欧盟建筑技术法规简介 1 引言 欧盟是集政治实体和经济实体于一身、在世界上具有重要影响的区域一体化组织，现拥有 28 个成员国， 各成员国自愿将国家的部分主权移交给欧盟。 欧盟的建筑技术法规体系有别于单个国家的建筑技术法规体系。技术法规由欧盟执委会提出，经欧盟理事 会和欧洲议会讨论通过后颁布，在各成员国强制实施。技术标准由欧洲标准化组织编制发布后，越来越多 的成员国采用其作为本国的国家标准。 2 建筑技术法规发展历程 欧盟建筑技术法规的发展离不开欧盟技术法规体系的整体发展。自 20 世纪 60 年代起，欧盟在协调技术 法规和标准方面开展了大量的工作，始终处于快速的、不断完善的发展过程中。迄今，在欧盟内部已形成 较为系统、成熟和协调的，涵盖技术法规、标准与合格评定程序的法规体系。 在欧盟技术法规发展过程中，1985 年较为关键。该年 5 月，欧盟颁布实施了《技术协调和标准新方法决 议》（简称《新方法决议》）。《新方法决议》要求改变以往欧盟技术法规（条例、指令）内容过繁过细 的做法，明确技术法规只规定投放市场的产品必须满足保障健康和安全的基本要求，而产品的具体技术指 标由欧洲标准作规定。 根据《新方法决议》，欧盟相继出台了 20 多项新方法指令，其中包括 1989 年颁布的建设产品指令 （CPD）和 2002 年颁布的建筑能效指令（EPBD）。新方法指令使各成员国的技术法规逐步趋于一致， 使各成员国在保证商品自由流通中所必须达到的基本要求的差异减少，从而加快欧盟技术法规的协调进 程。为此，各成员国必须用新方法指令取代本国所有可能产生冲突的法律条款。 在建筑技术法规方面，2010 年，欧盟通过了新的建筑能效指令 EPBD (2010/31/EU)，取代原 EPBD （2002/91/EC）。2011 年，欧盟颁布了建设产品条例（CPR），于 2013 年 7 月 1 日起全面强制实 施，取代实行多年的建设产品指令（CPD）。比较而言，CPR 的基本概念更加清晰；市场经济运作者的 权利和责任更加明确；遵从法规程序更加简化，减轻了企业，尤其是中小企业的经济负担；产品性能声 明、CE 标识和性能评定查证相结合提升了整套系统的可信度。 3 建筑技术法规体系 随着欧盟市场逐步统一，目前其建筑技术法规指所有包括建设工程规划、设计、施工、运维、使用阶段的 强制性或准强制性要求和条款规定。欧盟建筑技术法规体系的基本构架如下： 表 1 欧盟建筑技术法规体系的基本构架 名称 通过机构 欧洲议会和欧盟理事会三读 条例 通过发布或欧盟执委会单独 通过 技术法 规 指令 决定 法规的 解释性文件 配套文 件 建议和意见 欧洲议会 适用 全部成员国、自然法人，全 面约束力 全部或特定成员国，有约束 力 欧盟理事会（有时与欧洲议 非全部成员国、特定自然法 会一起）或欧盟执委会 欧盟执委会 欧盟执委会 欧盟机构 人，有约束力 举例 建设产品条例 CPR(305/2011/EU) 建筑能效指令 EPBD (2010/31/EU) 欧盟执委会关于水泥、建筑石灰和其 他水硬性胶凝材料的合格证明程序的 决定(2010/683/EU) 全部成员国，不具法律约束 针对建设产品指令基本要求（防火安 力 全）的解释性文件 全部或特定成员国，其它欧 欧盟执委会鼓励成员国在建设工程和 盟机构，个人，不具法律约 结构工程项目中将欧洲标准作为国家 束力 设计规范的建议(2003/887/EC) 指导性文件 欧洲标准（包括 技术标 准 协调标准） 技术规程、技术 报告、导则等 执委会下属总司 欧洲标准化组织（协调标准 根据欧盟执委会委托书制 定） 欧洲标准化组织 全部或特定成员国，不具法 指导文件 A–M，共十三份，其中 A 为 律约束力 全部成员国，自愿采用，其 中协调标准为准强制性 全部成员国，不具法律约束 力 指定建设产品认证机构(GPA) 欧洲建筑工程设计规范 产品标准中有关环境问题的导则 3.1 欧盟法律体系 从欧盟和成员国的法律层面上讲，欧盟存在着两个相互独立的法律体系——欧盟法律体系和成员国的国家 法律体系。两者既相互独立又相互联系，互为补充，相互依存。一方面，欧盟法律直接进入成员国法律体 系，并在一定条件下，能在成员国直接适用，产生直接效力。依据《欧洲共同体条约》的规定，各成员国 必须按照条例、指令和决定的不同特性及要求实施欧盟的法律，并将其纳入本国的法律体系中。另一方 面，欧盟法在本质上又不同于联邦法，尤其在技术法规方面，既有欧盟的技术法规，也有各成员国的技术 法规，二者在许多具体方面存在着差异，这也成为建立和发展共同市场的障碍。 从技术层面上讲，由于欧盟各成员国在维护公共安全、健康、环境保护等方面存在着不同的价值观和不同 的经济和技术发展水平，各成员国在制定标准、技术法规和合格评定程序等方面存在许多差异。为统一欧 洲大市场，提高竞争力，欧盟长期致力于协调技术法规、标准的制定工作。 3.2 欧盟建筑技术法规 欧盟的主要建筑技术法规是建设产品条例和建筑能效指令。与其他欧盟技术法规一样，它们只规定原则和 目标（基本要求），各成员国需选择适应本国的机制和管理模式，对欧盟指令进行细化，并确定如何实施 来达到技术法规的目标。 （1）建设产品条例（CPR） 建设产品条例 CPR（2011 年之前为建设产品指令 CPD）是欧盟主要的建筑技术法规文件。CPR 与 CPD 的目标和手段基本相同，但其基本要求在 CPD 的六项(1.力学强度与稳定性；2.防火安全；3.卫生、健康 与环保；4.使用安全；5.噪声防护；6.节能保温)基础上增加了“自然资源的可持续利用”。 CPR 为欧盟 28 个成员国的建设产品提供共通的技术语言和统一的性能评价方法，确保建设产品性能信息 的可靠性。CPR 规定企业提供证明其生产的建设产品的环保信息，即性能声明，这是 CPR 新增添的重要 内容。它适用于任何一个建设工程产品制造商，只要其生产的产品用于建筑，这类产品均有相对应的统一 协调标准。在进入欧盟市场前，产品必须通过欧盟授权机构（该机构必须获得成员国政府的批准且向欧盟 执委会通报）进行符合性认证。认证通过后，制造商可以根据技术规范要求给产品贴上 CE 标志，表明其 产品符合了指令要求。CPR 对建设产品进入欧盟市场的程序要求及技术语言描述上更透明、严谨和精 准。 （2）建筑能效指令（EPBD） 建筑能效指令也是欧盟重要的技术法规文件，可见欧盟对节能环保的重视。2010 版-EPBD 提出在综合 当地条件、室外气候、室内环境要求和成本效益各种影响因素的基础上，促进欧盟范围内建筑能效的提 高。具体内容包括： 1）建立建筑物及其内部设施综合能效计算的通用框架和建筑能源性能证书、检查报告的独立控制系统； 2）规定新建筑物及其内部设施和翻新的建筑物、建筑单元、建筑构件应实现的最低能源绩效要求； 3）提出增加“零能耗”建筑物数量的国家计划和建筑物、建筑单元的能源认证； 4）要求定期检查建筑物内的供热及空调系统。 建筑是欧洲最大的二氧化碳排放源。提高建筑能效将有助于欧盟整体实现到 2030 年，在 1990 年基础上 减排 40%的目标。 此外，法规性文件还包括建议和意见、绿皮书和白皮书、通报、管理规定、技术评定文件等准强制性文 件。 3.3 欧盟建筑技术标准 欧洲标准（EN）是世界上先进的区域性标准，由欧洲最主要的标准化组织欧洲标准化委员会（CEN）、 欧洲电工标准化委员会（CENELEC）和欧洲电信标准协会（ETSI）基于透明、公开、一致原则制定。越 来越多的欧盟成员国采用其作为本国的国家标准。EN 与欧盟指令没有直接关系。按照欧洲标准生产的产 品没有假定符合欧盟指令的基本要求，原则上自愿采用。EN 是欧洲统一市场的重要组成部分，技术性比 较强，体现了最佳实践和技术水平，代表了交易市场可以遵循的模式化规定和技术方案。EN 按内容区 分，主要涉及术语、基本要求、试验、产品标准、安全规则、服务程序和标准、质量管理标准等。 欧洲标准包括协调标准（hEN）。协调标准是由 CEN、CENELEC 及 ETSI 按照欧盟技术法规的要求和规 定的程序而制定、被欧盟执委会采用的欧洲标准。符合欧洲协调标准的产品，被认为符合技术法规的基本 要求，可以贴上 CE 标识在欧洲大市场流通；凡是有悖于协调标准的成员国国家标准应立即撤消。从这点 讲，协调标准有它强制性的一面。协调标准在确保欧盟建设产品条例的实施方面起到了重要作用。 欧盟还制定技术规程，是考虑到在有多种选择方案，还不能统一成为 EN 时让它并存。这有利于技术的不 断发展。技术规程可能会成为 EN。此外，还有技术报告、导则等非规范性文件。 4 技术法规制定战略和程序 4.1 技术法规制定战略 欧盟在技术法规制定方面可谓精心策划，制定了从更佳法规进步到理性法规，并建立法规影响评估体系的 战略计划。 （1）更佳法规战略 “更佳法规”战略旨在简化完善现有法规，更加科学地设计新法规，强化对规定的尊重，提高其有效性。主 要包括以下工作： 1）在欧盟层面设计应用更佳的法规工具，简化法规，降低管理成本和影响评估负担； 2）与成员国紧密合作，确保欧盟各国法规制定监管人员落实更佳法规战略； 3）与所有相关者/法规制定监管人员进行建设性沟通。 （2）理性法规战略 多年来，欧盟不断制定有利于经济发展、环境保护和改进社会环境的标准，更佳法规战略取得成绩。为配 合欧洲 2020 战略，实现理性、可持续性、包容性增长和创造就业，欧盟执委会认为必须将更佳法规战略 升级为理性法规战略。 理性法规战略主要特点如下： 1）在法规制修订全周期进行影响评估分析； 2）欧盟机构继续与成员国密切合作，共担职责，确保所提出的议程能够积极落实； 3）欧盟执委会尽最大努力向相关各方公开政策，延长征求意见期限，更多地倾听公众和相关方的声音。 （3）影响评估体系（IA） IA 是欧盟执委会提出的评估法律、法规和政策对经济、社会、环境潜在影响的一整套逻辑步骤，是政策 决策者通过这样的评估，对出台政策可能造成正负面影响收集证据的过程，包括定性、定量和货币化评估 分析。IA 对界定法律法规与市场的关系，为欧盟和成员国构建一个法律法规制定的制度框架，使法律法 规和规章具有可操作性、可执行性和可衡量性，促使欧盟法律法规议案的提出、讨论、通过、执行和检查 等方面更为规范、协调和有效，对促进竞争、经济增长、就业、社会公正和环境保护，都具有重要的作 用。 4.2 技术法规制定程序 欧盟执委会、欧盟理事会和欧洲议会分享欧盟的立法权，而欧盟理事会享有决定性的权力。法规制定程序 如下图： 图 1 欧盟法规制定程序 5 建筑技术法规实施和监管 欧盟自上世纪八十年代开始非常重视通过技术法规、技术标准和合格评定相结合来逐步完善欧盟统一市场， 不断消除技术贸易壁垒，从而提升欧洲企业，包括中小企业在剧烈竞争的国际大市场中的竞争实力。欧盟 主要在技术法规、组织机构、市场监管及技术手段上进行宏观管理，技术法规的实施和监管工作由各成员 国具体落实。 5.1 技术法规 欧盟技术法规是法律性文件，包括条例、指令、决定。条例具有普遍适用性和全面约束力，直接适用，相 当于议会通过的法令，公布生效后各成员国必须强制执行，无需转化为国内法。而指令是对成员国具有约 束力的欧盟法律，成员国在规定期限内必须将其转化成符合本国具体情况的国内法，实施方法可自行选择， 但必须修订或废除与指令有悖的国内法律。 技术标准原则上是自愿执行的，但被欧盟指令/条例/决定或成员国法规引用后的欧洲标准就成为法律性文 件，强制执行。强制执行的技术法规与原则上自愿执行的技术标准并存、相互配套，既可直接发挥法律的 作用，加大强制性技术法规的实施力度，又可使非强制性技术标准不直接受法律约束，具有适应技术进步 的灵活性，有利于提高产品和技术的竞争力。 5.2 组织机构 （1）欧盟执委会 欧盟执委会在立法、执法工作中扮演极为重要的角色。主要工作内容包括： 1）启动立法——欧盟执委会是落实欧盟一系列政策的主要推手，根据联盟的兴趣和利益向理事会提出立法 动议，负责起草欧盟的法律法规； 2）监管执法——欧盟执委会是欧盟法律法规的监护者，监督成员国对欧盟一级和二级法规的应用和实施 （包括指令转换为成员国的国内法）；调查违法侵权诉讼，必要时起诉到欧盟法院；参与调查自然法人违 法行为，予以严厉惩罚； 3）行政管理——欧盟执委会在某种程度上又是行政机构：核实事实、批准或签发处罚等； 4）推动建设——以资金投入和人员培训等方式，推动欧盟各成员国特别是新成员国的执法管理机构建设。 欧盟执委会下设 38 个总司，其中与编制建筑技术法规有关的是企业和工业总司、卫生和消费者保护总司、 运输和能源总司等。 （2）建设常务委员会 建设常务委员会由每个成员国指定两名代表组成，并有来自企业和标准编写机构的观察员加入。它可以应 其主席或某成员国的要求，对任何由本指令的实施及实际应用所引起的问题进行审查。欧盟执委会在作出 相关决定前，也会咨询建设常务委员会。根据 2011 年建设产品条例第 64 条规定，建设常务委员会除以 上工作外，在避免各方利益冲突方面，尤其是在获得 CE 标识程序方面发挥重要作用。 （3）欧洲标准化委员会（CEN） 欧洲标准化委员会是欧洲标准的主要编制机构之一。在实施和监管方面，CEN 的主要工作是： 1）通过 CEN 的各国家成员（即各国标准化机构）赋予欧洲标准国家标准的地位； 2）及时废除任何与欧洲标准有矛盾的国家标准。 5.3 市场监管 为落实各项法律法规，欧盟就市场监管从法律层面进行宏观管理，在监管原则、监管工作、纠正措施、保 障条款程序、保护 CE 标志、信息交流系统、行政合作、建设许可、上诉、违法诉讼和处罚等方面作出了一 系列规定。欧盟执委会的监管年度报告是一个很好的监督工具，报告中详细记录各成员国在各个领域中应 用欧盟法律法规的实际情况。 概括而言，各成员国根据欧盟条例（EC）765/2008，落实欧盟新法规框架，具体组织进行市场监管： （1）各成员国监管机构监督所有投放市场的产品符合欧盟法规； （2）必要时采取行动：要求不合格产品整改直至合格；强推限制措施（将不安全产品赶出市场，甚至合法 销毁）； （3）在某些关键情况下，监管机构可以对严重违反法规案例实施制裁。 5.4 技术手段 技术法规的有效实施还需要借助一些技术手段，如技术评定、合格评定、性能声明、CE 标志和产品性能一 致性评定及查证。 （1）技术评定 产品技术评定根据建设产品条例的基本要求，主要针对没有被欧洲协调标准清单覆盖或没有完全覆盖的建 设产品的性能进行技术评定。若通过技术评定，制造商可在产品上加贴 CE 合格标志。 （2）合格评定 合格评定指直接或间接用来确定产品是否达到技术法规或标准相关要求的程序，包括产品认证和体系认证。 产品认证中的安全认证是强制性的，产品认证中的合格认证及体系认证是自愿性的。 （3）性能声明 性能声明（DoP）是 CPR 的一个关键概念，使制造商有机会声明拟投放市场产品的基本特征。制造商通过 起草 DoP 承担起保证建设产品合格的责任。用户根据 DoP 提供的信息来选择产品。DoP 因责任分担明晰 和必要的信息透明而构成了欧盟建设产品内部市场运转正常的关键因素。DoP 上的所有信息是严格按照相 关协调标准规定的方法和水准而得到的；如果没有适用的协调标准，就得依靠相关的技术评定文件。 （4）CE 标志 CE 标志是确保产品符合相关技术法规基本要求（安全、健康、环保）的标志制度，是欧盟市场的准入标志， 也是制造商对生产的产品符合法规的自我声明和自我保证。制造商负责验证其出售产品符合相关法规，或 如有必要，需要指定的合格评定机构介入验证。 （5）产品性能一致性评定及查证 产品性能一致性评定及查证程序可以确保产品无论在进入欧盟市场前或后均符合并具备 CE 标志的基本要 求。 6 结束语 欧盟作为具有明显国家联盟特征的国际性组织，通过多年的实践，已逐渐形成了层次清晰、目标明确的建 筑技术法规体系。欧盟通过制定建设产品条例和建筑能效指令等建筑技术法规，对各成员国提出统一要求； 再以协调标准等形式规定具体的技术要求。与此同时，通过有效的行政和技术手段加强建筑技术法规的实 施和监管，取得了良好的成效。