GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Per giustizia amministrativa si intende «quel complesso di mezzi concessi dall’ordinamento giuridico ai
singoli per tutelare le posizione giuridiche soggettive di cui risultino titolari nei confronti della P.A.».
Fra questi, troviamo:
a) Tutela in sede amministrativa;
b) Tutela giurisdizionale ordinaria
c) Tutela giurisdizionale amministrativa
La tutela in sede amministrativa consente di completare il discorso dei procedimenti di secondo grado, cioè
quelli che hanno ad oggetto un precedente provvedimento amministrativo. Consentono di dare un
riscontro ad un’istanza del privato (mentre l’autotutela era per iniziativa propria della p.a.) che abbia
eventualmente rilevato un vizio sia dal punto di vista della legittimità che dal punto di vista del merito.
Lo strumento che consente la tutela in sede amministrativa è il ricorso amministrativo. C’è un istanza tesa
ad ottenere l’annullamento o la riforma o la revoca di un atto amministrativo, presentato dal soggetto
interessato all’azione della p.a..
La fonte che disciplina questi ricorsi amministrativi è il DPR 24 novembre 1971, n.1199 che contiene la
disciplina organica dei ricorsi amministrativi. Non si parla dunque dell’intervento del giudice, ma di una
richiesta di un privato interessato di un ripensamento attraverso il ricorso alla stessa p.a. o in alcuni casi ad
altre p.a. rispetto al provvedimento adottato.
I ricorsi amministrativi sono:
a) Ricorso gerarchico
b) Ricorso in opposizione
c) Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
Gli elementi essenziali dei ricorsi amministrativi sono abbastanza ricorrenti e sono:
I soggetti → persone fisiche, giuridiche, ass. non ric. - che promuovono il ricorso
L’interesse → che deve essere sotteso al ricorso e dev essere sempre diretto (non per interposta persona),
personale (un interesse mio) e attuale (rispetto al quale ho un’urgenza a provvedere);
L’oggetto → un atto amministrativo o un comportamento della p.a. o un rapporto insorto con un terzo.
Termini per il ricorso →normalmente di 30 gg dalla conoscenza che l’interessato abbia avuto del
provv.amm., salvo per il ricorso al Presidente della Repubblica per cui è previsto il termine molto più ampio
di 120 gg. (che in genere si fa quando sono decorsi i termini per impugnare l’atto davanti al TAR).
Forma del ricorso → scritto. Si presentano su carta da bollo uso amm.
Tra i suoi contenuti necessari, validi per ogni tipo di ricorso, vi sono:
1) l’indicazione dell’autorità cui è diretto
2) Estremi del provvedimento impugnato (es. data, numero protocollo)
3) Motivi del ricorso (eventualmente i vizi)
4) Sottoscrizione del ricorrente.
RICORSO GERARCHICO
È un rimedio di carattere generale, cioè può anche non essere previsto dalla legge. È sempre possibile
quando c’è un’autorità amministrativa che si trova in una posizione di sovra ordinazione gerarchica, il che
non è sempre possibile (es. un sindaco o il Presidente della regione sono enti autonomi, non ci sono
autorità gerarchicamente superiori, ma ad es. rispetto a un Dirigente del Ministero ci sarà un Direttore
generale a lui sovraordinato).
Def: «Rimedio di carattere generale consistente nella impugnativa di un atto non definitivo proposto
dall’interessato davanti all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che ha emanato il provv.».
L’atto è non definitivo proprio perché c’è la possibilità di un’autorità superiore a cui rivolgersi.
Si tratta di un rimedio di tipo rinnovatorio, perché in questi tipi di ricorsi si può chiedere al superiore
gerarchico non solo l’annullamento nel caso della presenza di un vizio (ricorso eliminatorio) ma anche una
nuova valutazione nel merito, scelta di carattere discrezionale, nell’interesse pubblico.
Si distingue:
Ricorso gerarchico proprio →ove vi è un rapporto di subordinazione fra organi individuali di grado diverso
appartenenti allo stesso ramo della p.a. per cui l’organo inferiore è subordinato al superiore.
Ricorso gerarchico improprio → rimedio eccezionale espressamente previsto dalla legge quando non esiste
alcun rapporto di gerarchia (es. se proposto ad organo individuale avverso deliberazione di organi collegiali;
ad organo collegiale avverso deliberazione di altri organi collegiali; ad organi statali avverso provv. di ente
pubblico).
I termini per riscontrare il ricorso gerarchico da parte della p.a. sono fissati dall’Art. 6 dpr 1199/71 in 90
giorni. Da questo termine decorre la tipica ipotesi di silenzio rigetto, per cui decorsi 90gg dal deposito del
ricorso se non c’è riscontro il silenzio significa che il ricorso è stato respinto. L’interessato avrà un
provvedimento definitivo (non più impugnabile) e potrà però riaprire i termini per i ricorsi a carattere
giurisdizionale (quelli al giudice amministrativo o al Pres.Rep.) tanto è vero che ormai si considera il ricorso
al Pres.Rep. come alternativo a quello al Tar/Consiglio di Stato per termini decorsi o per rigetto esplicito.
RICORSO IN OPPOSIZIONE
Def.: «ricorso amministrativo atipico, rivolto alla stessa autorità che ha emanato l’atto».
Sempre disciplinato dal dpr 1199/71, è un ricorso atipico in quanto è rivolto non ad una autorità gerarchcia
ma alla stessa autorità che ha adottato il provvedimento. Se è atipico, deve essere espressamente previsto
di volta in volta dalla legge. Anche in questo caso, potrà avere sia motivi di legittimità che di merito (natura
rinnovatoria). Può riguardare sia interessi legittimi che diritti soggettivi. Si può proporre entro 30gg salvo
diverso tempo stabilito per legge.
RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
È un rimedio di carattere generale, perché non occorre che la legge lo preveda ma si può fare sempre e
riguarda provvedimenti definitivi (se un provv. è ancora impugnabile gerarchicamente bisogna prima fare
ciò e poi eventualmente impugnarlo al Pres.Rep.). può essere presentato per la tutela di interessi legittimi o
di diritti soggettivi, per tutte le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. Si coglie subito
l’alternatività di questo tipo di ricorso rispetto ai ricorsi giurisdizionali al TAR.
È proponibile solo per motivi di legittimità (eliminatorio). È alternativo al ricorso giurisdizionale (ma
possibile la trasposizione in sede giurisdizionale), ma questa regola vige soltanto nel caso del ricorrente (chi
fa il ricorso), non del convenuto, che è sempre tutelato dalla regola costituzionale del giudice naturale;
quindi, se è chiamato in giudizio dinanzi al Pres.Rep. e invece vuole difendersi davanti al TAR, può chiedere
la trasposizione in sede giurisdizionale. Questo si fa perché il ricorso dinanzi al Pres.Rep. è di un unico grado.
Per il resto, è molto simile al ricorso al TAR: va notificato ai controinteressati a pena d’inammissibilità; può
esercitarsi il rimedio cautelare della sospensione del provv. che può essere chiesta; può sollevare questioni
di legittimità costituzionale.
Procedura:
- Il ricorso va presentato entro 120 gg. dalla notifica o comunicazione del provv. o dalla sua piena
conoscenza; esso si presenta al Ministero competente o al Prefetto che lo inoltra al Ministero competente
- L’istruttoria è compiuta dal Ministero competente (equivale di fatto alla difesa d’ufficio per la p.a.)
- Il Ministero lo trasmette al Consiglio di Stato per il parere obbligatorio
- Il ricorso è deciso con DPR su proposta del Ministro competente conforme al parere, obbligatorio e
vincolante, del Consiglio di Stato
- La decisione ha natura amministrativa o così si riteneva in passato, ormai ne è chiara la natura
giurisdizionale.
Avverso il DPR sono ammessi i seguenti mezzi di impugnazione:
- Ricorso per revocazione al Pres. Rep. (art. 395 c.p.c.)
- Impugnazione al giudice amm.vo per vizi di forma e del proc.
Sulla natura del giudizio è intervenuta la C.cost. 24/18, confermando la natura ormai giursidizionale, il che
implica che l’efficacia delle decisioni prodotte è la stessa del giudicato (non c’è ulteriore mezzo di
impugnazione).
TUTELA GIURISDIZIONALE IN ITALIA
Come è possibile difendersi davanti a un giudice, di fronte all’azione della p.a.? le alternative sono due:
Autorità giudiziaria ordinaria: decide sulle lesioni dei diritti soggettivi; può disapplicare l’atto amm.vo
illegittimo ma non può annullarlo (princ. separazione poteri).
Autorità giudiziaria amministrativa: giudica la violazione degli interessi legittimi (e talora anche di diritti
soggettivi: c.d. «giurisdizione esclusiva»); annulla atti amm.vi illegittimi. È parte stessa della p.a., non è
estranea come l’a. giudiziaria ordinaria. Dunque, è un soggetto particolarmente qualificato (giudica anche
diritti soggettivi, ha potere anche di annullamento).
Il discrimine sulla competenza alla giurisdizione ordinaria o amministrativa è rappresentato dalla Corte di
Cassazione, che a Sez.Unite decide delle controversie di giurisdizione.
Il quadro costituzionale è rappresentato dagli artt. 24, 103, 113. Quest’ultimo è un principio di generale
giustiziabilità degli atti amministrativi.
«Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale
non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La
legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei
casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa».
La scelta del nostro ordinamento di non attribuire a un giudice comune le competenze in materia di
pubblica amministrazione ma a un giudice speciale (amministrativo) è mutuata da Francia e Germania.
Come da art.125 esso si articola in due gradi di giudizio: il TAR in primo grado e il Consiglio di Stato in
secondo grado.
Un’eccezione al criterio di ripartizione di diritti soggettivi e interessi legittimi rispettivamente a giudice
ordinario e amministrativo è rappresentata dalla giurisdizione esclusiva, che esiste sia nel caso di g.ordinario
che in quello di g.amministrativo: nei casi in cui gli interessi legittimi e i diritti soggettivi sono molto correlati
tra loro, si prevede la distribuzione la ripartizione delle competenze non in ragione della natura degli
interessi lesi, ma in ragione della materia trattata. Esempi: Concessione di beni pubblici - Accordi
amministrativi - Concorrenza - Servizi pubblici (ma C. cost. 204/04)→ «le controversie in materia di pubblici
servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri
corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un
pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero
ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore.
In ogni caso, la natura della situazione soggettiva sottostante rileva ancora ai fini dei termini
dell’impugnativa: int. Legg. Impugnare in 60 gg. → d.sogg. Termini di prescrizione del diritto (a seconda dei
casi). Dunque, la natura della situazione giuridica soggettiva non inciderà sulla scelta del giudice ma può
incidere sui termini dell’impugnativa.
Il giudice ordinario anche avrà competenza in materia amministrativa (art.102). [salta 4 slide su g.o.]
GIUDICE AMMINISTRATIVO
Il giudice amministrativo indica il complesso di organi giurisdizionali formato da TAR e Cons. Stato,
disciplinati dalla l. 186/82.
Di TAR c’è una sede in ognuna delle 20 regioni italiane, ma anche sedi distaccate (es. per le grandi province
es. Tar Salerno).
Il Consiglio di Stato ha solo sede a Roma, opera nelle sezioni giurisdizionali e in quelle consultive. Ogni
sezione del C.St. opera con 5 membri (1 Pres. e 4 Cons. - ma ne ha 12).
In Sicilia è previsto anche Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, ulteriore organo di
giustizia amministrativa.
La giustizia amm. Ha un organo di autogoverno (come è il CSM per i giudici ordinari) e vi sono vari tipi di
giurisdizione amministrativa:
1) Generale di legittimità (a. 7, c. 4, cpa) «Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice
amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni,
comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti
patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma».
2) Esclusiva (a. 7, c. 5, cpa) «Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall'articolo 133, il
giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia
questione di diritti soggettivi». (v. retro)
3) di merito (a. 7, c. 6, cpa) «Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito
nelle controversie indicate dalla legge e dall'articolo 134. Nell'esercizio di tale giurisdizione il giudice
amministrativo può sostituirsi all'amministrazione». I casi di quest’ultima tipologia sono molto residui,
elencati nell’art.134 del d.lgs. 140/2010: «1. Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione
estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto: a) l'attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive
o del giudicato nell'ambito del giudizio di cui al Titolo I del Libro IV; b) gli atti e le operazioni in materia
elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa; c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è
devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorità
amministrative indipendenti e quelle previste dall'articolo 123; d) le contestazioni sui confini degli enti
territoriali; e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico di cui all'articolo 8 della legge 21 novembre
1962, n. 161». Abrogato con D.lgs 7 dicembre 2017, n. 203 che ha introdotto il sistema della classificazione
delle opere per la tutela dei minori a far data dal 2 novembre 2021.
PROCESSO AMMINISTRATIVO
La disciplina del processo amministrativo la troviamo nel d.lgs.104/2010, cioè nel Codice del Processo
Amministrativo.
Il ricorso al TAR può farlo colui che è titolare di un interesse legittimo, personale (che riguardi la sua
persona), diretto (lesione deriva direttamente dal provv. impugnato) e attuale (lesione già in atto).
Possono intervenire dinanzi al TAR in primo grado anche i titolari di interessi diffusi, come associazioni
ambientali.
Le competenze abbiamo visto essere divise per regioni. La competenza territoriale, da modifica del 2010, è
diventata inderogabile. Mentre prima, volendo, si poteva fare ricorso a un altro Tar, di cui veniva poi
dichiarata l’incompetenza per territorio e si tornava al Tar di competenza (“forum shopping”: si andava nel
foro dove c’era un orientamento più favorevole per prendersi la sospensiva e poi si tornava nel foro
competente), oggi ciò non è più possibile perché la competenza territoriale è rilevabile d’ufficio.
La competenza territoriale dipende dall’amministrazione che ha adottato il provvedimento (se si impugna
un atto del comune di Salerno si va al Tar Salerno). Una particolarità è rappresentata dal Tar Lazio, dinanzi al
quale non solo si impugnano gli atti delle autorità amministrative operanti nella regione Lazio, ma anche
tutti gli atti amministrativi che trovano applicazione su tutto il territorio nazionale (es. atto del Ministero dei
Trasporti).
Mentre per il ricorso gerarchico per agire non occorreva il patrocinio dell’avvocato, nel processo
amministrativo è necessario, per cui è necessaria la difesa legale (non ci si può difendere da soli).
L’azione che normalmente si adotta è l’azione di annullamento del provvedimento: si chiede di far venir
meno l’efficacia dell’atto. L’azione viene proposta al TAR con ricorso con cui si impugna il provvedimento
lesivo. Si notifica il ricorso alla p.a. e ad almeno un controinteressato entro 60 gg dalla notifica del
provvedimento e dalla piena conoscenza dell’atto lesivo.
Insieme alla prova dell’avvenuta notifica e al ricorso si deposita il tutto presso la Cancelleria del TAR con
tanto di contributo unificato, ossia la tassa che si paga per poter svolgere il giudizio. Il costo minimo è di
€300 es. ricorso avverso il silenzio della p.a.. Un ricorso per un appalto può arrivare fino a €6000. Il ricorso
straordinario a
L’attività del tribunale trova una sospensione feriale dal 1° al 31 agosto, per cui i termini in questo periodo si
sospendono. Anche in questo periodo, tuttavia, se vi è urgenza per provvedimenti amministrativi lesivi di
interessi che si consumano irrimediabilmente ci si può comunque rivolgere al Tar che deciderà.
Le parti del giudizio sono il ricorrente (chi propone il ricorso) e il resistente (PA), ossia le parti necessarie, e i
possibili controinteressati, cioè coloro che hanno interesse uguale e contrario, almeno ad uno dei quali il
ricorso va notificato. Una volta avviato il ricorso, anche altre parti eventuali potrebbero chiedere di
costituirsi, in funzione ad adiuvandum o in funzione ad oppondendum, a seconda che vadano
rispettivamente a sostenere la posizione del ricorrente o ad opporvisi. Questo vale per i titolari di interessi
non diretti. Una parte eventuale può costituirsi anche per ordine del giudice, quando questi ritenga
opportuno che il processo si svolga anche nei confronti di un terzo.
Una istituzione molto importante è la tutela cautelare (già presente nel ricorso straord. Pres.Rep.). Essa si
usa quando si vuole evitare che il trascorrere del tempo renda irreversibili determinate situazioni (es. ordine
di demolizione di un immobile abusivo, chiusura di un supermercato per ragioni urbanistiche).
In questi casi il ricorrente oltre a fare il normale ricorso può chiedere anche l’azione cautelare, cioè l’azione
che consente al giudice un intervento prima della decisone nel merito, che richiederà più tempo.
Se il provvedimento in questione, dunque, è immediatamente lesivo e ci sono dei rischi per il
consolidamento degli effetti negativi, si possono chiedere le misure cautelari in presenza di due condizioni:
- Danno grave e irreparabile
- Funus boni juris →profili che, a un sommario esame, inducono ad una ragionevole previsione sull’esito del
ricorso (art. 55, c. 9)
Qualora si aspettasse la decisione del giudice, si procurerebbe un danno grave e irreparabile alla situazione
soggettiva tutelata. Anche alla Corte Cost. si può chiedere un giudizio in presenza di danno grave e
irreparabile con la sospensione dell’efficacia della legge.
Funus boni iuris: devono esserci degli elementi di apparente fondatezza del ricorso. Non è una valutazione
di merito, ma una valutazione di massima per verificare che le ragioni di diritto presentate dal ricorrente
non siano del tutto campate in aria.
In presenza di questi elementi, il ricorso viene portato al TAR che decide in collegio a porte chiuse, cioè in
Camera di Consiglio (non in udienza pubblica), alla presenza dei difensori e del collegio, il quale decide le
misure cautelari «che appaiono, secondo le circostanze, più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti
della decisione sul ricorso» (art. 55, c.1). in casi di estrema urgenza, quando non c’è il tempo nemmeno di
aspettare la Camera di Consiglio, c’è la possibilità di chiedere al presidente del Tar un Decreto Presidenziale
anche reso ante causam (prima dell’inizio della causa).
Se il giudizio riguarda un provvedimento la sospensione è più agevole; se riguarda un diniego di
provvedimento favorevole la sospensione è più complessa (non si può sospendere l’inerzia della p.a.),
dunque la sospensione consisterà nella richiesta del TAR alla p.a. di provvedere, come non ha fatto
precedentemente.
Per quanto riguarda la fase istruttoria, il TAR opera in via documentale, ma possono farsi anche ispezioni,
verificazioni, CTU, prove per testimoni in forma scritta (senza che accorrano personalmente presso il TAR).
Le modalità e i termini dell’istruttoria sono fissati dal presidente del tribunale.
Tutto si svolge col principio di pubblicità, cioè in udienza pubblica, ma in Camera di Consiglio si decidono i
procedimenti cautelari, in materia di silenzio, in materia di accesso ai documenti amministrativi, di
ottemperanza, in opposizione ai decreti che pronunciano l’estinzione o l’improcedibilità del giudizio.
Il tribunale decide con sentenza, che definisce il giudizio annullando o meno il provvedimento
amministrativo impugnato. La sentenza va redatta non oltre 45gg dalla data dell’udienza in cui si decide la
causa. I provvedimenti cautelari invece prendono la veste dell’ordinanza cautelare, così come per ordinanza
si decidono tutte le questioni di carattere processuale (irricevibilità ricorso, inammissibilità, improcedibilità).
La sentenza di primo grado è già immediatamente esecutiva appena viene notificata. La parte contro
interessata potrà, impugnando al Consiglio di Stato, chiederne anche la sospensiva.
L’azione avverso il silenzio è un’azione con cui il TAR afferma l’obbligo della p.a. di provvedere. Da parte del
privato può essere proposta entro un anno dal termine di conclusione del procedimento. Il giudice a cui ci si
rivolge può pronunciarsi sulla fondatezza della richiesta soltanto nel caso di attività vincolata. Può poi aprirsi
la fase del giudizio di ottemperanza.
I termini per impugnare in appello al Consiglio di Stato sono 60gg dalla notifica della sentenza di primo
grado o 6 mesi dal deposito della sentenza presso la Cancelleria del TAR. Il C.St. può riesaminare la
questione così come originariamente proposta (nei limiti del petitum): non possono proporsi nuove
domande o nuovi motivi di ricorso, ma possono chiedersi provvedimenti cautelari.
Si ammette ricorso per Cassazione per la revocazione qualora vi sia falsità delle prove, ritrovamento di
documenti decisivi oppure dolo del giudice. Ancora si ammette il ricorso per Cassazione per motivi di
giurisdizione (art. 111, u.c. Cost.).
Dopo la decisione del giudice della illegittimità del silenzio dovrebbe provvedere la p.a. che non ha
ottemperato. Se non lo fa, è possibile un altro giudizio, il giudizio di ottemperanza. In questo caso, il giudice
amministrativo decide nel merito quando è una azione amministrativa vincolata, altrimenti deve affidarsi a
un ausiliario del giudice da lui nominato, il commissario ad acta. Egli si reca presso la sede
dell’amministrazione e pone in essere il provvedimento che l’amministrazione non ha adottato. La p.a.
conserva sempre il suo potere di azione: anche quando vi è la nomina del commissario ad acta la p.a. può
intervenire fintanto che il commissario ad acta non abbia adottato il provvedimento.
Se la è la sentenza del TAR quella di cui si chiede l’ottemperanza, il giudice dell’ottemperanza è il TAR, se è
del C.St. il giudice è quest’ultimo.
Infine, vi sono alcune giurisdizioni speciali:
-
Corte dei Conti: giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e altre materie specificate dalla
legge (danno erariale – pensioni dei pubblici dipendenti)
Giudice tributario → tributi. Figura in grande evoluzione. Funzione molto simile a quella dei giudici
ordinari, con competenza in materia contabile.
Tribunali delle acque → regionali (sez. spec.mag.ord.) → Tr. Superiore Acque pubbliche
Tribunali militari → reati militari (cod. pen. Mil. di pace) commessi da appartenenti alle forze armate
in tempo di pace; in tempo di guerra: giurisdizione + ampia