中国地质大学
研究生课程论文
课 程 名 称 环境影响评价理论及应用
教师姓名
刘丹青
研究生姓名
唐思洁
研究生学号
1202220296
研究生专业
资源与环境
所在院系
环境学院
类
别
专业硕士
日
期
2023 年 6 月 14 日
结合环境影响评价的发展趋势论述环境影响评价制度
的意义和重要性
摘要：环境影响评价是指在实施工程建设、规划及国家制定的法律政策之前，调
查、预测、评估所有可能会对环境资源造成某种影响的人类活动，并且分析出其
造成的后果，同时提出相对应的预防治理措施和对策，必要时可以采取跟踪监测
的方法。当我们将环境影响评价上升到法律的高度，赋予其法律约束力，就形成
了环境影响评价制度。
《中华人民共和国环境影响评价法》
（简称环评法）于 2003
年生效至今已有 20 年，该法律文件的实施确立了环评这一环境管理制度的法律
地位，是我国环评制度发展的里程碑。在环评法实施期间，我国环境影响评价制
度的发展经历了探索、实践和改革三个阶段，评价对象从建设项目到规划，再到
政策，形成了具有中国特色的环评体系。随着环评法和环境影响评价的发展，我
国环评制度也实现了飞跃性发展。同时，本文基于环评制度的研究与实践进展，
发现该制度存在不足之处，并提出相应建议。
关键词：环境影响评价；环境影响评价制度；意义；重要性
Discuss the significance and importance of environmental impact
assessment system based on the development trend of environmental
impact assessment
Abstract
Environmental impact assessment refers to the investigation, prediction,
and evaluation of human activities that may affect environmental resources before the
implementation of engineering construction, planning, and national laws and policies.
It analyzes the potential environmental consequences, proposes preventive and
governance solutions and measures, and adopts tracking and monitoring methods.
Raising environmental impact assessment to a legal level and giving it legal binding
force is the system of environmental impact assessment. It has been 20 years since the
Environmental Impact Assessment Law of the China came into force in 2003. The
implementation of this legal document has established the legal status of
environmental assessment as an environmental management system and is a milestone
in the development of China's environmental assessment system. During the
implementation of the Environmental Impact Assessment Law, the development of
China's environmental impact assessment system went through three stages:
exploration, practice, and reform. The evaluation objects ranged from construction
projects to planning, and then to policies, forming an environmental impact
assessment system with Chinese characteristics. With the development of
environmental impact assessment and environmental impact assessment, China's
environmental impact assessment system has also achieved leapfrog development.
Meanwhile, based on the research and practical progress of the environmental impact
assessment system, this article identifies the shortcomings of the system and proposes
corresponding suggestions.
Keywords Environmental impact assessment; Environmental impact assessment
system; Meaning; importance
一、前言
改革开放以来，我国在经济发展方面取得了显著的成效。2016 年，中国国
内生产总值达到 74.4 万亿元，居世界第二位。我们在收获这些发展成果的同时，
也付出了惨重的代价。日益严重的环境污染及其导致的行动频率严重阻碍了社会
经济的持续发展，并对社会稳定构成重大威胁。如何正确平衡经济发展与环境保
护的关系，实现“双赢”局面，已成为整个社会面临的重要问题之一[1]。为了有
效控制人类活动对地球生态环境造成的伤害，环境影响评价和环境影响评价制度
诞生了[2]。
1969 年，美国首次建立了环境影响评价体系。其目的是合理客观地分析、
预测和评估规划或建设项目的潜在环境影响，并提出有效的应对措施，同时帮助
环境管理部门达到决策依据。通过科学规范的环境影响评价，人们可以有意识地
设计和控制自己的生活环境。为环境行动制定合理的计划方案[3]。中国在 20 世
纪 70 年代引进了环境影响评价（EIA）概念，在 2003 年确立了环境影响评价体
系的法律地位，并对环境影响评价规划第一次作出了明确规定[4]。
到目前为止，我国的环境影响评价体系已经实施了 30 多年，已经成为管理
部门管理建设项目环境的重要手段，在推进产业结构调整和产业合理布局，严把
项目环境准入，优化各类项目的选址以及选线，加强对已经污染的环境进行治理
和对为破坏的生态环境的有效保护，有效防范环境风险，保护各种环境敏感目标，
对维护公众合法环境权益起到了相当之重要的作用。
二、环境影响评价的发展及未来趋势
环境影响评价作为一种将环境保护纳入宏观决策的手段和促进可持续发展
的重要工具，其有效性越来越受到人们的关注[4]。对于环境影响评价的定义，不
同的国家、不同的组织机构不尽相同。国际上，环境影响评价是预测、评价、解
释和表达建设项目、立法建议、政策、规划或操作程序可能措施的环境影响的活
动，将最终的评价结果应用于决策。在我国法律文本的表达上，根据《环境影响
评价法》的表述，“环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境
影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进
行跟踪监测的方法与制度”[5]。虽然各个国家和机构对于环境影响评价的定义都
有一定的差异，但总的来说环境影响评价是为了及时预测出不良环境影响，并及
时提出相应地解决策略，减少人类活动对人类所生存的环境的进一步破坏，对人
与自然和谐共生做出了巨大的贡献。
2.1 环境影响评价的发展
1973 年，在召开的全国环境保护协会上，环境影响评价作为一个新概念第
一次出现。1979 年，由全国人大常委会第十一次会议审议通过的《环境保护法
（试行）》中首次将环境影响评价作为一项法律制度予以确立，这也是我们首次
将环评制度置于法律框架之下，形成了我国环评制度的雏形。但在此时，环境影
响评价的概念是才引入中国不久的，因此我们在这方面经验非常不足。所以，法
律只对单位的选址和建设等问题提出开展环境影响评价的规定，没有提及环境影
响评价的审查和报告[4,6]。
我国在 1980 年制定了《基本建设项目环境保护管理办法》，最开始制定该办
法时，只对建设项目的环境影响评价的内容、范围和程序作出一般性规定。之后，
在科学技术的进步和认知的逐步加深过程中，我们分别在 1981 年和 1986 年对其
做出了修订，分别对环评的原则及程序作出了更为细致的规定。国务院于 1998
年又在该办法的基础上面以行政法规的形式颁布了《建设项目环境保护管理条例》
[7]，2003
年将其升格为法律《中华人民共和国环境影响评价法》，为环境影响评
价制度奠定了坚实的法律基础。自 2009 年以来，环境保护部一直在对五个主要
地区的关键产业发展战略进行环评。这是中国首个涵盖多个行政区域和行业的大
型区域性 SEA，在战略层面上对于促进经济科技发展和生态环境保护的融合发挥
着举足轻重的作用。国际上的战略环境评价主要针对政策、计划和计划（PPP）。
2009 年，中国颁布了《规划环境影响评价条例》，明确了规划环评工作。规划环
评在环境管理中的重要性进一步提高。在一系列实践试验的基础上，中国于 2014
年发布并实施了《规划环境影响评价通则》，这是一个具有法律约束力的国家强
制性环境保护标准体系。中国的环境影响评价制度被置于“一法两规”的法律框
架之下。2015 年《中华人民共和国环境保护法》修正案首次将政策性环评纳入
法律。从那时起，中国的 SEA 包括了规划环评和政策环评，其评估范围进一步扩
大。近年来，随着社会经济的不断发展和行业的日益复杂和多样化，原有的环境
影响评价法律体系已不能满足环境保护的需要，我国分别于 2016 年和 2018 年两
次修订了《环境影响评价法》。在多次法律修订和制度改革的过程中，中国环境
影响评价体系的监督管理方式和技术保障得到了大大地优化。环评制度在经济高
质量发展和生态环境高水平保护之间取得平衡的优势日益凸显[4]。
2.2 环境影响评价的未来趋势
目前，社会经济处于可持续发展状态，因此作为整体背景需要考虑环境影响
评价的可持续性。为了进行环境影响评估，除了确保人们对环境资源的需求之外，
还必须确保子孙后代的环境要求。因此环境影响评价未来的发展趋势可从以下进
行预测[8]：
首先，建立符合中国国情的基本科学理论和技术方法体系，根据中国国情和
目前所处的环境状况制定环价的技术指导原则，在人们开展环评工作的过程中，
不仅要强调传统的评价方法和政策分析方法，还要强调 GIS 技术和系统动力学模
拟技术的积极运用，在此基础上我们希望使环境影响评价工作更加科学合理，建
立适合中国国情的技术支持体系，为后续的环境影响评价打下坚实的基础；
其次，加强各部门之间的协作与沟通，让环评工作开展得更加灵活化。在现
有的法律法规中有规定说明，无论何种类型的开发活动，都需要对其开展环评工
作。目前在实施环评工作中，会因为受到经济、资源、成本的影响，很难兼顾所
有建设项目的环评工作。因此，未来可对环评工作进行细分，分别开展初评和详
评工作，重点评价存在严重环境及污染问题的大型建设项目；
最后，建立完好的公众参与制度。由于一些建设项目不方便对外完全公开，
因此具有一定的隐蔽性，很难实现和确保真正的公众参与。环境影响评价工作要
以公众参与为基础，加强研发，进一步优化建设项目的选址和布局，最大限度地
减少建设过程中的社会影响和环境污染，为移民安置提供基础。国家赔偿等。公
众参与的另一个好处是环境监测与评估，消除数学模型的缺陷，促进社会成本的
支付。
三、环境影响评价制度的意义和重要性
环境影响评价制度是在环境影响评价进一步的制度化和法定化的情况下产
生的，从国家的环境立法与相关规范中得以体现[5]。对其定义可以是：在该区域
实施建筑项目或总体规划和政府专业规划前，需要对活动可能的环境影响进行预
测和预先评价估计，活动可能的环境影响符合公共利益的，确保必要的公众参与，
最后，将审查与要素审查相结合决定活动的有无和如何实施。该制度是平衡经济
发展、生态发展和城乡发展的主要手段，也是三方共同发展的法律手段，不仅要
在经济科技方面做出系统公正的评价，还要注重对于环境的影响评价，同时，应
分析对环境造成的不良影响，提出适当的改善建议，最大限度地提高经济和环境
效益[9]。
《环评法》颁布 20 年来，环评制度充分发挥了从源头上预防生态破坏和环
境污染的特点，有效提升了我国生态环境质量。然而，在实践过程中，环评制度
逐渐暴露出一些问题，其有效性和可操作性面临挑战。在此背景下，中国对环评
制度进行了改革，两次修订了《环评法》，完善了环评配套技术导则，以完善管
理体系和技术体系。中国通过不断巩固和提升环评制度在我国环境管理体系中的
地位，因此，环评制度在经济高质量发展与生态环境高水平保护之间取得平衡的
优势日益凸显[3]。
在环境影响评价制度当中有公众参与环节，因此公众的有效参与作为环评各
阶段的重要组成部分，不仅对环评的有效性具有重要意义，也有助于提高公民的
环保意识，从而形成良性循环。中国《环评法》自颁布以来，对公众参与环评工
作作出了规定。随着 2016 年环评改革的不断推进，公众参与对完善我国环评制
度的重要性日益凸显。2018 年，为提高公众参与效率，中国出台了《环境影响
评价公众参与办法》，规范了环评过程中的公众参与。同时，还发布了《建设项
目环境影响评价公众意见表》和《建设项目环境影响评价公众参与格式要求》。 建
设单位通过网络平台、报纸、公告等方式公示建设项目环境影响报告书草案等信
息，征求建设项目环境影响相关意见。当公众对该建设项目的环境影响存在较多
疑问时，建设单位应当组织更为深入的公众参与。因此，环境影响评价制度在积
极调动人民群众参与到环境保护行动方面起到了重大作用。
为了实现经济社会的可持续发展，必须要有完好的机制和健全的制度来支撑
这个可持续。环境影响评价体系可以依照其自身的优势，通过科学的评价和风险
保护对可能引起污染的项目进行补偿。既解决了可能存在的环境问题，又推动了
生态文明的大力建设，同时还充分保障好了公民的发展权力。这种保障作用不是
暂时的，而是一劳永逸的。只要环境影响评价体系发挥良好和充分的作用，就对
环境保护、经济发展和社会协调至关重要[6]。
四、结论与建议
4.1 结论
总的说来，在《环评法》实施的二十年中，我国的环评制度不断丰富，法律
体系不断完善，在源头预防不良环境后果等方面发挥着举足轻重的作用。通过总
结与回顾环评制度的发展路程，我们可以得出结论：首先，在法律法规体系方面，
《环评法》作为我国环境治理法律政策体系的重要组成部分，有力地保障了环评
制度的实施，促进了环评管理和评价结果的应用。其次，具有中国特色的分类管
理、分级审批制度和监督制度保证了我国环评工作的效率。不断完善的中国环评
技术导则体系为环评工作的有效实施提供了技术支撑。最后，公众参与和环评基
础数据库作为重要的支持措施，在大量中国环评案例中并未产生太大影响，仍有
改进空间。针对中国环评制度审查中发现的不足，我们提出以下建议，以进一步
优化中国环评制度的有效性。
4.2 建议
（1）加强环评的法律保障
《环境影响评价法》实施二十年来，在规范建设项目环境影响评价方面发挥
了重要作用。然而，规划环评的法律地位仍然不明确，导致实施不及时、审查不
严格、结果应用效率低等问题[10]。此外，随着 2018 年以来我国规划体系的调整，
新时期环评的范围、管理办法和责任主体需要通过修改环评法来明确。规划环评
将成为今后法律修订的重点。要对规划环评提出更具体的要求，明确规划环评与
建设项目环评的联系，在环评法中突出规划环评的法律责任。通过修法来完善规
划环评法律体系，同时要对源头的环境控制加强决策，促进环境保护与经济发展
的综合决策，实现经济、社会、环境三者的协调发展。
（2）加强公众参与
尽管公众参与在环评过程中发挥着不可替代的作用，但公众参与在中国的效
果并不令人满意。实现全民生态环保还有很长的路要走。在中国，公众通常在最
后阶段，甚至整个过程之后都参与到环评工作的过程当中，这与环评制度的优势
之一——“源头预防”形成了较为鲜明的对比。对公众的通告时间较短，其获取
参与信息的时间相当有限，最终的结果未必能反映公众的真实想法。一些有争议
的意见也将非常难通过有效的渠道及时传达到政府主管部门，因此会造成双方在
信息传递方面有误会，也会环评制度在公众心目中的诚信度。下一阶段，中国应
从加拿大、美国、日本等国家的公众参与实践中，根据我国国情，求同存异地制
定一套详细的、有中国特色的公众参与程序和管理办法。还应为公众参与实践提
供技术支持，努力提高参与的质量和比率。同时，应加强对公众参与的法律保护。
应通过促进公众参与立法或修改《环评法》《环境保护法》等相关法律，提高造
假成本，从而最大限度地保证公众参与的有效性和真实性。
（3）优化环评程序与方法
环评技术导则源于理论与实践的结合。随着环评理论和技术的不断完善，我
国环评技术框架有待优化，使环评更加科学、适用。例如，应在传统的环境影响
评估过程中增加新的要素，并通过将经济和社会要素纳入原框架来考虑项目实施
对经济和社会的潜在影响。面对全球气候变化和生物多样性的丧失，应考虑将相
关评估纳入环境影响评估进程。通过环境影响评估从源头上防止不利影响有助于
激发应对气候变化和保护生物多样性的新想法。环境影响评估考虑到对环境的累
积影响，从而产生可行的替代方案，以避免重大的不利环境影响，作为将环境保
护与决策相结合的桥梁。由于气候变化和生物多样性丧失是常年环境影响的后果，
中国在规划环境影响评估时必须考虑到这两者，而不仅仅是在项目环境影响评估
中，以充分发挥规划环境影响评估的战略作用[11]。在方法优化方面，应完善环境
影响评估技术导则和方法导则，减少编制时间，同时提高环评报告质量。应结合
多种方法，对影响和相互作用进行全面评估。进一步扩大环评基础数据库的应用
范围，实现环评大数据的全国共享。应使用多学科工具来评估环境影响，传统的
定性分析应辅以定量评估方法，还应收集 EIA 大数据，以使评估和预测更加准确，
拟议的缓解措施更加可信[12]。
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