A SEGURANÇA JURÍDICA TRIBUTÁRIA COMO
FUNDAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO BRASILEIRO*
TAX LEGAL CERTAINTY AS A FOUNDATION FOR
BRAZILIAN ECONOMIC DEVELOPMENT
RENATO LOPES BECHO
Pesquisador visitante (Pós-Doutorado) no King’s College,
Londres. Livre-Docente em Direito Tributário pela USP.
Doutor e Mestre em Direito Tributário pela PUC/SP. Juiz
Federal/SP. E-mail: renatobecho@uol.com.br.
BRUNO BARTELLE BASSO
Mestrando em Direito Constitucional e Processual Tributário
pela PUC/SP. Pós-Graduado em Direito Processual Civil
pela Universidade Anhanguera. Graduado em Direito pela
Universidade Federal de Santa Catarina. Procurador do Município
de Florianópolis. E-mail: brunobartelle@gmail.com.
SUMÁRIO: Introdução - Segurança jurídica no Estado Democrático de Direito - Segurança jurídica tributária no sistema constitucional brasileiro - Principais entraves ao
desenvolvimento econômico nacional - O Brasil na perspectiva mundial do desenvolvimento econômico - Conclusão - Referências.
RESUMO: O objetivo deste artigo é demonstrar que a segurança jurídica tributária
é um dos pilares fundamentais para o desenvolvimento econômico do País. Para tal desiderato, este ensaio irá abordar o tema à luz do Estado Democrático de Direito, com o
objetivo de comprovar que a ausência de proteção e de preservação das justas expectativas
*
Data de recebimento do artigo: 08.05.2019.
Datas de pareceres de aprovação: 22.05.2019 e 24.05.2019.
Data de aprovação pelo Conselho Editorial: 31.05.2019.
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criadas pelos cidadãos e pelos investidores em relação às condutas adotadas pelo Poder
Público é um dos maiores entraves existentes ao desenvolvimento econômico nacional.
PALAVRAS-CHAVE: segurança jurídica tributária; Estado Democrático de Direito;
desenvolvimento econômico brasileiro.
ABSTRACT: The purpose of this article is to demonstrate that tax legal certainty is
one of the fundamental pillars for the country’s economic development. To this end, this
essay will address the issue in the light of the Democratic Rule of Law, in order to prove that
lack of protection and preservation of the fair expectations created by citizens and investors
in relation to the conduct adopted by the Government is one of the greatest obstacles to
national economic development.
KEYWORDS: tax legal certainty; Democratic Rule of Law; Brazilian economic
development.
INTRODUÇÃO
A segurança e o desenvolvimento são valores supremos a serem assegurados
pelo Estado Democrático de Direito, tendo sido positivados pelo constituinte originário no
preâmbulo da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
A garantia ao desenvolvimento nacional, por sua vez, constitui um dos objetivos
fundamentais da Nação, exigindo, para sua plena realização, que o sistema constitucional
brasileiro forneça padrões mínimos de segurança jurídica a todos os cidadãos, a fim de
se resguardar as expectativas legitimamente criadas por eles.
Na esfera tributária, a importância do tema se torna ainda mais latente, em especial,
pela economia de mercado exigir um mínimo de previsibilidade em relação às condutas
adotadas pelo Poder Público, para que haja investimento e, por consequência, propicie o
desenvolvimento econômico do País.
Sob essa ótica, o presente artigo procurará demonstrar que a segurança jurídica
tributária é um verdadeiro pressuposto ao desenvolvimento econômico nacional, cabendo
às instituições republicanas adotar práticas que valorizem a calculabilidade das ações estatais, a fim de diminuir a incerteza e a desconfiança inerentes à própria ordem econômica.
SEGURANÇA JURÍDICA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
A palavra “segurança” é empregada, normalmente, como sinônimo de proteção,
podendo ser utilizada, do mesmo modo, para retratar o sentimento de confiança de um
indivíduo. A segurança jurídica, por sua vez:
Só entra em cena quando se ultrapassa a dimensão psicológica
individual para adentrar a dimensão axiológica social, mas não
meramente comportamental: segurança jurídica representa, pois,
a segurança como fenômeno valorativo intersubjetivável vinculado
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ao Direito de uma dada sociedade, quer como valor, quer como
norma, tendo o jurídico como seu objeto ou como seu instrumento.1
A segurança jurídica é ínsita à própria ideia de Estado Democrático de Direito,
exigindo-se, por meio dela, que a atuação estatal seja guiada por regras claras, transparentes e preestabelecidas, a fim de garantir aos cidadãos um mínimo de previsibilidade
em relação às condutas que eles poderão adotar no curso de suas vidas. De fato:
No passado, a ideia de “segurança” aparecia sempre como “valor”
ou “fim” absoluto a ser atingido pelo direito, em uma conotação
ontológica e deontológica das noções de “certeza”, “ordem”, ou do
próprio “Estado”; isso, porém, evoluiu para uma concepção formal
do sistema jurídico e, hoje com o constitucionalismo de direitos do
Estado Democrático de Direito, consagra-se a segurança jurídica
como expressiva garantia material, ademais, de tutela da efetividade do sistema jurídico na sua totalidade, segundo um programa
normativo baseado na certeza jurídica e no relativismo axiológico.2
O Poder Público se viu obrigado a aderir a um conjunto de princípios e valores
previamente fixados pelo constituinte, valendo-se da segurança jurídica como ferramenta
indispensável à implementação efetiva dessas garantias e direitos individuais.
A segurança jurídica torna-se valor fundamental para o Estado Democrático de
Direito, pois “o capitalismo e o liberalismo necessitam de certeza, calculabilidade, legalidade e objetividade nas relações jurídicas e previsibilidade na ação do Estado”,3 para
conseguirem promover o desenvolvimento econômico.
Ela só existe, na realidade, onde há:
Rigorosa delimitação das esferas jurídicas e, sobretudo no campo
do direito público, como uma estrita testada dos direitos subjetivos
privados - liberdade e propriedade -, ela não poderia deixar de se
apoiar num princípio que conferisse estabilidade às esferas assim
delimitadas, subtraindo a atividade dos cidadãos das áreas do contingente e do arbitrário.4
Os direitos fundamentais assegurados aos cidadãos não podem ser implementados
sem o conhecimento prévio acerca dos limites e contornos necessários para o seu pleno
exercício, nem, tampouco, sem instrumentos confiáveis que possam assegurar as suas
expectativas.
1
2
3
4
ÁVILA, Humberto. Teoria da segurança jurídica. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 122.
TORRES, Heleno Taveira. Direito constitucional tributário e segurança jurídica: metódica da segurança
jurídica do Sistema Constitucional Tributário. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 21.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário: valores e princípios constitucionais tributários. Rio de Janeiro: Renovar, 2014. p. 165.
XAVIER, Alberto. Os princípios da legalidade e da tipicidade da tributação. São Paulo: RT, 1978. p. 43.
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O Estado Democrático de Direito é contrário à manutenção de condutas que inviabilizem a consecução dos direitos fundamentais, notadamente pela adoção de práticas
que levem os cidadãos a se sentirem inseguros, desguarnecidos ou desprotegidos.
A falta de conhecimento prévio dos atos governamentais por parte dos cidadãos
contribui para o aumento da insegurança jurídica, em razão da ausência de estabelecimento de critérios objetivos que proporcionam um controle mais rigoroso das atividades
desenvolvidas pelo Poder Público.
A segurança jurídica pode ser vista, assim, como um valor transcendente ao próprio
ordenamento jurídico, “no sentido de que a sua investigação não se confina ao sistema
jurídico positivo. Antes inspira as normas que, no âmbito do direito positivo, lhe atribuem
efetividade”,5 podendo ser considerada um verdadeiro direito precedente ao exercício das
garantias fundamentais.
É por meio dela que se busca proteger e preservar as justas expectativas dos
cidadãos, vedando-se a adoção de medidas administrativas, legislativas ou judiciárias
capazes de frustrar a confiança que é depositada no Estado Democrático de Direito,
podendo ser tida como um:
Princípio-garantia constitucional que tem por finalidade proteger
direitos decorrentes das expectativas de confiança legítima na
criação ou aplicação das normas jurídicas, mediante certeza jurídica, estabilidade do ordenamento ou efetividade de direitos e
liberdades fundamentais.6
Criam-se, pela segurança jurídica, as condições necessárias de certeza que “habilitam os cidadãos a sentirem-se senhores de seus próprios atos e dos atos dos outros.
Diz-se, assim, que a segurança depende de normas capazes de garantir o chamado câmbio
das expectativas”,7 afinal só se pode planejar e agir quando há previsibilidade objetiva
acerca das condutas do Poder Público.
Tudo isso nos leva à ideia de que a segurança jurídica necessita da previsibilidade
da ação estatal e da confiança dos cidadãos nas decisões administrativas em geral, uma
vez que:
O homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde
cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da
proteção à confiança como elementos constitutivos do Estado de
5
6
7
BORGES, José Souto Maior. O princípio da segurança jurídica na criação e aplicação do tributo. Revista
Diálogo Jurídico, Salvador: Centro de Atualização Jurídica, n. 11, fev. 2002. Disponível em: https://ead.
unitins.br/download/webaula/[051115165327]dialogo-juridico-11-fevereiro-2002-jose-souto-maior-borges.
pdf. Acesso em: 01 out. 2018.
TORRES, Direito constitucional tributário e segurança jurídica..., op. cit., p. 26.
FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Segurança jurídica e normas gerais tributárias. Disponível em: http://
www.terciosampaioferrazjr.com.br/?q=/publicacoes-cientificas/157. Acesso em: 01 out. 2018.
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Direito. Estes dois princípios - segurança jurídica e proteção da
confiança - andam estreitamente associados, a ponto de alguns
autores considerarem o princípio da confiança como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica. Em
geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada
com elementos objetivos da ordem jurídica - garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito -,
enquanto a proteção da confiança se prende mais com os componentes subjetivos da segurança, designadamente a calculabilidade
e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos dos actos.8
O princípio da segurança jurídica é, por assim dizer, a chave de abóbada do
sistema normativo constitucional, conferindo-lhe unidade e coerência em todas as suas
manifestações.
A segurança jurídica possui uma dimensão objetiva e outra subjetiva.
Em sua dimensão objetiva, a segurança jurídica estabelece limites
à retroatividade dos atos normativos do Estado. Trata-se da proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada.
Em sua dimensão subjetiva, a segurança jurídica significa a proteção à confiança das pessoas nos atos, nos procedimentos e nas
condutas do Estado.9
A insegurança jurídica pode prejudicar ou mesmo impedir o exercício das atividades
pessoais, profissionais ou econômicas pela ausência de um “mínimo de exigências para
que todos possam viver e desenvolver livremente suas atividades lícitas”.10
Onde há confiança, “há um aumento do número de possibilidades que podem
reconciliar-se com sua estrutura, porque a confiança constrói uma forma mais efetiva
de redução da complexidade”,11 sendo indispensável à própria sobrevivência do Estado
Democrático de Direito.
A confiança, enquanto componente subjetivo do valor da segurança jurídica, concede aos cidadãos condições plenas de reivindicar a conservação de uma dada posição,
justamente por ele adotada por meio de um critério estabelecido com antecedência.
A ideia de proteção da confiança não é senão o princípio da segurança jurídica na perspectiva do indivíduo, ou seja, a segurança
jurídica dos direitos e demais posições e relações dos indivíduos,
8
9
10
11
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. Coimbra: Almedina,
2000. p. 256.
COUTO E SILVA, Almiro do. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial
do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União (Lei n. 9.784/99). Revista de Direito Administrativo,
Rio de Janeiro, n. 237, p. 271-315, jul./set. 2004. p. 273-274.
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 452.
LUHMANN, Niklas. Confianza. Traducción Amada Flores. Santiago: Universidad Iberoamericana, 1996, p. 14.
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segundo a qual estes devem poder confiar em que tanto à sua
actuação como à actuação das entidades públicas incidente sobre os seus direitos, posições e relações jurídicas, adoptada em
conformidade com normas jurídicas vigentes, se liguem efeitos
jurídicos duradouros, previstos ou calculados com base nessas
mesmas normas.12
A segurança jurídica implica a expectativa confiável, tendo em vista que os cidadãos
só confiam em algo que lhes possa dar conforto prévio para decidir. A ausência ou a pouca
intensidade dos “ideais de cognoscibilidade, de confiabilidade e de calculabilidade instalam
a incerteza, a descrença, a indecisão no meio social, fazendo com que se coloquem em
dúvida até mesmo princípios tradicionais, como o da segurança jurídica”.13
Os cidadãos precisam confiar que:
Aos actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições jurídicas e relações, praticados ou tomadas de acordo com as normas jurídicas vigentes, se ligam os efeitos jurídicos
duradouros, previstos ou calculados com base nessas mesmas
normas.14
Quanto maior for a segurança jurídica, maior será o grau de liberdade dos cidadãos,
ou seja, a capacidade que os indivíduos possuem para planejar o seu futuro conforme
seus ideais, exigindo-se do Poder Público transparência, eficiência e, principalmente,
previsibilidade nas atividades estatais.
Certeza, confiança, lealdade, autorização, consentimento, segurança, previsibilidade, representatividade - república, enfim -, dão
consciência e dimensão densas ao chamado princípio da certeza
do direito. De fato, lei prévia é a conhecida pelo cidadão antes que
tome suas decisões, antes que determine seu comportamento em
assuntos que possam sofrer direta ou indireta influência da ação
dos poderes públicos.15
A segurança jurídica se liga essencialmente à realização das liberdades individuais,
pois quem não pode confiar nas condições preestabelecidas para a realização dos seus
atos “guardará distância das grandes realizações, já que a liberdade significa, justamente,
a possibilidade de plasmar a própria vida de acordo com os próprios projetos”.16
12
13
14
15
16
NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreensão constitucional do Estado fiscal contemporâneo. Coimbra: Almedina, 2015. p. 395-396.
DERZI, Misabel Abreu Machado. Mutações, complexidade, tipo e conceito, sob o signo da segurança e
da proteção da confiança. In: TORRES, Heleno Taveira (org.). Estudos em homenagem a Paulo de Barros
Carvalho. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 247.
CANOTILHO, op. cit., p. 252.
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 183.
ÁVILA, op. cit., p. 79.
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Ela “exige positividade do Direito: quando não pode ser constatado o que é justo, então deve ser fixado o que juridicamente deve ser, de modo que aquilo que ele determina também esteja em condições de se impor”,17 uma vez que poderá haver “direito injusto ou falho,
mas nunca inseguro, pois a ausência de segurança nega a essência mesmo do jurídico”.18
Somente por meio da adoção de práticas previsíveis, seguras e estáveis é que
o Estado Democrático de Direito conseguirá resguardar a dignidade da pessoa humana
contra eventuais abusos e arbitrariedades estatais, permitindo aos cidadãos que usufruam,
verdadeiramente, da liberdade de planejamento.
Respeitar a dignidade da pessoa humana envolve tratar os cidadãos como indivíduos
capazes de planejar e configurar o seu futuro, respeitando-se a sua autonomia em tomar
decisões com base em regras dispostas objetivamente pelo Estado. Afinal:
Da mera organização social, objetivando a extinção da luta entre
estruturas de poder (em decorrência da fixação de uma única fonte
do direito) e de outros fundamentos justificáveis no passado, a proteção do homem, notadamente diante do Estado, é o fundamento
e a explicação dos direitos humanos.19
O homem não tem, assim, como se autodeterminar sem a presença de um sistema
jurídico inteligível e estável. A dignidade da pessoa humana, “como participação ativa e
corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais
seres humanos, fica severamente restringida”20 sem a segurança jurídica.
Sem um mínimo de certeza não se pode, a rigor, falar em um sistema jurídico, cabendo ao Poder Público garantir aos cidadãos a coerência necessária, para que eles não
corram riscos muito maiores aos que lhes são apresentados pela própria vida, colocando-os em uma situação incompatível com as condições sociais mínimas de sobrevivência.
SEGURANÇA JURÍDICA TRIBUTÁRIA NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
As dificuldades trazidas anteriormente se acentuam ainda mais no Direito Tributário,
especialmente em razão da necessária vinculação aos mandamentos legais, que funcionam como as principais bases da confiança do contribuinte, pela enorme repercussão que
provocam em sua liberdade.
Os preceitos constitucionais na esfera tributária destinam-se não apenas a atingir
finalidades, mas servem, também, de instrumentos para a indução do comportamento
dos contribuintes em outras áreas, funcionando como base da confiança dos cidadãos.
17
18
19
20
RADBRUCH, Gustav. Rechtsphilosophie: Studienausgabe. Heildeberg: C.F. Müller, 2003. p. 73.
SICHES, Luís Recaséns. Filosofía del derecho. México: Porrúa, 1959. p. 224.
BECHO, Renato Lopes. Filosofia do direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 234.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia do direito fundamental à segurança jurídica: dignidade da pessoa
humana, direitos fundamentais e proibição do retrocesso social no direito constitucional brasileiro. Revista
Brasileira de Direito Público, Belo Horizonte, v. 3, n. 11, out. 2005. Disponível em: http://bdjur.stj.jus.br/
dspace/handle/2011/31256. Acesso em: 5 out. 2018.
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Os contribuintes precisam, do mesmo modo, sopesar as consequências tributárias
da sua ação de maneira antecipada ou com o mínimo de previsibilidade, a fim de diminuir
ou, ao menos, suavizar o impacto financeiro de eventuais escolhas equivocadas.
Há necessidade de os contribuintes compreenderem, com exatidão, o significado
da regra a que eles deverão se submeter, pois, do contrário, poderiam estar criando falsas
expectativas em, justamente, quem deveria estar sendo guarnecido pelo Poder Público.
A proteção da confiança se vê atingida quando a base geradora de confiabilidade
normativa - a lei tributária, em larga medida - não é facilmente compreendida pelos contribuintes, sem o exercício de uma verdadeira ginástica intelectual.
Sendo legítima e autêntica, a Constituição conterá as regras básicas de convivência, inspiradas na própria vida do povo e expressadas como direitos e deveres fundamentais. Assim sendo, pela
Constituição se ficará sabendo claramente o que pode, o que não
pode e o que deve ser feito. Ninguém será surpreendido pela invocação de um direito ou de uma obrigação só conhecidos de alguns
ou de [sic] difícil compreensão.21
O sistema constitucional brasileiro atribui à segurança um elevado grau de destaque,
alçando-a, já no preâmbulo constitucional, a um valor supremo a ser assegurado pelo
Poder Público, o que evidencia uma grande preocupação em se construir uma sociedade
organizada, harmônica e bem estruturada.
O constituinte garantiu, no caput do art. 5º, a inviolabilidade à segurança jurídica
relegando a ela a “força de um princípio-síntese, construído a partir do somatório de outros princípios e garantias fundamentais”,22 sendo considerada por muitos um verdadeiro
“sobreprincípio”,23 de modo que:
A previsibilidade da ação estatal, decorrente do esquema de Constituição rígida, e a representatividade do órgão legislativo asseguram aos cidadãos, mais do que os direitos constantes da tábua
do art. 5º, a paz e o clima de confiança que lhes dão condições
psicológicas para trabalhar, desenvolver-se, afirmar-se e expandir
sua personalidade.24
Ao estabelecer que é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (art. 150), instituir tratamento
desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer
distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos (art. 150, II) e cobrar
21
22
23
24
DALLARI, Dalmo. Constituição e constituinte. São Paulo: Saraiva, 1982. p. 56.
TORRES, Direito constitucional tributário e segurança jurídica..., op. cit., p. 188.
Cf. CARVALHO, Paulo de Barros. O princípio da segurança jurídica em matéria tributária. Disponível em:
http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/viewFile/67584/70194. Acesso em: 7 out. 2018.
ATALIBA, op. cit., p. 167.
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tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os
houver instituído ou aumentado no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada
a lei que os instituiu ou aumentou, ou antes de decorridos noventa dias da data em que haja
sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou (art. 150, III), valorizou-se, sobremaneira,
a segurança jurídica tributária.
No Brasil:
A segurança jurídica e a proteção da confiança são amplamente
reforçadas no campo do Direito Tributário. Assentam-se na legalidade formal e material (especificidade conceitual determinante),
consagradas nos arts. 5º e 150, I, da Constituição Federal; reforçadas pela exclusividade da lei que concede subsídio, isenção ou
outro benefício fiscal (art. 150, § 6º, da CF/88); são minuciosamente explicitadas pelo art. 97 do Código Tributário Nacional; confirmadas e reconfirmadas pela proibição da analogia (art. 108, § 1º, do
CTN) e, consequentemente, das presunções; pela rejeição da interpretação econômica (art. 110) e da cláusula geral antielisiva (art.
109); pelo caráter estritamente vinculado dos atos administrativos
de cobrança do tributo (arts. 3º e 142 do CTN); desenvolvem-se,
ainda, na proibição da surpresa e da imprevisibilidade, por meio da
vedação constitucional da irretroatividade do direito em geral (art.
5º, XXXVI), do Direito Penal (art. 5º, XL) e do Direito Tributário em
especial (art. 150, III, “a”); no princípio da anterioridade e da espera
nonagesimal (art. 150, III, “b”, “c”). Finalmente, complementa-se a
proteção da confiança com a vedação do confisco e a observância
da capacidade econômica, art. 150, IV e § 1º do art. 145 da Constituição da República.25
Essas normas específicas dão “um caráter de resistência e de proteção aos ideais
cuja realização é determinada pelo princípio da segurança jurídica. Atribuem-lhe, pois, uma
espécie de conteúdo qualificado”,26 delimitando o conteúdo e os limites das leis tributárias.
Por meio da segurança jurídica tributária se:
Exige dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário a adoção
de comportamentos que contribuam mais para a existência, em
benefício dos contribuintes e na sua perspectiva, de um elevado
estado de confiabilidade e de calculabilidade jurídica, com base
na sua elevada cognoscibilidade, por meio da controlabilidade jurídico-racional.27
25
26
27
DERZI, Misabel Abreu Machado. Segurança jurídica como fator de concorrência tributária. In: VELLOSO,
Carlos Mario da Silva; ROSAS, Roberto; AMARAL, Antônio Carlos Rodrigues do (org.). Princípios constitucionais fundamentais. São Paulo: Lex, 2005. v. 1. p. 799-816.
PAULSEN, Leandro. Segurança jurídica, certeza do direito e tributação. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2006, p. 74.
ÁVILA, op. cit., p. 231.
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Não se pode perder de vista, contudo, que:
A insegurança jurídica atua negativamente sobre as instituições e
sobre os investimentos internos e externos, já que prejudica as decisões de longo prazo em virtude da impossibilidade de apreensão
das normas futuras e das decisões passadas. A mudança frequente da legislação afasta o investimento e impede ações de médio e
longo prazos necessários a uma economia de mercado.28
A segurança jurídica tributária, assim, é fundamental não apenas à garantia dos
direitos fundamentais dos cidadãos, mas, em especial, ao desenvolvimento econômico
do Estado.
PRINCIPAIS ENTRAVES AO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO NACIONAL
O século XX estabeleceu o regime democrático e participativo como modelo preeminente de organização política.
Os conceitos de direitos humanos e liberdade política hoje são parte da retórica prevalecente. [...] Entretanto vivemos igualmente em
um mundo de privação, destruição e opressão extraordinárias. [...]
Superar esses problemas é parte central do processo de desenvolvimento.29
O desenvolvimento econômico consiste na eliminação de privações de liberdade
que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer, ponderadamente,
suas condições de cidadãos, podendo ser definido como:
Um fenômeno histórico que passa a ocorrer nos países ou estados-nação que realizam sua revolução capitalista, e se caracteriza
pelo aumento sustentado da produtividade ou da renda por habitante, acompanhado por sistemático processo de acumulação de
capital e incorporação de progresso técnico.30
Entre os principais entraves que contribuem, diretamente, para a falta de desenvolvimento econômico, estão a “taxa de acumulação de capital em relação ao produto
nacional e a capacidade de incorporação de progresso técnico à produção do País”.31
Para que, de fato, haja um desenvolvimento econômico é essencial que as instituições políticas garantam a ordem pública e a estabilidade social, por meio da adoção de
28
29
30
31
ÁVILA, op. cit., p. 81.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. p. 9.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Conceito histórico de desenvolvimento econômico. Disponível em: http://
www.bresserpereira.org.br/papers/2006/06.7-conceitohistoricodesenvolvimento.pdf. Acesso em: 7 out. 2018.
PEREIRA, loc. cit.
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práticas previsíveis e seguras, a fim de estimular o investimento e a inovação e permitir o
bom funcionamento do mercado interno.
O desenvolvimento econômico requer, além da liberdade de troca, a remoção:
Das principais fontes de privação de liberdade: pobreza e tirania,
carência de oportunidades econômicas e destituição social sistemática, negligência dos serviços públicos e intolerância ou interferência excessiva de Estados repressivos.32
O Estado, na qualidade de principal instituição organizacional de uma dada sociedade, torna-se o instrumento de ação coletiva por excelência, para promover o desenvolvimento econômico, especialmente se goza de ferramentas aptas a resguardar o progresso
nacional e os objetivos comuns da Nação.
A avaliação do desenvolvimento econômico não pode ser dissociada da verdadeira
liberdade de que os cidadãos desfrutam, pois “com grande frequência, a insegurança
econômica pode relacionar-se à ausência de direitos e liberdades democráticas”.33
É preciso “construir instituições que resistam à ação deletéria dos governantes. As
instituições devem como que sobrepairar diante dos nossos governantes”,34 a fim de se
possibilitar um desenvolvimento econômico voltado aos interesses da sociedade, e não
apenas aos desejos pessoais dos mandatários eleitos pelo povo.
Hoje as nações fracassam porque suas:
Instituições econômicas extrativistas são incapazes de engendrar
os incentivos necessários para que as pessoas poupem, invistam
e inovem, e suas contrapartes políticas lhes dão suporte à medida que consolidam o poder dos beneficiários do extrativismo. As
instituições econômicas e políticas extrativistas, ainda que seus
pormenores variem sob diferentes circunstâncias, encontram-se
sempre na origem do fracasso.35
São necessárias “instituições econômicas inclusivas que possibilitam e estimulam
a participação da grande massa da população em atividades econômicas que façam o
melhor uso possível de seus talentos e habilidades”,36 permitindo a adoção das melhores
escolhas aos indivíduos, dentro da sua esfera de liberdade.
Para serem inclusivas, entretanto, as instituições econômicas:
32
33
34
35
36
SEN, op. cit., p. 16-17.
SEN, op. cit., p. 30.
BORGES, José Souto Maior. Ciência feliz. 3. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 98.
ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por que as nações fracassam: as origens do poder, da prosperidade e da pobreza. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 289.
ACEMOGLU; ROBINSON, op. cit., p. 58.
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Devem incluir segurança da propriedade privada, sistema jurídico imparcial e uma gama de serviços públicos que proporcionem
condições igualitárias para que as pessoas possam realizar intercâmbios e estabelecer contratos, além de possibilitar o ingresso de
novas empresas e permitir a cada um escolher a sua profissão.37
As instituições econômicas extrativistas, de outro modo:
Concentram poder nas mãos de uma pequena elite e impõem poucas restrições ao exercício de seu poder. As instituições econômicas são, então, em geral, estruturadas por essa elite, de modo a
extorquir recursos do restante da sociedade. As instituições econômicas e políticas extrativistas engendram um arraigado ciclo
vicioso: as instituições políticas conferem às elites o poder político
de selecionar aquelas instituições econômicas com menos restrições ou forças contrárias. Permitem também que elas estruturem
as futuras instituições políticas e sua evolução. As instituições econômicas extrativistas, por sua vez, vêm enriquecer essas mesmas
elites, cuja riqueza e poder econômico ajudam a consolidar seu
domínio político.38
A diferença entre os países que prosperam e os que fracassam, tanto no âmbito
político, quanto no econômico e social, está, portanto, na força que suas instituições
possuem perante os cidadãos e no modo como atuam em favor do bem-estar coletivo e
do interesse da sociedade.
A insegurança jurídica é consequência direta das instituições extrativistas, constituindo-se um dos maiores entraves existentes ao desenvolvimento econômico nacional,
uma vez que:
Num sistema econômico que tenha como princípios ordenadores
a livre iniciativa, a concorrência e a propriedade privada, torna-se
indispensável eliminar, no maior grau possível, todos os fatores
que possam traduzir-se em incertezas econômicas suscetíveis de
prejudicar a expansão livre da empresa, designadamente a insegurança jurídica.39
No mundo contemporâneo de integração de mercados econômicos, valoriza-se
sobremaneira a segurança jurídica, especialmente por ela incidir de maneira direta no
custo total de um investimento. O empresário busca:
Não apenas levantar os ônus diretos (carga tributária, p. ex.) como
ainda os indiretos (entre os quais se incluem a certeza e a clareza
das obrigações, o volume de deveres acessórios, os preços das
consultorias e assessorias especializadas, o grau de litigiosidade
37
38
39
ACEMOGLU; ROBINSON, op. cit., p. 60.
ACEMOGLU; ROBINSON, op. cit., p. 63-64.
XAVIER. op. cit., p. 50.
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inerente às relações entre a administração e os contribuintes, a
morosidade judicial e as garantias processuais). Quanto maior a
segurança, a previsibilidade e a garantia dos resultados do investimento, mais se acentuam as inclinações para investir.40
A insegurança jurídica não só constitui um entrave ao desenvolvimento econômico,
como viola a:
Letra e o espírito da Constituição, na parte que fixa os direitos individuais, como, também, se põem em gritante contradição com
os princípios constitucionais que consagram a livre empresa e
prometem ao investidor liberdade de ação empresarial, para agir
desembaraçadamente de acordo com os princípios da economia
de mercado, assim contribuindo para a prosperidade nacional.41
Dito de outro modo: a falta de segurança jurídica, ao criar uma instabilidade social latente, acaba por restringir uma das mais importantes garantias fundamentais dos cidadãos,
impedindo-se, por consequência, o desenvolvimento econômico sustentável do Estado.
No Brasil, a Constituição Federal previu, expressamente, como objetivos fundamentais da Nação, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária e a garantia ao
desenvolvimento nacional (art. 3º, I e II). Na parte relativa aos direitos e garantias fundamentais, dispôs que é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão (art. 5º, XIII)
e, no capítulo referente aos princípios gerais da atividade econômica, estabeleceu que a
ordem econômica é fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo
por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170).
Todos esses mandamentos constitucionais necessitam ser interpretados sistematicamente, a fim de demonstrar que o desenvolvimento econômico deve ser visto como
consequência imediata de uma sociedade livre, que têm, no Estado, o instrumento legítimo para assegurar o livre exercício de atividades econômicas e proporcionar uma vida
condizente aos anseios sociais.
O livre exercício de uma atividade econômica funciona como uma verdadeira alavanca para os cidadãos plasmarem a sua própria sobrevivência. A liberdade de iniciativa,
por sua vez, “é certamente o princípio básico do liberalismo econômico. Surgiu como
um aspecto da luta dos agentes econômicos para libertar-se dos vínculos que sobre ele
recaíram por herança”,42 sendo hoje considerado o norte de atuação da economia de
mercado capitalista.
É por meio da livre iniciativa que os indivíduos constroem autonomamente a sua
própria individualidade, cabendo ao Estado protegê-la, continuamente, para que ela e o
“direito de trabalhar, produzir, empreender e atuar numa economia de mercado não sejam
40
41
42
DERZI, Segurança jurídica como fator de concorrência tributária..., loc. cit., p. 799-816.
ATALIBA, op. cit., p. 172.
SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 795.
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meras figuras de retórica, sem nenhuma ressonância prática, sendo preciso que haja clima
de segurança e previsibilidade acerca das decisões do governo”,43 afinal:
O empresário precisa fazer planos, estimar com razoável margem de probabilidade de acerto - os desdobramentos próximos
da conjuntura que vai cercar seu empreendimento. Precisa avaliar
antecipadamente seus custos, bem como estimar os obstáculos e
as dificuldades. Já conta com os imponderáveis do mercado. Não
pode sustentar um governo que agrave - com suas surpresas e
improvisações - as incertezas, normais preocupações e ônus da
atividade empresarial. Isso é inconciliável com as instituições republicanas.44
A solução para o fracasso econômico e político das nações passa, nesse contexto,
pela transformação das suas instituições extrativistas em inclusivas, com o objetivo de
trazer estabilidade e segurança às relações jurídicas, sociais e econômicas.
O BRASIL NA PERSPECTIVA MUNDIAL DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
O Brasil se situa entre os países que possuem, eminentemente, instituições políticas
extrativistas, em especial diante da evidente insegurança jurídica que impossibilita o desenvolvimento econômico e afasta parte significativa do investimento do capital estrangeiro,
reduzindo as potencialidades nessa área.
Neste tópico, iremos nos valer, ainda que maneira muito sucinta, de três relatórios
publicados recentemente pela Transparency International, pelo World Justice Project e pelo
World Bank, com o objetivo de corroborar a tese de que o País não goza de um projeto
integrado que possibilite o desenvolvimento econômico sustentável, derivado, notadamente
da ausência de segurança jurídica nas mais diversas áreas.
Por meio do “Índice de Percepção da Corrupção (IPC)” da Transparência Internacional, estabelecem-se níveis de percepção de corrupção no setor público em todo
mundo.45 Pelo “Índice de Estado de Direito (IED)” do Projeto de Justiça Mundial, por sua
vez, mede-se o “desempenho do estado de direito dos países em oito fatores: Restrições
a Poderes do Governo, Ausência de Corrupção, Governo Aberto, Direitos Fundamentais,
Ordem e Segurança, Cumprimento Regulatório, Justiça Civil e Justiça Criminal”.46 O
43
44
45
46
ATALIBA, op. cit., p. 175.
ATALIBA, op. cit., p. 175.
TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL. Índice de percepção da corrupção 2017. Disponível em: https://static1.
squarespace.com/static/5a86d82132601ecb510239c2/t/5a8dc5b89140b72fa5081773/1519240719239/
IPC+2017+-+RELATO%CC%81RIO+GLOBAL.pdf. Acesso em: 7 out. 2018.
PROJETO DE JUSTIÇA MUNDIAL. Índice do Estado de Direito do WJP 2017–2018. Disponível em: https://
worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018. Acesso em:
5 out. 2018.
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Projeto “Fazendo Negócios: medindo a regulamentação do ambiente de negócios” do
Banco Mundial, por fim, “proporciona uma medida objetiva dos regulamentos para fazer
negócios e a sua implementação em 190 países”.47
Em relação ao “Índice de Percepção da Corrupção (IPC)” da Transparência Internacional, o Brasil ocupa o 96º lugar de um total de 180 países, demonstrando que ele
“sofre com tomadas de decisões pouco transparentes, abriga finanças ilícitas e tolera
inconsistências na aplicação da lei”.48
No que tange ao “Índice de Estado de Direito (IED)” do Projeto de Justiça Mundial,
o País figura no 52º lugar de um total de 113 nações, não tendo alcançado notas minimamente satisfatórias em fatores como “Limites ao Poder Governamental, Ausência de
Corrupção, Governo aberto, Direitos Fundamentais, Ordem e Segurança, Cumprimento
Efetivo de Regulamentos, Justiça Civil, e Justiça Penal”.49
No Projeto “Fazendo Negócios: medindo a regulamentação do ambiente de negócios” do Banco Mundial, o Brasil ocupa o 125º lugar de um total de 190 nações,50 tendo
obtido notas insignificantes nas seguintes áreas afins:
Tempo de abertura de empresas (176º), tempo para obtenção
de alvarás de construção (170º), tempo para se obter eletricidade (45º), tempo para registro de propriedade (131º), tempo para
obtenção de créditos (105º), proteção dos investidores minoritários (43º), pagamento de impostos (184º), comércio internacional
(139º), execução de contratos (47º) e resolução de insolvência
(80º).
É intuitivo perceber, a partir dos dados apresentados, que o Brasil se situa sempre
muito próximo da metade inferior (52º lugar de um total de 113 nações, no Índice de Estado
de Direito do Projeto de Justiça Mundial) ou no último quadrante (96º lugar de um total de
180 nações, no Índice de Percepção da Corrupção da Transparência Internacional e 125º
lugar de um total de 190 nações, no Projeto “Fazendo Negócios: medindo a regulamentação
do ambiente de negócios do Banco Mundial”), o que, evidentemente, corrobora a tese de
que “é preciso assumir que as nossas instituições são fracas, que o direito brasileiro hoje é
líquido, que não temos sequer as garantias inscritas na Constituição Federal que tínhamos
47
48
49
50
BANCO MUNDIAL. Fazendo negócios: medindo a regulamentação do ambiente de negócios. Disponível
em: http://portugues.doingbusiness.org/pt/doingbusiness. Acesso em: 7 out. 2018.
TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL. Índice de percepção da corrupção 2017. Disponível em: https://static1.
squarespace.com/static/5a86d82132601ecb510239c2/t/5a8dc5b89140b72fa5081773/1519240719239/
IPC+2017+-+RELATO%CC%81RIO+GLOBAL.pdf. Acesso em: 7 out. 2018.
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5 out. 2018.
BANCO MUNDIAL. Fazendo negócios: medindo a regulamentação do ambiente de negócios. Disponível
em: http://portugues.doingbusiness.org/pt/doingbusiness. Acesso em: 7 out. 2018.
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em um passado recente”51 e que a insegurança jurídica contribuiu decisivamente para o
aumento da instabilidade social e do atraso no desenvolvimento econômico nacional.
CONCLUSÃO
Procuramos demonstrar, ao longo deste artigo, que a segurança jurídica tributária
é uma ferramenta indispensável ao desenvolvimento econômico de qualquer Nação, notadamente ao Brasil. Sem ela, os cidadãos e os investidores deixam de ter a confiança necessária para desempenharem, verdadeiramente, os seus papeis de agentes econômicos.
A falta de previsibilidade e a ausência de confiabilidade são inerentes a países que
possuem instituições econômicas e políticas extrativistas, cabendo aos cidadãos exigirem
uma mudança radical por parte do Poder Público, por meio da adoção de posturas que
evitem ou, pelo menos, amenizem as incertezas e preocupações inerentes a qualquer
atividade empresarial.
Diante desse contexto, é possível sustentar que a segurança jurídica tributária é
um ingrediente essencial ao desenvolvimento econômico nacional, não podendo se admitir
que o estado brasileiro se furte de garantir a todos a previsibilidade objetiva necessária à
construção de instituições republicanas inclusivas e permanentes.
O Poder Judiciário tem uma participação importante diante do cenário descrito.
É imperioso que os julgadores, de todos os níveis, passem a compreender que, ao se
afastarem do Estado Democrático de Direito, ainda que para socorrerem os fiscos, estão
reduzindo o desenvolvimento econômico e social, e condenando ao atraso todo o país.
REFERÊNCIAS
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prosperidade e da pobreza. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012.
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
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pdf. Acesso em: 5 out. 2018.
51
BECHO, Renato Lopes; RIBEIRO, Diego Diniz. Precedentes do STF e cessação dos efeitos da coisa julgada:
uma análise multidisciplinar. In: SEMINÁRIO CARF, 3., 2018, Brasília. Estudos tributários e aduaneiros [...].
Brasília: Confederação Nacional do Comércio de Bens, 2018. p. 39-65. Disponível em: http://idg.carf.fazenda.
gov.br/publicacoes/estudos-tributarios-e-aduaneiros-do-iii-seminario-carf.pdf. Acesso em: 5 out. 2018.
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