ABC-ul dreptului
Uniunii Europene
Tratatul de la Lisabona a intrat în vigoare
la 1 decembrie 2009, în urma ratificării de
către toate cele 27 de state membre ale
Uniunii Europene, și a introdus modificări în
privinţa dreptului și a instituţiilor europene.
În ABC-ul dreptului Uniunii Europene
prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt analizează
rădăcinile proiectului european și evoluţia
acestuia ca ordine juridică, lucrarea fiind de
referinţă în acest domeniu.
Autorul oferă informaţii cu privire la modul
în care este construită Uniunea Europeană,
principiile generale ale acesteia și ordinea
juridică pe care se bazează, analizându-le
în raport cu legislaţiile naţionale ale statelor
membre.
ABC-ul dreptului Uniunii Europene
Oficiul Pentru Publicaţii al Uniunii
Europene este editura instituţiilor,
a agenţiilor și a altor organisme ale
Uniunii Europene. Acesta oferă acces
direct și gratuit la dreptul european și
la publicaţiile Uniunii Europene.
OA-81-07-147-RO-C
Prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt
Această carte este destinată persoanelor
fără cunoștinţe juridice de specialitate care
doresc să înţeleagă implicaţiile pe care
dreptul european le are asupra vieţii lor de
zi cu zi.
2, rue Mercier
2985 Luxemburg
LUXEMBURG
Prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt
eur-lex.europa.eu • Dreptul UE
bookshop.europa.eu • Publicaţii ale UE
ted.europa.eu • Achiziţii publice
cordis.europa.eu • Cercetare și dezvoltare
doi:10.2830/47439
Servicii online
Prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt
ABC-ul dreptului Uniunii Europene
Prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt
este funcţionar al Uniunii Europene
din 1987. Din 2004 până în 2010,
a fost adjunctul șefului de cabinet
și, ulterior, șeful de cabinet al
comisarului pentru agricultură.
De asemenea, este profesor onorific
la Universitatea din Würzburg, unde
predă drept european din 2001.
ABC-ul dreptului
Uniunii Europene
de prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt
Conținutul acestei publicații nu reflectă în mod necesar poziția oficială a Uniunii
Europene. Responsabilitatea pentru informațiile și opiniile conținute în această
publicație aparține exclusiv autorului.
Surse imagini:
Mai jos se prezintă localizarea ilustrațiilor reproduse și/sau sursa utilizată, precum și
titularii drepturilor de autor.
S-a încercat prin toate mijloacele localizarea titularilor drepturilor diverselor ilustrații și
fotografii reproduse. Pentru orice întrebări, vă rugăm să contactați editura:
Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene
2, rue Mercier
2985 Luxemburg
Luxemburg
Paginile 8, 23, 31, 36, 51, 71, 94 și 116: Biblioteca Media a Comisiei Europene, Bruxelles
© Uniunea Europeană, 2011
Europe Direct este un serviciu care vă ajută să primiți răspunsuri la
întrebările dumneavoastră despre Uniunea Europeană.
Un număr de telefon unic și gratuit (*):
00 800 6 7 8 9 10 11
(*) Unii operatori de telefonie mobilă nu permit accesul la numerele cu prefixul 00 800 sau pot factura aceste apeluri.
Informații suplimentare referitoare la Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe
serverul Europa (http://europa.eu).
O fișă catalografică figurează la sfârșitul prezentei publicații.
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2011
ISBN 978-92-78-40736-0
doi:10.2830/47439
© Uniunea Europeană, 2011
Reproducerea este autorizată cu condiția menționării sursei.
Printed in Luxembourg
Tipărit pe hârtie înălbită fără clor elementar (ECF)
N otă către cititor
Prezenta publicație, intitulată ABC-ul dreptului Uniunii Europene, ia în considerare modificările aduse tratatelor europene de Tratatul de la Lisabona. Cu
excepția cazului citării directe sau atunci când este necesar din perspectiva contextului istoric, articolele citate se referă exclusiv la versiunile consolidate ale
tratatelor europene (Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 83 din 30 martie 2010). Informațiile din ediția de față sunt cele valabile în luna martie 2010.
Cuprins
007
CUVÂNT-ÎNAINTE
009
DE LA PARIS LA LISABONA, TRECÂND PRIN ROMA,
MAASTRICHT, AMSTERDAM ȘI NISA
019
020
021
022
022
022
024
024
VALORILE FUNDAMENTALE ALE UNIUNII EUROPENE
Uniunea Europeană, garant al păcii
Unitatea și egalitatea ca laitmotiv
Libertățile fundamentale
Principiul solidarității
Respectarea identității naționale
Nevoia de securitate
Drepturile fundamentale
029
029
034
039
043
046
„CONSTITUȚIA” UNIUNII EUROPENE
Natura juridică a UE
Sarcinile UE
Competențele UE
Instituțiile UE
Instituțiile: Parlamentul European – Consiliul European – Consiliul –
Comisia Europeană – Curtea de Justiție a Uniunii Europene – Banca
Centrală Europeană – Curtea de Conturi
Organisme consultative: Comitetul Economic și Social European –
Comitetul Regiunilor
Banca Europeană de Investiții
077
080
081
081
082
083
ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE
UE în calitate de creație a dreptului și comunitate bazată pe drept
Izvoarele dreptului Uniunii
Tratatele fondatoare ale UE, izvorul primar al dreptului Uniunii –
Instrumentele juridice ale UE drept sursă secundară a dreptului Uniunii –
Acordurile internaționale ale UE – Principiile generale de drept – Dreptul
cutumiar – Acordurile și convențiile încheiate între statele membre
088
090
099
101
104
106
113
114
117
Mijloacele de acțiune ale UE
Regulamentele – Directivele – Deciziile – Recomandările și avizele –
Rezoluțiile, declarațiile și programele de acțiune – Publicare și comunicare
Procesul legislativ în UE
Procedura legislativă ordinară – Procedura avizului conform – Procedura
simplificată
Sistemul de protecție juridică al UE
Procedura privind încălcarea obligațiilor în temeiul tratatelor – Acțiuni
în anulare – Plângeri împotriva omisiunii de a acționa – Acțiuni în
despăgubire – Acțiuni introduse de personalul instituțiilor – Litigii privind
titlurile europene de proprietate intelectuală – Procedura de recurs –
Protecția juridică provizorie – Hotărârile preliminare
Răspunderea statelor membre în urma încălcării dreptului Uniunii
Răspunderea statelor membre pentru actele juridice sau omisiunea de
a acționa – Răspunderea în urma încălcării dreptului Uniunii de către
instanțe juridice
117
118
120
120
DREPTUL UNIUNII RAPORTAT LA ANSAMBLUL ORDINII
JURIDICE
Autonomia ordinii juridice a UE
Interacțiunea dintre dreptul Uniunii și dreptul național
Conflictul dintre dreptul Uniunii și dreptul național
Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii în dreptul național – Supremația
dreptului Uniunii în raport cu dreptul național – Interpretarea dreptului
național în conformitate cu dreptul Uniunii
129
CONCLUZII
131
ANEXĂ
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Cuvânt-înainte
Ordinea juridică pe care a creat-o Uniunea Europeană a devenit deja o componentă constantă a vieții politice și a societății noastre. În fiecare an, se iau
în temeiul tratatelor Uniunii mii de decizii care influențează în mod esențial
statele membre ale UE și viețile cetățenilor acestora. Oamenii nu mai sunt de
mult doar cetățenii propriilor țări, ai propriului oraș sau district; acum sunt și
cetățeni ai Uniunii. Fie și numai din acest motiv, este deosebit de important
ca aceștia să fie informați cu privire la ordinea juridică ce le afectează viața de
zi cu zi. Totuși, complexitatea structurii Uniunii și ordinea juridică a acesteia
nu sunt ușor de înțeles. Această dificultate este cauzată, în parte, chiar de
formularea tratatelor, care este adesea oarecum neclară și ale cărei implicații
nu sunt ușor de apreciat. Un alt factor este faptul că numeroase concepte cu
care tratatele operează în încercarea de a controla situația nu sunt familiare.
Paginile care urmează reprezintă o tentativă de a clarifica structura Uniunii
și pilonii pe care se sprijină ordinea juridică europeană și de a contribui astfel
la îndepărtarea oricăror neînțelegeri în rândul cetățenilor UE.
0 07
7 mai 1948, Haga
Winston Churchill este primit cu căldură la
Congresul mișcării pentru unitatea Europei.
Fostul prim-ministru al Regatului Unit și lider
al opoziției la acea vreme prezidează sesiunea
inaugurală a Congresului. La 19 septembrie 1946
el făcea un apel la unitate europeană în celebrul
său discurs de la Zürich.
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
De la Paris la Lisabona,
trecând prin Roma, Maastricht,
Amsterdam și Nisa
Până în perioada care a urmat imediat după sfârșitul celui de Al Doilea Război Mondial, conceptul pe care îl aveam despre stat, precum și viața noastră
politică se dezvoltaseră aproape exclusiv pe baza constituțiilor și legislațiilor
naționale. În țările noastre democratice, aceste constituții și legi stabileau regulile obligatorii atât pentru cetățeni și partide, cât și pentru stat și instituțiile
acestuia. A fost necesară prăbușirea totală a Europei și declinul său politic și
economic pentru a fi create condițiile necesare unui nou început și relansării
ideii unei noi ordini europene.
În termeni generali, eforturile în direcția unificării Europei după cel de
Al Doilea Război Mondial au dat naștere unui amestec deconcertant de
organizații numeroase și complexe, asupra cărora este dificil de avut o privire de ansamblu. De exemplu, Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare
Economică (OCDE), Uniunea Europei Occidentale (UEO), Organizația
Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), Consiliul Europei și Uniunea Europeană coexistă fără nicio reală legătură între ele. Numărul țărilor membre
ale acestor organizații variază de la 10 (UEO) până la 47 (Consiliul Europei).
Această varietate de organizații capătă o structură logică doar din punctul de
vedere al obiectivelor lor concrete. Astfel, se pot distinge trei mari grupuri.
Primul grup: organizațiile euro -atlantice
Organizațiile euro-atlantice au fost rezultatul alianței dintre Statele Unite
ale Americii și Europa după cel de Al Doilea Război Mondial. Deloc întâmplător, prima organizație europeană din perioada postbelică, Organizația
pentru Cooperare Economică Europeană (OCEE), a fost creată în 1948 la
inițiativa Statelor Unite. În 1947, Secretarul de Stat de atunci al Statelor
Unite, George Marshall, a cerut țărilor europene să își reunească eforturile
009
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
pentru a-și reconstrui economiile și a promis sprijinul țării sale. Acest sprijin
s-a concretizat în Planul Marshall, care a creat bazele reconstrucției rapide
a Europei Occidentale. Inițial, principalul obiectiv al OCEE a fost liberalizarea schimburilor comerciale între state. În 1960, atunci când SUA și Canada
s-au alăturat organizației, s-a adăugat un nou obiectiv – cel al promovării
progresului economic în țările din lumea a treia, prin intermediul ajutoarelor
pentru dezvoltare. OCEE a devenit atunci OCDE.
În 1949, sub forma unei alianțe militare cu Statele Unite și Canada, a luat
ființă NATO. Uniunea Europei Occidentale a fost creată în 1954, în scopul
consolidării cooperării țărilor europene în domeniul politicii de securitate.
Uniunea Europei Occidentale reunea țările care încheiaseră Tratatul de la
Bruxelles (Belgia, Franța, Luxemburg, Țările de Jos și Regatul Unit), cărora li s-au alăturat Republica Federală Germania și Italia. Ulterior, Grecia,
Spania și Portugalia au devenit membre. În 1954, UEO a marcat debutul
politicii de securitate și apărare în Europa. Totuși dezvoltarea rolului UEO
nu a continuat, întrucât cea mai mare parte a competențelor organizației
a fost transferată altor instituții internaționale, în special NATO, Consiliului
Europei și Uniunii Europene. UEO și-a păstrat responsabilitatea apărării
colective, rol care nu a fost încă transferat Uniunii Europene.
A l doilea grup: Consiliul E uropei și OSCE
Organizațiile europene care formează cel de al doilea grup se caracterizează
printr-o structură ce permite includerea unui număr cât mai mare de țări. În
același timp, s-a acceptat în mod intenționat faptul că aceste organizații nu
vor depăși sfera cooperării internaționale tradiționale.
Între aceste organizații se numără Consiliul Europei, care a fost fondat ca
instituție politică la 5 mai 1949. Statutul Consiliului Europei nu face nicio
referire la o eventuală transformare în federație sau uniune și nu prevede
transferul sau exercitarea în comun a drepturilor de suveranitate națională.
Deciziile cu privire la toate aspectele importante necesită unanimitate, ceea
ce înseamnă că fiecare țară are drept de veto; aceeași regulă se aplică și în
cadrul Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite (ONU).
Prin urmare, Consiliul Europei este conceput doar ca organism de cooperare
internațională. Consiliul Europei a încheiat numeroase convenții în domeniul economiei, culturii, politicii sociale și justiției. Cea mai importantă – și
010
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
cea mai cunoscută – dintre acestea este Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția europeană
a drepturilor omului sau CEDO), semnată la 4 noiembrie 1950. Convenția
nu a permis numai stabilirea unui nivel minim de protecție a drepturilor
omului în țările membre, ci a creat, de asemenea, un sistem de protecție
juridică prin care organismele înființate în temeiul convenției la Strasbourg
(Comisia Europeană a Drepturilor Omului și Curtea Europeană a Drepturilor Omului) pot condamna încălcarea drepturilor omului în țările membre.
Dintre organizațiile acestui grup face parte și Organizația pentru Securitate și
Cooperare în Europa (OSCE), înființată în 1994 în urma „Conferinței pentru
securitate și cooperare în Europa”. OSCE respectă principiile și obiectivele
stabilite prin Actul Final de la Helsinki din 1975 și prin Carta de la Paris
din 1990. Pe lângă măsurile de promovare a încrederii între țările Europei,
aceste obiective includ și crearea unei „rețele de securitate” care să permită
soluționarea pe cale pașnică a conflictelor. Istoria recentă a arătat că, în acest
domeniu, Europa mai are încă un drum lung de parcurs.
A l treilea grup: U niunea E uropeană
Cel de al treilea grup de organizații europene este reprezentat de Uniunea
Europeană. Spre deosebire de asociațiile internaționale tradiționale dintre
state, noutatea esențială a UE rezidă în faptul că statele membre au renunțat
la unele dintre drepturile lor de suveranitate în favoarea UE și i-au conferit acesteia prerogative pentru a acționa în mod independent. În exercitarea
acestor prerogative, UE poate emite legi proprii având aceeași putere ca legile
adoptate în statele membre.
Piatra de temelie a Uniunii Europene a constituit-o declarația de la 9 mai 1950
a lui Robert Schuman, ministrul de externe al Franței la acea vreme, în care
acesta a prezentat planul pe care îl elaborase împreună cu Jean Monnet, de
unificare a industriei europene a cărbunelui și oțelului prin formarea unei
Comunități Europene a Cărbunelui și Oțelului. Potrivit declarației, această
unificare reprezenta o inițiativă istorică în favoarea unei „Europe organizate
și vii”, care era „indispensabilă pentru civilizație” și fără de care „pacea în
lume nu putea fi menținută”. „Planul Schuman” a devenit în cele din urmă
realitate odată cu încheierea Tratatului de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO) între cele șase țări fondatoare (Belgia,
011
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Republica Federală Germania, Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos) la
18 aprilie 1951 la Paris (Tratatul de la Paris), și cu intrarea în vigoare a acestuia la 23 iulie 1952. Această Comunitate a fost instituită pe o perioadă de
50 de ani și a fost „integrată” în Comunitatea Europeană atunci când tratatul său fondator a expirat, la 23 iulie 2002. În continuare, câțiva ani mai
târziu, aceleași state au creat, prin tratatele de la Roma din 25 martie 1957,
Comunitatea Economică Europeană (CEE) și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), care și-au început activitatea odată cu intrarea în
vigoare a tratatelor, la 1 ianuarie 1958.
Crearea Uniunii Europene prin Tratatul de la Maastricht a marcat o nouă
etapă a procesului de unificare politică a Europei. Deși tratatul a fost semnat la Maastricht la 7 februarie 1992, din cauza unor obstacole întâmpinate
în procesul de ratificare (aprobarea poporului danez a fost obținută doar
după un al doilea referendum, iar în Germania a fost introdusă o acțiune
juridică pentru ca aprobarea tratatului de către parlament să fie declarată
neconstituțională), acesta a putut intra în vigoare abia la 1 noiembrie 1993.
Tratatul se autodefinește ca „o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei” și conține instrumentul
de instituire a Uniunii Europene, cu toate că procesul nu a fost finalizat.
Tratatul de la Maastricht a constituit primul pas pe calea către o ordine
constituțională europeană.
Uniunea Europeană a cunoscut o primă etapă de dezvoltare prin tratatele
de la Amsterdam și de la Nisa, care au intrat în vigoare la 1 mai 1999 și,
respectiv, la 1 februarie 2003. Obiectivul acestor reforme a fost menținerea
capacității de acțiune a UE într-o Uniune extinsă de la 15 la cel puțin 27 de
state membre. Din acest motiv, cele două tratate au vizat, în esență, reforme
instituționale, însă, comparativ cu reformele precedente, voința politică de
aprofundare a integrării europene a fost relativ slabă.
Numeroasele critici care au urmat au dat naștere unei dezbateri cu privire
la viitorul Uniunii Europene și la structura sa instituțională. Ca rezultat al
acestei dezbateri, la 15 decembrie 2001, la Laeken, în Belgia, șefii de stat sau
de guvern au adoptat o declarație privind viitorul Uniunii Europene, prin
care UE se angaja să devină mai democratică, mai transparentă și mai eficace și să deschidă calea către o constituție europeană. Primul pas în atingerea acestui obiectiv l-a constituit instituirea unei convenții europene, sub
președinția fostului președinte al Franței, Valéry Giscard d’Estaing, a cărei
012
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
misiune era redactarea unei constituții europene. La 18 iulie 2003, Valéry
Giscard d’Estaing, în numele convenției, a prezentat oficial președintelui
Consiliului European proiectul tratatului elaborat de convenție. După aderarea, la 1 mai 2004, a celor 10 noi state membre și după alegerile pentru
Parlamentul European, la jumătatea lunii iunie 2004, acest proiect a fost
adoptat, cu unele amendamente, de către șefii de stat sau de guvern, la 17 și
18 iulie 2004, la Bruxelles.
Constituția avea drept scop transformarea Uniunii Europene și a Comunității
Europene existente într-o Uniune Europeană unică, funcționând pe baza
unui singur tratat constituțional. Doar Comunitatea Europeană a Energiei
Atomice urma să funcționeze în continuare ca o comunitate independentă,
deși strâns asociată Uniunii Europene, ca și până atunci.
Acest proiect constituțional a eșuat însă în cursul procesului de ratificare.
După primele voturi pozitive în 13 din cele 25 de state membre, tratatul
a fost respins în referendumurile din Franța (54,68 % împotrivă la o participare de 69,34 %) și din Țările de Jos (61,7 % împotrivă, la o participare de
63 %).
După o perioadă de reflecție de aproape doi ani, în prima jumătate a anului 2007 s-a reușit lansarea unui nou pachet de reforme. Acest pachet de
reforme se desparte cu totul formal de ideea unei constituții europene, prin
care toate tratatele existente urmau a fi abrogate și înlocuite cu un singur document, intitulat „Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa”.
În schimb, a fost elaborat un tratat de reformă care, ca și tratatele anterioare
de la Maastricht, Amsterdam și Nisa, a introdus modificări fundamentale
ale tratatelor existente ale UE, vizând creșterea capacității de acțiune a UE
în interiorul și în afara Uniunii, consolidarea legitimității democratice a UE
și creșterea eficacității acțiunilor acesteia în ansamblu. Potrivit tradiției, acest
tratat de reformă a fost numit Tratatul de la Lisabona. Proiectul Tratatului
de la Lisabona a fost elaborat extrem de rapid, în special datorită faptului că,
în concluziile la ședința Consiliului European din 21 și 22 iunie 2007 de la
Bruxelles, șefii de stat sau de guvern au stabilit în amănunt modalitatea și
măsura în care modificările negociate privind tratatul constituțional urmau
să fie încorporate în tratatele existente. Abordarea acestora a fost atipică deoarece nu s-au limitat la stabilirea unor direcții generale care ulterior să fie
puse în practică prin dispozițiile unei conferințe interguvernamentale, ci au
definit ei înșiși structura și conținutul modificărilor ce urmau să fie aplicate,
013
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
formulând uneori chiar textul exact al unei dispoziții. Principalele puncte
controversate au fost delimitarea competențelor între Uniune și statele membre, viitorul politicii externe și de securitate comune, noul rol al parlamentelor naționale în procesul de integrare, încorporarea Cartei drepturilor fundamentale în dreptul Uniunii, precum și eventualele progrese în domeniul
cooperării polițienești și judiciare în materie penală. Ca urmare, conferința
interguvernamentală convocată în 2007 a avut o libertate de manevră redusă, având doar mandatul aplicării din punct de vedere tehnic a modificărilor
impuse. Lucrările conferinței interguvernamentale au fost astfel finalizate
înainte de 18 și 19 octombrie 2007, fiind obținută aprobarea politică a Consiliului European, aflat în reuniune informală la Lisabona în aceeași perioadă. Tratatul a fost în cele din urmă semnat oficial la 13 decembrie 2007,
la Lisabona, de către șefii de stat sau de guvern ai celor 27 de state membre
ale UE. Cu toate acestea, procesul de ratificare a acestui tratat s-a dovedit
a fi extrem de dificil. Deși, spre deosebire de Tratatul de instituire a unei
Constituții pentru Europa, Tratatul de la Lisabona a fost ratificat cu succes
în Franța și în Țările de Jos, acesta suferit un eșec la un prim referendum
organizat în Irlanda la 12 iunie 2008 (53,4 % împotrivă, la o participare de
53,1 %). Doar după obținerea mai multor garanții juridice cu privire la sfera
(limitată a) noului tratat, cetățenii irlandezi au fost chemați la vot la un al
doilea referendum privind Tratatul de la Lisabona, în octombrie 2009. De
data aceasta tratatul a obținut o aprobare largă din partea populației irlandeze (de 67,1 % pentru, la o participare de 59 %). Succesul referendumului
din Irlanda a deschis calea ratificării Tratatului de la Lisabona în Polonia și
în Republica Cehă. În Polonia, președintele Kaczyński condiționase semnarea documentului de ratificare de rezultatul favorabil al referendumului din
Irlanda. De asemenea, președintele ceh, Václav Klaus, intenționase inițial să
aștepte rezultatele referendumului irlandez, însă ulterior a condiționat semnarea instrumentului de ratificare de garanția că „decretele Beneš” din 1945,
care exclud orice revendicare teritorială asupra unor foste teritorii germane
din Republica Cehă, nu vor fi afectate de Tratatul de la Lisabona și, în special, de Carta drepturilor fundamentale, integrată în Tratatul UE. După identificarea unei soluții la aceste cereri, președintele ceh a semnat instrumentul
de ratificare la 3 noiembrie 2009. Astfel, procesul de ratificare a fost finalizat
în ultimele dintre cele 27 de state membre, iar Tratatul de la Lisabona a putut intra în vigoare la 1 decembrie 2009.
014
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană se reunesc într-o Uniune Europeană unică. Termenul „Comunitate” este
înlocuit integral cu termenul „Uniune”. Uniunea se substituie și preia succesiunea Comunității Europene. Cu toate acestea, dreptul Uniunii este în
continuare definit de următoarele trei tratate:
Tratatul privind Uniunea Europeană
Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul UE sau „TUE”)
a fost restructurat în totalitate. Este subîmpărțit în următoarele șase
titluri: (I) „Dispoziții comune”; (II) „Dispoziții privind principiile
democratice”; (III) „Dispoziții privind instituțiile”; (IV) „Dispoziții
privind formele de cooperare consolidată”; (V) „Dispoziții generale
privind acțiunea externă a Uniunii și dispoziții speciale privind
politica externă și de securitate comună” și (VI) „Dispoziții finale”.
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”) are
la bază Tratatul de instituire a Comunității Europene, având mai
mult sau mai puțin aceeași structură ca Tratatul CE. Principalele
modificări vizează acțiunea externă a UE și introducerea unor
noi capitole, în special cu privire la politica energetică a UE, la
cooperarea polițienească și judiciară în materie penală, la spațiu, la
sport și la turism.
Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice
Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice
(Tratatul CEEA sau „Tratatul Euratom”) a suferit numai modificări
punctuale. Diferitele modificări specifice au fost operate, de fiecare
dată, prin protocoalele anexate la Tratatul de la Lisabona.
TUE și TFUE au același statut juridic. Această clarificare explicită de ordin juridic este necesară, întrucât noul titlu al fostului Tratat CE („Tratatul privind funcționarea UE”) și nivelurile de reglementare din ambele
tratate creează impresia că TUE este oarecum o constituție sau un tratat
de bază, în timp ce TFUE este conceput ca un tratat de punere în aplicare. Cu toate acestea, nici TUE și nici TFUE nu au caracter constituțional.
015
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Terminologia utilizată în ansamblul tratatelor reflectă această modificare
de abordare față de proiectul precedent de constituție: nu se mai utilizează
expresia „constituție”, „ministrul afacerilor externe al UE” devine „Înaltul
Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate”, iar
definițiile termenilor „lege” și „lege-cadru” au fost abandonate. De asemenea, tratatele modificate nu conțin niciun articol referitor la simboluri ale
UE, cum ar fi steagul, imnul sau deviza UE. Supremația dreptului UE nu
este stabilită în mod explicit într-un tratat, însă ea rezultă, ca și în trecut,
din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și se face referire la
această jurisprudență într-o declarație explicativă.
De asemenea, Tratatul de la Lisabona renunță la cei „trei piloni” ai UE. Primul pilon, dedicat, în esență, pieței unice și politicilor CE, a fuzionat cu cel
de al doilea, care include politica externă și de securitate comună, precum și
cu cel de al treilea pilon, cuprinzând cooperarea polițienească și judiciară în
materie penală. Cu toate acestea, procedurile speciale privind politica externă și de securitate comună, inclusiv apărarea europeană, rămân în vigoare;
declarațiile Conferinței interguvernamentale, anexate la tratat, subliniază
caracterul special al acestui domeniu politic și responsabilitățile deosebite pe
care le au, în acest sens, statele membre.
În prezent, UE are 27 de state membre. Acestea sunt, în primul rând, cei
șase membri fondatori ai CEE, și anume Belgia, Germania (inclusiv teritoriul fostei RDG, ca urmare a unificării celor două Germanii, la 3 octombrie 1990), Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos. La 1 ianuarie 1973,
au aderat la Comunitate Danemarca (în prezent cu excepția Groenlandei
care, în februarie 1982, în urma unui referendum, s-a pronunțat cu o mică
majoritate împotriva rămânerii în CE), Irlanda și Regatul Unit. Planificata
aderare a Norvegiei a fost respinsă printr-un referendum organizat în octombrie 1972 (cu 53,5 % voturi împotrivă). „Extinderea spre sud” a UE a început
cu aderarea Greciei, la 1 ianuarie 1981, și s-a încheiat cu aderarea Spaniei și
a Portugaliei, la 1 ianuarie 1986. Următoarea extindere a avut loc la 1 ianuarie 1995, când Austria, Finlanda și Suedia au aderat la UE. În Norvegia, un
nou referendum a avut aceleași rezultate ca în urmă cu 22 de ani, cetățenii
pronunțându-se, cu o mică majoritate (52,4 %), împotriva aderării țării lor
la UE. La 1 mai 2004, au aderat la UE statele baltice Estonia, Letonia și
Lituania, statele din Europa Centrală și de Est Republica Cehă, Ungaria, Polonia, Slovenia și Slovacia, precum și insulele mediteraneene Cipru și Malta.
Extinderea spre est a fost pentru moment finalizată prin aderarea Bulgariei și
016
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
a României, la 1 ianuarie 2007. Astfel, numărul statelor membre UE a crescut de la 15 la 27, iar la populația UE s-au adăugat aproximativ 90 de milioane de locuitori, atingându-se un total de 474 de milioane. Această extindere
istorică a UE constituie elementul central al unui lung proces care a permis
reunificarea unei Europe ce fusese divizată timp de peste o jumătate de secol
de Cortina de Fier și Războiul Rece. Mai presus de orice, această extindere
reflectă dorința de a asigura pacea, stabilitatea și prosperitatea economică
într-un continent european unit.
Sunt în desfășurare alte negocieri de aderare, în special cu Turcia, care și-a
prezentat cererea de aderare la 14 aprilie 1987. Relațiile dintre UE și Turcia
au însă un istoric mai îndelungat. Deja în 1963, Turcia și CEE încheiaseră
un acord de asociere în care se face referire la o eventuală aderare. În 1995,
a fost creată o uniune vamală, iar în decembrie 1999, la Helsinki, Consiliul
European a decis să acorde în mod oficial Turciei statutul de țară candidată
la aderare, ca expresie a convingerii că această țară îndeplinește condițiile
principale ale unui sistem democratic, deși mai sunt încă necesare progrese
importante în ceea ce privește respectarea drepturilor omului și protecția
minorităților. În decembrie 2004, la recomandarea Comisiei, Consiliul European a dat, în sfârșit, undă verde deschiderii negocierilor de aderare cu Turcia; aceste negocieri au început în octombrie 2005. Obiectivul final al acestor
negocieri este aderarea, însă nu există garanții că va fi atins. De asemenea, în
cadrul UE există un consens cu privire la faptul că aderarea nu este posibilă
înainte de 2014. Orice astfel de aderare trebuie minuțios pregătită, pentru
a asigura integrarea fără probleme și a evita punerea în pericol a realizărilor
din cei peste 50 de ani de integrare europeană. Alte țări candidate la aderare
sunt Croația, unde terenul pentru deschiderea negocierilor de aderare a fost
pregătit în octombrie 2005, și Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, care
a obținut statutul oficial de țară candidată în decembrie 2005, fără a fi stabilită o dată concretă pentru începerea negocierilor. La 17 iulie 2009, Islanda
și-a prezentat cererea de aderare la UE. La 24 februarie 2010, Comisia Europeană a recomandat Consiliului deschiderea negocierilor în vederea aderării
Islandei.
În prezent, UE depune eforturi susținute și în vederea unei noi extinderi în
regiunea Balcanilor de Vest. UE a decis să aplice în țările din această regiune
aceeași strategie adoptată anterior pentru noile state membre. Procesul extins
de stabilizare și de asociere trebuie să asigure, așadar, cadrul global al înaintării țărilor din Balcanii de Vest pe drumul lor spre aderare. Un prim pas
017
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
important în această direcție îl constituie „parteneriatele europene” încheiate
cu Albania, Bosnia și Herțegovina și Serbia și Muntenegru, inclusiv Kosovo (1). Rolul parteneriatelor europene, actualizate în funcție de necesități,
este de a sprijini țările din Balcanii de Vest să își pregătească aderarea într-un
cadru coerent și să elaboreze planuri care să conțină calendare ale reformelor
și detalii privind mijloacele prin care intenționează să răspundă cerințelor
unei integrări mai profunde în UE.
De asemenea, au fost incluse dispoziții privind retragerea din UE. Așa-numita
„clauză de retragere” a fost introdusă în Tratatul UE, aceasta permițând unui
stat membru să se retragă din Uniunea Europeană. Nu sunt impuse condiții
pentru retragerea din Uniune; este suficientă încheierea unui acord între UE
și statul membru în cauză, prin care se stabilește modalitatea de retragere
a acestuia. În cazul în care nu se poate ajunge la un asemenea acord, retragerea devine efectivă la expirarea termenului de doi ani de la notificarea
intenției de retragere. Nu există însă nicio dispoziție cu privire la excluderea
din UE a unui stat membru pentru încălcări grave și repetate ale tratatelor.
(1) În conformitate cu statutul definit prin Rezoluția 1244/1999 a Consiliului de Securitate al ONU.
018
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Valorile fundamentale
ale Uniunii Europene
Articolul 2 din TUE (valorile Uniunii)
„Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății,
democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea
drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin
minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate
caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate
și egalitate între femei și bărbați.”
Articolul 3 din TUE (obiectivele Uniunii)
„(1) Uniunea urmărește să promoveze pacea, valorile sale și bunăstarea
popoarelor sale.
(2) Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și
justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera
circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul
la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea
criminalității și combaterea acestui fenomen.
(3) Uniunea instituie o piață internă. Aceasta acționează pentru dezvoltarea
durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe
stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață cu grad ridicat de
competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre
progres social, precum și pe un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire
a calității mediului. Aceasta promovează progresul științific și tehnic.
Uniunea combate excluziunea socială și discriminările și promovează
justiția și protecția sociale, egalitatea între femei și bărbați, solidaritatea
între generații și protecția drepturilor copilului.
Aceasta promovează coeziunea economică, socială și teritorială, precum
și solidaritatea între statele membre.
019
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Uniunea respectă bogăția diversității sale culturale și lingvistice și
veghează la protejarea și dezvoltarea patrimoniului cultural european.
(4) Uniunea instituie o uniune economică și monetară a cărei monedă este euro.
(5) În relațiile sale cu restul comunității internaționale, Uniunea își afirmă și
promovează valorile și interesele și contribuie la protecția cetățenilor săi.
Aceasta contribuie la pacea, securitatea, dezvoltarea durabilă a planetei,
solidaritatea și respectul reciproc între popoare, comerțul liber și
echitabil, eliminarea sărăciei și protecția drepturilor omului și, în special,
a drepturilor copilului, precum și la respectarea strictă și dezvoltarea
dreptului internațional, inclusiv respectarea principiilor Cartei Organizației
Națiunilor Unite.
[…]”
La baza Europei unite stau idei și valori fundamentale la care subscriu și
statele membre și care sunt transpuse în practică prin organele executive ale
UE. Acestea sunt pacea durabilă, unitatea, libertatea, solidaritatea și securitatea. Obiectivele declarate ale UE sunt garantarea principiilor libertății,
democrației și statului de drept, comune tuturor statelor membre, precum
și protejarea drepturilor fundamentale și ale omului. Aceste valori sunt, de
asemenea, cele la care trebuie să aspire statele care doresc să adere în viitor la
UE. În plus, împotriva oricărui stat membru pot fi aplicate sancțiuni dacă
încalcă în mod grav și repetat aceste valori și principii. În cazul în care șefii
de stat sau de guvern, acționând la propunerea unei treimi din totalul statelor
membre sau a Comisiei și după obținerea aprobării Parlamentului European,
declară că s-a produs o încălcare gravă și repetată a valorilor și principiilor
fundamentale ale UE, Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, poate decide să suspende anumite drepturi care decurg din aplicarea dispozițiilor
Tratatului UE și ale Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene pentru statul membru respectiv, inclusiv dreptul de vot în cadrul Consiliului.
Pe de altă parte, obligațiile care îi revin statului membru în cauză în temeiul tratatelor rămân obligatorii. Se iau în considerare, în special, eventualele
consecințe asupra drepturilor și obligațiilor persoanelor fizice și juridice.
U niunea E uropeană , garant al păcii
Motorul cel mai puternic al unificării Europei îl constituie dorința de pace.
În secolul trecut, două războaie mondiale au izbucnit în Europa între țări
020
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
care astăzi sunt state membre ale Uniunii Europene. Astfel, o politică pentru
Europa înseamnă în același timp o politică pentru pace. Crearea UE a reprezentat, totodată, elementul central al unui cadru care face imposibil orice
război între statele sale membre, iar cei cincizeci de ani de pace în Europa
stau mărturie în acest sens. Această pace devine tot mai solidă pe măsură ce
crește numărul statelor europene care aderă la UE. Ultimele două extinderi
ale UE, prin aderarea a 12 state, cu precădere din Europa Centrală și de Est,
au adus o contribuție importantă la consolidarea păcii în Europa.
U nitatea și egalitatea ca laitmotiv
Unitatea este tema recurentă. Problemele cu care ne confruntăm astăzi pot
fi depășite doar dacă țările europene avansează pe calea care le conduce spre
unitate. Multe persoane consideră că fără integrarea europeană, fără Uniunea Europeană nu va fi posibilă asigurarea păcii (atât în Europa, cât și la nivel internațional), a democrației, a legii și justiției, a prosperității economice
și a bunăstării sociale. Șomajul, creșterea insuficientă și poluarea mediului
au încetat de mult să fie doar probleme naționale, acestea nemaiputând fi
soluționate la acest nivel. Doar în contextul Uniunii Europene poate fi instituită o ordine economică stabilă și doar prin eforturile europene conjugate
poate fi asigurată o politică economică internațională care să îmbunătățească
performanțele economiei europene și să contribuie la justiția socială. Fără coeziune internă, Europa nu își poate afirma independența politică și economică față de restul lumii, nu își poate recăpăta influența pe scena internațională
și nu își poate recâștiga rolul în politica mondială.
Unitatea nu poate exista fără a fi asigurată egalitatea. Niciun cetățean al Uniunii nu trebuie să fie dezavantajat sau discriminat pe criterii de naționalitate.
Tratamentul discriminatoriu pe criterii de sex, rasă, origine etnică, religie
sau convingeri, handicap, vârstă sau orientare sexuală trebuie combătut.
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu se limitează doar
la aceasta: este interzisă discriminarea de orice fel, bazată pe criterii precum culoarea, trăsăturile genetice, limba, opiniile politice sau de orice altă
natură, apartenența la o minoritate națională, averea sau nașterea. În plus,
toți cetățenii UE sunt egali în fața legii. În ceea ce privește statele membre,
principiul egalității înseamnă că niciun stat nu are prioritate în fața altuia,
iar diferențele naturale precum suprafața, numărul de locuitori, precum și
structurile diferite trebuie abordate numai în cadrul principiului egalității.
021
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
L ibertățile fundamentale
Libertatea este un corolar al păcii, unității și egalității. Crearea unei entități
mai largi, prin unirea a 27 de state, permite totodată libertatea de circulație
dincolo de frontierele naționale. Aceasta înseamnă, în special, libera circulație
a lucrătorilor, libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor, libera
circulație a mărfurilor și a capitalurilor. Aceste libertăți fundamentale garantează oamenilor de afaceri libertatea de luare a deciziilor, lucrătorilor libertatea
de a-și alege locul de muncă, iar consumatorilor libertatea de a alege produsele
dintr-o varietate cât se poate de largă. Libera concurență permite operatorilor
economici să își ofere bunurile și serviciile unui cerc incomparabil mai larg
de potențiali consumatori. Lucrătorii își pot căuta un loc de muncă sau îl pot
schimba în funcție de propriile dorințe și interese pe întregul teritoriu al UE.
Consumatorii pot alege produsele cele mai ieftine și cele mai bune din gama
mult mai diversificată care le este oferită ca o consecință a creșterii concurenței.
Cu toate acestea, în unele cazuri încă se mai aplică norme tranzitorii
cetățenilor statelor membre care au aderat la UE la 1 mai 2004 și la 1 ianuarie 2007. În tratatul de aderare la UE au fost prevăzute excepții, în special în ceea ce privește libera circulație a lucrătorilor, libera prestare a serviciilor și libertatea de stabilire. În consecință, statele membre „vechi” pot
restricționa, pentru o perioadă de până la șapte ani, libera circulație a lucrătorilor resortisanți ai „noilor” state membre, accesul pe piața muncii fiind
reglementat prin legi naționale sau acorduri bilaterale.
Principiul solidarității
Solidaritatea constituie echilibrul necesar al libertății, întrucât exercitarea
abuzivă a unei libertăți este întotdeauna în detrimentul altcuiva. Din acest
motiv, pentru ca un cadru al Uniunii să fie durabil, întotdeauna acesta trebuie să recunoască solidaritatea drept principiu fundamental și să repartizeze
în mod egal și echitabil, între toți membrii săi, atât avantajele, adică prosperitatea, cât și dificultățile.
R espectarea identității naționale
Identitățile naționale ale statelor membre sunt respectate. Nu se urmărește
o „dizolvare” a statelor membre în UE, ci mai degrabă punerea în comun
022
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
1-3 iunie 1955, Taormina (Italia)
Joseph Bech, Paul Henri Spaak și Johan Willem Beyen în
grădina hotelului la care au stat pe perioada Conferinței
de la Messina. Acești trei miniștri de externe au elaborat
Memorandumul țărilor Benelux care a fost supus
dezbaterii Celor Șase la conferința respectivă.
023
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
a caracteristicilor naționale ale acestora. Autoritatea morală a Uniunii, care
aduce beneficii tuturor statelor membre, constă tocmai în această varietate
de caracteristici și identități naționale.
N evoia de securitate
Toate aceste valori fundamentale depind, în ultimă instanță, de existența
securității. În special după atentatul de la 11 septembrie 2001 din Statele
Unite, lupta împotriva terorismului și a crimei organizate a redevenit o preocupare principală a Europei. Consolidarea cooperării polițienești și judiciare
continuă, iar protecția frontierelor externe ale UE s-a intensificat.
Pe de altă parte, securitatea în contextul european înseamnă și securitatea
socială a tuturor cetățenilor care trăiesc în UE, securitatea locului de muncă,
precum și condiții sigure de desfășurare a activității și a economiei în general. În acest sens, instituțiile UE sunt chemate să ofere cetățenilor și întreprinderilor posibilitatea de a-și construi viitorul prin crearea unor condiții
adecvate.
D repturile fundamentale
Valorile și conceptele fundamentale care stau la baza UE includ și drepturile fundamentale ale cetățenilor individuali ai Uniunii. De mai bine
de 200 de ani, istoria Europei este marcată de eforturile continue de
îmbunătățire a protecției drepturilor fundamentale. Începând cu declarațiile
drepturilor omului și ale cetățeanului din secolul al XVIII-lea, drepturile
fundamentale și libertățile civile sunt astăzi puternic ancorate în constituțiile
majorității statelor civilizate, în special ale statelor membre UE. Sistemele juridice ale acestora au la bază statul de drept și respectul demnității, libertății
și dreptului individului la dezvoltare personală. De asemenea, există numeroase convenții internaționale privind protecția drepturilor omului, între
care Convenția europeană a drepturilor omului are o semnificație deosebită.
Abia în 1969 Curtea de Justiție a stabilit o jurisprudență care să servească
drept cadru pentru drepturile fundamentale. Anterior, Curtea respinsese
toate acțiunile privind drepturile fundamentale pe motiv că aceste chestiuni, care intră în sfera de aplicare a dreptului constituțional național, nu
erau de competența sa. Curtea de Justiție a fost nevoită să revină asupra
024
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
acestei poziții, în special în baza unui principiu pe care chiar ea l-a instituit,
și anume principiul supremației dreptului Uniunii asupra dreptului național,
această supremație putând fi reală doar dacă dreptul Uniunii este în măsură
să garanteze o protecție a drepturilor fundamentale echivalentă celei garantate de constituțiile naționale.
Punctul de plecare în această jurisprudență îl constituie hotărârea Stauder,
în care beneficiarul unei indemnizații acordate victimelor de război a considerat că cerința de a-și menționa numele în momentul înregistrării pentru
cumpărarea de unt la preț redus în perioada Crăciunului reprezenta o încălcare a demnității sale și a principiului egalității. Deși inițial Curtea a apreciat că indicarea numelui nu este indispensabilă, având în vedere dispozițiile
Uniunii, și că, prin urmare, este inutil să examineze modul în care a fost
încălcat un drept fundamental, în cele din urmă Curtea a afirmat că respectarea drepturilor fundamentale reprezintă unul dintre principiile generale ale
dreptului Uniunii, Curtea trebuind să asigure respectarea acestuia. Astfel,
Curtea de Justiție a recunoscut pentru prima dată existența unui cadru al
drepturilor fundamentale propriu Uniunii Europene.
Inițial, Curtea de Justiție a stabilit garantarea drepturilor fundamentale pe
baza unui anumit număr de dispoziții ale tratatelor. Astfel, Curtea a stabilit
numeroase interdicții privind discriminarea care, în anumite cazuri, se referă
la aspecte specifice principiului general al egalității. Între acestea se numără interzicerea oricărei discriminări pe motiv de naționalitate (articolul 18
din TFUE), combaterea tratamentului diferențiat pe criterii de sex, rasă sau
origine etnică, religie sau confesiune, handicap, vârstă sau orientare sexuală
(articolul 10 din TFUE), egalitatea de tratament a bunurilor și persoanelor
în ceea ce privește cele patru libertăți fundamentale [libera circulație a mărfurilor (articolul 34 din TFUE), libera circulație a persoanelor (articolul 45
din TFUE), dreptul de stabilire (articolul 49 din TFUE) și libera prestare a serviciilor (articolul 57 din TFUE)], concurența liberă (articolul 101
și următoarele din TFUE), precum și egalitatea de remunerare între femei
și bărbați (articolul 157 din TFUE). Cele patru libertăți fundamentale ale
Uniunii, care garantează libertățile de bază ale vieții profesionale, pot fi,
de asemenea, considerate un drept fundamental în cadrul Uniunii privind
libera circulație și libera exercitare a unei activități profesionale. De asemenea,
sunt garantate în mod explicit libertatea de asociere (articolul 153 din TFUE),
dreptul de a adresa petiții (articolul 24 din TFUE) și protecția secretelor comerciale și a secretului profesional (articolul 339 din TFUE).
025
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Curtea de Justiție a dezvoltat și a completat în mod constant aceste tentative inițiale de protecție a drepturilor fundamentale prin dreptul Uniunii.
În acest sens, aceasta a recunoscut principii juridice generale și le-a aplicat
utilizând conceptele comune ale constituțiilor statelor membre, precum și
convențiile internaționale privind protecția drepturilor omului, la care statele membre au aderat. Între aceste convenții, o importanță deosebită o are
Convenția europeană a drepturilor omului, care a contribuit la conturarea
esenței drepturilor fundamentale ale Uniunii și a mecanismelor de protejare
a acestora. Astfel, Curtea a recunoscut mai multe libertăți ca drepturi fundamentale, garantate de dreptul Uniunii: dreptul de proprietate, libertatea de
exercitare a unei activități profesionale, inviolabilitatea domiciliului, libertatea
de opinie, drepturile generale ale personalității, protecția familiei (de exemplu,
dreptul membrilor familiei de a însoți un lucrător migrant), libertatea economică, libertatea de religie sau de confesiune, precum și un număr de drepturi
procedurale fundamentale, precum dreptul la proceduri juridice corecte,
principiul confidențialității corespondenței dintre avocat și client (cunoscută
sub numele de „corespondență legal protejată” în țările cu sistem de drept
cutumiar), interzicerea dublei sancțiuni pentru același delict sau necesitatea
justificării acțiunilor juridice ale Uniunii.
Un principiu de importanță majoră, invocat în litigiile juridice, este principiul egalității de tratament. În termeni simpli, conform acestui principiu,
situațiile similare nu pot fi tratate într-o manieră diferită, exceptând cazul
în care diferențele sunt justificate în mod obiectiv. Totuși, Curtea de Justiție
a susținut, contrar cutumelor internaționale, că acest principiu nu exclude
impunerea asupra resortisanților și produselor naționale a unor cerințe mai
stricte decât cele care vizează cetățenii sau produsele din alte state membre.
Această discriminare pozitivă este rezultatul inevitabil al competențelor limitate ale Uniunii și nu poate fi remediată de dreptul Uniunii. Conform
hotărârilor Curții de Justiție emise până în prezent, normele care impun
liberalizarea și care derivă din libertățile fundamentale se aplică exclusiv
evenimentelor cu portanță transfrontalieră. În schimb, normele care reglementează fabricarea și comercializarea mărfurilor naționale sau statutul
juridic al resortisanților în statele membre de origine nu intră în sfera de
reglementare a Uniunii decât în măsura în care au fost deja introduse măsuri
de armonizare.
Prin jurisprudența Curții de Justiție, dreptul Uniunii dispune de un corp
extins de principii juridice cvasi-constituționale. În acest context, principiul
026
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
proporționalității are o importanță practică semnificativă. Acesta presupune
necesitatea evaluării obiectivelor urmărite și a mijloacelor utilizate și efortul
de a menține un echilibru al acestora, în vederea evitării legiferării excesive.
Printre celelalte principii fundamentale care stau la baza dreptului Uniunii se numără principiile generale ale dreptului administrativ și conceptul
de proceduri juridice corecte, precum, de exemplu, principiul protecției
confidențialității, interzicerea dispozițiilor retroactive care impun obligații
sau a retragerii avantajelor dobândite în mod legitim, precum și dreptul la
audiere în instanță, care trebuie să fie asigurat atât în procedurile administrative ale Comisiei Europene, cât și în acțiunile înaintea Curții de Justiție.
O importanță deosebită este acordată cerinței privind mai buna transparență,
ceea ce presupune că deciziile trebuie adoptate într-o manieră cât se poate
de deschisă și cât mai apropiată de cetățeni. Un aspect semnificativ al acestei
transparențe este faptul că orice cetățean al UE sau orice persoană juridică
înregistrată într-un stat membru poate avea acces la documentele Consiliului
sau ale Comisiei. De asemenea, toate ajutoarele și subvențiile acordate din
bugetul UE trebuie făcute cunoscute persoanelor fizice și juridice, prin intermediul bazelor de date accesibile fiecărui cetățean al UE.
Deși realizările Curții de Justiție în definirea drepturilor fundamentale nescrise sunt recunoscute, nu se poate însă ignora faptul că această manieră de
instituire a „drepturilor fundamentale europene” prezintă un grav inconvenient: Curtea de Justiție trebuie să se limiteze la cazul în speță. În aceste
condiții, Curtea nu poate institui, plecând de la principiile juridice generale,
drepturi fundamentale pentru toate domeniile în care acest lucru este necesar sau oportun. De asemenea, Curtea nu poate stabili nici sfera de aplicare și
nici limitele protecției drepturilor fundamentale procedând la generalizările
și diferențierile necesare. În consecință, instituțiile UE nu pot evalua cu suficientă exactitate dacă sunt sau nu în pericol să încalce un drept fundamental.
În mod similar, un cetățean al Uniunii nu poate aprecia cu exactitate, în toate cazurile, dacă i-a fost încălcat unul dintre drepturile sale fundamentale.
O perioadă lungă de timp, aderarea UE la Convenția europeană a drepturilor
omului a fost considerată drept soluția ieșirii din această situație. Cu toate
acestea, în avizul său 2/94, Curtea de Justiție a precizat că, din punct de
vedere legal, UE nu are competența de a adera la această convenție. Curtea
a afirmat că respectarea drepturilor omului este o condiție a legalității actelor
UE. Aderarea la convenție ar atrage însă o modificare substanțială a sistemului actual al Uniunii de protecție a drepturilor omului, deoarece ar implica
027
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
includerea UE într-un sistem instituțional internațional, precum și integrarea tuturor dispozițiilor convenției în ordinea juridică a Uniunii. În opinia
Curții de Justiție, o astfel de modificare a sistemului de protecție a drepturilor
omului în UE, având implicații instituționale în egală măsură fundamentale
pentru Uniune și pentru statele membre, ar avea o anvergură constituțională
și ar depăși astfel, prin natura sa, limitele stabilite de articolul 352 din TFUE.
Aderarea UE la convenție este însă prevăzută în mod explicit la articolul 6
alineatul (2) din Tratatul UE. Totuși, Tratatul de la Lisabona a reprezentat
un pas înainte decisiv pentru stabilirea unui drept constituțional comun al
UE și a pus bazele unei noi fundații pentru protecția drepturilor fundamentale în UE. Noul articol privind drepturile fundamentale din Tratatul UE
(articolul 6) stabilește obligativitatea respectării Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene în acțiunile instituțiilor UE și ale statelor membre,
în măsura în care acestea aplică și pun în practică dreptul Uniunii. Carta drepturilor fundamentale se bazează pe un proiect întocmit anterior de
o convenție alcătuită din 16 reprezentanți ai șefilor de stat sau de guvern ai
statelor membre, președintele Comisiei Europene, 16 deputați ai Parlamentului European și 30 de membri ai parlamentelor naționale (câte doi din fiecare
stat membru la acel moment) sub președinția profesorului Roman Herzog
și a fost proclamată oficial drept „Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene” de către președinții Parlamentului European, Consiliului și Comisiei la 7 decembrie 2000. În decursul negocierilor privind constituția europeană, această Cartă a drepturilor fundamentale a fost revizuită și a devenit
parte integrantă din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa,
la 29 octombrie 2004. După eșecul acestui tratat, Carta drepturilor fundamentale a fost încă o dată proclamată solemn „Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”, de data aceasta ca instrument separat, de către
președinții Parlamentului European, Consiliului și Comisiei Europene, la 12
decembrie 2007, la Strasbourg. Aceasta este versiunea cartei la care Tratatul
UE face referire ca obligatorie. Astfel, Carta drepturilor fundamentale capătă
valoare juridică și stabilește aplicabilitatea drepturilor fundamentale în dreptul Uniunii. Totuși, aceasta nu se aplică Poloniei și Regatului Unit. Cele două
state membre nu au putut sau nu au dorit să adopte sistemul drepturilor fundamentale al cartei, considerând că vor fi obligate să renunțe sau, cel puțin,
să își modifice anumite poziții naționale privind, de exemplu, aspecte de ordin religios sau tratamentul aplicat minorităților. Prin urmare, pentru aceste
două state membre drepturile fundamentale nu decurg din Carta drepturilor
fundamentale, ci, ca și până acum, din jurisprudența Curții de Justiție.
028
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
„Constituția” Uniunii Europene
Fiecare societate are o Constituție. Constituția este modalitatea prin care
este definită structura unui sistem politic, ceea ce înseamnă că specifică
relația dintre diferitele componente și dintre acestea și sistemul în ansamblu, definește obiectivele comune și stabilește regulile de adoptare a unor
decizii cu caracter obligatoriu. Având în vedere că Uniunea Europeană este
o asociație de state căreia i s-au atribuit o serie de sarcini și funcții specifice,
constituția acesteia trebuie să fie în măsură să abordeze aceleași aspecte ca
o constituție națională.
În statele membre, statul ca organism este guvernat de două principii suverane: statul de drept și democrația. Pentru a fi fidele cerințelor fundamentale
ale dreptului și democrației, toate activitățile Uniunii trebuie să fie legitime
atât din punct de vedere juridic, cât și din punct de vedere democratic: elementele pe care se întemeiază, structura, competențele Uniunii, modul în
care funcționează, poziția statelor membre și a instituțiilor acestora și poziția
cetățenilor.
În urma eșecului Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa
din 29 octombrie 2004, „constituția” UE încă nu a fost redactată sub forma
unui document constituțional, ci reiese din totalitatea normelor și valorilor
fundamentale pe care autoritățile le percep ca având caracter obligatoriu.
Aceste norme se regăsesc parțial în tratatele europene sau în instrumentele
juridice puse în aplicare de instituțiile Uniunii, însă în parte se bazează și pe
cutumă.
Natura juridică a UE
Orice analiză a naturii juridice a UE trebuie să pornească de la trăsăturile
caracteristice ale acesteia. Deși natura juridică a UE a fost stabilită în două
hotărâri cu valoare de precedent ale Curții de Justiție a Comunității Economice Europene pronunțate în 1963 și 1964 cu privire la CEE de atunci, aceste hotărâri sunt încă valabile pentru Uniunea Europeană în forma sa actuală.
029
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
CAUZA VAN GEND & LOOS
În acest litigiu, întreprinderea olandeză de transport Van Gend & Loos
a inițiat o acțiune juridică împotriva autorităților vamale din Țările de Jos pe
motivul impunerii unei taxe de import pentru un produs originar din Germania în cuantum mai mare decât taxele aplicate importurilor anterioare.
Întreprinderea a considerat această acțiune o încălcare a articolului 12 din
Tratatul CEE, care interzice introducerea unor noi taxe de import sau orice
majorare a taxelor vamale existente între statele membre. Instanța din Țările
de Jos a suspendat procedurile și a înaintat cazul către Curtea de Justiție,
solicitând clarificarea domeniului de aplicare și a implicațiilor juridice ale
articolului invocat din Tratatul de instituire a CE.
Curtea de Justiție a utilizat acest caz pentru a prezenta o serie de observații fundamentale privind natura juridică a UE. În hotărârea sa, Curtea a afirmat că:
„[...] obiectivul Tratatului CEE, care este instituirea unei piețe comune,
a cărei funcționare vizează direct părțile interesate din Comunitate, implică
faptul că acest tratat este mai mult decât un acord care dă naștere exclusiv
unor obligații reciproce între statele contractante. Acest punct de vedere este
confirmat de preambulul tratatului, care nu face referire doar la guverne,
ci și la popoare, precum și, în mod concret, prin înființarea unor organisme care să instituționalizeze drepturile suverane a căror exercitare afectează
atât statele membre, cât și cetățenii acestora; […] concluzia la care se poate
ajunge este că această Comunitate constituie o nouă ordine juridică de drept
internațional, în favoarea căreia statele și-au limitat drepturile suverane,
chiar dacă într-un număr limitat de domenii, și sub incidența căreia intră nu
doar statele membre, ci și resortisanții acestora [...].”
CAUZA COSTA/ENEL
După doar un an, cauza Costa/ENEL a dat Curții de Justiție ocazia de a-și
prezenta poziția în mai mare detaliu. Faptele în acest caz au fost următoarele: în 1962, Italia a naționalizat producția și distribuția de electricitate
și a transferat patrimoniul întreprinderilor din sectorul energiei electrice
companiei naționale de electricitate ENEL. În calitate de acționar al Edison Volta, una dintre întreprinderile naționalizate, dl Costa a considerat că
a fost privat de dividendele sale și, prin urmare, a refuzat să achite o factură la electricitate în valoare de 1 926 de lire italiene. În cadrul procedurii
030
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
27 septembrie 1964, Bruxelles
Autoturism cu număr de înmatriculare european, parcat în fața viitorului
sediu al Comisiei Europene, clădirea „Joyeuse entrée”, aflată în construcție
la acel moment.
031
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
înaintate instanței de arbitraj din Milano, unul dintre motivele invocate de
dl Costa pentru a-și justifica atitudinea a fost acela că legea de naționalizare
încălca o serie de dispoziții ale Tratatului CEE. Pentru a putea evalua motivele
prezentate de dl Costa în apărarea sa, instanța a solicitat Curții de Justiție să
interpreteze mai multe aspecte ale Tratatului CEE. În hotărârea sa, Curtea de
Justiție a făcut următoarele afirmații cu privire la natura juridică a CEE:
„Spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE a instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor membre
[...] și pe care instanțele acestora sunt obligate să o aplice. Prin instituirea unei
Comunități cu o durată nelimitată, dispunând de propriile instituții, propria
personalitate, propria capacitate juridică și capacitatea de reprezentare pe plan
internațional și, în special, cu puteri reale derivate din limitarea competenței
sau din transferul atribuțiilor statelor către Comunitate, statele membre șiau limitat drepturile lor suverane și au creat astfel un corp de drept aplicabil
resortisanților lor și lor însele.”
Pe baza observațiilor sale detaliate, Curtea de Justiție a concluzionat că:
„Reiese din ansamblul observațiilor de mai sus că, izvorând dintr-o sursă independentă, dreptului născut din tratat nu ar putea, dată fiind natura sa specifică originală, să i se opună din punct de vedere juridic un text intern, indiferent de natura acestuia, fără a-și pierde caracterul comunitar și fără a fi pus în
discuție fundamentul juridic al Comunității înseși. Transferarea de către state,
din sistemul lor juridic intern către sistemul juridic comunitar a drepturilor
și obligațiilor care decurg din tratat are drept consecință o limitare definitivă
a drepturilor lor suverane asupra căreia nu ar putea să prevaleze un act unilateral
ulterior, incompatibil cu conceptul de Comunitate [...].”
Din perspectiva acestor hotărâri fundamentale ale Curții de
Justiție, elementele care împreună reprezintă o caracteristică tipică
a naturii juridice specifice a UE sunt:
■■ structura
instituțională, care garantează că acțiunile UE au la bază și interesul european general, adică se reflectă sau sunt influențate de interesul
Uniunii, astfel cum este stabilit în obiective;
■■ transferul
de competențe către instituțiile Uniunii, într-o măsură mai mare
decât în cadrul altor organizații internaționale și acoperirea unor domenii
în care statele, în mod normal, își păstrează drepturile suverane;
032
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
■■ instituirea
unei ordini juridice proprii, independentă de ordinile juridice
ale statelor membre;
■■ aplicabilitatea
directă a dreptului UE, care garantează punerea în aplicare completă și uniformă a dispozițiilor UE în toate statele membre și
stabilește drepturi și obligații valabile atât pentru statele membre, cât și
pentru cetățenii acestora;
■■ supremația
dreptului Uniunii, care exclude orice revocare sau modificare
a acestuia în baza dreptului național și, în caz de litigiu, îi garantează
prevalența față de acesta din urmă.
UE este astfel o entitate autonomă cu propriile drepturi suverane și cu o ordine
juridică independentă de cea a statelor membre, căreia i se supun atât statele
membre însele, cât și resortisanții acestora, în domeniile de competență ale UE.
Prin natura sa, UE se caracterizează atât prin trăsături comune, cât și prin
diferențe față de cel mai des întâlnite tipuri de organizații internaționale sau structuri de tip federal.
UE nu este un „produs finit”, ci se află într-un proces de evoluție, iar forma sa
finală nu poate fi încă prevăzută.
Singura trăsătură pe care UE o are în comun cu organizațiile internaționale este
faptul că a luat naștere în urma unui tratat internațional. Cu toate acestea, UE
a evoluat considerabil de la începuturile sale deoarece, deși tratatele fondatoare
ale UE au avut la bază tratate naționale, ele au condus la crearea unei Uniuni
independente, cu propriile drepturi suverane și responsabilități. Statele membre
au renunțat la unele dintre propriile competențe suverane în favoarea acestei
Uniuni. În plus, sarcinile atribuite UE sunt foarte diferite de cele specifice altor
organizații internaționale. În timp ce acestea din urmă au sarcini precise, de
natură tehnică, UE acoperă domenii de responsabilitate care, împreună, constituie atribute esențiale ale suveranității statale.
Datorită acestor diferențe dintre UE și tipul tradițional de organizație
internațională, Uniunea este în curs de dobândire a unui statut similar cu cel
al unui stat individual. În special faptul că statele membre și-au cedat parțial
drepturile suverane a reprezentat un semn că UE era deja structurată după modelul unui stat federal. Totuși, această perspectivă nu ia în considerare faptul că
instituțiile UE au competențe doar în anumite domenii, în scopul îndeplinirii
obiectivelor stabilite în tratate. Aceasta înseamnă că nu au libertatea de a-și
033
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
alege obiectivele asemeni unui stat suveran și nici nu se află în poziția de a face
față provocărilor cu care se confruntă statele moderne în prezent. UE nu se
bucură nici de jurisdicția cuprinzătoare a statelor suverane, nici de capacitatea
de a stabili noi domenii de responsabilitate („principiul competenței de a se
pronunța asupra propriei competențe”).
Din aceste motive, UE nu este nici o organizație internațională clasică, nici
o asociație de state, ci este mai degrabă o entitate autonomă situată la granița dintre cele două. În mediul juridic, se folosește în prezent termenul de „organizație
supranațională”.
Sarcinile UE
Lista de sarcini încredințate UE se aseamănă puternic cu ordinea constituțională
a unui stat. Acestea nu sunt sarcini de natură strict tehnică asumate în mod
obișnuit de organizațiile internaționale, ci domenii de competență care, împreună, alcătuiesc atributele esențiale ale suveranității statale.
Lista de sarcini încredințate UE este foarte vastă, cuprinzând acțiuni economice, sociale și politice.
Sarcinile economice sunt centrate pe crearea unei piețe comune care să unească
piețele naționale ale statelor membre și în cadrul căreia toate bunurile și serviciile să poată fi oferite și vândute în aceleași condiții pe care le presupune o piață
internă și la care toți cetățenii să aibă acces egal și liber.
Planul de a crea o piață comună s-a materializat, în esență, prin programul care
viza finalizarea pieței interne până în 1992, lansat de președintele Comisiei de
la momentul respectiv, Jacques Delors, și aprobat de șefii de stat sau de guvern,
instituțiile Uniunii reușind să stabilească un cadru juridic pentru o piață unică cu o funcționare corespunzătoare. Acest cadru este în prezent completat în
foarte mare parte prin măsuri interne de transpunere, datorită cărora piața unică a devenit deja o realitate. Piața unică și-a făcut simțită prezența și în viața de
zi cu zi, în special în cazul călătoriilor în interiorul UE, care de mult timp nu
mai sunt întrerupte prin controale de identitate la frontierele naționale.
Piața internă este susținută de uniunea economică și monetară.
Sarcina UE în ceea ce privește politica economică nu este însă de a stabili
și a gestiona o politică economică europeană, ci de a coordona politicile
034
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
economice naționale, astfel încât deciziile unuia sau mai multor state membre să nu aibă efecte negative asupra funcționării pieței unice. În acest scop,
a fost adoptat un Pact de stabilitate și creștere pentru a pune la dispoziția statelor membre criteriile detaliate pe care trebuie să le aibă la bază deciziile lor
de politică bugetară. Dacă acestea nu sunt respectate, Comisia Europeană
poate emite avertismente și, în caz de deficit bugetar excesiv repetat, Consiliul poate impune sancțiuni.
În ceea ce privește politica monetară, sarcina UE a fost de a introduce o monedă unică în UE și de a controla aspectele monetare la nivel central. În acest
domeniu, s-a înregistrat deja un prim succes. La 1 ianuarie 1999, euro a fost
introdus ca monedă unică europeană în statele membre care îndepliniseră deja
criteriile de convergență stabilite în acest scop. Aceste state sunt Belgia, Germania, Irlanda, Spania, Franța, Italia, Luxemburg, Țările de Jos, Austria, Portugalia
și Finlanda. La 1 ianuarie 2002, monedele naționale ale acestor state au fost
înlocuite cu bancnote și monede euro. De atunci, toate plățile și tranzacțiile financiare s-au efectuat într-o singură monedă – euro. Inițial, Grecia și Suedia nu
au îndeplinit criteriile de convergență. Grecia a fost inclusă la 1 ianuarie 2001.
Suedia, care nu putea îndeplini criteriile de convergență în principal din cauza
faptului că nu participa la mecanismul cursului de schimb al sistemului monetar european („sala de așteptare” pentru euro), face obiectul unei derogări,
astfel încât Comisia și Banca Centrală Europeană trebuie să prezinte rapoarte
de convergență cel puțin o dată la doi ani, în care să recomande Consiliului
participarea acestui stat. Dacă se formulează o asemenea recomandare, iar Consiliul o aprobă, Suedia nu va putea refuza participarea. Cu toate acestea, în
prezent, populația suedeză susține într-o foarte mică măsură aderarea la zona
euro. În 2003, în cadrul unui referendum, 55,9 % dintre suedezi s-au exprimat împotriva introducerii monedei euro. Conform unui sondaj efectuat în
decembrie 2005, 49 % dintre aceștia erau încă împotriva monedei euro, în timp
ce 36 % erau pentru. În ceea ce privește Danemarca și Regatul Unit, situația
este diferită. Aceste state membre și-au asigurat o clauză de neparticipare care
le permite să decidă dacă și în ce moment se va iniția procedura de verificare
a îndeplinirii criteriilor de aderare la moneda unică. Noile state membre sunt,
de asemenea, obligate să adopte euro ca monedă națională de îndată ce îndeplinesc criteriile de convergență. Niciunul dintre noile state membre nu beneficiază de o clauză de neparticipare și majoritatea acestora doresc să introducă
moneda euro cât mai curând posibil. Slovenia (1 ianuarie 2007), Cipru (1 ianuarie 2008), Malta (1 ianuarie 2008) și Slovacia (1 ianuarie 2009) au atins deja
035
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
6 decembrie 1977, Bruxelles
Demonstrație în favoarea alegerilor prin vot
direct pentru Parlamentul European și în
favoarea monedei unice, în timpul reuniunii
Consiliului European de la 5 și 6 decembrie 1977.
036
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
acest obiectiv, extinzând zona euro – țările în care moneda este euro – la un
număr de 16 state membre în prezent (2).
În plus față de domeniul politicii economice și monetare, UE are responsabilități
în numeroase alte sectoare ale politicii economice. Acestea includ, în special,
politica în domeniul agriculturii și pescuitului, politica în domeniul transporturilor, politica de protecție a consumatorilor, politica structurală și de coeziune, politica de cercetare și dezvoltare, politica de mediu, politica în domeniul
sănătății, politica comercială și politica energetică.
În domeniul politicii sociale, UE are sarcina de a se asigura că avantajele integrării economice nu sunt resimțite doar de persoanele active în cadrul economiei, ci
și că acestea influențează dimensiunea socială a pieței unice. Unul dintre punctele de plecare în acest sens a fost introducerea unui sistem de securitate socială
pentru lucrătorii migranți. În cadrul acestui sistem, lucrătorii care au desfășurat
activități profesionale în mai multe state membre și care, în consecință, au făcut parte din diferite sisteme de asigurare socială, nu vor fi dezavantajați în
privința protecției lor sociale (pensie pentru limită de vârstă, pensie de invaliditate, asistență medicală, prestații familiale, ajutoare de șomaj). O altă sarcină
prioritară, în contextul situației șomajului din UE, care a reprezentat o sursă
de preocupare în ultimii ani, a fost nevoia elaborării unei strategii europene de
ocupare a forței de muncă. Statele membre și UE sunt invitate să pună la punct
o strategie de ocupare a forței de muncă și să promoveze, în special, mâna de
lucru calificată, formată și capabilă să se adapteze, precum și piețe ale muncii
pregătite pentru o reacție rapidă la evoluția economiei. Promovarea ocupării
forței de muncă este considerată un domeniu de interes comun, care necesită
o coordonare a măsurilor naționale ale statelor membre în cadrul Consiliului.
UE va contribui la atingerea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă prin
încurajarea cooperării între statele membre și, dacă este necesar, prin sprijinirea
inițiativelor acestora, respectându-le totodată competențele.
În ceea ce privește domeniul politic în sens strict, sarcinile UE vizează cetățenia
Uniunii, politica privind cooperarea judiciară în materie penală și politica externă și de securitate comună. Cetățenia UE a consolidat și mai mult drepturile
și interesele resortisanților statelor membre în cadrul UE. Cetățenii se bucură
de: dreptul de liberă circulație pe teritoriul Uniunii (articolul 21 din TFUE),
(2) La 1 ianuarie 2011, Estonia devine al șaptesprezecelea stat membru al zonei euro, adoptând
moneda unică europeană.
037
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale (articolul 22 din TFUE),
dreptul la protecție din partea autorităților diplomatice și consulare ale oricărui
stat membru (articolul 23 din TFUE), dreptul de a adresa petiții Parlamentului European (articolul 24 din TFUE) și, în contextul interdicției generale
a discriminării, dreptul de a fi tratat în orice stat membru în aceleași condiții ca
resortisanții statului respectiv [articolul 20 alineatul (2) coroborat cu articolul
18 din TFUE].
În domeniul politicii externe și de securitate comune, UE are, în principal,
următoarele sarcini:
■■ garantarea valorilor comune, a intereselor fundamentale și a independenței
UE;
■■ consolidarea
■■ protejarea
securității UE și a statelor membre;
păcii mondiale și sporirea securității internaționale;
■■ promovarea
cooperării internaționale;
■■ promovarea
democrației și a statului de drept, protejarea drepturilor
omului și a libertăților fundamentale;
■■ stabilirea
unei apărări comune.
Deoarece UE nu este un stat individual, aceste sarcini pot fi îndeplinite doar
treptat. În mod tradițional, politica externă și, în special, cea de securitate
sunt domenii în legătură cu care statele membre sunt deosebit de decise să își
păstreze propria suveranitate (națională). Interesele comune din acest domeniu sunt dificil de definit și deoarece doar Franța și Regatul Unit dețin arme
nucleare. Faptul că anumite state membre nu fac parte din NATO sau din
UEO constituie o altă problemă. Din acest motiv, la ora actuală, majoritatea
deciziilor din domeniul „politicii externe și de securitate comune” sunt luate
în cadrul cooperării dintre state. În același timp, au apărut totuși mai multe
instrumente autonome, care conturează un cadru juridic solid pentru cooperarea dintre state.
În domeniul cooperării judiciare în materie penală, principalul rol al UE este
de a îndeplini sarcini care vizează interesul Europei în ansamblu. Printre acestea se numără, în special, combaterea crimei organizate, prevenirea traficului
de persoane și urmărirea penală a infracțiunilor. Deoarece crima organizată nu
038
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
mai poate fi combătută cu eficacitate la nivel național, este necesar un răspuns
comun la nivelul UE. S-au parcurs deja două etape pozitive odată cu directiva
privind spălarea banilor și crearea unei autorități europene de poliție, Europol,
care funcționează din 1998 (articolul 88 din TFUE). În plus, această cooperare
vizează și facilitarea și accelerarea cooperării în materie procedurală și de aplicare
a deciziilor, facilitarea extrădării între statele membre, instituirea unor norme
minimale referitoare la elementele constitutive ale infracțiunilor și la sancțiunile
aplicabile în domeniul crimei organizate, terorismului, traficului de persoane și
exploatării sexuale a femeilor și copiilor, traficului ilicit de droguri, traficului
ilicit de arme, spălării banilor și corupției (articolul 83 din TFUE). Unul dintre
principalele progrese ale cooperării judiciare în cadrul UE a fost crearea Eurojust,
în aprilie 2003 (articolul 85 din TFUE). Cu sediul la Haga, Eurojust este formată din magistrați și procurori din toate statele UE. Misiunea sa este de a contribui
la coordonarea cercetării și urmăririi penale a infracțiunilor transfrontaliere grave. Pentru combaterea infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale
Uniunii, Consiliul poate institui un Parchet European, pornind de la Eurojust
(articolul 86 din TFUE). Un alt progres înregistrat este reprezentat de crearea
mandatului european de arestare, care este valabil pe teritoriul UE din ianuarie 2004. Mandatul poate fi emis pentru orice persoană acuzată de o infracțiune
pentru care pedeapsa minimă depășește un an de închisoare. Mandatul european de arestare are scopul de a înlocui procedurile îndelungate de extrădare.
Competențele UE
Tratatele fondatoare ale UE nu conferă instituțiilor Uniunii nicio competență
generală de a lua toate măsurile necesare atingerii obiectivelor tratatelor, însă
stabilesc, în fiecare capitol, sfera competențelor de acțiune. Ca principiu
de bază, UE și instituțiile sale nu pot decide asupra temeiului lor juridic și
a competențelor lor. Principiul competenței partajate (articolul 2 din TFUE)
se aplică în continuare. Statele membre au ales această metodă pentru a se
asigura că transferul propriilor competențe poate fi monitorizat și controlat
cu mai mare ușurință.
Gama de aspecte acoperite de principiul competențelor partajate variază în
funcție de natura sarcinilor atribuite UE. Competențele care nu au fost transferate Uniunii intră exclusiv în domeniul de competență al statelor membre.
Tratatul UE stipulează explicit că aspectele legate de siguranța națională sunt
de competența exclusivă a statelor membre.
039
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Această situație dă naștere unei întrebări legitime: Care este granița dintre
competențele UE și cele ale statelor membre? Granița este trasată pe baza
a trei categorii de competențe:
■■ competență
exclusivă a UE (articolul 3 din TFUE) în domenii în care se
poate presupune că o măsură la nivelul UE va fi mai eficientă decât o măsură necoordonată, luată în oricare dintre statele membre. Domeniile
sunt clar stabilite și includ uniunea vamală, stabilirea normelor privind
concurența necesare funcționării pieței interne, politica monetară pentru
statele membre a căror monedă este euro, politica comercială comună și
anumite aspecte ale politicii comune în domeniul pescuitului. În aceste
domenii ale politicii, doar Uniunea Europeană poate legifera și adopta
acte cu forță juridică obligatorie, statele membre putând să facă acest
lucru numai în cazul în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea
în aplicare a actelor Uniunii [articolul 2 alineatul (1) din TFUE];
■■ competență
partajată între UE și statele membre (articolul 4 din TFUE) în
domenii în care o acțiune la nivel european este mai eficientă decât una
întreprinsă de un stat membru. Competența partajată vizează: normele
privind piața internă, coeziunea economică, socială și teritorială, agricultura și pescuitul, mediul, transporturile, rețelele transeuropene, alimentarea cu energie și spațiul de libertate, securitate și justiție, precum și
obiectivele comune de securitate în materie de sănătate publică, cercetare
și dezvoltare tehnologică, spațiul, cooperarea pentru dezvoltare și ajutorul umanitar. În toate aceste domenii, UE își poate exercita cu prioritate
competența, însă doar în ceea ce privește aspectele stabilite în instrumentul relevant al Uniunii, nu în cazul întregului domeniu al politicii.
Statele membre își exercită competența în măsura în care Uniunea nu și-a
exercitat competența sau a hotărât să înceteze să și-o mai exercite [articolul 2 alineatul (2) din TFUE]. Această din urmă situație apare atunci
când instituțiile relevante ale UE decid să abroge un act legislativ, în
special pentru a respecta principiul subsidiarității și al proporționalității.
Consiliul poate, la inițiativa unuia sau a mai multor membri, să solicite
Comisiei să prezinte propuneri de abrogare a unui act legislativ;
■■ competența
de a desfășura acțiuni de sprijin (articolul 6 din TFUE).
Competența UE de a desfășura acțiuni de sprijin se limitează la coordonarea sau completarea acțiunii statelor membre; UE nu poate armoniza
actele cu putere de lege în domeniile vizate [articolul 2 alineatul (5) din
040
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
TFUE]. Prin urmare, responsabilitatea de elaborare a legislației revine
în continuare statelor membre, care se bucură de o libertate de acțiune
semnificativă. Domeniile cuprinse în această categorie de competență
sunt protecția și îmbunătățirea sănătății umane, industria, cultura, turismul, educația, formarea profesională, tineretul și sportul, protecția civilă și cooperarea administrativă. În domeniul ocupării forței de muncă
și al politicii economice, statele membre recunosc în mod explicit nevoia
unei coordonări în cadrul UE a măsurilor adoptate la nivel național.
Trebuie reținut în ceea ce privește competențele UE în domeniul coordonării
politicii economice și de ocupare a forței de muncă și a politicii externe și
de securitate comune că acestea nu se încadrează în niciuna dintre aceste
categorii și nu fac parte din această listă de competențe. Cu toate acestea,
o declarație precizează că politica externă și de securitate comună nu va aduce atingere competențelor statelor membre cu privire la propria lor politică
externă și la imaginea țării la nivel mondial.
În plus față de aceste competențe specifice, tratatele Uniunii conferă
instituțiilor competența de a acționa atunci când acest lucru este esențial
pentru funcționarea pieței interne și pentru asigurarea unei concurențe nedenaturate (a se vedea articolul 352 din TFUE sau clauza de flexibilitate).
Totuși, aceste articole nu conferă instituțiilor competențe generale care să
le permită să își asume sarcini care depășesc obiectivele stabilite prin tratate.
Instituțiile Uniunii nu își pot extinde competențele în detrimentul statelor
membre. În practică, s-a făcut adesea uz de posibilitățile oferite de această
competență deoarece, de-a lungul timpului, UE s-a confruntat în mod repetat cu noi sarcini care nu fuseseră prevăzute la momentul semnării tratatelor
fondatoare și în legătură cu care în tratate nu fuseseră conferite competențe
corespunzătoare. Exemplele includ protecția mediului și a consumatorilor
sau instituirea Fondului european de dezvoltare regională ca mijloc de acoperire a discrepanțelor dintre regiunile dezvoltate și cele subdezvoltate din
UE. Totuși, la ora actuală, s-au stabilit reglementări juridice specifice pentru
domeniile menționate mai sus. Aceste dispoziții specifice au diminuat considerabil importanța clauzei privind competențele decizionale. Exercitarea
acestor competențe necesită aprobarea Parlamentului European.
În sfârșit, există și alte competențe pentru adoptarea unor măsuri indispensabile pentru punerea în aplicare eficientă și semnificativă a competențelor deja
conferite în mod expres (competențe implicite). Aceste competențe au dobândit
0 41
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
o semnificație specială pentru gestionarea relațiilor externe. Ele permit Uniunii să își asume obligații față de țări terțe sau alte organizații internaționale
în domenii incluse în lista de sarcini atribuite UE. Un exemplu ilustrativ
în acest sens este cauza Kramer, soluționată de Curtea de Justiție. Această
cauză viza capacitatea UE de a colabora cu organizații internaționale pentru
a stabili cote de pescuit și, atunci când se consideră adecvat, pentru asumarea
unor obligații în acest domeniu, în temeiul dreptului internațional. În lipsa
unor prevederi specifice în tratat, Curtea de Justiție a dedus competența externă necesară pe baza competențelor interne specifice politicii în domeniul
pescuitului, în conformitate cu politica agricolă comună.
În exercitarea acestor competențe, UE se supune principiului subsidiarității,
preluat din doctrina socială romano-catolică, care a dobândit practic statut
constituțional prin includerea în Tratatul UE [articolul 5 alineatul (3)]. Acest
principiu are două fațete: pe de o parte, declarația pozitivă potrivit căreia UE
trebuie să acționeze atunci când obiectivele pot fi realizate mai bine la nivelul
Uniunii, ceea ce îi extinde competențele, iar pe de altă parte, declarația negativă potrivit căreia aceasta nu trebuie să acționeze în cazul în care obiectivele
pot fi atinse în mod satisfăcător de către statele membre pe cont propriu,
ceea ce îi restrânge competențele. În practică, acest lucru înseamnă că toate
instituțiile Uniunii, dar mai ales Comisia, trebuie să demonstreze întotdeauna că există o nevoie reală de norme și acțiuni comune. Pentru a-l parafraza
pe Montesquieu, atunci când nu este necesar ca UE să intervină, este necesar
ca aceasta să nu intervină. Dacă nevoia unor reglementări la nivelul Uniunii
este demonstrată, următoarea întrebare care se conturează vizează intensitatea și natura acestora. Răspunsul decurge din principiul proporționalității,
care a pătruns în dreptul Uniunii prin hotărâri ale Curții de Justiție a Uniunii Europene și care este stabilit în Tratatul UE în coroborare cu dispozițiile
privind competențele [articolul 5 alineatul (4)]. Se impune deci ca necesitatea
unui instrument juridic specific să fie analizată cu atenție pentru a se stabili
dacă nu există alte metode mai puțin restrictive de a obține același rezultat.
În termeni generali, principala concluzie este că legislația-cadru, standardele
minimale și recunoașterea reciprocă a standardelor existente în statele membre trebuie să aibă întâietate față de dispoziții juridice excesiv de detaliate.
Respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității poate fi verificată și de către parlamentele naționale. În acest scop, s-a introdus un sistem
de avertizare timpurie. Acesta permite parlamentelor naționale să emită, în
termen de opt săptămâni de la transmiterea unei propuneri legislative, un
0 42
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
aviz motivat în care să justifice de ce consideră că propunerea respectivă
nu respectă cerințele de subsidiaritate și proporționalitate. În cazul în care
acest aviz motivat este susținut prin cel puțin o treime din voturile alocate
parlamentelor naționale (fiecare parlament național dispune de 2 voturi sau,
în cazul sistemelor bicamerale, de un vot pentru fiecare cameră), propunerea legislativă trebuie reexaminată de către instituția care a înaintat-o (de
obicei, Comisia). În urma acestei reexaminări, propunerea poate fi reținută,
modificată sau retrasă. În cazul în care Comisia Europeană decide să rețină
proiectul, aceasta trebuie să emită un aviz motivat prin care să precizeze de
ce consideră că proiectul respectă principiul subsidiarității. Acest aviz motivat, împreună cu avizele motivate ale parlamentelor naționale, se înaintează
organului legislativ al UE pentru a fi luate în considerare în cadrul procesului de legiferare. În cazul în care, cu o majoritate de 55 % din membrii
Consiliului UE sau cu o majoritate a voturilor exprimate în Parlamentul
European, organismul legislativ al UE este de părere că propunerea nu respectă principiul subsidiarității, se renunță la continuarea examinării propunerii legislative.
I nstituțiile UE
Articolul 13 din TUE (cadrul instituțional)
„(1) Uniunea dispune de un cadru instituțional care vizează promovarea
valorilor sale, urmărirea obiectivelor sale, susținerea intereselor sale, ale
cetățenilor săi și ale statelor membre, precum și asigurarea coerenței,
a eficacității și a continuității politicilor și a acțiunilor sale.
Instituțiile Uniunii sunt:
— Parlamentul European;
— Consiliul European;
— Consiliul;
— Comisia Europeană (denumită în continuare „Comisia”);
— Curtea de Justiție a Uniunii Europene;
— Banca Centrală Europeană;
— Curtea de Conturi.
(2) Fiecare instituție acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite
prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile
prevăzute de acestea. Instituțiile cooperează unele cu altele în mod loial.
0 43
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
VEDERE DE ANSAMBLU ASUPRA TUTUROR INSTITUȚIILOR (TFUE)
CONSILIUL EUROPEAN
27 de șefi de stat sau de guvern, președintele Consiliului
European și președintele Comisiei
CONSILIUL
27 de miniștri (unul pentru
fiecare stat membru)
PARLAMENTUL EUROPEAN
751 de deputați (3)
COMISIA EUROPEANĂ
27 de membri (până în 2014)
COMITETUL REGIUNILOR
350 de membri (maximum)
COMITETUL ECONOMIC
ȘI SOCIAL EUROPEAN
350 de membri (maximum)
CURTEA DE JUSTIȚIE
A UNIUNII EUROPENE
BANCA
CENTRALĂ
EUROPEANĂ
CURTEA DE
CONTURI
27 de membri
(unul pentru
fiecare stat
membru)
BANCA EUROPEANĂ
DE INVESTIȚII
(3) Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona la 1 decembrie 2009,
numărul deputaților a crescut provizoriu la 754. Numărul maxim de
751 de deputați va trebui restabilit, prin adaptări corespunzătoare, pentru
viitoarele alegeri, care vor avea loc în 2014.
044
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
(3) Dispozițiile referitoare la Banca Centrală Europeană și la Curtea de
Conturi, precum și dispozițiile detaliate referitoare la celelalte instituții
figurează în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
(4) Parlamentul European, Consiliul și Comisia sunt asistate de un Comitet
Economic și Social și de un Comitet al Regiunilor, care exercită funcții
consultative.”
STAT MEMBRU
VOTURI ÎN
CONSILIU
LOCURI ÎN PARLAMENTUL
EUROPEAN
GERMANIA
29
99
FRANȚA
29
78
ITALIA
29
78
REGATUL UNIT
29
78
SPANIA
27
54
POLONIA
27
54
ROMÂNIA
14
35
ȚĂRILE DE JOS
13
27
BELGIA
12
24
REPUBLICA CEHĂ
12
24
GRECIA
12
24
UNGARIA
12
24
PORTUGALIA
12
24
SUEDIA
10
19
BULGARIA
10
18
AUSTRIA
10
18
DANEMARCA
7
14
SLOVACIA
7
14
FINLANDA
7
14
IRLANDA
7
13
LITUANIA
7
13
LETONIA
4
9
SLOVENIA
4
7
ESTONIA
4
6
CIPRU
4
6
LUXEMBURG
4
6
MALTA
3
5
0 45
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
O altă întrebare legată de „constituția” Uniunii Europene vizează organizarea acesteia. Care sunt instituțiile Uniunii? Având în vedere că UE exercită
funcții specifice în mod normal statelor, are aceasta un guvern, parlament,
autorități administrative și instanțe similare celor care există în statele membre? În mod intenționat, îndeplinirea sarcinilor atribuite UE și gestionarea
procesului de integrare nu au fost lăsate la latitudinea statelor membre sau
nu au constituit obiectul cooperării internaționale. UE dispune de un sistem
instituțional care o plasează în poziția de a stabili noi stimuli și obiective
pentru unificarea Europei și pentru adoptarea unui corpus de legi, în domeniile care sunt de competența sa, adaptat și cu caracter obligatoriu pentru
toate statele membre.
Principalii actori ai sistemului instituțional sunt instituțiile UE – Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea
de Justiție a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană și Curtea de
Conturi. Sistemul instituțional este completat de trei organisme auxiliare:
Banca Europeană de Investiții, Comitetul Economic și Social European și
Comitetul Regiunilor.
INSTITUȚIILE
Parlamentul European (articolul 14 din TUE)
Parlamentul European reprezintă cetățenii statelor membre ale UE. Acesta
a luat naștere în urma fuziunii dintre adunarea comună a CECO, adunarea CEE și adunarea Euratom, care au format o „adunare”, în conformitate
cu Convenția relativă la anumite instituții comune comunităților europene
din 1957 („primul tratat de fuziune”). În mod oficial, nu s-a trecut la denumirea de „Parlament European” decât după intrarea în vigoare a Tratatului
privind Uniunea Europeană, fapt ce nu a făcut decât să reflecte o realitate
deja cunoscută încă din 1958, moment în care adunarea și-a modificat numele în „Parlamentul European”.
Componența și alegerea
Din momentul intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, la 1 decembrie 2009, Parlamentul European are 754 de locuri. Această cifră depășește
limita de 751 de deputați stabilită în TUE [articolul 14 alineatul (2)], însă
trebuie acceptată în legislatura 2009-2014, deoarece deputații Parlamentului
046
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
European aleși în iunie nu pot fi privați de locurile deținute. Cu toate acestea,
după următoarele alegeri din 2014, se impune revenirea la numărul maxim
de 751. Locurile sunt alocate statelor membre astfel încât, deși fiecare deputat dintr-un stat membru foarte populat reprezintă mai mulți cetățeni decât
deputații din state cu o populație mai redusă, niciun stat cu o populație
redusă nu deține mai multe locuri decât unul care are o populație mai mare.
Ca regulă generală, pragul minim este de șase membri și cel maxim de 96
pentru fiecare stat membru, însă având în vedere intrarea în vigoare târzie a Tratatului de la Lisabona, s-a făcut o excepție în privința Germaniei, permițându-i-se ca în legislatura 2009-2014 să își păstreze numărul de
99 de membri (deputații aleși în iunie 2009 nu își pot pierde locurile pe
motivul intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona).
Componența exactă rămâne încă a fi stabilită de către Consiliu. Acest lucru
ar fi trebuit să se realizeze la timp pentru scrutinul direct pentru Parlamentul
European din iunie 2009. Cu toate acestea, având în vedere că Tratatul de
la Lisabona nu a intrat în vigoare înainte de alegerile din iunie 2009, noile
norme privind componența Parlamentului European nu se pot aplica în legislatura 2009-2014. În schimb, în cadrul acestor alegeri pentru Parlamentul
European, s-a aplicat o distribuire a locurilor rezultate în urma aderării României și a Bulgariei. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, la
1 decembrie 2009, numărul de membri a crescut cu 18, ajungând la 754, și
include noi membri proveniți din 12 state membre diferite.
Componența Parlamentului European este ilustrată în tabelul următor. Este
vorba despre situația din actuala legislatură 2009-2014. Sunt indicate modificările aduse de Tratatul de la Lisabona.
PREȘEDINTE
14 vicepreședinți
5 chestori (cu funcție consultativă)
Președintele, vicepreședinții și chestorii alcătuiesc Biroul Parlamentului European, ales de către Parlament pentru un mandat de doi ani și jumătate. Un
alt organism, Conferința președinților, include și președinții grupurilor politice. Acesta răspunde de organizarea lucrărilor Parlamentului și de relațiile
cu celelalte instituții ale UE și cu instituțiile din țările terțe.
0 47
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
SESIUNE PLENARĂ A PARLAMENTULUI CU 754 DE MEMBRI
STATE MEMBRE
GERMANIA
LOCURI ÎN PARLAMENTUL EUROPEAN
99
FRANȚA
72 + 2
ITALIA
72 + 1
REGATUL UNIT
72 + 1
SPANIA
50 + 4
POLONIA
50 + 1
ROMÂNIA
33
ȚĂRILE DE JOS
25 + 1
BELGIA
22
REPUBLICA CEHĂ
22
GRECIA
22
UNGARIA
22
PORTUGALIA
22
SUEDIA
18 + 2
BULGARIA
17 + 1
AUSTRIA
17 + 2
DANEMARCA
13
SLOVACIA
13
FINLANDA
13
IRLANDA
12
LITUANIA
12
LETONIA
8+1
SLOVENIA
7+1
ESTONIA
6
CIPRU
6
LUXEMBURG
MALTA
6
5+1
Până în 1979, reprezentații în Parlamentul European erau selectați dintre
membrii parlamentelor naționale și delegați de către acestea la Parlamentul European. Alegerea deputaților PE prin sufragiu universal direct de către
cetățenii statelor membre era prevăzută în tratate, însă nu a avut loc decât în
iunie 1979, după o serie de inițiative eșuate. La ora actuală, alegerile au loc
048
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
o dată la cinci ani, perioadă care corespunde cu durata unei „legislaturi”.
După decenii de eforturi, a fost introdusă în cele din urmă o procedură
electorală uniformă prin Actul privind alegerea reprezentanților în Parlamentul European prin sufragiu universal direct din 20 septembrie 1976 și
modificat ultima dată prin decizia Consiliului din 25 iunie și din 23 septembrie 2002 (cunoscut sub numele de „Actul privind alegerile directe”). În
conformitate cu acest act, fiecare stat membru își stabilește propria procedură electorală, însă trebuie să aplice aceleași principii democratice fundamentale: sufragiu universal direct, reprezentare proporțională, sufragiu
liber și secret, vârstă minimă (pentru dreptul de vot, 18 ani în toate statele
membre, cu excepția Austriei unde vârsta de vot a fost coborâtă la 16 ani),
mandat de cinci ani care poate fi reînnoit, incompatibilitate (deputații PE
nu pot deține două funcții în același timp, de exemplu: funcțiile de judecător, procuror, ministru; aceștia se supun și legilor din țara de origine,
ceea ce poate limita capacitatea de a deține mai mult de o funcție), data
alegerilor și egalitatea între bărbați și femei. În anumite state (Belgia, Grecia și Luxemburg) votul este obligatoriu. În plus, la 14 iulie 2009, a intrat
în vigoare statutul deputaților Parlamentului European. Acest nou statut
oferă transparență condițiilor activității deputaților și conține norme clare.
De asemenea, introduce o remunerație uniformă pentru toți deputații PE,
care este plătită din bugetul UE.
Deoarece la ora actuală este ales direct, Parlamentul se bucură de legitimitate democratică și poate susține că reprezintă cu adevărat toți cetățenii
statelor membre ale UE. Totuși, simpla existență a unui Parlament ales
prin sufragiu direct nu poate răspunde cerinței fundamentale a unei
constituții democratice, conform căreia întreaga autoritate publică emană
de la popor. Aceasta nu înseamnă doar că procesul decizional trebuie să fie
transparent și instituțiile decizionale reprezentative. Controlul parlamentar este necesar, iar Parlamentul trebuie să ofere legitimitate instituțiilor
Uniunii implicate în procesul decizional. În ultimii ani, în acest domeniu
s-a înregistrat un progres semnificativ. Nu doar drepturile Parlamentului
au fost continuu extinse, ci, prin Tratatul de la Lisabona, s-a stabilit în
mod explicit că inițiativele UE trebuie să respecte principiul democrației
reprezentative. Drept urmare, toți cetățenii Uniunii sunt reprezentați direct în Parlament și au dreptul de a participa activ la viața democratică
a UE. Obiectivul de bază este ca deciziile la nivelul UE să fie luate în mod
cât mai deschis și cât mai aproape de cetățean. Partidele politice de la
0 49
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
nivelul UE au responsabilitatea de a contribui la formarea unei identități
europene și de a exprima voința cetățenilor Uniunii. Dacă există un neajuns al actualului model democratic al UE, acesta este reprezentat de faptul că, spre deosebire de modelul democrațiilor parlamentare, Parlamentul
European nu alege un guvern care să răspundă în fața lui.
Articolul 10 din TUE (democrația reprezentativă)
„(1) Funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației
reprezentative.
(2) Cetățenii sunt reprezentați direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul
European.
Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de șefii lor
de stat sau de guvern și în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor
răspund în mod democratic fie în fața parlamentelor naționale, fie în
fața cetățenilor lor.
(3) Orice cetățean are dreptul de a participa la viața democratică
a Uniunii. Deciziile se iau în mod cât mai deschis și la un nivel cât mai
apropiat posibil de cetățean.
(4) Partidele politice la nivel european contribuie la formarea conștiinței
politice europene și la exprimarea voinței cetățenilor Uniunii.”
Totuși, motivul acestui „neajuns” este că, pur și simplu, la nivelul UE nu
există un guvern în adevăratul sens al cuvântului. În schimb, funcțiile echivalente cu cele ale unui guvern, prevăzute în tratatele UE, sunt exercitate
de către Consiliu și Comisia Europeană în conformitate cu un sistem de
distribuire a sarcinilor. Cu toate acestea, Tratatul de la Lisabona a conferit
Parlamentului competențe extinse în ceea ce privește numirile în cadrul
Comisiei, de la alegerea președintelui Comisiei la recomandarea Consiliului European până la votul de aprobare al Parlamentului acordat Colegiului comisarilor („dreptul de învestitură”). Parlamentul nu are însă o asemenea influență asupra componenței Consiliului, acesta din urmă fiind supus
controlului parlamentar doar în măsura în care fiecare dintre membrii săi,
în calitate de ministru național, răspunde în fața parlamentului național.
Rolul parlamentului European în procesul legislativ al UE s-a consolidat considerabil. Ridicarea procedurii codeciziei la rang de procedură legislativă
050
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
20 iulie 1979, Strasbourg
Simone Veil devine președinte al primului
Parlament European ales prin vot direct.
051
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
ordinară a transformat Parlamentul European într-un „colegislator”, alături de Consiliu.
În cadrul procedurii legislative ordinare, Parlamentul poate nu doar să
prezinte modificări ale legislației în cadrul unor diferite lecturi, ci și, în
anumite limite, să convingă Consiliul să le accepte. În lipsa unui acord
între Consiliu și Parlamentul European, niciun act legislativ al Uniunii nu
poate fi adoptat.
În mod tradițional, Parlamentul a jucat un rol important și în procedura
bugetară. Tratatul de la Lisabona a extins și mai mult competențele bugetare ale Parlamentului European, stabilind că acesta trebuie să aprobe planul financiar multianual și conferindu-i competențe de codecizie asupra
tuturor cheltuielilor (nu se mai face distincție între cheltuielile obligatorii
și cele neobligatorii).
Parlamentul are dreptul de a aproba toate acordurile internaționale importante care vizează un domeniu supus codeciziei și tratatele de aderare
încheiate cu noi state membre prin care se stabilesc condițiile de aderare.
De asemenea, competențele de supraveghere ale Parlamentului European
s-au extins considerabil de-a lungul timpului. Acestea sunt exercitate, în
principal, prin obligația Comisiei de a răspunde întrebărilor Parlamentului
European, de a-și susține propunerile și de a prezenta spre dezbatere un
raport anual privind activitățile UE. Parlamentul poate adopta o moțiune
de cenzură cu o majoritate de două treimi din membrii săi, obligând membrii Comisiei să demisioneze în bloc (articolul 234 din TFUE). Până în
prezent, mai multe moțiuni au fost depuse la Parlament, însă niciuna
nu a fost nici măcar aproape de a întruni majoritatea necesară. Demisia
„Comisiei Santer” din 1999 a fost provocată de refuzul Parlamentului de
a acorda descărcarea de gestiune financiară; moțiunea de cenzură care, de
asemenea, fusese inițiată atunci a fost respinsă, chiar dacă la limită. Având
în vedere că, în practică, și Consiliul răspunde întrebărilor parlamentare,
Parlamentul are posibilitatea de a participa la dezbateri politice directe
cu două instituții importante. De-a lungul timpului, aceste competențe
de supraveghere au sporit. În prezent, Parlamentul este împuternicit să
instituie Comisii de anchetă care să cerceteze presupuse cazuri de încălcare a dreptului Uniunii Europene sau de administrare defectuoasă. De
exemplu, s-a apelat la o astfel de comisie pentru a stabili responsabilitatea
052
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Comisiei în cazul reacției tardive la apariția „bolii vacii nebune” în Regatul Unit, boală care reprezenta o amenințare pentru sănătatea și viața
cetățenilor. În tratate apare și prevederea conform căreia orice persoană
fizică sau juridică are dreptul de a adresa petiții Parlamentului European,
care sunt ulterior soluționate de către o Comisie permanentă pentru petiții.
În sfârșit, Parlamentul a făcut, de asemenea, uz de competența de a numi
un Ombudsman căruia îi pot fi trimise plângeri referitoare la cazuri de
administrare defectuoasă în activitatea instituțiilor sau organelor Uniunii,
cu excepția Curții de Justiție a Uniunii Europene. Ombudsmanul poate
efectua anchete și are obligația de a sesiza instituția sau organismul în
cauză și de a transmite apoi un raport Parlamentului European cu privire
la rezultatul acestora.
Funcționarea Parlamentului European
Regulile de bază care guvernează lucrările Parlamentului sunt stabilite în
regulamentul său de procedură.
Deputații europeni sunt organizați în grupuri politice. Având în vedere
statutul Parlamentului de instituție a Uniunii Europene, acestea nu sunt
partide politice naționale, ci formațiuni politice la nivelul întregii Uniuni.
Parlamentul European se reunește în sesiuni plenare cu durata de o săptămână în fiecare lună la Strasbourg, cu excepția lunii august. Pot avea loc și
sesiuni suplimentare, în special pentru aspecte legate de buget. Sesiunile cu
durată mai scurtă (care durează o zi sau două) au loc la Bruxelles. În sfârșit,
necesitatea abordării anumitor probleme importante de actualitate poate
constitui un motiv pentru convocarea unor sesiuni de urgență, care permit
Parlamentului să se pronunțe fără întârziere cu privire la chestiuni importante (cum ar fi afacerile Uniunii, afacerile internaționale, încălcarea drepturilor
omului). Toate sesiunile plenare sunt deschise publicului.
053
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
GRUPURI POLITICE ÎN PARLAMENTUL
EUROPEAN ( 4 )
Deputați neafiliați
31
Grupul Europa
Libertății și Democrației
32
Grupul Confederal al
Stângii Unite Europene –
Stânga Verde Nordică
32
Grupul Partidului
Popular European
(Creștin-Democrat)
264 (+ 4)
Conservatorii și
Reformiștii Europeni
54
Grupul Verzilor/Alianța
Liberă Europeană
55 (+ 1)
Grupul Alianței Liberalilor și
Democraților pentru Europa
84 (+ 1)
Grupul Alianței
Progresiste a Socialiștilor
și a Democraților din
Parlamentul European
162 (+ 5)
(4) Conform informațiilor disponibile, cei 18 membri suplimentari în urma Tratatului de la
Lisabona au fost repartizați în grupurile politice; 7 deputați din Franța, Italia, Polonia și Regatul
Unit nu fuseseră încă desemnați.
Procedurile decizionale
De obicei, majoritatea absolută a voturilor exprimate este suficientă pentru
adoptarea unei decizii. Totodată, odată cu creșterea rolului Parlamentului, se
impun reguli mai stricte privind prezența deputaților. Există o întreagă serie
de decizii care pot fi adoptate doar dacă sunt susținute printr-o majoritate
absolută a deputaților Parlamentului. În sfârșit, orice moțiune de cenzură împotriva Comisiei Europene nu trebuie doar să fie susținută de majoritatea parlamentarilor, ci presupune ca două treimi din voturi să fie în favoarea acesteia.
054
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
COMISIILE PERMANENTE ALE PARLAMENTULUI EUROPEAN
Comisia pentru afaceri externe (cu subcomisiile pentru drepturile omului și
pentru securitate și apărare)
Comisia pentru dezvoltare
Comisia pentru comerț internațional
Comisia pentru bugete
Comisia pentru control bugetar
Comisia pentru afaceri economice și monetare
Comisia pentru ocuparea forței de muncă și afaceri sociale
Comisia pentru mediu, sănătate publică și siguranță alimentară
Comisia pentru industrie, cercetare și energie
Comisia pentru piața internă și protecția consumatorilor
Comisia pentru transport și turism
Comisia pentru dezvoltare regională
Comisia pentru agricultură și dezvoltare rurală
Comisia pentru pescuit
Comisia pentru cultură și educație
Comisia pentru afaceri juridice
Comisia pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne
Comisia pentru afaceri constituționale
Comisia pentru drepturile femeii și egalitatea de gen
Comisia pentru petiții
Sediul
Consiliul European a decis ca sediul Parlamentului să fie la Strasbourg, punând astfel capăt statutului provizoriu al unui acord existent de 30 de ani. În
practică, sesiunile plenare erau organizate la Strasbourg și la Bruxelles, reuniunile grupurilor politice și ale comisiilor se desfășurau la Bruxelles în timpul
săptămânilor în care nu existau sesiuni parlamentare, iar Secretariatul General al Parlamentului avea sediul la Luxemburg. Decizia Consiliului privind
sediile instituțiilor a confirmat validitatea acestor acorduri, cu condiția ca
cele 12 sesiuni plenare lunare să aibă loc la Strasbourg. Rezultatul nesatisfăcător al acestei decizii a fost faptul că deputații PE și o serie de funcționari și
angajați ai Parlamentului trebuie să se deplaseze între Strasbourg, Bruxelles
și Luxemburg – o navetă foarte costisitoare.
055
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Consiliul European (articolul 15 din TUE)
Consiliul European s-a format în urma conferințelor la nivel înalt ale șefilor
de stat sau de guvern din UE. În cadrul conferinței la nivel înalt de la Paris
din 1974, aceștia au decis să se întâlnească de trei ori pe an în calitate de
Consiliu European. De atunci, Consiliul European a devenit o instituție independentă a Uniunii Europene (articolul 13 din TUE).
Șefii de stat sau de guvern și președintele Comisiei Europene se întrunesc cel
puțin de două ori pe semestru în această formulă. Atunci când ordinea de zi
o impune, membrii Consiliului European pot decide să fie asistați fiecare de
un ministru și, în ceea ce îl privește pe președintele Comisiei, de un membru
al Comisiei Europene [articolul 15 alineatul (3) din TUE].
Tratatul de la Lisabona a introdus funcția de președinte al Consiliului European (5). Președintele Consiliului European, spre deosebire de președinția de
până acum, deține un mandat european, nu unul național, cu normă întreagă, cu o durată de 2 ani și jumătate. Președintele trebuie să fie o personalitate
eminentă și să fie ales prin votul favorabil al majorității calificate a membrilor Consiliului European. Este posibilă o singură realegere. Printre sarcinile
președintelui se numără pregătirea și urmărirea lucrărilor Consiliului European și reprezentarea UE în cadrul reuniunilor la nivel înalt în domeniul
politicii externe și de securitate comune.
Funcția reală a Consiliului European în sine este de a stabili liniile directoare generale ale politicii acțiunilor UE. Această funcție este îndeplinită prin
luarea de decizii politice fundamentale și prin emiterea de instrucțiuni și
orientări pentru Consiliu sau Comisia Europeană. Astfel, Consiliul European a condus activitățile legate de uniunea economică și monetară, Sistemul
Monetar European, scrutinul direct pentru Parlament și o serie de aspecte
privind aderarea.
(5) Herman Van Rompuy, în perioada respectivă prim-ministru al Belgiei, a fost numit primul
președinte al Consiliului European și și-a început mandatul la 1 decembrie 2009.
056
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Consiliul (articolul 16 din TUE)
COMPONENȚA
Câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru,
componența variind în funcție de subiectul discutat, de exemplu,
„Consiliul Afaceri Generale și Relații Externe” sau unul din celelalte
opt „consilii sectoriale”
Comitetul reprezentanților
permanenți ai guvernelor
statelor membre
„Coreper I și II”
Comitetul special
pentru agricultură
Grupuri de lucru
Secretariatul General (aproximativ 2 200 de funcționari)
Sarcini
Elaborarea
legislației
Coordonarea politicii
macroeconomice
Bugetul
Numiri
Relații externe
Aplicarea
Tratatului UE
Componența și președinția
Consiliul este format din reprezentanți ai guvernelor statelor membre. Toate
cele 27 de state membre trimit câte un reprezentant; de regulă, deși nu în
mod obligatoriu, este vorba despre miniștrii sau secretarii de stat responsabili
cu aspectele de pe ordinea de zi. Este important ca acești reprezentanți să fie
împuterniciți să ia decizii cu caracter obligatoriu pentru guvernele lor. Simplul
fapt că guvernele pot fi reprezentate în mai multe moduri dovedește în mod
evident că nu există membri permanenți ai Consiliului; acesta se reunește în
nouă formațiuni diferite, în funcție de subiectele de pe ordinea de zi. Aceste formațiuni sunt: (1) „Consiliul Afaceri Generale și Relații Externe”, care
include „Consiliul Afaceri Generale” ce coordonează activitățile Consiliului
057
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
în diferitele sale formațiuni și, împreună cu președintele Consiliului European și cu Comisia Europeană, pregătește reuniunile Consiliului European;
și „Consiliul Afaceri Externe” care gestionează inițiativele UE de peste hotare
în conformitate cu orientările strategice ale Consiliului European și asigură
consecvența și coerența acțiunilor UE. „Consiliul Afaceri Generale și Relații
Externe” este alcătuit din miniștrii de externe. Reuniunile vizând afacerile
generale sunt prezidate de către Președinția în funcție, iar cele vizând afacerile externe de către Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și
politica de securitate. Există încă alte opt formațiuni ale Consiliului, la care
participă miniștri din statele membre responsabili pentru domeniile vizate:
(2) „Afaceri Economice și Financiare” (acest consiliu este cunoscut sub numele de Consiliul Ecofin); (3) „Cooperare în domeniul justiției și afacerilor
interne”; (4) „Ocuparea Forței de Muncă, Politică Socială, Sănătate și Consumatori”; (5) „Competitivitate”; (6) „Transport, Telecomunicații și Energie”;
(7) „Agricultură și Pescuit”; (8) „Mediu” și (9) „Educație, Tineret și Cultură”.
Președinția Consiliului – cu excepția Consiliului miniștrilor de externe, care
este prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate – este deținută, pe rând, de fiecare stat membru, pe o perioadă
de șase luni. Ordinea în care este deținută președinția este decisă în unanimitate de către Consiliu. Președințiile se succed la 1 ianuarie și la 1 iulie în fiecare
an (2008: Slovenia și Franța; 2009: Republica Cehă și Suedia; 2010: Spania
și Belgia; 2011: Ungaria și Polonia; 2012: Danemarca și Cipru; 2013: Irlanda
și Lituania etc.). Având în vedere această „rotație” rapidă, fiecare Președinție
își desfășoară activitățile pe baza unui program de lucru stabilit de comun
acord cu următoarele două Președinții și, prin urmare, valabil pe o perioadă de
18 luni („echipa Președinției”). Principala responsabilitate a Președinției este
aceea de a coordona activitățile Consiliului și ale comitetelor care îl sprijină. De
asemenea, aceasta este importantă din punct de vedere politic, deoarece statul
membru care deține Președinția UE se bucură de un rol major pe scena mondială. Astfel, statelor membre mici li se oferă ocazia de a fi pe picior de egalitate
cu „marii actori” și de a-și lăsa amprenta asupra politicii europene.
Sediul Consiliului este la Bruxelles.
Sarcini
Prioritatea absolută a Consiliului este elaborarea legislației, sarcină pe care
o îndeplinește împreună cu Parlamentul în cadrul procedurii de codecizie.
058
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
De asemenea, Consiliul este responsabil de asigurarea coordonării politicilor
economice generale ale statelor membre. În plus, Consiliul stabilește bugetul,
pe baza unui proiect preliminar prezentat de către Comisie, deși este necesară aprobarea acestuia de către Parlament. De asemenea, Consiliul adresează
Parlamentului o recomandare privind descărcarea de gestiune a Comisiei în
ceea ce privește execuția bugetului și are responsabilitatea numirii membrilor
Curții de Conturi, ai Comitetului Economic și Social European și ai Comitetului Regiunilor. Consiliul răspunde și de încheierea acordurilor dintre UE
și țările terțe sau organizațiile internaționale.
Funcționarea Consiliului
Funcționarea Consiliului este stabilită în regulamentul de procedură al acestuia. În practică, activitățile Consiliului se desfășoară în trei etape.
Pregătirea pentru reuniunile Consiliului
Activitățile de pregătire pentru reuniunile Consiliului se află în sarcina
a două organisme permanente care fac parte din structura sa organizațională:
Comitetul reprezentanților permanenți ai guvernelor statelor membre și Secretariatul General.
Comitetul reprezentanților permanenți (Coreper) pregătește lucrările Consiliului și îndeplinește sarcinile pe care i le atribuie acesta. Pentru a asigura îndeplinirea tuturor acestor sarcini, comitetul este structurat în Coreper I (alcătuit din reprezentanții permanenți adjuncți și responsabil de lucrările
pregătitoare pentru aspecte tehnice gestionate în cadrul diferitor consilii)
și Coreper II (alcătuit din reprezentanții permanenți înșiși și responsabil în
principal de toate aspectele legate de politică). Agricultura este unul dintre
domeniile care nu fac obiectul acestei diviziuni a sarcinilor. În 1960, s-a
înființat un Comitet special pentru agricultură (CSA) care a preluat sarcinile
Coreper în domeniul agriculturii.
Coreper și CSA pregătesc reuniunile Consiliului în două moduri. Pe de
o parte, se depun eforturi în vederea stabilirii unui acord la nivel de comitet, pentru aceasta putându-se solicita sprijin din partea unui număr de
aproximativ 100 de grupuri de lucru sectoriale specifice, cu statut permanent în cadrul Consiliului. Se poate apela, de asemenea, la serviciile unor
„grupuri ad-hoc”, cărora li se solicită soluționarea unor probleme specifice
059
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
într-un anumit termen. Pe de altă parte, lucrările pregătitoare trebuie să garanteze că aspectele de pe ordinea de zi în privința cărora se va lua o decizie
în cadrul reuniunilor Consiliului au fost clarificate în prealabil și că membrii
Consiliului sunt informați în mod corespunzător. Această abordare dublă se
reflectă în ordinea de zi a reuniunilor: aspectele în cazul cărora s-a ajuns la un
acord figurează ca „puncte A”, iar cele care sunt încă nesoluționate și trebuie
discutate în continuare figurează ca „puncte B”.
Secretariatul General oferă asistență administrativă Consiliului (precum și
Coreper și CSA). Acesta gestionează, în principal, latura tehnică a lucrărilor
de pregătire pentru reuniunile Consiliului, răspunde de existența unor servicii de interpretare (reprezentanții statelor vorbesc în limba lor maternă),
asigură traducerea tuturor documentelor necesare, oferă Consiliului și comitetelor asistență juridică și administrează bugetul Consiliului.
Reuniunile Consiliului
Reuniunile Consiliului sunt convocate de către președintele acestuia (reprezentantul statului membru care deține Președinția Consiliului sau Înaltul
Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate) din
proprie inițiativă sau la solicitarea Comisiei Europene. Președintele stabilește
o ordine de zi provizorie pentru fiecare reuniune, formată dintr-o parte A și
o parte B.
Consiliul discută și decide doar asupra documentelor și proiectelor disponibile în cele 23 de limbi oficiale (bulgară, cehă, daneză, engleză, estonă,
finlandeză, franceză, germană, greacă, irlandeză, italiană, letonă, lituaniană,
maghiară, malteză, olandeză, polonă, portugheză, română, slovacă, slovenă,
spaniolă și suedeză). Dacă un anumit aspect este urgent, se poate renunța la
această regulă prin acord unanim. Acest lucru este valabil și pentru propunerile de modificare prezentate și discutate în decursul unei ședințe.
Reuniunile în cadrul cărora Consiliul discută și votează asupra unor propuneri legislative sunt deschise publicului. În practică, este vorba despre transmiterea în direct a reuniunilor prin mijloace audiovizuale, în săli din clădirea
Consiliului.
În Consiliu se atinge un echilibru între interesele individuale ale statelor membre și interesul Uniunii. Chiar dacă statele membre își susțin, în primul rând,
propriile interese în cadrul Consiliului, membrii acestuia sunt totodată obligați
060
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
să ia în considerare obiectivele și nevoile Uniunii în ansamblu. Consiliul este
o instituție a Uniunii, nu o conferință interguvernamentală. Prin urmare, deliberările sale nu vizează cel mai mic numitor comun al statelor membre, ci
echilibrul corect între interesele Uniunii și cele ale statelor membre.
Procedurile decizionale
În conformitate cu tratatele UE, în Consiliu se aplică regula votului majoritar – în general, este suficientă o majoritate calificată [articolul 16 alineatul
(3) din TUE]. Majoritatea simplă, în care fiecare membru al consiliului are
un vot, este suficientă doar în anumite cazuri și în domenii mai puțin sensibile (în prezent, o majoritate simplă se întrunește, prin urmare, cu 14 voturi).
Calculul majorității calificate se efectuează în mai multe etape și aplicând
diferite metode.
Până la 1 noiembrie 2014, se va utiliza sistemul de vot ponderat introdus prin
Tratatul de la Nisa și care oferă statelor membre mari mai multă influență.
În cadrul acestui sistem, majoritatea calificată se întrunește atunci când există o majoritate a statelor membre cu cel puțin 255 de voturi din 345, deși
un stat membru poate solicita ca statele membre respective să reprezinte cel
puțin 62 % din populația UE.
Începând cu 1 ianuarie 2007, numărul de voturi pe care le poate exprima
fiecare stat membru este:
PONDEREA VOTURILOR
GERMANIA
FRANȚA
ITALIA
REGATUL UNIT
SPANIA
POLONIA
ROMÂNIA
ȚĂRILE DE JOS
BELGIA
REPUBLICA CEHĂ
GRECIA
UNGARIA
PORTUGALIA
BULGARIA
29
29
29
29
27
27
14
13
12
12
12
12
12
10
AUSTRIA
SUEDIA
DANEMARCA
IRLANDA
LITUANIA
SLOVACIA
FINLANDA
ESTONIA
CIPRU
LETONIA
LUXEMBURG
SLOVENIA
MALTA
10
10
7
7
7
7
7
4
4
4
4
4
3
0 61
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
La 1 noiembrie 2014 intră în vigoare noul sistem al dublei majorități, în conformitate cu care majoritatea calificată se întrunește atunci când cel puțin
55 % din statele membre reprezentând 65 % din populația UE votează în
favoarea unei propuneri legislative. Pentru a împiedica statele membre mai
puțin populate să blocheze adoptarea unei decizii, minoritatea de blocare trebuie să cuprindă cel puțin patru state membre, în caz contrar considerându-se
că se întrunește majoritatea calificată chiar și atunci când criteriul legat de
populație nu este îndeplinit. La acest sistem se adaugă un mecanism foarte
similar cu „compromisul de la Ioannina”: dacă nu se întrunește o majoritate
de blocare, procesul decizional se poate întrerupe. În acest caz, Consiliul nu
procedează la vot, ci continuă negocierile pe o perioadă de timp rezonabilă dacă acest lucru este solicitat de membri ai Consiliului reprezentând cel
puțin 75 % din populație sau cel puțin 75 % din numărul statelor membre
necesar pentru întrunirea unei minorități de blocare.
Începând cu 1 aprilie 2017, se va aplica același mecanism, însă procentajele
necesare pentru constituirea unei minorități de blocare se vor modifica la cel
puțin 55 % din populația statelor membre sau cel puțin 55 % din numărul
statelor membre. Consiliul poate modifica acest sistem de iure printr-o majoritate simplă. Cu toate acestea, unul dintre protocoale prevede că negocierile
trebuie să aibă loc mai întâi în cadrul Consiliului European și că orice decizie luată în această privință trebuie să fie unanimă.
Importanța votului majoritar nu este dată atât de mult de faptul că împiedică statele mici să blocheze decizii importante, ci de faptul că permite respingerea prin vot a punctelor de vedere individuale ale unor state membre
mari. Totuși, „Compromisul de la Luxemburg” rămâne un factor politic major, cel puțin în ceea ce privește votarea. Acesta conferă drept de veto asupra
unei măsuri a UE în cazul în care un stat membru susține că îi sunt puse
în joc interesele naționale majore. Acest act a pus capăt unei crize apărute
în 1956, atunci când Franța, considerând că interesele sale naționale în cadrul finanțării politicii agricole comune erau amenințate, a blocat procesul
decizional al Consiliului mai bine de șase luni prin „politica scaunului gol”.
Pentru luarea unor decizii care vizează domenii deosebit de sensibile ale politicii, tratatele impun unanimitatea. Totuși, abținerile nu pot bloca adoptarea deciziilor. Unanimitatea este obligatorie, de asemenea, în cazul deciziilor
privind chestiuni legate de taxe, drepturi și obligații ale angajaților, modificări ale prevederilor privind cetățenia, constatarea încălcării principiilor
0 62
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
constituționale de către un stat membru și în cazul stabilirii principiilor și
orientărilor în domeniul politicii externe și de securitate comune și în cel al
cooperării polițienești și judiciare în materie penală.
Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și
politica de securitate (articolul 18 din TUE)
Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate
nu a devenit ministrul de externe al UE, astfel cum se planificase în proiectul
constituțional; totuși, poziția acestuia în cadrul ansamblului instituțional
s-a consolidat și s-a extins în mod semnificativ. Pentru început, mandatul de
Înalt Reprezentant se va suprapune cu cel de comisar pentru afaceri externe.
Acest aspect îi oferă Înaltului Reprezentant un rol atât în Consiliu, în cadrul
căruia deține președinția Consiliului Afaceri Externe, cât și în Comisie, în
cadrul căreia este vicepreședinte responsabil de afacerile externe. Înaltul Reprezentant este numit de către Consiliul European, hotărând cu majoritate
calificată, cu acordul președintelui Comisiei. Acesta este asistat de către un
serviciu nou creat pentru afaceri externe, alcătuit din funcționari ai Comisiei
Europene (6) și ai Secretariatului General al Consiliului, la care se adaugă
reprezentați detașați ai serviciilor diplomatice ale statelor membre.
Comisia Europeană (articolul 17 din TUE)
COMPONENȚA
27 de membri, inclusiv președintele
Primul vicepreședinte:
Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe
și politica de securitate
6 vicepreședinți
Inițial s-a convenit că, începând cu 2014, Comisia Europeană nu va mai
include un reprezentant din fiecare stat membru, ci un număr de membri
corespunzător cu două treimi din numărul statelor membre, adică, pentru
cele 27 de state membre, numărul de membri ai Comisiei în 2014 va fi de 18.
(6) Această funcție este ocupată de Catherine Ashton (Regatul Unit), anterior comisar european cu
portofoliul Comerț.
0 63
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
În acest scop, se va introduce un sistem de rotație care va asigura existența
unui comisar pentru fiecare stat membru, în două dintre oricare trei mandate consecutive ale Comisiei. Cu toate acestea, Consiliul European a fost
abilitat să modifice această componență prin vot unanim și și-a făcut cunoscută această intenție în concluziile reuniunii sale din 18 și 19 iunie 2009 de
la Bruxelles. În cadrul acestei reuniuni, Consiliul European a convenit să
ia o decizie în acest sens după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona și în conformitate cu procedurile juridice necesare pentru ca fiecare stat
membru să dețină câte un reprezentat în Comisie. S-a răspuns astfel și unei
cerințe fundamentale stabilite de Irlanda atunci când s-a organizat în această
țară cel de al doilea referendum privind Tratatul de la Lisabona.
Componența
Comisia este condusă de către un președinte care este asistat de șapte
vicepreședinți, inclusiv de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri
externe și politica de securitate în calitate de vicepreședinte. De-a lungul
timpului, poziția președintelui în cadrul Comisiei s-a consolidat considerabil. Acesta nu mai este primus inter pares, ci se bucură de o poziție privilegiată prin faptul că „definește orientările în cadrul cărora Comisia își exercită
misiunea” (articolul 17 din TUE). Astfel, președintele are „competența de
a defini orientări”. Președintele ia decizii în privința organizării interne a Comisiei pentru a asigura coerența și eficiența acțiunilor acesteia. De asemenea,
acesta repartizează responsabilități în rândul comisarilor și poate modifica
respectiva repartizare a responsabilităților în cursul mandatului Comisiei.
Președintele numește vicepreședinții și poate obliga un membru al Comisiei
să își prezinte demisia. Poziția de prim rang a președintelui se reflectă și în
calitatea acestuia de membru al Consiliului European.
Președintele și membrii Comisiei sunt numiți pentru un mandat de cinci ani
prin intermediul procedurii de învestitură: Consiliul European, hotărând cu
majoritate calificată, numește persoana pe care intenționează să o propună
pentru a fi aleasă de către Parlamentul European în funcția de președinte al
Comisiei, luând în considerare votul majoritar din Parlamentul European.
Ulterior, Parlamentul alege președintele cu votul majorității membrilor. În
cazul în care candidatul nu obține majoritatea necesară în Parlament, Consiliul European îi propune acestuia din urmă un nou candidat în termen
de o lună. Statele membre pot stabili, în continuare, o listă de personalități
pe care le propun pentru funcția de membru al Comisiei. Această listă este
064
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
aprobată de către Consiliu, hotărând cu majoritate calificată și de comun
acord cu președintele. Odată ce președintele Comisiei a fost ales de către
Parlamentul European, ceilalți membrii ai Comisiei sunt supuși unui vot
de aprobare al Parlamentului. După aprobarea Parlamentului, membrii Comisiei, cu excepția președintelui, sunt numiți oficial de către Consiliul UE,
acesta hotărând cu majoritate calificată.
Membrii Comisiei trebuie aleși „pe baza competenței lor generale” și trebuie
„să își exercite responsabilitățile în deplină independență” [articolul 17 alineatul (3) din TUE]. Aceștia nu solicită și nu acceptă instrucțiuni din partea
niciunui guvern.
Sediul Comisiei Europene este la Bruxelles.
Sarcini
Inițiativă legislativă
la nivelul Uniunii
Monitorizarea respectării și
aplicării corecte a dreptului
Uniunii
Administrarea și punerea
în aplicare a legislației
Uniunii
Reprezentarea UE în
cadrul organizațiilor
internaționale
Comisia este, în primul rând, „forța motoare” a politicii Uniunii. Aceasta
este punctul de plecare al oricărei acțiuni a Uniunii, deoarece Comisia are
obligația de a prezenta Consiliului propuneri și proiecte de acte legislative ale
Uniunii (acesta este dreptul de inițiativă al Comisiei). Comisia nu are dreptul
de a-și stabili propriile activități, ci este obligată să acționeze dacă interesul
Uniunii o impune. Consiliul (articolul 241 din TFUE), Parlamentul European (articolul 225 din TFUE) sau un grup de cetățeni care acționează în
numele unei inițiative cetățenești [articolul 11 alineatul (4) din TUE] pot,
de asemenea, solicita Comisiei să elaboreze o propunere. După Tratatul de
la Lisabona, în anumite cazuri prevăzute în tratate, actele legislative pot fi
adoptate la inițiativa unui grup de state membre sau a Parlamentului European, la recomandarea Băncii Centrale Europene sau la solicitarea Curții de
Justiție sau a Băncii Europene de Investiții.
0 65
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
În anumite domenii (precum bugetul Uniunii, fondurile structurale, măsurile de combatere a discriminării fiscale, acordarea de finanțare și clauzele de
salvgardare), Comisia deține doar drept de inițiativă legislativă. Mult mai extinse sunt însă competențele de punere în aplicare a normelor Uniunii, delegate
Comisiei de către Consiliu și Parlament (articolul 290 din TFUE).
Comisia este totodată „gardian al tratatelor”. Aceasta monitorizează respectarea și punerea în aplicare a legislației primare și secundare a Uniunii, inițiază proceduri în cazuri de încălcare a dreptului Uniunii (articolul
258 din TFUE) și, dacă este necesar, sesizează Curtea de Justiție cu privire
la astfel de cazuri. Comisia intervine, de asemenea, dacă dreptul Uniunii
este încălcat de către orice persoană fizică sau juridică și impune sancțiuni
drastice. De-a lungul ultimilor ani, eforturile în vederea prevenirii încălcării normelor Uniunii constituie o componentă importantă a activităților
Comisiei.
În strânsă legătură cu rolul de gardian al dreptului UE este sarcina de a reprezenta interesele Uniunii. În principiu, Comisia nu are dreptul de a servi alte
interese în afara celor ale Uniunii. Aceasta trebuie să depună toate eforturile
necesare, de multe ori prin negocieri dificile în cadrul Consiliului, pentru
a pune pe primul plan interesul Uniunii și a ajunge la soluții de compromis
în baza acestui interes. Astfel, Comisia joacă și rolul de mediator între statele
membre, rol care, în virtutea neutralității sale, este deosebit de adecvat și
adaptat situației.
În sfârșit, Comisia este – deși cu anumite limite – un organ executiv. Această
competență este vizibilă în special în domeniul dreptului concurenței, unde
Comisia acționează asemeni unei autorități administrative obișnuite: verifică
faptele, emite aprobări sau interdicții și, dacă este necesar, impune sancțiuni.
Competențele Comisiei în ceea ce privește fondurile structurale și bugetul
UE sunt, de asemenea, cuprinzătoare. Cu toate acestea, statele membre sunt
cele care, în general, trebuie să se asigure că normele se aplică în cazuri particulare. Această soluție pentru care se optează în tratatele Uniunii are avantajul de a apropia cetățenii de sistemul european, care încă le este „străin”, prin
activități și într-o formă asemănătoare celei a sistemelor naționale.
Comisia reprezintă Uniunea în cadrul organizațiilor internaționale și gestionează activitățile curente din cadrul misiunilor diplomatice ale Uniunii în exteriorul și pe teritoriul UE. Pe baza competențelor conferite de
066
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
către Consiliu, Comisia asigură negocierea acordurilor cu organizațiile
internaționale sau cu țările terțe, inclusiv cea a tratatelor de aderare cu noile
state membre. Comisia reprezintă Uniunea în cadrul instanțelor din statele
membre și – atunci când este necesar, împreună cu Consiliul – în fața Curții
de Justiție.
STRUCTURA ADMINISTRATIVĂ A COMISIEI EUROPENE
Comisia
(27 de membri)
(cabinete)
Secretariatul General
Serviciul Juridic
Direcția Generală Comunicare
Biroul consilierilor de politică europeană
DIRECȚIA GENERALĂ
Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare
Direcția Generală Întreprinderi și Industrie
Direcția Generală Concurență
Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Egalitatea de Șanse
Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală
Direcția Generală Energie
Direcția Generală Mobilitate și Transporturi
Direcția Generală Mediu
Direcția Generală Combaterea Schimbărilor Climatice
Direcția Generală Cercetare
Centrul Comun de Cercetare
Direcția Generală Societatea Informațională și Media
Direcția Generală Afaceri Maritime și Pescuit
Direcția Generală Piața Internă și Servicii
Direcția Generală Politica Regională
Direcția Generală Impozitare și Uniune Vamală
Direcția Generală Educație și Cultură
Direcția Generală Sănătate și Consumatori
Direcția Generală Justiție, Libertate și Securitate
Direcția Generală Relații Externe
Direcția Generală Comerț
Direcția Generală Dezvoltare
0 67
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Direcția Generală Extindere
Oficiul de Cooperare EuropeAid
Direcția Generală Ajutor Umanitar (ECHO)
Eurostat
Direcția Generală Resurse Umane și Securitate
Direcția Generală Informatică
Direcția Generală Buget
Serviciul de Audit Intern
Oficiul European de Luptă Antifraudă
Direcția Generală Interpretare
Direcția Generală Traduceri
Oficiul pentru Publicații
Oficiul pentru Infrastructură și Logistică la Bruxelles
Oficiul pentru Infrastructură și Logistică la Luxemburg
Oficiul pentru Administrarea și Plata Drepturilor Individuale
Oficiul European pentru Selecția Personalului
Curtea de Justiție a Uniunii Europene (articolul 19 din TUE)
Orice sistem va subzista doar dacă regulile sale sunt supravegheate de către
o autoritate independentă. Mai mult, într-o uniune de state, normele comune riscă – în cazul în care sunt supuse controlului instanțelor naționale – să
fie interpretate și aplicate diferit de la un stat la altul. Prin urmare, aplicarea
uniformă a dreptului Uniunii în toate statele membre ar fi astfel compromisă. Acesta este motivul care a dus la înființarea unei Curți de Justiție, imediat
după crearea primei Comunități (CECO) în 1952. În 1957, aceasta a devenit
organism judiciar pentru celelalte două comunități [CE(E) și Euratom]. În
prezent, este organismul judiciar al UE.
Activitatea judiciară este îndeplinită la trei niveluri de către:
■■ Curtea
de Justiție în calitate de instanță supremă în ordinea juridică
a Uniunii (articolul 253 din TFUE);
■■ Tribunal
■■ tribunale
(articolul 254 din TFUE);
specializate, care pot fi înființate pe lângă Tribunal pentru
a judeca anumite categorii de acțiuni în materii speciale (articolul 257
din TFUE).
068
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Curtea de Justiție
COMPONENȚA CURȚII DE JUSTIȚIE A UNIUNII EUROPENE
27 de judecători
și
8 avocați generali
numiți de către guvernele statelor membre
în unanimitate pentru un mandat de șase ani
Tipuri de procedură
Acțiuni în constatarea
neîndeplinirii obligațiilor
stipulate în tratate:
Comisia/un stat membru
(articolul 258 din TFUE);
stat membru/stat membru
(articolul 259 din TFUE)
Acțiuni în anulare sau în
constatarea inacțiunii formulate
de către o instituție a Uniunii
sau un stat membru cu privire la
o acțiune ilegală sau o inacțiune
(articolele 263 și 265 din TFUE)
Cauze înaintate de către
instanțele naționale pentru
pronunțarea unei hotărâri
preliminare în vederea clarificării
interpretării și validității dreptului
Uniunii (articolul 267 din TFUE)
Recursuri împotriva
deciziilor Tribunalului
(articolul 256 din TFUE)
Curtea de Justiție este în prezent alcătuită din 27 de judecători și opt avocați
generali, „numiți de comun acord de către guvernele statelor membre” pentru un mandat de șase ani. Fiecare stat membru trimite un judecător. Pentru
a asigura continuitatea, are loc o înlocuire parțială a jumătate dintre judecătorii și avocații generali la fiecare trei ani, la începutul anului judiciar, la
6 octombrie. Mandatul poate fi înnoit.
Curtea este asistată de către opt avocați generali, al căror mandat corespunde celui al judecătorilor; aceștia se bucură de independență judiciară.
Patru dintre cei opt avocați generali provin întotdeauna din statele membre
„mari” (Germania, Franța, Italia și Regatul Unit), iar ceilalți patru provin
din celelalte 23 de state membre, conform principiului alternanței. Funcția
de avocat general este similară celei de Commissaire du gouvernement
din cadrul Consiliului de stat (Conseil d’État) și din cadrul instanțelor
0 69
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
administrative din Franța. Aceasta nu trebuie confundată cu calitatea de
procuror sau cu alte funcții similare existente în numeroase țări. Funcția
de avocat general a fost introdusă în cadrul Curții pentru a contrabalansa
structura inițială „pe un singur nivel” a acțiunilor în justiție, adică absența
oricăror proceduri de recurs. Sarcina acestora este de a prezenta „concluzii”
Curții sub forma unor propuneri (fără caracter obligatoriu) de hotărâre
a Curții pe baza unei analize nepărtinitoare a chestiunilor de drept apărute
în cauza respectivă. Aceste concluzii sunt parte integrantă a procedurii orale și se publică împreună cu hotărârea în Repertoriul jurisprudenței Curții.
Avocații generali pot influența hotărârea doar prin soliditatea argumentelor
din concluzii; aceștia nu iau parte la nicio deliberare și nu au drept de vot
în cazul niciunei hotărâri.
Alegerea judecătorilor și a avocaților generali
Judecătorii și avocații generali sunt aleși din rândul unor personalități care
oferă toate garanțiile de independență și care întrunesc condițiile cerute
pentru exercitarea, în țările lor, a celor mai înalte funcții jurisdicționale,
sau care sunt jurisconsulți ale căror competențe sunt recunoscute (articolul 253 din TFUE). Poate fi deci vorba despre judecători, funcționari publici, politicieni, juriști sau cadre didactice universitare din statele membre.
Varietatea pregătirii și a experienței profesionale a acestora reprezintă un atu
pentru Curte deoarece contribuie la o analiză cât mai completă a faptelor și
chestiunilor de drept, atât din punct de vedere teoretic, cât și din punct de
vedere practic. În toate statele membre, executivul este cel care decide cine
sunt personalitățile propuse de către guvern pentru a fi numite judecător sau
avocat general și care este procedura care trebuie urmată. Procedurile diferă
în mod semnificativ, iar transparența acestora lasă de dorit până la a fi chiar
inexistentă.
Asistența este asigurată de către un comitet consultativ nou creat pentru
numirea judecătorilor, care are sarcina de a emite un aviz cu privire la capacitatea candidaților de a exercita funcțiile de judecător și de avocat general
în cadrul Curții de Justiție și al Tribunalului, înainte ca guvernele statelor
membre să facă nominalizările (articolul 255 din TFUE). Comitetul este
format din șapte persoane alese dintre foștii membrii ai Curții de Justiție și
ai Tribunalului, dintre membrii instanțelor supreme naționale și din rândul
juriștilor reputați, dintre care unul este propus de Parlamentul European.
070
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
1 noiembrie 1992
Această fotografie reprezentând o valiză pe o hartă a Europei
ilustrează libera circulație a persoanelor, principiu introdus
prin Tratatul de la Maastricht. Textul de pe valiză înseamnă:
„Cetățean al Europei. Țara mea 92.”
071
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Procedură
Curtea se poate întruni într-una una dintre următoarele structuri:
■■ ședință
plenară cu 27 de judecători; o hotărâre a Curții în ședință plenară este încă necesară doar în cazul procedurilor de suspendare din
funcție și al procedurilor disciplinare împotriva membrilor instituțiilor
Uniunii. De asemenea, cauzele pot fi înaintate adunării plenare de către Curtea de Justiție însăși, însă doar atunci când este vorba despre
proceduri extrem de importante sau care creează precedente;
■■ Marea
Cameră cu 13 judecători;
■■ Camere
de câte cinci sau trei judecători.
Sarcinile Curții de Justiție
Curtea de Justiție este cea mai înaltă și, în același timp, singura autoritate
juridică în chestiuni care țin de dreptul Uniunii. În termeni generali, sarcina
sa este aceea de a „asigura respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea
tratatelor”.
Descrierea generală a responsabilităților acoperă trei domenii principale:
■■ monitorizarea
aplicării dreptului Uniunii, atât de către instituțiile UE
în momentul punerii în aplicare a tratatelor, cât și de către statele membre și resortisanții acestora în ceea ce privește obligațiile lor în conformitate cu dreptul Uniunii;
■■ interpretarea
■■ elaborarea
dreptului Uniunii;
ulterioară a dreptului Uniunii.
Îndeplinirea acestor sarcini de către Curtea de Justiție implică atât consiliere juridică, cât și activitate jurisdicțională. Consilierea juridică este oferită
sub forma unor avize cu caracter obligatoriu privind acordurile pe care UE
intenționează să le încheie cu țările terțe sau cu organizațiile internaționale.
Totuși, rolul său de autoritate de administrare a justiției este mult mai important. În acest context, Curtea îndeplinește funcții care în statele membre ar
fi atribuite diferitelor tipuri de instanțe, în funcție de sistemele naționale ale
acestora. Curtea se pronunță în calitate de curte constituțională în cazul unor
litigii între instituțiile Uniunii sau atunci când se solicită examinarea legalității
unor instrumente legislative; în calitate de curte administrativă atunci când
072
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
reexaminează acte administrative ale Comisiei sau ale autorităților naționale
de aplicare a legislației Uniunii; în calitate de tribunal al muncii sau tribunal
industrial în cauze care vizează libera circulație, securitatea socială și egalitatea de șanse; în calitate de curte fiscală în cauze care vizează validitatea sau
interpretarea dispozițiilor directivelor privind dreptul fiscal sau vamal; în
calitate de tribunal penal în cazul reexaminării deciziilor Comisiei de impunere a unor amenzi și în calitate de instanță civilă atunci când judecă
cereri în despăgubire sau interpretează dispoziții privind executarea hotărârilor judecătorești în materie civilă și comercială. De asemenea, Curtea are
competența de a judeca litigii legate de drepturile de proprietate intelectuală
(articolul 262 din TFUE).
Tribunalul
Asemeni oricărei instanțe, Curtea de Justiție este suprasolicitată. Numărul de
cauze aduse în fața acesteia crește constant și va continua să crească, având în
vedere potențialul de litigii creat de numărul mare de directive adoptate în contextul pieței unice și transpuse în legislația națională de către statele membre.
S-a dovedit deja că Tratatul privind Uniunea Europeană a ridicat probleme care
trebuie soluționate în cele din urmă de către Curte. Din acest motiv, în 1988,
s-a înființat un Tribunal cu scopul de a ușura sarcina Curții de Justiție.
COMPONENȚA TRIBUNALULUI
27 de judecători
numiți de către guvernele statelor membre, de comun acord,
pentru un mandat de șase ani
Tipuri de procedură
Acțiuni în anulare
și plângeri privind
omisiunea de a acționa
înaintate de orice
persoană fizică sau
juridică pe motiv de
ilegalitate sau absență
a unui act juridic al
Uniunii (articolele 263 și
265 din TFUE)
Acțiuni în repararea
prejudiciului pe motiv de
răspundere contractuală
sau extracontractuală
[articolele 268 și 340
alineatele (1) și (2) din
TFUE]
Recursuri
împotriva
hotărârilor
pronunțate de
către tribunalele
specializate
[articolul 256
alineatul (2) din
TFUE]
073
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Tribunalul nu este o instituție nouă a Uniunii, ci un organ al Curții de
Justiție. Totuși, acesta este un organism autonom, separat de Curtea de
Justiție în ceea ce privește organizarea. Tribunalul are propria grefă și propriul regulament de procedură. Cauzele soluționate de către Tribunal sunt
identificate prin litera T („Tribunal”) (de exemplu, T-1/99), iar cele înaintate
Curții de Justiție prin litera C („Curte”) (de exemplu, C-1/99).
Tribunalul este format din 27 de „membri”, calificările, numirea și statutul
juridic ale acestora fiind supuse acelorași cerințe și condiții valabile în cazul
judecătorilor Curții de Justiție. Deși principala lor funcție este să delibereze
în calitate de „judecători”, aceștia pot fi numiți ad-hoc și în funcția de „avocat general” în cauze pe rolul Curții reunite în plen sau în cauze pe rolul
uneia dintre camere dacă faptele sau complexitatea juridică a cauzei impun
acest lucru. Până în prezent, s-a apelat foarte rar la această posibilitate.
Tribunalul se reunește în camere formate din cinci sau din trei judecători
sau, în anumite cazuri, dintr-un singur judecător. De asemenea, acesta se
poate reuni în Marea Cameră (13 judecători) sau în plen (27 de judecători)
în cazul în care complexitatea juridică sau importanța cauzei impun acest
lucru. Peste 80 % din cauzele de pe rolul Tribunalului sunt judecate de către
o cameră formată din trei judecători.
Deși inițial competențele sale erau restrânse la un număr limitat de cauze, la
ora actuală acesta îndeplinește următoarele sarcini:
■■ în
primă instanță, respectiv sub controlul juridic al Curții de Justiție,
Tribunalul are competența de a se pronunța cu privire la acțiuni în
anulare și la acțiuni în constatarea omisiunii de a acționa înaintate de
orice persoană fizică sau juridică împotriva unui organism al Uniunii,
cu privire la o clauză arbitrală inclusă într-un contract încheiat de către
UE sau în numele acesteia sau cu privire la acțiuni în repararea prejudiciului formulate împotriva UE;
■■ Tribunalul
acționează în calitate de instanță de recurs pentru cazuri
de recurs împotriva unor decizii pronunțate de tribunale specializate;
■■ se
preconizează, de asemenea, ca Tribunalului să îi fie conferite
competențe pentru proceduri privind hotărâri preliminare în anumite
domenii. Totuși, nu s-a apelat încă la această opțiune.
074
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Tribunalele specializate
În 2004, pentru a degreva Curtea de Justiție și a îmbunătăți protecția juridică în UE, Consiliul UE a atașat Tribunalului o instanță specializată,
Tribunalul Funcției Publice.
Acest tribunal specializat a preluat competențe de la Tribunal pentru a judeca în primă instanță litigii în care sunt implicați funcționari publici
europeni.
Tribunalul Funcției Publice este compus din șapte judecători care se bucură
de un statut similar cu cel al membrilor Tribunalului și cărora li se acordă
un mandat de șase ani. Aceștia trebuie să îndeplinească cerințele presupuse
de numirea în funcția de magistrat. Tribunalul specializat se întrunește,
de obicei, într-o structură cu trei judecători, însă poate pronunța hotărâri
în structură plenară sau în structură cu cinci judecători sau cu un singur
judecător. Hotărârile tribunalelor specializate sunt supuse unui drept de recurs la Tribunal, limitat doar la aspecte de drept. În schimb, primul avocat
general (nu părțile implicate!) poate propune o reexaminare a hotărârii Tribunalului dacă entitatea juridică sau uniformitatea jurisprudenței sunt puse
în pericol.
Banca Centrală Europeană (articolele 129 și 130 din TFUE)
Banca Centrală Europeană (BCE), cu sediul la Frankfurt-pe-Main, este centrul uniunii economice și monetare. Sarcina acestei instituții este de a menține
stabilitatea monedei europene, euro, și de a controla fluxul de monedă în
circulație (articolul 128 din TFUE).
Pentru a îndeplini această sarcină, independența BCE este garantată prin
numeroase dispoziții legale. În exercitarea competențelor și în îndeplinirea
misiunilor și îndatoririlor, nici BCE, nici o bancă centrală națională nu pot
accepta instrucțiuni din partea instituțiilor Uniunii, a guvernelor statelor
membre sau a oricărui alt organism. Instituțiile UE, precum și guvernele
statelor membre se angajează să nu încerce să influențeze BCE (articolul 130
din TFUE).
BCE dispune de un Consiliu al guvernatorilor și de un Comitet executiv. Consiliul guvernatorilor este format din guvernatorii băncilor centrale
din cele 16 state membre din zona euro și membrii comitetului director al
075
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
BCE. Comitetul executiv, care este constituit din președinte, vicepreședinte
și alți patru membri, deține responsabilitatea efectivă a conducerii BCE.
Președintele și membrii sunt numiți la recomandarea Consiliului și după
consultarea Parlamentului European și de comun acord cu guvernele statelor membre, dintre persoane a căror autoritate și experiență profesională în
domeniul monetar sau bancar sunt recunoscute. Mandatul acestora este pe
termen de opt ani și, pentru a asigura independența membrilor Comitetului
executiv, nu poate fi reînnoit (articolul 283 din TFUE).
Sistemul European al Băncilor Centrale (SEBC) este format din BCE și băncile centrale din statele membre (articolul 129 din TFUE). Acesta are misiunea de a defini și pune în aplicare politica monetară a Uniunii și deține
competența de a autoriza emiterea de bancnote și monede în cadrul Uniunii. De asemenea, acesta administrează rezervele valutare oficiale ale statelor
membre și asigură buna funcționare a sistemelor de plăți [articolul 127 alineatul (2) din TFUE].
Curtea de Conturi (articolele 285 și 286 din TFUE)
Curtea de Conturi a fost înființată la 22 iulie 1975 și și-a început activitatea
la Luxemburg, în octombrie 1977. De atunci, a fost ridicată la rangul de
instituție a Uniunii (articolul 13 din TUE). Este formată din 27 de membri,
număr egal cu cel al statelor membre din prezent. Aceștia sunt numiți pentru
o perioadă șase ani de către Consiliu care aprobă, cu majoritate calificată și
după consultarea Parlamentului European, lista membrilor stabilită în conformitate cu propunerile făcute de fiecare stat membru [articolul 286 alineatul (2) din TFUE]. Membrii îl desemnează din rândul lor pe președintele
Curții de Conturi, pentru o perioadă de trei ani. Mandatul acestuia poate
fi reînnoit.
Sarcina Curții de Conturi este aceea de a stabili dacă toate veniturile au fost
încasate, dacă toate cheltuielile au fost efectuate în mod legal și cu respectarea procedurilor în vigoare și dacă gestiunea financiară a fost corespunzătoare. Spre deosebire de curțile de conturi sau de alte organisme similare
din statele membre, aceasta nu deține competența de a-și impune propriile
măsuri de control sau de a investiga suspiciunile legate de ilegalități descoperite în timpul anchetelor pe care le desfășoară. Cu toate acestea, se bucură
de autonomie decizională cu privire la obiectul anchetelor și la metodele de
examinare. De exemplu, poate examina dacă subvențiile primite de către
076
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
persoanele particulare de la Uniune au fost utilizate în conformitate cu dreptul Uniunii.
Cel mai important instrument al Curții de Conturi este faptul că are dreptul să își facă publice constatările. Rezultatele anchetelor sale sunt rezumate
într-un raport anual, la încheierea fiecărui exercițiu financiar, care este publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și adus astfel în atenția publicului.
Curtea de Conturi poate întocmi rapoarte speciale în orice moment cu privire la anumite domenii ale gestiunii financiare, acestea fiind, de asemenea,
publicate în Jurnalul Oficial.
ORGANISME CONSULTATIVE
Comitetul Economic și Social European (articolul 301 din
TFUE)
Obiectivul Comitetului Economic și Social European (CESE) este acela de
a reprezenta diferite grupuri economice și categorii sociale (în special angajatori și angajați, fermieri, transportatori, oameni de afaceri, meșteșugari,
specialiști și directori de întreprinderi mici și mijlocii) în cadrul unei
instituții a UE. Acesta reprezintă un forum și pentru consumatori și grupurile și asociațiile ecologice.
CESE este alcătuit din maximum 350 de membri (consilieri), proveniți din
cadrul celor mai reprezentative organizații din statele membre. Membrii Comitetului sunt numiți pentru un mandat de cinci ani de către Consiliu, care
adoptă în unanimitate lista membrilor stabilită potrivit propunerilor fiecărui
stat membru.
077
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Distribuirea locurilor este următoarea (7):
GERMANIA
24
FRANȚA
24
ITALIA
24
REGATUL UNIT
24
SPANIA
21
POLONIA
21
ROMÂNIA
15
BELGIA
12
BULGARIA
12
REPUBLICA CEHĂ
12
GRECIA
12
UNGARIA
12
ȚĂRILE DE JOS
12
AUSTRIA
12
PORTUGALIA
12
SUEDIA
12
DANEMARCA
9
IRLANDA
9
LITUANIA
9
SLOVACIA
9
FINLANDA
9
ESTONIA
7
LETONIA
7
SLOVENIA
7
CIPRU
6
LUXEMBURG
6
MALTA
5
Membrii sunt organizați în trei grupuri (Angajatori, Salariați și Activități
diverse, reprezentative pentru societatea civilă). Avizele care urmează să fie
adoptate în sesiunile plenare sunt redactate de către „grupuri de studiu” formate din membri ai CESE (la care membrii supleanți pot participa în calitate de experți). De asemenea, CESE se află în strânsă colaborare cu comisiile
Parlamentului European.
(7) Sursa: site-ul internet al Comitetului Economic și Social European; 344 de membri în martie 2010.
078
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
CESE, înființat în conformitate cu tratatele de la Roma, trebuie să fie
consultat, în anumite circumstanțe, de către Consiliu atunci când acesta
hotărăște la propunerea Comisiei. Totodată, Comitetul emite avize din
proprie inițiativă. Aceste avize reprezintă o sinteză a unor puncte de vedere
uneori foarte divergente și sunt extrem de utile pentru Comisie și Consiliu deoarece ilustrează modificările dorite de către grupurile direct vizate
de o anumită propunere. În repetate rânduri, avizele din proprie inițiativă
ale CESE au avut consecințe importante la nivel politic, un exemplu fiind
avizul din 22 februarie 1989 privind drepturile sociale fundamentale în UE,
care a servit drept bază pentru „Carta socială” propusă de către Comisie (și
adoptată de 11 state membre).
Comitetul Regiunilor (articolul 305 din TFUE)
Prin Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht) a fost
instituit un alt organism consultativ pe lângă CESE: Comitetul Regiunilor
(CoR). Asemeni CESE, acesta nu este o instituție a UE în sens strict deoarece funcția sa este pur consultativă și nu deține competența de a emite decizii
cu forță juridică obligatorie la fel ca instituțiile cu puteri depline (Parlamentul European, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea de Justiție, Curtea de
Conturi, Banca Centrală Europeană).
La fel ca CESE, Comitetul Regiunilor este format din maximum 350 de membri (8). Membrii sunt reprezentanți ai autorităților regionale și locale din statele membre care trebuie să dețină un mandat acordat de către autoritățile pe
care le reprezintă în urma unor alegeri sau trebuie să răspundă din punct de
vedere politic în fața acestora. Cele 350 de locuri sunt alocate statelor membre pe baza aceleiași ponderi valabile în cazul CESE. Membrii sunt numiți
pentru un mandat de cinci ani de către Consiliu, care adoptă în unanimitate
lista membrilor stabilită potrivit propunerilor fiecărui stat membru. Comitetul Regiunilor își desemnează dintre membrii săi președintele, pentru un
mandat de doi ani și jumătate.
Există o serie de domenii în care Consiliul UE sau Comisia Europeană au
obligația de a consulta Comitetul Regiunilor („consultare obligatorie”):
educația, cultura, sănătatea publică; rețelele transeuropene; infrastructura
(8) Sursa: site-ul internet al Comitetului Regiunilor; 344 de membri în martie 2010.
079
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
de transport, de telecomunicații și energetică; coeziunea economică și socială; politica privind ocuparea forței de muncă și legislația socială. De asemenea, Consiliul consultă Comitetul în mod regulat, fără nicio obligație
legală, în ceea ce privește o gamă largă de proiecte legislative („consultare
neobligatorie”).
BANCA EUROPEANĂ DE INVESTIȚII (ARTICOLUL 308 DIN TFUE)
Uniunea dispune de o agenție de finanțare pentru „dezvoltarea echilibrată
și neîntreruptă” a UE: Banca Europeană de Investiții (BEI), cu sediul la Luxemburg. BEI acordă împrumuturi și garanții pentru toate sectoarele econo­
miei, în special pentru promovarea dezvoltării regiunilor mai puțin dezvoltate, modernizarea sau conversia întreprinderilor sau crearea de noi locuri de
muncă și pentru sprijinirea proiectelor de interes comun pentru mai multe
state membre.
BEI are o structură tripartită: este condusă de către Consiliul Guvernatorilor,
alcătuit din miniștrii de finanțe ai statelor membre, care stabilește orientări pentru politica de creditare și autorizează activitățile BEI din exteriorul UE. Consiliul Guvernatorilor este urmat de Consiliul Director, care are
28 de membri cu drepturi depline (unul nominalizat de fiecare stat membru
UE și unul nominalizat de Comisia Europeană) și 18 membri supleanți.
Membrii sunt, de obicei, înalți funcționari din ministerele naționale ale
finanțelor sau afacerilor economice. Consiliul Director adoptă decizii privind operațiunile de creditare și garantare și cele de împrumut. Acesta se
asigură că banca este gestionată în conformitate cu orientările Consiliului
Guvernatorilor. Activitățile zilnice ale BEI sunt gestionate de către Comitetul
administrativ, un organ executiv format din nouă membri, numiți pentru
o perioadă de șase ani.
080
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Ordinea juridică
a Uniunii Europene
Constituția UE descrisă anterior și, în special, valorile fundamentale pe care
le cuprinde pot lua naștere și pot avea semnificație doar prin dreptul Uniunii. Astfel, UE devine o realitate juridică, din două puncte de vedere: este
o creație a dreptului și este o comunitate bazată pe drept.
UE în calitate de creație a dreptului
și comunitate bazată pe drept
Aceasta este caracteristica pe deplin nouă a UE și ceea ce o deosebește de tentativele precedente de unificare a Europei. UE funcționează nu prin forță sau
subjugare, ci pur și simplu prin intermediul legii. Dreptul este menit să realizeze ceea ce „sângele și armele” nu au reușit să creeze timp de secole. Doar
o unitate bazată pe decizii libere are, într-adevăr, șanse să dureze: unitatea
fondată pe valori fundamentale precum libertatea și egalitatea, și protejată și
transpusă în realitate prin lege. Aceste principii stau la baza tratatelor care au
creat Uniunea Europeană.
Totuși, UE nu este o simplă creație a dreptului, ci își urmărește obiectivele
exclusiv prin intermediul legii. Este o comunitate de drept. Viața economică și socială a populațiilor statelor membre nu este guvernată de forță, ci
de dreptul Uniunii. Aceasta este baza sistemului instituțional. Dreptul UE
stipulează procedurile decizionale ale instituțiilor europene și reglementează
raporturile dintre acestea. De asemenea, oferă instituțiilor puterea de a adopta instrumente juridice sub formă de regulamente, directive și decizii, obligatorii pentru statele membre și cetățenii lor. Astfel, persoanele devin o preocupare principală a Uniunii. Din ce în ce mai mult, ordinea juridică a acesteia
le afectează direct viața de zi cu zi. Aceasta le acordă drepturi și le impune
obligații, astfel încât cetățenii atât ai statelor membre, cât și ai Uniunii Europene sunt guvernați de o ierarhie de ordini juridice – un fenomen familiar
într-un regim federal constituțional. Asemenea oricărei ordini juridice, ordinea juridică a Uniunii reprezintă un sistem coerent de protecție juridică,
0 81
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
în scopul recurgerii la dreptul Uniunii sau punerii în aplicare a acestuia.
Dreptul Uniunii determină și raporturile dintre UE și statele membre. Statele membre trebuie să ia toate măsurile adecvate pentru a satisface obligațiile
care decurg din tratate sau din măsurile adoptate de instituțiile Uniunii.
Acestea trebuie să ajute Uniunea să își îndeplinească sarcinile și să nu ia nicio
măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor tratatelor. Statele
membre răspund în fața cetățenilor UE pentru orice prejudicii cauzate prin
încălcarea dreptului Uniunii.
I zvoarele dreptului U niunii
Noțiunea de „izvor de drept” are două sensuri: sensul original al termenului
se referă la motivul apariției unei dispoziții juridice, și anume motivarea care
stă la baza creării unui model juridic. Conform acestei definiții, „izvorul de
drept” al dreptului Uniunii este voința de a menține pacea și de a crea o Europă mai bună prin relații economice mai strânse, două pietre de temelie
ale construcției europene. În termeni juridici, pe de altă parte, „izvorul de
drept” se referă la originea și expresia dreptului.
IZVOARELE DREPTULUI UNIUNII
1. LEGISLAȚIA PRIMARĂ
Tratatele Uniunii – Principii generale de drept
2. ACORDURILE INTERNAȚIONALE ALE UE
3. LEGISLAȚIA SECUNDARĂ
Acte legislative
Regulamente – Directive – Decizii
Acte fără caracter legislativ
Acte delegate – Acte de punere în aplicare
Alte acte
Recomandări și avize – Acorduri interinstituționale –
Rezoluții, declarații și programe de acțiune
4. PRINCIPII GENERALE DE DREPT
5. ACORDURI ÎNCHEIATE ÎNTRE STATELE MEMBRE
Decizii ale Coreper – Tratate internaționale
0 82
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
TRATATELE FONDATOARE ALE UE,
IZVORUL PRIMAR AL DREPTULUI UNIUNII
Primul izvor al dreptului Uniunii în acest sens este reprezentat de tratatele
fondatoare ale UE, inclusiv anexele, apendicele și protocoalele asociate, precum și completările și modificările ulterioare. Aceste tratate fondatoare, precum și instrumentele de modificare și de completare a acestora (în principal
tratatele de la Maastricht, Amsterdam, Nisa și Lisabona) și diferitele tratate
de aderare cuprind atât dispozițiile de bază privind obiectivele, organizarea și funcționarea UE, cât și anumite elemente de drept economic. Acestea
formează, astfel, cadrul constituțional al UE, care este apoi conturat, în interesul Uniunii, prin măsurile legislative și administrative ale instituțiilor
Uniunii. În calitate de instrumente juridice create direct de statele membre,
tratatele sunt recunoscute, în mediul juridic, ca drept primar al Uniunii.
INSTRUMENTELE JURIDICE ALE UE DREPT SURSĂ SECUNDARĂ
A DREPTULUI UNIUNII
Legile adoptate de instituțiile europene prin exercitarea competențelor care
le sunt conferite alcătuiesc legislația secundară, cel de al doilea izvor de drept
al UE, ca importanță.
Legislația secundară cuprinde acte legislative, acte delegate, precum și alte
acte juridice. „Actele legislative” sunt acte juridice adoptate printr-o procedură legislativă ordinară sau specială (articolul 289 din TFUE). „Actele delegate” sunt acte fără caracter legislativ cu aplicare generală și obligatorie, prin
care se pot completa sau modifica anumite dispoziții neesențiale ale unui
act legislativ. Acestea sunt adoptate de Comisie, care trebuie să fie delegată
în mod explicit în acest sens printr-un act legislativ. Obiectivele, conținutul,
domeniul de aplicare și durata delegării sunt definite în mod explicit în actul
legislativ în cauză. Delegarea de competențe poate fi revocată în orice moment de către Consiliu sau de către Parlamentul European. Un act delegat
poate intra în vigoare doar dacă Parlamentul European sau Consiliul nu au
ridicat nicio obiecție în perioada stabilită de actul legislativ (articolul 290
din TFUE). „Actele de punere în aplicare” constituie o excepție la principiul
conform căruia toate măsurile necesare punerii în aplicare a tuturor actelor
juridice obligatorii ale UE sunt adoptate de statele membre în conformitate cu propriile dispoziții naționale. În cazul în care sunt necesare condiții
uniforme de punere în aplicare a actelor UE obligatorii din punct de vedere
0 83
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
juridic, aceasta se realizează prin acte de punere în aplicare adecvate, adoptate în general de Comisie și, în anumite cazuri excepționale, de Consiliu.
Totuși, Parlamentul European și Consiliul stabilesc în prealabil normele și
principiile generale care privesc mecanismele prin care statele membre își
exercită controlul asupra exercitării competențelor de punere în aplicare ale
Comisiei (articolul 291 din TFUE). În sfârșit, există o întreagă serie de „alte
acte juridice” pe care instituțiile Uniunii le pot utiliza pentru a emite măsuri
și declarații fără caracter obligatoriu sau care reglementează funcționarea internă a UE sau a instituțiilor sale, precum acorduri și convenții între instituții
sau regulamente interne de procedură.
Aceste acte juridice pot lua forme extrem de variate. Cele mai importante sunt
enumerate și definite în articolul 288 din TFUE. În calitate de acte juridice
obligatorii, acestea cuprind atât dispoziții juridice generale și abstracte, cât și
măsuri individuale, concrete. La articolul menționat se prevede și emiterea de
către instituțiile Uniunii a unor declarații fără caracter obligatoriu, însă lista
pe care o conține nu este exhaustivă. Numeroase alte acte juridice nu se încadrează în categorii specifice. Acestea includ rezoluțiile, declarațiile, programele
de acțiune sau cărțile albe și cărțile verzi. Diferențele dintre diferitele forme de
acțiune în ceea ce privește procedura de adoptare implicată, efectele lor juridice
și grupul de destinatari sunt importante, iar aceste diferențe vor face obiectul
unui capitol separat privind „mijloacele de acțiune” de care dispune UE.
Crearea legislației secundare a Uniunii este un proces progresiv. Aceasta conferă vitalitate legislației primare care derivă din tratatele Uniunii și, progresiv, construiește și completează ordinea juridică europeană.
ACORDURILE INTERNAȚIONALE ALE UE
Un al treilea izvor de drept este legat de rolul UE la nivel internațional. Fiind
unul dintre punctele focale ale lumii, Europa nu se poate limita la gestio­
narea propriilor afaceri interne. Aceasta trebuie, de asemenea, să depună
eforturi pentru a dezvolta relațiile sale economice, sociale și politice cu alte
țări din exterior. În acest scop, UE încheie acorduri de drept internațional
cu țările nemembre (țări terțe) și cu alte organizații internaționale; acestea
variază de la tratate de cooperare integrală în domeniul comercial, industrial,
tehnic și social, la acorduri comerciale privind anumite produse.
084
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Există trei tipuri de relații contractuale ale UE cu statele terțe care merită să
fie menționate în mod special.
Acordurile de asociere
Asocierea depășește cu mult simpla reglementare a politicii comerciale și implică o cooperare economică strânsă și o asistență financiară importantă din
partea UE în favoarea țării în cauză (articolul 217 din TFUE). Există trei
tipuri de acorduri de asociere.
Acordurile care mențin legături speciale între anumite state
membre ale UE și țări terțe
Acordul de asociere a fost creat, în special, pentru țările și teritoriile din afara
Europei care, datorită statutului de colonii din trecut, întrețineau relații economice strânse cu Belgia, Danemarca, Franța, Italia, Țările de Jos și Regatul
Unit. Întrucât introducerea unui tarif vamal extern comun în UE ar fi perturbat considerabil schimburile comerciale cu aceste țări și teritorii, au fost prin
urmare necesare acorduri speciale. Obiectivele asocierii constau, așadar, în
promovarea dezvoltării economice și sociale a acestor țări și teritorii și în stabilirea de relații economice strânse între acestea și Uniune în ansamblu (articolul 198 din TFUE). Drept rezultat, există numeroase acorduri preferențiale
care autorizează importurile de bunuri din aceste țări și teritorii la un tarif
vamal redus sau fără astfel de tarife. Ajutorul financiar și tehnic al UE este
acordat prin Fondul european de dezvoltare. De departe cel mai important
acord în practică este acordul de parteneriat UE-ACP încheiat între UE și
70 de state din Africa, Zona Caraibilor și Pacific („țările ACP”). Acest acord
a fost transformat recent într-o serie de acorduri de parteneriat economic,
care au oferit, progresiv, statelor ACP acces liber la piața internă europeană.
Acordurile vizând pregătirea unei posibile aderări la UE și
instituirea unei uniuni vamale
Acordurile de asociere au drept obiect și pregătirea unei eventuale aderări
a unei țări la UE. Acordul servește drept etapă preliminară a aderării, în timpul căreia țara candidată poate depune eforturi pentru apropierea condițiilor
sale economice de cele ale UE.
0 85
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Acordul privind Spațiul Economic European (SEE)
Acordul privind SEE alătură pieței interne celelalte țări din Asociația Europeană a Liberului Schimb (AELS) – Islanda, Liechtenstein și Norvegia – și,
deoarece le solicită acestora să transpună aproape două treimi din legislația
UE, stabilește baze solide pentru o viitoare aderare. Obiectivul constă în
libera circulație a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor în cadrul
SEE, pe baza acquis-ului comunitar (legislația primară și secundară a Uniunii), crearea unui regim uniform de concurență și subvenții și consolidarea
cooperării în cadrul politicilor orizontale și complementare (mediu, cercetare și dezvoltare, educație).
Acorduri de cooperare
Acordurile de cooperare nu au o anvergură la fel de mare ca acordurile de asociere, în măsura în care vizează exclusiv cooperarea economică intensivă. UE
a încheiat astfel de acorduri cu țările din Maghreb (Algeria, Maroc și Tunisia), țările din Mashrek (Egipt, Iordania, Liban și Siria) și Israel, de exemplu.
Acordurile comerciale
Uniunea a încheiat, de asemenea, un număr considerabil de acorduri comerciale cu țări terțe individuale, cu grupuri de astfel de țări sau în cadrul
organizațiilor comerciale internaționale în materie de politică vamală și
comercială. Cele mai importante acorduri comerciale internaționale sunt:
Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului (Acordul OMC)
și acordurile comerciale multilaterale încheiate în acest cadru, în special Acordul general pentru tarife și comerț (GATT 1994), acordurile privind măsurile
antidumping și privind subvențiile și măsurile compensatorii, Acordul general
privind comerțul cu servicii (GATS); Acordul privind aspectele comerciale ale
drepturilor de proprietate intelectuală (TRIPS) și memorandumul de înțelegere
privind normele și procedurile pentru soluționarea litigiilor.
IZVOARE DE DREPT NESCRIS
Izvoarele de drept al Uniunii descrise mai sus au în comun faptul că toate
produc drept scris. Totuși, asemenea tuturor sistemelor juridice, ordinea juridică a UE nu se poate limita la norme scrise: vor exista întotdeauna lacune
care trebuie să fie depășite prin dreptul nescris.
086
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Principiile generale de drept
Izvoarele nescrise ale dreptului Uniunii sunt, în primul rând, principiile generale de drept. Acestea sunt reguli care reflectă conceptele fundamentale de
drept și de justiție, care trebuie să fie respectate de orice sistem juridic. Dreptul scris al Uniunii vizează, în cea mai mare parte, doar chestiuni economice
și sociale, și poate stipula doar în mică măsură reguli de acest gen, astfel
încât principiile generale de drept reprezintă una dintre principalele surse
ale dreptului Uniunii. Acestea permit remedierea lacunelor și soluționarea
chestiunilor de interpretare a legilor existente în cel mai corect mod posibil.
Aceste principii produc efecte prin intermediul jurisprudenței Curții de
Justiție care, în cadrul sarcinilor care îi sunt încredințate, „asigură respectarea
legii în interpretarea și aplicarea tratatului”. Principalele puncte de referință
pentru stabilirea principiilor generale de drept sunt principiile comune ale
ordinilor juridice ale statelor membre. Acestea reprezintă contextul în care
pot fi elaborate normele UE necesare pentru soluționarea problemelor.
Pe lângă principiul autonomiei, aplicabilității directe și supremației dreptului Uniunii, alte principii juridice includ garantarea drepturilor fundamentale, principiul proporționalității, protecția așteptărilor legitime, dreptul la
o audiere adecvată și principiul răspunderii statelor membre în cazul încălcării dreptului Uniunii.
Dreptul cutumiar
Dreptul nescris al Uniunii cuprinde și dreptul cutumiar. Prin drept cutumiar se înțelege o practică urmată și acceptată care devine, astfel, stabilită din
punct de vedere juridic și care completează sau modifică legislația primară
sau secundară. Posibilitatea stabilirii dreptului cutumiar în dreptul Uniunii
este recunoscută în principiu. Totuși, în contextul dreptului Uniunii, există
obstacole considerabile în acest sens. Un prim obstacol îl reprezintă existența
unei proceduri speciale pentru revizuirea tratatelor (articolul 54 din TUE).
Această dispoziție nu exclude eventuala apariție a unui drept cutumiar, însă
sporește dificultatea îndeplinirii criteriilor conform cărora o practică este considerată urmată și acceptată în urma unei perioade considerabile de timp. Un
alt obstacol al stabilirii dreptului cutumiar de către instituțiile Uniunii constă
în faptul că valabilitatea oricărei acțiuni a unei instituții derivă exclusiv din
tratate și nu din comportamentul real sau din intenția instituției de a crea
0 87
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
relații juridice. În consecință, la nivelul tratatelor, dreptul cutumiar nu poate
fi stabilit în niciun caz de către instituțiile Uniunii; cel mult, doar statele membre au această competență și doar sub rezerva condițiilor riguroase menționate
deja. Procedurile și practicile urmate și acceptate ca elemente de drept de către
instituțiile Uniunii pot fi totuși invocate în cursul interpretării normelor juridice stipulate de acestea, ceea ce ar putea modifica implicațiile juridice și sfera
de aplicare a actului juridic în cauză. Totuși, trebuie avute în vedere în acest
caz și condițiile și limitările care reies din dreptul primar al Uniunii.
Acordurile și convențiile încheiate între statele membre
Ultimul izvor de drept al Uniunii este reprezentat de acordurile dintre statele
membre. Aceste acorduri pot fi încheiate în vederea soluționării unor probleme
care sunt strâns legate de activitățile UE, însă pentru care nu au fost transferate
competențe instituțiilor Uniunii; de asemenea, există acorduri internaționale
ample (tratate și convenții) încheiate între statele membre, care vizează, în special, depășirea inconvenientelor reprezentate de acordurile limitate din punct
de vedere teritorial și care creează un drept aplicabil uniform pe întregul teritoriu al UE. Acestea sunt importante în primul rând în domeniul dreptului
internațional privat. Aceste acorduri includ: Convenția privind competența și
executarea hotărârilor judecătorești în materie civilă și comercială (1968), care
a fost însă înlocuită de un regulament al Consiliului din 2001 (cu excepția
Danemarcei) și, astfel, în prezent face parte din legislația secundară a Uniunii, Convenția privind recunoașterea reciprocă a întreprinderilor și persoanelor juridice (1968), Convenția privind eliminarea dublei impuneri în legătură
cu ajustarea transferurilor de profituri între întreprinderile asociate (1990) și
Convenția privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale (1980).
M ijloacele de acțiune ale UE
În momentul instituirii UE, a fost necesar ca sistemul de acte legislative să
fie „reinventat”. În primul rând, trebuia să se decidă asupra formelor pe care
trebuia să le ia legislația Uniunii și asupra efectelor acesteia. Era necesar ca
instituțiile să poată alinia în mod eficient diferitele condiții economice, sociale
și, nu în ultimul rând, cele legate de protecția mediului din statele membre,
și să facă acest lucru în mod eficace, fără a depinde de bunăvoința statelor
membre, astfel încât să poată fi create cele mai bune condiții de trai pentru
toți cetățenii Uniunii. Pe de altă parte, acestea nu puteau interveni în sistemele
088
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
juridice naționale mai mult decât era necesar. Întregul sistem legislativ al UE
este bazat, așadar, pe principiul că atunci când aceeași măsură, chiar și în chestiuni de detaliu, trebuie să se aplice în toate statele membre, măsurile naționale
trebuie să fie înlocuite de un act legislativ al Uniunii, însă atunci când acest
lucru nu este necesar, trebuie să se ia în considerare în mod corespunzător
ordinea juridică națională existentă.
În acest context, au fost instituite o serie de instrumente care au permis
instituțiilor Uniunii să influențeze, la diferite niveluri, sistemele juridice
naționale. Acțiunea cea mai drastică este înlocuirea normelor naționale prin
norme ale Uniunii. Există, de asemenea, dispoziții ale Uniunii care permit
instituțiilor să acționeze doar indirect asupra ordinilor juridice ale statelor
membre. Pot fi luate și măsuri care afectează exclusiv un destinatar definit
sau identificabil, în vederea soluționării unui caz individual. În ultimul rând,
există, de asemenea, acte legislative care nu au nicio forță obligatorie asupra
statelor membre sau asupra cetățenilor Uniunii.
Din punctul de vedere al destinatarilor și al efectelor pe care le produc în statele membre, instrumentele juridice ale UE pot fi împărțite după cum urmează:
DESTINATARI
EFECTE
REGULAMENT
Toate statele membre,
persoanele fizice și
juridice
Direct aplicabil și
obligatoriu în toate
elementele sale
DIRECTIVĂ
Toate sau anumite state
membre
Obligatorie în raport cu
rezultatul intenționat.
Direct aplicabilă doar în
anumite circumstanțe
DECIZIE
Nu se specifică
Toate sau anumite
state membre; anumite
persoane fizice sau
juridice
Direct aplicabilă și
obligatorie în toate
elementele sale
RECOMANDARE
Toate sau anumite
state membre, alte
organisme ale UE,
persoane
Nu are caracter
obligatoriu
AVIZ
Toate sau anumite
state membre, alte
organisme ale UE
Nu se specifică
Nu are caracter
obligatoriu
0 89
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
REGULAMENTELE: „LEGI ALE UNIUNII”
Actele juridice prin care instituțiile Uniunii intervin cel mai profund în sistemele juridice naționale sunt regulamentele. Acestea se disting prin două
caracteristici cu totul neobișnuite în dreptul internațional:
■■ prima
caracteristică este natura comunitară, ceea ce înseamnă că acestea stabilesc aceeași lege pe întregul teritoriu al Uniunii, indiferent de
granițe, și se aplică în toate elementele lor în toate statele membre. Un
stat membru nu are competența de a aplica un regulament în mod
incomplet sau de a selecta doar acele dispoziții pe care le aprobă, ca
modalitate de a asigura neaplicarea unui instrument cu privire la care
statul respectiv s-a opus în momentul adoptării sau care este contrar
interesului național perceput. De asemenea, statul membru nu poate
invoca dispoziții sau practici ale dreptului național care să împiedice
aplicarea obligatorie a unui regulament;
■■ cea
de a doua caracteristică este aplicabilitatea directă, ceea ce înseamnă
că actele juridice nu trebuie să fie transpuse în dreptul național, ci conferă drepturi sau impun obligații cetățenilor Uniunii în același fel ca
dreptul național. Dreptul Uniunii are forță juridică obligatorie pentru
statele membre, instituțiile și instanțele lor judecătorești, acestea fiind
obligate să îl respecte la fel cum respectă dreptul național.
Asemănările dintre aceste actele juridice și legile naționale adoptate în statele
membre individuale sunt evidente. În cazul în care sunt adoptate cu implicarea Parlamentului European (în cadrul procedurii de codecizie – a se vedea
secțiunea următoare), acestea sunt calificate drept „acte legislative”. Parlamentul European nu are nicio responsabilitate în ceea ce privește regulamentele care sunt adoptate doar de Consiliu sau de Comisia Europeană și, astfel,
acestora le lipsesc, cel puțin din punct de vedere procedural, caracteristicile
esențiale ale legislației de acest tip.
DIRECTIVELE
Directiva este cel mai important instrument legislativ după regulament. Obiectivul directivei este reconcilierea obiectivelor de asigurare a uniformității necesare a dreptului Uniunii și de respectare a diversității tradițiilor și structurilor
naționale. Astfel, directiva nu are ca scop principal armonizarea legilor – acesta fiind scopul regulamentelor – ci apropirea acestora. Se urmărește eliminarea
090
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
contradicțiilor și a conflictelor dintre legislațiile naționale și regulamente sau
nivelarea progresivă a inconsecvențelor astfel încât, în măsura posibilului, în
toate statele membre să existe condiții de fond similare. Directiva este unul
dintre mijloacele principale utilizate pentru construcția pieței interne.
O directivă este obligatorie pentru statele membre în ceea ce privește obiectivul care trebuie atins, însă lasă la latitudinea autorităților naționale decizia cu privire la modul în care obiectivul Uniunii convenit urmează să fie
încorporat în sistemul juridic intern. Motivul care stă la baza acestei forme
de legislație este acela că permite atenuarea intervenției Uniunii în structurile economice și juridice naționale. În special, statele membre pot lua în
considerare circumstanțele interne specifice în momentul punerii în aplicare a normelor Uniunii. Consecința este aceea că directivele nu înlocuiesc
legile statelor membre, ci le impun acestora obligația de a adapta dreptul
lor național la dispozițiile Uniunii. În general, rezultatul este o procedură
legislativă în două etape.
În prima etapă, directiva stabilește obiectivul care trebuie îndeplinit la nivelul UE de către oricare stat membru sau de către toate statele membre cărora
le este adresată, într-un interval de timp specificat. Instituțiile Uniunii pot
defini obiectivul atât de precis încât să nu lase statelor membre nicio marjă
de manevră, iar această posibilitate a fost utilizată în directivele privind standardele tehnice și protecția mediului.
În cea de a doua etapă, la nivel național, obiectivul stabilit la nivelul Uniunii
este transpus efectiv în acte cu putere de lege sau acte administrative în statele membre. Chiar dacă statele membre sunt, în principiu, libere să stabilească
forma și metodele utilizate pentru a transpune obligația lor la nivel UE în
dreptul național, sunt aplicate criterii ale UE pentru a se evalua dacă acestea
au procedat astfel în conformitate cu dreptul UE. Principiul general este că
trebuie să se creeze o situație juridică în care drepturile și obligațiile care derivă din directivă să poată fi recunoscute cu suficientă claritate și certitudine
pentru ca cetățeanul Uniunii să le poată invoca sau, dacă este cazul, să le
conteste în fața instanțelor naționale. Aceasta implică, în general, adoptarea
de acte juridice naționale obligatorii sau abrogarea sau modificarea normelor
existente. Practica administrativă în sine nu este suficientă, întrucât, prin
natura sa, aceasta poate fi modificată oricând de autoritățile în cauză și, de
asemenea, aceasta nu este suficient cunoscută.
0 91
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Directivele nu creează, de regulă, drepturi și obligații directe pentru cetățenii
Uniunii. Acestea se adresează în mod expres doar statelor membre. Drepturile și obligațiile pentru cetățeni decurg doar din măsurile adoptate de
autoritățile statelor membre pentru punerea în aplicare a directivei. Acest
aspect nu are nicio importanță pentru cetățeni, atât timp cât statele membre satisfac obligațiile care le revin în temeiul actelor juridice ale Uniunii.
Aceștia ar putea însă să fie dezavantajați în cazul în care un stat membru nu
adoptă măsurile necesare de punere în aplicare pentru atingerea unui obiectiv stabilit într-o directivă care ar putea fi în avantajul lor sau atunci când
măsurile adoptate nu sunt adecvate. Curtea de Justiție a refuzat să tolereze
astfel de dezavantaje și într-o serie lungă de cazuri a stabilit că, în astfel de
circumstanțe, cetățenii Uniunii pot susține că directiva sau recomandarea
are efect direct în acțiunile înaintate în instanțele naționale pentru asigurarea drepturilor conferite de aceasta. Curtea de Justiție a definit efectul direct
după cum urmează:
■■ dispozițiile
directivei trebuie să stabilească drepturile întreprinderilor/
cetățenilor UE cu suficientă claritate și exactitate;
■■ exercitarea
drepturilor nu poate fi condiționată sau legată de îndeplinirea unor sarcini;
■■ autoritățile
legislative naționale nu trebuie să dispună de nicio marjă
de apreciere în ceea ce privește fondul normelor care trebuie adoptate;
■■ termenul
de punere în aplicare al directivei trebuie să fi expirat.
Jurisprudența Curții de Justiție privind efectul direct se bazează pe opinia
generală potrivit căreia statul membru acționează în mod contradictoriu și
ilegal dacă aplică vechea sa legislație fără a o adapta la indicațiile directivei.
Acesta este un abuz la adresa drepturilor comis de către statul membru, iar
recunoașterea efectului direct al directivei reprezintă o încercare de a combate
acest abuz prin asigurarea faptului că statul membru nu obține niciun beneficiu din încălcarea dreptului Uniunii. Astfel, efectul direct are caracterul unei
sancțiuni pentru statul membru care a încălcat dreptul Uniunii. În acest context, este important faptul că principiul a fost aplicat de către Curtea de Justiție
doar în cauzele care au opus cetățeni și state membre și doar în situații în
care efectul direct al directivei era în favoarea cetățeanului, nu în detrimentul
acestuia – cu alte cuvinte, atunci când poziția cetățeanului în conformitate cu
legislația modificată în temeiul directivei era mai favorabilă decât cea în conformitate cu legislația anterioară (acest efect este numit „efect direct vertical”).
0 92
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Totuși, aplicarea efectului direct vertical al directivelor nu previne situația în
care efectul direct al unei directive în favoarea unei persoane ar putea fi în
detrimentul unei alte persoane („efectul dual” al directivei, întâlnit adesea în
legislația privind mediul și achizițiile publice). Acest prejudiciu trebuie să fie
considerat drept un reflex juridic negativ care rezultă în mod inevitabil din
obligația statelor membre de a realiza o reconciliere a ordinii lor juridice cu
obiectivele unei directive, la finalul termenului de transpunere; recunoașterea
efectului vertical al directivelor nu cauzează niciun prejudiciu suplimentar.
Efectul direct al directivelor asupra relațiilor dintre cetățeni („efectul direct
orizontal”) nu a fost acceptat de Curtea de Justiție. Caracterul punitiv al
principiului a determinat Curtea de Justiție să concluzioneze că acesta nu
este aplicabil relațiilor dintre persoanele private, întrucât acestea nu pot fi
răspunzătoare pentru lipsa de acțiune a statului membru. Cetățeanul trebuie să se bazeze pe certitudinea juridică și pe protecția așteptărilor legitime.
Cetățeanul trebuie să se bazeze pe faptul că efectul unei directive va fi atins
prin măsuri naționale de punere în aplicare. Totuși, în jurisprudența sa mai
recentă, Curtea de Justiție și-a temperat respingerea efectului direct al directivelor în raporturile de drept privat. Aceasta se limitează la situațiile în care
o parte contractantă invocă un drept care rezultă din directivă împotriva
unui drept al celeilalte părți care reiese din legislația națională. Astfel, se
deschide calea unei aplicări orizontale a dispozițiilor direct aplicabile ale directivelor în situații care privesc, de exemplu, respectarea dreptului național
obiectiv (de exemplu, o întreprindere dorește să oblige întreprinderea concurentă să respecte dreptul național care încalcă dreptul directivei) sau punerea
în aplicare a obligațiilor din dreptul național care vin în contradicție cu
aplicarea directivei (precum refuzul de a executa un contract prin invocarea
unor dispoziții prohibitive naționale care încalcă dreptul directivei).
Efectul direct al unei directive nu presupune în mod necesar că o dispoziție
a directivei conferă drepturi cetățeanului. În realitate, dispozițiile unei directive au un efect direct în măsura în care au un efect de drept obiectiv. Aceleași
condiții se aplică recunoașterii acestui efect ca în cazul recunoașterii unui
efect direct, singura excepție fiind că, în locul stabilirii unui drept clar și precis pentru cetățenii sau întreprinderile Uniunii, este stabilită o obligație clară
și precisă pentru statele membre. În acest caz, pentru toate instituțiile, și anume legislatorul, administrația și tribunalele statelor membre, directiva este
obligatorie, acestea fiind nevoite să o respecte și să o aplice automat ca drept
al Uniunii cu prioritate. În practică, acestea trebuie să respecte, prin urmare,
0 93
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
2 și 3 decembrie 1985, Luxemburg
În timpul desfășurării lucrărilor Consiliului European,
federaliștii europeni demonstrează în favoarea Uniunii
Europene și a abolirii frontierelor, măsură care urma să se
aplice între unele țări de-abia 10 ani mai târziu.
094
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
și obligația de a interpreta dreptul național în conformitate cu directivele sau
să dea dispoziției directivei în cauză prioritate de aplicare asupra dreptului
național contrar. De asemenea, directivele au anumite efecte de limitare asupra statelor membre – chiar înainte de expirarea termenului de transpunere.
În ceea ce privește caracterul obligatoriu al directivelor și obligația ca acestea
să faciliteze realizarea sarcinilor Uniunii (articolul 4 din TFUE), statele membre trebuie să nu ia, înainte de expirarea termenului de transpunere, nicio
măsură care ar putea pune în pericol îndeplinirea obiectivului directivei.
În hotărârile sale din cauzele Francovich și Bonifaci din 1991, Curtea de Justiție
a susținut că statele membre sunt răspunzătoare să plătească despăgubiri atunci
când prejudiciul este cauzat de netranspunerea parțială sau totală a unei directive. Ambele căi de atac au fost introduse împotriva Italiei pentru transpunerea tardivă a Directivei 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980
privind protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului.
Această directivă garantează dreptul lucrătorilor la remunerare în perioada
care precedă insolvabilitatea și concedierea pe motivul insolvabilității. În acest
scop, urmau să fie create fonduri de garantare cu protecție din partea creditorilor, finanțate de angajatori și/sau de autoritățile publice. Problema cu care se
confrunta Curtea era că, deși obiectivul directivei era de a conferi lucrătorilor
angajați un drept personal la plata continuă a remunerației din fondurile de
garantare, instanțele naționale nu au putut conferi acestui drept o aplicare
directă, în sensul că acestea nu au putut obliga autoritățile naționale să îl aplice, întrucât, în absența măsurilor de transpunere a directivei, nu fusese creat
fondul de garantare și nu se putea stabili debitorul în legătură cu insolvabilitatea. Curtea a hotărât că, prin netranspunerea directivei, statul italian a privat
lucrătorii angajați în cauză de drepturile lor și, prin urmare, era răspunzător
pentru prejudicii. Chiar dacă obligația de despăgubire nu este prevăzută în
dreptul Uniunii, Curtea de Justiție consideră că aceasta este parte integrantă
a ordinii juridice a Uniunii, întrucât efectul deplin al acesteia nu ar fi asigurat,
iar protecția drepturilor conferite ar fi redusă dacă cetățenii Uniunii nu ar avea
posibilitatea să obțină despăgubiri pentru încălcarea drepturilor lor de către
statele membre atunci când acestea acționează contrar dreptului Uniunii.
DECIZIILE
Cea de a treia categorie de acte juridice ale UE este cea a deciziilor. În anumite cazuri, instituțiile Uniunii pot fi responsabile ele însele pentru punerea
în aplicare a tratatelor și a regulamentelor, iar această situație este posibilă
0 95
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
doar dacă acestea pot lua măsuri obligatorii pentru cetățeni, întreprinderi
sau state membre. În sistemele proprii ale statelor membre, situația este mai
mult sau mai puțin identică; într-un caz individual, legislația va fi aplicată de
autorități prin intermediul unei hotărâri administrative.
În ordinea juridică a Uniunii, deciziile sunt cele care îndeplinesc această
funcție. Aceasta este modalitatea pe care instituțiile Uniunii o au în mod
normal la dispoziție pentru ca o măsură să fie luată într-un anumit caz. Astfel, prin intermediul unei decizii, instituțiile Uniunii pot solicita unui stat
membru sau unei persoane să acționeze sau să nu acționeze, îi pot conferi
drepturi sau impune obligații.
Principalele caracteristici ale unei decizii pot fi rezumate după cum urmează:
■■ decizia
se distinge de regulament prin aplicabilitatea individuală: destinatarii unei decizii trebuie să fie nominalizați individual în textul
acesteia și sunt singurii obligați să o respecte. Această condiție este îndeplinită dacă, în momentul adoptării deciziei, categoria de destinatari
poate fi identificată și nu mai poate fi extinsă ulterior. Se face referire la
conținutul efectiv al deciziei, care trebuie să aibă un impact direct, individual asupra situației cetățeanului. În definiție pot fi incluși și terți,
dacă, din motive legate de calitățile personale sau a circumstanțelor
care îi disting de alte persoane, aceștia sunt afectați individual și pot fi
identificați în același mod ca destinatarii;
■■ decizia
se diferențiază de directivă prin faptul că este obligatorie în toate elementele sale (în timp ce directiva stabilește doar obiectivul care
trebuie îndeplinit);
■■ decizia
are forță obligatorie directă pentru destinatari. O decizie adresată unui stat membru poate să aibă, în fapt, același efect direct în
legătură cu cetățeanul ca o directivă.
RECOMANDĂRILE ȘI AVIZELE
O ultimă categorie de măsuri juridice prevăzută explicit în tratate este reprezentată de recomandări și avize. Acestea permit instituțiilor Uniunii să formuleze o opinie adresată statelor membre și, în anumite cazuri, cetățenilor,
care nu este obligatorie din niciun punct de vedere, inclusiv juridic, pentru
destinatar.
096
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
În recomandări, părții căreia acestea sunt adresate i se solicită, fără ca aceasta
să aibă o obligație în acest sens, să aibă un anumit comportament. De exemplu, în cazurile în care adoptarea sau modificarea unei dispoziții juridice sau
administrative într-un stat membru cauzează o denaturare a concurenței în
cadrul pieței interne europene, Comisia poate recomanda statului în cauză
măsuri corespunzătoare pentru evitarea denaturării [articolul 117 alineatul (1) teza a doua din TFUE].
Avizele, pe de altă parte, sunt emise de instituțiile Uniunii în momentul
evaluării unei situații actuale sau a anumitor evoluții în Uniune sau în statele membre. În anumite cazuri, acestea deschid drumul către acte ulterioare cu forță juridică obligatorie sau constituie o condiție prealabilă pentru
instituție în cazul unei proceduri în fața Curții de Justiție (articolele 258 și
259 din TFUE).
Importanța reală a recomandărilor și a avizelor este politică și morală. Atunci
când au inclus dispoziții privind actele juridice de acest tip, autorii tratatelor
au anticipat că, dată fiind autoritatea instituțiilor Uniunii și faptul că dispun
de o imagine de ansamblu și de informații care depășesc cadrul național,
persoanele interesate vor respecta în mod voluntar recomandările care le sunt
destinate și vor reacționa în mod adecvat aprecierii de către instituțiile Uniunii a unei anumite situații. Totuși, recomandările și avizele pot avea efect juridic indirect atunci când reprezintă condiții preliminare pentru acte juridice
obligatorii ulterioare sau dacă instituția emitentă și-a luat un angajament,
generând astfel așteptări legitime care trebuie îndeplinite.
REZOLUȚIILE, DECLARAȚIILE ȘI PROGRAMELE DE ACȚIUNE
Pe lângă actele juridice prevăzute în tratate, instituțiile Uniunii dispun și de
alte mijloace de acțiune pentru conceperea ordinii juridice a UE. În practica
Uniunii, cele mai importante dintre acestea sunt rezoluțiile, declarațiile și
programele de acțiune.
Rezoluțiile pot fi emise de Consiliul European, de Consiliu și de Parlamentul
European. Rezoluțiile prezintă puncte de vedere și intenții comune privind
procesul general de integrare și sarcinile specifice în interiorul și în exteriorul Uniunii. Rezoluțiile cu privire la activitățile interne ale UE privesc, de
exemplu, aspecte referitoare la uniunea politică, politica regională, politica
energetică și uniunea economică și monetară (în special, sistemul monetar
0 97
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
european). Importanța fundamentală a acestor rezoluții este dată în special de orientarea politică pe care o dau activității viitoare a Consiliului. În
calitate de manifestări ale unei voințe politice comune, rezoluțiile contribuie
considerabil la stabilirea unui consens în cadrul Consiliului. În plus, aceste
rezoluții garantează un minimum de coordonare între sistemele decizionale
ale statelor membre și cele ale Uniunii. Orice evaluare a importanței juridice
a acestora trebuie să țină seama și de aceste funcții, ceea ce înseamnă că
rezoluțiile trebuie să rămână un instrument flexibil și să nu fie grevate de
prea multe exigențe și obligații juridice.
Declarațiile pot fi de două tipuri. Dacă o declarație privește viitoarea dezvoltare a Uniunii, precum declarația privind UE, declarația privind democrația
și declarația privind drepturile și libertățile fundamentale, aceasta este mai
mult sau mai puțin echivalentă cu o rezoluție. Declarațiile de acest tip sunt
utilizate în principal pentru a se adresa unui public larg sau unui grup specific de destinatari. Celălalt tip de declarație este emis în contextul procesului
decizional al Consiliului și prezintă punctele de vedere comune sau individuale ale membrilor Consiliului în legătură cu interpretarea deciziilor Consiliului. Declarațiile interpretative de acest tip reprezintă o practică standard
în cadrul Consiliului și reprezintă un mijloc esențial pentru ajungerea la un
compromis. Importanța lor juridică trebuie să fie evaluată în conformitate
cu principiile fundamentale ale unei dispoziții juridice, conform cărora factorul-cheie în interpretarea semnificației unei dispoziții juridice ar trebui să
fie, în toate cazurile, intenția autorului acesteia. Totuși, acest principiu este
valabil doar dacă declarația beneficiază de atenția publică necesară, întrucât, de exemplu, legislația secundară a Uniunii, care acordă drepturi directe
cetățenilor, nu poate fi restricționată de acorduri secundare care nu au fost
făcute publice.
Programele de acțiune sunt elaborate de Consiliu și de Comisie din proprie
inițiativă sau la solicitarea Consiliului European și servesc la punerea în practică a programelor legislative și a obiectivelor generale prevăzute în tratate. În
cazul în care un program este prevăzut în mod specific în tratate, instituțiile
Uniunii sunt obligate să aplice dispozițiile respective în termenele planificate. În Uniune, aceste programe sunt publicate sub formă de cărți albe. În
schimb, alte programe sunt considerate, în practică, drept simple orientări
generale fără caracter obligatoriu. Totuși, acestea indică acțiunile preconizate ale instituțiilor Uniunii. Aceste programe sunt publicate sub formă de
cărți verzi.
098
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
PUBLICARE ȘI COMUNICARE
Actele juridice cu caracter legislativ (regulamentele, directivele destinate tuturor statelor membre și deciziile care nu specifică destinatarii) sunt publicate
în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L (Legislație). Acestea intră în
vigoare la data specificată în textul acestora sau, dacă nu se specifică o dată,
în cea de a douăzecea zi de la data publicării.
Actele juridice fără caracter legislativ sunt semnate de președintele instituției
care le-a adoptat. Acestea sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria C (Comunicări și informări).
Celelalte directive, precum și deciziile care specifică destinatarii sunt notificate celor cărora le sunt adresate și intră în vigoare la momentul notificării.
Nu există nicio obligație de publicare sau de comunicare a instrumentelor
fără caracter obligatoriu, însă și acestea sunt, în principiu, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria C.
Procesul legislativ în UE
În timp ce, într-un stat, voința cetățenilor este exprimată de regulă în parlament, o vreme îndelungată, rolul decisiv în exprimarea voinței UE l-au
deținut reprezentanții guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului. Motivul a fost efectiv acela că UE nu constă într-o „națiune europeană”, ci își datorează existența și forma contribuției combinate a statelor membre. Acestea nu au transferat pur și simplu Uniunii o parte dintre
competențele lor suverane, ci le-au pus în comun, înțelegând să își păstreze capacitatea comună de a le exercita. Totuși, întrucât procesul integrării
Uniunii s-a dezvoltat și s-a consolidat, această diviziune a competențelor în
procesul decizional, inițial axată pe interesele naționale ale statelor membre,
a evoluat într-un sistem decizional mult mai echilibrat, odată cu consolidarea constantă a statutului Parlamentului European. Procedura inițială, prin
care Parlamentul era doar consultat, a fost în primul rând extinsă pentru
a include cooperarea cu Consiliul, iar în cele din urmă Parlamentului i-au
fost acordate puteri de codecizie în procesul legislativ al UE.
Odată cu Tratatul de la Lisabona, aceste puteri de codecizie ale Parlamentului
European au devenit „procedura legislativă ordinară”, adică „regula generală”,
099
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
consolidându-se astfel reputația de structură democratică a UE. Procedura
de codecizie constă în adoptarea în comun de către Parlamentul European și
Consiliu a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii, la propunerea
Comisiei. Doar într-un număr mic de cazuri explicite, adoptarea unui regulament, a unei directive sau a unei decizii de către Parlamentul European cu
participarea Consiliului, sau de către Consiliu cu participarea Parlamentului
European, constituie o procedură legislativă specială. Pe lângă aceste proceduri legislative, există și „procedura de aprobare”, care conferă Parlamentului
European decizia finală privind intrarea în vigoare a unui instrument juridic,
și „procedura simplificată”, utilizată în cazul adoptării de instrumente fără
caracter obligatoriu de către o instituție a Uniunii.
Desfășurarea procedurii
Etapa de elaborare
Sistemul este pus în mișcare, în principiu, de Comisie, care elaborează o propunere de adoptare a unei măsuri a Uniunii (aspect cunoscut ca „drept de
inițiativă”). Propunerea este pregătită de serviciul Comisiei responsabil pentru respectivul domeniu; departamentul în cauză consultă frecvent și experți
naționali în cursul acestei etape. Aceste consultări iau uneori forma unor
deliberări în cadrul comitetelor special instituite; alternativ, experților li se
adresează întrebări de către serviciile relevante ale Comisiei. Totuși, Comisia
nu este obligată să accepte avizul experților naționali atunci când elaborează
propunerile. Proiectul elaborat de Comisie, care prezintă în cel mai mare
detaliu conținutul și forma măsurii, este înaintat Comisiei în ansamblu,
putând fi adoptat cu o majoritate simplă. După această adoptare, proiectul
devine „propunere a Comisiei” și se transmite concomitent Consiliului și Parlamentului European, precum și, după caz, Comitetului Economic și Social
European și Comitetului Regiunilor, împreună cu note explicative detaliate.
Prima lectură în Parlamentul European și în Consiliu
Președintele Parlamentului European transmite propunerea unei comisii
parlamentare de coordonare pentru o analiză aprofundată. Rezultatul deliberărilor comisiei este discutat în cadrul unei sesiuni plenare a Parlamentului și este prezentat într-un aviz de acceptare, respingere sau modificare
a propunerii. Parlamentul trimite apoi poziția sa Consiliului.
10 0
PROCEDURA
LEGISLATIVĂ
ORDINARĂA B C(ARTICOLUL
DIN
U L D R E P T U LU294
I UNIU
N I I EUTFUE)
R O PE N E
COMISIA
Propuneri
COMITETUL
REGIUNILOR
COMITETUL
ECONOMIC ȘI
SOCIAL EUROPEAN
PARLAMENTUL
EUROPEAN
(prima lectură)
Poziția Parlamentului European și avizul comitetelor
CONSILIUL
(prima lectură)
Nu există modificări propuse
de Parlamentul European
sau se aprobă toate
modificările în Consiliu.
Instrumentul este adoptat
în
caz
contrar
Poziția Consiliului
PARLAMENTUL EUROPEAN
(a doua lectură)
Aprobarea poziției
Consiliului
Amendamente cu
majoritatea membrilor
Adoptarea actului în formularea
care corespunde poziției
Consiliului
Respingerea poziției
Consiliului de către
majoritatea membrilor
Încheierea procesului legislativ.
Actul nu este adoptat
COMISIA
Aprobarea amendamentelor
Parlamentului
Respingerea amendamentelor
Parlamentului
CONSILIUL
(a doua lectură)
Aprobarea
amendamentelor cu
majoritate calificată.
Adoptarea actului
Respingerea
amendamentelor
de către Consiliu
Aprobarea
modificărilor cu
unanimitate.
Adoptarea actului
COMITETUL DE CONCILIERE CONSILIU/PARLAMENTUL EUROPEAN
Acord.
Confirmarea rezultatului la
a treia lectură de către Consiliu și
Parlamentul European
Nu se ajunge la un acord.
Act considerat respins.
Încheierea procedurii legislative
101
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Consiliul poate proceda în acest moment, în cadrul primei lecturi, după cum
urmează:
■■ în
cazul în care Consiliul aprobă poziția Parlamentului, actul în cauză
este adoptat în forma care corespunde poziției Parlamentului European; aceasta marchează încheierea procesului legislativ;
■■ în cazul în care Consiliul nu aprobă poziția Parlamentului, acesta adop­
tă poziția sa în primă lectură și o transmite Parlamentului European.
Consiliul informează Parlamentul European cu privire la toate motivele care
au condus la adoptarea poziției respective. Comisia informează integral Parlamentul European cu privire la poziția sa.
Cea de a doua lectură în Parlamentul European și în Consiliu
Parlamentul European are la dispoziție o perioadă de trei luni de la comunicarea poziției Consiliului pentru a acționa într-unul dintre următoarele
moduri:
(1)aprobă poziția Consiliului sau nu se pronunță; actul în cauză este
atunci considerat ca fiind adoptat în formularea care corespunde
poziției Consiliului;
(2)respinge, cu votul majorității membrilor care îl compun, poziția Consiliului; actul propus este atunci considerat ca nefiind adoptat, iar
procesul legislativ se încheie;
(3)propune, cu votul majorității membrilor săi, modificări ale poziției
Consiliului; textul este astfel modificat și transmis apoi Consiliului și
Comisiei, care emite un aviz privind aceste modificări.
Consiliul deliberează cu privire la poziția modificată și, în termen de trei luni
de la primirea modificărilor Parlamentului, are două posibilități:
(1)poate aproba toate modificările Parlamentului; actul în cauză este
atunci considerat adoptat. O majoritate calificată este suficientă în cazul în care Comisia este, de asemenea, de acord cu modificările; în
caz contrar, Consiliul poate aproba modificările Parlamentului doar în
unanimitate;
(2)poate alege să nu aprobe toate modificările Parlamentului sau nu se
întrunește majoritatea necesară; în acest caz intervine procedura de
conciliere.
102
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Procedura de conciliere
Procedura de conciliere este inițiată de președintele Consiliului, în acord
cu președintele Parlamentului European. În centrul procedurii de conciliere se află un comitet de conciliere, care este în prezent format din
27 de reprezentanți ai Consiliului și 27 de reprezentanți ai Parlamentului
European. Comitetul de conciliere are sarcina de a ajunge la un acord al
majorității calificate cu privire la un text comun, în termen de șase săptămâni de la convocare, pe baza poziției Parlamentului European și a Consiliului la a doua lectură.
Comisia participă la lucrările comitetului de conciliere și ia orice inițiativă
necesară concilierii poziției Parlamentului European cu cea a Consiliului.
Dacă, în termen de șase săptămâni de la convocare, comitetul de conciliere
nu aprobă textul comun, actul propus este considerat ca nefiind adoptat.
Cea de a treia lectură în Parlamentul European și în Consiliu
În cazul în care, în termenul de șase săptămâni, comitetul de conciliere aprobă un text comun, Parlamentul European, hotărând cu majoritatea voturilor
exprimate, și Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, au la dispoziție
fiecare o perioadă de șase săptămâni de la această aprobare pentru a adopta
actul în cauză în conformitate cu textul comun. În caz contrar, actul propus
este considerat ca nefiind adoptat, iar procesul legislativ se încheie.
Publicarea
Textul final (în cele 23 de limbi oficiale actuale ale Uniunii – bulgară, cehă,
daneză, engleză, estonă, finlandeză, franceză, germană, greacă, irlandeză,
italiană, letonă, lituaniană, maghiară, malteză, olandeză, polonă, portugheză, română, slovacă, slovenă, spaniolă și suedeză) este semnat de președintele
Parlamentului European și de președintele Consiliului și este apoi publicat
în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene sau, dacă este destinat unui grup
specific, este notificat destinatarilor.
Instaurarea procedurii de codecizie reprezintă atât o provocare, cât și o oportunitate pentru Parlament. Pentru ca procedura de codecizie să funcționeze
cu succes, trebuie să se ajungă la un acord în cadrul comitetului de conciliere. Totuși, procedura modifică în mod fundamental raporturile dintre
103
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Parlament și Consiliu. Cele două instituții se află în prezent pe picior de egalitate în procesul legislativ, Parlamentul și Consiliul trebuind să își demonstreze capacitatea de a ajunge la un compromis și de a-și direcționa eforturile
spre obținerea unui acord.
PROCEDURA AVIZULUI CONFORM
O altă formă principală a implicării parlamentare în procedura legislativă este
reprezentată de procedura avizului conform, conform căreia un instrument
juridic poate fi adoptat doar cu aprobarea prealabilă a Parlamentului. Totuși,
această procedură nu permite Parlamentului European să influențeze în mod
direct natura dispozițiilor juridice. De exemplu, acesta nu poate propune sau
impune nicio modificare în cadrul procedurii avizului conform, rolul său
constând doar în aprobarea sau respingerea instrumentului juridic propus.
Această procedură este prevăzută în legătură cu aderarea noilor state membre, încheierea de acorduri de asociere, acorduri cu implicații bugetare importante pentru UE și acorduri cu țări terțe în domenii politice cărora li se
aplică procedura legislativă ordinară [articolul 218 alineatul (6) din TFUE].
PROCEDURA SIMPLIFICATĂ
În cadrul procedurii simplificate, actele unei instituții a Uniunii sunt adoptate
fără să fie necesară o propunere prealabilă a Comisiei.
Această procedură se aplică în primul rând măsurilor care sunt adoptate de
Comisie în cadrul propriilor competențe (precum aprobarea ajutoarelor de stat).
Procedura simplificată este utilizată și pentru adoptarea instrumentelor fără
caracter obligatoriu, în special a recomandărilor și a avizelor emise de Comisie sau de Consiliu. În acest caz, competențele Comisiei nu se limitează la
cele prevăzute expres în tratate, aceasta putând, de asemenea, formula recomandări și avize, atunci când consideră necesar.
În procedura simplificată, actele juridice sunt adoptate cu majoritate simplă.
S istemul de protecție juridică al UE
O Uniune care aspiră la statutul de comunitate de drept trebuie să pună
la dispoziția cetățenilor săi un sistem complet și eficient de protecție
10 4
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
105
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
juridică. Sistemul de protecție juridică al Uniunii Europene îndeplinește
această cerință. Acesta recunoaște dreptul persoanei la protecție judiciară
eficace a drepturilor conferite de legislația UE. Această protecție reprezintă unul dintre principiile fundamentale de drept care rezultă din tradițiile
constituționale comune statelor membre și din Convenția europeană a drepturilor omului (articolele 6 și 13) și este garantată de sistemul juridic al UE
(Curtea de Justiție, Tribunalul și tribunalele specializate). Diferitele proceduri disponibile în acest scop sunt prezentate succint în cele ce urmează.
PROCEDURA PRIVIND ÎNCĂLCAREA OBLIGAȚIILOR ÎN TEMEIUL
TRATATELOR (ARTICOLUL 258 DIN TFUE)
Prin această procedură se stabilește dacă un stat membru nu a îndeplinit o obligație care îi revine în temeiul dreptului Uniunii. Procedura este
desfășurată exclusiv de Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Având în vedere gravitatea acuzației, sesizarea Curții de Justiție trebuie să fie precedată
de o procedură preliminară în cadrul căreia statul membru are posibilitatea
să prezinte observații. Dacă litigiul nu este soluționat în această etapă, Comisia (articolul 258 din TFUE) sau un alt stat membru (articolul 259 din
TFUE) poate iniția o acțiune în fața Curții. În practică, inițiativa aparține,
în general, Comisiei. Curtea de Justiție investighează plângerea și hotărăște
dacă a fost sau nu încălcat un tratat. În caz afirmativ, statului membru în
cauză i se solicită să ia măsurile necesare în vederea eliminării neîntârziate
a încălcării constatate. În cazul în care un stat membru nu respectă o hotărâre pronunțată împotriva sa, Comisia are posibilitatea unei a doua hotărâri
judecătorești care să oblige statul la plata unei amenzi forfetare sau a unei
penalități (articolul 260 din TFUE). Prin urmare, există implicații financiare severe pentru un stat membru care continuă să nu ia în considerare o hotărâre pronunțată de Curte împotriva sa din motive de încălcare a tratatelor.
ACȚIUNI ÎN ANULARE (ARTICOLUL 263 DIN TFUE)
Acțiunile în anulare permit un control judiciar obiectiv al acțiunilor
instituțiilor și organismelor Uniunii (control judiciar abstract) și oferă cetățeanului acces la justiția UE, deși cu anumite restricții (garantarea
protecției juridice individuale).
Aceste acțiuni în anulare pot fi înaintate împotriva tuturor măsurilor
instituțiilor și organelor Uniunii care produc efecte juridice obligatorii care
10 6
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
ar putea limita interesele solicitantului afectându-i grav situația juridică. Pe
lângă statele membre, pot înainta acțiuni în anulare și Parlamentul European, Consiliul European, Comisia Europeană, Curtea de Conturi, Banca
Centrală Europeană și Comitetul Regiunilor, în măsura în care invocă încălcarea drepturilor care le sunt conferite.
În schimb, cetățenii și întreprinderile pot introduce acțiuni în anulare doar
împotriva deciziilor care îi vizează personal sau care, deși au și alți destinatari, au un efect individual direct asupra lor. Curtea de Justiție consideră că
acest criteriu este îndeplinit dacă o persoană este afectată într-un asemenea
mod încât există o distincție între aceasta și alte persoane fizice sau întreprinderi. Acest criteriu al „caracterului imediat” urmărește să asigure că sunt
înaintate Curții de Justiție sau Tribunalului doar cazurile în care efectele
negative asupra situației juridice a reclamantului, precum și natura acestor
efecte sunt clar stabilite. Criteriul „interesului individual” vizează prevenirea
acțiunilor în numele altor persoane.
Dacă recursul este fondat, Curtea de Justiție sau Tribunalul poate anula instrumentul în cauză cu efect retroactiv. În anumite cazuri, Curtea de Justiție
sau Tribunalul poate limita efectul nulității la perioada ulterioară pronunțării
hotărârii. Totuși, pentru a garanta drepturile și interesele reclamanților,
declarația de nulitate poate fi scutită de orice astfel de restricție.
PLÂNGERI ÎMPOTRIVA OMISIUNII DE A ACȚIONA (ARTICOLUL 265
DIN TFUE)
Această formă de acțiune completează protecția juridică disponibilă împotriva Parlamentului European, a Consiliului, a Comisiei Europene și a Băncii
Centrale Europene. Există o procedură preliminară, în cadrul căreia reclamantul trebuie să sesizeze instituția pentru ca aceasta să își îndeplinească
sarcinile. Obiectul unei acțiuni introduse de instituții este o obținerea unei
declarații potrivit căreia organismul în cauză a încălcat tratatul prin omisiunea de a adopta o decizie care îi era solicitată. În cazul cetățenilor și al
întreprinderilor, obiectul acțiunii este obținerea unei declarații potrivit căreia
instituția a încălcat tratatul prin faptul că a omis să adreseze o decizie individuală reclamanților. Hotărârea se limitează la constatarea ilegalității omisiunii. Curtea de Justiție și Tribunalul nu sunt competente să hotărască adoptarea unei decizii: partea împotriva căreia este pronunțată o hotărâre trebuie
doar să adopte măsuri pentru a respecta hotărârea (articolul 266 din TFUE).
107
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
ACȚIUNI ÎN DESPĂGUBIRE
[ARTICOLUL 268 ȘI ARTICOLUL 340 ALINEATUL (2) DIN TFUE]
Cetățenii și întreprinderile – precum și statele membre – care suferă prejudicii din cauza unei erori comise de funcționarii Uniunii Europene au posibilitatea să înainteze acțiuni în despăgubire la Curtea de Justiție. Temeiul
răspunderii UE nu este stabilit integral în tratate și este reglementat, în rest,
de principiile generale comune legislațiilor statelor membre. Aceste principii
au fost detaliate de Curtea de Justiție, care a susținut că obligația de despăgubire intervine în următoarele condiții: (1) trebuie să existe o acțiune ilegală
a unei instituții a Uniunii sau a unui membru al personalului acesteia, în
exercitarea funcțiilor sale. O acțiune ilegală apare în cazul încălcării grave
a unui act juridic al Uniunii care conferă drepturi unui cetățean, unei întreprinderi sau unui stat membru sau care a fost promulgat pentru protecția
acestora. Legile recunoscute ca având caracter protectiv privesc, în special,
drepturile fundamentale și libertățile pieței interne sau principiul fundamental al proporționalității și al așteptărilor legitime. Încălcarea este suficient
de gravă dacă instituția în cauză și-a depășit în mod considerabil puterea
discreționară. Curtea de Justiție tinde să își orienteze constatările în funcție
de cât de limitată este categoria persoanelor afectate și de dimensiunea prejudiciului suferit, care trebuie să depășească riscul comercial preconizat în mod
rezonabil în sectorul economic în cauză; (2) trebuie să existe un prejudiciu
efectiv; (3) trebuie să existe o legătură de cauzalitate între acțiunea instituției
Uniunii și prejudiciul suferit; (4) nu este necesară demonstrarea intenției sau
a neglijenței.
ACȚIUNI INTRODUSE DE PERSONALUL INSTITUȚIILOR
(ARTICOLUL 270 DIN TFUE)
Litigiile care apar între UE și funcționarii săi sau membrii supraviețuitori
ai familiei acestora care decurg din relațiile de muncă pot fi, de asemenea,
înaintate Curții de Justiție. Competența cu privire la aceste acțiuni aparține
tribunalului specializat pentru funcția publică de pe lângă Tribunal.
LITIGII PRIVIND TITLURILE EUROPENE DE PROPRIETATE
INTELECTUALĂ (ARTICOLELE 257 ȘI 262 DIN TFUE)
Temeiul juridic pentru crearea Tribunalului European al Brevetelor a fost
introdus de Tratatul de la Nisa. Acest Tribunal European al Brevetelor,
10 8
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
care urmează să fie înființat și va avea sediul la Curtea de Justiție, va avea
jurisdicție cu privire la litigii privind viitorul sistem de brevete al Uniunii.
În special, acest tribunal va soluționa acțiunile legate de încălcarea sau validitatea brevetelor Uniunii. Introducerea unui sistem de brevete al Uniunii
vizează să permită reducerea costurilor și simplificarea protecției invențiilor
din toate statele membre ale UE printr-o procedură unică. Acesta va elimina,
astfel, dezavantajele competitive suportate de inovatorii europeni și va stimula investițiile în cercetare și dezvoltare.
PROCEDURA DE RECURS [ARTICOLUL 256 ALINEATUL (2) DIN TFUE]
Relațiile dintre Curtea de Justiție și Tribunal sunt concepute în așa fel încât
hotărârile Tribunalului fac obiectul unui drept de recurs în fața Curții de
Justiție, limitat la aspectele de drept. Recursul se poate întemeia pe motive
privind lipsa de competență a Tribunalului, nereguli de procedură care aduc
atingere intereselor reclamantului, precum și încălcarea dreptului Uniunii
de către Tribunal. În cazul în care recursul este justificat și admisibil din
punct de vedere procedural, hotărârea Tribunalului este revocată de Curtea
de Justiție. În cazul în care cauza poate fi judecată pe fond de către Curtea de
Justiție, aceasta poate pronunța propria sa hotărâre. În caz contrar, aceasta
trebuie să trimită cauza înapoi la Tribunal, care trebuie să respecte evaluarea
juridică a Curții de Justiție.
Un sistem similar există în prezent între tribunalele specializate și Tribunal,
care reexaminează deciziile tribunalelor specializate, acționând în calitate
de curte de apel. Hotărârea (de recurs a) Tribunalului poate fi, la rândul ei,
reexaminată de Curtea de Justiție, deși doar în circumstanțe speciale.
PROTECȚIA JURIDICĂ PROVIZORIE
(ARTICOLELE 278 ȘI 279 DIN TFUE)
Acțiunile intentate Curții de Justiție sau Tribunalului sau apelurile introduse
împotriva hotărârilor acestora nu au efect suspensiv. Totuși, este posibil să
se solicite Curții de Justiție sau Tribunalului un ordin de suspendare a aplicării actului contestat (articolul 278 din TFUE) sau emiterea unei hotărâri
judecătorești provizorii (articolul 279 din TFUE).
Temeinicia motivelor oricărei cereri privind măsuri intermediare este evaluată de instanțe pe baza următoarelor trei criterii: (1) perspectiva reușitei
10 9
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
cu privire la aspectul de fond (fumus boni iuris): instanța evaluează aceste
șanse în cadrul unei analize prealabile sumare a argumentelor reclamantului;
(2) urgența ordinului: aceasta depinde de necesitatea ordinului solicitat de reclamant pentru a evita un prejudiciu grav și ireparabil; criteriile aplicate sunt
natura și gravitatea încălcării, precum și prejudiciul concret și definitiv asupra proprietății reclamantului sau a altor bunuri care beneficiază de protecție
juridică; pentru ca o pierdere financiară să fie considerată gravă și ireparabilă,
aceasta trebuie în mod obligatoriu să nu poată fi recuperată, chiar dacă reclamantul obține câștig de cauză în acțiunea principală; (3) echilibrarea intereselor: efectele adverse pe care le poate suferi reclamantul în cazul în care îi
este refuzată cererea privind un ordin provizoriu sunt comparate cu interesul
UE în punerea în aplicare imediată a ordinului și cu efectele negative asupra
părților terțe în cazul emiterii ordinului intermediar.
HOTĂRÂRILE PRELIMINARE (ARTICOLUL 267 DIN TFUE)
Aceasta este procedura prin care instanțele naționale pot solicita Curții de
Justiție orientări cu privire la dreptul Uniunii. În cazul în care o instanță
națională trebuie să aplice dispoziții ale dreptului Uniunii într-o cauză adusă
înaintea sa, aceasta poate suspenda procedura și solicita Curții de Justiție clarificări cu privire la validitatea instrumentului Uniunii și/sau la interpretarea
instrumentelor și a tratatelor. Curtea de Justiție răspunde printr-o hotărâre
și nu, de exemplu, printr-un aviz consultativ; aceasta subliniază caracterul
obligatoriu al hotărârii sale. Procedura hotărârii preliminare, spre deosebire
de alte proceduri prezentate, nu este o procedură contencioasă, ci reprezintă doar o etapă dintr-o procedură inițiată și încheiată în fața unei instanțe
naționale.
Obiectivul acestei proceduri este garantarea interpretării uniforme a dreptului
Uniunii și, prin urmare, a unității ordinii juridice a UE. Pe lângă această ultimă funcție, procedura este importantă și în ceea ce privește protecția drepturilor individuale. Pentru ca instanțele naționale să poată asigura conformitatea
legislației naționale cu cea a UE și, în cazul unei incompatibilități, să poată
aplica legislația Uniunii – care primează și este direct aplicabilă – conținutul
și sfera de aplicare a dispozițiilor Uniunii sunt clar definite. În general, doar
o hotărâre preliminară a Curții de Justiție poate garanta această claritate,
ceea ce înseamnă că procedura pentru o asemenea hotărâre oferă cetățenilor
Uniunii o posibilitate de a contesta acțiunile propriului stat membru atunci
când acestea sunt contrare legislației Uniunii și de a obține aplicarea acestei
110
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
legislații în fața instanțelor naționale. Această dublă funcție a procedurii
preliminare compensează, într-o anumită măsură, posibilitățile restrânse pe
care le are o persoană în sensul inițierii unei acțiuni în fața Curții de Justiție
și este, astfel, vitală pentru protecția juridică a persoanelor. Totuși, succesul
acestei proceduri depinde în cele din urmă de cât de „dispuși” sunt judecătorii
și instanțele naționale să înainteze cauza unei autorități superioare.
Obiectul: Curtea de Justiție se pronunță cu privire la interpretarea instrumentelor de drept ale Uniunii și examinează validitatea acțiunilor cu implicații
juridice ale instituțiilor Uniunii. Dispozițiile de drept național nu fac obiectul
unei hotărâri preliminare. În cadrul acestei proceduri, Curtea de Justiție nu
are competența de a interpreta dreptul național, nici de a se pronunța cu privire la conformitatea acestuia cu dreptul Uniunii. Acest aspect este adeseori
neglijat în solicitările adresate Curții de Justiție, la care se face deseori apel
pentru a se pronunța asupra compatibilității dintre dispozițiile naționale și
dreptul Uniunii sau asupra aplicabilității unei dispoziții specifice a dreptului
Uniunii în cadrul unei proceduri înaintea unei instanțe naționale. Deși aceste
solicitări sunt inadmisibile din punct de vedere procedural, Curtea de Justiție
nu le retrimite pur și simplu instanței naționale, ci reinterpretează chestiunea
care îi este înaintată ca cerere formulată de instanța națională privind criteriile
fundamentale sau esențiale pentru interpretarea dispozițiilor juridice în cauză
ale Uniunii, permițând, astfel, instanței naționale să efectueze o evaluare proprie a conformității legislației naționale cu legislația Uniunii. Procedura adoptată de Curtea de Justiție constă în extragerea din documentația furnizată – în
special din motivarea înaintării către Curtea de Justiție – a acelor elemente de
drept al Uniunii care trebuie să fie interpretate în cadrul litigiului subiacent.
Dreptul de a introduce o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare: procedura este disponibilă tuturor „instanțelor din statele membre”. Această expresie
trebuie înțeleasă în sensul dreptului Uniunii, iar accentul nu cade pe denumire, ci pe funcția și poziția ocupată de un organ judiciar în cadrul sistemelor de
protecție juridică din statele membre. Pe această bază, prin „instanțe” trebuie
să se înțeleagă toate instituțiile independente (respectiv, care nu sunt subordonate) având competențe de soluționare a litigiilor într-un stat constituțional,
cu toate garanțiile prevăzute de lege. Conform acestei definiții, curțile
constituționale din statele membre, precum și autoritățile de soluționare a litigiilor care nu țin de sistemul judiciar de stat – cu excepția instanțelor de
arbitraj private – sunt, de asemenea, autorizate să înainteze cauzele. Decizia
instanței naționale de deferire a unei cauze va depinde de relevanța aspectului
111
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
de drept al Uniunii pentru soluționarea litigiului, relevanță pe care o evaluează instanța națională. Părțile pot solicita, dar nu pot impune deferirea unei
cauze. Curtea de Justiție examinează relevanța aspectului în cauză pentru
decizia finală doar pentru a se asigura de admisibilitatea acestuia (și anume,
dacă privește interpretarea tratatelor Uniunii sau validitatea juridică a unei
acțiuni a instituției Uniunii) sau de existența unui veritabil litigiu juridic (și
anume, dacă punctele asupra cărora trebuie să se pronunțe Curtea de Justiție
într-o procedură preliminară sunt doar ipotetice sau țin de un aspect de drept
care a fost deja stabilit). Curtea de Justiție refuză doar în mod excepțional să
examineze o cerere din aceste motive, întrucât, dată fiind importanța deosebită a cooperării dintre autoritățile judiciare, Curtea de Justiție dă dovadă de
moderație în aplicarea acestor criterii. Totuși, jurisprudența recentă a Curții
arată că aceasta a devenit mai strictă cu privire la eligibilitatea acestui tip de
cerere, aplicând extrem de fidel cerința deja menționată, conform căreia cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare trebuie să conțină o explicație
suficient de clară și detaliată a situației de fapt și a cadrului juridic al procedurii inițiale. Dacă aceste informații lipsesc, Curtea se declară incapabilă de a da
o interpretare adecvată legislației Uniunii și respinge cererea de pronunțare
a unei hotărâri preliminare, declarând-o inadmisibilă.
Obligația de a solicita pronunțarea unei hotărâri preliminare: o instanță
națională sau un tribunal a cărui hotărâre nu poate fi contestată în dreptul
intern este obligat să solicite pronunțarea unei hotărâri preliminare. Conceptul de drept la o cale de atac cuprinde toate formele de reparație juridică
prin care hotărârea unei instanțe poate fi examinată în fapt și în drept (contestare) sau doar în drept (recurs cu privire la motivele de drept). Totuși,
conceptul nu include căile de atac ordinare, care au efecte limitate și specifice
(de exemplu, proceduri noi, plângere constituțională). O instanță căreia i se
solicită să introducă o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare nu se
poate sustrage acestei obligații decât dacă cererea nu este importantă pentru
soluționarea litigiului sau dacă a făcut deja obiectul unei hotărâri a Curții
de Justiție sau dacă nu poate exista nicio îndoială justificată cu privire la
interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii. În schimb, atunci când
validitatea unui instrument al Uniunii este pusă la îndoială, obligația este
necondiționată. Curtea de Justiție a stabilit în mod clar că este singura competentă să respingă dispozițiile ilegale ale dreptului Uniunii. În consecință,
instanțele naționale trebuie să aplice și să respecte dispozițiile Uniunii până
în momentul în care Curtea de Justiție declară invaliditatea acestora. Există
112
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
o prevedere specială, care se aplică instanțelor în cadrul procedurilor de acordare a protecției juridice provizorii. Conform jurisprudenței recente a Curții
de Justiție, aceste instanțe pot, în anumite condiții, suspenda punerea în
aplicare a unui act administrativ național care decurge dintr-un regulament
al Uniunii sau pot emite hotărâri provizorii cu privire la raporturile juridice
fără a ține seama de o dispoziție de drept al Uniunii.
Orice încălcare a obligației de a introduce o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare constituie o încălcare a tratatelor Uniunii, care poate atrage inițierea unei proceduri privind încălcarea dreptului Uniunii. Consecințele
unei asemenea acțiuni rămân totuși extrem de limitate în practică, întrucât
guvernul statului membru în cauză nu poate aplica un eventual ordin al
Curții de Justiție, deoarece independența justiției și principiul separării puterilor înseamnă că instanțele naționale nu i se subordonează. În prezent,
odată cu recunoașterea principiului răspunderii statelor membre în temeiul
dreptului Uniunii în cazul încălcării acestuia (a se vedea în cele ce urmează),
posibilitatea ca persoanele să introducă o acțiune în despăgubire pentru prejudiciile pe care le-ar suporta în urma nerespectării de către statul membru
a obligației acestuia de a introduce o cerere de pronunțare a unei hotărâri
preliminare oferă șanse mai mari de reușită.
Efectul hotărârii preliminare: hotărârea preliminară, care ia forma unei hotărâri a instanței, este direct obligatorie pentru instanța care înaintează cererea
și pentru celelalte instanțe înaintea cărora este adus litigiul. În plus, în practică, aceasta are valoare de precedent pentru proceduri similare.
R ăspunderea statelor membre în urma încălcării
dreptului U niunii
Principiul răspunderii unui stat membru pentru prejudiciile suferite de persoane ca urmare a încălcării dreptului Uniunii care poate fi atribuită statului respectiv a fost recunoscut de Curtea de Justiție în hotărârea acesteia din
5 martie 1996 în cauzele conexate C-46/93 Brasserie du pêcheur și C-48/93
Factortame. Această hotărâre a creat un precedent în egală măsură cu hotărârile
anterioare ale Curții de Justiție privind supremația dreptului Uniunii, aplicabilitatea directă a dispozițiilor dreptului Uniunii și recunoașterea drepturilor
fundamentale proprii Uniunii. Chiar Curtea de Justiție face referire la această
hotărâre ca fiind „corolarul necesar al efectului direct al dispozițiilor comunitare,
113
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
a căror încălcare este la originea prejudiciului cauzat” și sporește considerabil posibilitatea unei persoane de a obliga autoritățile naționale (legislative, executive
și judiciare) să respecte și să pună în aplicare dreptul Uniunii. Curtea de Justiție
a dezvoltat astfel hotărârile deja pronunțate în cauzele Francovich și Bonifaci.
În timp ce hotărârile anterioare limitau răspunderea statelor membre la cazurile în care persoanele sufereau prejudicii din cauza transpunerii tardive a unei
directive care le conferea drepturi personale, însă care nu îi viza în mod direct,
hotărârea cea mai recentă a stabilit principiul răspunderii generale, care include
toate încălcările dreptului Uniunii imputabile statului membru.
RĂSPUNDEREA STATELOR MEMBRE PENTRU ACTELE JURIDICE
SAU OMISIUNEA DE A ACȚIONA
Această formă de răspundere este definită prin trei criterii care sunt, în mare
măsură, similare celor care se aplică Uniunii într-o situație similară.
(1)Obiectivul dispoziției Uniunii care a fost încălcată trebuie să fie de
a acorda drepturi persoanelor.
(2)Încălcarea trebuie să fie suficient de gravă, adică un stat membru trebuie
să fi depășit în mod considerabil limitele competențelor sale discreționare.
Asupra acestui aspect trebuie să decidă instanțele naționale, singurele
care au responsabilitatea de a stabili faptele și de a evalua gravitatea cazurilor de încălcare a dreptului Uniunii. Hotărârea Curții de Justiție
oferă totuși instanțelor naționale o serie de orientări fundamentale:
„Factorii pe care instanța competentă îi poate lua în considerare
includ claritatea și exactitatea normei încălcate, marja de apreciere
de care autoritățile naționale sau comunitare dispun în temeiul
normei încălcate, caracterul intenționat sau involuntar al încălcării
și al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei
eventuale erori de drept, posibilitatea ca poziția adoptată de către
o instituție comunitară să fi contribuit la omisiune, adoptarea sau
menținerea unor măsuri sau a unor practici naționale contrare
dreptului comunitar. În orice caz, o încălcare a dreptului
comunitar este în mod clar suficient de gravă dacă a continuat în
pofida pronunțării unei hotărâri prin care se constată că încălcarea
respectivă a fost comisă sau a unei hotărâri preliminare sau
a jurisprudenței consacrate a Curții în materia respectivă din care
reiese că acțiunea în cauză constituie o încălcare”.
114
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
(3)Trebuie să existe o legătură de cauzalitate directă între încălcarea
obligației statului membru și prejudiciul suferit de partea vătămată. Nu este necesar să se demonstreze o eroare (cu intenție sau din
neglijență) pe lângă stabilirea existenței unei încălcări suficient de
grave a dreptului Uniunii.
RĂSPUNDEREA ÎN URMA ÎNCĂLCĂRII DREPTULUI UNIUNII DE
CĂTRE INSTANȚE JURIDICE
Curtea de Justiție precizează clar că principiile de stabilire a răspunderii se
aplică și ultimei dintre cele trei puteri centrale, puterea judiciară. În prezent,
hotărârile acesteia nu fac obiectul reexaminării exclusiv în etapele succesive
ale recursului; dacă au fost pronunțate fără a se ține seama de dreptul Uniunii sau în încălcarea acestuia, hotărârile pot face obiectul unei acțiuni în
despăgubire introduse în fața instanțelor competente ale statelor membre.
În cursul stabilirii faptelor în cazul în care o hotărâre încalcă dreptul Uniunii, trebuie să se reexamineze și aspectele de fond legate de dreptul Uniunii,
fără ca instanța competentă să poată invoca efectele obligatorii ale hotărârii
pronunțate de instanța specializată căreia îi este deferită cauza. Încă o dată,
instanța la care instanțele naționale competente trebuie să recurgă pentru
orice aspecte de interpretare și/sau de validitate a dispozițiilor dreptului Uniunii sau de compatibilitate între reglementările naționale în materie de răspundere și dreptul Uniunii este Curtea de Justiție, care poate fi sesizată în
cadrul unei proceduri preliminare (articolul 267 din TFUE).
Cu toate acestea, răspunderea pentru încălcarea dreptului Uniunii printr-o
hotărâre va rămâne o excepție. Având în vedere condițiile stricte, răspunderea poate fi avută în vedere doar dacă o instanță încalcă în mod deliberat
dreptul Uniunii în vigoare sau, precum în cauza Köbler, o curte care judecă
în ultimă instanță conferă, în încălcarea dreptului Uniunii, forță juridică
unei hotărâri defavorabile unei persoane fără a fi solicitat în prealabil Curții
de Justiție să clarifice situația cu privire la dreptul Uniunii în mod relevant
pentru hotărâre. În acest ultim caz, este esențial pentru protecția drepturilor
cetățenilor europeni care invocă dreptul Uniunii ca prejudiciul cauzat acestora printr-o hotărâre pronunțată de o curte în ultimă instanță să fie reparat.
115
1 martie 2004
O femeie desenează cu creta harta Europei,
așa cum urma să arate la 1 ianuarie 2007.
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Dreptul Uniunii raportat la
ansamblul ordinii juridice
Având în vedere cele prezentate anterior cu privire la structura UE și la ordinea juridică a acesteia, locul pe care îl ocupă dreptul Uniunii în ansamblul
ordinii juridice nu este ușor de stabilit, iar frontierele dintre acesta și alte
sisteme juridice sunt greu de delimitat. Două posibile abordări în ceea ce
privește clasificarea trebuie respinse încă de la început: dreptul Uniunii nu
trebuie conceput doar ca o simplă colecție de acorduri internaționale și nu
trebuie privit ca o parte a sistemelor juridice naționale sau ca o anexă la
acestea.
Autonomia ordinii juridice a UE
Prin instituirea Uniunii, statele membre și-au limitat puterile lor legislative
suverane și au creat un corp autonom de legi, care trebuie respectat atât de
statele membre, cât și de cetățeni și instanțele judecătorești.
Una dintre cauzele cele mai cunoscute soluționate de Curtea de Justiție este
cauza Costa/ENEL, din 1964, în care dl Costa a introdus o acțiune împotriva naționalizării producției și distribuției de energie electrică din Italia și
a transferului ulterior al activității fostelor întreprinderi de electricitate către
ENEL, noua companie publică.
Autonomia ordinii juridice a UE are o semnificație fundamentală pentru
natura UE, deoarece aceasta constituie singura garanție că forța dreptului
Uniunii nu va fi diminuată prin interacțiunea cu dreptul național și că acesta
va fi aplicat în mod uniform pe întreg teritoriul Uniunii. Din acest motiv,
conceptele dreptului Uniunii sunt interpretate din perspectiva obiectivelor
ordinii juridice a UE și ale Uniunii în general. Această interpretare specifică
Uniunii este indispensabilă, întrucât anumite drepturi specifice sunt garantate de dreptul Uniunii și, în absența acestuia, ar fi puse în pericol, deoarece
fiecare stat membru, interpretând în mod diferit dispozițiile, ar putea decide
în mod individual asupra substanței libertăților pe care dreptul Uniunii ar
117
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
trebui să le garanteze. Un exemplu ar putea fi conceptul de „lucrător”, pe care
se bazează dreptul la libera circulație. Conceptul de „lucrător” specific Uniunii poate fi diferit de cel cunoscut și aplicat în sistemele juridice ale statelor
membre. În plus, actele Uniunii sunt evaluate exclusiv în raport cu dreptul
Uniunii și nu cu dreptul național sau constituțional.
În contextul acestui concept de autonomie a ordinii juridice a UE, care este
relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național?
Cu toate că dreptul Uniunii constituie un sistem juridic autonom față de
sistemele juridice ale statelor membre, nu trebuie să se considere că ordinea
juridică a UE și sistemele juridice ale statelor membre se suprapun. Faptul
că aceste sisteme se aplică acelorași persoane, care astfel devin, în același
timp, cetățeni ai unui stat național și cetățeni ai UE, contrazice o astfel de
delimitare rigidă. În al doilea rând, o asemenea abordare nu ia în considerare
faptul că dreptul Uniunii nu poate fi operațional decât dacă este încorporat
în sistemele juridice ale statelor membre. În realitate, ordinea juridică a UE
și sistemele juridice naționale se împletesc și sunt interdependente.
I nteracțiunea dintre dreptul U niunii și dreptul național
Acest aspect al relației dintre dreptul Uniunii și dreptul național vizează
domeniile în care cele două sisteme se completează reciproc. Articolul 4 alineatul (3) din TUE stabilește în mod clar această relație:
„În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea și statele
membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor
care decurg din tratate. Statele membre adoptă orice măsură
generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor
care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor
Uniunii. Statele membre facilitează îndeplinirea de către Uniune
a misiunii sale și se abțin de la orice măsură care ar putea pune în
pericol realizarea obiectivelor Uniunii.”
Acest principiu general al cooperării loiale a fost consacrat ca rezultat al
conștientizării faptului că ordinea juridică a UE nu este în mod individual
în măsură să realizeze obiectivele urmărite prin instituirea UE. Spre deosebire de o ordine juridică națională, ordinea juridică a UE nu este un sistem
independent, ci se bazează pe sprijinul sistemelor naționale pentru a putea fi
118
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
aplicat. Prin urmare, toate puterile unui stat – legislativă, executivă și judiciară – trebuie să recunoască faptul că ordinea juridică a UE nu este un sistem
„străin” și că statele membre și instituțiile Uniunii au stabilit legături indisolubile între ele, în scopul realizării obiectivelor comune. Uniunea Europeană nu este exclusiv o comunitate de interese; este o comunitate bazată pe
solidaritate. În consecință, autoritățile naționale nu trebuie doar să respecte
tratatele Uniunii și legislația secundară, ci trebuie și să le pună în aplicare și
să le ducă la îndeplinire. Interacțiunea dintre cele două sisteme este atât de
complexă, încât sunt necesare câteva exemple.
Prima ilustrare a modului în care ordinea juridică a UE și sistemele juridice
ale statelor membre se întrepătrund și se completează reciproc este mecanismul directivei, prezentat deja în secțiunea privind legislația. Tot ceea ce directiva în sine stabilește în termeni obligatorii este rezultatul care trebuie obținut
de statele membre; responsabilitatea deciziei privind modalitatea și mijloacele prin care rezultatul este efectiv atins aparține autorităților naționale,
prin dreptul național. În domeniul judiciar, cele două sisteme sunt interconectate prin procedura hotărârii preliminare, prevăzută la articolul 267
din TFUE. Conform acestei proceduri, instanțele naționale pot sau uneori
trebuie să adreseze Curții de Justiție întrebări preliminare cu privire la interpretarea sau la valabilitatea dreptului Uniunii, hotărârile acesteia putând
fi esențiale pentru soluționarea litigiului cu care instanțele respective sunt
sesizate. Procedura de pronunțare a unei hotărâri preliminare demonstrează,
în primul rând, că instanțele statelor membre trebuie să respecte și să aplice
dreptul Uniunii și, în al doilea rând, că interpretarea dreptului Uniunii și
declarațiile cu privire la valabilitatea acestuia rămân în competența exclusivă a Curții de Justiție. Interdependența dintre ordinea juridică a Uniunii
și sistemele juridice naționale este ilustrată, de asemenea, atunci când este
necesară completarea unor lacune ale ordinii juridice a UE. Astfel, dreptul
Uniunii poate, de exemplu, să apeleze la dispozițiile existente în legislațiile
statelor membre pentru completarea propriilor norme. Acest principiu se
aplică tuturor obligațiilor stabilite de dreptul Uniunii, mai puțin atunci când
acesta a instituit norme proprii de punere în aplicare. În toate aceste cazuri,
autoritățile naționale aplică dreptul Uniunii potrivit dispozițiilor dreptului
național. În mod firesc, acest principiu nu se aplică decât în condițiile aplicării uniforme a dreptului Uniunii, deoarece ar fi inacceptabil ca cetățenii
și operatorii economici să fie tratați după criterii diferite, prin urmare într-o
manieră inechitabilă.
119
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Conflictul dintre dreptul U niunii și dreptul național
Relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național se caracterizează însă și
prin „incompatibilități” sau conflicte ocazionale între ordinea juridică a Uniunii și sistemele juridice ale statelor membre. O asemenea situație apare întotdeauna atunci când o dispoziție a dreptului Uniunii conferă drepturi și
impune obligații în mod direct cetățenilor UE, iar conținutul acesteia contrazice o normă de drept național. Această problemă aparent simplă ridică două
întrebări fundamentale privind organizarea UE, ale căror răspunsuri urmau
să devină testul esențial pentru existența ordinii juridice a UE, și anume aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii și supremația dreptului Uniunii asupra
dreptului național pe care îl contrazice.
APLICABILITATEA DIRECTĂ A DREPTULUI UNIUNII ÎN DREPTUL
NAȚIONAL
În primul rând, principiul aplicabilității directe înseamnă pur și simplu că
dreptul Uniunii conferă drepturi și impune obligații în mod direct nu numai
instituțiilor Uniunii și statelor membre, ci și cetățenilor Uniunii Europene.
Una dintre realizările importante ale Curții de Justiție este faptul că
a impus aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii, în pofida rezistenței
inițiale a anumitor state membre, garantând astfel existența ordinii juridice a UE. Jurisprudența curții cu privire la acest aspect a început cu
o cauză deja menționată, respectiv cea a întreprinderii olandeze de transport Van Gend & Loos. Întreprinderea a introdus o acțiune înaintea unei
instanțe olandeze împotriva autorităților vamale din Țările de Jos, care
percepuseră taxe vamale majorate pentru un produs chimic importat din
Republica Federală Germania. La analiza finală, soluția litigiului o constituia răspunsul la întrebarea dacă o persoană fizică poate invoca articolul
12 din Tratatul CEE, care interzice în mod expres introducerea de noi taxe
vamale de către statele membre și majorarea celor existente în cadrul pieței
comune. În pofida recomandărilor primite din partea unui număr mare de
guverne și din partea avocatului său general, Curtea de Justiție a hotărât că,
având în vedere natura și obiectivul Uniunii, dispozițiile dreptului Uniunii
sunt în toate cazurile direct aplicabile. În motivarea acestei hotărâri, Curtea
a declarat că:
120
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
„Comunitatea constituie o nouă ordine juridică [...] căreia
i se supun nu doar statele membre, ci și resortisanții acestora.
Independent de legislația statelor membre, dreptul comunitar nu
impune doar obligații persoanelor, ci le conferă și drepturi. Aceste
drepturi nu sunt doar cele garantate în mod expres de tratat, ci
decurg și din obligațiile pe care tratatul le impune în mod clar atât
cetățenilor, cât și statelor membre și instituțiilor Comunității.”
Această declarație în sine nu clarifică însă lucrurile în totalitate, deoarece
persistă întrebarea cu privire la care dispoziții ale dreptului Uniunii sunt direct aplicabile. În primul rând, Curtea a analizat această întrebare în raport
cu legislația primară a Uniunii și a declarat că persoanele pot face în mod
direct obiectul tuturor dispozițiilor tratatelor Uniunii care: (1) sunt formulate fără rezerve; (2) sunt complete în sine și independente din punct de vedere
juridic și, prin urmare, (3) nu necesită alte măsuri din partea statelor membre
sau a instituțiilor Uniunii pentru a fi aplicate și a-și produce efectele.
Curtea de Justiție a hotărât că fostul articol 12 din Tratatul CEE îndeplinește
aceste criterii și că întreprinderea Van Gend & Loos își poate întemeia drepturile pe acest articol, drepturi pe care instanța olandeză era obligată să le
garanteze. În consecință, instanța olandeză a declarat ilegale taxele vamale
percepute în încălcarea tratatului. Ulterior, Curtea de Justiție a continuat
aplicarea acestei argumentații în cazul altor dispoziții ale Tratatului CEE,
care pentru cetățenii UE sunt mult mai importante decât articolul 12. În
acest sens, trebuie subliniată importanța hotărârilor având ca obiect aplicabilitatea directă a dispozițiilor privind libera circulație (articolul 45 din
TFUE), libertatea de stabilire (articolul 49 din TFUE) și libera prestare
a serviciilor (articolul 56 din TFUE).
În ceea ce privește dispozițiile care garantează libera circulație, Curtea de
Justiție s-a pronunțat în cauza Van Duyn în favoarea aplicabilității lor directe. Situația de fapt a fost următoarea: în luna mai 1973, drei Van Duyn,
resortisant olandez, i-a fost refuzată autorizația de intrare în Regatul Unit
pentru a se angaja ca secretară la Church of Scientology, o organizație pe
care Ministerul de Interne al Regatului Unit o considera „pericol social”.
Invocând reglementările comunitare privind libera circulație a lucrătorilor,
dra Van Duyn a introdus o acțiune la High Court (Înalta Curte), pentru
a obține o hotărâre care să îi recunoască dreptul de ședere în Regatul Unit
în scopul desfășurării unei activități salariate și care să îi permită intrarea
121
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
în această țară. La cererea adresată de High Court de pronunțare a unei
hotărâri preliminare Curtea de Justiție a răspuns că articolul 48 din Tratatul
CEE (articolul 45 din TFUE) este aplicabil direct și deci conferă cetățenilor
drepturi pe care instanțele statelor membre sunt obligate să le apere.
Curtea de Justiție a fost sesizată de către Conseil d’État (Consiliul de Stat) al
Belgiei, în vederea pronunțării unei hotărâri privind aplicabilitatea directă
a dispozițiilor care garantează libertatea de stabilire. Conseil d’État trebuia să
decidă în privința unei acțiuni introduse de un avocat olandez, J. Reyners,
care solicita executarea drepturilor sale care îi reveneau în temeiul articolului 52 din Tratatul CEE (articolul 49 din TFUE). Dl Reyners s-a văzut nevoit să inițieze acțiunea după ce i-a fost refuzată exercitarea profesiei de avocat
în Belgia pe motiv de naționalitate, în pofida faptului că susținuse cu succes
examenele necesare din Belgia. În hotărârea din 21 iulie 1974, Curtea de
Justiție a declarat că tratamentul inegal între resortisanții naționali și străini
în ceea ce privește libertatea de stabilire nu poate fi acceptat, dat fiind faptul că articolul 52 din Tratatul CEE este direct aplicabil încă de la încheierea perioadei de tranziție și conferă cetățenilor Uniunii dreptul de acces la
activități independente și de exercitare a acestora într-un alt stat membru,
având aceleași drepturi ca resortisanții statului respectiv. În urma acestei
hotărâri, dl Reyners a fost admis în baroul avocaților din Belgia.
Curtea de Justiție a avut ocazia, în cauza Van Binsbergen, de a stabili în mod
specific aplicabilitatea directă a dispozițiilor privind libera prestare a serviciilor. Această procedură a implicat, între altele, problema compatibilității
cu normele Uniunii privind libera prestare a serviciilor a unei prevederi din
legislația olandeză, conform căreia numai persoanele domiciliate în Țările de
Jos puteau acționa ca reprezentanți în fața unei instanțe. Curtea a stabilit că
dispoziția respectivă nu este compatibilă cu dreptul Uniunii, deoarece orice
restricție la care sunt supuși cetățenii Uniunii pe motiv de naționalitate sau
loc de reședință încalcă prevederile articolului 59 din Tratatul CEE (articolul 56 din TFUE), devenind astfel nulă și neavenită.
De asemenea, deosebit de importantă din punct de vedere practic este
recunoașterea aplicabilității directe a dispozițiilor privind libera circulație
a mărfurilor (articolul 41 din TFUE), principiul remunerării egale a femeilor și
bărbaților (articolul 157 din TFUE), interzicerea generală a oricărei discriminări (articolul 25 din TFUE) și libera concurență (articolul 101 din TFUE). În
ceea ce privește legislația secundară, aplicabilitatea directă este pusă în discuție
122
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
doar pentru directivele și deciziile adresate statelor membre, dat fiind faptul că
regulamentele și deciziile care privesc persoanele fizice au aplicabilitate directă
în virtutea tratatelor Uniunii [articolul 288 alineatele (2) și (4) din TFUE]. Începând cu anul 1970, Curtea de Justiție și-a extins principiile privind aplicabilitatea directă la dispozițiile directivelor și deciziilor adresate statelor membre.
Importanța practică a aplicabilității directe a dreptului Uniunii, astfel cum
a fost recunoscută și dezvoltată de Curtea de Justiție, nu poate fi subliniată îndeajuns. Aceasta îmbunătățește poziția cetățeanului, transformând
libertățile pieței comune în drepturi care pot fi invocate înaintea unei
instanțe naționale. Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii constituie,
așadar, unul dintre pilonii care stau la baza ordinii juridice a UE.
SUPREMAȚIA DREPTULUI UNIUNII ÎN RAPORT CU DREPTUL
NAȚIONAL
Aplicabilitatea directă a unei dispoziții a dreptului Uniunii conduce la
o a doua întrebare, la fel de importantă: ce se întâmplă atunci când o dispoziție
a dreptului Uniunii instituie drepturi și obligații ale cetățenilor UE, intrând
în contradicție cu o dispoziție a legislației naționale?
O astfel de contradicție între dreptul Uniunii și dreptul național poate fi
soluționată numai dacă se renunță la unele prevederi în favoarea celorlalte.
Legislația Uniunii nu conține nicio dispoziție explicită cu privire la acest aspect. Niciunul dintre tratatele Uniunii nu conține o prevedere prin care se
stabilește, de exemplu, că dreptul Uniunii prevalează sau se subordonează dreptului național. Totuși, contradicțiile dintre dreptul Uniunii și dreptul național
nu pot fi soluționate decât prin recunoașterea supremației primului în raport cu
cel de al doilea, dreptul Uniunii substituindu-se, așadar, tuturor dispozițiilor de
drept național care deviază de la normele europene. În definitiv, dacă dreptul
Uniunii ar fi subordonat dreptului național, ordinea juridică a UE și-ar pierde
sensul. Normele Uniunii ar putea fi anulate de orice dispoziție din dreptul
național. Ar fi exclusă aplicarea uniformă și egală a dreptului Uniunii în toate
statele membre, iar UE nu și-ar mai putea îndeplini misiunile încredințate de
către acestea. Funcționarea Uniunii ar fi compromisă, iar construirea unei Europe unite, în care s-au pus atâtea speranțe, nu s-ar mai putea realiza.
În relația dintre dreptul internațional și dreptul național, această problemă
nu există. Datorită faptului că dreptul internațional trebuie să fie integrat
sau transpus în legislația internă a unei țări pentru a deveni parte integrantă
123
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
a ordinii juridice a acesteia, problema supremației se soluționează exclusiv pe
baza dreptului național. În funcție de ordinea precedenței, atribuită de un
sistem juridic național dreptului internațional, acesta din urmă poate prevala
asupra dreptului constituțional, poate fi situat între dreptul constituțional și
dreptul comun sau la același nivel cu dreptul comun. Relația dintre dreptul
internațional integrat sau transpus și dreptul național este stabilită prin aplicarea regulii conform căreia dispozițiile legale cele mai recente prevalează asupra dispozițiilor anterioare („lex posterior derogat legi priori”). Aceste norme
naționale privind conflictul dintre legi nu sunt însă aplicabile în relația dintre
dreptul Uniunii și dreptul național, deoarece dreptul Uniunii nu face parte
integrantă din legislațiile naționale. Orice contradicție între dreptul Uniunii
și dreptul național poate fi soluționată exclusiv pe baza legislației UE.
Încă o dată, Curtea de Justiție a fost cea care, ținând seama de aceste implicații,
a recunoscut, în pofida opoziției mai multor state membre, principiul supremației
dreptului Uniunii, care este esențial pentru existența ordinii juridice a UE. Astfel, după aplicabilitatea directă, Curtea de Justiție a ridicat al doilea pilon al
ordinii juridice a UE, care îi asigură acesteia o soliditate definitivă.
În cauza Costa/ENEL, Curtea de Justiție a formulat două observații importante cu privire la relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național:
■■ în
primul rând, statele membre au transferat definitiv drepturi suverane
către o comunitate creată de acestea, iar măsurile ulterioare unilaterale
ar fi incompatibile cu conceptul de drept al UE;
■■ în
al doilea rând, unul dintre principiile tratatului este acela că niciun
stat membru nu poate aduce atingere caracterului specific dreptului
Uniunii de sistem uniform și general aplicabil pe întreg teritoriul Uniunii Europene.
Din aceste considerații rezultă că dreptul Uniunii, creat în virtutea
competențelor obținute în temeiul tratatelor, are prioritate înaintea oricărei
dispoziții contrare din legislația statelor membre. Dreptul Uniunii nu doar
prevalează asupra legislației naționale anterioare, dar are și un efect restrictiv
asupra legilor adoptate ulterior.
În fond, în hotărârea sa Costa/ENEL, Curtea de Justiție nu a pus în discuție
naționalizarea industriei energetice din Italia, ci a stabilit în mod direct
supremația dreptului Uniunii asupra dreptului național.
124
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Consecința juridică a acestei reguli privind prioritatea este că, în cazul unei
contradicții între legi, dreptul național care încalcă dreptul Uniunii încetează să mai fie aplicabil și nicio dispoziție legislativă națională nu poate fi
introdusă dacă nu este compatibilă cu dreptul Uniunii.
Începând cu această hotărâre, Curtea de Justiție a susținut constant această
constatare, pe care a și dezvoltat-o într-un anumit sens. În timp ce hotărârea
menționată viza doar chestiunea supremației dreptului Uniunii față de dreptul național comun, Curtea de Justiție a confirmat principiul supremației și
în relația dintre dreptul Uniunii și dreptul constituțional național. După
o inițială ezitare, instanțele naționale au acceptat, de principiu, interpretarea
Curții de Justiție. În Țările de Jos, unde Constituția recunoaște supremația
dreptului Uniunii asupra dreptului național (articolele 65-67), nu mai pot
apărea dificultăți în ceea ce privește acceptarea acestui principiu. În celelalte state membre, principiul supremației dreptului Uniunii asupra dreptului
național a fost, de asemenea, recunoscut de instanțele naționale. În schimb,
curțile constituționale din Germania și Italia au refuzat inițial să accepte
supremația dreptului Uniunii asupra dreptului constituțional național, în
special în ceea ce privește garantarea drepturilor fundamentale. Aceste state
și-au retras obiecțiunile abia după ce legislația UE privind protecția drepturilor fundamentale a atins un nivel care corespunde, în esență, celui din
constituțiile lor naționale. Cu toate acestea, Curtea Constituțională Federală
a Germaniei își menține rezervele cu privire la integrarea suplimentară, astfel
cum a declarat în mod explicit în hotărârile sale privind Tratatul de la Maas­
tricht și, mai recent, Tratatul de la Lisabona.
INTERPRETAREA DREPTULUI NAȚIONAL
ÎN CONFORMITATE CU DREPTUL UNIUNII
Pentru a evita conflictele dintre dreptul Uniunii și dreptul național, care
trebuie soluționate prin aplicarea principiului supremației, toate instituțiile
de stat care pun în aplicare și care elaborează norme juridice pot apela la
o interpretare a dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii.
Abia după o perioadă de timp considerabilă, conceptul interpretării în conformitate cu dreptul UE a fost recunoscut de Curtea de Justiție și introdus
în ordinea juridică a Uniunii. Inițial, Curtea de Justiție considera necesar
să asigure compatibilitatea legilor naționale cu o directivă doar la cererea
instanțelor naționale și doar în 1984 a stabilit, în cauza Von Colson și Kamann,
125
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
obligația interpretării conforme cu directivele. În această cauză, Curtea s-a
pronunțat asupra cuantumului unei compensații pentru discriminarea femeilor în privința accesului la un loc de muncă. În timp ce dispozițiile legislative germane relevante prevedeau acordarea de compensații numai pentru
„Vertrauensschaden” (prejudiciu de încredere, în cazul unei așteptări legitime), Directiva 76/207/CEE stabilește că dreptul național trebuie să prevadă
sancțiuni efective pentru a garanta șanse egale în ceea ce privește accesul la
un loc de muncă. Totuși, întrucât sancțiunile relevante nu au fost stabilite în
mai mare detaliu, directiva nu putea fi considerată direct aplicabilă cu privire
la acest aspect, existând riscul pronunțării de către Curtea de Justiție a unei
hotărâri potrivit căreia, deși legea națională nu respectă dreptul Uniunii,
instanțele nu dispun de nici un temei pentru a nu lua în considerare legea
națională. Prin urmare, Curtea de Justiție a decis că instanțele naționale
sunt obligate să interpreteze și să aplice legislația națională în așa fel încât
discriminarea pe criterii de sex să fie sancționată efectiv. O compensație pur
simbolică nu ar îndeplini cerința aplicării eficiente a directivei.
Temeiul juridic al interpretării legislației naționale în conformitate cu dreptul
Uniunii este pentru Curtea de Justiție principiul general al cooperării loiale
[articolul 4 alineatul (3) din TUE]. Potrivit acestui articol, statele membre
trebuie să adopte măsurile adecvate, generale sau speciale, pentru a asigura
îndeplinirea obligațiilor care decurg din Tratatul UE sau care rezultă din
actele juridice adoptate de instituțiile Uniunii. Prin urmare, autoritățile
naționale sunt, de asemenea, obligate să asigure orientarea aplicării și interpretării legislației naționale, căreia i se suprapun dispozițiile Uniunii, în
conformitate cu textul și finalitatea dreptului Uniunii (obligația de cooperare loială). Pentru instanțele naționale, acest lucru reflectă rolul lor de instanțe
europene, în sensul de garant al aplicării corecte și al respectării dreptului
Uniunii.
O formă specifică de interpretare a dreptului național în conformitate cu
dreptul Uniunii este aceea a interpretării conforme cu directivele. Potrivit
acestui principiu, statele membre sunt obligate să transpună directivele.
Practicienii din domeniul dreptului și instanțele trebuie să contribuie la respectarea pe deplin a acestei obligații de către statele lor membre ale UE,
aplicând principiul interpretării conforme cu directivele. Interpretarea dreptului național în conformitate cu directivele asigură respectarea directivelor
la nivelul la care este aplicată legea, precum și uniformitatea interpretării și
aplicării legislației naționale de transpunere în toate statele membre. Astfel,
126
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
poate fi evitată diferențierea la nivel național a aspectelor care au fost armonizate la nivelul Uniunii prin intermediul directivei.
Interpretarea dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii își află
limitele în textul explicit al legislației naționale care nu lasă loc de interpretări; cu toate că dreptul Uniunii prevede obligația de interpretare a dreptului
național conform dreptului Uniunii, legislația națională nu poate fi interpretată contra legem. Același lucru este valabil și în cazul în care legislatorul național refuză în mod explicit transpunerea unei directive în legislația
națională. Conflictul rezultat astfel între dreptul Uniunii și dreptul național
nu poate fi soluționat decât prin inițierea procedurilor juridice împotriva
statului membru în cauză, pentru neîndeplinirea obligațiilor care îi revin în
temeiul tratatului (articolele 258 și 259 din TFUE).
127
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Concluzii
Care este imaginea de ansamblu pe care o oferă ordinea juridică a Uniunii
Europene?
Ordinea juridică a Uniunii Europene constituie fundamentul veritabil
al Uniunii și îi conferă caracterul de comunitate de drept, în baza căreia
funcționează. Doar prin crearea unui sistem juridic nou și prin protecția
acestuia pot fi realizate obiectivele principale ale Uniunii. Ordinea juridică
a UE a înregistrat deja succese importante în acest sens. Nu în ultimul rând
datorită acestei ordini juridice, piața comună a devenit realitatea de zi cu
zi a unui număr de aproximativ 500 de milioane de cetățeni, ca rezultat
al unui număr mare de progrese, cum ar fi deschiderea largă a frontierelor,
dezvoltarea considerabilă a schimburilor comerciale de bunuri și servicii, libera circulație a lucrătorilor și stabilirea unui număr important de legături
transnaționale între întreprinderi. O altă caracteristică de importanță istorică a ordinii juridice a Uniunii constă în rolul acesteia de instituire a păcii.
Având ca obiectiv menținerea păcii și a libertății, Uniunea înlocuiește forța,
ca modalitate de soluționare a conflictelor, cu normele de drept care unesc
atât cetățenii, cât și statele membre într-o comunitate solidară. În consecință,
ordinea juridică a Uniunii constituie un important instrument de instaurare
și de menținere a păcii.
Comunitatea de drept a Uniunii Europene și ordinea juridică pe care se întemeiază pot supraviețui atât timp cât cei doi piloni pe care se sprijină – aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii și supremația acestuia față de dreptul
național – asigură respectarea și apărarea acestei ordini juridice. Aceste două
principii, a căror existență și menținere este susținută permanent de Curtea
de Justiție, asigură aplicarea uniformă și cu prioritate a dreptului Uniunii în
toate statele membre.
În pofida imperfecțiunilor sale, ordinea juridică a Uniunii Europene are
o contribuție inestimabilă la soluționarea problemelor politice, economice și
sociale ale statelor membre.
129
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Anexă
J urisprudență
Natura și supremația
dreptului Uniunii
Cauza 26/62 Van Gend & Loos,
Rec. 1963, p. 3 (natura dreptului Uniunii;
drepturile și obligațiile persoanelor)
Cauza 6/64 Costa/ENEL, Rec. 1964,
p. 1141 (natura dreptului Uniunii;
aplicabilitatea directă, supremația
dreptului Uniunii)
Cauza 14/83 Von Colson și Kamann,
Rec. 1984, p. 1891 (interpretarea
dreptului național în conformitate cu
dreptul Uniunii)
Cauza C-213/89 Factortame, Rec. 1990,
p. I-2433 (aplicabilitatea directă și
supremația dreptului Uniunii)
Cauzele conexate C-6/90 și C-9/90
Francovich și Bonifaci, Rec. 1991,
p. I-5357 (efectul dreptului Uniunii;
răspunderea statelor membre pentru
neîndeplinirea obligațiilor legate de
Uniune: netranspunerea unei directive)
Cauzele conexate C-46/93 și C-48/93
Brasserie du pêcheur și Factortame,
Rec. 1996, p. I-1029 (aplicabilitatea
dreptului Uniunii; răspunderea statelor
membre pentru încălcarea dreptului
Uniunii)
Cauzele conexate C-10/97-C-22/97
IN.CO.GE ’90 și alții, Rec. 1998, p. I-6307
(supremația dreptului Uniunii)
Cauza C-416/00 Morellato, Rec. 2003,
p. I-9343 (supremația dreptului Uniunii)
Cauzele conexate C-397/01-C-403/01
Pfeiffer și alții, Rec. 2004, p. I-8835
(interpretarea dreptului național în
conformitate cu dreptul Uniunii)
Competențele UE
Cauza 8/55 Fédéchar (Fédération
charbonnière de Belgique), Rec. 19551956, p. 291 (competențe implicite;
stabilirea oficială a prețurilor)
Cauza 22/70 Comisia/Consiliul,
Rec. 1971, p. 263 (personalitatea juridică
și competențele UE de încheiere
a acordurilor)
Cauza 6/76 Kramer, Rec. 1976,
p. 1279 (relații externe; angajamente
internaționale; autoritatea UE)
Avizul 1/91, Rec. 1991, p. I-6079
(Acordul privind SEE I; repartizarea
competențelor)
131
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Avizul 2/91, Rec. 1993, p. I-1061
(repartizarea competențelor între UE și
statele membre)
Avizul 1/94, Rec. 1994, p. I-5267
(Acordul OMC, repartizarea
competențelor)
Avizul 2/94, Rec. 1996, p. I-1759
(aderarea CE la CEDO; absența
competențelor)
Efectele actelor juridice
Cauza C-188/89 Foster și alții, Rec. 1990,
p. I-3313 (directive; efect orizontal
direct)
Cauza C-292/89 Antonissen, Rec. 1991,
p. I-745 (declarații în procesul-verbal al
Consiliului; situație pentru interpretare)
Cauza C-91/92 Faccini Dori, Rec. 1994,
p. I-3325 (directive; efect vertical direct)
Cauza 2/74 Reyners, Rec. 1974, p. 631
(aplicabilitatea directă; libertatea de
stabilire)
Cauza C-431/92 Comisia/Germania
(Grosskotzenburg), Rec. 1995, p. I-2189
(directive; efectul dreptului obiectiv)
Cauza 33/74 Van Binsbergen, Rec. 1974,
p. 1299 (aplicabilitatea directă;
libertatea de a presta servicii)
Cauza C-465/93 Atlanta
Fruchthandelsgesellschaft și alții,
Rec. 1995, p. I-3761 (examinarea
validității unui regulament; hotărâre
preliminară; impunerea unor măsuri
provizorii; condiții)
Cauza 41/74 Van Duyn, Rec. 1974,
p. 1337 (aplicabilitatea directă; libera
circulație)
Cauza 11/77 Patrick, Rec. 1977, p. 1199
(aplicabilitatea directă; libertatea de
stabilire)
Cauza 70/83 Kloppenburg, Rec. 1984,
p. 1075 (directive; aplicabilitatea
directă)
Cauza 152/84 Marshall, Rec. 1986,
p. 723 (directive; aplicabilitatea directă)
Cauza 103/88 Fratelli Costanzo,
Rec. 1989, p. 1839 (directive;
aplicabilitatea directă; condiții;
consecințe)
Cauza 322/88 Grimaldi, Rec. 1989,
p. 4407 (recomandări; aplicabilitatea
132
directă sau absența acesteia; respectarea
de către instanțele naționale)
Cauza C-469/93 Chiquita Italia, Rec. 1995,
p. I-4533 (efectul direct al dispozițiilor
GATT și ale Convenției Lomé)
Cauza C-368/96 Generics (UK) și
alții, Rec. 1998, p. I-7967 (declarații
în procesul-verbal; situație pentru
interpretare)
Cauza C-144/01 Mangold, Rec. 2005,
p. I-9981 (directivă; efect orizontal direct)
D repturile fundamentale
Cauza 29/69 Stauder, Rec. 1969, p. 419
(drepturile fundamentale; principii
generale de drept)
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Cauza 11/70 Internationale
Handelsgesellschaft, Rec. 1970, p. 1125
(drepturi fundamentale; principii
generale de drept)
fundamentale; principiul dreptului
la audiere; procedura administrativă;
inviolabilitatea domiciliului; trimitere la
CEDO)
Cauzele 146/73 și 166/73 Rheinmühlen
Düsseldorf, Rec. 1974, p. 139 și p. 33
(măsura în care instanțele naționale
sunt obligate să respecte hotărârile
instanțelor superioare)
Cauza 265/87 Schräder, Rec. 1989,
p. 2237 (dreptul de proprietate;
libertatea de exercitare a unei meserii
sau profesii; restricții)
Cauza 4/73 Nold, Rec. 1974,
p. 491 (drepturi fundamentale;
principii generale de drept; tradiții
constituționale comune)
Cauza 175/73 Union syndicale și alții,
Rec. 1974, p. 917 (libertatea de asociere)
Cauza 130/75 Prais, Rec. 1976, p. 1589
(libertatea de religie și de confesiune)
Cauza 85/76 Hoffmann-La Roche,
Rec. 1979, p. 461 (drepturi
fundamentale; principiul dreptului la
audiere)
Cauza 149/77 Defrenne, Rec. 1978,
p. 1365 (drepturi fundamentale;
principii generale de drept)
Cauza 44/79 Hauer, Rec. 1979, p. 3727
(drepturi fundamentale; dreptul de
proprietate)
Cauza 293/83 Gravier, Rec. 1985, p. 593
(tratament egal, taxele studențești)
Cauza 234/85 Keller, Rec. 1986, p. 2897
(libertatea de exercitare a unei meserii
sau profesii)
Cauzele conexate 46/87 și 227/88
Hoechst, Rec. 1989, p. 2859 (drepturile
Cauza 5/88 Wachauf, Rec. 1989,
p. 2609 (restricții privind drepturile
fundamentale)
Cauza C-357/89 Raulin, Rec. 1992,
p. I-1027 (egalitatea de tratament;
interzicerea discriminării pe criterii de
naționalitate)
Cauza C-97/91 Borelli, Rec. 1992,
p. I-6313 (drepturi fundamentale;
dreptul de a acționa în instanță)
Cauza C-132/91 Katsikas, Rec. 1992,
p. I-6577 (drepturi fundamentale;
libertatea de exercitare a unei meserii
sau profesii)
Cauza C-219/91 Ter Voort, Rec. 1992,
p. I-5485 (libertatea de expresie)
Cauza C-2/92 Bostock, Rec. 1994,
p. I-955 (drepturi fundamentale; dreptul
de proprietate; libertatea de exercitare
a unei meserii sau profesii; respectarea
în momentul transpunerii dreptului UE)
Cauza C-280/93 Germania/Consiliul,
Rec. 1994, p. I-4973 (dreptul de
proprietate; libertatea de exercitare
a unei meserii sau profesii; restricții de
interes public)
133
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Cauza C-415/93 Bosman și alții,
Rec. 1995, p. I-4921 (drepturi
fundamentale; libertatea de exercitare
a unei meserii sau profesii)
Principii generale de drept
(selecție)
Avizul 2/94, Rec. 1996, p. I-1759
(drepturi fundamentale; aderarea UE la
CEDO)
Cauzele conexate 18/65 și 35/65
Gutmann, Rec. 1967, p. 75
Certitudinea juridică
Cauza 98/78 Racke, Rec. 1979, p. 69
Cauza C-55/94 Gebhard, Rec. 1995,
p. I-4165 (drepturi fundamentale;
dreptul de stabilire; libertatea de
exercitare a unei meserii sau profesii)
Cauza C-377/98 Țările de Jos/
Parlamentul European și Consiliul,
Rec. 2001, p. I-7079 (demnitatea umană;
dreptul la integritatea fizică)
Cauza C-274/99 P Connolly, Rec. 2001,
p. I-1611 (libertatea de opinie)
Cauza C-60/00 Carpenter, Rec. 2002,
p. I-6279 (protecția familiei)
Cauza C-112/00 Schmidberger,
Rec. 2003, p. I-5659 (limitele drepturilor
fundamentale comunitare; libertatea
de adunare și libertatea de opinie)
Cauza C-276/01 Steffensen, Rec. 2003,
p. I-3735 (dreptul la protecție juridică
eficace)
Cauza C-25/02 Rinke, Rec. 2003,
p. I-8349 (principiul general al egalității)
Cauza C-36/02 Omega, Rec. 2004,
p. I-9609 (limitele drepturilor
fundamentale)
134
Cauza 99/78 Decker, Rec. 1979, p. 101
Cauza 61/79 Denkavit, Rec. 1980,
p. 1205
Cauzele conexate 66/79, 127/79 și
128/79 Salumi, Rec. 1980, p. 1237
Cauza 70/83 Kloppenburg, Rec. 1984,
p. 1075
Cauzele conexate T-551/93 și
T-231/94-T-234/94 Industrias Pesqueras
Campos și alții, Rec. 1996, p. II-247
Cauzele conexate T-116/01 și T-118/01
P & O European Ferries (Vizcaya) și
Diputación Foral de Vizcaya/Comisia,
Rec. 2003, p. II-2957
Proporționalitate
Cauza 116/76 Granaria, Rec. 1977,
p. 1247
Cauza 265/87 Schräder, Rec. 1989,
p. 2237
Cauza C-161/96 Südzucker, Rec. 1998,
p. I-281
Cauza C-171/03 Toeters, Rec. 2004,
p. I-10945
A B C- U L D R E P T U LU I U N I U N I I EU R O PE N E
Protecția așteptărilor
legitime
Cauza 74/74 CNTA, Rec. 1975, p. 533
Cauza 120/86 Mulder, Rec. 1988, p. 2321
Cauzele conexate C-36/97 și C-37/97
Kellinghusen și Ketelsen, Rec. 1998,
p. I-6337
Cauza C-491/01 British American
Tobacco (Investments) și Imperial
Tobacco, Rec. 2002, p. I-11453
Cauza 170/86 Von Deetzen, Rec. 1988,
p. 2355
Cetățenia europeană
Cauza C-368/89 Crispoltoni, Rec. 1991,
p. I-3695
Cauza C-85/96 Martínez Sala, Rec. 1998,
p. I-2691
Cauza T-119/95 Hauer, Rec. 1998,
p. II-2713
Cauza C-224/98 D’Hoop, Rec. 2002,
p. I-6191
Principiul subsidiarității
Cauza C-184/99 Grzelczyk, Rec. 2001,
p. I-6193
Cauza T-29/92 SPO și alții/Comisia,
Rec. 1995, p. II-289
Cauza C-413/99 Baumbast, Rec. 2002,
p. I-7091
Cauza C-84/94 Regatul Unit/Consiliul,
Rec. 1996, p. I-5755
Cauza C-403/03 Schempp, Rec. 2005,
p. I-6421
135
Comisia Europeană
ABC-ul dreptului Uniunii Europene
de prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2011
2011 — 135 p. — 16,3 × 25 cm
ISBN 978-92-78-40736-0
doi:10.2830/47439