失控的巨靈與吹破的牛皮
陳國樑／政大財政系教授兼系主任
10 September, ’23
七○年代財政學中之公共選擇學派學者，提出了「巨靈政府」的假說；以舊約聖
經中，釁孽四海的巨大生物「利維坦」
（Leviathan，又譯為「巨靈」）作為譬喻，
說明政府是以租稅剝削人民、極大化收入的怪物；不受約束的巨靈政府，結果將
吞噬整體經濟。
近年來，我國中央政府規模的擴張，讓人憂心巨靈已然失控；情形的嚴重，從近
年來蔡政府編列的預算，可窺一斑。
八月底，行政院會通過蔡政府任內最後一個總預算案—113 年度中央政府總預算
案，提請立法院審議。雖然記者會中，不論是院長的簡報，亦或是主計總處與財
政部對於總預算案編列情形的新聞稿資料，強調的都是遵守財政紀律，但政府支
出的大幅成長，悖離了財政紀律首重之「對於政府支出成長之節制」的要求。
113 年度中央政府總預算案規模為 2 兆 9,968 億元，直逼 3 兆元的大關。歲出 2 兆
8,818 億元，相較於本年度預算案歲出 2 兆 6,891 億元，「僅不過」增加 1,927 億
元、增幅 7.2%。
但只比較兩年的變化，忽略了「溫水煮青蛙」的效應。本年度總預算案歲出，相
較於 111 年度增加了 4,680 億元、增幅 20.8%。因此，將 111 至 113 三個年度間歲
出的擴張加總，合共 6,627 億元、增幅高達 28%！
再進一步將比照基準回推至 2016 年，蔡政府上任後所編製的第一個總預算案—
106 年度中央政府總預算—歲出 1 兆 9,980 億元，因此，不過是六年的時間，總
預算案歲出增加了 8,838 億元、增幅高達 44.23%；巨靈政府在總預算歲出，增長
了將近 1.5 倍。
更有甚者，在總預算外的政府花錢，更是驚人。前瞻基礎建設、防疫紓困振興、
新式戰機採購、海空戰力提升與疫後特別條例共五項特別預算，已執行完畢與已
編列法定預算者，歲出合共高達 2.47 兆元；其中前瞻基礎建設，尚留有 705 億
元額度，可編列第五期預算。
而在經濟表現方面，名目 GDP 由 2016 年之 17.56 兆元，提高至 2023 年預估之
23.36 兆元，增加 5.8 兆元、增幅 33.03%。總預算歲出成長，大於名目 GDP 成
長；略言之，政府花錢增加的速度，遠遠大於經濟成長的速度。
綜觀 113 年度中央政府總預算案編列說明，至少還有兩點大吹牛皮之說：
「維持財
政穩健」與「蓄積財政能量」，甚為偏頗。
首先被作為政績宣揚的是：蔡政府七年來歲入逐年成長、維持財政穩健。按決算
審定數，111 年度中央政府歲入，相較於 105 年度蔡政府上台，成長 43.1%。然根
據上述討論，就算不考慮特別預算，僅是總預算案歲出 44.23% 的成長，就大過
歲入的 43.1% 成長，所謂的「維持財政穩健」
，不過是報喜不報憂。試問：花錢
（歲出）增加的幅度，大於賺錢（歲入）增加的幅度，何來「穩健」之有？
另一點被作為政績宣揚的是：蔡政府連續六年總決算歲入歲出產生賸餘、蓄積財
政能量。按決算審定數，中央政府尚有累計賸餘 5,908 億元；由於累計賸餘可供
作以後年度預算融資財源之所需，這「蓄積」財政能量之說，乍聽之下，煞有介
事。
但事實是，各項預算從累計賸餘中所編列之移用情形，包括有：112、113 年度總
預算預計移用，以及新式戰機採購、防疫紓困振興與疫後特別條例三項特別預算
預計移用數，合共 5,877 億元；正負相抵，中央政府累計餘絀，只剩 31 億元！號
稱「蓄積」財政能量，實為「用罄」財政能量。
當稅收預測方法像月亮
陳國樑／政大財政系教授兼系主任
16 September, ’23
審議中的一一三年度中央政府總預算案，除整體規模直逼令人不安的三兆元大關、
顯現「巨靈政府」的擴張外，稅收預估方法的改變，也引來了在野黨的質疑，認
為行政部門有「虛編稅收」的情形。
首先應有的認知是，愈是要花大錢的政府，就愈有虛編稅收的誘因。預算之編製，
收入與支出必須相等，有一百元支出，必須要有相對應一百元之收入。因此，在
政府有巨額支出的情形下，如無足夠的稅收支應，編列債務之舉借，預算審議時，
又恐遭致「債留子孫」的批評；此時虛編稅收，就可以避免「預算編不出來」的
窘境。
讀者或許好奇，如果稅收是虛編的、屆時沒有錢入庫，政府如何花錢？其實這一
點都不需擔心；只要沒有超過舉債上限，政府大可透過向銀行融資、發行國庫券，
甚至是發行公債等方式取得資金，來挹注已經通過的預算。
有趣的是，政府也有可能透過「虛編歲出」的方式，籌措所需財源。根據《公共
債務法》
，政府每年度可舉債的上限與歲出有關，虛編的歲出，未必真的要執行，
但一定可以讓政府多借一些。此一手段，本質上有如民間之「詐貸案件」；過往
就有部分地方政府，長期虛編歲出，以規避舉債上限，而遭到監察院糾正。
回到一一三年度中央政府總預算案的討論，究竟行政部門是否虛編稅收？這個問
題，永遠也不會有答案。沒有人有預知未來的能力；如果實際執行預算，稅收確
實能達到所編列之金額，何來虛編之有？就算實際徵起的稅收，並未能達到編列
的水準，行政部門也可以輕鬆地以「估計誤差」，一語帶過。
一個有參考價值的數據是，如果稅收預估方法不變，一一三年度稅收預估金額為
何？筆者以最受人質疑的營業稅與證券交易稅試算，行政部門改變稅收預估方法，
確實帶來了相當程度估計結果的提升；兩稅因預估方法改變，預估稅收「超額增
加」了一五四億與三五五億元。
如將此差額視為「虛編」的稅收，則僅僅是營業與證券交易兩稅目，「虛編」金
額就高達五○九億元。
是以，面對外界的質疑，行政部門應認真解釋的是：為何改變了稅收估計方式？
難道稅收估計像月亮？何以新預估方法會使稅收驟增？又，在不同方法所估計出
的結果中，何以採用較為「樂觀」的數字？
最讓人擔憂的是：總統大選選戰即將揭開序幕，若是目前執政之一方，為贏得選
票，挾其行政優勢，在編列明年度預算時大灑幣，違反財政紀律。
財政紀律首重在於政府支出成長之節制，若有政治、選舉因素影響預算編製，而
出現「政治預算循環」；在大選年，掌握行政資源的執政者，操作財政與貨幣政
策工具，以擴大政府支出、減稅與增加貨幣總計數的方式，討好選民，則是民主
的災難，嚴重傷害國家未來。
指鹿為馬、欺世盜名、雞鳴狗盜的賸餘
陳國樑／政大財政系教授兼系主任
24 September, ’23
施政績效的宣傳，當然挑好的說，於是訊息的偏頗、不完整，遂成為常態；很多
時候，資訊的公布，明明會引起國人的誤解，但只要此一誤解有利於當權者，又
何必清楚解釋；曖昧一下，也就呼嚨過去了。各級政府機關，皆設有「即時新聞
澄清專區」
，向來都是澄清外界的可能誤解，未見對於可能造成外界誤解來澄清。
就此而言，
「政府」與「詐騙集團」相異者幾希？後者不能課稅，而且一旦被抓
到，必須接受法律制裁。
日前行政院通過總規模達 3 兆元的 113 年度中央政府總預算案，院長記者會 9 頁
的簡報內容中，有 3 頁在頌揚施政成果；特別強調財政管理績效：「連 6 年歲入
歲出有賸餘」，並製圖呈現賸餘金額，自 106 年度之 25 億元、增加至 111 年度的
4,993 億元。但「歲入歲出有賸餘」是甚麼意思？耐人尋味。
根據教育部《重編國語辭典修訂本》
，
「賸」字通「剩」
；是以，
「賸餘」為「多餘」
、
「餘留」之意。按此，政府在一會計年度的歲入與歲出有賸餘，字面的意涵是：
歲入減歲出，得出之差大於零；政府花費，用之而有餘、財政有餘裕。但這真是
一個天大的誤會。
首先，課稅收入為歲入的主要組成；所謂「量入為出」
，預算編製時，稅收估低
一點，歲出就無法過度的擴張。一旦執行預算，稅收實徵數大於預算數，決算時，
很容易就會出現歲入大於歲出的情形。因此，歲入歲出賸餘的數字，是可以操弄
的。
第二，查閱資料顯示，106 年度至今，中央政府普通基金債務餘額從 5 兆 3,960
億元、攀升至 5 兆 9,520 億元；其間除 107 至 108 年度略有下跌外（322 億元），
其餘各年間，中央政府債務節節攀升。在政府財政確實有餘裕的情形下，既有債
務若沒有因多還債而減少，也應該維持不變，絕對不會出現，政府財政有餘裕、
債務卻又同時增加的情形。此種號稱有剩、而且越剩越多，卻又要持續不斷借錢
的「賸餘」，是顛倒是非、混淆黑白、指鹿為馬的「賸餘」。
第三，在債務不斷攀升的情形下，所謂的「賸餘」，很有可能是跟後代子孫「硬
借強取」而來的。試想，總預算有歲入歲出賸餘 100，另有特別預算，經由舉債
因應歲出 100。此時，就整體財政收支（總預算加計特別預算）來看，並無賸餘；
但只要在宣傳時，刻意轉過頭去不看特別預算、只看總預算，仍然會有歲入歲出
賸餘 100。這種透過由後代子孫負擔的債務所「創造」出來的「賸餘」
，是不折不
扣的欺世盜名。
最後，政府有許多本帳，展示其中一本的賸餘，並無法呈現財政全豹。以今年度
為例，不考慮國營事業與非營業基金預算，中央政府除年度總預算外，尚有：疫
後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果、海空戰力提升計畫採購、新式戰機
採購以及前瞻基礎建設計畫第 4 期，共四項特別預算。其中，除總預算可能出現
「歲入歲出賸餘」外，四項特別預算—由於歲入皆為零—全都是「歲入歲出差短」
（短絀）。拿總預算賸餘作為政績宣揚，然後選擇性忘記、不說清楚其他預算的
差短，豈無雞鳴狗盜之嫌？
漂綠是碳權交易的市場失靈
陳國樑／政大財政系教授兼系主任
14 October, ’23
「漂綠」是由表示人為刻意的「漂白」與象徵環境永續的「綠色」
，所合成的一
個新詞；用以說明企業、其他組織或政府，以某些經濟活動展示其對環境永續的
付出，但實際上卻是反其道而行，甚至對於環境造成更大的傷害。
但曾幾何時在許多公共論壇的討論，不明就裡地將「多種樹」或「買碳權」等行
為，都冠上了漂綠的汙名。
「世界經濟論壇」將常見的企業漂綠「態樣」分為兩大類，第一、
「選擇性揭露
資訊」：只揭露對環境有正面影響的訊息，卻忽略或漠視對環境可能造成負面影
響的訊息；第二、
「象徵性的行動」
：汲汲營營以表面作為來塑造環境永續的形象，
卻怠忽應有的實際減排行動。
按此，漂綠是指一味地宣傳種了多少樹或高調地購買碳權、卻絕口不提自身的碳
排或減排努力；多種樹或買碳權本身，並不是漂綠。
根據財政學理論規範面的討論，在既定減排目標下，為達成資源配置效率，要追
求的是「成本有效性」
；亦即，以整體經濟體系成本最小方式，來達成減排目標。
在各種可以達成減排成本有效性的機制設計中，碳權交易制度，最為學者所推崇。
擁有碳權的廠商，固然可以使用其所擁有之碳權，也可以將碳權出售給其他廠商，
而以自行減碳的方式，來補足所售出的碳權。賠錢的買賣不會成立，碳權交易的
進行，必然是擁有碳權的廠商，出售碳權所能獲得之利益，大於其自行減碳的成
本；而購買碳權的廠商所支付之代價，低於其自行減碳的成本。
因此，碳權交易一旦成立，意味的是，市場「看不見的手」，將高減碳成本廠商
的減碳責任，經由購買碳權方式，轉移給低減碳成本廠商，進而降低整體減碳的
成本。是以，如果買碳權是「漂綠」
，這種可以降低整體經濟減碳成本的「漂綠」
，
難道不應該多多益善？
所以必須要釐清的癥結是，漂綠的問題，不在「多種樹」或「買碳權」等行為，
而在於碳權交易的「市場失靈」
。回到「世界經濟論壇」所列舉的兩種漂綠態樣，
一言以蔽之，其實就是在「資訊不對稱」下，所衍生的市場失靈問題。
企業實際排碳情形為「隱藏資訊」，外界不得而知；根據企業所公布的綠色資訊
判斷企業環境永續的努力，結果適得其反，挑選出來不過是善於隱匿排碳資訊的
企業，造成「逆選擇」的現象；這正是漂綠態樣一。
企業實際減碳努力為「隱藏行為」，外界難以觀察；既然如此，企業何必認真減
碳，應將資源用在象徵性的行動，造成浪費的「道德危機」現象；這正是漂綠態
樣二。
由臺灣證券交易所和國發基金共同出資成立的「臺灣碳權交易所」
，已於日前掛
牌上路，臺灣即將出現媒合碳權供需的自有交易平台。如何促進碳資訊的透明公
開與避免市場支配力的影響，是維持市場良善運作、避免市場失靈的首要。
預算偷雞摸狗 作戰訓練計劃能切實？
陳國樑／政大財政系教授兼系主任
October 22, ‘23
「預備金」之設置，用意在於備不時之需，編列預備金時如已預定用途，如何因
應突如其來用錢所需？偷天換日將特定支出以預備金名義編列，是規避立法機關
監督；若其用意在便於經費之流用，則是視法律與財政紀律如無物。
政府預算於年度開始前即已預先編籌，實際執行預算時，必然會發生在籌編當下，
難以預料或無法設想之情事，為使政事得以順利推動、提高施政效率，是以《預
算法》乃設有預備金之機制。
我國預備金制度分為「第一預備金」及「第二預備金」
：
「一備金」於公務機關單
位預算中編列，其金額不得超過經常支出總額之 1%；
「二備金」則於中央政府總
預算中編列，其金額視財政情況決定。
一備金用於各該機關執行歲出分配預算遇經費有不足時，經報請上級主管機關核
定，轉請主計總處備案，即可支用，不須再經立院同意。按此，一備金乃用於已
編列之經費不敷使用時，而非用於新增業務或突發緊急事件。一般而言，總預算
內各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費，不得互相流用，但一備金並不受
流用限制；雖編列在經常門，動支時經資門皆可，使用上比較有彈性。
二備金則是政府整體的預備資金，各機關因應政事臨時需要，必須增加計畫及經
費（或原列計畫費用，因奉准修訂致原列經費不敷、增加業務量致增加經費）時，
可經行政院核准動支；事後須由行政院編具動支數額表，送請立法院審議。由於
二備金之編列與動支，皆由行政院主導，較常用於特殊事故或緊急情況，因此，
常被外界稱為行政院的「救命錢」。
國防部所屬單位預算對於一備金之編列，103 年度（目前網頁所公布可回溯的最
早年度）至 112 年度，每年均編列 8 億元，唯獨日前於編制 113 年度預算時，暴
增至 28 億元、突然間多冒出了 20 億元。
113 年度中央政府總預算案中，國防部所屬單位預算之經常支出合計為 3,770 億
元，依法可編列一備金之上限為 37.7 億元，按此，國防部編列一備金 28 億元，
並無違法之虞。但事情恐怕沒有那麼單純。
今年 5 月，約莫是在 113 年度預算編籌作業的概算階段，國防部修訂了行政規則
《國軍軍事投資建案作業規定》
，增設：
「國防部報經行政院核准，得以第一預備
金支應已逾預算編列時程之新增迫切性建案」之規定，由於一備金不須經立院審
議，等同所有根據修正後新規定、以一備金支應之建案，皆不須經過立法機關審
議，有如是「快速通關」條款。
國防部一手修改內規、放寬使用一備金的條件，另一手於預算中大幅增編一備金
的作法，自然召來立法部門關注。國防部為說明正當性，以去年 8 月發生的金門
屢遭無人機襲擾事件為例，指稱反制系統預算於 113 年才得編列，造成「戰力罅
隙」。
許多國人聽到國防部此一說明，只怕會倒抽一口氣，隨即恐懼的涼意，從脊椎直
竄腦門：「天啊！難不成國防部壓根不知道，預備金可即時用來建置反制系統，
何須等到 113 年才編列預算？」又，
「113 年編列預算，豈不要等到 114 年方得執
行？」
堂堂國防部，如果只是在預算編列上，耍些雞鳴狗盜伎倆，規避立法監督、便宜
行事，貽笑國人也就算了，讓人擔心的是，作戰訓練計劃是不是也盡搞些自以為
是的小聰明？
主計總處為國防部緩頰的說詞，也讓人失望。老謀深算的主計長竟謂：
「增加 20
億元是因為中共的船艦頻繁繞台，導致國軍各項油料花費很多，所以要第一預備
金增加支出。」奇怪了，共軍船艦繞台，已然是「常態」，豈是這一、兩天才發
生的事，主計長要提醒國防部的是，因應共軍船艦繞台所需之軍費支出，應於一
般預算中編列，怎麼會去「呼應」其增加一備金的作法？
按主計長邏輯，因應中共對我在國際政治的打壓，外交部應增加一備金的編列；
因應中共對我農產品出口禁令，農業部也應增加一備金的編列。其他所有部會，
全都應該類推適用。