsal çıkarlarda, ülkenin geleceği ile bağdaşmıyorsa, seçmenin aydınlatılması gerekir. Ufak kişisel beklentilerin, hesapların ülkenin geleceğini, dolayısıyla kendi geleceğini de tehlikeye soktuğu konusunda seçmeni uyarmak gerekiyor. Türkiye, siyaset alanında bu tür ve daha kapsamlı soruların yanıtını bulamazsa, siyasi alanda da haritası çizilmemiş açık denizlerde rotasız belirsiz bir gemi gibi yalpalar. Kaynak: Öztin Akgüç, 07.Temmuz 2013, Cumhuriyet Gazetesi. 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma 89 Okuma Parçası ABD seçim sistemi nasıl işliyor? Amerika başkanlık seçimleri kaç yılda bir yapılıyor? Çekişmeli ABD seçiminin ardından ABD seçim sisteminin ayrıntıları da merak edilmeye başladı. Amerika Başkanı kaç yılda bir seçiliyor? Amerikan seçim sisteminin ayrıntıları neler? Kazanmak için kaç delege gerekiyor? Adeta bir futbol karşılaşması havasında geçen ABD seçimlerinden sonra Amerikan seçim sisteminin nasıl işlediği merak konusu oldu. Peki Amerika’da seçimler nasıl yapılıyor, Amerikan başkanlık seçimleri kaç yılda bir uygulanıyor? AMERİKA BAŞKANLIK SEÇİMİ KAÇ YILDA BİR? Amerika Birleşik Devletleri’nde başkanlık seçimleri 4 yılda bir yapılıyor. Başkan olacak 538 delegenin 270’ini alması gerekiyor. ABD SEÇİM SİSTEMİ AYRINTILARI Amerika Birleşik Devletleri’nin başkan ve başkan yardımcısını seçmek amacıyla her 4 yılda bir (1792 yılından başlayarak) Kasım ayının ilk pazartesi gününü izleyen salı gününde yapılır. Bu formüle göre seçimlerin günü yıllara göre 2 Kasım ile 8 Kasım günleri arasında değişir. ABD’nin en son başkanlık seçimi 6 Kasım 2012 tarihinde yapılmıştır. ABD başkanlık seçimlerinde seçmenler aslında doğrudan doğruya başkan ve başkan yardımcısını seçmezler. Her eyaletten seçmenler, eyaletlerini seçiciler kurulu adı verilen bir kurultayda temsil edecek üyeleri seçerler. Seçimlerden sonra bu seçiciler kurulu toplanarak başkan ve başkan yardımcısı seçimini gerçekleştirir. Her eyaletin seçiciler kurulundaki üye sayısı o eyaletin Senato ve Temsilciler Meclisi üyelerinin toplamına eşittir. Ayrıca ABD’nin başkenti olan Washington, DC de seçiciler kuruluna en az üye gönderen eyalete eşit sayıda üye gönderme hakkına sahiptir. Porto Riko, Guam, Amerikan Samoası gibi ABD’ye bağımlı toprakların sakinleri ABD başkanlık seçimlerinde oy kullanamazlar ve dolayısıyla da seçiciler kuruluna üye gönderemezler. Başkanlık seçiminin sonuçları seçimden sonraki Ocak ayında ABD Kongresi tarafından onaylanır. Seçimlerin sonucu konusunda bir anlaşmazlık çıkması halinde bu anlaşmazlığı ABD Kongresi çözümler. Seçimi kazanan başkan ve başkan yardımcısı seçimden sonraki ilk 20 Ocak günü öğle saatinde görevi devralır. ABD başkanlık seçimlerine katılan her siyasi parti başkan adayını kendi içinde belirler. ABD Anayasasında bu aday belirleme sürecini düzenleyen hiçbir hüküm bulunmamaktadır. Ancak yıllar boyunca partiler tarafından bu süreci düzenleyen bazı gelenekler ortaya çıkmıştır. ABD’nin iki büyük partisi olan Demokratik Parti ve Cumhuriyetçi Parti başkan adaylarını ön seçimler yoluyla belirler. Bu ön seçimler eyaletlere göre Primary veya Caucus yöntemiyle yapılır. Primary yöntemi partinin taraftarı olan her ABD yurttaşına açık olan seçimlerdir. Caucus yöntemi ise ancak partinin kayıtlı üyelerine açıktır. Ön seçimler bütün eyaletlerde aynı gün içinde yapılmaz. Ön seçimler başkanlık seçiminin yapılacağı yılın Ocak ayında tek tek bazı eyaletlerde başlar ve Haziran ayına kadar eyaletten eyalete devam eder. Geleneksel olarak ön seçimlerin yapıldığı ilk eyaletler Iowa ve New Hampshire eyaletleridir. Bu eyaletleri sırasıyla diğer eyaletler izler. Bazı günlerde sadece 1 veya 2 eyalet ön seçim yaptıkları gibi diğer günlerde birçok eyalet aynı gün içinde oy kullanabilmektedir. Şubat veya Mart ayına rastgelen özel bir salı gününde birçok eyaletin ön seçimleri aynı güne rast gelmektedir. O gün Süper Salı adıyla anılır. Ön seçimler uzun bir süreç boyunca gerçekleştiği için adaylık yarışı boyunca adayların durumu değişebilmekte, bazen beklenmedik sürprizler ortaya çıkabilmektedir. Genellikle ilk 2-3 ay içinde her partiden bir adayın diğer adayların önüne geçerek üstünlük sağladığı gözlenir. Ancak 2008 başkanlık seçimleri gibi bazı seçimlerde partinin adayının en son ön seçimlere kadar belli olmadığı görülmüştür. ABD başkanlık sistemi başkanlara ikinci bir kez seçilebilme imkânı vermektedir. Partiler kendi içlerinden seçilmiş başkanları ikinci bir kez aday gösterme zorunda olmamalarına rağmen geleneksel olarak bir dönem hizmet vermiş olan başkanlar partileri tarafından kolayca ikinci bir defa aday gösterilirler. Ön seçimler bittikten sonra Ağustos ayının sonunda ve Eylül ayı başında her parti bir kurultay yapar. Bu kurultayda her parti resmen adayını belirler. Günümüzde adaylar ön seçimler sonucu belirlendiği için bu kurultaylar daha ziyade formaliteden ibarettir. Kurultaylar ABD’nin en büyük medya organları tarafından ABD halkına canlı olarak yansıtılırlar. 3-4 gün süren kurultaylar süresinde her partinin ileri gelenleri (özellikle partinin üyesi olan eski ABD başkanları) konuşmalar yaparlar. Başkan yardımcısı adayları seçimle belirlenmez. Başkan adayı, başkan yardımcısı adayını tamamen kendisi belirler. Bu işlem genellikle parti kurultayından hemen önce gerçekleşir. Kurultay, son gününde başkan adayının bir konuşma yapmasıyla son bulur. Kurultayın bitmesiyle 2 ay kadar sürecek başkanlık seçimi kampanyası başlamış olur. Kaynak: Sözcü Gazetesi, 9 Kasım 2016 90 Kamu Maliyesi Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı 1. a 2. e 3. c 4. d 5. c 6. c 7. b 8. d 9. a 10. c Yanıtınız yanlış ise “Siyasal Karar Alma Sürecinin Yapısı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Siyasal Karar Alma Sürecinin Aktörleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Seçmenlerin Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Seçmenlerin Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Çıkar ve Baskı Gruplarının Siyasal Karar Alma Sürecindeki Rolü” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Siyasal Karar Alma Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Siyasi Karar Alma Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Siyasal Karar Alma Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Siyasal Karar Alma Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Siyasal Karar Alma Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Sıra Sizde Yanıt Anahtarı Sıra Sizde 1 Bilindiği gibi piyasa ekonomisinde hangi mal ve mal ve hizmetlerin ne miktarda üretileceğine tüketiciler karar vermektedir. Burada bireysel talepler belirleyici olmaktadır. Üretici birimler de üretimini piyasadaki bireysel talebe göre belirlemektedir. Kamu ekonomisinde üretilecek hizmetlerin bileşimi bireysel talep ve fiyat süreci yerine siyasal süreç ile belirlenmektedir. Kamu maliyesinde, mal ve hizmetler toplumun geneli için üretilmekte ve mal ve hizmetlerin maliyetleri vergi gelirleri ile bütçeden karşılanmaktadır. Bu nedenle toplumdaki kişiler hizmetlerden faydalanırken ödemede bulunmadıkları için, kamu hizmetlerine olan ihtiyaçlarını piyasa talebinde olduğu gibi belirtemezler. Toplumdaki kişiler kamusal tercihlerini siyasi süreç aracılığıyla seçim yolu ile belirtmektedirler. Sıra Sizde 2 Bireyler açısından siyasi sürecin anlamı düşünüldüğünde demokratik bir toplumda yaşayan her insan için siyasal karar alma sürecine katılım son derece önemli bir anlam içermektedir. Bir toplumun sağlıklı kararlar alabilmesi için kişilerin, siyasal nitelikli konuları anlayabilmeleri, onlara ilişkin görüşlerini ifade edebilmeleri gerekmektedir. Toplumdaki tüm bireylerin aynı fikirde olduğu düşünülemeyeceğine göre burada önemli olan kişilewrin tercihlerini en iyi biçimde değerlendiren bir oylama sisteminin oluşturulmasıdır. Toplumsal tercihleri en iyi şekilde yansıtacak seçim sistemleri ve oylama yöntemlerinin belirlenmesi gerekmektedir. Bu kuralların doğru olarak belirlenmesi demokrasiler için de son derece önemlidir. Demokratik bir toplumda seçim süreci farklı görüşteki siyasal partilerin parlamentoda temsil edilmesi sonucunu doğurmaktadır. Sıra Sizde 3 Siyasal süreçte yer alan aktörleri; Fayda maksimizasyonu peşinde olan seçmenler, oy maksimizasyonu peşinde olan siyasi partiler, bütçe ve etkinlik alanı maksimizasyonu peşinde olan bürokratlar ve rant maksimizasyonu peşinde olan baskı ve çıkar grupları olarak sıralayabiliriz. Sıra Sizde 4 Seçmen davranışını etkileyen faktörlerin başında seçmenlerin yaş, cinsiyet, eğitim seviyesi, meslek ve gelir düzeylerinin geldiği söylenebilir. Seçimlerde oy kullanan seçmenin, siyasi tercihlerini belirlerken farklı etmenlerden etkilendikleri bilinmektedir. Seçmenlerin karar vermesini etkileyen çevre, kişilik, alternatifler, değerler sistemi gibi önemli etmenler bulunmaktadır. Kişinin beklentileri, hedefleri, ahlaki, dini ve insani değerleri, aile ve sosyal geçmişi, parti bağlılığı ve adayın imajı, kararsız seçmen sayısının artışı, birbirine benzer siyasal partilerin var olması, adayların ön plana çıkarak seçmenlerin algısında çekiciliğe sahip olmaları gibi birçok başka faktör de seçmenin siyasal tercihlerinin oluşumunda ve karar verme süreçlerinde etkili olabilmektedir. Sıra Sizde 5 Kamu Tercihleri Teorisi tarafından kamu ekonomisinin başarısızlığına yönelik geliştirilen eleştirileri aşağıdaki ana başlıklar altında toplamak mümkündür: Rasyonel seçmenlerin bilgisizliği ve ilgisizliği, rant kollama, oy ticareti, politik miyopluk, ortanca seçmen teorisi, bürokrasiden kaynaklanan sorunlar. 4. Ünite - Kamu Maliyesinde Karar Alma Yararlanılan Kaynaklar Akın, O., F. Siyaset Bilimi Ders Notları: Bölüm 10 Siyasi Partiler, İnternet adresi: https://www. ac ademi a.e du/35782500/Siyas et_Bi limi_D ers_ Notlar%C4%B1_B%C3%B6l%C3%BCm_10_Siyasi_Partiler Beren, F. (2013). “Seçmen Tercihine Etki Eden Faktörler ve Seçim Güvenliği: Şanlıurfa İli Örneği”. Akademik İncelemeler Dergisi, 8 (1), 191-214. Bulutoğlu, K. (2008).Kamu Ekonomisine Giriş, 7. Baskı, Ankara: Maliye ve Hukuk Yayınları. Durmuş, M. (2008). Kamu Ekonomisi, 2. Baskı, Ankara: Gazi Kitabevi. Erdinç, İ., E. (2012). “Üniversite Öğrencilerinin Oy Verme Davranışlarında Etkili Olan Faktörlere Yönelik Bir Araştırma”. Karadeniz Teknik Üniversitesi İletişim Araştırmaları Dergisi. 2 (1), 55-70. Güllüpunar, H., Diker, E. ve Aslan, E. S. (2013). “Oy Verme Yaklaşımları Bağlamında Aday Merkezli Seçmen Tercihi Üzerine Deneysel Bir Araştırma”. Akademik Bakış Dergisi, 35, 1-21. Nemli, A. (1996). Kamu Maliyesine Giriş, Gözden Geçirilmiş 4. Baskı, İstanbul: Filiz Kitabevi. Tan, A. ve Baydaş, A. (2017). “Seçmen Özelliklerinin Oy Verme Davranışı Üzerindeki Etkileri”. Iğdır Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 13, 592-622. Sakal, M. (1998). “Siyasal Karar Alma Sürecinde Yeralan Aktörler ve Rolleri”. Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 13 (1), 211-230. Şener, O. (2008). Teori ve Uygulamada Kamu Ekonomisi, 10. Baskı, İstanbul: Beta Basım Yayım Dağıtım A. Ş. Yılmaz, V. (2015). “Seçmen Oy Verme Davranışlarının Betimlenmesi İçin Bir Yapısal Eşitlik Önerisi: Yalova İli Mahalli İdareler Seçimi Örneği”. Uluslararası Alanya İşletme Fakültesi Dergisi, 7 (3), 1-17. 91 5 KAMU MALİYESİ Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Kamu harcamaları kavramını tanımlayabilecek, Geniş ve dar anlamda kamu harcamaları tanımları arasındaki farkı açıklayabilecek, Kamu harcamalarının sınıflandırılmasını özetleyebilecek, Kamu harcamalarının görünürde ve gerçekte artış nedenlerini değerlendirebilecek, Kamu harcamalarının artışıyla ilgili görüşleri açıklayabilecek bilgi ve becerilere sahip olabileceksiniz. Anahtar Kavramlar • • • • Sosyoekonomik Tanım Hukuki Tanım Cari Harcama Yatırım Harcaması • Transfer Harcaması • Sıçrama Tezi • Wagner Kanunu İçindekiler Kamu Maliyesi Kamu Harcamaları • KAMU HARCAMALARI KAVRAMI • KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI • TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI • KAMU HARCAMALARININ ARTIŞI • KAMU HARCAMALARININ ARTIŞINI AÇIKLAMAYA YÖNELİK GÖRÜŞLER Kamu Harcamaları KAMU HARCAMALARI KAVRAMI Kamu harcamaları, kısaca, devletin mal ve hizmet alımları için yaptığı harcamalar olarak tanımlanabilir. Kamu harcamaları, devletin yapılanma biçimi dolayısıyla hizmeti gerçekleştiren kamu kuruluşları tarafından yapılmaktadır. 5018 sayılı “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” kamu giderini; “Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının ıskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlarla diğer giderleri” olarak tanımlamıştır. Günümüzde kamusal hizmetlerin sağlanması, devleti harcama yapmaya zorlayan tek unsur olmaktan çıkmıştır. Kalkınma hızını arttırmak, gelir dağılımını iyileştirmek, kaynak dağılımını düzeltmek gibi devletin yüklendiği yeni görevler, bugün devleti yeni harcamalarda bulunmaya zorlamaktadır. Bu tür harcamalar son yıllarda önemli boyutlara ulaşmakta ve devletin çeşitli ekonomik ve sosyal hedefleri için bir araç olarak kullanılmaktadır. 5018 sayılı Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir. Günümüzde kamu harcamasının kapsamının ulaştığı boyutların artmasının gerekçesi nedir? Kamu harcamaları ifade edilirken çeşitli tanımlamalar yapılmakla birlikte, bu tanımların çeşitlenmesinde devlet kavramının ve fonksiyonlarının farklı yorumlanması belirleyici olmaktadır. Kamu harcamaları tanımlarından bazılarının hareket noktası olarak kamu tüzel kişiliği ele alınmakta ve kamu harcamalarının kamu tüzel kişileri tarafından yapılacağı belirtilmektedir. Bu tanımın içerisine, merkezi ve yerel yönetim birimleri girmekte, ama piyasada kârlılık ilkesi doğrultusunda faaliyet gösteren Kamu İktisadi Teşebbüsleri, tanımın dışında kalmaktadır. İkinci tanım, referans noktası olarak kamu gücünü almakta, kamu gücünün kullanılması sonucu ortaya çıkan harcamaları, kamu harcaması olarak ifade etmektedir. Ancak günümüzde, devletlerin yetkilerinin bir kısmını özel sektör kuruluşlarına devretmeleri, tanımı yetersiz kılmaktadır. Son olarak, kamu hizmetlerinin yapılması için, devlet adına harcanan paralar, kamu gideri olarak tanımlanmaktadır. Ancak, günümüzde kamusal görev üstlenen bazı kurumların, devlet bütçesi dışında tutulması, bu tanımı da yetersiz kılmaktadır. Bu tanımlardaki eksikliği gidermek için, kamu harcamalarının dar ve geniş anlamda tanımı yapılmaktadır. Geniş anlamda kamu harcamalarını açıklayan görüş “sosyoekonomik tanım”, dar anlamda kamu harcamalarını açıklayan görüşse “hukuki tanım” olarak adlandırılmaktadır. Dar anlamdaki tanım klasik akımdan esinlenmekle birlikte, devletin kamu tüzel kişisi olu- 1 94 Kamu Maliyesi şunu dikkate alarak, hukuki kişiliğini göz önünde tutmasına karşılık, modern anlayıştan esinlenmiş olan sosyoekonomik tanım, devletin sosyal hayatla ekonomik faaliyetlerdeki rolünü ve devleti karakterize eden kamu gücünü göz önünde bulundurmaktadır. Geniş Anlamda Kamu Harcamaları Sosyoekonomik tanım: Devletin sosyal hayatla ekonomik faaliyetlerdeki rolünü ve devleti karakterize eden kamu gücünü göz önünde bulundurmaktadır. Geniş anlamda kamu harcaması, devlet bütçesi kapsamında yapılan harcamalarla birlikte, bütçe sistemi dışında kalan diğer tüm kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan harcamaları da içine almaktadır. Bu tanımdan hareketle kamu harcamaları, kamu kesimini oluşturan bütün unsurların; genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri, yerel yönetimler, fonlar, sosyal güvenlik kurumları, döner sermayeli kurumlar, KİT’ler ile diğer kamu kurumlarının harcamalarının toplamından oluşmaktadır. Bu yöntemle hesaplanan kamu harcamaları toplamının gayrisafi milli hâsılaya oranlanması yoluyla milli ekonomi içindeki kamu kesimi büyüklüğü de hesaplanmış olur. Geniş kapsamlı yaklaşımda, devletin siyasal yaşama müdahalesi yanında, ticari ve sanayide gösterdiği faaliyetler de dikkate alınmalıdır noktasından hareket edilir. Bu yaklaşımla devlet kalkınma ve büyüme hızını artırmak, gelir dağılımını düzeltmek gibi amaçları gerçekleştirmek için bazen doğrudan mal ve hizmet alımına yönelirken bazen de özel kesime karşılıksız ödemeler yapmaktadır. Bu çerçevede kamu harcamaları, topluma yararlı hizmetlerde bulunan otobüs, tramvay, elektrik ve su işletmeleri gibi kurumların ödemelerini, vergi muafiyet ve istisnalarıyla özel kişilerin yaptıkları bağış ve yardımları da içeren bir olgu olarak karşımıza çıkmaktadır. Geniş anlamda kamu harcamalarına, iktisadi anlamda, kamu harcamaları da denmektedir. Dar Anlamda Kamu Harcamaları Hukuki Tanım: Kamu harcamasını tanımlamada harcamacı kurumun hukuki kimliğini göz önünde bulundurmaktadır. Kamu harcamalarını dar anlamda açıklayan görüş Maurice Duverger tarafından hukuki tanım olarak adlandırılmaktadır. Bu tanıma göre, bir harcamanın kamu harcaması olarak nitelendirilmesi, harcamayı yapanın hukuki kişiliğine bağlıdır. Bu açıdan, harcamaların, kamusal nitelikte olması için kamu kesimi bütçesinde yer alması gerekmektedir. Genel bütçe, merkezi idarenin (TBMM, Cumhurbaşkanlığı ve bakanlıkların) bütçelerini kapsamaktadır. Özel bütçe ise her biri bir bakanlığa bağlı olmakla beraber ayrı tüzel kişiliğe kavuşturulmuş kamu kuruluşları bütçelerini ifade etmektedir. Genel olarak bakıldığında dar anlamda kamu harcamaları, merkezi hükümet bütçesiyle yapılan harcamalarla özel bütçeli kamu idareleri tarafından yapılan harcamaları ifade eder. Dar kapsamlı kamu harcamaları yaklaşımı genel kabul gören yaklaşım olmuştur. Geniş kapsamlı kamu harcamaları yaklaşımının kullanılmaması bazı nedenlerden ortaya çıkmıştır. Bu nedenler; kamu harcaması boyutlarının belirlenmesindeki güçlükler, fon akımlarının sağlıklı olarak belirlenememesi, özel kesim finansmanında kamu payının net bir biçimde ortaya konmamasıdır. KİT’lerin harcamalarında, vergi istisna ve muafiyetlerinde ve sosyal güvenlik ödemelerinde ortaya çıkan çeşitli kavram ve uygulama güçlükleri, geniş anlamda kamu harcaması kavramını zor hesaplanır ve kullanışsız bir kavram haline getirmektedir. Dar kapsamlı kamu harcaması kavramının geniş kabul görmesinin gerekçesi nedir? 2 95 5. Ünite - Kamu Harcamaları KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI Kamu harcamalarındaki gelişmelerin izlenmesi, hangi alanlarda artış ya da azalış içinde olduğunun tespiti, sağlıklı bir sınıflandırmayla mümkündür. Kamu harcamaları çeşitli ölçütlerden hareket edilmek suretiyle değişik sınıflandırmalara tabi tutulabilir. Kamu harcamalarıyla gerçekleştirilmesi amaçlanan görevler ya da kamu harcamalarının ekonomik nitelikleri ya da harcama birimleri dikkate alınmak suretiyle çeşitli sınıflandırmalar yapılabilmektedir. Kamu harcamaları idari, fonksiyonel ve ekonomik olarak sınıflandırılmaktadır. Sınıflandırma, harcamalarda açıklık ilkesinin yerine getirilmesini, savurganlık ve keyfilikten kaçınmayı kolaylaştırır. Bütünü oluşturan gruplar daha iyi görülür. Kamu yönetiminin daha hızlı ve daha az maliyetle verimli ve etkin çalışmasına katkı yapmış olur. Böylelikle harcama programları daha iyi hazırlanmış olur. Yıllık harcama programlarıyla bütçe arasında daha iyi ilişki kurulur. Belli harcama grupları arasında karşılaştırma yapılabilir. Kamu harcamalarını sınıflandırmanın yararları nelerdir? İdari Sınıflandırma İdari sınıflandırmalar, devletin yapısı ve organları göz önünde tutularak yapılan sınıflandırmalardır. Devletin yetki, kontrol, görev ve muhasebeleştirme işlemlerinin görülebilmesine olanak sağlamaktadır. Ancak ekonomik analizler için, bu sınıflandırma yeterli değildir. İdari sınıflandırmalar, devletin harcama yapan organları arasındaki bir sınıflandırma olduğu için, bu tür sınıflandırmalara, organik sınıflandırmalar da denilmektedir. Devlet bütçesindeki ödenekler, kamu hizmetlerini yürüten çeşitli kuruluşlar arasında, idari sınıflandırılmaya göre dağıtılır. Kamu harcamalarını yapan dairelerin idari tablosuna göre yapılan bu sınıflandırma, zamana ve mekâna bağlı olarak değişebilir. Bu durum, zaman aralıklarıyla aynı kuruluşun harcamalarının incelenmesini güçleştirdiği gibi, uluslararası karşılaştırmaları da zorlaştırır. İdari sınıflandırmaya göre analizin güçlüğünün nedeni de budur. Bunların yanında idari sınıflandırma, kamu hizmetlerini gerçekleştirecek kuruluşların tespitinde, faydamaliyet analizleri yoluyla tercihlerin belirlenmesinde, savurganlıkların önlenmesinde, bütçenin yapımında harcamaların muhasebeleştirilmesinde ve denetiminde önemli kolaylıklar sağlamaktadır. 3 İdari Sınıflandırma: Kamu harcamalarının, kamu hizmetini yürüten kurumlar bazında sınıflandırılmasıdır. Kamu harcamalarının idari sınıflandırılmasının olumlu ve olumsuz yönleri nelerdir? Fonksiyonel Sınıflandırma İlk olarak A.B.D.’nin yerel yönetimlerinde 1909-1913 yılları arasında kullanılmaya başlanan fonksiyonel sınıflandırma, giderler yoluyla gerçekleştirilmesi öngörülen amaçlara yönelik hizmetler, bir başka deyişle devletin klasik ve sosyoekonomik nitelikteki hizmetleri göz önünde tutularak, her bir hizmet grubu için yapılan giderler sınıflandırmasıdır. Fonksiyonel sınıflandırma, farklı yazarlar tarafından, hem “işlevsel” hem de “görevsel” sınıflandırma olarak da adlandırılmaktadır. Kamu harcamalarını fonksiyonel tasnife göre sınıflandırmanın amacı, devlet tarafından gerçekleştirilen çeşitli hizmetlerin, maliyetlerinin hesaplanabilmesidir. Fonksiyonel sınıflandırmanın yararlı olabilmesi için, ülkelerin çeşitli alanlardaki başlıca fonksiyonlarının bu ayrımda yer alması gerekmektedir. Bu fonksiyonlar ülkeler arasında ihtiyaca göre farklılık gösterebilmektedir. Genel olarak fonksiyonel sınıflandırma; eğitim, sağlık, ulaştırma, savunma, adalet, ekonomik yönlü hizmetler ve genel hizmetler gibi alanları 4 Fonksiyonel sınıflandırma: Kamu harcamalarının, amaçlara yönelik hizmetler bazında sınıflandırılmasıdır. 96 Kamu Maliyesi kapsamaktadır. Böyle bir ayrım yapılarak kamusal fonların hangi amaçla kullanıldığının takibi ve hizmetlerin maliyetinin hesaplanabilmesi daha kolay olmaktadır. Yani fonksiyonel sınıflandırma, devletin yapmış olduğu toplam harcamaların hangi amaçlar için yapıldığını göstermektedir. Fonksiyonel sınıflandırma, belirli bir hizmetin yerine getirilmesinin toplam maliyetinin saptanmasında; toplam maliyetinin saptanmasının yanında birim maliyetinin belirlenmesinde, birim maliyete etki eden faktörlerin gözden geçirilerek hizmette etkinlik sağlamaya, harcanan parayla elde edilen fayda arasında karşılaştırmalar yapmaya olanak tanımaktadır. Harcamaların, hizmetlere göre sınıflandırıldığı ayrımda, hizmetler için öncelik sıralaması yapmak da mümkün olmaktadır. Fonksiyonel sınıflandırmanın yararlı olabilmesi için, ülkelerin çeşitli alanlardaki başlıca fonksiyonlarının ayrımda yer alması gerekmektedir. Bu fonksiyonlar ülkeler arasında ihtiyaca göre farklılık gösterebilmektedir. Sayılan tüm olumlu yönlerinin yanında fonksiyonel sınıflandırma, bazı olumsuzlukları ya da eksiklikleri de bünyesinde barındırmaktadır. Ayni kamu hizmetlerinin, bazı durumlarda, farklı kamu kuruluşları tarafından gerçekleştirilmesi bu sınıflandırmayı ve bunun bir uzantısı olan ayni hizmet için yapılan toplam harcamaların belirlenmesini güçleştirmektedir. Ayrıca, hizmetlerin karşılıklı olarak birbirlerini etkilemeleri ve diğer hizmetlerle ilgili olarak da fayda yaratabilmeleri nedeniyle bazı sıkıntılar ortaya çıkabilmektedir. Örneğin; üniversitelerin doğrudan eğitim hizmetinin yanında araştırma faaliyetleriyle buldukları yeniliklerin sağlık gibi diğer hizmet alanlarında da kullanılabilmesi, eğitim giderlerinin bir bölümünün diğer hizmetlerle ilgili olduğu kanaatini uyandırmaktadır. 5 Kamu harcamalarının fonksiyonel sınıflandırılmasının idari sınıflandırmaya göre avantajları nelerdir? Ekonomik Sınıflandırma Ekonomik sınıflandırma: Kamu harcamalarının toplam hasılaya katkısı bazında sınıflandırılmasıdır. Kamu harcamalarının ekonomik ayrıma göre sınıflandırılmasında temel belirleyici, harcamaların toplam hâsılaya bir katkıda bulunup bulunmadığıdır. Buna göre bir değer yaratan, yani GSMH’ ya katkıda bulunan harcamalar, yatırım ve cari harcamalardır; buna karşılık o dönemin GSMH’ sına bir katkıda bulunmayıp, bir aktif transferi karşılığında yapılmış harcamalar, transfer harcamalarını oluşturacaktır. Yatırım ve cari harcamalarının tanımlanmasında ciddi sorunlar bulunmaktadır; genellikle bu tür harcamaların, bir mal ya da hizmet karşılığı yapılan ödemeler olduğu kabul edilmektedir. Bu bağlamda yatırım harcamalarını “bütünüyle ekonominin genel üretkenliğini hali hazırda ya da gelecekte geliştirmeye yarayan harcamalar” olarak nitelendirmek, cari harcamaları da “söz konusu üretkenliği doğrudan doğruya artırmaya yarayan harcamalar” olarak tanımlamak yerindedir. Devletin kamu hizmetlerini yapması, kamu hizmetlerinin üretimine müdahale etmesi, kamu açıklarını finanse etmesi ve gelirleri yeniden dağıtmasının bir maliyeti vardır. Devlet kamu hizmetlerini üretirken üretim faktörleri ve özel kesim ürünlerini satın alır. Bununla birlikte bazı üreticilere sübvansiyon verebilir. Geliri yeniden dağıtmak için sosyal amaçlı harcamalar yapabilir. İktisadi amaçlarla ilgili görevler sonucunda ortaya çıkan harcamalar, gerçek harcamalar ve transfer harcamaları şeklinde bir ayrıma tabi tutulabilir. Kamu harcamalarında gerçek ve transfer harcaması şeklinde ayrıma gitmenin gerekçesi nedir? 6 5. Ünite - Kamu Harcamaları 97 Gerçek Harcamalar Gerçek harcamalar devletin tüketim harcamalarıdır ve bu harcamalar aracılığıyla devlet, dolaylı ya da dolaysız bir tarzda üretim faktörlerinin ya mülkiyetine ya da kullanma hakkına sahip olmaktadır. Gerçek harcamalar teriminin yerine reel harcamalar, faktör harcamaları, efektif harcamalar, mal ve hizmet alım harcamaları gibi terimler de kullanılmaktadır. Bu ayrımın esası kamu harcamalarının mal ve hizmet alımlarında kullanılıp kullanılmadığıdır. Gerçek harcamalar, toplam arza katkı yapan devlet hizmetlerinin bedelidir. Örneğin; devletin piyasadan arsa, çimento, tuğla, işçilik gibi faktörleri teker teker alıp bina inşa etmesi durumunda, üretim faktörleri dolaysız olarak elde edilmiş olduğundan, bu tür giderler gerçek harcama sayılır. Devlet kamu hizmetlerini gerçekleştirmek üzere memur istihdam etmesi durumunda, bir üretim faktörü olan emekten yararlanma hakkını elde etmiş olduğundan, memurlara yapılan maaş ödemeleri de gerçek harcamalar olarak kabul edilir. Devlet, bu tür harcamalar aracılığıyla üretim faktörleri elde eder, bunlar mal ve hizmet üretiminde kullanırsa üretilen bu mal ve hizmetler GSMH’ ya ilave edilir. Gerçek harcamaların en önemli özelliğini, milli gelirin artmasına doğrudan katkıda bulunmasıdır. Milli gelirin önemli bir kısmını, devletin ekonomik faaliyetleri sonucu, üretilen mal ve hizmetler meydana getirmektedir. Gerçek harcamaları, cari ve yatırım harcamaları olarak inceleyebiliriz. Gerçek harcamalar: Devletin, dolaylı ya da dolaysız bir tarzda üretim faktörlerinin ya mülkiyetine ya da kullanma hakkına sahip olmasını sağlayan harcama türü. Cari Harcamalar Devletin tüketim mallarına yönelik yaptığı harcamalar cari harcamalardır. Cari harcamalar mevcut üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmet bedellerinden oluşur. Bu harcamaların doğrudan üretimi artırması söz konusu olmayıp, faydaları bir dönemle sınırlıdır. Bu tür harcamalar, devletin yerine getirmekte zorunlu olduğu hizmetler için yapılan harcamalar, ek çalışma ücreti, hizmet alımı ve demirbaş alımlarından oluşmaktadır. Cari harcamalar, nitelikleri itibariyle her yıl tekrarlanma görünümündedirler. Genellikle bir bütçe dönemi içerisinde tüketilmesi, söz konusu faydanın elde edilmesi amacıyla yapılmaktadırlar. Daha önce söylediğimiz gibi personel giderleri bu yapıdadır. Personel istihdamından elde edilen faydanın sürdürülebilmesi için, bu konuda yapılması söz konusu giderlerin de sürdürülmesi gerekmektedir. Aynı durum ısıtma aydınlatma, kırtasiye vb. giderler açısından da vardır. Daha çok devletin yüklendiği kamu hizmetlerinin yapılması bakımından ihtiyaç duyulan idari hizmetlerin sağlanması ve sürdürülmesiyle ilgili olan bu giderler, ülkeden ülkeye değişmekle birlikte, toplam kamu giderlerinin önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Bu tür harcamaların, yeterli seviyede gerçekleşmemesi durumunda, üretimde oluşan kalite kaybı, uzun dönemde ekonominin gelişimini engelleyen faktörlerin oluşmasına zemin hazırlayabilmektedir. Ancak bazı kamu harcamalarının etkileri döneminde yok olmadığı, gelecek dönemlere de geçtiği halde, bunların nesnel varlıklar halinde olmamaları, cari harcamalar olarak nitelendirilmelerine neden olmaktadır. Örneğin; eğitim ve sağlık harcamalarının, bir üretici güç olarak, insan üzerinde gelecek dönemlere de kalıcı etkileri olduğu halde, bunlar kamu muhasebesinde cari harcama sayılmaktadır. Bunlara insan sermayesine yatırım ya da kalkınma carisi de denilmektedir. Cari harcamalar: Cari harcamalar mevcut üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmet bedellerinden oluşur. Yatırım Harcamaları Yatırım harcamaları üretim araçlarını dolayısıyla üretim kapasitesini artırmak için yapılan, üretim faktörlerinin verimliliğini artıran ve faydası birden fazla yıla yayılan dayanıklı mallar için yapılan harcamalardır. Yollar, yapılar, barajlar, tesisler vb. yatırımlar bu kapsamda değerlendirilmektedir. Devlet, ekonomik kalkınma, tam istihdam, fiyat istikrarı ve adil gelir dağılımının sağlanmasında yatırım harcamalarından yararlanır. Ancak cari harcamalar yapılmadan, yatırım harcamaları yoluyla üretimi artırmak imkânsızdır. Yatırım harcamaları: Üretim kapasitesini artırmak için yapılan, üretim faktörlerinin verimliliğini artıran ve faydası birden fazla yıla yayılan dayanıklı mallar için yapılan harcamalardır. 98 Kamu Maliyesi Yatırım harcamaları, ülke ekonomisinin üretim gücünü artırmaktadır. Bu tür harcamalar ilgili dönemde GSMH’ ya katkıda bulunmakla beraber, kamu sektöründe sermaye birikimine de yol açmaktadırlar. Bu durum yatırım harcamalarının, ekonomik kalkınmanın gerçekleşmesi aşamasında önemli etkilere sahip olduğunun en somut göstergelerinden biridir. Yatırım harcamalarının etkisi, uzun dönemde ortaya çıkacağı için, hükümetler tarafından bazı dönemlerde bu tür harcamalardan kısıntı yapılması olasılığı yüksektir. Böyle bir durumda, ekonominin üretim gücünü daraltan bir etki ortaya çıkmakta ve ekonomik büyüme sınırlanmış olmaktadır. Transfer Harcamaları Transfer Harcamaları: Satın alma gücünün özel şahıslar ya da sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine sebep olan kamu harcamalarıdır. 7 Transfer harcamaları, karşılıksız yapılan harcamalar olup milli gelir üzerinde doğrudan doğruya bir etki meydana getirmezler. Sadece, satın alma gücünün özel şahıslar ya da sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine sebep olurlar. Bu el değiştirmeler karşılıksız yapılır, milli ekonomideki mal ve hizmet akımında bir değişiklik meydana gelmez. Başka bir deyişle kamu makamları tarafından yapılan transfer harcamaları, gerçek anlamda reel kaynakların tüketimini ifade etmez. Bu harcamalar, kamu sektöründen diğer sektörlere satın alma gücü aktarırlar. Devletin yaptığı transfer harcamalarından ötürü ekonomide toplam harcama hacminde meydana gelen artışlara devlet sebep olmaz, bu harcamalardan yararlanan sosyal tabakaların yaptıkları harcamalar sebep olur. Yani kamu harcamaları ekonomide mal ve hizmet akımları meydana getirmiyorlarsa bu harcamalara transfer harcamaları denir. Satın alma gücünün bu şekilde el değiştirmesi, doğal olarak, transfer harcamalarından yararlananların satın alma güçlerini artırmaktadır. Diğer bir ifadeyle kaynak dağılımı bu yolla yeniden yapılmaktadır. Gerçek harcamaların aksine, devletin herhangi bir üretim faktörü almaksızın gerçekleştirdiği harcamalar olduğundan ulusal üretim kapasitesi üzerinde doğrudan etkisi yoktur. Transfer harcamaları neden milli ekonomideki mal ve hizmet akımında bir değişiklik meydana getirmez? Vergi yoluyla toplumun bir kesiminden toplanan gelir, toplumun diğer kesimine aktarılmaktadır. Fakat transfer harcamaları, ülkedeki gelir dağılımını etkilendiğinden, sonuçta ekonomideki kaynak dağılımını da etkilemektedir. Ancak bu etki, gerçek harcamaların etkisine göre daha küçüktür. Çünkü; yapılan harcamaların bir kısmı kişiler tarafından tasarruf edilebilmektedir. Böylece transfer harcamalarından yararlananların marjinal tüketim eğilimlerine göre, etki artıp azalmaktadır. Eğer yapılan harcamalardan, yoksul kişiler faydalanırsa marjinal tüketime bağlı olarak toplam talep artacak ve gelir dağılımındaki adaletsizlik azalacaktır. Tersi durum söz konusu olursa (yüksek gelir grubundaki kişiler faydalanırsa) marjinal tasarruf oranına bağlı olarak toplam talep daha düşük olacak ve gelir dağılımındaki adaletsizlik artacaktır. Transfer harcamaları dört grupta toplanabilir. • İktisadi Transferler: Devletin, İktisadi Devlet Teşekküllerinin yatırımlarına katkıda bulunmak amacıyla yaptığı transferlerdir. • Mali Transferler: Devletin özel bütçeli kuruluşlar ve yerel yönetimlere yaptığı transferlerdir (Üniversiteler, il özel idareleri ve belediyeler v.b.). • Sosyal Transferler: Devletin sosyal amaçlarla yaptığı transferlerdir. Örneğin; emekli sandığı, dernek ve yardım kuruluşlarına yapılan yardımlar ve öğrenci bursları. • Borç Ödemeleri: Bütçe yılı içinde ödenmemiş giderlerin, takip eden yıllarda ödenmesi, transfer ödemesi sayılır. Bunlar, devletin iç ve dış borçlanmalar karşılığında ödediği faizler, borç taksitleri, evvelki yıllara ait zamanda ödenmemiş giderlerle geçmiş yıllara ait borçlardır. 99 5. Ünite - Kamu Harcamaları TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI 1995 yılında kamunun yeniden yapılandırılmasını amaçlayan Kamu Mali Yönetim Projesi kapsamında analitik bütçe sınıflandırması üzerine çalışmalar başlatılmış, 1998 yılında Uluslararası Para Fonu uzmanlarıyla birlikte çalışılarak Devlet Mali İstatistikleri (GFS Government Finance Statistics) esasına dayalı bir sınıflandırma modeli ortaya konulmuştur. Bu sınıflandırmanın, 1999 yılında, 4 kuruluşta test edilmesi kararlaştırılmıştır. Daha sonra bu uygulamaya bir süre ara verilmiş ve Avrupa Birliğine katılım sürecinde bütçe kodlamasının uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır. 1998 yılında tamamlanmış olan yeni bütçe kod yapısı yeniden gözden geçirilerek GFS’ deki değişikliklere ve Avrupa Birliğinde uygulanan ESA’95 (European System of Integrated Economic Accounts) standardına uygun hale getirilmiştir. Analitik bütçe sınıflandırmasına 2004 yılında genel ve katma bütçeli idarelerde, 2006 yılından itibaren genel yönetim kapsamındaki tüm idarelerde uygulamaya geçilmiştir. Kurumsal sınıflandırmada, bütçe sistemi içinde yer alan idari yapı temel alınmıştır. Kurumsal sınıflandırma, siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesini ve performans sorumlularının belirlenmesini hedeflemektedir. Aynı anayasal otoriteye tahsis edilen kaynakların, aynı kodda yer alması benimsenmiş olup, bütçe türleri itibarıyla gruplandırma bunun istisnasıdır. Siyasi ya da bürokratik olarak yönetim yetkisi kurumsal sınıflandırmanın temel kriteri kabul edilmiştir. Dört düzeyli bir kodlama benimsenmiştir (Bkz: Tablo 5.1). 1. DÜZEY 2. DÜZEY Bakanlıklar ve anayasal olarak eşdeğer idareler ile bütçe türlerini kapsar. Birinci düzeyde tanımlanan yöneticilere karşı doğrudan sorumlu birimler ile bütçe türlerine göre idareleri kapsar. Ana hizmet birimleri gibi ikinci düzeye bağlı olan ve kurumsal politikanın uygulanmasından sorumlu olan birimleri kapsar. Destek ve lojistik birimler ile politikaları uygulayan ve hizmetten yararlananlarla doğrudan muhatap olan birimleri kapsar. Tablo 5.1 Kurumsal Sınıflandırma Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, http:// 4. DÜZEY www.bumko.gov.tr/ Eklenti/11227,02Fonksiyonel sınıflandırma, devlet faaliyetinin türünü göstermek üzere tasarlanmıştır. kurumsal2019-2021xls. xls?0 (Son Erişim: Dört düzeyli ve altı haneli kod grubundan oluşmaktadır. Birinci düzey, devlet faaliyetle- 11.09.2018) 3. DÜZEY rini on ana fonksiyona ayırmaktadır. Ana fonksiyonlar, ikinci düzeyde programlara bölünmektedir. Üçüncü düzey kodlarsa nihai hizmetleri göstermektedir. Dördüncü düzey açılarak muhtemel ihtiyaçlar için boş bırakılmıştır (Bkz: Tablo 5.2). 01 GENEL KAMU HİZMETLERİ 02 SAVUNMA HİZMETLERİ 03 KAMU DÜZENİ VE GÜVENLİK HİZMETLERİ 04 EKONOMİK İŞLER VE HİZMETLER 05 ÇEVRE KORUMA HİZMETLERİ 06 İSKAN VE TOPLUM REFAHI HİZMETLERİ 07 SAĞLIK HİZMETLERİ 08 DİNLENME, KÜLTÜR VE DİN HİZMETLERİ 09 EĞİTİM HİZMETLERİ 10 SOSYAL GÜVENLİK VE SOSYAL YARDIM HİZMETLERİ Finansman tipi sınıflandırma harcamanın hangi kaynakla finanse edildiğini gösterir. Devirli ödenekleri izlemek için geliştirilmiştir. Tek haneli koddan ibarettir (Bkz: Tablo 5.3). Tablo 5.2 Fonksiyonel Sınıflandırma (Birinci Düzey) Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, http:// www.bumko.gov.tr/ Eklenti/11225,03fonksiyonel20192021xls.xls?0 (Son Erişim: 11.09.2018) 100 Tablo 5.3 Finansman Tipi Sınıflandırma Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, http:// www.bumko.gov.tr/ Eklenti/11226,04finansman20192021xls.xls?0 (Son Erişim: 11.09.2018) Kamu Maliyesi 01 GENEL BÜTÇELİ İDARELER 02 ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER 03 DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR 04 SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI 05 MAHALLİ İDARELER 06 ÖZEL ÖDENEKLER 07 DIŞ PROJE KREDİLERİ 08 ŞARTLI BAĞIŞ VE YARDIMLAR Ekonomik sınıflandırma, devlet faaliyetlerinin, milli ekonomi üzerindeki etkilerine göre gruplanmasıyla oluşturulmuştur. Devlet faaliyetlerinin, milli gelir ve piyasa ekonomisi üzerindeki etkilerinin ölçülmesini amaçlar. Altı haneli ve dört düzeyli kod grubundan oluşur. Bütçe politikalarının seçici bir şekilde uygulamasını sağlar (Bkz: Tablo 5.4). Tablo 5.4 Ekonomik Sınıflandırma (Birinci Düzey) Kaynak: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, http:// www.bumko.gov.tr/ Eklenti/11229,05ekonomikgider20192021xls.xls?0 (Son Erişim: 11.09.2018) PERSONEL GİDERLERİ DEVLET PRİMİ GİDERLERİ MAL VE HİZMET ALIMI GİDERLERİ FAİZ GİDERLERİ CARİ TRANSFERLER SERMAYE GİDERLERİ SERMAYE TRANSFERLERİ BORÇ VERME YEDEK ÖDENEKLER Bordroya dayalı olarak kamu personeline yapılan ödemeleri (tedavi ve ayni ödemeler hariç). Devletin işveren sıfatıyla ödediği sosyal güvenlik katkı payları (personelden kesilen primler hariç). Faturalı olarak teslim alınan mal ve hizmet bedelleri (sabit sermaye edinimi giderleri hariç). Devlet borçlarına ilişkin faiz ödemeleri (ödenen komisyon ve ihraç giderleri hariç). Sermaye birikimi hedeflemeyen karşılıksız ödemeler (devlet borç faizleri hariç). Devlet malvarlığını artıran ödemeler (savunma ve stok alımları hariç). Bütçe dışına sermaye birikimi amaçlayan ödemeler (KİT sermaye iştirakleri hariç). Bir mali varlık karşılığında yapılan ödemeler (görev zararları hariç). Bütçede öngörülemeyen hizmet karşılıkları (yalnızca maliye bütçesinde yer alır). KAMU HARCAMALARININ ARTIŞI Kamu harcamalarının seyri incelendiğinde bu harcamaların sürekli bir artış eğiliminde oldukları görülmektedir. Kamu harcamalarında meydana gelen artışlar görünürde artışlar ve gerçek artışlar olarak ikiye ayrılarak incelenebilir. Kamu Harcamalarının Görünürde Artış Nedenleri Kamu harcamalarının görünüşte artması, topluma sunulan mal ve hizmetlerde kalite ya da miktar olarak bir artış olmamasına karşılık, kamu giderlerinin tutarında meydana gelen bir artışı ifade etmektedir. Paranın Satın Alma Gücünün Düşmesi Yapılan hizmetlerin miktar ve kalitesinde değişme olmaksızın, bütçe rakamlarının nominal olarak artmasında, para değerindeki düşmelerin önemli etkisi vardır. Paranın satın alma gücü, enflasyonist etkiler sonucu giderek azalmaktadır. Kamu hizmetlerinde nitelik ve nicelik yönünden hiçbir değişiklik görülmese bile genel fiyat düzeyindeki yükselmeden ötürü kamu harcama rakamları nominal olarak yükselmektedir. Yani paranın satın alma gücünde ortaya çıkan azalışlar, kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesi için katlanılması gereken giderlerinde görünüşte yani nominal olarak artmasına yol açmaktadır. 5. Ünite - Kamu Harcamaları Bütçe Sistemlerinin Değişmesi 20. yüzyıl başlangıcına kadar devlet bütçeleri safi bütçe usulüne göre düzenlenmekteydi. Safi usule göre, kamu gelirlerinin tahsili için yapılan masraflar gelirden düşülmekte ve geriye kalan tutar bütçede yer almaktaydı. Bu yöntemle, sağlanan gelirle yapılan harcamaların toplamı ayrı ayrı ve açık bir şekilde görülememekte, gelir ve gider kalemleri birbirlerini gizlemekteydi. Günümüzde ise safi usul terk edilmiş yerine gayri safi usul kabul edilmiştir. Bütçe usulündeki bu değişiklik ile gelir ve gider kalemlerinin birbirine mahsubu yapılmaksızın gösterilmesi bütçe rakamlarının görünürde yükselmesine neden olmuştur. Ülke Yüzölçümü ve Nüfusun Artması Ülke sınırlarının büyümesi; kamu hizmetlerinin mevcut olan miktar ve kalitesinde herhangi bir artma olmamasına rağmen, sunulan hizmetler dolayısıyla yapılan giderlerin artmasına neden olmaktadır. Hizmet götürülmesi ve yönetilmesi gereken alanların büyümesi ve nüfusun artması sonucu kamunun yapmış olduğu toplam harcamalar artmaktadır. Kamu giderlerinin artmasında nüfus artışına bağlı olarak, sağlık, eğitim, konut, ulaşım, altyapı vb. konulardaki harcamalarda kamu giderlerinin büyümesine neden olmaktadır. Nüfusun artmasıyla birlikte devletin sunmuş olduğu eğitim, sağlık, konut vb. kamu hizmetlerinde bir talep artışı gözlenmektedir. Çünkü devlet yapmış olduğu kamusal mal ve hizmet üretiminin hacim ve yapısını nüfus ile doğru orantılı olarak artırmak zorunda kalmaktadır. Örneğin, bir ülkede genç nüfus oranı yüksek ise buna bağlı kamunun sunmuş olduğu kültürel ve eğitim harcamalarında bir artış olacaktır. Eğer ülkede nüfus artış oranı fazla değilse bu sefer de yaşam süresinin uzamasından dolayı yaşlılarla ilgili kamu hizmetlerinde (huzur evleri, yaşlılık sigortası vb.) talep artacaktır. Kamu Harcamalarının Gerçek Artış Nedenleri Kamu harcamalarının topluma sunulan mal ve hizmetlerin kalitesi ve miktarında meydana gelen artışla birlikte artması, kamu harcamalarında meydana gelen gerçek bir artışı ifade etmektedir. Ekonomik Nedenler 20. yüzyılla birlikte ortaya çıkan gelişmeler sonrasında ‘’Klasik Devlet’’ anlayışının yerini ‘’Sosyal Devlet’’ anlayışına bırakmasıyla birlikte devletin yüklendiği görev ve sorumluluklarda belirgin bir artış meydana gelmiştir. Bu süreçle birlikte devletin klasik görevlerinin yanına iktisadi dalgalanmaların giderilmesi, dış ticaret dengesinin sağlanması gibi yeni görevler eklenmiştir. Şüphesiz bu durum devletin ekonomik ve sosyal alanda daha fazla yer alarak daha fazla harcama yapması sonucunu doğurmuştur. Bununla birlikte, devlet ve diğer kamu teşekküllerinin, ekonomik gelişme sonrasında ortaya çıkan sosyal maliyetlerle ilgili yeni roller üstlenmesiyle birlikte sanayileşme dolayısıyla büyük şehirlerin meydana gelmesi sonucu artan alt yapı yatırımları ihtiyacı, kamu harcamalarını arttırmıştır. Teknolojik Nedenler Dünyanın herhangi bir yerinde bulunan teknolojik yenilik, kısa zamanda tüm ülkelere ve topluma yayılmakta, bireyler de bu yeniliklerden yararlanmak istemektedirler. Bu istek, aynı zamanda devletler üzerinde de bir baskı meydana getirmektedir. Teknolojik gelişmeler, yeni hizmetlerin gerçekleşmesi zorunluluğunun yanında öteden beri görülmekte olan hizmetlerin daha gelişmiş bir biçimde görülmesine ve daha pahalıya mal olmasına da sebebiyet vermektedir. 101 102 Kamu Maliyesi Ayrıca dünyadaki kıt kaynakların daha verimli şekilde kullanılmasının sağlanması ve üretim kapasitesinin artırılabilmesi için teknolojik ilerleme gereklidir. Bu durum devletin faaliyetlerini ve harcamalarını önemli ölçüde artırmaktadır. Mali dar boğazların olmasına rağmen, birçok gelişmiş ülke hükümeti araştırma geliştirme harcamalarının artırılmasında kararlılık göstermektedir. Kamu fonları artan oranda, bilişim ve iletişim, biyoteknoloji ve nanoteknoloji başta olmak üzere, ekonomik ve toplumsal değer taşıdığına inanılan bilim ve teknoloji alanlarına yönlendirilmektedir. Hükümetler, kamu araştırma sisteminin güçlenmesiyle bunların yeni buluşlarla verimliliğinin artmasına yönelik bir takım reformlar ortaya koymaktadırlar. Sosyal Nedenler Ekonomik değişim, beraberinde toplumsal yapıda önemli değişimleri de getirmiştir. Değişim yeni düzenlemelerin ve yeni kanunların yapılmasını gerekli kılmış, bunların gerçekleştirilmesi bütçeyi yükseltmiştir. Devletin birçok alanda sosyal hizmetler yapması durumu ortaya çıkmış, bu hizmetlerin vatandaşlara ulaştırılması için büyük masrafların yapılmasına gerek duyulmuştur. Bununla beraber, toplumun belirli bir eğitim düzeyine ulaşarak, beşeri sermayenin artırılması amacıyla eğitim hizmetlerine, devlet tarafından önemli yatırımlar yapılmaktadır. Aynı şekilde, herkesin yararlanması amacıyla devlet tarafından sağlanan, gerek koruyucu gerekse önleyici sağlık hizmetleri de sonuçta kamu harcamalarında bir artışı beraberinde getirmiştir. Ayrıca toplumun düşük gelirlilerine, yaşlı ve sakatlara yönelik yapılan yardımlar, kamu harcamalarında ki artışın diğer sosyal nedenlerini oluşturmaktadır. Askeri Nedenler Askeri nedenler, birçok ülkede, kamu harcamalarının artışının önemli nedenlerinden birini oluşturmaktadır. Savunma sanayisi sürekli bir değişim ve ilerleme içinde yer almakta devletlerde ülke güvenlikleri açısından yaşanan değişim ve gelişmeleri yakından takip etmektedirler. Bu durum bütçe rakamlarının sürekli ve önemli bir biçimde değişimine neden olmaktadır. Savaşlar kamu harcamalarının düzeyi üzerinde üç şekilde etkili olmaktadır. Bunlar savaş uygulaması sonucu ortaya çıkan maliyetler, milli savunmayı sağlamaya yönelik çalışmaların doğurduğu maliyetler, sonuncusu ise savaş sonrası dönemde ortaya çıkan ve karşılanması gereken maliyetlerdir. Siyasi Nedenler Günümüzde ülkelerin büyük çoğunluğunda çok partili demokratik sistemler uygulanmaktadır. Bu sistemin esasında, iktidar ve muhalefet partilerinin, yeniden seçilebilmek, iktidara yeniden sahip olabilmek amacıyla anayasal kurallar çerçevesinde izledikleri rekabet görülmektedir. Oluşan rekabet ortamında, kamu harcamalarının miktarı artabilmekte ve popülist politikaların izlenmesi sonucu doğabilmektedir. Partilerin seçilmek için giriştikleri rekabet ortamı kamu harcamalarının artışını iki yönde etkileyebilmektedir. Birinci olarak, seçim dönemlerinde partiler kendi aralarında kamu kaynaklarının kullanımı açısından rekabet edebilmekte ve bu rekabet sonucunda seçim dönemlerinde kamu harcamaları artış gösterebilmektedir. İkinci olarak, partiler arası rekabet, partilerin siyasi görüşlerine bağlı olarak ekonomi politikalarının farklılığıyla ilişkilendirilmekte ve bu durum, kamu harcamalarının bileşiminde farklılıklar doğurabilmektedir. Örneğin; sosyalist bir partinin iktidarda olduğu dönemlerde, sosyal yardımları ve ücretleri artırıcı politikalar izlenebilmektedir. 5. Ünite - Kamu Harcamaları 103 KAMU HARCAMALARININ ARTIŞINI AÇIKLAMAYA YÖNELİK GÖRÜŞLER Tarihsel süreç içerisinde değerlendirildiğinde, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde kamu harcamalarının sürekli bir artış eğilimi içerisinde olduğu gözlenmiştir. Bu artış eğilimin sebepleri hakkında çeşitli görüşler ortaya atılmıştır. Wagner Kanunu Kamu harcamalarındaki artışı açıklamaya yönelik olarak ilk ampirik çalışma yüz yılı aşan bir süre önce Adolph Wagner tarafından ortaya atılmıştır. Literatüre Wagner Kanunu olarak da geçen, kamu harcamalarındaki artışın sanayileşme sürecinin getirmiş olduğu ekonomik ve sosyal ihtiyaçların artmasına bağlayan Wagner, devlet faaliyetlerindeki sürekli artışı ifade eden bu kanunu 1883 yılında yaptığı gözlemler neticesinde savunmuştur. Wagner, kamu tarafından üretilen mal ve hizmetlere yönelik talebin sürekli olarak artmasına karşın, vergi gelirlerinde aynı oranda bir artış söz konusu olmadığı için, kamu harcamalarının yükseleceğini ilk olarak ortaya koyan iktisatçıdır. Wagner dönemin sanayileşme aşamasındaki ülkelerinden ABD, Fransa, Almanya ve Japonya’daki iktisadi gelişmeleri inceleyerek ekonomik gelişme ve sanayileşme hızlandıkça kamu harcamalarının da arttığı sonucuna ulaşmıştır. Wagner’e göre, ekonomik gelişmeyle beraber kamunun ekonomik faaliyetlerinde dolayısıyla kamu harcamalarında da bir artışa neden olacaktır. Bu artışın nedenini sanayileşmeyle beraber devletin idari ve güvenlik görevlerini daha etkin yerine getirme gereğinden ve hukuk sisteminin yerleştirilmesinin eskiye nazaran daha önemli bir yere gelmesi oluşturmaktadır. Ayrıca artan nüfus gerek kamu hizmetleri gerekse de sosyoekonomik alanda yeni düzenlemeler için kamu harcamalarının artırılması sonucunu doğurmaktadır. Wagner yasası, kamu harcamalarının, milli gelirden daha hızlı artmasını ifade etmektedir. Burada belirtilen, kamu harcamalarının, kişi başına düşen milli gelirden daha hızlı artmasıdır. Ancak bu durumda Wagner kanunun işlediğinden bahsedilebilir. Bu durumda ulusal kaynakların kullanımında bütçe harcamalarının, yani kamusal kullanımın görece payının artışından söz edilebilir. Peacock-Wiseman’ın Sıçrama Tezi 1970’li yıllardan itibaren kamu harcamalarının artışıyla ilgili olarak kendisine literatürde yer bulan bir diğer görüş de Peacock-Wiseman’ın sıçrama tezidir. İngiltere’de 1890-1960 yılları arasında, kamu harcamalarının seyrini izleyen Peacock ve Wiseman, bazı sonuçlara ulaşmışlardır. Buna göre kamu harcamaları, devamlı ve doğrusal bir artış göstermemekte, ancak basamaklı bir gelişme söz konusu olmaktadır. Politik, ekonomik ve sosyal buhranlar meydana geldiğinde bu ilişkide yükselme yönünde sıçramalar yaşanmakta, durumun normale döndüğü dönemlerdeyse değişmiş olan durum, varlığını yeni şekliyle devam ettirmektedir. Şekil 5.1’de A.B.D.’de kamu harcamalarının gelişimi incelendiğinde de savaş dönemini izleyen dönemlerde kamu harcamalarının arttığı ve eski seviyesine dönmediği görülmektedir. Wagner Kanunu: Kamusal mal ve hizmetlere yönelik talep sürekli artarken vergi gelirlerinde aynı oranda bir artış olmadığı için kamu harcamaları yükselecektir. 104 Kamu Maliyesi Şekil 5.1 Kaynak: Barry Ritholtz, Government Spending as a Percentage of GDP, (29 Temmuz 2011) http://www.ritholtz. com/blog/2011/07/ government-spendingas-a-percentage-ofgdp-2/ 45% 45% 2.Dünya Savafl› 1944, 41.56% 1945, 41.54% 40% 40% 1943, 39.61% 35% 35% 30% 1.Dünya Savafl› 1919, 23.44% 1942 21.74% 25% 20% 2011 25.36% 1946, 23.73% 1953 20.75% 15% 10% 10% 5% Sıçrama Hipotezi: Savaşlar gibi büyük bunalım dönemlerinde, kamu harcamaları sıçrama yaparak artar, bunalım sonrası dönemlerde de eski düzeyine inemez. 8 5% 1991 2001 2011 1961 1971 1981 1951 1921 1931 1941 1911 1901 1891 1861 1871 1881 1851 1811 1821 1831 1841 1813, 3.86% 1801 1791 0% 25% 20% ‹ç Savafl 1865, 14.46% 15% 30% 0% 2021 A.B.D.’de Kamu Harcamalarının GSMH’ ya Oranı (1791 - 2011) Peacock ve Wiseman, asıl olarak devlet tarafından toplanan kamu gelirleri üzerinde durmuşlarıdır. Kamu harcamalarındaki artışın kamu gelirlerindeki artışla ilgili olduğunu belirtmişler, ekonominin gelişmesine paralel olarak sağlanan vergi hâsılatında ve bunun sonucunda yapılan harcamalarda, yükselmenin ortaya çıkacağını iddia etmişlerdir. Buraya kadar Wagner’den çok fazla ayrılmazlar. Ama Peacock ve Wiseman, İngiltere örneğine dayanarak, savaşlar gibi büyük bunalım dönemlerinde, kamu harcamalarının sıçrama yaptığını, bunalım sonrası dönemlerde de eski düzeyine inmediğini belirtmişlerdir. Bundan dolayı Peacock ve Wiseman’ın teorik açıklamaları, literatürde “sıçrama etkisi” olarak adlandırılır. Savaş ve bunalım dönemlerinde özel harcamalar, yerini büyük ölçüde kamu harcamalarına bırakır. Kamu harcamalarının yer değiştirmesiyle yukarı doğru bir tırmanış başlar ve artış eğiliminde bir sapma ortaya çıkar. Harcamaların artışı vergilerin artışını gerektirse de vergi düzeyinin seçmenlerin kabul edebileceği sınırlar içinde kalması gerekir. Peacock-Wiseman’a göre kamu harcamaları savaş sonrası dönemde neden azalmamaktadır? Gerek Wagner gerekse Peacock-Wiseman yaptıkları araştırmalarında, kamu harcamalarının artış nedenlerini açıklarken farklı ifadeler kullanmış olsalar da kamu harcamalarının, kamu gelirlerinden daha hızlı arttığı sonucuna ulaşmışlardır. Bu sonuç, kamu açıklarındaki artışların açıklanmasının referans noktasını oluşturmaktadır. Kamusal Tercihler Teorisi Bu yaklaşıma göre kamu harcamalarının artışı politik süreçle ilişkilendirilmektedir. Politik süreç içersinde yer alan aktörler (seçmenler, politikacılar, bürokratlar, baskı grupları) kamu harcamalarını arttırmaktadır. 5. Ünite - Kamu Harcamaları Bu teorinin gelişimi II. Dünya Savaşı’ndan sonra kamu kesiminin hızlı bir şekilde büyümesiyle birlikte olmuştur. Bu büyüme, hem kamu harcamalarında, hem de kamu gelirlerinde kendini göstermiştir. Kamusal Tercihler Teorisine göreyse devletin aşırı büyümesi ekonomik ve politik yozlaşmayı da beraberinde getirmektedir. Kamusal Tercihler Teorisinin en önemli katkılarından biri “piyasa başarısızlığı” teorisine karşılık olmak üzere “devletin başarısızlığı” teorisini geliştirmiş olmasıdır. Kamu tercihi teorisini savunan iktisatçılar Keynesyen politikaları eleştirerek kamu ekonomisinin de piyasa ekonomisi gibi kendi başına optimumu sağlamaktan uzak olduğunu açıklamışlardır. Kamu kesiminin başarısızlık nedenleriniyse özetle şu başlıklar altında toplamışlardır: • Politikacıların çıkar güdüsü • Siyasal iktidarın miyopluğu • Hizmet kayırmacılığı • Politik rekabetin eksikliği • Parti içi demokrasinin eksikliği • Bürokratik etkinsizlikler • Seçmenin ilgisizliği • Seçmenin eksik bilgiye sahip olması • Seçmenin politik miyopluğu • Oylama maliyeti • Çıkar ve baskı grupların faaliyetleri • Oy ticareti. Bütün bu etkilerle artan kamu harcamaları ekonomi üzerinde de olumsuz etkiler yaratacak ve politik yozlaşmayı da beraberinde getirecektir. 105 106 Kamu Maliyesi Özet 1 2 3 Kamu harcamaları kavramını tanımlamak Kamu harcamaları kısaca devletin mal ve hizmet alımları için yaptığı harcamalar olarak tanımlanabilir. Kamu harcamaları, devletin yapılanma biçimi dolayısıyla hizmeti gerçekleştirilen kamu kuruluşları tarafından yapılmaktadır. 5018 sayılı “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” kamu giderini; “Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının ıskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlarla diğer giderleri” olarak tanımlamıştır. Geniş anlamda kamu harcamalarını açıklayan görüş “sosyo-ekonomik tanım”, dar anlamda kamu harcamalarını açıklayan görüşse “hukuki tanım” olarak adlandırılmaktadır. Geniş ve dar kamu harcamaları tanımları arasındaki farkı açıklamak Geniş anlamda kamu harcaması, devlet bütçesi kapsamında yapılan harcamalarla birlikte, bütçe sistemi dışında kalan diğer tüm kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan harcamaları da içine almaktadır. Bu tanımdan hareketle, kamu harcamaları, kamu kesimini oluşturan bütün unsurların; genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri, yerel yönetimler, fonlar, sosyal güvenlik kurumları, döner sermayeli kurumlar, KİT’ler ile diğer kamu kurumlarının harcamalarının toplamından oluşmaktadır. . Genel olarak bakıldığında dar anlamda kamu harcamaları, merkezi hükümet bütçesi ile yapılan harcamalarla özel bütçeli kamu idareleri tarafından yapılan harcamaları ifade eder. Kamu harcamalarının sınıflandırılmasını özetlemek Kamu harcamaları idari, fonksiyonel ve ekonomik olarak sınıflandırılmaktadır. İdari sınıflandırma, kamu harcamalarının kamu hizmetini yürüten kurumlar bazında sınıflandırılmasıdır. Fonksiyonel sınıflandırma, kamu harcamalarının amaçlara yönelik hizmetler bazında sınıflandırılmasıdır. Ekonomik sınıflandırma, kamu harcamalarının toplam hâsılaya katkısı bazında sınıflandırılmasıdır. Ekonomik sınıflandırma cari, yatırım gibi gerçek harcamalar ve transfer harcamalarından oluşur. Cari harcamalar mevcut üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmet bedellerinden oluşur. Yatırım harcamaları üretim kapa- sitesini artırmak için yapılan, üretim faktörlerinin verimliliğini artıran ve faydası birden fazla yıla yayılan dayanıklı mallar için yapılan harcamalardır. Transfer Harcamaları ise satın alma gücünün özel şahıslar ya da sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine sebep olan kamu harcamalarıdır. 4 5 Kamu harcamalarının görünürde ve gerçekte artış nedenlerini değerlendirmek Kamu harcamalarının görünürde artış nedenleri; paranın satın alma gücünün düşmesi, bütçe sistemlerinin değişmesi, ülke yüzölçümü ve nüfusun artmasıdır. Kamu harcamalarının gerçek artış nedenleri, devletin yüklendiği görev ve sorumluluklarda belirgin bir artış meydana gelmesi, teknolojik gelişmelerin yeni hizmetlerin gerçekleşmesi zorunluluğu ve var olan hizmetlerin daha gelişmiş bir biçimde görülmesine sebebiyet vermesi, toplumsal yapıda önemli değişimlerin olmasıyla askeri ve sosyal nedenlerdir. Kamu harcamalarının artışıyla ilgili görüşleri açıklamak Kamu harcamalarındaki artışı açıklamaya yönelik olarak ilk ampirik çalışma, yüz yılı aşan bir süre önce, Adolph Wagner tarafından ortaya atılmıştır. Wagner, kamu tarafından üretilen mal ve hizmetlere yönelik talebin sürekli olarak artmasına karşın, vergi gelirlerinde aynı oranda bir artış söz konusu olmadığı için kamu harcamalarının yükseleceğini ilk olarak ortaya koyan iktisatçıdır. 1970’li yıllardan itibaren kamu harcamalarının artışıyla ilgili olarak kendisine literatürde yer bulan bir diğer görüş de Peacock-Wiseman’ın sıçrama tezidir. Buna göre politik, ekonomik ve sosyal buhranlar meydana geldiğinde, bu ilişkide yükselme yönünde sıçramalar yaşanmakta, durumun normale döndüğü dönemlerdeyse değişmiş olan durum, varlığını yeni şekliyle devam ettirmektedir. 5. Ünite - Kamu Harcamaları 107 Kendimizi Sınayalım 1. Devletin mal ve hizmet alımları için yaptığı harcamalara ne ad verilmektedir? a. Kamu finansmanı b. Parafiskal gelir c. Kamu harcaması d. Kamu borçlanması e. Monetizasyon 6. Gerçek kamu harcamaları aşağıdaki şıklardan hangisinde bir arada verilmektedir? a. Transfer - yatırım b. Yatırım - Borç ödemeleri c. Cari - transfer d. Cari - yatırım e. Cari - Borç ödemeleri 2. Kamu giderini mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının ıskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderler olarak tanımlayan kanun aşağıdakilerden hangisidir? a. 5018 sayılı Kanun b. 421 sayılı Kanun c. 3550 sayılı Kanun d. 7221 sayılı Kanun e. 199 sayılı Kanun 7. Analitik bütçe sınıflandırması hangi yıldan itibaren genel yönetim kapsamındaki tüm idarelerde uygulanmaya başlamıştır? a. 2001 b. 2003 c. 2004 d. 2005 e. 2006 3. Aşağıdakilerden hangisi kamu harcamalarının sınıflandırma türlerinden biri değildir? a. İdari b. Organik c. Fonksiyonel d. Ekonomik e. Bireysel 4. Kamu harcamalarının kamu hizmetini yürüten kurumlar bazında sınıflandırılması aşağıdakilerden hangisidir? a. İşlevsel b. İdari c. Ekonomik d. Fonksiyonel e. Görevsel 5. Devletin klasik ve sosyo-ekonomik nitelikteki hizmetleri göz önünde tutularak her bir hizmet grubu için yapılan giderler dikkate alınarak yapılan sınıflandırma aşağıdakilerden hangisidir? a. Fonksiyonel b. İdari c. Organik d. Ekonomik e. Gerçek 8. Aşağıdakilerden hangisi kamu harcamalarının görünürde artış nedenlerinden biri değildir? a. Paranın satın alma gücünün düşmesi b. Bütçe sistemlerinin değişmesi c. Savaş ve savunma giderlerinin artması d. Ülke nüfusunun artması e. Ülke yüzölçümünün artması 9. “Kamusal mal ve hizmetlere yönelik talep sürekli artarken, vergi gelirlerinde aynı oranda bir artış olmadığı için kamu harcamaları yükselecektir” görüşü aşağıdaki düşünürlerden hangisine aittir? a. Keynes b. Smith c. Wagner d. Ricardo e. Pareto 10. Peacock-Wiseman sıçrama tezini aşağıdaki hangi ülkenin kamu harcamalarının seyrini izleyerek geliştirmişlerdir? a. Almanya b. İngiltere c. Fransa d. İtalya e. Japonya 108 Kamu Maliyesi Yaşamın İçinden Yatırımlarda 17 yılın rekoru Naki BAKIR Bütçede yatırımın payı 2010’da tekrar çift haneli rakamlara ulaştı. Yüzde 11.1 olan yatırım oranı son 17 yılın rekorunu kırdı. 2010 yılında hızlı bir artış gösteren kamu yatırım harcamalarının bütçedeki payı çift haneli düzeye ulaşarak, son 17 yılın rekorunu kırdı. Yatırım harcamalarından en yüksek payı İç Anadolu, en düşük payı ise Ege aldı. Dünya Gazetesi’nin, Maliye Bakanlığı veri tabanını kullanarak yaptığı hesaplamalara göre, geçen yıl 293 milyar 628 milyon liraya ulaşan merkezi yönetim bütçe harcamalarının 32 milyar 643 milyon lirasını, ‘sermaye gideri’ ve ‘sermaye transferleri’ kalemleri altında yer alan yatırım harcamaları oluşturdu. Toplam bütçe giderinin yüzde 9.5 arttığı, 2010 yılında yatırım harcamalarındaki artış yüzde 33.8’i buldu. Başlangıç ödeneğini 10 milyar liradan fazla aşan yatırım harcamalarının toplam bütçe harcamalarındaki payı yüzde 11.1’le, 16 yıllık bir aradan sonra yeniden çift haneli düzeye ulaştı. 1993 yılında yüzde 11.7 olan yatırım harcamalarının bütçedeki payı, 2000’lerin başında yüzde 5’lere kadar indikten sonra, yavaş da olsa artışa geçmişti. Güneydoğu 1 milyar 380 milyon lira ile yatırım harcamalarından yüzde 8.5 pay alırken, Ege ise 1 milyar 174 milyon lira ve yüzde 7.2 oranıyla en az yatırım harcaması ve toplamda en düşük payı alan bölge oldu. Personel ödemesinde birinci Marmara 2010 yılı faiz ödemeleri, yüzde 9.2 azalarak T48.3 milyar’ye, bunun bütçedeki payı da yüzde 16.4’le, 1986’dan bu yana en düşük düzeye indi. 2010 yılında T73.3 milyar olan sosyal güvenlik primi ödemesi dahil, personel harcamalarının 15.8 milyarla en büyük bölümü, Marmara’ya yapıldı. 28.8 milyar liraya ulaşan mal ve hizmet alımlarının 7.5 milyarla en büyük kısmı merkezden yapılırken, bölgeler içinde ise 5.8 milyar lirayla İç Anadolu, en fazla payı aldı. Toplam bütçe harcamalarının T178.1 milyar ile yüzde 60.7 oranındaki bölümünü, faiz ödemeleri ve cari transferler gibi merkezden yapılan ödemeler oluştururken, illere yapılan toplam 115.5 milyar liralık bütçe harcamasının 30.1 milyarla en büyük bölümü İç Anadolu’ya yapıldı. Bu bölgeyi T23.3 milyar Marmara, T13.1 milyar ile Doğu Anadolu izledi. Karadeniz bölgesine toplam 12.9 milyar, Ege bölgesine toplam T12.8 milyar düzeyinde harcama yapılırken Akdeniz’e yapılan harcama T12.2 milyar olarak gerçekleşti. Toplam harcama tutarında Güneydoğu Anadolu bölgesi ise yaklaşık T11 milyar ile son sırada yer aldı. İllere yapılan harcama tutarında İç Anadolu yüzde 26, Marmara yüzde 20.2, Doğu Anadolu yüzde 11.4, Karadeniz yüzde 11.2, Ege yüzde 11.1, Akdeniz yüzde 10.6, Güneydoğu yüzde 9.5 pay aldı. Savunma ve güvenliğin payı yüzde 11.5 Geçen yıl savunma hizmetleri için 14. 9 milyar, kamu düzeni ve güvenlik için de toplam 18.7 milyar liralık bütçe harcaması yapıldı. Bütçede savunma ve güvenliğin payı yüzde 11.5 olarak gerçekleşti. Bütçenin fonksiyonel sınıflandırmasına göre geçen yılki bütçe harcamalarından genel kamu hizmetleri 88.3 milyar lirayla yüzde 30.1, sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetleri 59.9 milyarla yüzde 20.4, ekonomik işler ve hizmetler 42.1 milyar lirayla yüzde 14.3, eğitim 41.4 milyar lirayla yüzde 14.1 pay aldı. Sağlık harcamaları ise 16.1 milyar lirayla toplam harcamaların yüzde 5.5’ini oluşturdu. Büyük bölümü Doğu Anadolu’ya yapılan iskan ve toplum refahı hizmetlerinin toplamı 6.5 milyar liraya ulaşarak bütçe toplamında yüzde 2.2 paya sahip oldu. Toplamı 101.9 milyar liraya ulaşan ve büyük bölümünü sosyal güvenlik kuruluşlarına Hazine yardımı ve görev zararı ödemelerinin oluşturduğu cari transferlerin 94.7 milyarla büyük bölümü merkezden yapıldı. 2011’de ödeneklerde kısıtlama Seçim yılı olmasına rağmen 2011’de yatırım ödeneklerinin kısılması dikkat çekiyor. T312.5 milyar olan 2011 yılı merkezi bütçesinde 25.9 milyar liralık bir yatırım ödeneği ayrıldı. Bu 2010’a göre yüzde 20.4 bir azalmaya karşılık geliyor. Revizyon olmaması durumunda yatırım harcamalarının bütçedeki payı bu durumda tekrar gerileyecek ve yüzde 8.3’e inmiş olacak. 2011 bütçesinde 47.5 milyara ulaşan faiz ödemelerinin bütçedeki payı yüzde 15.2. Buna göre faizin yükünün 2011’de, 2010 yılı seviyesinin altına inmesi öngörülüyor. 5. Ünite - Kamu Harcamaları 109 Okuma Parçası Arslan payı İç Anadolu’nun 2010’da İllere yapılan 16 milyar 317 milyon liralık yatırım harcamasından ise en büyük payı yaklaşık yüzde 30’la İç Anadolu aldı. Geçen yıl T4 milyar 872 milyon yatırım harcaması yapılan bu bölgeyi 2 milyar 724 milyon lira ve yüzde 16.7 payla Marmara, T2 milyar 328 milyon ve yüzde 14.5 payla Karadeniz izledi. 2010’da T2 milyar 334 milyon harcama gerçekleştirilen Doğu Anadolu’nun bölgeler toplamındaki payı da yüzde 14.3 oldu. Geçen yıl Akdeniz’e yapılan yatırım harcaması T1 milyar 474 milyon oldu ve bölge yüzde 9’la Karadeniz ve Doğu Anadolu’dan da düşük pay aldı. Güneydoğu’nun payı yüzde 8.5 olurken Ege yüzde7.2’lik payla, en az yatırım yapılan bölge oldu. Kaynak: DÜNYA GAZETESİ, http://www.dunya.com/ news_detail.php?id=112671, 28 Ocak 2011 Uzun Bir Yüzyılın Yükü Nadim SHEHADI Devlet artık toplumsal sorumluluklarını yerine getiremiyor. 20’nci yüzyıl 2011’de sona erdi. Elli yıl sonra tarihçiler 2011’deki protestolara bakacak ve mevcut küresel buhranı 20’nci yüzyılın sonuna özgü bir olgunun tezahürü olarak görecek. Nedir bu olgu? Bireylerin hayatına devletin görülmemiş derecede müdahale etmesi, bu rolünün maksadını aşması ve sonunda devletin çökmesi. Avrupa’da da, başka yerlerde de değişik şekillerde bir toplumsal sözleşme yürürlükteydi. Buna göre devlet beşikten mezara kadar istihdam, eğitim, sağlık hizmeti, emeklilik ve benzeri hizmetleri vaat ediyor, karşılığında da bireyler özgürlük, gelir, miras, tasarruf ve servetlerinin önemli bir bölümünden feragat ediyordu. Örneğin, 1970’lerin sonunda İngiltere’deki yüksek gelirliler, kazançlarının yüzde 90’dan fazlasını vergi olarak ödüyordu. Herkes yukarıdaki denklemin bir tarafının geçersiz olduğunun farkında. Devlet bu pazarlıkta sorumluluğunu yerine getiremiyor. Gelecek iki nesil daha da yüksek vergiler ödeyecek, ama bu vergilerin çoğu daha iyi hizmetlere değil, son iki neslin borçlarını kapatmaya harcanacak. Buradaki sorun nicelikle değil, nitelikle ilgili. Çünkü kavramsal çerçevenin tamamı çözülüyor. Ortada yalnızca ekonomik değil, idari bir buhran da var. Toplumsal sözleşme fikri öldü. 20’nci yüzyılda devlet yavaş yavaş hayatı ele geçirmişti. En kapitalist düzenlerin bile çoğunda kamu harcamaları bazen gayrisafi yurtiçi hâsılanın yarısını geçiyor, oysa yüzyılın başında yüzde 10’a bile ulaşmıyordu. Çoğu zaman dönüşü olmayan bu artış kademe kademe gerçekleşti. Bazen hesaplanmış adımlarla, bazen krizlerin veya savaşların ardından. Yolsuzluklar yepyeni bir boyut kazandı. Aslında gerçek anlamda hiçbir zaman sorumlu tutulmadıkları devlet adına vaatlerde bulunmak politikacılara fazla cazip geliyor. Oylar kısa vadede kazanılırken sorunlar çok sonralara öteleniyor ve ceremesini de başkaları çekiyor. Bu yeni bir konu değil elbet, fakat 2011, buhranın doruğa ulaştığı bir yıl oldu. Yunanistan’da, İspanya’da, ABD’de, Hindistan’da, Çin’de, İsrail’de ve Arap Baharı olaylarında insanlar sokaklara döküldü. Bazıları, hiç alamayacakları halde, kamu hizmetlerini ve emeklilik maaşlarını geri istedi. Devletin rolü sona erdi ve bunun yasını tutuyorlar. İşgal Et hareketi krizden bankacıları sorumlu tutarken kimileri günah keçisi olarak göçmenleri belirledi. Bu 110 Kamu Maliyesi bir köylü veya işçi devrimi değil. Protestocuların çoğu orta gelir düzeyinden insanlar. Kaderin garip bir cilvesi olarak düzen asıl onların safını pekiştirirken kazandıklarından en çok vergiyi ödeyen, en az hizmeti alan, politikacıların manipülasyonuyla paranın değeri düştüğü için tasarruf ve serveti giderek eriyenler de onlar oldu. Uzun bir yüzyıl geçirdik. Büyük devlet fikri 1870’lerdeki tartışmalara dayanır. 1871’de Paris’in düşüşü, Bismarck Prusya’sının zaferi anlamına geliyordu. Sonraları Batı’da refah devleti olarak bilinen kuramın kaynağı, Prusya’nın o dönemdeki güçlü devlet kurumları ve sosyal sigortasıydı. 1930’lardaki ekonomik durgunluğu izleyen tartışmalardan, devletin harcama yapmasını savunan Keynesçiler galip çıktı. Devletin güçlü olması öneriliyor ve bunun için bir bedel ödemek gerekiyordu. Refah devleti modeli İkinci Dünya Savaşı sonrası altın çağını yaşadı ve bu 40 yıl kadar sürdükten sonra, 1980’lerin ortalarında çatlaklar belirmeye başladı. Sistemin yükü çok fazlaydı ve hizmet bakımından getirisi giderek azaldı. Müdahaleci devlet fikri Reagan ve Thatcher yıllarında güç kaybetti. Derken Berlin Duvarı çöktü. Fakat o dönemde Batı’da devletin rolünü azaltma girişimleri başarısızlığa uğradı. Tarihin yön değiştirdiğini anlayana kadar yirmi yıl geçti, ama nereye gittiğinden hâlâ emin değiliz. Bazı alternatifler beliriyor, ama ne anlama geldiklerini bilmiyoruz. Devletin evrensel hizmet sağlayıcısı olmasıyla arka plana itilen klasik hayırseverliğe Warren Buffet ve Bill Gates’le bir dönüş yaşanıyor. Wall Street’i İşgal Et pro- testocuları kooperatif bankacılığına dönüş istiyor. Boşluklar gönüllü hizmetlerle dolduruluyor ve işletmelerle bireylerin daha çok sosyal sorumluluk alması isteniyor. Serbest piyasa kapitalizminin fikir babası kabul edilen ve 1930’lardaki tartışmayı kaybeden Avusturyalı ekonomist Friedrich Hayek’in fikirleri Çay Partisi’yle, Cumhuriyetçilerin başkan adayı Ron Paul’le ve diğer bireysel özgürlük savunucularıyle tekrar gündeme geliyor. Hitchcock’un bir filminde boş gözlerle bakan trendeki adam gibi bu düzen de uzun zaman önce ölmüştü. Devrilmesi için tek darbe yetti. Arap Dünyası’ndaysa neredeyse tam bir çöküş var. Bireylerin özgürlüklerinden en çok feragat ettiği ve karşılığında en az faydayı aldıkları yerdi burası. Maaşları artırmayla veya kamusal projelerle para saçarak kurtulabileceklerini sanan rejimler kendilerini kandırıyor. Toplumsal sözleşme artık sona erdi. Bu bir fiyat veya bedel meselesi değil. Uyum sağlayamayanlar, önce fikrin daha sonra sistemin öldüğü Doğu Avrupa’daki gibi devrilecektir. Geçen ay sona eren 20’nci yüzyılın başındaki gibi kriz, istikrar ve risk kavramları artık olumsuz bir anlam taşımıyor. Bunların daha iyi sonuçlar verebilecek birer fırsat olduğu biliniyor. Sorunları bu kavramlar adına yamama girişimleri böyle köklü değişim zamanlarında işe yaramayacaktır. Kaynak: NEW YORK TIMES, http://www.sabah.com. tr/NewYorkTimes/2012/01/16/uzun-bir-yuzyilin-yuku, 16.01.2012 5. Ünite - Kamu Harcamaları 111 Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı Sıra Sizde Yanıt Anahtarı 1. c Sıra Sizde 1 Günümüzde kamusal hizmetlerin sağlanması unsuru, devleti harcama yapmaya zorlayan tek unsur olmaktan çıkmıştır. Kalkınma hızını arttırmak, gelir dağılımını iyileştirmek, kaynak dağılımını düzeltmek gibi devletin yüklendiği yeni görevler, bugün devleti yeni harcamalarda bulunmaya zorlamaktadır. Bu tür harcamalar son yıllarda önemli boyutlara ulaşmakta ve devletin çeşitli ekonomik ve sosyal hedefleri için bir araç olarak kullanılmaktadır. 2. a 3. e 4. b 5. a 6. d 7. e 8. c 9. c l0. b Yanıtınız yanlış ise “Kamu Harcamaları Kavramı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Kamu Harcamaları Kavramı” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “İdari Sınıflandırma” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Fonksiyonel Sınıflandırma” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Ekonomik Sınıflandırma” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Kamu Harcamalarının Görünürde Artış Nedenleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Kamu Harcamalarının Artışını Açıklamaya Yönelik Görüşler” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Kamu Harcamalarının Artışını Açıklamaya Yönelik Görüşler” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Sıra Sizde 2 Geniş kapsamlı kamu harcamaları yaklaşımının kullanılmaması bazı nedenlerden ortaya çıkmıştır. Bu nedenler; kamu harcaması boyutlarının belirlenmesindeki güçlükler, fon akımlarının sağlıklı olarak belirlenememesi, özel kesim finansmanında kamu payının net bir biçimde ortaya konmamasıdır. KİT’lerin harcamalarında, vergi istisna ve muafiyetlerinde ve sosyal güvenlik ödemelerinde ortaya çıkan çeşitli kavram ve uygulama güçlükleri, geniş anlamda kamu harcaması kavramını zor hesaplanır ve kullanışsız bir kavram haline getirmektedir. Sıra Sizde 3 Sınıflandırma, harcamalarda açıklık ilkesinin yerine getirilmesini, savurganlık ve keyfilikten kaçınmayı kolaylaştırır. Bütünü oluşturan gruplar daha iyi görülür. Kamu yönetiminin daha hızlı ve daha az maliyetle verimli ve etkin çalışmasına katkı yapmış olur. Böylelikle harcama programları daha iyi hazırlanmış olur. Yıllık harcama programlarıyla bütçe arasında daha iyi ilişki kurulur. Belli harcama grupları arasında karşılaştırma yapılabilir. Sıra Sizde 4 İdari sınıflandırma, kamu hizmetlerini gerçekleştirecek kuruluşların tespitinde, fayda-maliyet analizleri yoluyla tercihlerin belirlenmesinde, savurganlıkların önlenmesinde, bütçenin yapımında ve harcamaların muhasebeleştirilmesinde ve denetiminde önemli faydalar ve kolaylıklar sağlamaktadır. Bunların yanında kamu harcamalarını yapan dairelerin idari tablosuna göre yapılan bu sınıflandırma zamana ve mekâna bağlı olarak değişebilir. Bu durum zaman aralıklarıyla aynı kuruluşun harcamalarının incelenmesini güçleştirdiği gibi, uluslararası karşılaştırmaları da zorlaştırır. İdari sınıflandırmaya göre analizin güçlüğünün nedeni de budur. 112 Kamu Maliyesi Yararlanılan Kaynaklar Sıra Sizde 5 Fonksiyonel tasnif, ayrıca, belirli bir hizmetin yerine getirilmesinin toplam maliyetinin saptanmasında; toplam maliyetinin saptanmasına müteakip birim maliyetinin tespit edilmesinde ve birim maliyete tesir eden etkenlerin gözden geçirilerek hizmette etkinlik sağlamaya ve harcanan para ile elde edilen fayda arasında kıyaslamalar yapmaya imkân tanımaktadır. Harcamaların hizmetlere göre tasnif edildiği bu ayrıma hizmetler için öncelik sıralaması yapmak da mümkün olmaktadır. Sıra Sizde 6 Bir değer yaratan, yani GSMH’ ya katkıda bulunan harcamalar, yatırım ve cari harcamalardır; buna karşılık o dönemin GSMH’ sına bir katkıda bulunmayıp, bir aktif transferi karşılığında yapılmış harcamalar transfer harcamalarını oluşturacaktır. Sıra Sizde 7 Transfer harcamaları, karşılıksız yapılan harcamalar olup milli gelir üzerinde doğrudan doğruya bir etki meydana getirmezler, sadece satın alma gücünün özel şahıslar veya sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine sebep olurlar. Başka bir deyimle, kamu makamları tarafından yapılan transfer harcamaları gerçek anlamda reel kaynakların tüketimini ifade etmez. Bu harcamalar kamu sektöründen diğer sektörlere satın alma gücü aktarırlar. Sıra Sizde 8 Savaş ve bunalım dönemlerinde, özel harcamalar yerini büyük ölçüde kamu harcamalarına bırakır. Kamu harcamalarının yer değiştirmesi ile yukarı doğru bir tırmanış başlar ve artış eğiliminde bir sapma ortaya çıkar. Harcamaların artışı vergilerin artışını gerektirirse de vergi düzeyinin seçmenlerin kabul edebileceği sınırlar içinde kalması gerekir. Akdoğan, A. (2005). Kamu Maliyesi, 10. Baskı, Gazi Kitapevi, Ankara. Aksoy, Ş. (1998), Kamu Maliyesi, 3.b., Filiz Kitapevi, İstanbul. Eker, A. (2001). Kamu Maliyesi, Takav Matbaası, İzmir Eker, M. (2007). Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkileri: Türkiye Üzerine Bir Uygulama (1980-2004), Yüksek Lisans Tezi, Kafkas Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kars. Erdem, M. Şenyüz, D. ve Tatlıoğlu İ. (1996). Kamu Maliyesi, Ekin Kitapevi, Bursa. Erginay, A. (1985). Kamu Maliyesi, 11. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara. Fikir, H. (2010). Türkiye’de Kamu Harcamaları ve İktisadi Büyüme Üzerine Etkisi, Doktora Tezi, Marmara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul. Hızarcı, B. (2007). Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisinin Wagner Kanunu İle Analizi: Türkiye Örneği, Yüksek Lisans Tezi, Zonguldak Karaelmas Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Zonguldak. Kalenderoğlu, M. (2007). Kamu Maliyesi Bütçe ve Borçlanma, 5.b., Agon Bilgi Akademisi Yayınları, Ankara. Kaya, E. (2006). Kamu Harcamalarının Büyüme Üzerindeki Etkileri, Yüksek Lisans Tezi, Balıkesir Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Balıkesir. Maliye Bakanlığı. (2004). Analitik Bütçe Sınıflandırması Eğitim El Kitabı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 3. Baskı, Ankara. Mere, M. (2006). Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Türkiye Ekonomisi Üzerine Bir Uygulama, Yüksek Lisans Tezi, Afyon Kocatepe Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Afyonkarahisar. Mutluer, M.K. Öner E. ve Kesik A. (2007). Teoride Ve Uygulamada Kamu Maliyesi, 1. Baskı, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları No:185, Hukuk 11, İstanbul. Özbaran, M. H. (2004). Türkiye’de Kamu Harcamalarının Son Beş Yılının Harcama Türlerine Göre İncelenmesi, Sayıştay Dergisi, Sayı: 53, Ankara. Özmen, İ. (2010). Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme Arasındaki İlişki: Türkiye Örneği (1980-2008), Yüksek Lisans Tezi, Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya. 5. Ünite - Kamu Harcamaları Pehlivan, O. (2001). Kamu Maliyesi, Derya Kitapevi, Trabzon. Taşkesti, R. (2006). Türkiye’de Kamu Transfer Harcamalarının Ekonomi İçindeki Yeri ve Önemi: 1995 - 2005, Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara. Türk, İ. (2002). Kamu Maliyesi, Turhan Kitabevi Yayını, Ankara. Uluatam, Ö. (1997). Kamu Maliyesi, 5. Baskı, İmaj Yayıncılık, Ankara. Ulutürk, S. (1998). Türkiye’de Planlı Dönemde Kamu Harcamalarının Gelişimi ve Devletin Ekonomideki Rolü, Ak Çağ Basım Dağıtım, Ankara. Zülfüoğlu, Ö. (2007). Türkiye’de 1990 Sonrası Kamu Harcamalarının Finansmanında Kullanılan Yöntemler, Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul. 113 6 KAMU MALİYESİ Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Kamu finansmanının gerekliliğini değerlendirebilecek, Kamunun zorla (cebri olarak) elde ettiği gelirleri tanımlayabilecek, Kamunun zorlama olmadan elde ettiği gelirlerin neler olduğunu tanımlayabilecek, Kamunun parasal işlemlerinden elde ettiği gelirleri açıklayabilecek bilgi ve becerilere sahip olabileceksiniz. Anahtar Kavramlar • • • • • Vergi Harç Şerefiye Resim Vergi Benzeri Gelir (Parafiskal Gelir) • • • • • • Emisyon Para Basma Emlak Gelirler Para Cezaları Borçlanma Bağışlar İçindekiler Kamu Maliyesi Kamu Gelirleri • KAMU FİNANSMANI • KAMUNUN ZORLA (CEBRİ OLARAK) ELDE ETTİĞİ GELİRLERİ • KAMUNUN ZORLAMA OLMADAN ELDE ETTİĞİ GELİRLERİ • PARASAL İŞLEMLERİNDEN ELDE EDİLEN GELİRLER Kamu Gelirleri KAMU FİNANSMANI Kamu ekonomisi asli olarak bölünemez nitelikte mallar üretmekle birlikte, toplumsal talebi karşılamak üzere yarı bölünebilir/kamusal mallar veya bölünebilir /özel mallar da üretmektedir. Bu durumda, devletin ürettiği malların bileşiminin farklı olması, kamusal finansmanda çeşitli farklılıklara yol açmıştır. Buna göre, birinci grupta yer alan bölünmez nitelikteki mal veya hizmetlerin finansmanında esas olan zorunlu (cebri) finansman yöntemidir. Başka bir deyişle kamusal malların finansmanında vergileme başlıca finansman aracıdır. Aslında devletin topluma sunduğu birçok mal ve hizmet de bölünemez nitelikte olduğu için vergilemenin kamu gelirlerinin en önemli kısmının oluşturması doğaldır. Öte yandan, modern devletin aynı zamanda sosyal devlet özelliğini taşıması, eğitim ve sağlık gibi yarı kamusal/bölünebilir mal ve hizmetleri de üretmesine ve topluma sunmasına yol açmıştır. Bu malların yarı bölünebilir özellikler içermesi, maliyetlerinin kısmen zorunlu kısmen gönüllü ödemeyle karşılanmasına olanak vermektedir. Böylece bu mal ve hizmetlerin finansmanı vergi, harç gibi finansman araçlarıyla karşılanabilir. Buna karşılık, bu malların fiyatları saptanırken, piyasa fiyatları düzeyinde bir fiyatlamaya gidilmez. Bir başka deyişle, yarı kamusal mallarda finansman hem kullanıcı fiyatları ve hem de vergilerle yapılan karma finansmanla sağlanmaktadır. Böylece toplumsal faydayı vergiler karşılarken, kullanıcı fiyatları da kişisel veya özel faydaları karşılamış olacaktır. Üçüncü grupta ise bölünebilir nitelikte özel mallar vardır. Devlet bazı durumlarda özel mal ve hizmetleri de toplumsal talebi karşılamak için sunmak durumunda kalabilir. Örneğin, bazı kamu iktisadi teşebbüslerinin ürettiği mal ve hizmetler (ayakkabı, konfeksiyon, seramik, konserve vs.) bu kategoride sayılabilir. Bölünebilir nitelikte olan bu mal ve hizmetlerin fiyatlandırılmasında piyasa kuralları geçerlidir. Gönüllü finansman yoluyla bu mal ve hizmetlerin maliyetlerinin karşılanması yoluna gidilebilir. Ne var ki, hükümetler bu alanda da fiyatları genelde çeşitli, sosyal, ekonomik ve siyasi etkilerle piyasa fiyatlarının altında saptarlar. Kamu gelirlerini; zorla (cebri olarak) elde edilen gelirler, zorlama olmadan elde edilen gelirler ve parasal işlemlerden elde edilen gelirler olarak sınıflandırabiliriz. KAMUNUN ZORLA (CEBRİ OLARAK) ELDE ETTİĞİ GELİRLER Bu başlık altında kamu kesiminin zorla elde ettiği gelir türleri üzerinde duracağız. Bu gelirler vergiler, harçlar, resimler, şerefiyeler, parfiskal gelirler, para cezaları, zorunlu borçlar olarak sıralanabilir. 116 Kamu Maliyesi Şekil 6.1 Zorla (Cebri Olarak) Elde Edilen Gelirler • Vergiler • Harçlar • Resimler • Şerefiyeler • Parafiskal gelirler • Para cezaları • Zorunlu borçlar Vergiler Kamu gelirleri içinde önemli yeri olan vergi gelirlerinin toplumların ekonomik, siyasal, sosyal, kültürel ve demografik yapısı ile yakın ilişkisi vardır. Gelişmekte olan ülkelerin vergi yapıları ile gelişmiş ülkelerin vergi yapıları arasındaki farklıklar ve aynı zamanda vergi gelirlerinin farklılığı bu temel öğelerin ülkeden ülkeye değişmesinden kaynaklanmaktadır. Vergi, kamu gelirlerinin çok önemli bir kısmını oluşturmaktadır. Ülkemizde, toplam kamu gelirleri içerisine vergi gelirlerinin payı oldukça yüksektir. Vergilerin kamu gelirleri içerisindeki payının bu kadar yüksek olması nedeniyle kamu gelirleri genelde vergi gelirleri olarak anlaşılmaktadır. Anayasamızda vergi ödevi altında 73. maddeye göre “Herkes kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi, resim ve harçlar ve benzeri mali yükümler ancak kanunla konulur.” Bu maddeye göre vergi, devletin aldığı bir para olmasının dışında aynı zamanda her vatandaşın ödemek zorunda olduğu bir paradır. Buna göre bir tanım yapılacak olursa; vergi, devlet veya vergilendirme yetkisine sahip kamu kuruluşlarının kamu harcamalarını karşılamak üzere gerçek ve tüzel kişilerden, karşılıksız, kesin, egemenlik hakkına ve kanuna dayalı olarak almış oldukları parasal tutarlardır. Bu tanımdan hareket ederek vergilerin özelliklerini şöyle sıralayabiliriz: • Vergi; devlet veya vergilendirme yetkisini devrettiği kurum ve kuruluşlar tarafından konur ve toplanır. Anayasal ilkeler gereği devlet veya yetkisini devrettiği kuruluşlar tarafından alınabilir. Toplumda bunların dışında kurum ve kuruluşların vergi koyma veya toplama yetkisi yoktur. • Vergi karşılıksızdır. Buna göre, vergi ödeyen yükümlüler bunun karşılığında herhangi bir hizmetin yapılmasını veya bir malın verilmesini isteyemezler. Gerçekte verginin, birey açısından diğer ödentilerden en önemli farkı, bireyin ödediği vergi karşılığında, kamu hizmetinin niteliği ve niceliği açısından farklı bir muameleye tabi tutulmasıdır. Kısaca, vergilerle, bu vergilerin finanse ettiği kamu hizmetleri arasında doğrudan bir ilişki yoktur. • Verginin en önemli özelliği zor (cebir) öğesine dayanmasıdır. Bununla birlikte bu zor öğesi keyfi bir zor kullanımı demek değildir. Bilakis, devletin egemenlik hakkına dayalı olarak yasayla düzenlenen bir öğedir. • Verginin bir diğer özelliği de kesin olmasıdır. Buna göre bir borç işleminde olduğu gibi verginin bir süre sonra geri ödenmesi mümkün değildir. Vergiyi ödeyen yükümlü, bir daha verginin geri ödenmesini talep edemez. Vergi devlete belirsiz bir süre için verilen bir borç veya kredi niteliğinde değildir. • Vergi gerçek veya tüzel kişilerden alınır. Vergilerin mükellefleri gerçek veya tüzel kişilerdir. 117 6. Ünite - Kamu Gelirleri • • Vergi kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır: Egemenlik hakkına sahip olanların vergileri keyfi olarak uygulamaları Anayasalarda vergiler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır hükmüyle engellenmiştir. Vergi parasal bir ödemedir. Geçmiş dönemlerde vergiler mal ve hizmetlerle ödenebilmekteydi. Hatta Yol Vergisinde olduğu gibi bireyler bedenen çalışarak da vergiyi ödeyebiliyorlardı. Ancak günümüzde bu uygulama yer almamaktadır. Vergi, özel kesimden kamu kesimine parasal bir transferdir. Verginin temel özellikleri nelerdir? Vergiler çok çeşitli şekillerde sınıflandırılabilir. Bu sınıflandırmalardan en yaygın olanı; dolaylı vergiler- dolaysız vergiler ayrımı ve gelir, harcama ve servet üzerinden alınan vergiler ayrımıdır. 1 Harçlar Bazı kamu kurum ve kuruluşlarının yaptıkları hukuki işlemden ve sundukları hizmetten dolayı aldıkları paraya harç denir. Harç konusu olan hizmetleri sadece devlet yerine getirmektedir ve bunun karşılığını da yine devlet almaktadır. Harca konu olan hizmetler noter, adliye, tapu hizmetleri vb. hizmetlerdir. Harçlar, zor öğesini içerdikleri için esas itibariyle bir vergidir. Daha açık olarak harç, bazı kamu kuruluşlarının sundukları kamusal hizmetlerden faydalananların, bu faydalanma karşılığında ödedikleri bedeldir. Harca konu olan kamusal mal ve hizmetlerde, “mahrum bırakma” ilkesi kısmen uygulanabilir. Bu mal ve hizmetlerden faydalananlar, harç ödemediklerinde bu mal ve hizmetleri elde edemezler. Örneğin, yargı hizmetlerinden faydalanırken, mutlaka harç ödenir. Ayrıca, pasaport harçları ve tapu harçları da bu duruma bir örnektir. Harç ödemeyen kimse pasaport alamaz. Bu anlamda harçlar vergiden farklılık gösterir. Verginin en önemli özelliklerinden biri olan “karşılıksız” olma özelliği, harçlarda yoktur. Bununla birlikte bu farkı fazla önemsememek gerekir. Çünkü, harç adı altında ödenen bedelle, hizmetin maliyeti arasında bir ilişki yoktur. Söz konusu hizmetlerin maliyeti hiçbir şekilde alınan harçlarla finanse edilmemektedir. Harca konu olan hizmetler, genellikle hizmet maliyetinin altında bir bedelle topluma sunulmaktadır. Bunun nedeni toplumsal faydanın arttırılmasıdır. Harcın, kısmen “mahrum bırakma” ilkesinin uygulanabileceği kamusal mal ve hizmetlerden alınması sonucu, bu mal ve hizmetlerden faydalanmanın da isteğe bağlı olduğu ortaya çıkmaktadır. Ancak harcın konu olduğu kamusal mal ve hizmetler, bireyin kolayca vazgeçebileceği mal ve hizmetler değildir. Bu nedenle sanıldığı gibi harçtan kaçınmak kolay değildir. Dolayısıyla bu noktada harç da vergi gibi bir zorunluluktur. Yani bir başka deyişle kişilerin bu hizmetlerden sağladığı özel fayda karşılığında bedel belirlenir. Vergilendirmede ise böyle bir tespit zordur. Kişilerin onlara sunulan hizmetlerden faydalanıp faydalanmadıklarına ya da ne kadar faydalandıklarına bakılmaz. Yani vergi karşılıksız iken harç karşılıklıdır. Kamu gelirleri içerisinde harçların payı oldukça düşüktür. Türkiye’de alınan harçlara bazı örnekler Şekil 6,2’de sıralanmıştır. Harç ve vergi arasındaki farkı ve benzerlikleri tartışınız? 2 118 Kamu Maliyesi Şekil 6.2 Türkiye’de Alınan Bazı Harçlar Yargı Harçları Ticaret Sicil Harcı Esnaf Sicil Harcı Noter Harçları Tapu Harçları Pasaport ve konsolosluk Harçları Gemi ve Liman Harçları Avcılık Belgesi Harçları Trafik Harçları Yurtdışı Çıkış Harcı Diploma Harcı Resim Resimler, kamu kuruluşlarının belirli bir işi yapmaya yetki ve izin vermesi karşılığında alınır. Resim karşılığında faydalanılan hizmetin şekli farklıdır. Bir işin görülmesi karşılığı ödenen para olan resim, harca çok benzer. Ancak resim, harçla aynı şey değildir. Harç, kuramsal olarak bir hizmet karşılığı alınan bedel iken, resim, belirli bir hakkın elde edilmesi veya izin karşılığı ödenmektedir. Bununla birlikte uygulamada resim, bazen vergilere, bazen de harçlara çok yaklaşmaktadır. Tamamen karşılıksız olarak alınan resimlerin vergiden farkı yoktur. Buna karşılık belirli bir hizmet karşılığı yapılan ödemelerde ise resim, harca benzemektedir. Bu nedenle geçmişte resim adı altında toplan gelirlerin birçoğu vergi ya da harç adını almıştır. Günümüzde resim gelirleri kamu gelirleri içindeki önemini oldukça kaybetmiştir. Bugün resimler, daha çok yerel yönetimlerin gelir kaynakları arasında yer almaktadır. Geçmişte resim adı altında toplanan gelirlerin birçoğu vergi ya da harç adını almıştır. Şerefiyeler Şerefiye, devlet veya yerel yönetimler tarafından yapılan bayındırlık işlerinden dolayı değerleri artan gayrimenkullerin, sahiplerinden, bu hizmetin maliyetine katılma karşılığı olarak alınan paylardır. Değerlendirme Resmi olarak da adlandırılan şerefiyeler, vergi ile harç arasında yer alan bir kamu geliridir. Ancak, zorunlu ödeme olmaları bakımından vergiye çok yaklaşmaktadırlar. Şerefiye gelirlerinin altında yatan ilke; bireylerin hiçbir katkıda veya çabada bulunmadan elde ettikleri değerlerin bir kısmının tekrar topluma dönmesinin sağlanmasıdır. Yeni bir yol, park, köprü yapımı sonucu bu bayındırlık hizmetlerinden faydalanan o yöredeki gayrimenkullerin değeri artar. Görüldüğü gibi bu değer artışının nedeni mülk sahiplerinin çabaları olmayıp, kamu bayındırlık hizmetleridir. İşte bu gibi durumlarda, sözkonusu bayındırlık hizmetini yürüten idare (genellikle belediyeler), hizmetin maliyetini kısmen bu değer artışları ile orantılı olarak mülk sahiplerinden, değerlendirme res- 119 6. Ünite - Kamu Gelirleri mi olarak istemektedir. Görüldüğü gibi bu noktada şerefiye, bireylere sağlanan özel bir hizmet ve çıkar karşılığı alınması yönünden vergiden ayrılmaktadır. Şerefiye ile, yapılan hizmet arasında doğrudan bir ilişki kurulmaktadır. Halbuki vergi genel ve karşılıksızdır. Şerefiye bu yönden daha çok harca yaklaşmaktadır. Ancak harç birtakım hizmetlerden faydalanma karşılığı ödenen bir bedel olduğu gibi, bireyler bu hizmetleri talep edip etmemekte daha serbesttirler. Şerefiye ise sadece bayındırlık hizmetlerine ilişkindir. Ayrıca bu bayındırlık hizmetlerinden faydalanma konusunda birey, harçta olduğu kadar bağımsız değildir. Bireylerin böyle bir hizmeti isteyip istemediğine, bu artıştan doğrudan bir fayda sağlayıp sağlamadığına bakılmaksızın şerefiye tahsil edilir. Bununla birlikte şerefiye, nitelik itibariyle vergiden çok harca yaklaşmaktadır. Bir mükellefiyet olarak vergi ile ortak yönü, hukuki cebir altında alınan bir kamu geliri olmasıdır. Şerefiyenin bu niteliği; harçta olduğu gibi diğer özelliklerinden daha önemlidir. Şerefiye sanayileşmiş ülkelerde, şehirlerin yeniden imarında yaygın bir şekilde kullanılan bir finansman türüdür. Bu yönü ile şerefiye, şehirlerin finansmanında başlıca kaynaklardan biri olmaktadır. Dolayısıyla şerefiye daha ziyade yerel yönetimlerin gelirleri içinde yer almaktadır. Şerefiyeyi vergiden ayıran özellikler nelerdir? Vergi Benzeri Gelirler (Parafiskal Gelirler) Kamu hizmetlerinin gelişmesi ve çağdaş refah devleti kavramıyla birlikte yeni finansman kaynaklarına ihtiyaç duyulmuştur. Bu kaynakların en önemlilerinden biri de parafiskal gelirlerdir. Parafiskal sözcüğü, Yunanca asıllı “para” sözcüğü ile Fransızca asıllı “fiscal” sözcüğünün birleşmesinden oluşmuş bir kavramdır. Kavramın Türkçe anlamı “hemen hemen vergicilik” veya daha anlamlı olarak “vergi benzeri”dir. Demek ki, parafiskal gelirler, vergi benzeri gelirlerdir. Parafiskal gelirler, kamu kurumlarının ve kamu yararına yönelik hizmet gören kuruluşların, finansmanlarını sağlamak amacıyla, bu hizmetlerden dolaylı ve dolaysız bir şekilde yararlananlardan yasal zorunluluk altında aldıkları paralardır. Bununla birlikte parafiskal gelirler özel kanunlara dayalı özel bir yükümlülüktür. Tanım incelenirse parafiskal gelirlerin dört özelliği ortaya çıkar: • Parafiskal gelirler kamu kuruluşları veya kamu kuruluşu niteliğindeki mesleki kuruluşlar tarafından bu kuruluşlara gelir sağlamak amacıyla alınır. • Parafiskal gelirleri ödeyenler bu kuruluşların hizmetlerinden yararlanırlar. • Parafiskal gelirler bir hizmet karşılığı alınmaktadır. • Parafiskal gelirler bir kanuna dayalı olarak ve zor öğesi kullanılarak tahsil edilir. Parafiskal gelirlerin diğer bir özelliği de devlet bütçesinde yer almamalarıdır. Bu gelirler yukarıda sözü edilen kuruluşların bütçeleri içinde veya özel fonlarda toplanmaktadır. Türkiye’deki parafiskal gelirler esas olarak üç grupta toplanabilir. Bunlardan birincisi, Anayasa’nın 135. maddesine göre faaliyet gösteren, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının topladığı aidatlardır. Bir özel yasa ile kurulmuş olan; Ticaret ve Sanayi Odaları, Ziraat Odaları gibi kuruluşlar aidat toplayan bu kuruluşlara örnek olarak gösterilebilir. İkinci grup, sosyal güvenlik kurumlarının topladıkları primlerdir. Sosyal Sigorta Kurumu’nun işçilerinden; Emekli Sandığı’nın memurlardan; Bağ-Kur’un ticaret, sanayi, tarım ve serbest meslek alanlarında kendi adına bağımsız çalışanların ücret ve maaşlarından yaptıkları prim kesintileri veya topladıkları primler parafiskal gelirlerin bir diğer örneğini oluşturmaktadır. 3 120 Kamu Maliyesi Fon: Bir hizmetin görülmesi, bir programın yürütülmesi gibi belirli bir amacı gerçekleştirmek için gerektiğinde kullanılmak üzere bir hesapta toplanan ve harcanan paralar” olarak da tarif edilmiştir. İktisadi veya mali amaçlı fon kesintileri ise üçüncü grup olarak sayılabilir. Bu kesintilerin yükümlüleri genel olarak ilgili mal ve hizmet piyasalarında işlem yapan kişilerdir. Örnek olarak Toplu Konut Fonu, Denetleme ve Fiyat İstikrar Fonu, Kaynak Kullanım Destekleme Fonu için yapılan kesintiler gösterilebilir. Parafiskal gelirler ile diğer kamu gelir türlerini karşılaştırdığımızda bunların bir hizmet karşılığı alınması harç niteliği taşıdığını; zora dayalı olarak alınmaları sonucu vergiye yaklaştıkları söylenebilir. Para Cezaları Para cezaları kurallara uymayı sağlamak ve kamu düzenini sağlamak amacıyla uygulanan bir yaptırımlardır. Devlet kamu düzenine uymayan bireylerden ve kurumlardan para cezaları ve vergi cezaları tahsil etmektedir. Trafik cezaları, vergi cezaları, vergi ve benzeri mali yükümlülükleri zamanında yerine getirmeyenlerden tahsil edilen gecikme zam ve faizleri bu tür gelirler arasında yer almaktadır. Para cezalarını almaktaki amaç, gelir sağlamak veya gelir yaratmak değildir. Ancak kuralları ihlal edenlerden alınan para cezaları ya da vergi borcunu ödemeyenlerden alınan vergi cezaları, her türlü yükümlülüklerin geciktirilmesinden veya yerine getirilmemesinden doğan cezalar kamu gelirleri içine alınır. Burada önemli olan cezaya konu olan eylemlerin azaltılmasıdır. Şekil 6.3 Para Cezaları • Yargı para cezaları • İdari para cezaları • Vergi cezaları • Trafik para cezaları • Müteahhitlerden alınacak gecikme cezaları • Zamanında ödenmeyen ücret gelerlerinden alınacak gecikme cezaları • Gecikme cezaları 4 Para ve vergi cezaları devlet için bir gelir türü olmalı mıdır? Tartışınız? Zorunlu Borçlanma Borçlanma genellikle gönüllü olarak yapılsa da, devlet egemenlik hakkına dayanarak zorunlu borçlanma yoluyla da gelir elde edebilmektedir. Devletin borçlanması zorunlu olduğunda vergiye benzemektedir. Ancak vergi karşılıksız iken; borç faizi ile birlikte belli bir süre sonra geri ödenmektedir. Bir başka ifade ile borçlanma bazen zorunlu olarak da yapılabilir. Bu durumda vergi gibidir; ancak belli bir vade sonunda yine geri ödenmesi onu vergiden ayırır. Bu tür bir gelir türüne devletin başvurması çok ender olarak görülür çünkü devletin borç almak için zorlama yolunu seçmesi, itibarını düşüreceğinden daha sonraki ekonomik etkileri çok daha kötü sonuçlar verebilir. Bu nedenle zorunlu borçlanmayla gelir yaratmaya devletler pek başvurmak istemezler. 121 6. Ünite - Kamu Gelirleri KAMUNUN ZORLAMA OLMADAN ELDE ETTİĞİ GELİRLER Bu başlık altında kamunun zorlama olmadan isteğe bağlı olarak elde ettiği gelirlerden bahsedeceğiz. Bu gelirleri örneğin, Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) gelirleri, mali tekellerden elde edilen gelirler gibi işletmecilik (teşebbüs gelirleri) faaliyetlerinden elde ettiği gelirler, sahip olduğu menkul ve gayrimenkul mallardan elde ettiği mülkiyet gelirleri, bağış ve yardımlar ve isteğe bağlı borçlanma olarak sıralayabiliriz. Şekil 6.4 Zorlama Olmadan Elde Edilen Gelirler • Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri • Bağış ve Yardımlar • İsteğe bağlı borçlanma • Mali Tekeller Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri Devletlerin taşınır taşınmaz malları ve sınai ve ticari faaliyetlerini yürüttüğü işletmeleri bulunmaktadır. Tüm bu mallardan ve işletmecilik faaliyetlerinden elde edilen gelirler mülk ve teşebbüs gelirleri olarak isimlendirilebilir. Devlet bu mülklerini satarak ya da kiraya vererek, ya da çeşitli alanlarda işletmecilik faaliyetleri gerçekleştirerek gelir elde edebilmektedir. Kamusal finansman yöntemlerinin gelişmediği dönemlerde geleneksel devletin en önemli gelir kaynakları, mülk (emlâk) gelirleri idi. Ancak 19. Yüzyılın liberalizmi ile birlikte emlâk gelirleri de önemini kaybetmiştir. Teşebbüs gelirleri ise müdahaleci devlet anlayışının gelişmesine paralel olarak artmıştır. Mülkiyet gelirleri, devlete ait menkul ve gayrimenkullerin satışından veya kiralanmasından doğan gelirlerdir. Kamu arazisi üzerindeki madenlerin ve petrolün işletme hakkının devredilmesi de mülkiyet gelirleri içinde kaydedilebilir. Devlet elinde bulundurduğu mal varlıklarını çeşitli biçimlerde değerlendirerek gelir sağlar. Bir başka deyişle devlete ait kurum ve kuruluşların özel sektör gibi mal ve hizmet üretip satmasından elde ettiği gelirlerde kamu geliri olarak kabul edilir. KİT’lerden elde edilen gelirler bunlara örnektir. Ayrıca, Döner sermayeli işletmeler ve benzeri kurumlar hasılatı da devlet açısından teşebbüs geliridir. Devletin belirli koşullar altında ürettiği hizmetler, bu hizmetlerden faydalananlara fiyat satılır. Elektrik ücretleri, posta ücretleri ve köprü geçiş ücretleri de devletin elde ettiği gelir kaynakları arasındadır. Devlet aynı zamanda ulaştırma başka bir deyişle demiryolu, deniz ve göllerde veya hava taşımacılığı işlerinden, radyo ve televizyon ve bankacılık hizmetlerinden de gelir sağlamaktadır. Devletin teftiş, denetleme ve muayene hizmetleri karşılığında elde ettiği gelirler de hizmet gelirleri olarak devlet gelirleri içerisinde bu başlık altında sayılabilmektedir. Bu gelirler işletme, kiralama ve satış gelirleri de olabilir. Ülkemizde özelleştirme politikasıyla kamu kesiminin daraltılması için daha çok satış gelirlerine ağırlık verilmiştir. Devlet hazine arazisi niteliğinde sahip olduğu toprakları üçüncü kişilere kiraya verebilir veya satabilir veya kendisi işletebilir. Yapılan bu işlemler sonucu devlet gelir sağlar. Ormanlardan sağlanan ürünlerin (özellikle tomruk) satışından, madenlerin çıkarma ve işletme hakkının devrinden de gelir sağlar. Bu gelirler toplam kamu gelirleri arasında düşük bir paya sahiptir. Ayrıca devletler sahip oldukları, lojman, sosyal tesis ya da diğer gayrimenkullerin kiralanmasından da gelir elde etmektedirler. 122 Kamu Maliyesi 5 Devletin teşebbüs ve mülkiyet gelirleri nelerdir? Bağış ve Yardımlar Bağış ve yardımlar da devlet için bir gelir kaynağıdır. Vatandaşlar zaman zaman devlete bağışta bulunurlar. Örneğin, okul ve spor tesisleri yapımı için vatandaşların büyük miktarlarda bağış yapması veya bir okulun tüm masrafları karşılanıp tamamlanarak devlete bağışlanması, devlet için bir gelir kaynağı oluşturur. Aynı zamanda ülkeler ekonomik, sosyal ve askeri amaçlarla birbirlerine yardım ve bağışlarda bulunabilmektedir. Yardımlar geri ödenebilmekte; bağışların geri ödenmesi ise söz konusu olmamaktadır. İsteğe Bağlı Borçlanma Kamusal finansman içinde vergiden sonra en önemli kaynak borçlanmadır. Klasik anlamda ve özellikle modern devlet anlayışı içinde ihtiyaçlar her gün daha fazla artmaktadır. Devlet artan bu ihtiyaçları karşılayabilmesi için her geçen gün daha fazla kamu harcaması yapmak zorunda kalmaktadır. Kamu harcamaları ekonomik, sosyal ve siyasal koşulların uygun olduğu dönemlerde kamu gelirleri ile ve ağırlıklı olarak vergilerle karşılanır. Çünkü vergiler, en sağlam gelir kaynağı olmaları özelliğinin yanında, ekonomide emisyon, devalüasyon gibi araçların arzulanmayan sonuçlarını da yaratmazlar. Ancak, devletin bu olağan giderleri dışında bazen beklenmedik şekilde ya da çok büyük miktarda harcama yapması gerekir. Devlet ekonomik, sosyal ve siyasal koşulların bozulduğu olağanüstü durumlarda ve vergi gelirlerinin kamu harcamalarını karşılayamayacak seviyelere düşmesi halinde alternatif finans kaynağı olarak borçlanmaya başvurulur. Özellikle büyük yatırımlar ya da savaşlar olağan kamu gelirleriyle karşılanamaz. Bunlar için devlet, ihtiyaç duyduğu parayı borçlanma (istikraz) yoluyla sağlar. Ancak devletlerin büyük yatırımlar, savaşlar dışında, yıllık bütçe açıklarını da kapatmak için de borçlanmaya başvurduğu görülmektedir. Günümüzde olağanüstü bir gelir kaynağı olan borçlanma, devlet bütçelerinde olağan gelir kaynakları arasında yer almaya başlamıştır. Borçlanma, gönüllü ve geçici olarak yapılan bir işlemdir. Bu işlem sonunda elde edilen gelirler vergilerden farklılık gösterir. Çünkü borçlanmada genellikle zor öğesi yoktur. Borcun geçici olma niteliği, her zaman bir vadeye bağlanmasını ve vade sonunda borcun faiziyle birlikte geri ödenmesini gerekli kılar. Dolayısıyla borçlanma geçici olması özelliği ile de vergiden ayrılır. Borçlanma yurt içinden veya yurt dışından yapılabilir. Yurtiçinden yapılan borçlanmaya iç borçlar; yurtdışından yapılan borçlanmaya dış borçlar denilmektedir. İç borçlar bireylerden, bazı özel kuruluşlardan, bankalardan, merkez bankasından ve bazı sosyal güvenlik kuruluşlarından sağlanabilir. Bu borçlar özel kesimde kullanılabilir fonları azaltır, kamu kesiminin kullanılabilir fonlarını yükseltir. Dış borçlar ise yabancı ülkelerden alınan kredi ve yardımlardan oluşmaktadır. Mali Tekeller Devlete gelir sağlamak ve üretimi kontrol etmek için devletler bazı mal ve hizmetlerin üretimini ve dağıtımını kendisi üstlenerek mali tekeller oluşturabilir. Ülkemizde devlete gelir sağlamak için bazı malların tek üreticisi olma hakkı önceden kanunla Tekel Genel Müdürlüğüne verilmişti. Bu mallar arasında bazı alkollü içkiler, sigara ve benzeri ürünler yer almaktaydı. Mali tekeller bir yandan devlete dolaylı vergi geliri sağlarken, aynı zamanda oluşan tekel karı da devlet için bir gelir olmaktadır. Mali tekeller dolaylı vergiler kapsamında bir tüketim vergisidir. Burada devlet talep esnekliği düşük bazı malların üretimini ve satışını kamu tekeline alıp bunların fiyatlarını çok yüksek karlar sağlayacak şekilde belirleyerek gelir sağlayabilmektedir. Mali tekel uygulamaları tütün, alkolü içkiler, barut, 123 6. Ünite - Kamu Gelirleri tuz, kibrit, kahve vb. maddeler üzerinden tekelleşmiştir. Görüldüğü gibi mali tekellerde yüksek vergi ve yüksek mali rantlarla belirlenen satış fiyatları ile devlet önemli bir gelir sağlamaktadır. Son yıllarda yeni düzenlemelerle bu tekelleşme ortadan kaldırılmış fakat vergi ve fiyatlamalarla devlet bu alanlardaki gelirlerini hala sürdürmektedir. Günümüzde mali tekellerin önemi azalmıştır. PARASAL İŞLEMLERDEN ELDE EDİLEN GELİRLER Devlet egemenlik hakkına dayanarak yapmış olduğu para işlemlerinden çeşitli gelirler sağlar. Bu gelir çeşitleri para basma (emisyon) ve devalüasyon olarak iki grupta incelenebilir. Şekil 6.5 Parasal İşlemlerden Elde Edilen Gelirler • Para Basma • Develüasyon Para Basma (Emisyon) Hükümetler için en kolay gelir elde etme yolu para basımıdır. Devlet otorite gücüne dayalı olarak para yaratmakta ve tedavüle sürmektedir. Bu yönteme Merkez Bankası kaynaklı finansman da denmektedir. Devlet madeni para veya kâğıt para ihraç edebilir. Madeni para basımında devletin geliri, paranın üzerinde yazılı olan değerden paranın maden değeri ile basım ve dağıtım giderlerinin düşülmesiyle bulunur. Kâğıt para ihracında da yine paranın üzerinde yazılı değerden basım ve dağıtım giderleri düşülerek devletin sağladığı gelir bulunur. Kâğıt paraların maliyetinin çok düşük olması nedeniyle kâğıt para ihracı neredeyse paranın üzerinde yazılı değer kadar bir gelir elde edilmesine yol açar. Görüldüğü gibi para basımı ile kolay ve vergilerde olduğu gibi tepkilere yol açmayan bir ek finansman kaynağı elde edilmiş olur. Ancak para basımı her zaman başvurulabilecek bir gelir türü değildir. Çünkü para basımı, piyasadaki toplam para miktarını, toplam mal ve hizmet miktarına göre arttırarak makroekonomik dengeleri etkiler. Bunun sonucu enflasyondur. Başlangıçta sanki hiçbir yük getirmeyen para basımı sonuçta sabit gelirliler veya gelirlerini fiyatlar genel seviyesine göre arttıramayan birey ve kuruluşlar üzerinde adaletsiz bir yük oluşturur. Enflasyon sonucu mal ve hizmetlerin de fiyatları artacağından devletin harcamaları kaçınılmaz olarak artacak ve devlet yine yeni kaynak arayışları içine girecektir. Bu nedenle bara basımı tercih edilmemesi gereken bir finans kaynağıdır. Emisyon: Karşılıksız para basımı; Kelime anlamı olarak emisyon; çıkarmak, yaymak, ihraç etmek, dolaşıma sokmak gibi anlamlara gelmektedir. Bir ülkede kağıt para, tahvil ve bono, hisse senetleri gibi değerlerin ilk kez piyasaya sürülmesine emisyon denir. Devalüasyon Ulusal paranın yabancı paralar karşısında dış değerinin düşürülmesi olarak tanımlanan devalüasyon da devlet için bir tür dolaylı gelir elde etme yöntemidir. Devalüasyon yapıldığında para biriminin altın veya döviz karşılığı değeri düşürülünce devletin ve merkez bankasının elinde bulunan döviz ve altınların ulusal paraya göre değeri artar. Bu artış ulusal para biriminin değerinin düşürüldüğü oranda gerçekleşir. Devalüasyon sonucu ortaya çıkan bu dolaylı gelir farkı hazineye devredilir. Tabii ki dış borçların ülke para biriminin değer kaybetmesi sonucu artış göstereceğini dikkatlerden uzak tutmamak gerekir. Ülkemizde büyük çaplı devalüasyonlar 1958 yılında (1 dolar 286 kuruştan 9 liraya); 1970 yılında (1 dolar 9 liradan 14 liraya); 1994 yılında (1 dolar 14.000 liradan 42.000 liraya ve 2001 yılında (1 dolar 600.000 liradan 1.500.000 liraya) yapılmıştır. Kur ayarlamalarının da küçük çaplı devalüasyon olduğunu unutmamak gerekir. Devalüasyon: Ulusal paranın yabancı paralar karşısında değerinin düşürülmesi olarak tanımlanabilir. 124 Kamu Maliyesi Özet 1 2 Kamu finansmanının gerekliliğini değerlendirebilmek Kamu ekonomisi asli olarak bölünemez nitelikte mallar üretmekle birlikte, toplumsal talebi karşılamak üzere yarı bölünebilir/kamusal mallar veya bölünebilir /özel mallar da üretmektedir. Bu durumda, devletin ürettiği malların bileşiminin farklı olması, kamusal finansmanın da çeşitlenmesine yol açmıştır. Bölünmez nitelikteki mal veya hizmetlerin zorunlu (cebri) finansman araçları kullanılmaktadır. Başka bir deyişle bölünemez kamusal malların finansmanında vergileme başlıca finansman aracıdır. Yarı bölünebilir malların finansmanı kullanıcı fiyatları (harçlar) ve vergiler ile sağlanır. Devletin ürettiği özel mallar ise, fiyat karşılığında kullanıcıya sunulmaktadır. Kamunun zorla (cebri olarak) elde ettiği gelirleri tanımlamak Bu gelirler vergiler, harçlar, resimler, şerefiyeler, parfiskal gelirler, para cezaları, zorunlu borçlar olarak sıralanabilir. Vergi, devlet veya vergilendirme yetkisine sahip kamu kuruluşlarının kamu harcamalarını karşılamak üzere gerçek ve tüzel kişilerden, karşılıksız, kesin, egemenlik hakkına ve kanuna dayalı olarak almış oldukları parasal tutarlardır. Bazı kamu kurum ve kuruluşlarının yaptıkları hukuki işlemden ve sundukları hizmetten dolayı aldıkları paraya harç denir. Harç konusu olan hizmetleri sadece devlet yerine getirmektedir ve bunun karşılığını da yine devlet almaktadır. Resim, devlet kurumlarınca yapılan hizmetler karşılığında alınan paralardır. Vergi ve harçlar ile aynı anlamda da kullanılan resimler, kamu kurulularının belirli bir işi yapmaya yetki ve izin vermesi karşılığında alınır. Şerefiye, devlet veya yerel yönetimler tarafından yapılan bayındırlık işlerinden dolayı değerleri artan gayrimenkullerin, sahiplerinden, bu hizmetin maliyetine katılma karşılığı olarak alınan paylardır. Parafiskal gelirler, kamu kurumlarının ve kamu yararına yönelik hizmet gören kuruluşların, finansmanlarını sağlamak amacıyla, bu hizmetlerden dolaylı ve dolaysız bir şekilde yararlananlardan yasal zorunluluk altında aldıkları paralardır. Para cezaları kurallara uymayı sağlamak ve kamu düzenini sağlamak amacıyla uygulanan bir yaptırım- lardır. Devlet kamu düzenine uymayan bireylerden ve kurumlardan para cezaları ve vergi cezaları tahsil etmektedir. Borçlanma genellikle gönüllü olarak yapılsa da, devlet egemenlik hakkına dayanarak zorunlu borçlanma yoluyla da gelir elde edebilmektedir. Devletin borçlanması zorunlu olduğunda vergiye benzemektedir. 3 4 Kamunun zorlama olmadan elde ettiği gelirlerin neler olduğunu tanımlayabilmek Bu gelirleri örneğin, Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) gelirleri, mali tekellerden elde edilen gelirler gibi işletmecilik (teşebbüs gelirleri) faaliyetlerinden elde ettiği gelirler, sahip olduğu menkul ve gayrimenkul mallardan elde ettiği mülkiyet gelirleri, bağış ve yardımlar ve isteğe bağlı borçlanma olarak sıralayabiliriz. Devletlerin taşınır taşınmaz malları ve sınai ve ticari faaliyetlerini yürüttüğü işletmeleri bulunmaktadır. Tüm bu mallardan ve işletmecilik faaliyetlerinden elde edilen gelirler mülk ve teşebbüs gelirleri olarak isimlendirilebilir. Bağış ve yardımlar da devlet için bir gelir kaynağıdır. Vatandaşlar zaman zaman devlete bağışta bulunurlar. Kamusal finansman içinde vergiden sonra en önemli kaynak borçlanmadır. Klasik anlamda ve özellikle modern devlet anlayışı içinde ihtiyaçlar her gün daha fazla artmaktadır. Devlete gelir sağlamak ve üretimi kontrol etmek için devletler bazı mal ve hizmetlerin üretimini ve dağıtımını kendisi üstlenerek mali tekeller oluşturabilir. Kamunun parasal işlemlerinden elde ettiği gelirleri açıklamak Devlet egemenlik hakkına dayanarak yapmış olduğu para işlemlerinden çeşitli gelirler sağlar. Bu gelir çeşitleri para basma (emisyon) ve devalüasyon olarak iki grupta incelenebilir. Hükümetler için en kolay gelir elde etme yolu para basımıdır. Ulusal paranın yabancı paralar karşısında dış değerinin düşürülmesi olarak tanımlanan devalüasyon da devlet için bir tür dolaylı gelir elde etme yöntemidir. 6. Ünite - Kamu Gelirleri 125 Kendimizi Sınayalım 1. Devletlerin en önemli gelir kaynağı aşağıdakilerden hangisidir? a. Vergiler b. Harçlar c. Parafiskal Gelirler d. Teşebbüs Gelirleri e. Emlak gelirleri 6. Devletin, bazı ürünlerin üretimini kendi tekeline alması sonucunda bu işlemden elde ettiği gelir türüne ne ad verilir? a. Mali tekel geliri b. Harç c. Resim d. Vergi e. Devalüasyon geliri 2. Emekli Sandığı kesintileri, aşağıdaki kamu geliri türlerinden hangisine örnektir? a. Parafiskal gelirler b. Vergiler c. Harçlar d. Resimler e. Şerefiyeler 7. Aşağıdakilerden hangisi devletin parasal işlemler sonucu elde ettiği gelir türlerinden birisidir? a. Parafiskal gelir b. Harç c. Resim d. Para basma e. Şerefiye 3. Yargı hizmetlerinden faydalanan bireylerden faydalanma karşılığında alınan paralar aşağıdaki kamu geliri türlerinden hangisine örnektir? a. Resim b. Harç c. Şerefiye d. Vergi e. Parafiskal Gelirler 8. Aşağıdakilerden hangisi harca tabi değildir? a. Bayındırlık işlemleri b. Pasaport işlemleri c. Trafik işlemleri d. Üniversitelerde kayıt ve sınav işlemleri e. Tapu işlemleri 4. Yapılacak herhangi bir faaliyet karşılığında kamu kurumlarından alınan izin karşılığında alınan paralar aşağıdaki kamu geliri türlerinden hangisine örnektir? a. Şerefiy b. Harç c. Resim d. Parafiskal gelir e. Vergi 5. Aşağıdakilerden hangisi verginin özellikleri arasında yer almaz? a. Mal ve hizmet ile ödenir. b. Kişi ve kurumlardan alınır. c. Devletin egemenlik hakkına dayalı olarak alınır. d. Kanunla alınır. e. Zorunlu ödemedir. 9. “Belirli bir gayeyi gerçekleştirmek, korumak veya geliştirmek için belirli bir hesapta toplanan lüzumunda harcanmak için hazır tutulan para” tanımı aşağıdakilerden hangisinindir? a. Harç b. Fon c. Resim d. Şerefiye e. Vergi 10. “Devlet veya vergilendirme yetkisine sahip kamu kuruluşlarının kamu harcamalarını karşılamak üzere gerçek ve tüzel kişilerden, karşılıksız, kesin, egemenlik hakkına ve kanuna dayalı olarak almış oldukları parasal tutarlara” ne ad verilir? a. Vergi b. Resim c. Parafiskal Gelir d. Harç e. Şerefiyesi 126 Kamu Maliyesi Yaşamın İçinden “2017’de gelirlerin aslan payı vergilerden karşılanacak” KPMG Türkiye Vergi Bölümü Şirket Ortağı Emrah Akın, hükümetin TBMM’ye sunduğu bütçe tasarısını değerlendirirken 2017’de gelirlerin “aslan payının vergilerden” karşılanacağını söyledi. Emrah Akın, hükümet 2017 bütçe tasarısında 645.1 milyar TL gider, 598.3 milyar TL gelir öngördüğünü ve bütçenin gelir kalemindeki 511.1 milyar TL’lik vergilerden karşılanacağını belirtti. Yeni bütçe tasarısının satır aralarını yorumlayan Emrah Akın, 2017 için öngörülen 46.9 milyar TL’lik bütçe açığının, yüzde 60’lık bir artış anlamına geldiğini belirtti. Akın, 2017’de toplam bütçe gelirlerinin yüzde 85’inin vergi gelirlerinden sağlanacağını kaydetti. “2017’de dolaylı vergilerin cebimize ciddi şekilde yansıyacağı anlaşılıyor” diyen Emrah Akın, bütçede öngörülen başlıca vergi kalemlerini ve hedeflenen gelirleri şöyle sıraladı: • 2017’de red ve iadeler düşülmüş net gelir vergisi tahsilatının 108.9 milyar TL olması öngörülüyor. Bu rakam 2016’ya göre yaklaşık yüzde 13’lük artış anlamına geliyor. Net kurumlar vergisi tahsilatının ise 2016’ya oranla yüzde 13.3 artışla 46.2 milyar TL olması bekleniyor. Yani kurumlar vergisinde artış beklentisi, gelir vergisinden birkaç puan daha yüksek. Ancak Türkiye ölçeğindeki bir ülke için rakamlar tatmin edici değil. Bu durumun temel nedeni ise kayıt dışı ekonominin oranının GSMH’nın yüzde 20 ila 25’i arasında seyretmesi ve türlü önlemlere rağmen düşürülememesi. Özetle, kayıt dışı ekonomiye ciddi bir neşter vurmadan bu iki vergiden beklenen performansın görülmesi oldukça zor. • ÖTV hem toplam bütçe gelirlerimiz içinde hem de toplam vergi gelirlerimiz içinde en yüksek paya sahip gelir kaynağı. 2017 için planlanan -red ve iadeler hariç- net ÖTV geliri yüzde 13.5 artışla 136.4 milyar TL. Yani 2017’de vergi gelirlerimizin yaklaşık yüzde 26’sı ÖTV’den gelecek. • Nispi vergilerin, ürünlerin fiyatına ve dolayısıyla da enflasyona yansımaları da ciddi oluyor. Örneğin, Merkez Bankası’nın hesaplamalarına göre, üzerinden yüzde 65.25 nispi ÖTV alınan bir paket sigarada meydana gelen 1 birimlik maliyet artışı, sigara fiyatına tam 8 kat yansıyor. Bunun sonucunda küçük maliyet artışları bile enflasyonu dramatik şekilde arttırıyor. • 2017 için tahsili öngörülen ÖTV ve KDV (dâhilde 101.9 milyar TL ve ithalatta 83.7 milyar TL) toplamı -red ve iadeler hariç- 322.9 milyar TL civarında. Yani 2017’de toplam vergi gelirlerinin yüzde 60’tan fazlası sadece ÖTV ve KDV’den gelecek. Bu tabloya bakarak, 2017’de vergi gelirlerindeki ağırlığın yine dolaylı vergiler lehine olduğunu söyleyebiliriz. Bu rakamlara 2017’de 13 milyar TL’yi aşacak olan Banka ve Sigorta Muameleleri ve 4.8 milyarlık Özel İletişim Vergisini de eklemek gerek. Bütçe Tasarısı’na göre dahilde alınan KDV’de yüzde 13.7, ithalatta alınan KDV’de yüzde 11.3 ve ÖTV’de ise yüzde 13.5 artış öngörülüyor. Bütçeyi ÖTV ve KDV sırtlıyor • ÖTV’de her zaman olduğu gibi 66.5 milyar TL ile petrol ve doğalgaz ürünleri ve 36.6 milyar TL tütün mamulleri başı çekiyor. Ardından 19.8 milyar TL ile motorlu taşıtlar vergisi geliyor. • Üretici ve tüketicinin cebine doğrudan yansıyan ÖTV, KDV’nin matrahına girdiği için ek bir KDV yükü de yaratıyor. Basit bir hesapla, üzerinden toplam 136.5 milyar TL ÖTV alınan tüm ürünlerin yüzde 18 KDV’ye tabi olduğunu varsayarsak; bu ürünler üzerinden ÖTV aracılığıyla yaklaşık 25 milyar TL ek KDV tahsil edileceğini söyleyebiliriz. Diğer bazı vergiler ise şöyle: • 2017’de Özel İletişim Vergisi (ÖİV) için cebimizden 4.8 milyar TL çıkacak. 1999 Marmara Depremi’nin ardından “geçici” olarak getirilen ve sonradan kalıcı hale gelen ÖİV, iletişim maliyetleri üzerinde ciddi yük yaratıyor. • Motorlu Taşıtlar Vergisi’nin bütçe tasarısı içindeki büyüklüğü 11.4 milyar TL. Neredeyse hiç tahakkuk ve tahsilat sıkıntısı olmayan MTV, 2017 bütçesi için de sağlam ve güvenilir bir vergi geliri olmayı sürdürüyor. • 2017 Bütçe Tasarısı içinde Damga Vergisi de 15.4 milyar TL ile yerini almış durumda. Bu rakam 2016’ya göre Damga Vergisi’nin yüzde 12.8 artacağı anlamına geliyor. Ekonomik dalgalanmalara dikkat Emrah Akın, bütçedeki bu tabloyu şöyle yorumladı: “Tasarıdan anlaşılacağı üzere bütçe ve vergi gelirlerimiz büyük oranda ‘dolaylı vergilere’ dayanıyor. Dolaylı vergilerin, ekonomik konjonktürün olumsuz etkilerine çok daha hızlı tepki verdikleri düşünülünce, 2017’de yaşanabilecek ekonomik dalgalanmaların, bütçe gelirleri üzerinde -özellikle de ÖTV ve KDV kanalı üzerinden- ciddi etkisi olacağını öngörebiliriz. Muhtemel ekonomik dalgalanmalar ve/veya 2017’de gerçekleşme ihtimali olan seçimler/oylamalar neticesinde ortaya çıkacak gelir ihtiyacının, 2017’de ek vergisel tedbirleri sürekli gündemde tutacağını söylemek mümkün. Muhtemel gelir ihtiyacında, alınacak vergisel tedbirlerin ÖTV ve KDV artışına yönelmemesi ve kaynak ihtiyacının kayıt dışı ekonomiyi kayıt altına alarak sağlanması daha yararlı olacaktır. Kaynak: http://www.hurriyet.com.tr/ekonomi/20089281.asp Hürriyet (27 Ekim 2016) 6. Ünite - Kamu Gelirleri 127 Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı 1. a 2. a 3. b 4. c 5. a 6. a 7. d 8. a 9. b 10. a Yanıtınız yanlış ise “Vergiler” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Parafiskal Gelirler” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Harçlar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Resimler” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Vergiler” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Mali Tekeller” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Emisyon” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Harçlar” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Parafiskal Gelirler” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Vergiler” konusunu yeniden gözden geçiriniz. kamusal mal ve hizmetler, bireyin kolayca vazgeçebileceği mal ve hizmetler değildir. Bu nedenle sanıldığı gibi harçtan kaçınmak kolay değildir. Dolayısıyla bu noktada harç da vergi gibi bir zorunluluktur. Yani bir başka deyişle kişilerin bu hizmetlerden sağladığı özel fayda karşılığında bedel belirlenir. Vergilendirmede ise böyle bir tespit zordur. Kişilerin onlara sunulan hizmetlerden faydalanıp faydalanmadıklarına ya da ne kadar faydalandıklarına bakılmaz. Yani vergi karşılıksız iken harç karşılıklıdır. Harç, isteğe bağlı bir ödemedir. Vergi gibi zorunlu bir ödeme değildir. Harç tarifeleri, vergiler kadar sık değişmez; vergi gelirlerine göre daha az gelir sağlarlar. Bu yüzden kamu gelirleri içerisinde harçların payı küçüktür, fazla yer tutmaz. Sıra Sizde 3 Şerefiye, vergiden, bireylere sağlanan özel bir hizmet ve çıkar karşılığı alınması yönünden ayrılmaktadır. Şerefiye ile, yapılan hizmet arasında doğrudan bir ilişki kurulmaktadır. Hâlbuki vergi genel ve karşılıksızdır. Şerefiye bu yönden daha çok harca yaklaşmaktadır. Sıra Sizde 4 Sıra Sizde Yanıt Anahtarı Sıra Sizde 1 Vergilerin özelliklerini şöyle sıralayabiliriz: Vergi; devlet veya vergilendirme yetkisini devrettiği kurum ve kuruluşlar tarafından konur ve toplanır. Vergi karşılıksızdır. zor (cebir) öğesine dayalı olarak tahsil edilir. Verginin bir diğer özelliği de kesin olmasıdır. Buna göre bir borç işleminde olduğu gibi verginin bir süre sonra geri ödenmesi mümkün değildir. • Vergi gerçek veya tüzel kişilerden alınır: Vergilerin mükellefleri gerçek veya tüzel kişilerdir.Vergi kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Vergi parasal bir ödemedir. Sıra Sizde 2 Harçlar, zor öğesini içerdikleri için esas itibariyle bir vergidir. Harca konu olan kamusal mal ve hizmetlerde, “mahrum bırakma” ilkesi kısmen uygulanabilir. Bu mal ve hizmetlerden faydalananlar, harç ödemedikleri taktirde bu mal ve hizmetleri elde edemezler. Harcın, kısmen “mahrum bırakma” ilkesinin uygulanabileceği kamusal mal ve hizmetlerden alınması sonucu, bu mal ve hizmetlerden faydalanmanın da isteğe bağlı olduğu ortaya çıkmaktadır. Ancak harcın konu olduğu Para cazaları kurallara uymayı sağlamak ve kamu düzenini sağlamak amacıyla uygulanan bir yaptırımdır. Burada amaç, gelir sağlamak veya gelir yaratmak değildir. Ancak kuralları ihlal edenlerden alınan para cezaları ya da vergi borcunu ödemeyenlerden alınan vergi cezaları, her türlü yükümlülüklerin geciktirilmesinden veya yerine getirilmemesinden doğan cezalar kamu gelirleri içine alınır. Burada önemli olan cezaya konu olan eylemlerin azaltılmasıdır. Sıra Sizde 5 Devletlerin taşınır taşınmaz malları ve sınai ve ticari faaliyetlerini yürüttüğü işletmeleri bulunmaktadır. Tüm bu mallardan ve işletmecilik faaliyetlerinden elde edilen gelirler mülk ve teşebbüs gelirleri olarak isimlendirilebilir. Devlet bu mülklerini satarak ya da kiraya vererek, ya da çeşitli alanlarda işletmecilik faaliyetleri gerçekleştirerek gelir elde edebilmektedir. Mülkiyet gelirleri, devlete ait menkul ve gayrimenkullerin satışından veya kiralanmasından doğan gelirlerdir. Kamu arazisi üzerindeki madenlerin ve petrolün işletme hakkının devredilmesi de mülkiyet gelirleri içinde kaydedilebilir.Devlet elinde bulundurduğu mal varlıklarını çeşitli biçimlerde değerlendirerek gelir sağlar. 128 Kamu Maliyesi Yararlanılan Kaynaklar Akdoğan, Abdurrahman. (1997). Kamu Maliyesi, Geliştirilmiş 6. Baskı, Ankara: Gazi Kitabevi. Batırel, Ömer Faruk, (1979). Kamu Maliyesi Teorisine Giriş, İkinci Baskı, İ.İ.T.İ.A., İstanbul. Dikmen, Orhan, (1964) .Maliye Dersleri, Birinci Kitap, İkinci Baskı, Sermet Matbaası, İstanbul. Due John F., Frıedlaender Ann F., (1967). Government Finance, Sixt Ed. Richard D. Irwin, Inc., Homewood, III. Erdem Metin Ve Doğan Şenyüz, İsmail Tatlıoğlu. (1998). Kamu Maliyesi, 2. Baskı, Bursa: Ekin Yayınları. Herber, Bernard P., (1979). Modern Public Finance, Fourth Ed., Richard D. Irwin, Inc. Homewood. III. Herekman, Aykut, (1987). Kamu Maliyesi (Genel Vergi Kuramı) Cilt 2, 2. Bası, Ankara: Sevinç Matbaası. Hyman, David N. (1996). Public Finance, Fifth Ed., Forth Worth: The Dryden Press. Nadaroğlu, Halil. (1998). Kamu Maliyesi Teorisi, İstanbul: Beta Basım Dağıtım A.Ş Neumark, F., (1951). Maliyeye Dair Tetkikler, Dördüncü Tabı, İ.Ü. İktisat Fakültesi, İstanbul. Rosen Harvey S. (1995). Public Finance, Fourth Ed, Chicago: Richard D. Irwin Inc Stiglitze E. Joseph, (2000). Economics of The Public Sector, Third Ed, New York: W.Norton&Company Turhan, Salih. (1977). Vergi Teorisi, İ.Ü. İktisat Fakültesi, İstanbul, 1977. Uluatam, Özkan. (1978). Kamu Maliyesi, A.Ü.S.B.F., Ankara, 1978. 6. Ünite - Kamu Gelirleri Ek 1 Analitik Bütçe Sınıflandırması İkinci Düzey Gelir Kodları I II 01 GELİRİN EKONOMİK SINIFLANDIRMASI Vergi Gelirleri 1 Gelir, kar ve sermaye kazançları üzerinden alınan vergiler 2 Sosyal Güvenlik Katkı Payları 3 Mülkiyet üzerinden alınan vergiler 4 Dahilde Alınan Mal ve Hizmet Vergileri 5 Uluslararası Ticaret ve Muamelelerden Alınan Vergiler 6 Diğer Vergiler 7 Vergi Gelirlerinden Alınan Paylar 8 İdari Harçlar ve Ücretler, Sanayi Dışı Arızi Satışlar 02 Vergi Dışı Gelirler 1 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 2 Mali Olmayan Teşekkül ve Kamu Mali Kuruluşlarından Gelirler 3 Diğer Mülkiyet Gelirleri 5 Para Cezaları ve Cezalar 6 Çeşitli Vergi Dışı Gelirler 7 Kişi ve Kurumlardan Alınan Paylar 03 Sermaye Gelirleri 1 Sabit Sermaye Varlıklarının Satışı 2 Stokların Satışı 3 Arazi ve Maddi olmayan Varlıkların Satışı 4 Değerli Kağıtların Satışı 04 Alınan Bağış ve Yardımlar 1 Yurt Dışından 2 Milli İdarelerin Diğer Düzeylerinden 3 Diğer Bütçelerden 4 Kurumlardan ve Kişilerden Alınan Yardım ve Bağışlar 5 Proje Yardımları 6 Özel Gelirler Alacaklardan Tahsilatlar 08 1 Yurtiçi Alacaklardan Tahsilat 2 Yurtdışı Alacaklardan Tahsilat 09 Red ve İadeler (-) 1 Vergi Gelirleri 2 Vergi Dışı Gelirler 3 Diğer Red ve İadeler 129 7 KAMU MALİYESİ Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Devlet bütçesi kavramını tanımlayabilecek, Devlet bütçesinin klasik işlevlerini değerlendirebilecek, Devlet bütçesinin çağdaş işlevlerini değerlendirebilecek, Türkiye’de devlet bütçesinin nasıl hazırlandığını açıklayabilecek bilgi ve becerilere sahip olabileceksiniz. Anahtar Kavramlar • • • • Devlet Bütçesi Mali İşlev Siyasi İşlev Hukuki İşlev • • • • Denetim İşlevi Kaynak Tahsisi İşlevi Gelir Dağılımı İşlevi İktisadi İstikrar İşlevi İçindekiler Kamu Maliyesi Devlet Bütçesi • DEVLET BÜTÇESİ KAVRAMI VE ÇEŞİTLİ TANIMLARI • BÜTÇENİN KLASİK İŞLEVLERİ • BÜTÇENİN ÇAĞDAŞ İŞLEVLERİ • TÜRKİYE’DE BÜTÇENİN HAZIRLIK SÜRECİ Devlet Bütçesi DEVLET BÜTÇESİ KAVRAMI VE ÇEŞİTLİ TANIMLARI Bütçe kelimesi, Latince “bulga” kelimesinden gelmektedir. Bu kavramın İngilizce karşılığı “budget” veya “balance”dır. Budget kelimesi dünyada yaygın olarak kullanılmaya başlanmıştır. “Budget” kelimesi, bu kavramın ortaya ilk çıktığı İngiltere’de “para çantası” karşılığı kullanılmıştır. “Budget”, İngiltere’de Hazine Bakan’ının bütçeyi Parlamentoya sunulmak için taşıdığı ve bütçe evraklarını bulunduran çantayı ifade etmiştir. Daha sonraları bütçe kelimesi, günümüzdeki anlamıyla kullanılmaya başlanmıştır. Ülkemizde ise Osmanlının son dönemlerinde bütçe kelimesi bazı belgelerde kullanılmış olsa da, genellikle “muvazene defteri”, “muvazene-i maliye” ve “muvazene-i umumiye” gibi kavramlar daha yaygın kullanılmıştır. 1961 Anayasası’ndan başlayarak yerleşik bir kavram olarak bütçe kelimesi kullanılmıştır. Bütçe kavramı, Devlet’in gelir ve gider belgeleri, yürütmenin bulduğu mali kaynaklarla bu kaynakların kullanılma gereksinmesini kapsamaktadır. Bütçe kavramının ilk gelişiminde siyasi ve hukuki niteliği ağır basarken, günümüzde bunlara ekonomik nitelik de eklemiştir. Bütçelerin hükümetler tarafından hazırlanıp parlamento tarafından onaylanması siyasi niteliğini oluşturmaktadır. Bütçe sürecinin belirli yasal çerçevede yürütülmesi ise hukuki niteliğini vurgulamaktadır. Daha sonraları gelişen müdahaleci devlet, sosyal devlet anlayışıyla bütçenin ekonomik niteliği de kazandığını görmekteyiz. Özellikle bütçenin, var olan sınırlı kaynaklarla insanların ve toplumların gereksinmelerini karşılayabilmeye çalışması ve ekonomiye yön verip ekonomik istikrarsızlıkları gidermeye çalışması, ekonomik özelliğini ön plana çıkarmaktadır. Devlet bütçesinin tanımı yapılmaya çalışıldığında, çeşitli yazarların farklı tanımlar yaptıklarını görmekteyiz. Her bir yazar bütçenin farklı özelliklerini vurgulamaktadır. Bütçe nedir sorusuna verilen bazı yanıtlar şunlardır; • Bütçe, en basit olarak gelir giderleri gösteren bir dokümandır. • Bütçe, gelecekte devletin harcayacağı paralarla toplayacağı gelirlerin tahmindir. • Bütçe, kaynaklarla amaçlara ulaşmak için bir araçtır. • Bütçe, fiyat etiketli bir hedef sınıflamasıdır. • Bütçe, kaynakların sınırlı olması ve ihtiyaçların sonsuz olması nedeniyle, alternatif hizmetler arasında tercih yapma mekanizmasıdır. • Bütçe, tercihlerin amaçlara ulaşmak üzere koordine edilmesi anlamında bir plandır. • Bütçe, amaçlara nasıl ulaşılacağını gösteren ayrıntılı bilgi içeriyorsa, bir çalışma planıdır. • Bütçe, yürütme organı ile halk arasında yapılan bir sözleşmedir. 1961 Anayasası’ndan başlayarak yerleşik bir kavram olarak bütçe kelimesi kullanılmıştır. 132 Kamu Maliyesi Devlet Bütçesi: Kamu kurum ve kuruluşlarının, belirli bir dönem için gelir ve giderlerini tahmin eden, bunların uygulanmasına önceden izin veren hukuki bir dokümandır. 1 Görüleceği üzere çeşitli yazarlar bütçenin çeşitli özelliklerini ön plana çıkaran tanımlamalar yapmışlardır. Bu tanımlamaların hepsi doğrudur. Ancak hepsi de eksik tanımdır. Çünkü günümüz çağdaş bütçeleri bu tanımlamaların hepsini kapsamaktadır. Klasik anlamda bütçe şöyle tanımlanabilir; Devlet bütçesi, “kamu kurum ve kuruluşlarının, belirli bir dönem için gelir ve giderlerini tahmin eden, bunların uygulanmasına önceden izin veren hukuki bir dokümandır.” Görüleceği gibi, klasik tanım bütçenin siyasi ve hukuki niteliğini vurgulamaktadır. Ancak bütçenin işlevleri, okunduğunda anlaşılacağı gibi, bütçenin tanımda yer alması gereken başka nitelikleri de vardır. Dolayısıyla çağdaş anlamda bütçe tanımı için, bütçelerin kaynakları etkin tahsis eden, gelir dağılımında adaleti ve ekonomik istikrarı sağlayan bir araç olarak kullanılması da klasik tanım içerisine yerleştirilmelidir. Böylece bütçe, klasik maliyecilerin anladığı dar kapsamlı bir mali denge aracı olmaktan çıkıp, ekonomik denge aracı olmaya geçişiyle niteliği ve kapsamı genişletilmektedir. Bütçenin çağdaş özelliklerini de içeren geniş bir tanımı ise şöyle yapılabilir: “Bütçe, en geniş ulusal amaçlara hizmet etmek amacıyla kaynakların kamu ve özel sektörlere dağılımını yapan, ulusal ekonominin gelişmesi, tam çalışma, fiyat istikrarı ve ödemeler dengesinin olumluya gidebilmesi için, devletin harcamalarını ve gelirlerini yansıtan, mevcut veya yeni hizmet programlarına ödenek sağlanması ve gelirlerdeki (vergiler) hukuki değişiklikleri için yürütmenin yasama organından taleplerini oluşturan, Hükümetin geçmiş yıllarda yaptığı harcamalarının yasama organı ve kamuoyunda hesabını veren bir rapordur.” Gülay Coşkun’un bütçenin çağdaş özelliklerini de içeren geniş bir tanımı ise şöyledir: “Bütçe, en geniş ulusal amaçlara hizmet etmek amacıyla kaynakların kamu ve özel sektörlere dağılımını yapan, ulusal ekonominin gelişmesi, tam çalışma, fiyat istikrarı ve ödemeler dengesinin olumluya gidebilmesi için, devletin harcamalarını ve gelirlerini yansıtan, mevcut veya yeni hizmet programlarına ödenek sağlanması ve gelirlerdeki (vergiler) hukuki değişiklikleri için yürütmenin yasama organından taleplerini oluşturan, Hükümetin geçmiş yıllarda yaptığı harcamalarının yasama organı ve kamuoyunda hesabını veren bir rapordur.” Bütçe tanımından, en geniş ulusal amaçlara hizmet etmek gayesiyle kaynakların kamu ve özel sektörlere dağılımını yapar; ulusal ekonominin gelişmesi, tam çalışma, fiyat istikrarı ve ödemeler dengesinin olumluya gidebilmesi için, devletin harcamalarını ve gelirlerini aksettiren ekonomik bir belge kavramları bulunur. Klasik ve çağdaş bütçe tanımlarında öne çıkan unsurlar nelerdir? BÜTÇENİN KLASİK İŞLEVLERİ Şekil 7.1 Bütçenin Klasik İşlevleri • Mali işlevi • Siyasi işlevi • Hukuki işlevi • Denetim işlevi 133 7. Ünite - Devlet Bütçesi Bütçenin Mali İşlevi Bütçenin en eski ve en olağan işlevlerinden birisi mali işlevdir. Devletin üzerine almış olduğu bazı görevler vardır. Devletler en azından, jandarma devlet anlayışı içerisinde iç ve dış güvenlik hizmetlerini yerine getirmektedir. Bu hizmetlerin gerektirdiği bazı giderlerin yapılması da zorunludur. İşte mali işlev, devlet hizmetlerinin gerektirdiği maliyetleri ve bunların finansmanını zorunlu kılmaktadır. Elbette bu giderler ve gelirler arasında bir denge kurulmasını da gerektirmektedir. Klasik iktisadi düşüncenin gereği olarak eskiden, devlet hizmetlerinin finansmanının sadece vergilerle yapılması istenirken, günümüzde kamu hizmetlerinin finansmanında vergiler önemli bir pay almasına rağmen, vergi dışı farklı gelirler de kullanılmaktadır. Hatta klasik iktisatçıların tamamen reddettiği borçlanma da, günümüzde devletin finansmanında oldukça yaygın bir biçimde kullanılabilmektedir. Bütçenin Siyasal İşlevi Dünya tarihinde ilk bütçelerin yapılma nedeni, devletin hangi hizmetleri yapacağını ve bu hizmetlere halkın katkısının ne olacağını belirlemek isteğidir. Bu nedenle de bütçenin ortaya çıkışının temel nedeni siyasaldır. Siyasi rejimlerin en yaygını olan demokrasilerin gelişmesinde de bütçelerin etkisi çok fazladır. Temsili demokrasilerde Parlamentolar, halkın isteklerini, ihtiyaçlarını ortaya koyarlar. Hükümetler de halkın bu isteklerini bütçe aracılığıyla gerçekleştirmeyi amaç edinmiş siyasal bir organdır. Hükümetler politikalarını bürokrasiye uygulatarak halkın isteklerini karşılamış olmaktadır. Hükümetlerin siyasi tercihlerinin parlamentolar aracılığıyla onaylanması ve uygulanması bütçenin siyasi işlevini açıklamaktadır. Parlamentolarda, hükümetlerin hazırlayıp getirdiği bütçelerin onaylanması, bir yandan bütçenin uygulanmasına izin verirken diğer yandan hükümete de bir anlamda güvenoyu verilmektedir. Çünkü bütçenin parlamentoda onaylanmaması halinde hükümet politikalarını uygulama olanağını yitirmektedir. Dolayısıyla, parlamento hükümetin politikalarını beğenmediğini ifade etmiş olmaktadır ki bunun anlamı güvensizliktir. Bütçenin siyasi işlevi sadece demokratik ülkelerde geçerlidir. Çünkü halkın isteklerinin ve rızasının bütçelerde yer bulabilmesi ancak demokratik hakların kullanımıyla gerçekleşebilmektedir. Örneğin, bazı baskı gruplarının, temsil ettikleri grubun istekleri ve çıkarları için lobi faaliyetleri yapması, konferanslar düzenlemesi veya gösteriler yapması demokratik yöntemlerle bütçelerin etkilenmesine örnektir. Ancak, örneğin, totaliter rejimlerde, bütçe yapılsa bile, bu bütçeler, halkın demokratik hakları kullanması söz konusu olmadığı için, büyük olasılıkla sadece diktatörün istediği ve şekillendirdiği bütçe olacaktır. Devlet bütçelerinden siyasi olarak beklenen görev, halkın istekleriyle uyumlu ve halkın ihtiyaçlarını karşılayan bir araç olmasıdır. Bütçenin siyasi işlevi sadece demokratik ülkelerde geçerlidir. Çünkü halkın isteklerinin ve rızasının bütçelerde yer bulabilmesi ancak demokratik hakların kullanımıyla gerçekleşebilmektedir. Demokratik olmayan toplumlarda bütçenin siyasi işlevinden bahsedilemez. Bütçenin siyasi işlevi neden sadece demokratik ülkelerde geçerlidir. Açıklayınız. Bütçenin Hukuki İşlevi Bütçenin klasik tanımında yer alan bir unsur da bilindiği üzere bütçenin hukuki bir doküman olmasıdır. Gelir toplanması, gider yapılması, borç alınması gibi bütçe uygulamasıyla ilgili denetimi düzenleyen hukuk dalı mali hukuktur. Mali hukuk kapsamında devlet gelirlerine ve giderlerine dayanak oluşturan tüm yasalar, bütçenin hazırlanmasına, uygulanma- 2 134 Kamu Maliyesi Bütçe Hakkı: Yasama organının halka adına kamu gelirlerini toplayıp, yine halk adına bu gelirleri harcamasına bütçe hakkı denir. sına, denetlenmesine ilişkin yasalar, Sayıştay Yasası, kesin hesap kanunları, vergi yasaları ve borçlanma yasaları, dış ülkelerle yapılan malî anlaşmalar yer almaktadır. Elbette bu yasaların başında anayasalar gelmektedir. Çünkü bütçe hakkıyla bağlantılı olan, yürütme ve yasama organlarının konuya ilişkin sınırlarını çizen kurallar anayasalarda yer almaktadır. Tüm bütçe işlemlerinin yukarıda sayılan yasalara, tüzüklere yönetmeliklere uygun yapılması ve uygun yapılmayan işlemleri ve kişileri de cezalandırması bütçenin hukuki işlevidir. Hukuki işlevin bir başka açıdan önemi, bütçe uygulamasında kamu ile vatandaşlar arasında ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların da hukuki çerçevede ilgili yargı organları tarafından çözümlenmesidir. 1982 Anayasa’sında bütçe yasa olarak adlandırılmasına rağmen, bütçe yasasının hukuki niteliği hakkında farklı görüşler vardır. Bazı yazarlar, yasa yapma yöntem ve tekniği bakımından bütçelerin diğer yasalardan hiçbir farkının olmadığını belirtirler. Buna göre bütçe, yürütme organınca hazırlanır, yasama organında önce ilgili komisyonda daha sonra genel kurulda görüşülür ve yasalaşır. Bu nedenle bütçenin hukuki niteliğinin yasa olması gerekmektedir. Çünkü diğer yasaların yapılmasıyla bütçenin yapılması arasında genelde bir fark yoktur. Özellikle bazı hukukçular bütçe kanunlarının biçimsel olarak yasaya benzemesine rağmen yasa olamayacağını iddia etmektedirler. Çünkü yasalar sürekli, düzenleyici, yasaklayıcı ya da cezalandırıcı nitelikte hükümleri ve nitelikleri taşımayan metinler olması gerekmekte ancak bütçelerde bunlar yer almamaktadır. Bu nedenle bütçelerin hukuki niteliği bir şart-tasarruf veya idari tasarruftur. Bütçenin hukuksal niteliği konusunda iki farklı görüş arasında yer alan bir görüşte, bütçenin gider kısmının idari tasarruf, gelir kısmının ise yasa olduğu biçimindedir. Bütçenin gider kısmının hukuki değeri bir meclis kararı ve bir şartlı tasarruftur çünkü yıl içerisinde yasada görülen ödenek miktarları idarenin isteği gereği değişebilmektedir. Buna karşılık, bütçe gelirlerine ilişkin olarak, bütçe yasası, vergi yasalarının ve her türlü malî yükümlülükler getiren yasaların bir yıllık sürede de (malî yıl veya bütçe yılı) yeniden uygulanmasına izin veren bir yasadır. Dolayısıyla bütçe kanunları, hukuksal açıdan karma bir nitelik taşımaktadırlar. Bütçenin hukuki işlevi neden gereklidir? 3 Bütçenin Denetim İşlevi Bütçenin klasik anlamdaki tanımı düşünüldüğünde, bütçenin denetim işlevi de hemen anlaşılacaktır. Çünkü bütçenin tanımında yer alan gelir ve giderlerin uygulanmasına önceden izin veren bir belge olması sonucunda, verilen bu iznin de nasıl kullanıldığının denetlenmesini gerektirmektedir. Bir başka deyişle parlamento hükümete vermiş olduğu uygulama iznini en azından mali yılsonunda denetlemek isteyecektir. Bu denetim siyasi denetim olarak adlandırılmaktadır. Bilindiği gibi devlet bütçeleri ülke ekonomilerinde oldukça önemli büyüklüklere sahiptir. Çeşitli ülkelerde GSMH’nın %20’si ile %60’ı arasında paya sahiptir. Bu kadar büyük bir paranın harcanmasının ve paranın toplanmasının mali yıl içerisinde denetimin yapılması gereklidir. Bireyler olarak bizler para harcarken nasıl kontrollü olmaya çalışıyorsak, devletin de aynı, hatta daha fazla, özen göstermesi gerekmektedir. Bu denetim aynı zamanda görevini yapan ve yapmayan kamu görevlilerini belirlemek için de kullanılmaktadır. İdarenin kendi kendini denetlemesi anlamında yönetsel veya idari denetim olarak adlandırılmaktadır. Devlet bütçesinin bir yandan büyüklüğü açısından, diğer yandan kamu parasının kullanılması açısından etkin kullanılması gerekmektedir. En az kaynakla en fazla sosyal faydayı sağlayacak biçimde bütçe uygulamasının yapılması etkinlik denetimi olarak 7. Ünite - Devlet Bütçesi 135 adlandırılmaktadır. Günümüzde bu denetim biraz daha geliştirilerek, İngilizce karşılığı (effectiveness, efficiency and economy) 3E olarak kısaltılan ve Türkçe’ye de verimlilik, etkililik ve tutumluluk (VET) olarak çevrilen denetim türü geliştirilmiştir. Bütçelerin hukuki işlevinin gereği olarak, mali yıl içersinde yapılan tüm bütçe işlemlerinin hukuki mevzuata uygun olması da gerekmektedir. Bütçe işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı ise ancak yapılacak denetimle mümkündür. Bu denetim de yasallık, mevzuat veya biçimsel denetimi olarak adlandırılmaktadır. Siyasi Denetim: Parlamentonun yaptığı bütçe denetimidir. BÜTÇENİN ÇAĞDAŞ İŞLEVLERİ Yasallık Denetimi: Bütçe işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığının denetlenmesidir. Bütçenin klasik işlevleri yanında, günümüz modern devletlerinde çağdaş işlevleri de bulunmaktadır. Özellikle devlet anlayışında meydana gelen değişmelerle birlikte devlet bütçelerine klasik işlevlerin dışında bazı yeni işlevlerde yüklenmeye başlanmıştır. Devlet bütçeleri günümüzde kaynakları daha etkin tahsis etmek, gelir dağılımında adaleti sağlamak, ekonomide istikrarı sağlamak, kamu yönetiminde bir araç olarak kullanılmak gibi yeni işlevleri üzerine almıştır. İdari Denetim: İdarenin kendi kendini denetlemesidir. Etkinlik Denetimi: En az kaynakla en fazla sosyal faydayı sağlayacak biçimde bütçe uygulamasının denetlenmesidir. Şekil 7.2 Bütçenin Çağdaş İşlevleri • Kaynak tahsisinde etkinlik işlevi • Gelir dağılımında adalet işlevi • Ekonomik istikrar işlevi Kaynak Tahsisinde Etkinlik İşlevi Bu işlevle, bir yandan kamu kesimi ve özel kesim arasında kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanmasını amaçlarken, diğer yandan kamu kesiminin yapacağı hizmetlerde birbirine rakip çıkar ve talepler arasında kaynak tahsis etmesini de amaçlar. Hangi hizmetlerin kamu tarafından hangilerinin özel sektör tarafından yapılacağına karar verebilmek için, ne tür hizmetler hangi sektörde daha etkin üretilebilir sorusuna yanıt aranmalıdır. Ekonomilerde tam kamusal mallar olarak adlandırılan mal/hizmetlerin özel sektörce üretilemedikleri bu nedenle de kamu kesimi tarafından üretilmelerinin zorunlu olduğunu bilinmektedir. Bir başka deyişle, kamu malları kamu kesiminde daha etkin üretilmektedir. Tam kamusal malların yanında yarı kamusal mallar olarak adlandırılan mal ve hizmetlerde de, özel sektör ya eksik kaynak tahsis etmekte ya da aşırı kaynak tahsis etmektedir. Örneğin temel eğitim hizmetleri tamamen özel sektöre bırakılmış olsa, yeterli geliri olamayan ailelerin çocukları okuma olanağı bulamayacak, dolayısıyla eğitimsiz kalacaktır. Bu nedenle, bu eksik eğitim hizmetini devletin tamamlaması gerekmektedir. Benzer biçimde sigara içki gibi toplum sağlığına zararlı mallarda da devletin hiçbir müdahalede bulunmadığı düşünülürse özel sektörün sadece kar motivasyonu ile bu tür mallara fazla kaynak tahsis edeceği tahmin edilebilir. Bu nedenle, devletin bu aşırı kaynak tahsisini azaltmak için bazı görevler üstlenmesi gerekmektedir. Yine özel sektörün kaynak tahsisinde etkinliği sağlayamadığı bir başka konu dışsallıklardır. Bilindiği üzere dışsallıklar, iki ekonomik birimin ekonomik faaliyetinden üçüncü kişilerin fiyat mekanizması dışında fayda veya zarar görmesidir. Dışsallık, fayda veya zarar biçimde, ortaya çıktığında, özel sektörün kaynakları ya eksik ya da fazla tahsis ettiği bilinmektedir. Bir başka deyişle, özel sektör etkin kaynak tahsisi yapamamaktadır. Bu nedenle yine devletin bu konuda bütçeleri aracılığı ile bazı görevler üstlenmesi gerekmektedir. 136 Kamu Maliyesi Piyasa ekonomileri, bazen tam rekabetçi çalışmamaktadır. Tam rekabet koşullarının geçerli olmadığı piyasalarda, örneğin monopol piyasalarında devletin, kaynakların etkin tahsis edilmesi için bazı görevler üstlenmesi gerekmektedir. Benzer sorun, ölçeğe göre artan getirili endüstrilerde de ortaya çıkmaktadır. Çünkü bu tür endüstrilerde de tekelleşme eğilimi yüksektir. Kamu kesimi kendi içerisinde, hangi hizmetleri üstleneceğine, hangi hizmetlere daha fazla hangilerine daha az kaynak tahsis edeceğine karar vermesi gerekmektedir. Devletin elindeki kaynaklarında kısıtlı olması ve toplumsal ihtiyaçların da sonsuz olduğu düşünülürse, tercih yapmak zorunda olduğu ortaya çıkmaktadır. Gelir Dağılımında Adalet İşlevi Serbest piyasa ekonomilerinin, devlet tarafından herhangi bir düzenleme yapılmadığında gelir dağılımını bozduğu bilinmektedir. Gelir dağılımının gittikçe bozulmasının toplumsal huzursuzluklar yaratacağı bilindiğine göre, devletin bütçeleri aracılığı ile gelir dağılımını düzeltme görevini üstlenme gereği ortaya çıkmaktadır. Günümüzde devletlerin zaman zaman “modern Robin Hood” olarak davranması gerektiği söylenmektedir. Bir başka deyişle devletin zenginden daha çok alıp geniş halk kesimlerine hizmet götürmesi gerektiği söylenmektedir. Devletler bu biçimde bir politika izlerlerse, gelir dağılımında nispi bir düzelme ortaya çıkacaktır. Bilindiği üzere gelir dağılımı türleri oldukça çeşitlidir. Bireysel gelir dağılımı, sektörel gelir dağılımı, bölgesel gelir dağılımı gibi. Devlet bütçeleri aracılığı ile siyasi irade isterse, bütün gelir dağılımı türlerinde bir iyileşme sağlayabilir. Topladığı vergiler, verdiği hizmetler, harcadığı paralarla gelir dağılımında adaleti sağlaması oldukça kolaydır. Ekonomik İstikrar İşlevi Serbest piyasaların bazı ekonomik koşullarda, ekonomik istikrarı sağlayamadığı veya koruyamadığı bilinmektedir. Ekonomiler zaman zaman depresyonist baskılar altında, başka zamanlarda ise enflasyonist etkiler altında kalmaktadır. Bu ve buna benzer ekonomik sorunları devletlerin bütçeleri aracılığıyla çözmeye çalışması gerekmektedir. Ekonomik istikrarı sağlama kavramı tam istihdamı sağlanmayı, fiyat istikrarını sağlanmayı, ödemeler dengesini sağlanmayı ve ekonomik kalkınmayı sağlamayı kapsamaktadır. Ekonomilerde eksik istihdam koşulları geçerli olabilmektedir. Günümüzde, özellikle işgücü piyasasında işsizliğin yaygın bir sorun olarak tüm ülkelerde yaşandığı görülmektedir. İşsizlik sorunun piyasa ekonomileri tarafından çözümlenememesi halinde kamu kesiminin yine devlet bütçesi ile işsizlikle mücadele etmesi gereği ortaya çıkmaktadır. Benzer biçimde yaygın bir fiyat istikrarsızlığı olan enflasyon sorunu da kamu kesiminin müdahalesi olmadan çözümlenmesi oldukça güçtür. Dış ödemeler dengesinin önemli bir kısmını oluşturan dış ticaret açığı ele alınırsa, ithalatla ihracat arasındaki açığın kapatılabilmesi için devlet müdahalesi kaçınılmaz olabilmektedir. Uluslararası anlaşmaların el verdiği ölçüde, ithalatın sınırlandırılması için vergileme, ihracatı teşvik için vergi iadesi gibi uygulamalar dış ticaret açığının ve böylece de dış ödemeler dengesinin sağlanmasına yönelik uygulamalara sadece birer örnektir. Kalkınmayı sağlama veya sürdürülebilir ve istikrarlı bir büyüme için yine devlet bütçelerine görev yüklenmektedir. Bu anlamda bazı sektörlerin teşvik edilmesi, bütçelerde alt yapı hizmetlerini desteklemek ve daha fazla yatırım yapmak gerekebilmektedir. Vergi teşvikleri veya ucuz kredi sağlanması iktisadi kalkınmanın sağlanması da büyümeye yönelik önemli roller oynamaktadır. 4 Son Dönemlerde bütçelerin çağdaş işlevlerinin öne çıkma nedenleri neler olmuştur? 7. Ünite - Devlet Bütçesi TÜRKİYE’DE BÜTÇENİN HAZIRLIK SÜRECİ 6771 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla bütçenin hazırlaması süreciyle ilgili çok ciddi değişiklikler içeren yasal düzenlemeler yapılmıştır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde Merkezi Yönetim Bütçe Kanun teklifi Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulacaktır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin uygulamasında Hazine Müsteşarlığı ve Maliye Bakanlığı birleştirilerek, bakanlık bünyesindeki bütçeye ilgili tüm görevler Cumhurbaşkanlığı tarafından yerine getirilecektir. Bu sistem değişikliği ile ilgili detaylar Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda değişiklik yapılarak uygulanacaktır. Bu değişikliğe bağlı olarak kamu maliyesi ile ilgili ilkelerinin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Cumhurbaşkanı tarafından belirlenip izlenecek ve harcamacı kuruluş bütçeleri performans göstergeleri ve bunlara uygunluk ve idarelerin bu kapsamdaki faaliyetleri Cumhurbaşkanının yetkisi dâhilinde olacaktır. Ayrıca, Cumhurbaşkanlığınca bütçeler, uluslararası standartlar içeren sınıflandırma ile hazırlanıp ve uygulanacaktır. Merkezi yönetim bütçe kanunu teklifini hazırlarken, kamu idareleri arasında koordinasyonu da Cumhurbaşkanlığı sağlayacaktır. Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci şu şekildedir: Bütçe süreci, en geç eylül ayının ilk haftası sonuna kadar kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde görüşülüp onaylanan Orta Vadeli Program’ın (OVP) Resmi Gazete’de yayımlanmasıyla başlayacaktır. OVP cumhurbaşkanı tarafından hazırlanacaktır. OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleriyle hedef açık ve borçlanma durumu, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve cumhurbaşkanı tarafından onaylanan Orta Vadeli Mali Plan, en geç 15 Eylül’e kadar Resmi Gazete’de yayımlanacaktır. Bütçe çağrısı ve yatırım genelgesi Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak en geç 15 Eylül’e kadar Resmi Gazete’de yayımlanacaktır. Genel bütçe gelir teklifi Cumhurbaşkanlığı tarafından, diğer bütçelerin gelir teklifleri ilgili idarelerce hazırlanacaktır. Kamu idareleri (harcamacı kuruluşlar), bütçe tekliflerini en geç eylül ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanlığına gönderecek ve Merkezi yönetim bütçe kanun teklifi mali yılbaşından en az 75 gün önce (17 Ekim tarihinde) Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacaktır. Buradan da anlaşılacağı üzere bütçe ödeneklerinde temel etkinlik Cumhurbaşkanlığı makamındadır. Kamu idareleri (harcamacı kuruluşlar), ayrıntılı harcama programlarını görüşülmek ve onay almak için Cumhurbaşkanlığına gönderecektir. Bütçe ödenekleri, Cumhurbaşkanlığı tarafından belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlaması da dikkate alınarak onaylanan ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kamu idareleri (harcamacı kuruluşlar) tarafından kullanılabilecektir. Kesin hesap kanunu teklifi izleyen mali yılın haziran ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulacaktır. Daha önce Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bu düzenleme ile mali kontrole ilişkin birimleri Hazine ve Maliye Bakanlığında Muhasebat Genel Müdürlüğü ile birleştirilerek Muhasebat ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ismini almıştır. Ayrıca, Strateji ve Bütçe Başkanlığı Teşkilatı Hakkında 13 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile, Strateji ve Bütçe Başkanlığı Kurularak görev ve yetki alanı belirlenmiştir. Parlamenter sistemden Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmesiyle birlikte bütçe sürecine ilişkin işlemler Maliye Bakanlığı ve Bakanlar Kurulundan alınarak Cumhurbaşkanlığına devredilmiştir. Strateji ve Bütçe Başkanlığının harcamacı kuruluşlar tarafından 137 138 Kamu Maliyesi gönderilen bütçe tekliflerini inceleme de, bütçe hazırlıklarına esas olacak teknik, ilke ve usullere uygunluğunu sağlamada asıl rolü üstlendiğini söyleyebiliriz. Ayrıca, Strateji ve Bütçe Başkanlığı, ödenek, gelir ve nakit rakamlarını toplayıp bunları harcama politikaları açısından değerlendirecek başkanlık olarak görülebilir. Burada açıklamamız gereken diğer nokta, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” kabul edilmesine bağlı olarak ve bütçenin hazırlanması sürecindeki tüm yetkiyi ortaya koyan 11 Şubat 2017 Tarihli ve 29976 Sayılı Resmî Gazete ’deki değişikliklerdir. Buna göre; Bütçenin hazırlanması ve uygulanması Madde 161- Kamu idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. Cumhurbaşkanı bütçe kanun teklifini, malî yılbaşından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe teklifi Bütçe Komisyonunda görüşülür. Komisyonun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin Genel Kurulda görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır. Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini her bütçenin görüşülmesi sırasında açıklarlar, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar. Genel Kurulda kamu idare bütçeleri ile değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır. Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir. Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz. Carî yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik teklifleri ile carî ve izleyen yılların bütçelerine malî yük getiren tekliflerde, öngörülen giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur. Merkezî yönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak en geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Sayıştay genel uygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesinhesap kanun teklifinin verilmesinden başlayarak en geç yetmişbeş gün içinde Meclise sunar. Kesinhesap kanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez. Kesinhesap kanunu teklifi, yeni yıl bütçe kanunu teklifiyle birlikte görüşülür ve karara bağlanır. 6771 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla bütçenin parlamentoda görüşülme süreciyle ilgili de çok ciddi değişiklikler içeren yasal düzenlemeler yapılmıştır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde Merkezi Yönetim Bütçe Kanun teklifi Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulacak ve parlamento da görüşülme süreci bu şekilde başlamış olacaktır. Yani yeni uygulama da daha önce Bakanlar Kurulu’na ait olan bütçe kanunu teklifi yetkisi, Cumhurbaşkanı’na devredilmektedir. Yeni uygulama göre, Meclis bütçede değişiklik yapma hakkına sahipken artık bu haktan mahrum kalacaktır. Ayrıca, “Plan ve Bütçe Komisyonu” adı değiştirilerek “Bütçe Komisyonu” olmuştur. “Bütçe Komisyonu” üye sayısı siyasi partilerin güçleri oranında bir komisyon sayısı belirlenecektir. Üye sayısı artırılabilir ya da azaltılabilecektir. Bütçe sonrasında Genel Kurul’da oylanacaktır. Yeni uygulamada Meclis’in bütçeyi onaylamaması halinde ise “geçici bütçe kanunu” çıkarılacaktır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanması söz konuş olacaktır. 7. Ünite - Devlet Bütçesi 139 Özet 1 2 3 Devlet bütçesi kavramını tanımlamak Devlet bütçesinin klasik anlamda birçok tanımından ortaya çıkan ortak tanımın şöyle bir tanım yapılabilir: Bütçe, kamu kurum kuruluşlarının belirli bir dönem için gelir ve giderlerini tahmin eden bunların yürütülüp uygulanmasına önceden izin veren hukuki bir belgedir. Çağdaş anlamda ise klasik tanım içerisine, kaynakların etkin kullanımını sağlama, gelir dağılımını düzeltme, ekonomik istikrarı sağlama gibi unsurlarında eklenmesi gerekmektedir. Devlet bütçesinin klasik işlevlerini değerlendirebilmek Klasik anlamda devlet bütçesinden başarmasını istediğimiz görevler, siyasi, hukuki, mali ve denetim görevleridir. Siyasi işlev, yasama organında parlamenterler ve siyasi partiler halkın isteklerini açıklamalarıyla ortaya çıkmaktadır. Hükümetler, vatandaşların isteklerini hükümet programları haline getirip bütçe aracılığıyla bürokrasiye uygulatmayı amaçlamış ve üstlenmiş bir siyasal girişimcidir. Hukuki işlev ise ilk olarak her ülkede bütçeye ilişkin temel yetkilerin, ilkelerin ve hukuksal sınırların ilgili ülkelerin anayasasında belirlenmesinde belirginleşir. Bütçenin denetim işlevi ise, kamu hizmetlerinin amaçları en iyi gerçekleştirecek biçimde kullanılıp kullanılmadığının ve amaçlara yönelik harcama ve gelirlerin yasalara uygun bir biçimde olup olmadığının araştırılması ve sonuçlarının ortaya konmasını içermektedir. Devlet bütçesinin çağdaş işlevlerini değerlendirebilmek Çağdaş anlamda devlet bütçesinden başarmasını istediğimiz görevler ise kaynak tahsisinde etkinliği sağlama, ekonomik istikrarı sağlama, gelir dağılımında adaleti sağlama ve kamu yönetimine yardımcı olma olarak sıralanabilir. Kaynak tahsisinde etkinliği sağlama, kamu ve özel sektörün üretimi ile sosyal faydanın en çok olması için çalışılmasını gerektirir. Sosyal faydayı en çoklaştırmak için kamu kesiminin hangi ihtiyaçları karşılaması gerektiği, hangilerini özel sektöre bırakmasının doğru olacağını araştırıp, bütçelerin buna göre düzenlemesi gerekmektedir. Gelir dağılımında adaleti sağlama işlevi de piyasa ekonomisine herhangi bir müdahale olmadığında gelir dağılımını bozucu etkiler yarattığı, dolayısıyla gelir dağılımını düzeltmede devlete bir iş düştüğü ile ilgilidir. Elbette bu adaletsizliği giderilmesinde devlet bütçeleri kullanılacaktır. İktisadi istikrarı sağlama işlevi ise fiyat istikrarını sağlama, tam istihdamı sağlama, ödemeler dengesini sağlama ve ekonomik kalkınmayı sağlama şeklinde sınıflandırılabilir. Piyasa ekonomilerinin bu ekonomik sorunları tam anlamıyla çözememesi ve sorunları daha da kötüleştirmesi halinde devletin bütçesini kullanarak bu sorunlarla mücadele etmesi gerekmektedir. 4 Türkiye’de devlet bütçesinin nasıl hazırlandığını açıklayabilmek Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanan bütçe en geç eylül ayının ilk haftası sonuna kadar kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde görüşülüp onaylanan Orta Vadeli Program’ın (OVP) Resmi Gazete’de yayımlanmasıyla başlayacaktır. Bütçe çağrısı ve yatırım genelgesi Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak en geç 15 Eylül’e kadar Resmi Gazete’de yayımlanacaktır. Genel bütçe gelir teklifi Cumhurbaşkanlığı tarafından, diğer bütçelerin gelir teklifleri ilgili idarelerce hazırlanacaktır. Kamu idareleri (harcamacı kuruluşlar), bütçe tekliflerini en geç eylül ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanlığına gönderecek ve Merkezi yönetim bütçe kanun teklifi mali yılbaşından en az 75 gün önce (17 Ekim tarihinde) Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacaktır. Bütçe teklifi Bütçe Komisyonunda görüşülür. Komisyonun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin Genel Kurulda görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır. Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. 140 Kamu Maliyesi Kendimizi Sınayalım 1. Orta Vadeli Programın hazırlanmasında görevli kurum aşağıdakilerden hangisidir? a. Cumhurbaşkanı b. TBMM c. Adalet Bakanlığı d. İçişleri Bakanlığı e. Dışişleri bakanlığı 6. Aşağıdakilerden hangisi bütçenin klasik işlevlerinden birisidir? a. Denetim işlevi b. Kaynak tahsisi işlevi c. Gelir dağılımı işlevi d. İktisadi istikrar işlevi e. Şeffalık ilkesi 2. Orta Vadeli Program kaç yıllık perspektife sahiptir? a. 6 yıl b. 5 yıl c. 3 yıl d. 2 yıl e. 8 yıl 7. Aşağıdakilerden hangisi bütçenin çağdaş işlevlerinden birisidir? a. Siyasi işlevi b. Hukuki işlevi c. Denetim işlevi d. Gelir dağılımı işlevi e. Yasallık işlevi 3. Devlet bütçesinin en eski ve en olağan işlevinin aşağıdakilerden hangisi olduğu söylenebilir? a. Mali işlevi b. Denetim işlevi c. Gelir dağılımı işlevi d. Ekonomik istikrar işlevi e. Kaynak tahsisinde etkinlik işlevi 4. Devlet bütçesinin Parlamentolar aracılığıyla onaylanması ve uygulanması bütçenin aşağıdaki işlevlerinden hangisidir? a. Siyasi işlevi b. Mali işlevi c. Denetim işlevi d. Hukuki işlevi e. Ekonomik istikrar işlevi 5. Aşağıdakilerden hangisi Orta Vadeli Mali Planda yer almaz? a. Gelir tahmini b. Gider tahmini c. Bütçe açığı tahmini d. Kamu idarelerinin ödenek teklif tavanları e. Cetveller 8. Mali yıl içerisinde idarenin kendi kendisini denetlemesi şeklinde gerçekleşen bütçe denetimi aşağıdakilerden hangisidir? a. Etkinlik denetimi b. Siyasi denetim c. İdari denetim d. Yasallık denetimi e. Verimlilik denetimi 9. Bütçe işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığının denetlenmesi şeklinde gerçekleşen bütçe denetimi aşağıdakilerden hangisidir? a. İdari denetim b. Siyasi denetim c. Yasallık denetimi d. Etkinlik denetimi e. Verimlilik denetimi 10. Merkezi yönetim bütçe kanun teklifi mali yılbaşından en az kaç gün önce TBMM’ye sunulacaktır? a. 25 b. 55 c. 20 d. 75 e. 85 7. Ünite - Devlet Bütçesi 141 Yaşamın İçinden Strateji ve Bütçe Başkanlığı kuruldu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Strateji ve Bütçe Başkanlığı kuruldu. Stratejive Bütçe Başkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdi. Kararnameyle, Cumhurbaşkanlığınca belirlenen temel hedef, ilke ve amaçlar çerçevesinde Kalkınma Planı, Cumhurbaşkanlığı Programı, Orta Vadeli Program (OVP), Orta Vadeli Mali Plan, Cumhurbaşkanlığı yıllık programıyla sektörel plan ve programları, ilgili kamu idareleriyle Cumhurbaşkanlığı bünyesinde bulunan Politika Kurullarının görüşlerini de almak suretiyle Hazine ve Maliye Bakanlığı ile müştereken hazırlamak ve makro dengelerini oluşturmak için Strateji ve Bütçe Başkanlığı kuruldu. Kalkınma planı, OVP, Orta Vadeli Mali Plan, Cumhurbaşkanı yıllık programıyla sektörel plan ve programların uygulanmasını izlemek, değerlendirmek, gerektiğinde değişiklik yapmak veya teklif vermek gibi görevi olan Başkanlık, stratejik planların hazırlanması, uygulanması ve izlenmesine ilişkin genel ilke, esas ve usulleri tespit edecek. Başkanlık, kamu idarelerinin stratejik planlarının kalkınma planı, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen politikalar ve OVP’de belirlenen hedef ve amaçlara uygun hazırlanmasını sağlayacak ve sonuçlarını değerlendirecek. Temel makro plan ve programların hazırlanmasında esas alınacak kısa, orta ve uzun vadeli makroekonomik tahminleri Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Cumhurbaşkanlığı bünyesindeki Politika Kurullarının görüşünü de alarak yapacak olan Başkanlık, ekonomik modeller, dünya ekonomisi, ülke ekonomileri, ulusal ve uluslararası makroekonomik stratejiler konularında araştırmalar ve Bakanlıkla ile birlikte harcama ve bütçe politikalarının geliştirilmesi için çalışmalar yürütecek. Başkanlık, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile birlikte merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçe hazırlık çalışmaları sırasında uyacakları teknik ilke, esas ve usulleri tespit edecek ve bütçe hazırlık çalışmalarını koordine içinde yürütecek. Hazine ve Maliye Bakanlığı ile birlikte, kamu idareleri tarafından hazırlanıp Başkanlığa gönderilen bütçe tekliflerini inceleyerek bunların bütçe hazırlıklarına esas teknik ilke, esas ve usullere uygunluğunu sağlayacak olan Başkanlık, ödenek, gelir ve nakit verilerini derleyerek bunları harcama politikaları açısından değerlendirecek. Başkanlık, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile birlikte, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin her mali yılın ba- şında o yıl için oluşturulan hazine nakit akımı programına göre ayrıntılı harcama programlarını yapacak, gerekli görülen hallerde bu programları Bakanlıkla birlikte değiştirmek ve ilgili kuruluşlar nezdinde uygulamaları izlemekle görevli olacak. Başkanlık, kamu harcamalarında tasarruf sağlanması, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikasının yürütülmesi, kamu istihdamı ve giderlerle ilgili uygulamaya ilişkin politikaların oluşturulması amacıyla çalışmalar yapacak, kamu harcama politikalarını etkileyebilecek her türlü düzenlemeyi inceleyerek, yapılacak düzenlemeleri Hazine ve Maliye Bakanlığı ile birlikte koordine edecek. Kaynak: Hürriyet, 24.07.2018 Okuma Parçası Ekonomi kurumları yeni sisteme uyumlaştırılıyor Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişte ekonomiyle ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşlara yönelik uyum düzenlemeleri çıkarıldı. Anayasa’da yapılan değişikliklere uyum sağlanması amacıyla bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde değişiklik yapılması hakkındaki 703 sayılı KHK, Resmi Gazete’nin mükerrer sayısında yayımlandı. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişte ekonomiyle ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşların yapıları, görev ve yetkilerinde değişikliğe gidildi, yeni sisteme ilişkin mevzuatta düzenleme yapıldı. Ekonomik ve Sosyal Konseyin Başkanı Cumhurbaşkanı olurken, konseyin üyeleri Cumhurbaşkanı tarafından belirlenecek. Maliye Bakanlığı adı “Hazine ve Maliye Bakanlığı” olurken, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı, düzenlemeyle Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı adıyla göreve devam edecek. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının adı Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı oldu. Gümrük ve Ticaret Bakanlığına ilişkin düzenlemelerde ise Ticaret Bakanlığına atıf yapıldı. Hazine Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un adı “Fiyat İstikrarı ile Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun” şeklinde değiştirildi. Söz konusu kanunda finansal sistemin bütününe sirayet edebilecek ölçüde olumsuz bir gelişmenin ortaya çıkması ve bu durumun Finansal İstikrar Komitesi tarafından tespiti halinde, alınacak tedbirleri belirleme yetkisi Bakanlar Kurulu’ndan Cumhurbaşkanı’na devredildi. 142 Kamu Maliyesi Merkez Bankası düzenlemesi Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu’nda değişikliğe gidilirken, bankanın hükümetle ilişkisi, Cumhurbaşkanı veya görevlendireceği bir bakan aracılığıyla da sağlanacak. Üyelerin görevleri, özel bir kanuna veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayanmadıkça, banka dışında teşrii, resmi veya özel herhangi bir görev ile birleşemeyecek. Para Politikası Kuruluna ilişkin olarak, Merkez Bankası Başkanın önerisi üzerine atanacak üyeye ilişkin “müşterek kararla” ibaresi metinden çıkarıldı. Başkan yardımcıları için aranan “meslekleri ile ilgili olarak en az 10 yıl çalışmış” olma şartı ile “Başkanın önerisi üzerine müşterek kararla 5 yıl süre ile atanacağına ilişkin ibare metinden çıkarıldı. Tanıtma Fonu Tanıtma Fonu Cumhurbaşkanı’nın emrine verilirken, Fonun sekretarya hizmetleri Cumhurbaşkanı’nca görevlendirilecek bakanlık veya kurum tarafından yerine getirilecek. Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğünün işlemleri ve harcamalarının şekli, satınalma ve satma, yapma ve yaptırma, kiralama ve kiraya verme ve hesap usulleri, menkul ve gayrimenkul amortisman payları ve müdürlük ile personelin görev ve yetkileri Cumhurbaşkanlığı’nca onanacak. Özelleştirme Yüksek Kurulunca görülmekte olan işler Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makam tarafından sonuçlandırılacak. Gelir İdaresi Başkanlığı, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü, Kalkınma Ajansları, Karayolları Genel Müdürlüğü, Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı, Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü, Türk Patent ve Marka Kurumu ile ilgili mevzuatta da değişikliğe gidildi. Güneydoğu Anadolu Projesi, Doğu Anadolu Projesi, Doğu Karadeniz Projesi ve Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi başkanlıkları Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına bağlanırken, başkanlıkların süresini uzatmaya ve kapsadıkları illeri belirlemeye Cumhurbaşkanı yetkili kılındı. TÜBİTAK bursu Buna göre, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunun adı, “Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun” şeklinde değiştirildi. Yeni dönemde TÜBİTAK, öğrenim ve öğrenim sonrasında üstün başarısıyla kendini gösteren gençleri izleyerek onların yetişme ve gelişmelerine yardım etmek amacıyla Yüksek Öğrenim Öğrencilerine Burs, Kredi Verilmesine İlişkin Kanun hükümlerine tabi olmaksızın, burslar vermekle görevli olacak. Kurumun Yönetim Kurulu, TÜBİTAK ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler arasında çıkan ihtilaf- ların hukuki anlaşma veya sözleşme değişikliğiyle neticelendirilmesinde karar vermeye, tutarı 5 bin liraya kadar olmak üzere maddi veya hukuki nedenlerle kovuşturulmasında, yüksek mahkeme ve mercilerde incelenmesini istemekte yarar bulunmayan açılacak veya açılmış olan dava, icra ve benzeri takiplerden vazgeçmeye, bir hakkın tanınmasına, menfaatin terkinine, uygun ödemeye karar vermeye yetkili olacak. Her ay toplanan “Bilim Kurulu”nun ismi “Yönetim Kurulu” olacak. Yükseköğretim Kanununa göre görevlendirileceklerin aylık, ücret, ödenek, her türlü zam ve tazminatları, Cumhurbaşkanı tarafından tespit edilecek. Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu Kurulmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararname, yürürlükten kaldırıldı. Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile diğer kurumlar Türk Patent ve Marka Kurumu (TÜRKPATENT) Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun adı “Patent ve Marka Vekilliği ile Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun”, Türk Standardları Enstitüsü (TSE) Kuruluş Kanununun adı “Türk Standardları Enstitüsü ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun” olarak değiştirilirken, Türkiye Bilimler Akademisinin (TÜBA) Kurulması Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararname, yürürlükten kaldırıldı. Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı (KOSGEB) Kurulması Hakkında Kanunun adı “Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı Teşvik ve Muafiyetleri Kanunu” olarak değiştirildi. Başkanlık bütçesine, teşkilata ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde belirtilen gelirler de eklendi. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin adı, “Yükseköğretim Kurumlarının Araştırma ve Geliştirme Projelerinin Karşılanması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” şeklinde değiştirildi. Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı bütçesinden, kurumların teknolojik araştırma ve geliştirmeye aktif katılımını sağlayacak program, proje geliştirmek ve uygulanmasını sağlamak hedefiyle yükseköğretim kuramlarına araştırma ve geliştirme projeleri karşılığı aktarılan hibe niteliğindeki tutarlar, ilgili idarelerin bütçelerine gelir kaydedilmeksizin proje adına açılacak özel hesaplarda izlenecek. Yükseköğretim kurumlan ve vakıf üniversitelerine aktarılan tutarların harcanmasına ve muhasebeleştirilmesine ilişkin hususlar, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenecek. Kamu İhale Kanundaki değişiklikler Öte yandan Kamu İhale Kanundaki istisnalara “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle Cumhurbaşkanına bağlı olarak kurulan ofisler ve başkanlıkların, Türkiye’nin tanıtımı, ülkedeki 7. Ünite - Devlet Bütçesi yatırımların veya finans kaynaklarının artırılması, dijital dönüşüm ve teknolojik gelişimin sağlanması amacıyla yapacakları mal ve hizmet alımları” eklendi. Cumhurbaşkanlığı hizmetlerinin özelliği ve güvenlik şartlarına uygun şekilde yerine getirilme zorunluluğu nedeniyle Cumhurbaşkanlığınca gerçekleştirilecek her türlü mal ve hizmet alımları ile yapım işlerine ilişkin ihaleler, savunma ve güvenlikle ilgili özel durumların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması halinde pazarlık usulü ile yapılabilecek. Kurumun karar organı biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere en az 4 yıllık öğrenim görenler arasından Cumhurbaşkanınca atanan 9 üyeden oluşan Kamu İhale Kurulu olacak. Kurul Başkanı, Kurumun da başkanı olarak görev yapacak. Üyelerin geçmişte ve halen bir siyasi parti ile aday gösterilme dahil üyelik ve görev alma ilişkilerinin bulunmaması gerekecek. Diğer taraftan mevzuatta Serbest Bölgeler Koordinasyon Kuruluna yapılmış olan atıflar, Cumhurbaşkanınca belirlenen kurul veya mercice yapılmış sayılacak. Endüstri Bölgeleri Kanunu ve Organize Sanayi Bölgeleri Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunda yapılan düzenleme ile de Endüstri Bölgeleri Koordinasyon Kuruluna ilişkin madde yürürlükten kaldırıldı. 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanununda yapılan değişiklikle de Rekabet Kurulu, biri başkan diğeri ikinci başkan olmak üzere Cumhurbaşkanı tarafından atanan yedi üyeden oluşacak. Kurul üyeleri, en az dört yıllık yükseköğrenim görmüş, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında ilgili şartları taşıyanlar arasından seçilecek. Emeklilik açısından Kurul Başkanı “Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanı”, Kurul Üyeleri “Bakanlık Genel Müdürleri” ile aynı düzeyde kabul edilecek. Bakanlıklarda en üst yöneticiyi Cumhurbaşkanı belirleyecek Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esaslar Cumhurbaşkanı tarafından belirlenecek. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetlerle performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususlar Cumhurbaşkanı tarafından belirlenecek. Bakanlıklarda en üst yönetici Cumhurbaşkanı tarafından belirlenecek. Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Cumhurbaşkanlığınca uluslararası 143 standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanacak ve uygulanacak. Gelir ve giderleri etkileyecek kanun teklifleri Kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tekliflerinin getireceği mali yük, orta vadeli program ve mali plan çerçevesinde, en az üç yıllık dönem için hesaplanacak ve tekliflere eklenecek. Sosyal güvenliğe yönelik kanun tekliflerinde ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer verilecek. Cumhurbaşkanlığı merkezi yönetim bütçe kanunu teklifini hazırlayacak ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonu sağlayacak. Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Cumhurbaşkanı tarafından en geç eylül ayının ilk haftası sonuna kadar kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde onaylanan orta vadeli programın Resmi Gazete’de yayımlanmasıyla başlayacak. Orta vadeli programla uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan orta vadeli mali plan, en geç eylül ayının onbeşine kadar Resmi Gazete’de yayımlanacak. Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere, Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak en geç eylül ayının onbeşine kadar Resmi Gazete’de yayımlanacak. Merkezi yönetim bütçe kanun teklifi mali yılbaşından en az yetmiş beş gün önce Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunulacak. Merkezi yönetim bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılacak. Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenecek. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacak. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe veya yeniden değerleme oranına göre artırılarak belirlenen bütçe uygulaması sona erecek ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilecek. Kamu yatırım projeleri, ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanacak, uygulanacak ve izlenecek. 144 Kamu Maliyesi Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı Bütçe ödeneklerinin ilgili birimlere dağılımının planlanması ve kullanılmasına ilişkin usül ve esaslar Cumhurbaşkanlığı, ödenek gönderme belgesine bağlanmasına ilişkin usul ve esaslar ise Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından belirlenecek. Kesin hesap kanunu teklifi, muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezi yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Hazine ve Maliye Bakanlığınca hazırlanacak. Bu teklif, bir yıllık uygulama sonuçlarını karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak ve bir örneği Sayıştaya gönderecek. Mali yönetim ve kontrol sisteminin denetimi Mali yönetim ve kontrol sisteminin zaafa uğradığı, yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda Cumhurbaşkanı kamu idarelerinin tüm mali yönetim ve kontrol sistemlerini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirecek. Kamu idarelerinin yeniden teşkilatlanmasının gerektirdiği bütçe işlemlerini yapmaya, bütçenin uygulaması ile kesin hesapların hazırlanmasına ilişkin olarak gerekli her türlü düzenlemeyi yapmaya Cumhurbaşkanı yetkili olacak. Kamu idarelerinin yeniden teşkilatlanmasına ilişkin süreç tamamlanıncaya kadar yapılması gereken zorunlu harcamalar kapatılan idare veya ilgili idare bütçesinden gerçekleştirilecek. Kapatılan harcama birimi ve idareler için faaliyet raporu düzenlenmeyecek. Bu birim ve idarelerin yılı faaliyet sonuçları görev, yetki ve sorumluluklarının devredildiği idarelerin faaliyet raporlarında gösterilecek. 1. a 2. c 3. a 4. a 5. e 6. a 7. d 8. c 9. c 10. d Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Bütçenin Hazırlık Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Bütçenin Hazırlık Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Bütçenin Klasik İşlevleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Bütçenin Klasik İşlevleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Bütçenin Hazırlık Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Bütçenin Klasik İşlevleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Bütçenin Çağdaş İşlevleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Bütçenin Klasik İşlevleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Bütçenin Klasik İşlevleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Türkiye’de Bütçenin Hazırlık Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Sıra Sizde Yanıt Anahtarı Sıra Sizde 1 Devlet bütçesinin klasik tanımında bütçenin mali, siyasi ve hukuki amaçları öne çıkarken, günümüzde bütçe tanımında, kaynakları daha etkin tahsis etmek, gelir dağılımında adaleti sağlamak, ekonomide istikrarı sağlamak, kamu yönetiminde bir araç olarak kullanılmak gibi yeni işlevler üzerinde durulmaktadır. Sıra Sizde 2 Bütçenin siyasi işlevi sadece demokratik ülkelerde geçerlidir. Çünkü halkın isteklerinin ve rızasının bütçelerde yer bulabilmesi ancak demokratik hakların kullanımıyla gerçekleşebilmektedir. Örneğin, bazı baskı gruplarının, temsil ettikleri grubun istekleri ve çıkarları için lobi faaliyetleri yapması, konferanslar düzenlemesi veya gösteriler yapması demokratik yöntemlerle bütçelerin etkilenmesine örnektir. Ancak, örneğin, totaliter rejimlerde, bütçe yapılsa bile, bu bütçeler, halkın demokratik hakları kullanması söz konusu olmadığı için, büyük olasılıkla sadece diktatörün istediği ve şekillendirdiği bütçe olacaktır. Devlet bütçelerinden siyasi olarak beklenen görev, halkın istekleriyle uyumlu ve halkın ihtiyaçlarını karşılayan bir araç olmasıdır. 7. Ünite - Devlet Bütçesi 145 Yararlanılan Kaynaklar Sıra Sizde 3 Tüm bütçe işlemlerinin yukarıda sayılan yasalara, tüzüklere yönetmeliklere uygun yapılması ve uygun yapılmayan işlemleri ve kişileri de cezalandırması bütçenin hukuki işlevidir. Hukuki işlevin bir başka açıdan önemi, bütçe uygulamasında kamu ile vatandaşlar arasında ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların da hukuki çerçevede ilgili yargı organları tarafından çözümlenmesidir. Sıra Sizde 4 Bütçenin klasik işlevleri yanında, günümüz modern devletlerinde çağdaş işlevleri de bulunmaktadır. Özellikle devlet anlayışında meydana gelen değişmelerle birlikte devlet bütçelerine klasik işlevlerin dışında bazı yeni işlevlerde yüklenmeye başlanmıştır. Devlet bütçeleri günümüzde kaynakları daha etkin tahsis etmek, gelir dağılımında adaleti sağlamak, ekonomide istikrarı sağlamak, kamu yönetiminde bir araç olarak kullanılmak gibi yeni işlevleri üzerine almıştır. Akdoğan, Abdurrahman. (1993). Kamu Maliyesi, Gazi Büro Kitapevi, Ankara. Batırel, Ömer Faruk. (1990). Kamu Bütçesi, M.Ü. Nihad Sayâr –Yayın ve Yardım Vakfı Yayın No:444-637, 6. Baskı, İstanbul. Bulut, Cihat. (2002). Kamu Açıkları, DR Yayınları, İstanbul. Bulutoğlu, Kenan ve Kurtuluş, Erciş. (1991). Bütçe ve Kamu Harcamaları, Filiz Kitabevi, İstanbul. Coşkun, Gülay. (1978). Kamu Mali Yönetimi, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları, No: 171, Ankara. Coşkun, Gülay. (2000). Devlet Bütçesi Türk Bütçe Sistemi, Turhan Kitabevi Yayınları, 6.Baskı, Ankara. Erginay, Akif. (1994). Kamu Maliyesi Kamu Gelirleri, Kamu Giderleri, Devlet Bütçesi, Kamu Borçları, Maliye Politikası, Savaş Yayınları. Feyzioğlu, Bedii N. (1984). Bütçe, 7. Baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1984. Gürsoy, Bedri. (1980). Kamusal Maliye, İkinci Cilt Bütçe, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, No. 436, Ankara. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Mali Reformlar Kapsamında Yeni Bütçeleme Anlayışı Merkezi Yönetim bütçesi ve Çok Yıllı Bütçeleme, 29/30 Haziran, ANKARA Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Maliye Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Şubat 2004, ANKARA Kamil Mutluer, Erdoğan Öner, Ahmet Kesik, (2005). Bütçe Hukuku, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yaınları No:99 İstanbul. İlbaş, A. Kadir, Atilla İnan, Vural Şahbenderoğlu, (2006), Açıklamalı ve Gerekçeli Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, Ankara. COŞKUN, Gülay. Kamu Mali Yönetimi, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları. COŞKUN, Gülay.(2000). Devlet Bütçesi-Türk Bütçe Sistemi, 6.Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara. www.maliye.gov.tr www.muhasebat.gov.tr www.bumko.gov.tr www.sayıstay.gov.tr www.tbmm.gov.tr 8 KAMU MALİYESİ Amaçlarımız q Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Devlet borcu kavramını tanımlayabilecek, Devlet borçlanmasının nedenlerini açıklayabilecek, Devlet borçlarının hangi açılardan sınıflandırıldığını açıklayabilecek, İç ve dış borçların çeşitlerini açıklayabilecek, bilgi ve becerilere sahip olabileceksiniz. Anahtar Kavramlar • • • • • Devlet Borçlanması Bütçe Açığı Kamu Kesimi Borçlanma Gereği Kısa Vadeli Borç Uzun Vadeli Borç • • • • Borç Stoku Borç Servisi Kısa Vadeli Avans Borcun Röfinansmanı İçindekiler Kamu Maliyesi Devlet Borçlanması • DEVLET BORCU KAVRAMI • DEVLETİN BORÇLANMA NEDENLERİ • KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ • DEVLET BORÇLARININ SINIFLANDIRILMASI • İÇ BORÇLANMA • DIŞ BORÇLANMA Devlet Borçlanması DEVLET BORCU KAVRAMI Daha önceki bölümlerde de söz edildiği gibi, devletin sahip olduğu finansman kaynakları çok çeşitlidir. Bunlar; vergiler, harçlar, resimler, şerefiyeler, parafiskal gelirler, mülk ve teşebbüs gelirleri, para işlemlerinden sağlanan gelirler, bağışlar, para ve vergi cezalarından oluşmaktadır. Günümüzde kamu harcamalarının finansmanı açısından en önemli gelir kaynağı vergilerdir. Kamu gelirleri kamu harcamalarını karşılamaya yetmediği, bir başka ifadeyle bütçe açıkları söz konusu olduğu zaman devletler borçlanmak zorunda kalmaktadırlar. Zaman içerisinde yaşanan ekonomik gelişmelerin de etkisi ile borçlanmanın da devlet gelirleri içindeki önemi artmış ve neredeyse vergilemenin alternatifi konumuna gelmiştir. Son yıllarda hemen hemen tüm ülkelerde devlet borçlarının sürekli olarak ve hızla arttığı gözlenmektedir. Günümüzde hükümetler, kamusal faaliyetleri finanse etmek amacıyla ek kaynağa ihtiyaç duydukları zaman, borçlanmayı vergilemeye bir alternatif olarak görmektedirler. Bu nedenle bu ünitede borçlanma konusunda ayrıntılı bilgiler yar alacaktır. Borçlanma, belli bir süre sonra ödenmek üzere para ve/veya benzeri değerli şeylerin ödünç alınmasıdır. Borç kavramı kelime olarak taraflar arasında varılan bir anlaşma ile bir tarafın para gibi değerli bir şeyi belirli bir süre için diğer tarafa ödünç vermesi anlamını taşımaktadır. Başka bir şekilde tanımlamak gerekirse, bir amacı gerçekleştirmek veya başka sebeplerle eldeki kaynakların yetersizliğinden dolayı kişi veya kurumlardan kaynak teminidir. Devlet borcu ise devlet veya benzeri kamu tüzel kişileri tarafından akdolunan borçtur. Devlet Borcu devletin, belirlenen bir takvime göre, önceden belirlenen hakların sahiplerine faiz ve/veya anapara ödemeleri yapmasına ilişkin yasal bir yükümlülüğüdür. Devlet borcu en basit tanımıyla, “devletin gelirleri giderlerini karşılamadığı zaman özel ekonominin çeşitli birimlerinden ya da dış alemden kredi alması” yoludur. Literatürde, devlet borcu kavramı yerine “kamu kredisi”, “kamusal kredi”, “kamu borcu” gibi deyimler birbirleriyle aynı anlamda kullanılmaktadır. Devlet borçlanmasını asla gerçek bir gelir kaynağı olarak görmeyen klasik maliyeciler, devletin asıl gelir kaynağını vergi ve vergi benzeri gelirlerin oluşturduğunu ifade etmektedirler. Modern mali yaklaşıma göre devlet borçlanması ise, vergilendirmenin sınırına erişildiği, vergi almanın mümkün olmadığı dönemlerde, olağan finansman kaynaklarının eksikliğini tamamlamak üzere vergilemeye alternatif olarak da alınabilmektedir. Devlet Borcu: Devlet veya benzeri kamu tüzel kişileri tarafından akdolunan borçtur. 148 Kamu Maliyesi Klasik maliyeciler devletin borçlanmasına neden sıcak bakmamaktadırlar? 1 Devletin borçlanması aslında bazı açılardan özel borçlanmaya benzemektedir. Öncelikle her iki borçlanma da ihtiyaçların giderilmesi amacıyla yapılmaktadır. Her ikisinde de borç olarak alınan değer belli bir zaman sonra geri ödenecektir. Son olarak devlet borçlanmasında da özel borçlanmada da borç alan ve veren arasındaki güven ilişkisi borçlanmanın temelini oluşturmaktadır. Ancak, devlet borçları ile özel borçların arasında temel bazı farklılıkların olduğu da unutulmamalıdır. Devletin borçlanmanın nedeni topluma hizmettir, borçlanmanın miktarı genellikle oldukça büyüktür, borçlanma vadesi genellikle özel borçlanmaya göre daha uzundur, devlet zorunlu olarak da borç alabilir ve bazı durumlarda devlet borcunu geri ödemeyebilir. Özel borçlanmalarda ise, borçlanma nedeni özel amaçlardır. Borçlanma miktarı sınırlıdır, borçların vadesi devlet borçlanmasına göre daha kısadır, borçlanma gönüllü olarak yapılır ve borcun başlangıcında belirlenen şartlarda daha sonra değişiklik yapılamaz. Yukarıda da ifade edildiği gibi, vergi ve borçlanmanın her ikisi de kamu geliridir ve temel olarak kamunun finansman ihtiyacının karşılanması amacıyla kullanılır. Ancak teorik olarak vergi ve borçlanmayı birbirinden ayıran çok önemli bazı farklılıklar bulunmaktadır. Bilindiği gibi vergi gelirleri devlet için sürekli ve kesin bir finansman kaynağıdır, vergiler zorunlu olarak toplanırlar, tüm kamu hizmetleri için kullanılırlar, vergilerin yükü şimdiki nesiller üzerindedir ve genellikle yurt içi kaynaklardan elde edilirler. Buna karşılık borçlanma gelirleri devlet için geçici bir finansman kaynağıdır. Bir başka ifadeyle vadeleri dolduğu zaman faiziyle beraber geri ödenmek zorundadır. Borçlanma vergilemenin aksine genellikle (bazı istisnaları olmakla birlikte) gönüllü katılımlardan oluşur, kullanım yerleri genellikle bellidir, borçlanmanın yükü gelecek nesillere kayabilir ve borçlanma yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan elde edilebilir. Devlet borçlanmasıyla ilgili bu karşılaştırmalar Şekil 8.1’de yer almaktadır. Şekil 8.1 Devlet BorçlanmasıKarşılaştırmalar DEVLET BORCU ÖZEL BORÇ • Borçlanmanın nedeni topluma hizmettir • Miktarı büyüktür • Vadesi genellikle özel borçlanmaya göre daha uzundur • Zorunlu olarak alınabilir • Bazı durumlarda devlet borcunu geri ödemeyebilir • Borçlanma nedeni özel amaçlardır • Miktarı sınırlıdır • Vadesi devlet borçlanmasına göre daha kısadır • Gönüllüdür • Borç başlangıcında belirlenen şartlarda geri ödenmek zorundadır BORÇLANMA VERGİ • Geçici bir finansman kağnağıdır. • Gönüllü katılımlardan oluşur • Kullanım yeri genellikle bellidir • Yükü gelecek nesillere kayabilir • Yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan elde edilebilir • Devlet için sürekli ve kesin bir finansman kaynağıdır • Zorunlu olarak toplanır • Tüm kamu hizmetleri için kulanılır • Yükü şimdiki nesiller üzerindedir • Genellikle yurt içi kaynaklardan elde edilir 149 8. Ünite - Devlet Borçlanması DEVLETİN BORÇLANMA NEDENLERİ Günümüzde borçlanma, klasik iktisadi yaklaşımın savunulduğu gibi sadece uzun sürede sayılan devlet yatırımlarının finansmanında değil, tüm kamu giderlerinin finansmanında kullanılmaktadır. Borçlanma nedenleri ülkeden ülkeye ve dönemden döneme değişebilmektedir. Örneğin, gelişmekte olan ülkeler özellikle kalkınmanın finansmanına odaklanarak; büyük ölçekli yatırımlar için gerekli olan sermaye birikiminin ve bilgi birikiminin olmaması, askeri harcamaların fazla olması, yeterli hammadde ve aramalına sahip olmamaları ve ödemeler bilançosundaki açıklar nedeniyle borçlanmaya başvurabilmektedirler. Gelişmiş ülkeler ise, geçici bütçe açıklarının kapatılması, büyük projelerin finansmanının sağlanması ve olağanüstü giderlerin karşılanması amacıyla borçlanmaya başvurabilmektedirler. Ancak, devletin borçlanma nedenlerini genel olarak; bütçe açıkları, kalkınmanın finansmanı, olağanüstü giderlerin finansmanı, kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi, borç ödemek için borçlanma, maliye politikası aracı olarak borçlanma olarak sıralayabiliriz. (Bkz. Şekil 8.2) Şekil 8.2 Devletin Borçlanma Nedenleri Devletin Borçlanma Nedenleri • Bütçe açıkları • Kalkınmanın finansmanı • Olağanüstü giderlerin finansmanı • Kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi • Borç ödemek için borçlanma • Maliye politikası aracı olarak borçlanma Devletin borçlanma nedenleri arasında bütçe açıklarının finansmanı önemli bir yer tutmaktadır. Kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasında her zaman bir dengenin sağlanması söz konusu olmamaktadır. Harcamalarının bütçe gelirlerini aştığı ya da gelirlerin harcamaları karşılayamadığı durumda devlet bütçesi açık vermekte ve bu durum ilave finansman ihtiyacını arttırmaktadır. Bir ülkede bütçe açığını yaratan pek çok neden bulunabilir. Bunların başında zaman içerisinde kamusal ihtiyaçların artması ve devlet anlayışında meydana gelen değişimle beraber (refah devleti anlayışının benimsenmesi ile birlikte sosyal refahla ilgili harcamaların artışı) devletlerin daha çok mal ve hizmet üretir duruma gelmeleri gösterilebilir. Harcamalardaki artışlar karşısında kamu gelirlerinin yetersizliği ya da etkinsizliği ise bütçe açıklarını yaratan diğer bir önemli nedendir. Bunlara ilave olarak; hızlı nüfus artışı, mali disiplinin sağlanamaması, harcama ve gelirler konusunda denetim eksikliği, tasarrufların büyüme hızını karşılamada yetersiz kalması, kamu işletmelerinin ve sosyal güvenlik harcamalarının bütçeler üzerinde yarattığı yükler, ekonomik krizler, yüksek enflasyon ve faiz oranlarının yüksekliğinin bütçe üzerinde yarattığı baskılar, vergi sisteminden kaynaklanan bazı sorunların varlığı (vergi bilincinin yaygın olmaması, vergi idaresinden kaynaklanan sorunlar, kayıt dışılık, vergi gelirlerindeki istikrarsızlık, vergileme kapasitesinin azlığı vb) nedenler de bütçe açıklarını oluşturan temel nedenler arasında sayılabilir. Bütçe açığı en basit tanımıyla kamu harcamalarının kamu gelirlerinden yüksek olmasıdır. 150 Kamu Maliyesi Kriz dönemlerinde devlet borçları miktarının nasıl değişmesini beklersiniz? 2 Bütçe açıkları oluştuğu durumda devletler tasarrufların yetersiz kalması ve vergi politikalarında değişiklikler yoluyla geliri arttırmanın zaman alıcı olması nedeni ile borçlanma seçeneğini kullanmaktadırlar. Aslında borçlanma alternatifi, kamu harcamalarının kısılmasının mümkün olmadığı durumlarda ve vergilendirmenin sınırına erişildiğinde, yani ilave vergi almanın mümkün olmadığı dönemlerde, diğer kamu gelirleri ve normal devlet gelirlerinin eksikliğini tamamlamak veya vergilemeye alternatif olmak üzere kullanılmalıdır. Devlet borçlanmasının bir diğer nedeni, kalkınmanın finansmanının sağlanmasıdır. Gelişmekte olan ülkeler yapısal bir takım özellikleri dolayısıyla kalkınmanın finansmanını sağlayacak yeterli tasarruf birikimine sahip değildirler. Planlanan büyüme hızına erişebilmek için bu ülkelerde yapılması gereken büyük hacimli ve özel sektör tarafından verimsiz olarak görülen yatırımların bir kısmı devlet eliyle gerçekleştirilmektedir. Uzun süreli ve yüksek maliyetli bu kamu yatırımlarının borçlanmayla finanse edilmesi gelişmekte olan birçok ülke için kaçınılmaz olmaktadır. Kamu Gelirlerinin Zaman Bakımından Denkleştirilmesi: Kamu gelirlerinin giderlere uyumlu olarak toplanamadığı zamanlarda yapılan işlemlerdir. Gelirlerin toplanamadığı dönemlerde yapılan kamu harcamalarının finansmanını sağlamak için hazine, bazı borç kaynaklarına başvurur. Hazine kısa süreli dengesizlikleri ortadan kaldırmak için gerekli bu finansman ihtiyacını Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans kullanarak karşılamaktadır. Borçlanma yoluyla sağlanan fonlar verimli yatırımlarda kullanılırsa yatırım kendi kendini finanse etmiş olacaktır. Bu nedenle, devletin yapmış olduğu verimli yatırımların vergiler yerine borçlanma ile finanse edilmesi borçlanmaya karşı çıkan klasik maliyeciler tarafından bile kabul görmektedir. Devlet açısından üçüncü borçlanma nedeni olağanüstü giderlerin finansmanıdır. Devlet bazı dönemlerde yüksek miktarda gelire ihtiyaç duyabilir. Örneğin doğal afetler ve savaşlar devletin harcamalarını bir anda ve çok önemli miktarlarda arttırabilir. Bu durumlarda borçlanmaya kaçınılmaz olarak ihtiyaç duyulmaktadır. Bütçenin uygulanması sırasında ortaya çıkabilecek bazı uyumsuzluklar nedeniyle de devlet kısa süreli olarak borçlanma yoluna başvurabilir. Bir başka deyişle devlet, bütçesini düzenli bir şekilde uygulayabilmek için bütçenin kısa süreli gelir-gider dengesini sağlayabilmek amacıyla da borçlanma yapılabilmektedir. Bu durum kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi amacıyla borçlanmadır. Kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi ve geçici bütçe açıklarının kapatılaması amacıyla Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans imkanı kullanarak karşılaması, Merkez Bankası’nın karşılıksız para basması anlamına gelmekte olup, enflasyonist baskıları artırarak uzun vadede ekonomik istikrara zarar veren bir uygulamadır. Türkiye’de bu yolla borçlanma 25.04.2001 tarihli Merkez Bankası Kanunu ile yürürlükten tamamen kaldırılmıştır. Borcun Röfinansmanı: Borcun ödeme zamanında yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle süresi gelen borçların yeniden borçlanmayla kapatılmasına borcun röfinansmanı denir. Devletin borçlanması için bir diğer neden, süresi gelen borçların ödenmesi için yeniden borçlanma yoluna başvurulmasıdır. Borcun ödeme zamanında yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle süresi gelen borçların yeniden borçlanmayla kapatılmasına borcun röfinansmanı denir. Borçlanma son olarak sadece devlete gelir yaratmak amacıyla değil, maliye politikası aracı olarak kullanılarak, ekonomiye müdahale etmek amacıyla da yapılabilmektedir. Örneğin, devlet enflasyonun yüksek olduğu dönemlerde ekonomideki para stokundaki fazlalığı gidermek için borçlanma yoluna başvurabilir. Ya da, durgunluk dönemlerinde ekonomideki atıl fonları harekete geçirmek amacıyla borçlanabilir. 151 8. Ünite - Devlet Borçlanması Borçlanma yoluyla elde edilen gelirin vergiye kıyasla daha kolay elde edilebilir olması, elde edildiği dönemde olumsuz etkilerinin hemen ortaya çıkmaması ve siyasi gelecek beklentilerine uygun olması nedeniyle hesapsız bir şekilde kullanılası, ülkelerin borç yüklerini hızla artırmış ve borçlanma konusunda tartışmalara sebep olmuştur. Borçlanma maliye politikası aracı olarak nasıl kullanılabilir? 3 KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG), kamu kesimini oluşturan tüm birimlerin toplam gelir ve gider durumları arasındaki farkı göstermekte ve kamu kesiminin toplam borçlanma ihtiyacını hesaplamakta kullanılmaktadır. KKBG, toplam kamu kesimi açıklarının GSYH’ya oranlanması ile ölçülmektedir. Türkiye’de toplam kamu kesimi finansman açığı; merkezi yönetim bütçe açığı, KİT’lerin bütçe açığı, mahalli idareler bütçe açığı, döner sermayeli işletmeler bütçe açıkları, sosyal güvenlik kuruluşları açıkları, işsizlik sigortası fonu açıkları ve fonların açıkları toplamından oluşmaktadır. KKBG ise toplam kamu kesimi finansman açıklarını GSYH’ya oranlanması ile bulunmaktadır. Devletin borçlanabilme yetkisine sahip olması, borçlanma konusunda sınırsız yetkilere sahip olduğu anlamına gelmemektedir. Yetki sınırları aşılarak gerçekleştirilen devlet borçlanmaları, borçlanma ile sağlanması planlanan ekonomik yararların gerçekleşmemesine ve hatta zararların ortaya çıkmasına neden olabilmektedir. Buradaki en büyük sorun borçların sürdürülemez hale gelmesidir. Kamu borç stokunun sürdürülebilirliği genel olarak, kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun dönemde sabit kalması olarak tanımlanabilir. Sürdürülebilir borç stoku oranı bir ekonominin borçlanmaya devam edip edemeyeceğini ya da vadesi gelen borçlarını yeniden borçlanarak ödeyip ödeyemeyeceğini ifade eder. Sürdürülebilir borç oranı her ekonomi için ve üstelik dünyada oluşan ekonomik koşulların değişimine paralel olarak değişim gösteren bir kavramdır. Sonuç olarak belirli bir düzeyi aşan borç, eğer milli ekonomi açısından ekonomik dengeyi bozucu etkilere sahip düzeye gelmişse, bu durumda borçlanma açısından sınırlandırma getirmenin zorunluluğu inkâr edilemez. Kamu kesimi borçlanma gereği nasıl hesaplanmaktadır? 4 DEVLET BORÇLARININ SINIFLANDIRILMASI Devlet borçlarını vadeleri, gönüllülük esası ve elde edildikleri kaynaklar açısından sınıflandırabiliriz. (Bkz. Şekil 8.3) Şekil 8.3 Vadelerine göre Gönüllülük durumuna göre Elde edildikleri kaynaklara göre kısa vadeli gönüllü borçlanmalar iç borçlar uzun vadeli zorunlu borçlanmalar dış borçlar Devlet Borçlarının Sınıflandırılması 152 Kamu Maliyesi Vadeleri Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması Kısa vadeli borçlara dalgalı borçlar da denilmektedir. Bunun nedeni, bu borçların sürekli olarak azalış ve yükselişler göstermesidir. Uzun vadeli borçlara konsolide borçlar adı da verilmektedir. Vadelerine göre borçlar; kısa ve uzun vadeli borçlar olarak ikili bir ayrıma tabi tutulabilir. Vade, borcun alınmasından ödenmesine kadar geçen süreyi ifade etmektedir. Bu ayırımda, süresi bir yıla kadar olan borçlar kısa vadeli borçlar, süresi bir yıldan uzun olan borçlara ise uzun vadeli borçlar denir. Vade borçlanma açısından, hem borcu alan hem de veren açısından çok önemli bir kavramdır. Çünkü borçlanmanın şartları borcun vadesine göre değişecektir. Örneğin, kısa vadeli borçların faiz oranı, uzun vadeli borçların faiz oranına kıyasla daha düşük olacaktır. Vadeler kriz dönemlerinde oldukça kısalmaktadır. Kısa vadeli borçlarla uzun vadeli borçlar, süreleri dışında başka açılardan da birbirlerinden ayrılır. Kısa vadeli borçlar para piyasalarından elde edilirken, uzun vadeli borçlar sermaye piyasalarından elde edilmektedir. Ayrıca kısa ve uzun vadeli borçlanmaya başvurma nedenleri de farklılık göstermektedir. Kısa vadeli borçlanmaya başvurmanın en önemli nedeni genellikle devletin gelir ve giderleri arasındaki zaman uyumsuzluğunu gidermektir. Ayrıca ekonomik durum uzun vadeli borçlanmaya elverişli olmadığında ya da sermaye piyasalarından borçlanma olanakları sınırlı ise, uzun vadeli borçlanmaya hazırlık amacıyla da kısa vadeli borçlanma yoluna gidilebilir. Uzun vadeli borçlanmada ise amaç, yürürlükte olan bütçenin gelir bakımından yetersiz olduğu durumlarda, gelirdeki yetersizliği kapatmak ya da alt yapı ve büyük ölçekli yatırımların finansmanını sağlamaktır. Uzun vadeli borçlar ödeme zamanları yaklaştıkça kısa vadeli borç niteliği kazanırlar. Toplam borç stoku içerisinde kısa vadeli borçların oranının yüksek olması, genellikle ekonomide bir güven krizinin olduğu ya da özellikle enflasyon konusunda olumsuz bekleyişlerin var olduğu şeklinde yorumlanabilir. Vadelerdeki kısalığın borçlanma açısından bazı olumsuz etkileri bulunabilir. Eğer devlet borçlanmasına olan ihtiyaç sürekli ve şiddetli ise, vadelerdeki kısalık borçların yıl içerisinde birkaç kez yinelenmesini zorunlu kılabilir. Her yeniden borçlanma ise devlet açısından yeni maliyetler demektir. Bu durum borçların maliyetlerinin tahminini oldukça zorlaştıracaktır. Borçlanmanın yıl içerisinde yinelenmesi faiz maliyetlerinin yanında idari yük ve maliyetler de doğuracaktır. Ayrıca kısa vadeler, ikincil piyasalara gerek olmadığını da düşündürebilir. Ancak, borçlanma vadelerinin kısa olması ekonomi politikası gereği bilinçli olarak tercih ediliyorsa (özellikle enflasyonun düşürülmeye çalışıldığı dönemlerde vadelerin kısa olması, beklenmedik bir şekilde yüksek reel faiz ödenmemesi için gerekli bulunabilir) bu durumun yukarıda sayılanlardan farklı değerlendirilmesi gerekmektedir. 5 Toplam borç stoku içerisinde kısa vadeli borçların oranının yüksek olmasının borçlanma açısından anlamı ne olabilir? Gönüllülük Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması Devlet borçlarını gönüllülük açısından; gönüllü borçlanmalar ve zorunlu borçlanmalar olarak ikiye ayırabiliriz. Daha öncede belirtildiği gibi, devlet borçlanmasını vergileme gelirlerinden ayıran önemli özelliklerden birisi, borçlanmanın herhangi bir zorlamaya dayalı olmadan gönüllü olarak yapılmasıdır. Bu tür borçlanmalara gönüllü borçlanmalar adı verilmektedir. Ancak bazı durumlarda, devlet borçlanmayı zorunlu olarak da gerçekleştirebilir. Yani, borç verecek kesimin iradesini dikkate almaz, borçlanmanın şartlarını kendisi belirler, borç verecek birimler de bu şartlara uymak zorunda kalır. Devlet, zorunlu borçlanma yoluna giderken, bankaların, sosyal güvenlik kuruluşlarının, özel sigorta kuruluşlarının kaynaklarına başvurabilmektedir. Çünkü bu kuruluşların kaynakları güvenilir kaynaklardır. Zorunlu borçların bir başka şekli de, zorlama tehdidi ile alınan borçlardır. 8. Ünite - Devlet Borçlanması Bu borçlanmada, piyasaya sürülen borçlanma kâğıtlarının satılmayan kısmının zorla satılacağının duyurulmasıdır. Bu şekilde kişi veya kurumlar, böyle bir durumda daha fazla borçlanma senedi satın almak zorunda kalabileceklerini düşünür ve kendi iradeleriyle alabilirler. Manevi zorlama ile alınan borçlarda, piyasaya sürülen tahvilleri almak karşı tarafın iradesine bırakılır. Ancak kişi ve kurumlar üzerinde manevi bir baskı oluşturularak bu borçlanma senetlerinin alınması sağlanır. Örneğin, piyasaya sürülen borçlanma senetlerini alınmasının bir vatandaşlık görevi olduğu duyurulabilir. Borçlanmada genel kural borçlanmanın gönüllü olmasıdır. Devlet, bazı durumlarda bazı kesimlerden zorunlu borç alabilmektedir. Zorunlu borçlanmaların varlığı devlete duyulan güveni sarsar ve sonraki borçlanmalarda devletin sıkıntı yaşamasına neden olabilir. Bu nedenle zorunlu borçlanmalar dikkatle kullanılması gereken borçlanma türleridir. Elde Edildikleri Kaynaklar Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması Devlet borçlarını elde edildikleri kaynaklar açısından iç borçlar ve dış borçlar olarak ikiye ayırabiliriz. İç borçlar ülke içi kaynaklardan, dış borçlar ise ülke dışı kaynaklardan elde edilen borçlardır. Görüldüğü gibi tanımda esas alınan unsur, borcun sağlandığı piyasanın uyrukluğudur. Borcun milli piyasadan ya da yabancı piyasadan sağlanıp sağlanmadığına bakılarak bu ayırım yapılmaktadır. Milli gelir açısından iç ve dış borçlar karşılaştırıldığında ise, iç borçlar ülke içerisinden sağlanan borçlar olduğu için milli gelirin kapsamı içerisindedir. Bir diğer deyişle, alınması ve ödenmesi durumlarında ülkenin toplam kaynaklarında bir değişiklik yaratmamaktadır. Ancak, dış borçlanma bunun tam tersi yönde bir etki yaratmaktadır. Dış borçlanma, alındığı anda ülkeye dışarıdan kaynak girişi sağladığından ülke ekonomisinde olumlu bir etkide bulunurken, ödenmesi sırasında milli gelirin bir kısmını ülke dışına transfer etmektedir. Bu nedenle dış borçlanma yoluyla sağlanan kaynaklarının verimli yatırımlar için kullanılması gerekmektedir. Finansman yetersizliğinin söz konusu olduğu durumlarda ilk önce iç borçlanmaya başvurulması gerektiği düşünülebilir. İç borçlar devlet borçlanması içerisinde önemli bir yer tutmaktadır. Çünkü iç borçlanma dış borçlanmaya göre daha kolaylıkla yapılabilmektedir. Ancak bir takım nedenlerle ya iç borçlanmaya başvurulmaz ya da iç borçlanma olanakları oldukça kısıtlıdır. Yani bazen ekonominin içinde bulunduğu durum nedeniyle dış borçlanmaya başvurmak kaçınılmaz olur. Dış borçlanma uluslararası ilişkiler sonucu doğar ve çoğu zaman devletlerin kredibiliteleri borçlanmada önemli rol oynar. İÇ BORÇLANMA İç Borçlanmanın Kaynakları Devletin iç borçlanma kaynaklarını dört grupta toplayabiliriz. Bunlar; bireyler, kamu kurum ve kuruluşları, bankalar, Merkez Bankası olarak sıralanabilir. Bireylerin devlete borç vermelerini sağlamak için devlet tarafından genellikle bazı önlemlerin alınması gerekmektedir. Bu önlemlerden bazılarını devlet borçlanma senetleri için belirlenen faiz oranının piyasa faiz oranından yüksek olması, senetlerden elde dilecek gelirlerin vergi vergiden istisna edilmesi ve yatırımcıya ilave bazı garantilerin sağlanması olarak sıralayabiliriz. Ayrıca kişilerin devlete olan güveni bu tercihin yapılmasını güçlendirecektir. 153 154 Kamu Maliyesi Ülkemiz açısından iç borçlanma kaynağı olarak görülen kamu kurum ve kuruluşları kapsamına sosyal güvenlik kuruluşları ve kamu iktisadi teşebbüsleri girmektedir. Bu kurum ve kuruluşların fonlarının veya topladıkları kaynaklarının önemli bir bölümünün devlete borç sağlama ya da kredi açmada kullanılması, ilgili kurum ve kuruluşların yasalarından kaynaklanmaktadır. Bankalar, devletin borçlanması açısından verimli ve güvenilir bir pazar oluştururlar. Ülkemizde devlet iç borçlanma senetlerinin en büyük alıcısı da bankalardır. Hazine’nin, Merkez Bankası’ndan borçlanması iki şekilde olur; doğrudan borçlanma, dolaylı borçlanma. Doğrudan borçlanma, Hazinenin, Merkez Bankası’ndan doğrudan doğruya nakit borçlanmasıdır. Buna parasal avans ya da Hazine’ye avans adı verilmektedir. Dolaylı borçlanma ise, Hazine’nin borçlanma amacıyla çıkardığı Hazine kâğıtlarının, Merkez Bankası tarafından açık piyasa işlemleriyle satın alınması suretiyle gerçekleşir. müsteşarlığınin Merkez Bankası’ndan kısa vadeli borçlanması, bazı ülkelerin izin verdiği bir uygulama olmakla birlikte, bazı ülkelerde parasal disiplini bozacağı gerekçesi ile uygulanmamaktadır. Çünkü Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans kullanımı Merkez Bankası’nın karşılıksız para basması anlamına gelmekte olup, enflasyonist baskıları artırarak uzun vadede ekonomik istikrara zarar veren bir uygulamadır. Bu nedenle, Merkez Bankası’nın temel görevi olan fiyat istikrarını sağlamak ve bu doğrultuda para politikalarını bağımsız olarak yürütebilmek prensibi ile çelişen bu uygulama, ülkemizde 1994 yılından başlayarak kademeli olarak sınırlandırılmış, 25.04.2001 tarihli Merkez Bankası Kanunu ile yürürlükten tamamen kaldırılmıştır. İç Borçlanmanın Çeşitleri Döviz cinsi ve dövize endeksli senetler arasındaki fark, döviz cinsinden senetlerin borçlanma ve ödemelerine ilişkin işlemlerin dövizle yapılmasına karşın, dövize endeksli senetlerin borçlanma ve ödemelerinin belirlenen kur üzerinden hesaplanan TL üzerinden yapılmasıdır. Devlet iç Borçlanma Senetleri (DİBS) de yurt içinde ihraç edilen borçlanma senetlerinin tümünü ifade etmektedir. DİBS’ler vadelerine, ihraç yöntemlerine, ihraç edildikleri para birimi cinsine, faiz ödeme türlerine, üzerinde kupon taşıyıp taşımamalarına ve ihraç amacına göre sınıflandırılabilmektedir. İç borçlanma senetlerinin çeşitli açılardan çeşitlendirilmesi borç yönetimi açısından, özellikle de yatırımcı profilinin çeşitlendirilmesi açısından son derece önemlidir. Farklı çeşitlerde DİBS’lerinin ihraç edilmesi borçlanmayı kolaylaştırmaktadır. Şekil 8.4’de DİBS’lerinin çeşitleri temel özellikleri ile kısaca yer almaktadır. Şekil 8.4 DİBS’lerinin Çeşitleri Vadeye göre • Hazine bonosu (vadesi 1 yıldan kısa) • Devlet Tahvili (vadesi 1 yıl ve daha uzun) Para cinsine göre • Türk Lirası • Döviz (Döviz cinsinden-dövize endeksli) Kupon durumuna göre Faiz tipine göre Finansman amacına göre • İskontolu senetler (Faiz ödemesi anapara ile vade sonunda yapılır) • Kuponlu senetler (ara dönem ödemesi yapılan senetlerdir) • Sabit getirili (vade sonunda ödenecek faiz miktarı borcun başlangıcında bellidir) • Değişken Faizli (Faiz ödemesi bir değere endekslenir) • Nakit senetler (Bütçe finansmanı amacıyla ihraç edilen DİBS) • Nakit Dışı senetler (Hazine hesaplarına nakit girişi sağlamayan senetler) Değişken faizli senetler, borçlanmanın vadesi boyunca, yatırımcının karşılaşabileceği faiz riskinin azaltılması temeline dayanmaktadır. 155 8. Ünite - Devlet Borçlanması DIŞ BORÇLANMA Genel olarak borçlanmanın nedenleri konusu ele alınırken, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, ekonomik kalkınmanın finansmanında sermaye yetersizliğinin önemli bir sorun olduğu vurgulanmıştır. Az gelişmiş ülkelerde temelde gelir düzeyi düşüklüğüne bağlı olarak tasarrufların ve sermaye birikiminin yetersiz oluşu bu ülkeleri kalkınmanın finansmanında dış kaynaklara yöneltmektedir. Bu nedenle gelişmekte olan ülkelerin dış kaynak borçlanma ihtiyacını yaratan başlıca iki neden; kaynak ve tasarruf açığı ile dış ticaret veya ödemeler dengesi açığı olarak gösterilebilir. Bir ülkenin dış borçlanmasında iki önemli faktör bulunmaktadır. Bunlar borçların geri ödenebilmesi ve kredibilitedir. Dış borçlanma döviz ile sağlandığına göre, borcun ödenmesi sırasında ülkenin dözviz ihtiyacı olacaktır. Ülkenin kredibilitesi, ekonominin genel performansı ile yakından ilgilidir. Borçlarını zamanında ödeyen, dış dengesi sağlam, ekonomik olarak büyüyen, istikrarlı bir ülkenin kredibilitesi de yüksek olacaktır. Kredibilitenin siyasi gelişmelerle yakından ilişkili olduğu konusunun da göz ardı edilmemesi gerekmektedir. Borç Servisi: Devlet iç borcu ve Devlet dış borcundan doğan anapara ve faiz ödemeleri ile bu borçlara ilişkin iskonto giderleri ile ücret ve diğer ödemeleri ifade eder. Borç Stoku: Devlet borçlarının birikimli değerini ifade eder. Dış Borçlanmanın Kaynakları Dış borçlar alındıkları kaynaklara göre genel olarak, resmi alacaklılar ve özel alacaklılar olarak ikiye ayrılabilir. Resmi kaynaklardan sağlanan dış borçlanmalar; hükümet kuruluşları (yabancı devletler), merkez bankaları, resmi kalkınma bankaları, uluslar arası mali kuruluşlar gibi kaynaklardan elde edilir. Yabancı devletlerden sağlanan borçlanmalar, devletlerarası yapılan ikili borç anlaşmaları yoluyla sağlanan borçlanmalardır. Uluslararası mali kuruluşlardan borçlanmada ise özellikle Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası’ndan sağlanan krediler önemli yer tutmaktadır. Bunun dışında birçok uluslararası mali kuruluştan dış borçlanma kaynağına başvurulabilmektedir. Özel alacaklılar ise; parasal kuruluşlar, bankacılık dışı finansman kuruluşları, özel yatırım ve kalkınma bankları, yabancı ticari bankalar olarak sayılabilir. Dış Borçlanmanın Çeşitleri 4749 Sayılı Kanuna göre devlet dış borcu herhangi bir dış finansman kaynağından belirli bir itfa planına göre geri ödenmek üzere sağlanan finansman imkânları ile Hazine garantileri kapsamında üstlenilen her türlü mali yükümlülüğü ifade etmektedir. Dış borçlanma borçluya göre, vadelerine göre, faiz durumuna göre, döviz cinsine göre, bütçe gerekçesine göre ve kullanım amaçlarına göre sınıflandırılabilir. Şekil 8.4’de Dış borçlanmanın çeşitleri temel özellikleri ile kısaca yer almaktadır. Şekil 8.5 Vadeye göre • Kısa Vadeli (vadesi 1 yıldan kısa) • Uzun Vadeli (vadesi 1 yıl ve daha uzun) Faiz durumuna göre • Sabit faizli • Değişken faizli Döviz cinsine göre • Alındığı para birimine göre Bütçe gerekçesine göre • Devirli krediler (Kamu kurumlarına devretmek üzere Hazine tarafından alınan krediler) • Garantili krediler (Kamu kurumlarının kendi imkanları ile sağladığı ancak Hazinenin kefil olduğu krediler) Kullanım amaçlarına göre • Proje kredileri (belirli bir projenin gerçekleştirilmesi için alınan krediler) • Program kredileri (Belli bir programın gerçekleştirilmesi için alınan krediler) DİBS’lerinin Çeşitleri 156 Kamu Maliyesi Özet 1 2 Devlet borcu kavramını tanımlayabilmek Borçlanma, belli bir süre sonra ödenmek üzere para ve/veya benzeri değerli şeylerin ödünç alınmasıdır. Borç kavramı kelime olarak taraflar arasında varılan bir anlaşma ile bir tarafın para gibi değerli bir şeyi belirli bir süre için diğer tarafa ödünç vermesi anlamını taşımaktadır. Devlet borcu ise devlet veya benzeri kamu tüzel kişileri tarafından akdolunan borçtur. Devlet borçlanması devletin, belirlenen bir takvime göre, önceden tayin edilen hakların sahiplerine faiz ve/ veya anapara ödemeleri yapmasına ilişkin yasal bir yükümlülüğüdür. Literatürde, devlet borcu kavramı yerine “kamu kredisi”, “kamusal kredi”, “kamu borcu” gibi deyimler birbirleriyle aynı anlamda kullanılmaktadır. Devlet borçlanmasının nedenlerini açıklamak Devletin borçlanma nedenlerini genel olarak; bütçe açıkları, kalkınmanın finansmanı, olağanüstü giderlerin finansmanı, kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi, borç ödemek için borçlanmak, maliye politikası aracı olarak borçlanma olarak sıralayabiliriz. Bütçe harcamalarının bütçe gelirlerini aşması ya da gelirlerin harcamaları karşılayamadığı durumda devlet bütçesi açık vermekte ve bu durum ilave finansman ihtiyacını arttırmaktadır. Bütçe açıkları oluştuğu durumda devletler borçlanma seçeneklerini kullanmaktadırlar. Devlet borçlanması kalkınmanın finansmanı açısından da büyük önem taşımaktadır. Gelişmekte olan ülkeler yapısal bir takım özellikleri dolayısıyla kalkınmanın finansmanını sağlayacak yeterli tasarruf birikimine sahip değildirler. Bu nedenle gelişmekte olan ülkelerde, kalkınmanın desteklenmesi konusunda borçlanma yoluyla finansmanı tercih edebilmektedirler. Devlet bazı dönemlerde yüksek miktarda gelire ihtiyaç duyabilir. Örneğin doğal afetler ve savaşlar devletin harcamalarını bir anda ve çok önemli miktarlarda arttırabilir. Bu tür durumlarda da devlet acil finansman ihtiyacını borçlanma ile karşılayabilir. Devlet bütçesini düzenli bir şekilde uygulayabilmek için bütçenin kısa süreli gelir-gider dengesini sağlayabilmek amacıyla da borçlanma yapılabilmektedir. Devlet süresi gelen borçlarını da ödemek için yeniden borçlanma yoluna başvurabilir. Borcun ödeme zamanında yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle süresi gelen borçların yeniden borçlanmayla kapatılmasına borcun röfinansmanı denir. Son olarak devlet birtakım ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek amacıyla borçlanmaya başvurabilir 3 4 Devlet borçlarının hangi açılardan sınıflandırıldığını açıklayabilmek Devlet borçlarını vadeleri, gönüllülük esası ve elde edildikleri kaynaklar açısından sınıflandırabiliriz. Vadelerine göre borçlar; kısa ve uzun vadeli borçlar olarak ikili bir ayrıma tabi tutulabilir. Devlet borçlarını gönüllülük açısından; gönüllü borçlanmalar ve zorunlu borçlanmalar olarak ikiye ayırabiliriz. Devlet borçlarını elde edildikleri kaynaklar açısından ise iç borçlar ve dış borçlar olarak ikiye ayırabiliriz. İç ve dış borçların çeşitlerini açıklayabilmek DİBS’ler vadelerine, ihraç yöntemlerine, ihraç edildikleri para birimi cinsine, faiz ödeme türlerine, üzerinde kupon taşıyıp taşımamalarına ve ihraç amacına göre sınıflandırılabilmektedir. İç borçlanma senetlerinin çeşitli açılardan çeşitlendirilmesi borç yönetimi açısından, özellikle de yatırımcı profilinin çeşitlendirilmesi açısından son derece önemlidir. Farklı çeşitlerde DİBS’lerinin ihraç edilmesi borçlanmayı kolaylaştırmaktadır. Dış borçlanma ise, borçluya göre, vadelerine göre, faiz durumuna göre, döviz cinsine göre, bütçe gerekçesine göre ve kullanım amaçlarına göre sınıflandırılabilir. 8. Ünite - Devlet Borçlanması 157 Kendimizi Sınayalım 1. Borcun ödeme zamanında yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle süresi gelen borçların yeniden borçlanmayla kapatılmasına ne ad verilir? a. Borcun röfinansmanı b. Borç ertelemesi c. Kamu kesimi borçlanma gereksinimi d. Bütçe açığı e. Tahkim 6. Vadesi bir yıl ve daha uzun olan devlet iç borçlanma senetlerine ne ad verilir? a. Hazine bonosu b. Devlet tahvili c. Sabit getirili bono d. Değişken getirili bono e. Nakit senet 2. Kısa vadeli devlet borçları aynı zamanda aşağıdaki isimlerden hangisi ile ifade edilir? a. Tahkim b. Konsolide borçlar c. Dalgalı borçlar d. Konsolidasyon e. Röfinansman 7. İskontolu senetler- kuponlu senetler ayırımı iç borçlanmanın çeşitleri açısından yapılan sınıflandırmada hangi sınıflandırma altında yer almaktadır? a. Vadeye göre yapılan sınıflandırma b. Para cinsine göre yapılan sınıflandırma c. Faiz tipine göre yapılan sınıflandırma d. Kupon durumuna göre yapılan sınıflandırma e. Finansman amacına göre yapılan sınıflandırma 3. İç borç-dış borç ayırımı devlet borçlanması sınıflandırmasında hangi sınıflandırma altında yer almaktadır? a. Elde edildikleri kaynaklara göre borçlanma b. Vadelerine göre borçlanma c. Gönüllülük durumuna göre borçlanma d. Elde edildikleri kişilere göre borçlanma e. Kullanıldıkları yere göre borçlanma 8. Hazine hesaplarına nakit girişi sağlamayan devlet iç borçlanma senetlerine ne ad verilir? a. İskontolu senetler b. Devlet tahvili c. Hazine bonosu d. Nakit dışı senetler e. Sabit getirili senetler 4. Aşağıdakilerden hangisi iç borçlanmanın sağlandığı kaynaklardan değildir? a. Bireyler b. Kamu kurumları c. Merkez Bankası d. Yabancı devletler e. Sosyal güvenlik Kuruluşları 9. Devlet borçlarının birikimli değerini ifade eden kavram aşağıdakilerden hangisidir? a. Borç anaparası b. Borç servisi c. Borç stoku d. Borç faizi e. Borç ertelemesi 5. Vadesi bir yıldan kısa olan devlet iç borçlanma senetlerine ne ad verilir? a. Hazine bonosu b. Devlet tahvili c. Sabit getirili tahvil d. Değişken getirili tahvil e. Nakit senet 10. Aşağıdakilerden hangisi iç borçlanmanın kaynaklarından biridir? a. Merkez Bankası b. Yabancı devletler c. Resmi kalkınma bankaları d. Uluslararası mali kuruluşlar e. Yabancı bankalar 158 Kamu Maliyesi Yaşamın İçinden • İç borç stokunun yüzde 14’ü yabancı yatırımcılar tarafınHazine’ye kimler borç veriyor, iç ve dış borçların duru- dan tutulmaktadır. Bankaların portföyü ise iç borç stoku- mu... nun yüzde 82’sidir. Başka bir deyişle Hazine’nin en önemli Geçen hafta Hazine Müsteşarlığı borç stoku bilgilerini kamu- müşterisi bankalardır. oyu ile paylaştı. Buna göre: • 2010 yılı sonu itibarıyla iç borç stoku 353 milyar TL, dış borç stoku ise 473 milyar TL oldu. Toplam borç stoku önceki yıla göre yüzde 7 oranında arttı. Dolar bazında toplam iç borç stoku 293 milyar dolardan 306 milyar dolara yükseldi. • Toplam borcun yüzde 73’ü TL cinsinden. • Borç stokunun milli gelire oranı, 2009 yılına göre 3 puan düşerek yüzde 43’e geriledi. Bu haliyle Türkiye, AB ülkelerinden çok daha iyi bir konumdadır. *** İç borcun 343 milyar TL’si tahvil, kalanı da bono borçlarından oluşuyor. İç borç stokunun dörtte biri 1-2 yıl arasında, yüzde 10’u beş yıla kadar, yüzde 43’ü 5 yıl, yüzde 16’sı ise 6 ve daha fazla yıla vadeli. Kalan vadeye göre baktığımızda iç borcun ortalama vadesi 30 ay’a yakın. Mevduatın çok kısa olan vade yapısı dikkate alındığında borç stokunun vade yapısı oldukça iyi durumda. • İç borcun tamamına yakını nakit olarak yapılan borçlanmadan oluşuyor. Bunun anlamı, 2001 döneminde bankacılık sektörünün yeniden yapılandırılması ve kamu bankalarına olan borçların ödenmesi için ihraç edilen senetlerin ödendiği veya nakit senetler ile değiştirildiğidir. Diğer bir deyişle, mevcut senetler piyasada işlem görebilecek niteliktedir. • İç borcun yüzde 85’i piyasadan, kalanı da kamu kesiminden yapılmış. Merkez Bankası’na olan borçlar sıfırlanmış. • İç borçlanmada borç çevirme oranı yüzde 80 olmuş. Başka bir deyişle Hazine, ödediğinden daha az borçlanmış. Aynı oran 2009 yılında yüzde 105 olmuştu. *** • İç borç stoku 2002 yılı sonunda 92 milyar dolar, toplam borç stoku ise 149 milyar dolardı. Buna göre; 8 yıllık dönemde iç borç stoku 2.5 katına yükselmiş, dış borç stoku ise yüzde 37 artmıştır. • Toplam borç stokunun mili gelire oranı yüzde 69’dan yüzde 43’e gerilemiştir. Kaynak: Aydın Ayaydın 25.01.2011 vatan gazetesi ttp://haber.gazetevatan.com 8. Ünite - Devlet Borçlanması 159 Okuma Parçası Kendimizi Sınayalım Yanıt Anahtarı KREDİ DEĞERLİLİĞİ Kamu kesiminin dış borçlanmasını kamu finansman açıklarını karşılamak üzere dış kaynaklardan borçlanma olarak tanımlamak mümkündür. Kamu kesimini oluşturan kurumların kendi finansman açıklarını karşılamak üzere dış borçlanmaya gitmesi mümkündür. Burada konumuz gereği, yalnızca Hazinenin dış borçlanmasını ele alacağız. Hazinenin uluslar arası kuruluşlardan ve dış piyasalardan borçlanabilmesi büyük ölçüde ülkenin kredi değerliliğine bağlıdır. Bu nedenle dış borçlanmayı açıklamadan önce bir ülkenin kredi değerliliği ve nasıl ölçüldüğü konusunda açıklık getirmekte yarar vardır. Her ülkenin, her şirketin hatta borçlanmak isteyen her kişinin bir kredi değerliliği vardır. Kredi değerliliği bazen herhangi bir ölçme yapmadan genel değerlendirmeler çerçevesinde; bazen krediyi verecek kreditör tarafından, bazen de üçüncü bir kişi tarafından ölçülerek belirlenir. Kredi değerliliği genel olarak kredi açılacak devlet, şirket veya kişinin, alacağı bu borcu zamanında ve tam olarak ödeyip ödemeyeceğinin belirlenmesi amacıyla ölçülür. Bir ülkenin kredi değerliliği, çeşitli yollarla ölçülebilir. O ülkeye ilişkin IMF Konsültasyon Raporlarında, Dünya Bankası’nın ülke raporlarında ve OECD’nin Yıllık ülke incelemesi raporlarında, ülke ekonomisinin genel durumu, zayıf noktaları, alınan ve alınması gerekli görülen önlemler ve ekonominin geleceğine ilişkin değerlendirmeler ayrıntılı olarak yer alır. Bu nedenler bu raporlar o ülkeye kredi verecek kreditörler açısından birer referans niteliği taşır. Bunların yanı sıra çeşitli kuruluşlar ve dergiler de ülkelerin kredi değerliliğini içeren araştırmalar yayınlarlar. Bunlar arasında en çok başvurulanlarından birisi Euromoney dergisinin yaptığı kredi değerlendirmesidir. Bu tür genel değerlendirmelerin yanı sıra bazı özellikli tahvil piyasalarına tahvil ihraç edebilmenin ön koşuşlu, bağımsız bazı kredi ölçümleme kuruluşlarından (rating agency) kredi değerlendirme notu (rating) almaktır. Bu piyasalar arasında en önemlileri ABD’de Kurulu Yankee Tahvil Piyasası ve Japonya’da kurulu Samurai Tahvil Piyasasıdır. ABD’ Yankee Tahvil Piyasası’nda tahvil ihraç etmek isteyen ülke ve kuruluşlar, Standart and Poor’s (S&P) ve Moody’sadlı iki ayrı kuruluştan kredi değerlendirmesi almak zorundadırlar. Alınabilecek en yüksek kredi notu AAA (ya da Aaa), en düşük not ise D’dir. 1. a Kaynak: Mahfi Eğilmez, Hazine, Remzi Kitabevi, Ekim 2004, s. 73-74. 2. c 3. a 4. d 5. a 6. b 7. d 8. d 9. c 10. a Yanıtınız yanlış ise “Devletin Borçlanma Nedenleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Vadeleri Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Devlet Borçlarının Sınıflandırılması” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “İç Borçlanmanın Kaynakları” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “İç Borçlanmanın Çeşitleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “İç Borçlanmanın Çeşitleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “Devlet Borçlarının Sınıflandırılması” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “İç Borçlanmanın Çeşitleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “İç Borçlanmanın Çeşitleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz. Yanıtınız yanlış ise “İç Borçlanmanın Kaynakları” konusunu yeniden gözden geçiriniz. 160 Kamu Maliyesi Sıra Sizde Yanıt Anahtarı Sıra Sizde 1 Klasik mali yaklaşıma göre devlet borçlanması, bugün alınması gereken vergilerin geleceğe ertelenmesi olarak tanımlanabilir. Bu yaklaşıma göre borçlanma, bütçe açıkları veya daha geniş bir kavramla kamu sektörünün finansman ihtiyacını karşılama zorunluluğundan doğmakta ve ekonomide verimli alanlara kullanılabilecek kaynakları kamu ekonomisine transfer etmektedir. Sıra Sizde 2 Kriz dönemlerinde devletler ekonomide oluşan durgunluğun giderilmesi amacıyla telafi edici maliye politikası önlemleri uygulamaktadırlar. Bu önlemler, temel olarak toplam talebin arttırılması amacıyla kamu harcamaların arttırılması ve kamu gelirlerinin azaltılması politikalarıdır. Devlet bütçesinde bu nedenle kriz dönemlerinde bütçe açıkları artmaktadır. Dolayısıyla kriz dönemlerinde devletin borçlanma gereksinimi de artmış olacaktır. Sıra Sizde 3 Bir ekonomide belirlenen ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak üzere maliye politikası, ekonomi üzerinde farklı etkilere yol açan çeşitli araçlara sahip bulunmaktadır. Kamu harcamaları, kamu gelirleri gibi borçlanma da maliye politikasının amaçlarına ulaşmada kullanabileceği araçlardan birisidir. Devlet birtakım ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek amacıyla borçlanmaya başvurabilir. Örneğin, devlet enflasyonun yüksek olduğu dönemlerde ekonomideki para stokundaki fazlalığı gidermek için borçlanma yoluna başvurabilir. Devletin durgunluk dönemlerinde borçlanmasının nedeni ise atıl fonları harekete geçirme ile olabilir. Durgunluk dönemlerinde devletin kısa vadeli borçlanması, vadesi gelen borçlarını yenilemesi istenir. Çünkü burada amaç yatırımların artmasına uygun bir ortam hazırlamaktır. Enflasyon dönemlerinde ise devlet borçlarının uzun vadeli ve yüksek faizli olması gerekir. Böylece ekonomide likidite daralması, özel tüketim ve yatırı harcamalarında azalma meydana getirilmesi, efektif talep düzeyinin düşürülmesi amaçlanmaktadır. Sıra Sizde 4 KKBG, toplam kamu kesimi açıklarının GSYH’ya oranlanması ile ölçülmektedir. Türkiye’de toplam kamu kesimi finansman açığı; merkezi yönetim bütçe açığı, KİT’lerin bütçe açığı, mahalli İdareler bütçe açığı, döner sermayeler bütçe açıkları, sosyal güvenlik kuruluşları açıkları, işsizlik sigortası fonu açıkları+ ve fonların açıkları toplamından hesaplanmaktadır. KKBG ise toplam kamu kesimi finansman açıklarını GSYH’ya oranlanması ile bulunmaktadır. Sıra Sizde 5 Toplam borç stoku içerisinde kısa vadeli borçların oranının yüksek olması, genellikle ekonomide bir güven krizinin olduğu ya da özellikle enflasyon konusunda olumsuz bekleyişlerin var olduğu şeklinde yorumlanabilir. Vadelerdeki kısalığın borçlanma açısından bazı olumsuz etkileri bulunabilir. Eğer devlet borçlanmasına olan ihtiyaç sürekli ve şiddetli ise, vadelerdeki kısalık borçların yıl içerisinde birkaç kez yinelenmesini zorunlu kılabilir. Her yeniden borçlanma ise devlet açısından yeni maliyetler demektir. Bu durum borçların maliyetlerinin tahminini oldukça zorlaştıracaktır. Borçlanmanın yıl içerisinde yinelenmesi faiz maliyetlerinin yanında idari yük ve maliyetler de doğuracaktır. Ayrıca kısa vadeler, ikincil piyasalara gerek olmadığını da düşündürebilir. Ancak, borçlanma vadelerinin kısa olması ekonomi politikası gereği bilinçli olarak tercih ediliyorsa (özellikle enflasyonun düşürülmeye çalışıldığı dönemlerde vadelerin kısa olması, beklenmedik bir şekilde yüksek reel faiz ödenmemesi için gerekli bulunabilir) bu durumun yukarıda sayılanlardan farklı değerlendirilmesi gerekmektedir. 8. Ünite - Devlet Borçlanması Yararlanılan Kaynaklar Açba, Sait. (1995). Devlet Borçlanması, Afyon Kocatepe Üniversitesi İİBF Yayınları, Afyon. Akdoğan, Abdurrahman. (2005). Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, Ankara. Bağcı, Hamdi. (2001). Kamu Borçları Yönetimi ve Türkiye için Bir Değerlendirme, Sermaye Piyasası Kurulu, Yayın No.135, Ankara. Eğilmez, Mahfi. (2004). Hazine, Remzi Kitabevi, Ankara. Erdem, Metin. Şenyüz,Doğan ve Tatlıoğlu, İsmail. (1996). Kamu Maliyesi, Ekin Kitabevi, , Bursa. Erdem, Metin. (2006). Devlet Borçları, Ekin Kitabevi, Bursa. Evgin, Tülay. (2000). Dünden Bugüne Dış Borçlarımız, T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ankara. İnce, Macit. (2002). Devlet Borçları ve Türkiye, Gazi Kitabevi, Ankara. Nemli, Arif. (1990). Kamu Maliyesine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul. Pınar, Abuzer. (2010). Maliye Politikası : Teori ve Uygulama, Naturel Yayıncılık, Ankara. Sugözü, İbrahim Halil. (2010). Devlet Borçları- IMF Dünya Bankası ve Türkiye, Nobel Yayıncılık, Ankara. Uluatam, Özhan. (2003). Kamu Maliyesi, İmaj Kitabevi, Ankara. Ulusoy, Ahmet. (2011). Devlet Borçlanması, Celepler Matbaacılık, Trabzon. 161 Sözlük Sözlük A Aristotelesçi devlet: Devlet kendisini yönetenlerden ayrı bir varlığa sahip, bir kurumlar ve hizmetler sistemidir. B Bedavacılık sorunu: Bireylerin bir kamusal malın sunumuna katılmamalarına rağmen, ‘dışlanamama’ özelliği nedeniyle bu maldan yararlanmalarını ifade eder. Borcun röfinansmanı: Borcun ödeme zamanında yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle süresi gelen borçların yeniden borçlanmayla kapatılmasına borcun röfinansmanı denir. Borç servisi: Devlet iç borcu ve Devlet dış borcundan doğan anapara ve faiz ödemeleri ile bu borçlara ilişkin iskonto giderleri ile ücret ve diğer ödemeleri ifade eder. Borç stoku: Devlet borçlarının birikimli değerini ifade eder. Borç yönetimi: Hazinenin toplam nakit ihtiyacını maliyet unsurunu göz önüne alarak yönetme sürecidir. Bürokrasi: Devletin vermiş olduğu hizmetleri üretmekten sorumlu büroların toplamı olarak tanımlanabilir. Bütçe açığı: En basit tanımıyla kamu harcamalarının kamu gelirlerinden yüksek olmasıdır. Bütçe çağrısı: Kuruluşların bütçeyi hazırlarken göz önünde bulundurmaları ve dikkat etmeleri gereken felsefeyi ortaya koyar. Bütçe dengesi: Bir işletmenin veya devletin gelir ve giderleri arasındaki farktır. Bütçe hakkı: Yasama organının halka adına kamu gelirlerini toplayıp, yine halk adına bu gelirleri harcamasına bütçe hakkı denir. Bütçenin etkinlik denetimi: En az kaynakla en fazla sosyal faydayı sağlayacak biçimde bütçe uygulamasının denetlenmesidir. Bütçenin idari denetimi: İdarenin kendi kendini denetlemesidir. Bütçenin siyasi denetimi: Parlamentonun yaptığı bütçe denetimidir. Bütçenin yasallık denetimi: Bütçe işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığının denetlenmesidir. C Cari harcamalar: Cari harcamalar mevcut üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmet bedellerinden oluşur. D Dalgalı borçlar: Kısa vadeli borçlar. Deflasyon: Ekonomideki fiyatlar genel düzeyinin belirli bir zaman aralığında sürekli düşüş göstermesidir. Devalüasyon: Ulusal paranın yabancı paralar karşısında değerinin düşürülmesi olarak tanımlanabilir. 163 Devlet borcu: Devlet veya benzeri kamu tüzel kişileri tarafından akdolunan borçtur. Devlet bütçesi: Kamu kurum ve kuruluşlarının, belirli bir dönem için gelir ve giderlerini tahmin eden, bunların uygulanmasına önceden izin veren hukuki bir dokümandır. Devlet dış borcu: Müsteşarlık tarafından herhangi bir dış finansman kaynağından belirli bir itfa plânına göre geri ödenmek üzere sağlanan finansman imkânları ile Hazine garantileri kapsamında Müsteşarlık tarafından üstlenilen her türlü malî yükümlülükleri. Devlet iç borcu: Müsteşarlık tarafından yurt içinde ihraç olunan Devlet iç borçlanma senetleri, Hazinenin geçici nakit ihtiyacını karşılamak için yurt içi piyasalardan yaptığı borçlanmalar ve senede bağlı olup olmadığına bakılmaksızın Müsteşarlık tarafından üstlenilen her türlü malî yükümlülükleri Devlet iç borçlanma senetleri: Müsteşarlık tarafından yurt içinde ihraç edilen borçlanma Senetleri. Devlet tahvili: İhraç edildikleri tarih itibarıyla bir yıl (364 gün) ve daha uzun vadeli Devlet Dış borç servisi: Dış borç servisi , anapara + faiz ödemelerinden meydana gelir Dış borç yükü: Dış borç yükü (external debt burden), yıllık borç servisinin normal dış ödeme araçları(döviz) yıllık gelirine oranıolarak tanımlanmaktadır Dışsallıklar: Bir ekonomik birimin diğer ekonomik birim veya birimler üzerinde dolaylı olarak ortaya çıkardığı olumlu ve olumsuz etkileri ifade etmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: Kamu maliyesinin düzenleme işlevini yerine getirmek amacıyla oluşturulmuş kamu kurumlarıdır. E Efektif talep: Ekonomide mal veya hizmetleri alabilmek için yeterli para veya benzerlerinin mevcut olması sonucu etkin olan talep. Erdemli mallar: Toplumsal açıdan gerekli ve faydalı olduğu halde yeterli bilgi (eğitim) ve gelir düzeyi olmadığı için talebi yetersiz oluşan mallara denilmektedir. Erdemsiz mallar: Toplumsal açıdan zararlı oldukları halde, devlet müdahalesi olmadığında bu kez çokça tüketilen mallardır. F Faiz dışı bütçe dengesi: Bütçeden gerçekleştirilen faiz ödemeleri hariç tutularak ulaşılan bütçe dengesidir. Faydacı iktisat: Bir kişinin eylemlerin asıl amacının kendi mutluluğunu artırmak olduğunu savunan, en önemli temsilcisi Jeremy Bentham olan iktisadi düşünce okulu. 164 Kamu Maliyesi Fiyat istikrarı: Para politikasının uzun dönemli temel amaçlarına (büyüme ve istihdam) yönelik olarak ekonomik birimlerin karar alma süreçlerinde etkili olmayacak ölçüde düşük ve istikrarlı bir enflasyon oranını ifade eder. G Gelir cetveli: Kurumların elde etmeyi hedefledikleri gelir tahminlerinin yer aldığı bir cetveldir. Gelir dağılımı: En geniş anlamı ile gelir dağılımı bir ülkede, belirli bir dönemde yaratılan milli gelirin, bireyler, bireylerden oluşan gruplar ve üretim faktörleri arasında dağılımını ifade eder. Genel bütçeli kurumlar: Tam kamusal veya yarı kamusal mal üreten ve finansmanı devlet bütçesinden yapılan kamu kurumlarıdır. Gerçek harcamalar: Devletin, dolaylı ya da dolaysız bir tarzda üretim faktörlerinin ya mülkiyetine ya da kullanma hakkına sahip olmasını sağlayan harcama türü. Gider cetveli: Kurumların hizmetleri talep ettikleri ödenek miktarlarını içeren bir cetveldir. GSYH (Gayri Safi Yurtiçi Hasıla): Bir ekonomide belli bir dönemde (genellikle bir yılda) üretilen nihai mal ve hizmetlerin parasal değeridir. H Harç: Bazı kamu kurum ve kuruluşlarının yaptıkları hukuki işlemden ve sundukları hizmetten dolayı aldıkları paraya harç denir. Hazine bonosu: İhraç edildikleri tarih itibarıyla vadeleri bir yıldan kısa olan (364 güne kadar) Devlet iç borçlanma senetleri. Hazine garantileri: Hazine geri ödeme garantisi, Hazine yatırım garantisi, Hazine karşı garantisi ve Hazine ülke garantisi veya münferiden her biri. Hegelci devlet: Devlet, kendi irade, ehliyet, yeteneği ve amaçları olan, milli bir ruha sahip tüzel kişiliktir. İ İkinci en iyi kuramı: Bir veya birden çok optimalite koşulları sağlanamadığında nelerin olduğunu inceleyen bir refah iktisadı kuramı. İktisadi devlet teşekkülü: Sermayesinin tamamı devlete ait olan ve ekonomik alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan kamu iktisadi teşebbüsüdür. K Kalkınma ajansları: Bir ülkenin belli bir coğrafi bölgesi içerisindeki özel ve kamusal tüm firmalar, yerel yönetimler ile sivil toplum kuruluşları arasında işbirliği sağlayarak, o bölgenin ekonomik kalkınmasını hedefleyen ve yasal bir hükme dayanarak kurulan yapılardır. Kamu harcamaları: Kamu kesimi birimleri tarafından bildirilen kamu hizmeti taleplerini karşılamak için, bir kamu bütçesi ile düzenlenen ve gerçekleştirilen harcamalardır. Kamu harcamalarının ekonomik sınıflandırması: Kamu harcamalarının toplam hasılaya katkısı bazında sınıflandırılmasıdır. Kamu harcamalarının fonksiyonel sınıflandırması: Kamu harcamalarının amaçlara yönelik hizmetler bazında sınıflandırılmasıdır. Kamu harcamalarının idari sınıflandırması: Kamu harcamalarının kamu hizmetini yürüten kurumlar bazında sınıflandırılmasıdır. Kamu iktisadi kuruluşu: Sermayesinin tamamı devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, kamu hizmeti niteliği önde olan kamu iktisadi teşebbüsüdür. Kamu iktisadi teşebbüsleri: Mal ve hizmet üretmek üzere kurulmuş olan, mali olanaklarının yarısından fazlası merkezi veya yerel kamu yönetimleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu yönetimlerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimler Kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG): Kamu kesimini oluşturan bileşenlerini her birinin finansman açıklarının toplamından oluşan, kamu kesiminin borçlanma ihtiyacını ölçmekte kullanılan ölçüdür. Kamu kesimi: Ülke halkının ihtiyaç duyduğu hizmetleri sunmak için bürokratik bir düzen içinde örgütlenmiş idari yapılardır. Kamu maliyesi: Devletin gelir ve harcamalarını inceleyen bilim dalıdır. Kamusal mal: ‘Rakip olmama’ ve ‘dışlanamama’ özelliklerinin her ikisine birden sahip olan maldır. Konsolide borçlar: Uzun vadeli borçlar. Kulüp malları: Tüketimde rekabetin olmadığı ancak dışlamanın olanaklı olduğu mallar olup, belirli bir kapasiteye kadar sıkışıklığın olmadığı mallardır. Küresel kamusal mallar: Faydaları ülkeler (bir grup ülkeden daha fazla), insanlar (tüm insanlar ve nüfus grupları) ve kuşaklar (hem şimdiki hem de gelecek kuşaklar, en azından gelecek kuşakların kalkınma seçeneklerini daraltmadan şimdiki kuşak) açısından büyük ölçüde evrensel olan mallardır. Küreselleşme: Küreselleşme, ekonomik, sosyal, teknolojik, kültürel, politik ve çevresel alanlarda dünya çapında bütünleşmenin ve dayanışmanın artması anlamına gelmektedir. M Maliye politikası: Hükümetlerin, istihdam, büyüme ve enflasyon gibi belli amaçları gerçekleştirebilmek amacıyla gelir toplama (vergilendirme) ve harcama yapma yöntemlerini şekillendirmeleridir. Sözlük Merkezi yönetim kurumları: 5018 sayılı Kanun’da merkezi yönetim kurumları adı altında toplanmış olan kurumlar genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumlardır. N Neo-Klasik iktisadi düşünce: Ekonomide fiyatların, çıktının ve gelir dağılımının piyasalarda arz ve talep mekanizmasıyla belirlendiği görüşünü savunan, 19. yüzyılın sonunda marjinal kavramların ekonomi kuramında kullanılmasıyla ortaya çıkmış görüş. Nitelikli çoğunluk: Oylamaya katılanların 2/3, 3/4, 4/5 gibi salt çoğunluktan daha fazla oy gerektiren kural. O-Ö Olumlu dışsallık: Bir ekonomik birimin diğer ekonomik birim veya birimler üzerinde dolaylı olarak ortaya çıkardığı olumlu etki. Olumsuz dışsallık: Bir ekonomik birimin diğer ekonomik birim veya birimler üzerinde dolaylı olarak ortaya çıkardığı olumsuz etki. Organik devlet: Devlet, insanların bir araya gelmesiyle oluşmuş büyük ölçekli bir insan ya da organizma ve bireyin bir devamıdır. Ortak (serbest) mallar: Malın faydası üzerindeki yasal hakların, hiçbir bireye veya gruba verilmediği mallardır. Ortak havuz kaynakları: Dışlamanın olanaklı olmadığı ancak, bireylerin malın kullanımında birbirleriyle rekabet ettikleri mallardır. Bunlar genellikle mülkiyet hakkının oluşmadığı doğal nitelikteki mallardan oluşur. Ortakların trajedisi: Bireylerin ortak malı aşırı kullanması sonucunda ortak malın zarar görmesi durumudur. Oy birliği: Oylamaya katılan tüm kişilerin eksiksiz kabul etmesini gerektiren kural. Oy çokluğu: Belirli bir oran aranmadan çok oy alan alternatifin kazanmasıdır. Özel bütçeli kurumlar: Tam kamusal veya yarı kamusal mal üreten kamu kurumlarıdır. Ancak bu kurumların finansmanı yalnızca devlet bütçesi aracılığıyla değil, aynı zamanda sundukları malların (hizmetlerin) fiyatlandırılmasından elde ettikleri gelirlerle yapılmaktadır. P Para politikası: Ekonomik büyüme, istihdam artışı ve fiyat istikrarı gibi hedeflere ulaşabilmek için paranın elde edilebilirliğini ve maliyetini etkilemeye yönelik olarak alınan kararları ifade eder. Uygulanmasından sorumlu kuruluşlar merkez bankalarıdır. Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununda, Bankanın temel amacının fiyat istikrarı olduğu ifade edilmiştir. 165 Parafiskal gelirler: kamu kurumlarının ve kamu yararına yönelik hizmet gören kuruluşların, finansmanlarını sağlamak amacıyla, bu hizmetlerden dolaylı ve dolaysız bir şekilde yararlananlardan yasal zorunluluk altında aldıkları paralardır. Pareto optimumu: Toplumdaki üretici, tüketici ve faktör sahiplerinden birinin durumunu kötüleştirmeden bunlardan bir başkasının durumunu iyileştirmenin olanaklı olmadığı kaynak dağılımı durumu. Başka bir deyişle, toplumdaki bireylerden en az birinin refahını azaltmadan bir diğerinin refahını artırma olanağı yoksa o toplumun refahı optimumdur. Piyasa başarısızlığı: Piyasaların en etkin kaynak dağılımını başaramaması demektir. Bu durumda ekonomik kaynak israfı oluşacaktır. Piyasa işlemlerinde etkinliğin artırılması amacıyla önceden belirlenen kriterlere göre seçilmiş. R Refah iktisadı: İktisadın, bireyin ekonomik refahını mikroekonomik teknikler kullanarak değerlendiren alt dalı. Resimler: Kamu kuruluşlarının belirli bir işi yapmaya yetki ve izin vermesi karşılığında alınana para. S-Ş Salt çoğunluk: oylamaya katılanların yarıdan en az bir fazlasının kabul etmesini gerektiren kural. Sıçrama hipotezi: Savaşlar gibi büyük bunalım dönemlerinde, kamu harcamaları sıçrama yaparak artar, bunalım sonrası dönemlerde de eski düzeyine inemez. Şerefiye: Devlet veya yerel yönetimler tarafından yapılan bayındırlık işlerinden dolayı değerleri artan gayrimenkullerin, sahiplerinden, bu hizmetin maliyetine katılma karşılığı olarak alınan paylardır. T Toplum sözleşmesi devleti: Devlet, toplum sözleşmesi adı verilen bir uzlaşma ve anlaşmaya dayanarak insanları birbirlerine karşı koruyacak ve kendilerini geliştirmelerine olanak verecek bir araçtır. Transfer harcamaları: Satın alma gücünün özel şahıslar veya sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine sebep olan kamu harcamalarıdır. TÜFE (Tüketici Fiyatları Endeksi): Belirli bir dönemde tüketiciler tarafından satın alınan mal ve hizmetlerin fiyatlarındaki değişiklikleri ölçen fiyat endeksidir. Ü ÜFE (Üretici Fiyatları Endeksi): Belirli bir dönemde ülke ekonomisinde üretimi yapılan ve yurt içine satışa konu olan ürünlerin, üretici fiyatlarını zaman içinde karşılaştırarak fiyat değişikliklerini ölçen fiyat endeksidir. 166 Kamu Maliyesi V Vergi: Devlet veya vergilendirme yetkisine sahip kamu kuruluşlarının kamu harcamalarını karşılamak üzere gerçek ve tüzel kişilerden, karşılıksız, kesin, egemenlik hakkına ve kanuna dayalı olarak almış oldukları parasal tutarlardır. Y Yarı kamusal mal: Kamusal malların sahip oldukları iki temel özellikten yalnızca birini taşıyan mallardır. Bu mallar hem bireye özel fayda sağlayan hem de toplumsal fayda yayan mallardır. Yatırım harcamaları: Üretim kapasitesini artırmak için yapılan, üretim faktörlerinin verimliliğini artıran ve faydası birden fazla yıla yayılan dayanıklı mallar için yapılan harcamalardır. Yerel yönetim birlikleri: Yerel nitelikteki kamu hizmetlerinden bazılarını yapmayı üstlenmiş, il özel idaresi, belediyeler ve köylerin kendi aralarında ya da birbirleriyle, özgür iradeleriyle ya da yasal zorunluluktan dolayı yapmakla yükümlü oldukları görevleri en iyi şekilde yerine getirebilmek amacıyla oluşturdukları kamu tüzel kişilikleridir. Yerel yönetimler: Yerel düzeyde kamusal mal ve hizmet sunmakla yükümlü olan kamu yönetimleridir.