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Finanzas públicas soporte para el desarrollo del estado (Marcial Córdoba Padilla)

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Marcial Córdoba Padilla
Ingeniero Catastral y Geodesta
Universidad Distrital, Magíster en
Ciencias Económicas Universidad Santo
Tomás, Financial Management
Universidad de Nueva York, Vicerrector
Académico y Profesor Titular de
Finanzas de la Universidad Tecnológica
del Chocó "Diego Luís Córdoba", de la
que también ha sido Jefe de la Oficina
de Control Interno, Director de la
División de Extensión, Director de Radio
Universidad y Director del
Departamento de Administración de
Empresas. Se ha desempeñado como
Catedrático en los niveles de pregrado y
postgrado de la Universidad Jorge
Tadeo Lozano, Escuela de
Administración de Negocios EAN,
Universidad Cooperativa de Colombia,
Universidad Santo Tomás y Universidad
Antonio Nariño. Fue Cofundador y
Presidente de Transportes Pacífico S.A. y
Secretario de Hacienda de Quibdó, entre
otros.
Autor de: Proyectos de inversión,
Administración financiera y Formulación y
evaluación de proyectos.
FINANZAS
PÚBLICAS
Soporte para el desarrollo del Estado
Marcial Córdoba Padilla
Córdoba Padilla, Marcial
Finanzas Públicas / Marcial Córdoba Padilla. -- 2a.ed. -­
Bogotá: Ecoe Ediciones, 2009.
420 p. ; 24 cms.
Incluye bibliografía
ISBN. 978-958-648-590-6
1. Hacienda pública - Colombia 2. Estructura del Estado
Colombiano 3. Administración pública - Colombia 4. Deuda
pública - Colombia 5. Gestión pública - Colombia 6. Planificación
Financiera - Colombia I. Tít.
336.9861 cd 21 ed.
A1200137
CEP-Banco de la República - Biblioteca Luis Ángel Arango
Colección: Ciencias administrativas
Área: Contabilidad y auditoría
Primera edición: Medellín, julio de 2005
Segunda edición: Bogotá, D.C., enero de 2009
Actualizada: Bogotá, D.C., agosto de 2009
Reimpresión: Bogotá, D.C., junio de 2010
ISBN: 978-958-648-590-6
© Marcial Córdoba Padilla
E-mail: marcialcp@hotmail.com
© Ecoe Ediciones
E-mail: correo@ecoeediciones.com
www.ecoeediciones.com
Carrera 19 No. 63C-32, Pbx. 2481449, fax. 3461741
Coordinación editorial: Adriana Gutiérrez M.
Autoedición: Yolanda Madero T.
Carátula: Magda Rocío Barrero
Impresión: Digiprint Editores E.U.
Calle 63 bis No. 70-49, Tel. 4307050
Impreso y hecho en Colombia
Agradecimientos:
A los doctores Gerardo Ramírez Orozco y Jhon Uber Obando, de la Universidad del
Quindío por sus enriquecedoras sugerencias y a los evaluadores Colciencias
Hugo A. Macías de la Universidad de Medellín y Álvaro Turriago Hoyos de la
Universidad de la Sabana por sus enaltecedores comentarios de este libro.
El autor
Tabla de contenido
PRESENTACIÓN
........................................................................
XIII
PRIMERA UNIDAD
1.
FINES ESENCIALES DEL ESTADO ................................................
1.1.
PAPEL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ..............................................
1.1.1. Relación con otras áreas. ........................................................
1.1.2. Aplicación del proceso administrativo. .........................................
1.1.3. Otros niveles de participación. ..................................................
1.2.
POLÍTICA ECONÓMICA. ............................................................
1.2.1. Instrumentos de política económica. ...........................................
1.2.2. Política fiscal. .......................................................................
1.2.3. Política monetaria. ................................................................
1.2.4. Política cambiaria ..................................................................
1.2.5. Política de comercio exterior.....................................................
1.3.
EL ESTADO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA. ................................
1.3.1. La intervención del Estado. ......................................................
1.3.2. Importancia del sector público. .................................................
1.3.3. Situación anterior. .................................................................
1.3.4. Situación a partir de los años noventa. .........................................
1.3.5. Otros aspectos de la incidencia económica de la acción pública. ..........
1.3.6. La privatización....................................................................
1.3.7. Colombia en el contexto de la globalización. .................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
2
2
3
4
5
6
8
10
14
21
23
25
27
28
28
31
32
33
36
38
SEGUNDA UNIDAD
2.
2.1.
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.1.4.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.2.5.
2.2.6.
2.3.
PLANEACIÓN ESTATAL ............................................................
AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN. ................................
El Consejo Superior de Política Fiscal-CONFIS. ................................
Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES. ..................
El Consejo Nacional de Planeación. .............................................
El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación. ...........
PLAN DE DESARROLLO. ............................................................
Principios generales. ..............................................................
Componentes del Plan de Desarrollo. ...........................................
Aprobación del plan. ..............................................................
Ejecución del plan. ................................................................
Evaluación del plan. ...............................................................
Planes de desarrollo de las entidades territoriales. ..........................
AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN EN LAS
ENTIDADES TERRITORIALES. ......................................................
2.3.1. Consejos Territoriales de Planeación............................................
2.4.
PLANES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. ...................................
2.4.1. Elaboración. ........................................................................
44
47
47
48
49
51
52
53
54
55
55
56
56
57
58
58
59
Tabla de contenido
VII
Marcial Córdoba Padilla
2.4.2. Aprobación. ........................................................................
2.4.3. Plan de acción. ....................................................................
2.4.4. Evaluación ........................................................................
2.5.
PLANEACIÓN DEPARTAMENTAL. ..................................................
2.5.1 Marcos de la planeación departamental........................................
2.5.2. Estrategias ........................................................................
2.5.3. Financiación.........................................................................
2.6.
PLANEACIÓN MUNICIPAL. .........................................................
2.6.1. Principios ........................................................................
2.6.2. Propósitos ........................................................................
2.6.3. Interrelaciones......................................................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
60
60
61
61
62
63
64
65
65
66
66
67
TERCERA UNIDAD
3.
INGRESO PÚBLICO. ................................................................
3.1.
NATURALEZA DE LOS INGRESOS .................................................
3.1.1. Ingresos corrientes .................................................................
3.1.2. Recursos de capital ................................................................
3.1.3. Contribuciones parafiscales ......................................................
3.1.4. Ingresos de los establecimientos públicos ......................................
3.2. IDENTIFICACIÓN DE LOS INGRESOS ..............................................
3.2.1. Ingresos de la nación ..............................................................
3.2.2. Ingresos de los departamentos ...................................................
3.2.3. Ingresos de los municipios ........................................................
3.3.
RECURSOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL.................................
3.3.1. Fuentes cooperación internacional ..............................................
3.3.2. Modalidades de cooperación internacional ....................................
3.3.3. Agencia Colombiana de Cooperación Internacional - ACCI ..................
3.3.4. Cooperación específica de algunos países ......................................
3.3.5. Cooperación de organismos multilaterales .....................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
72
72
73
74
75
76
77
77
86
87
90
90
91
94
94
99
104
CUARTA UNIDAD
4.
4.1.
4.1.1.
4.1.2.
4.1.3.
4.1.4.
4.2.
4.2.1.
4.2.2.
4.3.
4.3.1.
4.3.2.
4.3.3.
4.3.4.
4.3.5.
4.3.6.
VIII
GASTO PÚBLICO Y SU CONTRATACIÓN ........................................
ORIGEN Y NATURALEZA DEL GASTO PÚBLICO..................................
Gastos de funcionamiento ........................................................
Servicio de la deuda ...............................................................
La inversión ........................................................................
Gasto público social................................................................
LÍMITES DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES .......................................................
Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos. ....
Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los distritos
y municipios ........................................................................
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ......................................................
Licitación pública ..................................................................
Selección abreviada................................................................
Concurso de méritos ...............................................................
Contratación directa...............................................................
La contratación pública electrónica .............................................
Selección objetiva .................................................................
110
110
110
111
112
112
113
114
115
118
118
119
120
124
124
125
Tabla de contenido
4.3.7. Las garantías en la contratación. ................................................
4.3.8. Ofrecimiento más favorable a la entidad. ......................................
4.3.9. La adjudicación.....................................................................
4.3.10. Inhabilidades para contratar .....................................................
4.3.11. Contratación con organismos internacionales .................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
126
127
128
129
131
132
QUINTA UNIDAD
5.
5.1.
5.1.1.
5.1.2.
5.1.3.
5.1.4.
5.1.5.
5.2.
5.2.1.
5.2.2.
5.2.3.
5.2.4.
5.2.5.
5.2.6.
5.2.7.
5.2.8.
5.2.9.
5.3.
5.3.1.
5.3.2.
5.3.3.
5.3.4.
5.3.5.
5.3.6.
5.3.7.
5.3.8.
5.3.9.
PRESUPUESTO PÚBLICO ..........................................................
SISTEMA PRESUPUESTAL ..........................................................
Principios del sistema presupuestal .............................................
Estructura del sistema presupuestal ...........................................
Plan Financiero ....................................................................
El Plan Operativo Anual de Inversiones .........................................
El Banco Nacional de Programas y Proyectos ..................................
EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN .....................................
Definición y aspectos conceptuales y legales ..................................
Presupuesto de rentas y recursos de capital ...................................
Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones .................................
Etapas de la aprobación del presupuesto ......................................
Liquidación del presupuesto ......................................................
Ejecución del presupuesto .......................................................
Seguimiento financiero al presupuesto .........................................
Presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. .....
Marco fiscal de mediano plazo ...................................................
PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL .................................................
Aspectos conceptuales ............................................................
Componentes del Presupuesto General del Departamento .................
Preparación del Presupuesto del Departamento ..............................
Presentación del proyecto de presupuesto y trámite en la asamblea. ...
Expedición y liquidación del presupuesto ......................................
Ejecución del presupuesto ........................................................
Modificaciones al presupuesto ...................................................
Control al presupuesto departamental .........................................
Régimen presupuestal de la Contraloría departamental y
las entidades descentralizadas del departamento ............................
5.3.10. Operaciones efectivas departamentales .......................................
5.3.11. Categorización presupuestal de los departamentos ..........................
5.4.
PRESUPUESTO MUNICIPAL .........................................................
5.4.1. Definición y aspectos conceptuales y legales ..................................
5.4.2. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital .................................
5.4.3. Presupuesto de Gastos ............................................................
5.4.4. Etapas de la elaboración y aprobación del proyecto de presupuesto. .....
5.4.5. Ejecución del presupuesto ........................................................
5.4.6. Registros contables ................................................................
5.4.7. Operaciones efectivas del municipio............................................
5.4.8. Categoría presupuestal de los distritos y municipios ........................
5.5.
CONDUCTAS PRESUPUESTALES IRREGULARES ................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
136
137
138
140
140
140
141
141
142
142
143
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147
149
153
153
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163
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170
173
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175
176
178
178
178
179
180
184
186
186
187
189
191
Tabla de contenido
IX
Marcial Córdoba Padilla
SEXTA UNIDAD
6.
6.1.
6.1.1.
6.1.2.
6.2.
6.2.1.
6.2.2.
6.2.3.
6.2.4.
6.3.
6.3.1.
6.3.2.
6.3.3.
6.3.4.
6.3.5.
EL TESORO PÚBLICO Y EL PROGRAMA ANUAL DE CAJA ...................
TESORO PÚBLICO ...................................................................
Cuentas para el manejo de los recursos ........................................
Manejo de los recursos del tesoro público .....................................
ASPECTOS GENERALES DEL PROGRAMA ANUAL DE CAJA.....................
Importancia del Programa Anual de Caja ......................................
Contenido y Clasificación del PAC ...............................................
Modificaciones al Programa Anual de Caja .....................................
Requisitos para el uso del Programa Anual de Caja...........................
ELABORACIÓN DEL PAC ............................................................
Aspectos a tener en cuenta ......................................................
Naturaleza de los recaudos y desembolsos ....................................
Información básica .................................................................
Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos propios ................
Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos de destinación
específica (inversión forzosa) ....................................................
6.3.6. Uso del Programa Anual de Caja .................................................
6.3.7. Ajustes al Programa Anual de Caja ..............................................
6.4.
MÓDULO DE PROGRAMA ANUAL DE CAJA-PAC .................................
6.4.1. Aspectos a tener en cuenta ......................................................
6.4.2. Transacciones permitidas. ........................................................
6.4.3. Relación con administración......................................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
196
196
197
198
198
200
200
201
203
204
204
205
205
206
214
216
216
217
217
217
218
219
SÉPTIMA UNIDAD
7.
7.1.
7.1.1.
7.1.2.
7.2.
7.2.1.
7.2.2.
FINANZAS TERRITORIALES.......................................................
ASPECTOS GENERALES DE LAS FINANZAS TERRITORIALES ...................
Importancia ........................................................................
Comportamiento ...................................................................
RÉGIMEN DE TRANSFERENCIAS ...................................................
Ingresos corrientes de la Nación .................................................
Participación de los municipios en los ingresos corrientes de
la Nación
........................................................................
7.3.
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES ........................................
7.3.1. Destinación de los recursos para educación ...................................
7.3.2. Distribución de recursos para salud .............................................
7.3.3. Distribución de los recursos para agua potable y saneamiento básico.....
7.3.4. Distribución de recursos de propósito general ................................
7.3.5. Asignaciones especiales ...........................................................
7.3.6. Programación y distribución de los recursos del Sistema
General de Participaciones .......................................................
7.4.
SISTEMA NACIONAL DE REGALÍAS ................................................
7.4.1. Regalías directas ...................................................................
7.4.2. Regalías indirectas .................................................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
224
224
225
225
227
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229
232
234
236
238
239
241
243
243
245
248
250
OCTAVA UNIDAD
8.
8.1.
X
DÉFICIT FISCAL, FINANCIACIÓN Y DEUDA PÚBLICA .........................
DÉFICIT FISCAL .....................................................................
254
254
Tabla de contenido
8.1.1. Noción de Déficit. ..................................................................
8.1.2. El déficit fiscal en Colombia ......................................................
8.1.3. Diagnóstico del déficit fiscal en Colombia ......................................
8.1.4. Perspectiva futura del déficit fiscal .............................................
8.2. FINANCIACIÓN ESTATAL............................................................
8.2.1. Financiación nacional..............................................................
8.2.2. Financiación territorial ............................................................
8.3. SISTEMA NACIONAL DE COFINANCIACIÓN .......................................
8.3.1. Fondo Nacional de Desarrollo-FONADE .........................................
8.3.2. Fondo Nacional de Caminos Vecinales-FNCV. ..................................
8.3.3. Fondo Nacional Ambiental -FONAM ..............................................
8.3.4. Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER ................................
8.4.
FINANCIACIÓN POR PROGRAMAS Y ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL. ...
8.4.1. Ministerios sectoriales .............................................................
8.4.2. Fondo de Inversión para la Paz- FIP .............................................
8.4.3. Fondo de Programas Especiales para la Paz ...................................
8.4.4. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER ...........................
8.4.5. El Plan Nacional de Desarrollo Alternativo-PLANTE...........................
8.4.6. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF ..............................
8.4.7. Red de Solidaridad Social – RSS ..................................................
8.5.
DEUDA PÚBLICA ....................................................................
8.5.1. Clasificación de la deuda pública ................................................
8.5.2. Deuda pública interna .............................................................
8.5.3. Deuda pública externa ............................................................
8.5.4. Operaciones de crédito público .................................................
8.5.5. Estado de la deuda pública .......................................................
8.5.6. Deuda pública territorial ..........................................................
8.5.7. Marco legal del crédito territorial ...............................................
8.6. SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO............................................
8.6.1. Intervención económica y reestructuración de pasivos ......................
8.6.2. Adopción de los programas de saneamiento fiscal y financiero .............
8.6.3. Viabilidad Financiera Territorial .................................................
8.6.4. Financiamiento del ajuste fiscal. ................................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
254
255
256
257
259
259
260
264
265
265
266
266
268
268
268
270
270
271
272
272
273
273
275
279
282
283
283
284
289
289
296
297
298
301
NOVENA UNIDAD
9.
9.1.
9.1.1.
9.1.2.
9.1.3.
9.1.4.
9.1.5.
9.1.6.
9.1.7.
9.1.8.
9.2.
9.2.1.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS...............
GESTIÓN FINANCIERA TERRITORIAL. ............................................
Instrumentos de la gestión financiera territorial. .............................
Objetivos de la gestión financiera territorial. .................................
Alcances de la gestión financiera territorial. ..................................
Planes de acción para mejorar la gestión financiera pública................
Actividades a desarrollar. .........................................................
Beneficios de la gestión financiera territorial. ................................
Funciones básicas de la administración financiera territorial ...............
Visión general del sistema financiero territorial ..............................
GESTIÓN TRIBUTARIA ..............................................................
La fiscalización como instrumento de gestión de la
administración tributaria .........................................................
9.2.2. Sistemas de información para la gestión tributaria...........................
9.2.3. Implementación del sistema de gestión ........................................
9.3.
INDICADORES DE GESTION FINANCIERA PÚBLICA ..............................
306
306
307
307
308
310
313
315
316
318
319
321
335
337
340
Tabla de contenido
XI
9.3.1. Indicadores de planeación ........................................................
9.3.2. Indicadores de presupuesto ......................................................
9.4.
SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES ..............................................
9.4.1. Definición
........................................................................
9.4.2. Interrelaciones......................................................................
9.4.3. Objetivos y contenidos ............................................................
9.4.4. Integración con el Presupuesto Nacional .......................................
9.4.5. Integración financiera nacional y territorial ...................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
340
342
345
347
348
350
361
362
363
DÉCIMA UNIDAD
10.
CONTABILIDAD Y CONTROL PÚBLICO ..........................................
10.1. SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA-SNCP ........................
10.1.1. Marco conceptual de la Contabilidad Pública ..................................
10.1.2. Principios de contabilidad Pública ...............................................
10.1.3. Normas generales de contabilidad pública .....................................
10.1.4. Catálogo General de Cuentas. ...................................................
10.1.5. Manual de procedimientos contables ...........................................
10.1.6. Procedimientos relativos a los estados, informes y
reportes contables .................................................................
10.2. CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - CGN ..................................
10.2.1. El Contador General de la Nación ...............................................
10.2.2. Funciones de la Contaduría General de la Nación ............................
10.3. CONTROL INTERNO EN LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ...........
10.3.1. Control financiero ..................................................................
10.3.2. Auditoría en la gestión financiera ...............................................
Evaluación de la Unidad....................................................................
369
370
371
373
373
376
379
BIBLIOGRAFÍA
........................................................................
399
Respuestas a preguntas ....................................................................
404
383
385
385
387
388
390
392
394
Presentación
El Estado está orientado al cumplimiento de sus leyes fundamentales y objetivos
políticos más trascendentes; dirige su actividad diaria hacia tales objetivos y metas
sociales y económicas. La selección de objetivos económicos, la obtención de medios
para alcanzarlos, las erogaciones y la administración de los recursos patrimoniales son
varias de las tareas más importantes del Estado y que constituyen la unidad financiera.
La actividad financiera incluye además todo tipo de gasto que realiza el Estado
indistintamente que sea una erogación para el sostenimiento de la administración y
de los servicios públicos, o una inversión. Quedan también dentro de este rubro las
erogaciones destinadas a los pagos de intereses y capital de la deuda pública.
Si bien la actividad financiera del Estado tiene un sentido económico, el sujeto que
la realiza es de naturaleza política. La actividad financiera del Estado presenta dos
momentos: Uno político y otro de contenido económico.
Las Finanzas públicas tienen como sujeto al Estado y por lo tanto toda actividad
económica está contenida por normas, leyes, reglamentos y disposiciones administrativas
que el mismo Estado establece para regular su economía. Los postulados financieros del
Estado son mandatos obligatorios, dejando un escaso margen de discrecionalidad.
Este trabajo se inicia a partir de la inquietud del autor por esta área, que lo han llevado
a desarrollar investigaciones sobre el comportamiento de las finanzas del Estado en sus
deferentes niveles. Al orientar la asignatura de Finanzas Intergubernamentales en el
Programa de Administración Pública Municipal y Territorial de la Escuela Superior de
Administración Pública ESAP, se presentó la oportunidad de desarrollar estos temas y
discutir alrededor de ellos con los estudiantes. En mi desempeño como Secretario de
Hacienda del Municipio de Quibdó, pude interactuar con funcionarios del Ministerio
de Hacienda, sobre los lineamientos y postulados de las Finanzas Públicas, las políticas
financieras del Estado y su aplicación en la gestión financiera territorial.
Al dirigir el curso de Sistema Financiero y Presupuestal del Estado Colombiano en la
Especialización en Administración Pública de la Universidad Antonio Nariño, se continuó la
investigación, que fue socializada al interior del grupo y se hicieron aportes importantes
que enriquecieron este trabajo.
Con mi estadía en los Estados Unidos, durante el año sabático que me otorgara la
Universidad Tecnológica del Chocó, tuve la oportunidad de estudiar finanzas en la
Universidad de Nueva York, e intercambiar ideas con algunos de sus docentes, lo mismo
que conocer de cerca el sistema financiero americano y la operatividad de sus finanzas
públicas, experiencias que fueron muy útiles en la estructuración de un trabajo inicial
y que posteriormente, con las sugerencias, comentarios y experiencias, se estructura
esta edición.
Presentación
XIII
Marcial Córdoba Padilla
El libro resultado de dicha investigación trae diez unidades, la primera Fines Esenciales
del Estado, donde se destaca el papel de las finanzas públicas, su política económica
y su papel frente a la globalización de la economía. La segunda unidad, Planeación
Estatal, identifica las autoridades e instancias nacionales y territoriales de planeación,
los aspectos del plan de desarrollo y las políticas de planeación del Estado, lo mismo que
la aplicación de estos esquemas a nivel departamental y municipal.
La tercera unidad, el Ingreso Público, comprende su naturaleza y su identificación,
integrando los recursos provenientes de la cooperación internacional. La cuarta unidad,
el Gasto Público y su Contratación, aborda lo relacionado con su origen y naturaleza, lo
mismo que la forma como se ejecuta mediante su contratación, incluyendo la limitación
que la Ley establece para los gastos de funcionamiento en las entidades territoriales.
La quinta unidad, Presupuesto Público, abarca lo relacionado con el sistema presupuestal,
los aspectos del presupuesto general de la nación, el presupuesto departamental y el
presupuesto municipal, identificando las conductas presupuestales irregulares que se
pueden presentar. La sexta unidad, el Tesoro Público y el Programa Anual de Caja,
comprende los lineamientos para el manejo del tesoro público y el programa anual de
caja como herramienta para el manejo de los recursos que lo integran y la forma como
se elabora
La séptima unidad, las Finanzas Territoriales, comprende los aspectos generales, el
régimen de transferencias, el sistema general de participación y el sistema nacional
de regalías, con los que el gobierno central trasfiere a la regiones recursos para el
cumplimiento de sus fines, La octava unidad, el Déficit Fiscal, Financiación y Deuda
Pública, establece las particularidades del déficit fiscal, los mecanismos mediante los
cuales el Estado se financia, incluyendo los esquemas que requieren de contrapartida,
al igual que la contratación de deuda a que recurre para cubrir sus faltantes y los
mecanismos que la Ley prevé para corregir dicha situación.
En la novena unidad, se relaciona el Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas,
como mecanismos donde se imprime efectividad y transparencia a la gestión financiera
y tributaria del Estado, con esquemas de fiscalización, el establecimiento de indicadores
de sistema de cuentas nacionales, que verifique el cumplimiento de sus objetivos. La
décima unidad, la Contabilidad y Control Público, incluye los contemplados en el Sistema
Nacional de Contabilidad Pública y los lineamientos del control a las finanzas públicas.
La obra está escrita en un lenguaje didáctico y de fácil comprensión, donde cada unidad
incluye la definición de las competencias que se pretenden con su estudio, un resumen
para recordar. Termina con unas preguntas tipo ECAES para la comprobación de su
aprendizaje y un taller de aplicación de los contenidos en un ente territorial, sugiriendo
unas lecturas para su afianzamiento. La segunda parte del taller prevé el aporte del
lector al organismo público escogido, con unas conclusiones y recomendaciones sobre
la situación encontrada y que permiten validar las competencias alcanzadas con el
desarrollo del libro.
Marcial Córdoba Padilla
Autor
XIV
Propósitos de este libro
Con esta obra se pretende reconocer la importancia de las finanzas públicas como
soporte para el desarrollo del Estado, mediante la eficiente utilización de los recursos
y entender las diferentes políticas públicas y su uso eficaz como base para una correcta
toma de decisiones de inversión y financiación, generando valor en las entidades del
nivel territorial y nacional. Además orientar a profesionales, estudiantes, interesados en
el tema y responsables del manejo de las finanzas estatales en sus diferentes niveles,
en el estudio y análisis de las principales herramientas e instrumentos que utiliza el
Estado para el manejo de las finanzas públicas, comprendiendo a su vez la relación con
otras áreas del saber, entendiéndola ligada a la ciudadanía con el eje de las acciones del
Estado, implicando deberes y derechos, así como el manejo de las herramientas que le
permitan una verdadera gestión de los recursos públicos en cumplimiento de sus fines
esenciales.
XV
PRIMERA UNIDAD
Fines Esenciales del Estado
COMPETENCIAS A LOGRAR
Con el estudio de esta unidad, se debe estar en capacidad de concebir el
Estado como máxima potestad para gobernar, constituido como territorio,
población y poder público, lo mismo que su papel de regulador de las
actividades económicas y sociales de los ciudadanos, presentando su
estructura, conformación, funciones inherentes y dinámica, de acuerdo con
los modelos económicos aplicados.
RESUMEN DE LA UNIDAD
La realidad jurídica e institucional del país parte de la Constitución y la Ley,
marcos en los que desarrolla su accionar y regula la actividad productiva,
a través de políticas económicas, donde las finanzas públicas juegan un
papel trascendental, estudiando la forma como se toman las decisiones en el
sector público, con base en la concepción del papel que debe cumplir en la
economía.
Ello implica la adecuación de los instrumentos utilizados por los responsables
de las decisiones económicas, con los fines que se propongan seguir. El tener
en cuenta este principio, hace posible la elaboración de un modelo lógico
dotado de una sólida coherencia. En este sentido, la política económica
se entiende como un conjunto de medidas que aplican los gobiernos de los
diferentes países con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos en
materia económica por medio de instrumentos o variables.
Marcial Córdoba Padilla
1. FINES ESENCIALES DEL ESTADO
El Estado es un segmento geográficamente limitado de la sociedad humana
unido por una común obediencia a un único soberano. El término puede hacer
referencia tanto a una sociedad en su conjunto, como, de modo más específico,
a la autoridad soberana que la controla*. El Estado como máxima potestad para
gobernar está constituido por: Territorio o espacio, población y poder público.
El concepto de Estado está íntimamente relacionado con el concepto de
soberanía, que se basa en la hipótesis, de que toda sociedad política está o
debe estar unida bajo una determinada autoridad jurídica.
El Estado está orientado al cumplimiento de sus leyes fundamentales y objetivos
políticos más trascendentes; también dirige su actividad diaria hacia tales
objetivos y metas sociales y económicas. La selección de objetivos económicos,
la obtención de medios para alcanzarlo, las erogaciones y la administración de
los recursos patrimoniales son varias de las tareas más importantes del Estado,
que constituyen la unidad financiera.
El Estado regula la actividad productiva del país a través de políticas económicas,
donde las finanzas públicas juegan un papel trascendental. Es propio de esta
actividad todo lo relativo a los ingresos públicos, ya sea que provengan de
impuestos, productos, derechos, aprovechamientos, por el cobro de los servicios
públicos o por la venta de productos.
1.1 PAPEL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
De acuerdo con Rodríguez (2008)1, el marco de las finanzas públicas está ligado
a la ciudadanía con el eje de las acciones del Estado, implicando deberes (dar)
y derechos (recibir), adicionando el deber de cuidar lo público.
Las finanzas públicas se definen como el conjunto de elecciones económicas
que manifiestan la relación de ingresos y gastos del Estado siempre que estén
contenidas en el sistema presupuestal, lo cual exhibe una mutua relación entre
ingresos públicos, gastos públicos y las actividades del Estado. Éstas no se
ocupan únicamente de cuestiones de dinero, liquidez o necesidad de capital,
sino también de problemas como la asignación de recursos, la distribución de la
*
1
BRACHER Karl Dietrich. El Concepto de Estado, Editorial Athenea, Madrid, 2006
RODRÍGUEZ, Tobo Pedro Arturo. Finanzas Territoriales como eje del desarrollo. Congreso
Nacional en Alta Gerencia para Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008.
2
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
renta, la estabilidad económica, el pleno empleo, la estabilidad de precios y el
desarrollo económico.
Existen dos enfoques sobre las finanzas públicas: el dogmático y el positivo. El
dogmático, establece los objetivos deseables de las finanzas, es decir, cómo
deben ser, mientras que el enfoque positivo hace el análisis de las finanzas
públicas tal como se presentan en la vida real. Estos enfoques se complementan
en el análisis. El papel de las finanzas públicas depende de la concepción que se
tenga sobre el propósito que debe cumplir el Estado en la economía.
Con las finanzas públicas, además de cumplir con las funciones básicas de la
asignación, redistribución y estabilización de la actividad económica, el Estado
cumple las siguientes funciones:
•
•
•
•
•
La regulación necesaria para que en el mercado se dé una utilización
eficiente de los recursos, basada en los factores y productos.
La provisión de bienes y servicios públicos.
La expedición de normas legales que garanticen el funcionamiento del
mercado.
La regulación de la renta al igual que los valores sociales que pueden
requerir ajustes de la renta y la riqueza.
El sistema de mercado, especialmente en una economía de alto desarrollo
financiero, donde no se da necesariamente un alto nivel de empleo, una
estabilidad en el nivel de precios, y una tasa de crecimiento económico
socialmente deseados.
1.1.1 Relación con otras áreas
Las finanzas públicas tienen relación con otras áreas del conocimiento como
son2:
v
2
La economía. Todo conocimiento profundo relativo a la ciencia financiera
es imposible sin referirse a los principios de la ciencia económica a su vez, al
efectuar globalmente el estudio del comportamiento de los grandes sectores
de la vida económica, no pueden prescindir de la preponderante influencia
del sector público. Las finanzas en su función de la eficiente utilización de
los recursos en beneficio de la sociedad, en la medida en que el Estado
con el manejo de sus ingresos y egresos regula la actividad económica,
castigando con sus recaudos a los individuos y agentes económicos con
mayores ingresos, para que reciban menos, pero con el gasto público se
FERRARI, Romina Mariel. Finanzas públicas y globalización, Argentina, UNLAM, 2004, 19-20 pp
Unidad 1
3
Marcial Córdoba Padilla
v
v
v
v
v
favorece a sectores de la población con menores posibilidades económicas,
para aumentar su bienestar y nivel de vida. De esta manera, las finanzas
públicas tienen que ver con el manejo económico del Estado, influyendo en
el sistema económico en su conjunto.
Las ciencias jurídicas. Desde la perspectiva del derecho, se entiende que
con las finanzas públicas el Estado regula la actividad económica de sus
asociados, pero esas acciones deben adelantarse amparadas en las normas
expedidas en el marco de la Constitución y las leyes y por lo tanto, si
bien es de su resorte la intervención de la economía del país a través del
gobierno, tales decisiones deben tomarse en derecho.
La política, como arte de gobernar, relacionando al gobierno con la sociedad,
el ejercicio del poder y los intereses que surgen entre el Estado y sus
asociados. En el ejercicio del poder, el Estado toma decisiones y establece
normas y valores para la convivencia social. Podemos establecer que las
finanzas públicas se fundamentan en un conjunto de decisiones políticas.
La historia. La historia financiera muestra la evolución y, en cada fase, las
condiciones de tiempo y lugar de la economía pública, enseñando así, con
la comprensión de los resultados históricos, la justa apreciación del Estado
actual y de la problemática del futuro.
La estadística. La estadística es un valioso auxiliar de la ciencia financiera,
puesto que registra sistemáticamente los datos cuantitativos de ciertos
fenómenos y establece las diferentes relaciones posibles entre los datos
referidos a un mismo fenómeno. Sin una correcta información estadística la
política financiera se convertiría en un simple trabajo de adivinación.
La administración, como disciplina encargada del manejo de las
organizaciones con sus objetivos, recursos, procesos y metas, permite
manejar esa gran organización que es el Estado, colaborando con las finanzas
públicas en la orientación y gestión de los recursos públicos, para permitir
su eficiente administración.
1.1.2. Aplicación del proceso administrativo
Como hemos visto, el manejo de los recursos del Estado se basa en los
conocimientos de la ciencia administrativa, porque los ingresos y egresos públicos
requieren de planeación, programación, dirección, coordinación, evaluación y
control, así:
v
v
Planeación y programación, las diferentes entidades estatales, a través de
sus organizaciones definen la planeación y programación de sus ingresos y
gastos, estableciendo en sus presupuestos las fuentes de sus ingresos y la
orientación del gasto público.
Dirección y coordinación, establecen la forma como los ingresos y gastos
serán ejecutados, de conformidad con la programación previamente definida
y el personal encargado de llevarla a cabo. La ejecución y la dirección
4
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
v
deben actuar en estrecha coordinación con el que ordena el gasto y quien
lo supervisa administrativamente.
Evaluación y control, ya que los resultados de la ejecución de los ingresos
y gastos, deben ser evaluados permanentemente, para establecer si
lo ejecutado corresponde a lo programado en cantidades y calidades,
estableciendo los correctivos que se deben aplicar.
1.1.3 Otros niveles de participación
Mediante el reparto sectorial o territorial, la Hacienda Pública busca reorganizar
la forma como la renta nacional se distribuye entre las diversas entidades
geográficas, por ejemplo, reorientando ingresos nacionales hacia los niveles
departamentales y municipales.3
En Colombia la Constitución de 1991 afianzó el proceso de descentralización
política, administrativa y fiscal, en el que las finanzas juegan un importante
papel, ya que a partir de un manejo autónomo de éstas, las entidades territoriales
tienen la posibilidad de realizar las obras necesarias para contribuir a mejorar el
nivel de vida de sus habitantes.
Al ubicar las finanzas públicas en un plano mucho más general, se la puede
relacionar con los objetivos fundamentales de la política fiscal como son: la
estabilización macroeconómica, la redistribución del ingreso y la asignación de
recursos. En el caso de las entidades territoriales, el papel principal de las
finanzas apunta a la asignación eficiente de recursos. Se considera que las
funciones de estabilización y redistribución del ingreso, se pueden ejercer en
mayor medida por el nivel nacional. Pero el objetivo de las finanzas públicas
no se limita al suministro de bienes colectivos, sino también a otros objetivos
fundamentales: la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.
Las finanzas del Estado deben procurar la optimización de sus recursos para
el cumplimiento de sus competencias y la atención de las necesidades de la
comunidad.
Las finanzas permiten al Estado realizar los procesos de planeación, incorporación
y aplicación de recursos, en procura del cumplimiento de sus funciones y
competencias, con un modelo organizacional de acuerdo a las características
particulares y las necesidades del ente territorial.
3
RESTREPO Camilo. Hacienda Pública, 5ª edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia,
2000, 32pp
Unidad 1
5
Marcial Córdoba Padilla
1.2. POLÍTICA ECONÓMICA
Entre las aportaciones más representativas en relación con la política económica,
además de las de Tinbergen, las contribuciones de Theil (1954, 1956, 1958, 1964)
y Frisch (1956, 1957) respecto al desarrollo del enfoque de los objetivos flexibles,
en tanto métodos alternativos al de la especificación a priori de los valores de los
objetivos de política económica; las de Simon (1956) y Theil (1957) en cuanto al
empleo del método del equivalente cierto, como procedimiento para convertir
un modelo de decisión bajo incertidumbre aditiva en otro de tipo determinista,
y la de Brainard (1967) relativa a las implicaciones en términos de una política
de diversificación de instrumentos de los modelos de política económica con
incertidumbre multiplicativa; las de Mundell (1960, 1962) en relación a la
aplicación del principio de clasificación efectiva de mercado o método de
emparejamiento de instrumentos con objetivos basados en las propiedades de
estabilidad del modelo de la economía, y las de Phillips (1954, 1957), como
primeros esfuerzos encaminados al desarrollo de un enfoque dinámico de la
política económica de estabilización.
Entre las referencias representativas de la segunda etapa se encuentran
Friedman (1973), Pindyck (1973) y Chow (1975). Fue precisamente ésta la etapa
de la teoría tradicional de la política económica que habría de coincidir en el
tiempo con las primeras contribuciones de la macroeconomía del equilibrio y
servir de modelo de referencia para la crítica que Lucas dirigiría a la teoría
tradicional de la política económica y sistematizaría en su trabajo de 1976.
Política económica son todas aquellas medidas que toma el gobierno de un país
con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos en materia económica
por medio de instrumentos o variables, buscando con ello la prosperidad
económica.
Los países con economía de mercado, formulan sus políticas económicas en torno
a un cierto número de objetivos. El concepto que los globaliza es básicamente
aquel que tiene que ver con el desarrollo económico, entendido como la
acumulación de capital y sus implicaciones en el orden social. Otro objetivo
podría expresarse como aquel que apunta a asegurar un nivel de empleo estable
y elevado.
En este mismo marco global, se menciona dentro de estos objetivos, el que
hace referencia a elevar el nivel de vida de la población y con ello la calidad y
cantidad de bienes y servicios en los que muestre preferencia la sociedad en su
conjunto. Se trata pues de generar unas políticas mediante las cuales se adecúe
el crecimiento de la producción de mercancías de consumo con las necesidades
y las predilecciones de toda la sociedad, dándose lugar así al bienestar. Otro
objetivo es aquel que tiene que ver con evitar o controlar la inflación, para lo
6
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
cual es claro también en la moderna política económica, que esta formulación
pretende alcanzar un tope mínimo de inflación, más que eliminarla.
Como se puede notar, todos los objetivos se encuentran francamente
interrelacionados, aún cuando unos pueden estarlo más que otros. Aún más, se
puede pensar que no sería posible lograr uno sin que otro tuviese lugar, por
ejemplo, sería lógico suponer que para que una economía se permitiese niveles
importantes de distribución de la renta real, es necesario aumentar el volumen
de empleo. Algo semejante cabe pensar en torno al elevamiento del nivel de
vida en términos de bienestar general. Las categorías de la política económica
se resumen con el siguiente esquema:
OBJETIVOS
FINES
Crecimiento económico
Aumento del PIB
Elevación del nivel de vida
Aumento del ingreso per cápita
Redistribución del ingreso
Mejoramiento de la vivienda
Aumento de la cobertura en salud
Aumento de cupos educativos
Estabilización económica
Mejoría en el nivel de empleo
Estabilización de los precios
Equilibrio en la balanza de pagos
Autonomía económica
Reducción de la dependencia
Nacionalización de la producción
Unidad 1
7
Marcial Córdoba Padilla
Comúnmente se emplea el criterio de concentrar la atención sobre un limitado
número de macro objetivos. Pues bien, en términos de estos objetivos, la política
económica del Estado suele entenderse bajo dos grandes categorías: una política
de corto y mediano plazo o política coyuntural, en la cual los objetivos de la
acción pública van dirigidos fundamentalmente a obtener la máxima utilización
de los recursos disponibles acompañados de un elevado nivel de inversión.
Lo anterior estará compatibilizado con el mantenimiento de una estabilidad en
los precios, es decir, con la contención de las fluctuaciones de los mismos en
el mercado. Este tipo de política es identificada usualmente como una política
de estabilización. A diferencia de ésta, las políticas de largo plazo se dirigen a
promover y sostener el desarrollo económico en su conjunto, por la cual afectan
mayormente la estructura base de la economía. Estas últimas son conocidas
como política de estructural.
Cabe suponer que un propósito global de desarrollo económico, entendido
éste en su profunda y real implicación, supone la superación de desequilibrios
estructurales, los cuales tienen que ver no solamente con el crecimiento
económico, sino también con las dificultades que signan los procesos de
acumulación de capital, la estructura de propiedad, y por lo mismo, con la
distribución de la renta y de la riqueza nacional.
En lo que tiene que ver con la adecuación de los objetivos, y retomando la
problemática que rodea su formulación, cabe subrayar el papel que juega la
teoría económica de la que es parte la política económica. El empleo de ella así
como también el del conjunto de la información estadística económica y social,
contribuyen, de una parte, a elaborar el diagnóstico que sirve de base y de otra
parte, a precisar en consecuencia los objetivos concretos. Tales objetivos son
posibles expresarlos en un modelo que adecúe las metas con los instrumentos.
Los objetos de política económica podrían formularse en términos de desarrollo
económico, modificación del proceso productivo, cambio de modelo de
acumulación de capital, etc. Es importante dirigir los objetivos hacia la solución
de problemas que presentan más urgencia coyuntural, que prioricen los intereses
del Estado y que sea consecuencia de la forma como se examinan los efectos y
causas de las diversas situaciones económicas percibidas en el diagnóstico.
1.2.1 Instrumentos de política económica
“Podemos entender los instrumentos de la política económica como los medios
que utiliza el Estado para alcanzar sus objetivos, propósitos y fines”4. Es posible
establecer un ordenamiento o clasificación general de ellos, que por razones
didácticas nos permite conocer su disponibilidad y sus características en el
manejo de una determinada economía.
4
RAMOS DE VILLARREAL, Rocío. Objetivos e Instrumentos de Política Económica. Fondo de Cultura
Económica, México, 2000 155-157pp
8
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Un grupo de instrumentos es de carácter macroeconómico, en tanto se emplean
para imprimir cierta direccionalidad a los asuntos globales del quehacer
económico. Otro grupo de instrumentos más particularizado es el que se utiliza
para lograr propósitos específicos en determinadas ramas, sectores y / o
industrias.
La escuela keynesiana, plantea la necesidad de la intervención pública como
mecanismo para garantizar apropiados niveles de empleo que se traduzcan
en mayor producción, por la vía, por ejemplo del crecimiento de la demanda
agregada, pero importa subrayar que uno de los instrumentos claves de ella es
justamente el aumento del gasto público.
Podríamos ejemplificar los elementos más relevantes de la amplia gama de
instrumentos con que puede contar el Estado para lograr ciertos objetivos como
se muestra en siguiente esquema:
Políticas
Económicas
POLÍTICA FISCAL
Instrumentos
Impuestos
Gasto público
POLÍTICA MONETARIA
Encaje bancario
Tasa de redescuento
Operaciones
de mercado abierto
POLÍTICA CAMBIARIA
Tasa de cambio
Impuesto a la actividad exportadora
Incentivos financieros y crediticios
POLÍTICA DE COMERCIO
EXTERIOR
Controles arancelarios
Restricciones cuantitativas y contingentes
Zonas francas
POLÍTICA DE IMPORTACIONES
Unidad 1
9
Marcial Córdoba Padilla
1.2.2 Política fiscal
La política fiscal es el conjunto de decisiones que afectan el nivel o la composición
del gasto público, así como el peso, estructura o formación de los pagos
impositivos5. La política fiscal dirige y controla gastos e ingresos, así como la
administración de la deuda pública en una forma que tiene pleno conocimiento
del efecto de estas operaciones sobre la asignación de los recursos y la corriente
de fondos y, por tanto, de su influencia sobre los niveles de renta, precios,
empleo y producción.
Es el principal instrumento de aplicación de la política económica del Estado, ya
que por medio de ella ejerce su función redistributiva y estudia la determinación
del plan, el tiempo y el procedimiento a seguir en la realización del gasto público
y en la obtención de los ingresos públicos.
La política fiscal se sustenta en la intervención de estado en la economía,
buscando los siguientes objetivos:
•
•
•
•
•
•
El respeto a la asignación de recursos determinada por el mercado.
La redistribución del ingreso y la riqueza.
La estabilización del poder de compra de la moneda y su equivalencia
internacional.
El incremento del empleo, de la demanda y de la producción.
El desarrollo económico.
La nivelación regional.
Dichos objetivos no son realizables en forma conjunta, ni simultáneamente, ni
en el mismo grado; incluso, la importancia de algunos puede variar de acuerdo
con las orientaciones gubernamentales.
De la misma forma, la política fiscal no está aislada dentro del contexto de
la acción estatal. Ésta debe comprenderse relacionada con la política social,
internacional, agraria, urbana, etc.
El respeto a la asignación de recursos determinada por el mercado, hace
referencia a los conceptos de:
v
v
5
Neutralidad, que debe guardar la acción estatal con respeto a las
interacciones con los distintos productores, comerciantes, financistas y en
general con el sector privado
La eficiencia, buscando el logro de sus objetivos, con la utilización de la
ERIAS, Rey Antonio. Política monetaria y política fiscal, Ediciones Pirámide, Madrid, 2008
10
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
v
v
menor cantidad posible de recursos, que en gran medida son aportados por
los particulares.
La simplicidad, con la que el Estado se relaciona con los particulares en su
acción interventora, de las menores exigencias posibles, no sólo económicas,
sino administrativas, con las cuales puede lograr sus propósitos.
La utilización de las mismas reglas de juego entre el Estado y el
sector privado, cuando el primero produce bienes sujetos a precios y
competencia.
La redistribución del ingreso y la riqueza, busca precisamente alterar la libre
asignación de recursos del mercado, en función de la moral social y la solidaridad
ciudadana, mejorando los mecanismos de ingresos estatales y de utilización del
gasto público, teniendo en cuenta:
v
v
v
La equidad, como expresión de las exigencias directamente proporcionales
a la riqueza de los contribuyentes, así como las exigencias iguales a quienes
tienen iguales ingresos y patrimonio.
La voluntad superior de la sociedad, que determina mediante los distintos
mecanismos de la democracia o las presiones sociales, la orientación de
la forma como se habrán de adquirir los ingresos del Estado, así como su
destinación
La orientación social del gasto, como destinación a los sectores más
desfavorecidos socialmente, así como a las áreas que exigen mayor apoyo
para su desarrollo.
La estabilización del poder de compra de la moneda y su equivalencia
internacional, se alcanza a través del desarrollo de la política presupuestal, que
tiene que ver con la incidencia de la acción y el tamaño estatal, en la cantidad
de moneda en circulación y en el endeudamiento nacional. Para el logro de este
objetivo se debe considerar que:
v
v
v
v
Debe existir correspondencia entre ingresos y gastos de la nación, en
principio determinada por el equilibrio presupuestal, refinado con unas
reglas de elaboración del presupuesto.
Debe lograrse un tamaño adecuado del Estado, dependiendo de las necesidades
de gasto, frente a una carga tributaria tolerable para los particulares.
El nivel de intervención económica del Estado debe guardar proporción
con el volumen de bienes y servicios que en conjunto se prestan en toda
la economía, para evitar así crisis de consumo y de capacidad de compra en
la población.
Debe guardar proporción y equilibrio entre entradas y salidas de divisas
del país, en lo que tiene que ver con la aplicación de medidas cambiarias,
para así resguardar el poder económico de la moneda, frente a otras
monedas, principalmente las de cambio internacional.
Unidad 1
11
Marcial Córdoba Padilla
El incremento del empleo, la demanda y la producción, buscan la estabilización,
aplicando acciones de mediano y largo plazo al interior de la economía,
repercutiendo en los aspectos más sentidos en la nación. Para su logro se aplican
los más variados mecanismos, que tienen que ver en general con la selectividad
de actividades a impulsar, con las restricciones que son nocivas a la economía,
con la acción estatal autónoma en ciertos campos y con los incentivos a la
producción.
El desarrollo económico, donde la intervención estatal tiene una clara intención
de acercamiento del desarrollo, pretendiendo el logro de mayores tasas de
crecimiento económico, a la par con un equilibrio entre los diferentes sectores,
buscando:
v
v
v
Incrementar los niveles de ahorro e inversión, que dinamizan la actividad
de sectores diferentes al de inversión inicial, otorgando incentivos tributarios
y sobre gravando algunas actividades.
Incrementar las divisas necesarias para la importación de bienes de capital,
controlando los aranceles, otorgando subsidios, exenciones de impuestos,
etc.
Ampliar el mercado interno, a través de políticas salariales, instauración
de entidades estatales de promoción, subsidio al consumo, etc.
La nivelación regional, íntimamente relacionada con las políticas de desarrollo
urbano y regional de cada país; involucra la orientación selectiva del gasto
público, en forma general o centralizada en polos de desarrollo; determina la
autonomía fiscal de las regiones, estableciendo el nivel de su propio esfuerzo
para la generación de ingresos, y las posibilidades autónomas de utilización del
gasto público.
El papel de la política fiscal apunta a la adecuación de la demanda agregada
a fin de procurar efectos en el nivel de la renta y con ello producir estímulos
ascendentes en la ocupación. Complementariamente a esta idea, se atribuye a
la acción pública un propósito también de intervención estratégica, orientada a
impulsar la utilización de la potencialidad productiva del sistema económico.
Los instrumentos básicos de la política fiscal son fundamentalmente dos6:
• El gasto público, que se expresa en el presupuesto nacional.
• Los impuestos, cuyas principales acciones tienen lugar bajo la nominación
de la política tributaria.
La política fiscal atribuye una particular importancia al manejo del gasto público,
6
Ver CUADRADO ROURA Juan R. Polìtica Económica objetivos e instrumentos, Tercera Edición,
Madrid, Editorial Mc Graw Hill, 2006, 319-326pp
12
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
entendida en primera instancia como una realización directa de inversiones por
parte del gobierno central y de sus entes locales o regionales. Este recurso
operativo del Estado en cuanto a modificar el gasto oficial, es utilizado como
herramienta de política económica en razón de los efectos que supone una
variación del total de las inversiones en el proceso de generación de la renta y
por consiguiente en el empleo.
El gasto público es una importante herramienta de política fiscal, entendido
su efecto multiplicador y su posterior incidencia en el aumento del empleo.
Resulta claro comprender que un descenso en la inversión privada colocaría a la
economía en una situación recesiva, esto es, en una circunstancia de disminución
de la actividad productiva resultando seriamente afectado el nivel del empleo.
Es así como la cuantía del gasto público deberá corresponder a las necesidades
económicas de reactivar la actividad económica de conjunto e impulsar las
fuerzas que determinan la reabsorción del desempleo resultante de la anterior
caída en la producción.
Pero de otra parte, en términos del fiel equilibrio macroeconómico, se plantea
que el volumen del empleo y de la renta están determinados por el nivel en el
cual la demanda total se iguala con la oferta total. Sobre esta base, la política
fiscal plantea que en circunstancias en las que la demanda total se encuentra en
niveles muy altos, se produce un rápido y quizá sostenido movimiento ascendente
de los precios. Colocada así la economía en una situación inflacionaria, esta
excesiva demanda agregada puede ser susceptible de controlarse a través de
una disminución del gasto público.
De esta manera, estos movimientos de incremento o disminución de los gastos
del Estado se reflejan básicamente en la situación presupuestal del gobierno.
Como es conocido, ello se expresa del siguiente modo:
P = Ig - G
En donde:
P = Situación presupuestaria del gobierno en un año determinado.
Ig = Ingresos percibidos por el gobierno.
G = Gastos en los cuales incurre el gobierno, ya sean éstos para el
consumo o para la inversión.
La situación presupuestaria se considera superavitaria cuando los ingresos (Ig)
están por encima de los gastos (G). Inversamente hay una circunstancia de
déficit cuando estos últimos, o sea los gastos, son mayores que los ingresos:
De otra parte, estamos ante un presupuesto balanceado cuando los gastos se
corresponden con los ingresos.
Unidad 1
13
Marcial Córdoba Padilla
Hasta ahora hemos analizado qué ocurre en la economía con el manejo que el
gobierno hace de los gastos (G), pero para completar el cuadro general de la
política fiscal, se hace necesario observar los efectos que la cuestión tributaria
tiene, tanto en la formación del presupuesto como en los propósitos del Estado
en cuanto a incidir en el comportamiento del empleo y de la renta. Será también
necesario relacionar la política de impuestos con la política del gasto público.
La política fiscal de origen keynesiano atribuye un mayor efecto en el nivel de
empleo al gasto público, cuando este último se financia por la vía del empréstito
(endeudamiento del Estado) e inversamente, un menor estímulo al empleo
cuando dicho gasto público es pagado con recursos provenientes de los recaudos
fiscales, esto es de los impuestos.
Tal ejercicio económico se expresa en el hecho de que, ante situaciones de bajo
nivel de empleo, los gastos del gobierno resultarán mayores que los ingresos.
Con esto, se estará entonces ante un financiamiento deficitario en términos del
presupuesto público.
1.2.3. Política monetaria
“La política monetaria consiste en acciones tomadas deliberadamente por el
gobierno con el fin de variar la cantidad y precio del dinero para conseguir los
objetivos que se le han señalado a la política económica general”7.
Se trata de un conjunto de medidas aplicadas por la autoridad monetaria, con el
propósito de conseguir la estabilidad del valor del dinero y evitar desequilibrios
prolongados en la balanza de pagos. Se considerará el manejo de la cantidad de
dinero y las condiciones financieras, con las que se refieren a tasas de interés,
volúmenes de crédito, tasas de redescuento, de encajes, entre otras. Es la
estrechamente ligada a la política cambiaria para el control de la cantidad de
dinero.
El papel de la política monetaria hace referencia a la necesidad de mantener un
volumen de liquidez adecuado en la economía, que permitan financiar la actividad
económica en general. La cantidad de dinero que circula en la economía, debe ser
suficiente para permitir a los agentes económicos adquirir la cantidad de producto
que la economía produce. Con esta política el Estado controla la circulación
monetaria y los medios de pago, con los cuales regula la inflación.
Una conceptualización más explícitamente articulada a la acumulación
capitalista, es aquella en la cual el proceso productivo conlleva necesariamente
7
MENDOZA, José Francisco. Gestión financiera pública. Universidad Externado de Colombia,
Bogotá, 2007, 95pp
14
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
una adición del valor que aparece, sin ser la expresión real del proceso bajo
la forma de dinero incrementado. Es este el concepto marxista, que explica el
modo de producción capitalista. En este contexto, la moneda es entendida aquí
como equivalente general que posibilita su canje por cualquier mercancía.
Esta característica de inter cambiabilidad y de equivalencia general le atribuye
una específica entidad en las economías comerciales. Aquí, el dinero es entonces
estudiado al tenor de la producción y la acumulación, por lo cual desborda la
exposición de una política monetaria del capitalismo contemporáneo. Planteada
así la cuestión del manejo gubernamental del conjunto de instrumentos del
sistema bancario y monetario en las economías occidentales que aceptan un
cierto tipo de funciones que cumple el dinero. Ellas aluden a lo siguiente8:
v
v
v
v
Medio de cambio: fundamentalmente debe ser aceptada a cambio de bienes
y servicios y debe dar a su poseedor el poder de comprar mercancías y
servicios.
Medida de valor: en el sentido de que el dinero debe poderse usar para
confrontar el valor recíproco de mercancías y servicios y por lo tanto estará
en condiciones de funcionar como unidad de cuenta.
Medio de pago diferido en el tiempo: esto es, que los individuos que aceptan
recibir un pago en el futuro deben asegurar que el valor recibido no será
inferior al pactado en el momento de la transacción. Esta cualidad del dinero
posibilita el crédito. Debe reconocerse aquí que en la práctica el poder de
compra de la moneda es casi siempre inestable.
Fondo de valor: es decir, que la moneda no se debe deteriorar en el tiempo y
sus poseedores podrán conservarla indefinidamente para transacciones futuras
En general, la síntesis de la función del dinero tiene que ver con su potencialidad
de ser utilizado en las transacciones. Pero el conjunto de monedas y billetes
que existen en una economía y que constituyen el circulante no son el total
de la oferta monetaria de una economía determinada y por consiguiente no
son los únicos instrumentos con los cuales se llevan a cabo las transacciones
monetarias. También, como es sabido, los depósitos a la vista o las llamadas
cuentas corrientes tienen la característica de ser consideradas medios de pago
y son éstas las que forman el mayor volumen de dinero en un país.
Es a partir de esta reflexión como se define lo que en la simbología referente a
la moneda se denomina el M, lo cual expresa el conjunto de oferta monetaria
en un sentido de perfecta liquidez. En nuestro medio el M está representado por
los componentes que pueden ser destinados a la compra de bienes concretos o
financieros y está constituido por:
8
Ver AST, Federico. Valor y unidad de las funciones del dinero. Universidad de Buenos Aires,
2001
Unidad 1
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Marcial Córdoba Padilla
•
•
El circulante, estos son los billetes y monedas emitidos por el Banco de la
República.
Los depósitos bancarios en cuenta corriente o depósitos a la vista.
Tal como se puede colegir de aquí, cualquier análisis referente al asunto
monetario tendrá que tomar en consideración el sistema bancario y por lo
mismo, las modificaciones que se den en la cantidad de monedas depositadas
en las cuentas corrientes.
Pero el estudio de los componentes de la cantidad de dinero no se detiene aquí,
pues además de esto, también se emplea otro concepto que completa y amplía
el primero. Este se refiere fundamentalmente a ciertos depósitos bancarios
cuya característica básica es la de no poderse emplear en forma directa para
llevar a cabo pagos. Ellos son fundamentalmente los depósitos a término, que
conjuntamente con M1, se expresan como el llamado M2. La imposibilidad
de efectuar pagos en forma directa implica un cierto tiempo necesario para
transformar dichos depósitos, ya sean en circulante o en dinero o en cuentas
corrientes, de manera que puedan ser utilizados en transacciones corrientes de
inmediata aceptabilidad en la compra de bienes y servicios.
Para considerar un concepto mucho más amplio de la oferta monetaria de un
país, se hace necesario incorporar lo que se denomina “Cuasi-dinero”. Estos,
en cuanto activos, están constituidos centralmente por aquellos dineros
depositados en las corporaciones financieras (instituciones de crédito, por
ejemplo). Concretamente, para el caso colombiano el “cuasi-dinero” lo integran
principalmente:
•
•
•
Los depósitos tradicionales de ahorro.
Depósitos ordinarios, cuentas y certificados en UVR(Unidad de Valor Real).
Los Certificados de Depósito a Término (CDT) de los bancos y Corporaciones
Financieras.
Sobre la base a partir de la cual deberá actuar cualquier procedimiento de
política económica que se entienda ubicado en los espacios económicos que
le competen al dinero, se podrá entender ahora que el asunto radica en la
incidencia y los efectos que las autoridades pretendan ejercer sobre esa masa
monetaria ya definida como medios de pago y cantidad total de la llamada
oferta monetaria ampliada.
Un aumento en el M1 y / o en la oferta ampliada de moneda (M 2), inducirá a ciertos
desequilibrios económicos (incremento en los precios, modificación de la tasa
de interés por ejemplo) que producirán una acción específica de las autoridades
bancarias ligadas al gobierno. Tales acciones podrían estar encaminadas a la
expansión o contracción de la cantidad de moneda existente en la economía, a
través de restricciones en el crédito y / o el control sobre las tasas de interés.
16
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Pero en la medida en que las decisiones monetarias de los gobiernos están ligadas
a propósitos macroeconómicos y sociales de conjunto, es de esperarse que el
resultado último de la política que se refiere al dinero, apunte a la estabilidad y
crecimiento del empleo. Por consiguiente, la política monetaria deberá atender
también a los propósitos globales del desarrollo económico.
Desde luego es de suponer que en esto último, también los efectos sobre la
balanza de pagos y sobre todo lo que se denomina sector externo, podría
colocarse en el campo del manejo de la moneda.
Con respecto al manejo de la cantidad de dinero del sistema, los instrumentos
de que se vale la política monetaria se orientan al control de la oferta monetaria
a través del crédito y el tipo de interés, acción que se regula mediante los
siguientes tres mecanismos:
10. El encaje bancario-EB. o mínimo legal que los bancos deberán mantener en
reserva y esterilizados, con lo cual, se sientan las bases sobre las cuales deberá
actuar cualquier procedimiento de política económica que se entienda ubicado
en los espacios económicos que le competen al dinero. Se podrá entender ahora
que el asunto radica en la incidencia y los efectos que las autoridades pretendan
ejercer sobre esa masa monetaria ya definido como medios de pago y cantidad
total de la llamada oferta monetaria ampliada.
Con el encaje bancario la Junta del Banco de la República está en posibilidad
de controlar la cantidad de préstamos efectivos o disponibilidades de crédito
que los bancos pueden hacer. Igualmente, tal como ya se dijo, también la Junta
del Banco de la República controla la cantidad de dinero que puede crearse
mediante el establecimiento de los porcentajes de encaje bancario. Así, cantidad
de dinero y volumen de crédito, pueden ser manejados con un relativo amplio
margen por la autoridad monetaria central
20. La tasa de redescuento. Una de las fuentes de crédito con que cuenta la
banca comercial es el mismo Banco de la República. Por autorización también
de la Junta, el Banco Emisor cobra un cierto tipo de interés por estos préstamos
a los bancos y dicho interés se denomina tasa de redescuento.
La Junta del Banco de la República utiliza en síntesis dos formas para el manejo
de este instrumento. De una parte, el establecimiento de cupos de crédito para
los bancos comerciales, así como la autorización o negación de un determinado
crédito solicitado por esas instituciones. De otra parte, también el organismo
rector del sistema bancario colombiano, tiene atribuciones para la modificación
de esa tasa de redescuento, con lo cual está en posibilidad de desestimular la
utilización de tales créditos aumentando el redescuento.
Unidad 1
17
Marcial Córdoba Padilla
30 Operaciones de mercado abierto. El otro instrumento básico que utilizan
los países capitalistas en orden a producir efectos expansivos o restrictivos, en
la liquidez monetaria de la economía, es el conocido como las operaciones de
mercado abierto. Esta expresión indica, la compra o venta de títulos o papeles
públicos emitidos por el Banco de la República o por medio de sus operadores
financieros, de acuerdo a la decisión, iniciativa y orientación de la Junta.
De este modo, la autoridad central monetaria se coloca en disponibilidad de
aumentar o disminuir la cantidad de dinero líquido en el mercado. Es claro que
este mecanismo también afecta la disponibilidad de crédito en todo el sistema
económico.
Si se trata de restringir el volumen de dinero existente en el mercado, la
autoridad bancaria9 vende títulos o bonos públicos, con lo cual absorbe y recibe
dinero del mercado por un período determinado, manteniéndolo así por fuera
del sistema. Si por el contrario, se trata de expandir o inyectar más circulante,
entonces compra dichos títulos o bonos entregando dinero a sus vendedores y
expandiendo así la cantidad de dinero u oferta monetaria. Desde luego estas
ventas tienen efecto ofreciendo atractivas tasas de interés.
En otras palabras, cuando el propósito es el de incrementar la liquidez en
la economía o el de mejorar las disponibilidades de crédito de los bancos
comerciales, el Banco de la República compra o adquiere títulos y bonos con
lo cual permite la ampliación de nuevos depósitos en los bancos comerciales.
Esto producirá un efecto multiplicador de los depósitos en cuenta corriente,
ampliando así la oferta monetaria.
La situación contraria generará un efecto inverso, cuando la venta de tales
bonos o títulos públicos produce retiros en los depósitos bancarios y con ello
se disminuye la oferta monetaria. Este control sobre la cantidad de dinero,
se emplea también para producir resultados en lo que hace a la inflación de
origen monetario, pues según los gobiernos, una excesiva cantidad de dinero
líquido en circulación presiona los precios hacia el alza y se desencadena un
proceso inflacionario. De esta forma y en resumen, lo política monetaria se
puede esquematizar así:
9
En uso de estas operaciones de mercado abierto.
18
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Encaje Bancario
POLÍTICA
MONETARIA
Instrumentos
de
Aplicación
Tasa de Redescuento
Operaciones de
Mercado Abierto
En la fijación de una política monetaria coherente hay que tener en cuenta
el papel que juegan las operaciones que un país efectúa con el exterior, con
relación a la cantidad de dinero. La monetarización de las divisas percibidas
por efectos de las exportaciones y los mecanismos para convertir tales divisas
en pesos colombianos, son también elementos que se emplean para incidir
en el comportamiento de los medios de pago. En nuestro medio las medidas
que afectan este campo son también competencia de la Junta del Banco de la
República.
Al igual que los movimientos de la tasa de interés son explicados, desde el punto
de vista monetario, como los ajustes o desajustes entre la oferta monetaria y su
respectiva demanda, también desde este mismo ángulo monetario, la inflación
encuentra una de sus razones en este mismo fenómeno económico.
La teoría económica ha explicado que la inflación se expresa como la pérdida en
el poder de compra del dinero o rentas monetarias, lo cual también se traduce
en un aumento sostenido de los precios. Pues bien, diversas interpretaciones
de este hecho han dado pie a formular puntos de vista diferentes para la
interpretación y tratamiento de los procesos inflacionarios que se desencadenan
en la economía. Las más conocidas de ellas atribuyen las causas de este fenómeno
a las siguientes razones:
•
•
•
Una demanda excesiva con respecto a la oferta total.
Al incremento continuo en los costos de producción.
A un crecimiento inadecuado de la cantidad de dinero en circulación.
La primera de ellas, es denominada inflación de demanda y se explica a través
del hecho de que la demanda monetaria es global, o sea que el gasto privado,
público y del crédito resultan excesivos frente a una oferta insuficiente. Por lo
tanto, una creciente demanda de bienes y servicios que no se corresponde con la
capacidad productiva de la economía, induce a un incremento en los precios.
Unidad 1
19
Marcial Córdoba Padilla
El segundo tipo se denomina inflación de costos, que explica el hecho a
través de los costos de producción. La mayor parte de los partidarios de esta
explicación plantean que la inflación ocurre a causa de los incrementos en los
salarios monetarios, lo cual afecta grandemente los costos industriales y de toda
la generación de bienes y servicios. Muchos organismos internacionales (como el
caso del Fondo Monetario Internacional) son partidarios de este punto de vista,
ante lo cual formulan recomendaciones de política económica orientados hacia
la política salarial, en el sentido de restringir el crecimiento de los salarios, a fin
de controlar los movimientos ascendentes de los precios.
El tercer argumento hace referencia a un excesivo crecimiento de la oferta
monetaria en relación con la producción existente en la economía. Este análisis
considera que la inflación es un fenómeno puramente monetario, producto
solamente de un incremento más rápido de la cantidad de moneda respecto
al crecimiento de la producción. Las prácticas de política económica de
quienes son partidarios de esta consideración no se apartan de la terapéutica
antiinflacionaria, relativa a la contención de los salarios. De hecho, inflación
de costos e inflación por inadecuada oferta monetaria, se combinan en muchos
manejos de la política económica reciente en varios países de América Latina.
En política económica se han venido planteando dos corrientes extremas: la
una privilegia de modo excluyente la pertinencia de la política monetaria y
desconoce el papel de los instrumentos fiscales en la perspectiva de elevar
el nivel de empleo y, en consecuencia, generar procesos expansionistas en el
crecimiento económico y la otra, considera determinante para el crecimiento
de la economía la utilización de las herramientas de orden fiscal, colocando a la
política monetaria en un plano de poca relevancia.
Sin embargo, la práctica más reciente tiende a combinar ambos componentes
de la política económica. Por ejemplo, las restricciones monetarias y fiscales
han sido utilizadas para combatir la inflación, aún cuando ya el capitalismo no
hable de erradicarla totalmente sino más bien de lograr niveles “tolerables” de
inflación. Igual criterio se asume en lo que respecta a la recesión o movimiento
descendente de la economía, combinando estrategias de tipo expansivo en
materia fiscal y monetaria.
Se ha pensado que la utilización exclusiva de una sola de estas políticas,
produciría efectos traumáticos o en exceso rígido para algunos sectores de la
economía y de la sociedad. Es así como en circunstancias de demanda agregada
excesiva, las recomendaciones de política fiscal apuntan a la reducción del gasto
público y al incremento de los impuestos. Con ello se afectarán programas de
inversión pública y se disminuirá el ingreso real disponible de la población. De
igual modo, el empleo de una política monetaria de carácter restrictivo podría
generar menores disponibilidades de crédito, afectándose con ello la inversión
global o de algunos sectores en particular.
20
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Es así como la mayoría de los gobiernos consideran más apropiada la combinación
de lo fiscal con lo monetario, en aras de procurar un armónico y menos traumático
proceso de crecimiento económico.
1.2.4. Política cambiaria
El valor de la moneda nacional expresada en función de otra que constituye un
patrón internacional, es el precio básico de la economía: incide en el rendimiento
de las exportaciones y de la inversión extranjera; el comportamiento de la
inflación, la tasa de interés y los salarios reales; el costo de las importaciones y
del endeudamiento externo.10
La política cambiaria es la que tiene que ver con el manejo de la tasa de cambio
y la aplicación de controles cambiarios. La tasa de cambio es una alternativa para
conseguir el desequilibrio en las variables externas, cuando éste es persistente
y continuo. La modificación de la tasa de cambio permite ajustar las cuentas
externas, contribuyendo al objetivo de desequilibrio externo.
La importancia y amplitud de esta disposición dificulta un intento de síntesis
donde se referencien sus aportes más innovadores y relevantes. Sin embargo,
deben señalarse los aspectos que de alguna forma pueden considerarse, tales
como:
• Una devaluación gradual, conocida como el sistema de lo que algunos
economistas denominan la “devaluación gota a gota” o las “mini
devaluaciones”, mecanismo mediante el cual las autoridades monetarias
determinan la tasa de cambio.
• Supresión de un mercado de divisas libres, lo cual supone el establecimiento
de severas restricciones y controles a los movimientos de capitales con el
exterior. Ello se traduce en una sólida política de control cambiario en el
país, estableciendo que sólo el Estado es el único vendedor y comprador
de divisas. Igualmente este control de cambios plantea límites al pago de
servicios técnicos, remesas y utilidades al exterior.
• Frente a las diferentes tasas de cambio existente hasta entonces en el país,
como es el caso de un tipo de cambio para las exportaciones cafeteras, otra
para los capitales, etc., se unifican todas estas tasas en torno a una única y
básica.
• Creación de instrumentos para el estímulo tributario y cambiario de las
exportaciones, sentando las bases de la política promocionadora de
exportaciones.
• La organización institucional, técnica y administrativa que estructure y
ponga a funcionar la política de comercio exterior.
10 BOTERO, Jorge H. Política Cambiaria, Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Bogotá,
2008
Unidad 1
21
Marcial Córdoba Padilla
•
Los criterios y controles a la inversión extranjera, con
reglamentación por parte del Estado.
autorización y
El conjunto de estos elementos debe ser entendido como algo más que los
meros antecedentes de la política cambiaria, pues constituyen el marco vigente
y orientativo de la política cambiaria y de comercio exterior. Este hecho parece
mostrar las posibilidades de adecuación de los instrumentos en relación con su
ajustabilidad a las condiciones cambiantes del sector externo.
Básicamente se puede decir que los países devalúan y utilizan este instrumento
como un mecanismo de política económica, cuando se dan indistinta o
simultáneamente ciertas circunstancias que, en última, intentan producir
algunos efectos en el sector externo. Ellas son:
• Cuando de registra un deterioro de la balanza cambiaria expresada, por
ejemplo, en una pérdida de las reservas internacionales o reserva de
divisas.
• Cuando se da una sobre valuación de la moneda nacional y por consiguiente
el valor externo de dicha moneda se encuentra por encima de su poder
adquisitivo interno.
• Cuando la política del sector externo apunta a estimar o promover las
exportaciones nacionales, aumentando el ingreso del sector exportador y
haciendo más competitivos los precios de los productos exportables.
Es decir, creando condiciones para que las exportaciones nacionales sean menos
caras en el mercado internacional y así se estimule su demanda.
La política económica del sector externo considera que los efectos más relevantes
de la devaluación en el país que lleva a cabo este procedimiento, se expresaría
finalmente en una estabilidad del sector. Ello tendría que traducirse en un
aumento de las exportaciones y en una promoción de las mismas, por cuanto los
precios de los bienes exportables se colocarían en niveles reducidos en términos
de moneda nacional en el extranjero.
Las estrategias de incremento de las exportaciones deben permitir identificar
en forma clara los instrumentos utilizados en una política promocionadora. Ellos
se sintetizan y agrupan en tres tipos de mecanismos:
• Los instrumentos cambiarios.
• Los de tipo fiscal y tributario.
• Los financieros y crediticios.
Los instrumentos de tipo cambiario deben imprimir un cierto ritmo de crecimiento
en la tasa de cambio, con miras a hacer más competitivos los precios de los
productos exportables. En lo que tiene que ver con el mecanismo tributario
y fiscal, se ofrecen ciertas ventajas en materia de impuestos a la actividad
exportadora.
22
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Otro instrumento de la política de promoción de exportaciones lo constituyen los
incentivos financieros y crediticios. Con ellos se busca fortalecer la capacidad
de crédito con destino a las actividades productivas orientadas a la exportación,
haciendo más fácil el otorgamiento de este tipo de crédito y poniendo en práctica
una política de financiación subsidiada para las exportaciones con una modalidad
de tasas de intereses reducidos. Se propone, entre otras cosas, incrementar la
utilización de la capacidad instalada de la industria de exportación y estimular
las exportaciones no tradicionales o exportaciones menores.
1.2.5. Política de comercio exterior
El comercio exterior comprende el estudio del intercambio de bienes y servicios
entre las naciones. En una economía globalizada, los países se ven abocados a
abrir sus fronteras eliminando medidas de protección a su industria nacional. Tal
protección está dirigida en defensa de la producción interna, dentro del propósito
de desarrollo del sector industrial y por supuesto, el crecimiento económico y
el elevamiento del nivel de empleo; pero lo que la industria debe adoptar son
mecanismos para mejorar la calidad y reducción de los costos producción para
ser más competitivo11.
El proceso de globalización que integra el mundo en las dimensiones económica,
política y cultural ha constituido un entorno favorable para la expansión del
comercio internacional, con una participación creciente de las diferentes
economías y actores económicos en el mercado mundial. El intercambio comercial
entre las naciones tiene implicaciones en la toma de decisiones de los diferentes
actores que intervienen en él, como el Estado que es quien, con el objeto de
lograr el desarrollo económico y el bienestar de la población, diseña una política
económica que abarca estrategias en el campo comercial, cambiario, fiscal,
monetario entre otros.
En la dinámica del comercio exterior se conjugan las acciones del sector privado,
con las decisiones tomadas por el Estado en materia de política comercial para
concretar iniciativas y estrategias empresariales de ubicación y localización de
recursos en el mundo, a partir de los cuales se generan los flujos y corrientes
de comercio en diversos mercados regionales y locales, amparados en acuerdos
comerciales multilaterales, regionales y bilaterales. El intercambio de bienes y
servicios comprende entonces también los flujos que se generan de capitales y
los mecanismos de pago en transacciones internacionales inherentes a un sistema
financiero internacional. Implica también decisiones en temas de mercadeo
internacional, posicionamiento de productos, estrategias de penetración de
mercado, el análisis de la distribución física y decisiones logísticas que integran
toda la cadena de abastecimiento a nivel empresarial.
11 Ver TUMORES. Economía internacional, globalización e integración regional, Mc Graw Hill,
Bogotá, 2002
Unidad 1
23
Marcial Córdoba Padilla
Conjuntamente con este objetivo, se trata de establecer controles a las
importaciones con el fin de buscar un equilibrio en la balanza cambiaria y lograr
el máximo aprovechamiento de las divisas disponibles, toda vez que los pagos
de importaciones se hacen en moneda extranjera (divisas). De igual manera,
los controles pueden afectar el nivel interno de precios, puesto que, muchos de
los bienes importados son productos finales para el consumo inmediato o son
intermediarios y de capital necesarios para la producción de otros bienes.
Básicamente estos instrumentos son de dos tipos:
• De orden arancelario.
• De restricciones cuantitativas o contingentes.
Los controles arancelarios son mecanismos que buscan un equilibrio en su
balanza cambiaria. Tales desequilibrios externos se expresan en la imposibilidad
de financiar de manera sostenida el déficit que dicha balanza presenta. Es
decir, será un desequilibrio en ella, cuando la diferencia entre los egresos o
gastos internos y los ingresos corrientes es de tal naturaleza y magnitud que la
economía no puede financiar esa diferencia.
La financiación de este déficit debería provenir de las captaciones netas
de préstamos e inversiones extranjeras y/o de la utilización de las reservas
internacionales (o de divisas); de modo que cuando este total no es suficiente
para cubrir las necesidades del desequilibrio, se está ante la presencia de un
grave desequilibrio cambiario.
Las restricciones cualitativas o contingentes que logran estos propósitos, se
obtienen aplicando medidas que incluyen la disminución del gasto público
restringiendo los gastos sociales y las inversiones del Estado, así como controles
a los salarios. Esto último es parte de la teoría de la inflación que se haya
en estas políticas, por cuanto se considera que la remuneración del trabajo
explica grandemente los costos de producción y por consiguiente, el movimiento
ascendente de los precios. Una reducción de la demanda interna concebida
en estos términos, finalmente afecta en forma grave el nivel de ingreso de la
población asalariada y favorece fundamentalmente los intereses oligopolicos
del capital internacional que opera en estos países.
Adicionalmente, el Estado puede utilizar otro elemento con propósitos
promocionadores, como son las llamadas zonas francas. Se trata de crear áreas
muy precisamente delimitadas, en donde es posible introducir materias primas
para que posteriormente sean transformadas y reexportadas, con la característica
de que tales materias primas gozarían de un tratamiento arancelario preferencial.
En este sentido, las zonas francas de industria y comercio se constituyen en
áreas para el aprovechamiento industrial de las fuerzas de trabajo empleada en
producción orientada al mercado mundial.
24
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Los mecanismos descritos se apoyan en una readecuación de los aspectos
administrativos e institucionales, tales como la reducción de trámite de
exportación. También la búsqueda de nuevos mercados y la promoción de la
producción exportable en eventos internacionales, son acciones que buscan
mejorar la actividad exportadora.
1.3. EL ESTADO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA
Muchas son las teorías que sostienen que el Estado ya no tiene cabida en este
mundo globalizado. Pero cabe preguntarse si esto es realmente así, y si no es
así, es decir que el Estado sigue siendo un actor importante en este contexto,
qué papel cumple en este nuevo ámbito. El Estado se vuelve más fuerte
y se consolida aun más al tener que enfrentar las dificultades externas y la
competencia internacional, que se plasma, principalmente, en la economía. Las
luchas territoriales han dejado de tener tanta importancia, ahora la competencia
pasa por el mayor dominio del mercado y del ingreso mundial. Ahora el problema
del Estado no va a estar ligado a la conquista de territorios, sino en sortear las
dificultades externas y salir lo más inmune posible12.
El poder del Estado ya no se basa en el territorio sino en el mercado, surge así, un
nuevo tipo, El Estado virtual que ha reducido su capacidad de producción basada
en el territorio. Por tal motivo, ha tomado mayor relevancia una estrategia
económica. La importancia del territorio ha decaído por la sencilla razón de
que la producción de un Estado no tiene que estar necesariamente dentro del
territorio que corresponde a ese Estado; las empresas multinacionales de un
determinado país se encargan de establecer filiales en donde sea más redituable.
Ya no hay necesidad de conquistar un territorio para tener el beneficio de la
producción, sólo basta con expandir ramas de una empresa por todo el mundo,
y así internacionalizar la producción.
El modelo del Estado virtual sugiere que tanto la estrategia política como la
económica tienden a la relocalización de las capacidades productivas, y en
esto también se basa la injerencia del Estado en el mercado. Pero también el
Estado tiene que ser capaz de disminuir su vulnerabilidad ante crisis externas, es
importante que el Estado se internacionalice, pero también es importante que
el Estado tenga un respaldo nacional para cualquier eventualidad.
Pero lo cierto es que el Estado, lejos de ser socavado por este fenómeno que es
la globalización, se ve fortalecido ya que se enfrenta a nuevas temáticas, nuevos
problemas que de ninguna manera le quitan soberanía, ya que las funciones
12 ROSECRANCE, Richard, El ascenso del Estado virtual, el territorio se vuelve obsoleto. DOXA
Cuadernos de Ciencias Sociales, N° 16, 1996-7, pp. 18-25
Unidad 1
25
Marcial Córdoba Padilla
del Estado no han cambiado, si se quiere, le restan autonomía, le disminuyen
el margen de maniobra para algunos asuntos, pero sigue teniendo las mismas
funciones. Las organizaciones transnacionales están controladas por estados o
representantes de éstos, y los estados pueden influir en ellos de distintas maneras,
aparecen nuevos actores, pero que simplemente constituyen nuevas formas
de contacto entre los estados, fortalece el postulado de la interdependencia
compleja de que surgen conexiones múltiples entre los estados.
Así Keohane y Nye señalan que “ésta vasta expansión de los canales
transnacionales, a distancias multicontinentales, generado por los medios de
comunicación y la abundancia de las ONG´S, ha ayudado a expandir la tercera
dimensión de la interdependencia compleja: múltiples temas conectando
sociedades”. De esta manera también se hace importante la influencia que los
estados tengan en estas organizaciones transnacionales, porque constituyen
nuevas formas de influencia de la política internacional.
De acuerdo con Ferrari (2004), “el cambio de una economía basada en el trabajo a
otra que se funda especialmente en la información y en la comunicación, reduce
la importancia del Estado-Nación como elemento decisivo para garantizar el
futuro del mercado”13. Estado se entiende como un conjunto de instituciones que
tienen los medios para ejercer coerción legítima sobre un territorio definido y su
población, a la que se denomina sociedad. El Estado monopoliza la elaboración
de reglas dentro de su territorio por medio de un gobierno organizado y de igual
manera regula su actividad económica.
El Estado en su papel de regulador de la economía interviene en todos sus
sectores, estableciendo medidas que permitan orientarla, situación que se hace
más evidente en un mundo globalizado, que conlleva: Globalización económica,
globalización social y globalización política. A esta situación no son ajenas las
empresas, ya que sin una actitud de visión global, tienen pocas posibilidades
de supervivencia. Su desarrollo y la internacionalización de acuerdo con las
tendencias mundiales, llevan al Estado a orientar su economía en ese sentido.
Esta globalización ha llevado a la conformación de bloques económicos entre los
países, como son:
•
•
•
El bloque europeo.
El bloque americano.
El bloque asiático.
Esta situación lleva a los países a la definición del modelo económico, los planes
de desarrollo, la reorganización de sectores productivos, la reconversión y
relocalización industrial y la definición de estrategias de exportación.
13 FERRARI, Romina Mariel. Finanzas públicas y globalización, Argentina, UNLAM, 2004, 15 pp
26
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
1.3.1. La intervención del Estado
La dirección general de la economía está a cargo del Estado. Este interviene,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y
en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación
de un ambiente sano.
El Estado, de manera especial, interviene para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegura que todas las personas, en particular las de menores ingresos,
tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover
la productividad y la convertibilidad en el desarrollo armónico de las regiones.
Bajo el influjo de la teoría keynesiana, se ha defendido y promovido la
intervención activa en la producción directa de bienes y servicios por cuanto
se aseguraba que ello contribuiría a mejorar el desempeño de la economía y
el bienestar de la población. De esta manera, para el logro de sus objetivos, el
Estado debería proveer de manera directa la producción de bienes y servicios
financiándolas con recursos provenientes de diferentes fuentes como impuestos,
contribuciones, tasas, endeudamiento, etc.
La intervención del Estado se debe manifestar en el uso de esquemas de regulación
sobre actividades consideradas estratégicas, como aquellas relacionadas con
el sistema financiero y los servicios públicos; o con otro tipo de medidas que
contribuyan a incentivar o desestimular el desarrollo de aquellas actividades
que considere conveniente apoyar o no.
La intervención en la economía se hace mediante la existencia de tres tipos
principales de funciones y políticas: asignación de recursos, medidas de
distribución de rentas y políticas de estabilización.
Existen diversas formas en las que el Estado puede intervenir en el proceso
económico, ayudando a lograr los objetivos macroeconómicos, además de buscar
el bienestar de la población.
La intervención gubernamental en la economía, ocurre en cuatro áreas
tradicionales. La provisión de bienes públicos, la regulación de los mercados,
la estabilidad macroeconómica y la búsqueda de la equidad. Esta intervención
se materializa a través de una serie de programas de gasto público. El nivel y
composición de tales gastos, junto a la globalidad de financiación, provocando
todo un conjunto de interpretaciones que define la política fiscal.
Unidad 1
27
Marcial Córdoba Padilla
1.3.2. Importancia del sector público
De acuerdo con Ramírez (2007), “El ejercicio de las funciones de acumulación
y legitimación implica la organización del Estado a través de entes públicos que
conforman el aparato estatal”14. La influencia que el sector público ejerce sobre
las actividades económicas se manifiesta de diversas maneras, como por ejemplo,
a través de su participación directa en la provisión de bienes y servicios, en
la demanda que ejerce sobre bienes producidos por otros agentes económicos,
en los pagos que hace a los factores productivos y el empleo que genera, en
su control sobre los activos en instrumentos financieros, etc. En función de lo
anterior, es posible desarrollar diversos indicadores de importancia en la vida
económica.
Es conveniente desarrollar indicadores precisos para medir la importancia
económica del sector público. Uno de ellos es el de su participación en la
demanda final de bienes y servicios, una vez hayan sido eliminados los consumos
intermedios de toda la economía.
1.3.3 Situación anterior
Un indicador alternativo del nivel de intervención del Estado es aquel que nos
muestra la participación del valor agregado generado por el sector público como
proporción del PIB. Este indicador elimina la doble contabilización causada por
los consumos intermedios.
Se apreciaba una alta participación del sector público en la remuneración de
los asalariados, la cual avanzaba de un promedio del 29% en los años setenta
y al 34% en años ochentas. En términos de su importancia como generador de
empleo, un estudio del DANE15 realizado en 1988 estimó que hacia finales de la
década de los ochenta había cerca de 940.000 empleados públicos, el doble de
los reportados a comienzos de la década de los años setenta. De ellos, el 78%
laboraba en la administración pública y el 22% en las empresas estatales.
Aunque no despreciable, esta participación es inferior al promedio latinoamericano
y más aún al promedio de los países industrializados. De otra parte, el nivel
del salario real de los empleados públicos en 1986/1987 era muy similar al de
1970/1971 (pero inferior al de 1983/1984) y superaba en 2.3 veces en 1987 (contra
2,7 veces en 1970) al de los obreros menos calificados de las ciudades (los del
sector de la construcción), pero era inferior al de los empleados del sector
industrial.
14 RAMÍREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Públicas en Colombia, Quinta Edición. Bogotá, Librería
Ediciones del profesional, Bogotá, 2007, 3pp
15 Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia.
28
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Más significativa aún era la contribución del sector público a la formación bruta
de capital fijo, FBCF, que pasó de representar el 34% del total en 1970-1974 a un
promedio del 47% en la década de los años ochenta.
La rápida expansión del sector público se vio acompañada también por un cambio
significativo en su estructura. Los aspectos más destacados de la misma fueron
de un lado, el desarrollo de un importante sector descentralizado a través de la
creación de un gran número de establecimientos públicos y empresas industriales
y comerciales del Estado y, de otro, la pérdida de importancia relativa que
experimentaron los departamentos y municipios durante la mayor parte del
siglo, tendencia que, sin embargo, empieza a sufrir un giro radical al final de la
década de los ochenta.
El primero de estos fenómenos se inicia a partir de los años treinta, pero es en
los cincuenta y sesenta cuando realmente se crea el mayor número de entidades
descentralizadas.
El ritmo de creación de nuevas entidades se desacelera en la década de los
sesenta pero, en cambio, su importancia económica se ha fortalecido aún más
desde entonces, dado el dinamismo de los sectores en que se han ubicado y las
funciones estratégicas que les han sido asignadas. Algunos estudios han sugerido
que su rápido desarrollo, se explica por el interés en promover algunas actividades
con una relativa independencia de las complejas restricciones presupuestales y
burocráticas y de la incertidumbre impuestas por las influencias políticas.
En virtud de lo anterior, los establecimientos públicos y las empresas industriales
y comerciales del Estado se convirtieron con el paso del tiempo en las principales
ejecutoras de la inversión: ya en 1962 ejecutaban alrededor del 33% de toda la
inversión pública y su peso relativo en este rubro de gasto se incrementó de
forma tal que en años recientes se eleva a cerca del 60%16.
En relación con los ingresos corrientes, la contribución de las empresas era del
orden del 45% y la de las entidades descentralizadas del 16%. En cambio, su
contribución conjunta al valor agregado es más reducida, del orden del 35% en
los años setenta y ochenta.
Otra dimensión en la cual se reflejan los cambios en la estructura del sector
público colombiano en la posguerra es la concerniente al destino del gasto
público. En el período 1946-1958, éste se orientó básicamente hacia inversiones
en el sector productivo, (dando lugar al nacimiento de entidades y empresas
tan importantes como el IFI, ECOPETROL, etc.), a servicios públicos y hacia
infraestructura vial, especialmente en carreteras.
16 Luego de haber alcanzado niveles incluso del 70% en los primeros años de los ochenta.
Unidad 1
29
Marcial Córdoba Padilla
En el período del Frente Nacional, que va de 1958 a 1974, lo más destacado fue
el programa de gasto público con contenido social y redistributivo. El plebiscito
de 1958, la Alianza para el Progreso y la creación del Situado Fiscal en 1962
definieron diversos mecanismos de apoyo a la educación y la salud pública.
Los programas de reforma agraria se tradujeron en un mayor gasto en este sector
y en la creación de importantes entidades de apoyo al agro. Finalmente, durante
la administración Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se presenció el despegue
definitivo de la seguridad social en el país, con la ampliación de las funciones
del Instituto de Seguros Sociales ISS y la creación del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar ICBF. También fue importante la ampliación de los programas
de vivienda popular.
A finales de los años setenta la gama de actividades a cargo del Estado se torna
menos variada17. Sin embargo, fue tal el énfasis puesto hasta mediados de
los ochenta en los campos energéticos y minero, en infraestructura física y en
la provisión de servicios públicos, que éste se convirtió en el período de más
acelerado crecimiento del sector público de los últimos cuarenta años.
En la década de los ochenta, aunque continúa el avance de estos mismos
sectores, se hizo un mayor énfasis relativo en las áreas tradicionales a cargo del
Estado (defensa, justicia, salud y educación) así, como en el pago al exterior del
servicio de la deuda pública, consecuencia del acelerado crecimiento que ésta
tuvo en el período 1978-1986.
A la clasificación funcional de los gastos que acabamos de presentar, conviene
añadir otra de carácter económico, que nos permita evaluar en qué sectores
productivos se ha concentrado la actividad estatal. La información al respecto
sólo está disponible a partir de 1970, pero resulta particularmente ilustrativa
para extraer conclusiones acerca de la reciente evolución del sector público
colombiano.
En primer lugar, la importancia preponderante que aún conservan los servicios
no mercantes en el conjunto de actividades públicas (39% en 1985-1989). En
segundo lugar, que a pesar de lo anterior, las actividades clásicas del Estado
colombiano han venido perdiendo importancia como consecuencia del acelerado
avance de los sectores de hidrocarburos y minería18. También las actividades
de transporte y comunicaciones, así como los servicios financieros, tienen
una contribución importante, pero ella se ha mantenido estable en el período
considerado.
17 Especialmente en lo que tiene relación con su presencia en las actividades industriales y
agrícolas.
18 Cuya participación relativa creció del 7,8% en 1970-1974 al 16,2% en 1985-1989.
30
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Conviene destacar, de otra parte, la reducida presencia estatal en el sector
manufacturero, lo cual es un indicio de que los instrumentos de políticas
adoptados a favor de este sector no han pretendido un control directo de la
producción. Llama la atención el aporte prácticamente nulo del Estado en el
sector agropecuario.
Podemos concluir señalando que el tamaño, la estructura y el crecimiento del
sector público colombiano son bastante normales en relación con otros países
con niveles similares de desarrollo y se ajustan a lo que se podría “predecir” de
acuerdo con la experiencia internacional y con su nivel de PIB per cápita. De allí
que, como lo afirmó la Comisión del Gasto Público (1986), “la caracterización de
Colombia como un país relativamente estatizado no corresponde a la realidad”.
1.3.4. Situación a partir de los años noventa
A partir de la década de los noventa, con el proceso de globalización de la
economía, la participación del Estado modifica su tendencia, ya que ésta ha
traído consigo la internacionalización de los mercados con la apertura económica
y la adaptación de su estructura a los cambios que este fenómeno exige.
De esta manera, el Estado ha venido reduciendo su tamaño, privatizando
entidades y fusionando otras, al mismo tiempo que se han venido fortaleciendo
los entes territoriales con la descentralización introducida en la Constitución de
1991, correspondiéndoles ejecutar la inversión social, reduciendo los gastos de
operación y funcionamiento.
El nivel de la participación del Estado por sectores económicos se puede
sintetizar así:
•
•
v
Sector agropecuario. Sector de la economía que en Colombia ha sido muy
marginado y siempre se ha exigido una mayor presencia del Estado con
inversiones en infraestructura, seguridad y la adopción de una reforma
agraria que dote de tierra y crédito a los campesinos.
Minas y energía. El Estado participó activamente en este sector haciendo
grandes inversiones en el campo minero, pero por la carencia de tecnología
adecuada para su explotación, lo ha llevado a asociarse con empresas
extranjeras. En la generación energética, se puede decir que se conserva
el monopolio estatal, aunque las empresas electrificadoras han venido
sufriendo un proceso de privatización, tal como ha ocurrido en la prestación
de los servicios públicos domiciliarios.
Transporte y comunicaciones. El Estado ha dejado en manos de particulares
la prestación de este servicio. En el caso de las comunicaciones ha sido más
evidente la participación de la empresa privada en la telefonía celular y en
los medios de comunicación.
Unidad 1
31
Marcial Córdoba Padilla
v
•
v
Sector financiero. La crisis financiera de los setenta, llevó al gobierno
a la oficialización de la banca, para su estabilización, lo que le produjo
un considerable atraso en los adelantos tecnológicos, situación que se ha
venido modificando con la venta a empresas privadas, con una importante
participación de inversionistas extranjeros.
Sector salud y seguridad social Con la expedición de la ley 100 de 1993,
se produce un cambio significativo en este sector, apareciendo las Entidades
Prestadoras de Salud - EPS -, las Administradoras del Régimen SubsidiadoARS, los Fondos de Pensiones y Cesantías, todas estas entidades con una
amplia participación del sector privado.
Educación. A pesar de que el Estado ha tenido una importante participación
especialmente en primaria y secundaria, lo ha venido rondando el fantasma
de la privatización, ya que este sector no puede ser ajeno al fenómeno de
la reducción del tamaño del Estado.
El déficit fiscal de los países en vía de desarrollo y su elevada deuda externa, han
motivado la participación de organismos financieros como el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial con orientaciones tendientes a corregir estas
deficiencias. Se trata de establecer un estado cuyas funciones esenciales son
la administración de justicia y la seguridad, para garantizar el ejercicio de las
libertades individuales y el disfrute de la propiedad privada, como derechos
naturales del hombre, protegidos por el Estado
El nuevo modelo de Estado destaca tres líneas analíticas:
• La económica, referida a la necesidad de reducir el gasto público y el déficit
fiscal y procurar el mantenimiento de una moneda sana y unos indicadores
macroeconómicos que posibiliten una acción más transparente y eficaz del
mercado, en su nueva dimensión internacional y global.
• La política, en referencia a la rearticulación de las fuerzas del Estado y
la necesidad de darle mayor legitimidad y la búsqueda de la equidad que
se debe garantizar a los gobernados para la realización de sus derechos
individuales y sociales.
• Consecuencias organizacionales, es una tercera línea que también reviste
especial trascendencia y es la llamada a dotar al aparato estatal de las
capacidades de gestión necesarias para llevar a cabo los objetivos económicos
y políticos.
1.3.5. Otros aspectos de la incidencia económica de la acción
pública
Aunque son muy pocos los estudios que se han hecho en el país sobre la incidencia
distributiva del gasto público, todos coinciden en señalar que un alto porcentaje
del gasto público social, especialmente en educación primaria, atención básica
32
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
en salud y vivienda subsidiada, favorecen ante todo a los sectores más pobres
de la población. En cambio, la educación superior y la seguridad social han
beneficiado tradicionalmente a los grupos de ingresos medios y altos de las
ciudades.
Con respecto a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y electricidad,
la política tarifaria en Colombia ha buscado desde tiempo atrás subsidiar el
consumo de los grupos de más bajos ingresos. Esto ha tenido una incidencia
favorable sobre la distribución del ingreso, máxime si se tiene en cuenta el
creciente acceso a los mismos de las familias más pobres de la población.
A pesar de las deficiencias que puedan tener los estimativos anteriores, hay
razones para pensar que el gasto público ha tenido una incidencia ligeramente
positiva sobre la distribución del ingreso en Colombia.
1.3.6. La privatización
La privatización es un proceso mediante el cual las actividades, empresariales
o no, son transferidas del sector público al sector privado, es decir, entregadas
o tomadas del Estado para la sociedad a través de las fuerzas del mercado y la
libre competencia19.
La privatización es un fenómeno mundial, que es más evidente en los países
desarrollados, donde la actividad económica está en manos de los particulares,
reservándose el Estado su papel de regulador. Este proceso ha venido cobrado
rápidamente impulso en otras latitudes, y en especial en los países en desarrollo.
A partir de la década de los ochentas, donde la participación de los países en
desarrollo en las ventas totales por privatización pasó del 6% al 42%, donde las
tareas son transferidas del sector público al sector privado.
Los gobiernos continúan con las privatizaciones para paliar las pérdidas de
empresas públicas, generar ingresos mediante la venta de activos, aumentar la
eficacia o establecer la base de una economía de mercado. La mayoría de las
evaluaciones sobre el éxito o fracaso de la privatización se han hecho teniendo
en cuenta el impacto que ésta causa sobre los trabajadores. Sólo en unas
pocas investigaciones se han examinado los efectos de la privatización sobre la
economía del país.
Existen básicamente dos tipos de privatización:
•
•
Privatización activa.
Privatización pasiva.
19 Diccionario Enciclopédico Wikipedia
Unidad 1
33
Marcial Córdoba Padilla
La privatización activa, es el proceso por el que el gobierno fomenta directamente
el crecimiento del sector privado. En su sentido más estricto, la privatización
permite la transferencia de activos públicos a manos privadas; el objetivo básico
de esa inversión es reducir la escala de los compromisos estatales.
La privatización pasiva, es cuando no hay intervención oficial, puede tener
lugar cuando coexisten, por un lado, un contexto normativo tolerante, y por
otro graves dificultades presupuestarias o un empeoramiento de la calidad de
los servicios en el sector público, asimismo este tipo de privatización puede
tener lugar cuando, a causa de un crecimiento económico rápido, la demanda
de atención sanitaria supera la cantidad, y quizás la calidad de los servicios
dispensados en el sector público.
•
En América Latina
Chile lideró el proceso de privatización en América Latina, iniciándolo desde
1924, con la adopción de un sistema público de pensiones en el cual los
trabajadores de hoy pagan los beneficios de los jubilados actuales. Tal sistema
de reparto creado por Bismarck a fines del siglo XIX, pronto fue adoptado por
otros países de América, entre ellos los Estados Unidos, donde se ha convertido
en el programa gubernamental más grande del mundo.
En 1980, los chilenos, reformaron su sistema público de pensiones de manera
novedosa. Ya en los años setenta descubrieron que el programa estatal de
retiro estaba abocado a la quiebra por razones ahora bien conocidas por la
mayoría de países que aun mantienen sistemas de reparto: caídas en las tasas de
natalidad, mayor longevidad, politización del sistema, uso de los ahorros de los
trabajadores para todo tipo de gasto público, y en los países latinoamericanos
la tasa de inflación.
Ese ciclo de la privatización ha ayudado a causar un impacto macroeconómico
positivo, ya que desde la introducción del nuevo sistema, el nivel de ahorro
se ha elevado a un 27% de PIB, ha bajado la tasa de desempleo a un 5%, y ha
sostenido un crecimiento anual durante los últimos doce años de un promedio
del 6.5%, beneficiando esto directamente a los trabajadores, los administradores
de régimen de pensiones y cesantías han tenido un rendimiento promedio real
del 2% anual, los jubilados gozan de beneficios que son entre un 50% y un 100%
más altos que bajo el sistema estatal y las contribuciones obligatorias del sistema
privado son más bajas.
Esto significó que el Estado tuvo que identificar diferentes ingresos para financiar
a los jubilados y otros que decidieron quedarse bajo el viejo sistema, el costo
de la transacción fue pagada mediante la emisión de nueva deuda estatal y el
uso de ingresos generales. Empezando en 1985 también se financió la transición
34
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
a través de la privatización de empresas estatales, un proceso en el cual las
mismas administradoras invirtieron.
Países latinoamericanos como Perú, Argentina, Colombia, Bolivia, México y
Uruguay adaptaron, con algunas variantes, el modelo chileno. Al reformar el
sistema, surge la libre elección y la creación de una sociedad de trabajadores
dueños de propiedad privada, con interés en mantener un sistema económico
liberal y estable. El aspecto más importante de la reforma chilena que no ha
sido adoptado por la mayoría de los otros países reformistas es que aquella cerró
la puerta al viejo sistema.
A finales del siglo XX y luego de experimentos estatales fracasados, es evidente
que la libertad del individuo acompañado del respeto a la propiedad de los ricos
y de los pobres, es la mejor vía para asegurar la prosperidad y el seguro social.
La reforma provisional chilena, ofrece una receta al mundo.
•
En Colombia
Colombia como la mayoría de los países latinoamericanos, no es ajeno a los
procesos de privatización. A partir de la constitución de 1991, se han dado
algunos avances significativos en este sentido, especialmente en el sector
financiero con el saneamiento y posterior venta de algunos bancos, y en el sector
minero energético, especialmente con el carbón.
El avance más significativo, y como una imitación del modelo chileno se ha dado en
el sector de la salud, con la expedición de la Ley 100 de 1992 con la cual se establece
una liberación en el manejo de las pensiones, dando origen a los fondos privados
de pensiones Además, se posibilita la creación de empresas privadas para que se
encarguen de la prestación de los servicios de salud, creando las administradoras de
regímenes subsidiados (ARS), mutuales, empresas solidarias, empresas prestadoras
de salud, (EPS) e instituciones prestadoras de salud (IPS), las cuales según su
especialidad se encargan de prestar el servicio de salud a determinado grupo
poblacional y reciben como contraprestación unos recursos del Presupuesto General
de la Nación, pero su administración es del régimen privado.
A pesar de haber avanzado en estos sectores en el orden nacional, también en
algunos entes territoriales se han realizado privatizaciones, especialmente en
Bogotá, con la liquidación de la Empresa Distrital de Servicios Públicos EDIS, que
prestaba el servicio de recolección de basuras, servicio que pasó a ser atendido
por particulares; también podemos destacar a CODENSA, la cual cumple algunas
de las funciones de la antigua EDIS y presta el servicio de energía eléctrica.
En general, existen varios sectores que anteriormente eran atendidos
exclusivamente por las empresas estatales y que lentamente son reemplazados
Unidad 1
35
Marcial Córdoba Padilla
por la empresa privada, tales como el sector de las telecomunicaciones y la
educación superior entre otros. En nuestro país, este proceso ha sido un poco
desordenado debido a la falta de una política clara de privatización acorde con
nuestras particulares condiciones y de una legislación que permita atraer los
inversionistas.
1.3.7. Colombia en el contexto de la globalización
Un análisis del Estado-nación colombiano situado en la cultura política nacional
contemporánea implica retomar la Constitución de 1991, la globalización y
los procesos de transnacionalización como puntos de partida de las actuales
configuraciones que se están tejiendo en el territorio nacional en torno a la
construcción de un Estado democrático20.
El proceso de globalización se ha profundizado aceleradamente en las dos
últimas décadas, lo cual contribuye, en teoría, al crecimiento económico y al
bienestar social al generar una mayor eficiencia productiva en un ambiente
de competencia1. Pero la teoría misma también presupone, o exige, una serie
de condiciones para que las bondades del esquema de competencia se hagan
efectivas.
Colombia en el manejo de la política económica pasó de la estabilidad en los 80
a la transición y crisis en los 90, lo que sugiere que la relación entre apertura
y volatilidad fue muy estrecha y afectó negativamente el crecimiento. En los
90 Colombia adoptó una nueva estrategia basada en la apertura económica.
Se presentaron cambios fundamentales tales como la independencia del Banco
Central, la apertura comercial y de la cuenta de capitales, la profundización
financiera y la flexibilización laboral, entre otros21.
La posterior recuperación estuvo acompañada por programas de estabilización
acordados con el FMI, a fin de recuperar los equilibrios financieros del sector
público y permitirle a la economía colombiana acceder nuevamente a recursos
externos y atenuar las presiones contraccionistas que gravitaban sobre el
sector privado. El manejo macroeconómico pasó a depender, entonces, de
las condiciones del entorno externo y la economía se hizo, en general, más
vulnerable.
20 RICO REVELO, Diana. Configuración del estado-nación en Colombia en el contexto de
globalización: una reflexión desde el escenario político. Revista de Derecho, División de
Ciencias Jurídicas, Número 29, junio de 2008
21 Luis Bernardo Flórez Enciso, Luis Hernando Barreto Nieto, Juan Mauricio Castillo Benítez.
El manejo de la política económica en Colombia en el contexto de la globalización, Revista
Economía Colombiana 311, CGN, 2005
36
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
El nuevo siglo hereda una economía frágil, por lo que la política económica se
ha debido concentrar en el objetivo de recuperación con estabilización. Ambas
premisas son igualmente urgentes. Las medidas esenciales de política económica,
a ese respecto, fueron la flotación cambiaria y la expansión monetaria y fiscal.
El tipo de cambio absorbió en gran proporción los choques externos, mientras
que la liquidez y el gasto público jalonaron la demanda interna. No obstante,
esa política no logró controlar la vulnerabilidad de la economía colombiana, y la
recuperación ha presentado muchos síntomas de insostenibilidad.
Es así como todavía predomina la incertidumbre en torno a la sostenibilidad
del crecimiento económico, a sus endebles fundamentos y a las posibilidades
del país para hacerle frente a la volatilidad externa. Claro que ello pone de
manifiesto los riesgos que imprime la globalización en ausencia de condiciones
internas adecuadas de producción, productividad, competitividad y estabilidad.
De esta forma, aunque Colombia ha profundizado sus relaciones comerciales con
el resto del mundo, esta dinámica obedece a factores coyunturales.
El futuro del manejo de la política económica en el contexto de la globalización
impone retos diversos y de gran alcance. Este escenario pone en perspectiva dos
elementos esenciales para la política económica en el contexto de la globalización:
primero, las condiciones necesarias para garantizar un crecimiento sostenido de
largo plazo, entre las que la experiencia destaca la inversión; y segundo, los
retos del manejo macroeconómico.
La economía colombiana se ha hecho más integrada, pero también más vulnerable,
al devenir de la economía mundial. Los capitales cuentan con mayor movilidad y
los flujos financieros son cada vez más inestables, por lo que los tipos de cambio
son volátiles. En esas circunstancias, la política monetaria y crediticia se ha
vuelto especialmente sensible al entorno cambiario. Para fortalecer la inversión,
estabilizar la economía y lograr mayor crecimiento económico, es preciso tomar
en cuenta los elementos exógenos resultantes de la globalización.
Unidad 1
37
1.
La regulación de la actividad productiva del país se realiza a través de
políticas:
A. Sociales.
B. Ambientales.
C. Económicas.
D. Jurídicas.
E. Internacionales.
2.
Las finanzas públicas se definen como el conjunto de elecciones económicas
que manifiestan la relación de ingresos y gastos del Estado, siempre que
estén contenidas en:
A. El sistema presupuestal.
B. Ingresos públicos.
C. Las actividades del Estado.
D. Las necesidades de capital.
E. El desarrollo económico.
3.
Existen dos enfoques sobre las finanzas públicas que son:
A. El dogmático y el pragmático.
B. El dogmático y el positivo.
C. El positivo y el negativo.
D. El objetivo y dogmático.
4.
No es un área del conocimiento con la que las finanzas públicas tienen
relación:
A. La economía.
B. La política.
C. La población.
D. El derecho.
E. La administración.
5.
El objetivo de las finanzas públicas no se limita al suministro de bienes
colectivos, sino también a otros tres objetivos fundamentales que son:
A. El bienestar, la estabilidad y la planeación del Estado.
B. La atención a las necesidades de la comunidad, la redistribución y el
crecimiento.
C. El desarrollo económico, la tributación y el bienestar.
D. La redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.
6.
Los instrumentos básicos de la política fiscal son fundamentalmente dos:
A. La inversión social y la tributación.
B. El presupuesto y el plan de desarrollo.
C. El gasto público y los impuestos.
D. La deuda pública y el presupuesto.
7.
La política monetaria es un conjunto de medidas aplicadas por la autoridad
monetaria, con el propósito de conseguir:
A. La estabilidad del valor del dinero.
B. La redistribución del ingreso.
C. Financiar la actividad económica.
38
EVALUACIÓN DE LA PRIMERA UNIDAD
Marcial Córdoba Padilla
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
8.
La tasa de cambio es una alternativa para conseguir el desequilibrio en las
variables externas, cuando este es:
A. Invariable.
B. Persistente y continuo.
C. Elevado y extendido.
D. Complejo y permanente.
E. Globalizado y significativo.
9.
En una economía globalizada, en su política de comercio exterior, los países
se ven abocados a:
A. La protección en defensa de la producción interna dentro del propósito
de desarrollo del sector industrial.
B. Elevar el nivel de empleo.
C. Abrir sus fronteras eliminando medidas de protección a su industria
nacional.
D. Establecer controles a las importaciones con el fin de buscar un equilibrio.
E. La utilización de los recursos monetarios.
10. La mayoría de las evaluaciones sobre el éxito o fracaso de las privatizaciones
se han hecho teniendo en cuenta el impacto que ésta causa sobre:
A. La economía.
B. Los trabajadores.
C. El ingreso.
D. La estabilidad económica.
E. La estructura del Estado.
11. Para el cumplimiento de su misión, Colombia se encuentra organizada en
entes públicos que conforman el aparato estatal. En su interior se pueden
distinguir dos formas de organización:
A. Públicas y privadas.
B. Eficientes e ineficientes.
C. Estatales y de economía mixta
D. Las administrativas públicas y las empresas públicas.
E. Industriales y comerciales.
EVALUACIÓN DE LA PRIMERA UNIDAD
D. La liquidez de los activos financieros.
E. Mejorar la rentabilidad.
12. No es una de las competencias que corresponden a los municipios:
A. Planear el desarrollo local.
B. Promover los servicios básicos.
C. Promover participación ciudadana.
D. Establecer y administrar atributos impuestos y tarifas.
E. Coordinar servicios de educación y salud.
13. No hacen parte de la organización territorial:
A. Las asambleas.
B. Los distritos.
C. Los territorios indígenas
D. Los departamentos.
E. Los municipios.
Unidad 1
39
Marcial Córdoba Padilla
14. Una de las categorías de la política económica es la estabilización, en la
que no es uno de sus fines:
A. Mejorar el nivel de vida.
B. Reducción de la dependencia.
C. Estabilización de los precios.
D. Equilibrio en la balanza de pagos.
16. Bajo el influjo de la teoría keynesiana, se ha defendido y promovido la
intervención activa del Estado en:
A. La venta de bienes y servicio.
B. Los precios.
C. La distribución de los productos.
D. La creación de empresas.
E. La producción directa de bienes y servicios.
17. En América Latina el proceso de privatización lo lideró:
A. Argentina.
B. México.
C. Brasil.
D. Chile.
E. Estados Unidos.
18. En Colombia el avance más significativo, y como una imitación del proceso
de privatización latinoamericano se ha dado con:
A. Los fondos privados de pensiones.
B. La privatización de la banca.
C. Las EPSs privadas.
D. La privatización del sector eléctrico.
40
EVALUACIÓN DE LA PRIMERA UNIDAD
15. Básicamente los controles en una política de importaciones son de dos
tipos:
A. Cualitativo y cuantitativo.
B. Cambiario y restrictivo.
C. Arancelario y contingente.
D. Ninguna de las anteriores
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
TALLER
Seleccione un ente territorial de su preferencia (departamento, municipio o
distrito), que tenga suficiente información financiera, a la cual usted pueda
tener acceso, para aplicar los aspectos contenidos en este libro, y en donde
en la primera parte desarrolle lo siguiente:
Fines esenciales del ente territorial:
-Generalidades: Reseña histórica, aspectos geográficos, demográficos,
económicos, culturales, entre otros
-Organización: Organización administrativa y división territorial, entre otros
-Finanzas públicas: Papel que ha venido jugando las finanzas públicas del
ente territorial en su desarrollo.
LECTURA RECOMENDADA
BOTERO, Jorge H. Política cambiaria, Ministerio de Industria, Comercio y
Turismo, Bogotá, 2008.
ERIAS REY, Antonio. Política monetaria y Política fiscal, Ediciones Pirámide,
Madrid 2008
GOLDIN, Ian; Reinert Kenneth A., Globalización y pobreza, Alfaomega- Bco
Mundial, Bogotá, 2006
TER-MINASSIAN, Teresa (1997), “Intergovernmental Fiscal Relations in a
Macroeconomic Perspective: an Overview”, in Ter-Minassian, Teresa (ed.)
Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington, IMF.
Unidad 1
41
Planeación Estatal
COMPETENCIAS A LOGRAR
Con el estudio de la presente unidad, se debe analizar la planeación como
uno de los instrumentos esenciales para el desarrollo de la gestión pública,
estudiar los conceptos fundamentales e instrumentos metodológicos para la
programación e implementación, realizar análisis para comprender cómo a
través de ella se observa el efecto operativo de los instrumentos utilizados
por el Estado para el manejo de las finanzas públicas.
RESUMEN DE LA UNIDAD
La planeación estatal establece los lineamientos a partir de los cuales se debe
hacer la programación de las actividades gubernamentales, la cual tiene rango
constitucional.
El plan de desarrollo es un instrumento en el que se expresan los resultados de
un proceso de planeación concertada entre los diversos sectores y que sirve
de guía para la acción de las instancias públicas y privadas tanto en el ámbito
nacional como territorial.
Las políticas de planeación del Estado Colombiano se trazan a través del
Consejo Superior de Política Fiscal y el Consejo Nacional de Política Económica
y Social. La planeación del desarrollo de los departamentos, requiere de una
concepción del Estado, que exige un proceso concertado con las regiones y los
actores del desarrollo, mediante un pacto social, donde todos se comprometan
a dar respuesta a las necesidades de los departamentos, aprovechando sus
potencialidades.
Marcial Córdoba Padilla
2. PLANEACIÓN ESTATAL
El Estado requiere del diseño de una estrategia de desarrollo de largo plazo,
que se traduzca en una imagen de gran visión del futuro, hacia la cual hemos de
dirigir la concertación de acciones entre los gobiernos y la sociedad22.
La planeación estatal establece los lineamientos a partir de los cuales se debe
hacer la programación de las actividades gubernamentales, la cual tiene rango
constitucional y su proceso se inicia desde la campaña en procura de regir los
destinos del Estado en sus diferentes niveles.
v
Principios Generales
Los principios generales que deben regir las actuaciones de las autoridades
nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son23:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercen libremente
sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las
atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado
en la Constitución y la ley.
Ordenación de competencias. Para efectos del ejercicio de las respectivas
competencias en el contenido de los planes de desarrollo se debe tener en
cuenta la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad
y subsidiariedad;
Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y
de las entidades territoriales, deben garantizar que exista la debida armonía
y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con
las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución
y evaluación de sus planes de desarrollo;
Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y
financiera, los planes de gasto deben ser consistentes con las proyecciones
de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa
financiero del sector público y de la programación financiera para toda la
economía que sea congruente con dicha estabilidad;
Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva
del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
La planeación estatal debe tener como criterio especial en la distribución
territorial del gasto público, el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el
gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación;
Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas
22 Estado de México. Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, 2001
23 Artículo 3, Ley 152 de 1994 Orgánica del Plan de Desarrollo
44
Segunda Unidad. Planeación Estatal
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
y proyectos nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas
autoridades de planeación deben propender porque aquellos tengan cabal
culminación;
Participación. Durante el proceso de discusión de los planes, las autoridades
de planeación deben velar porque se hagan efectivos los procedimientos de
participación ciudadana previstos en la ley.
Sostenibilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico
en armonía con el medio natural, los planes deben considerar en sus
estrategias, programas y proyectos; criterios que les permitan estimar los
costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a
las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental;
Desarrollo armónico de las regiones. Los planes deben propender por
la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores
básicos de desarrollo de las regiones;
Proceso de planeación. Establece los elementos básicos que comprenden
la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la
formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación;
Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento
de los planes de acción, se debe optimizar el uso de los recursos financieros,
humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los
beneficios y costos que genere sea positiva;
Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos deben ser factibles de
realizar, según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas,
teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos
financieros a los que es posible acceder;
Coherencia. Los programas y proyectos deben tener una relación efectiva
con las estrategias y objetivos establecidos.
El Consejo Nacional de Planeación es un organismo de carácter consultivo y que
sirve de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo y está integrado
por representantes de las entidades territoriales, los sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales24.
Los departamentos deben jugar un papel fundamental orientado hacia la
planeación local, encomendándoseles a los organismos departamentales de
planeación una labor, en lo territorial análoga a lo que en el ámbito nacional le
señala al organismo nacional de planeación, como es la de hacer la evaluación
de gestión y resultados de los planes y programas de los mismos departamentos
y municipios.
El proceso de planeación de la inversión pública en todos los niveles, no se queda
en un estudio de mera formulación y diagnóstico, sino que hay un constante
24 Constitución Política de Colombia de 1991, Artículo 340.
Unidad 2
45
Marcial Córdoba Padilla
seguimiento sobre la calidad de la gestión pública y sobre los resultados
obtenidos. En esta unidad se hace una presentación de la normatividad existente
en materia de planeación estatal, a través de los diferentes organismos que la
dirigen, y la forma como deben materializarse con los planes de desarrollo, tanto
a escala nacional como territorial, para así darle vida a un sistema nacional de
planeación, que articula las políticas de planeación del Estado Colombiano en
todos sus niveles.
La planeación estatal debe entenderse como un instrumento de racionalización
de la gestión pública, abarcando los diversos niveles que ella involucra y creando
mecanismos de enlace entre las perspectivas de inversión de las diferentes
entidades ejecutoras del presupuesto nacional, de cara a otorgar la debida
coherencia a ese conjunto de decisiones. Ver el siguiente esquema:
PLANEACIÓN ESTATAL
46
CANDIDATO
Programa de
Gobierno
GOBERNANTE
LEGISLADORES
COMUNIDAD
Plan de
Desarrollo
EQUIPO DE
GOBIERNO
LEGISLADORES
Presupuesto
Anual
Segunda Unidad. Planeación Estatal
2.1. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN
Son autoridades nacionales de planeación25:
•
•
•
•
•
•
El Presidente de la República, quien es el máximo orientador de la planeación
nacional.
El Consejo Superior de Política Fiscal-CONFIS
El Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES y el CONPES
Social.
El Departamento Nacional de Planeación, que ejerce la secretaría del CONPES
y así mismo desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el
Presidente de la República y coordina el trabajo de formulación del plan con
los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales, las
regiones administrativas y de planificación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que vela por la consistencia de
los aspectos presupuestales del plan con las leyes anuales de presupuesto.
Los demás ministerios y departamentos administrativos en su ámbito
funcional, conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes.
Son instancias nacionales de planeación:
•
•
El Congreso de la República.
El Consejo Nacional de Planeación.
2.1.1. El Consejo Superior de Política Fiscal-CONFIS
El Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS, es el organismo rector de la política
fiscal del Estado y coordina el sistema presupuestal, adscrito al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
El CONFIS está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Publico, quien
lo preside, el Director del Departamento Nacional de Planeación, el Consejo
Económico de la Presidencia de la República, los Viceministros de Hacienda,
los Directores Generales de Presupuesto Nacional, Crédito Público, Impuestos y
Aduanas, y del Tesoro.
Son funciones del CONFIS:
•
•
•
Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del sector público y ordenar
las medidas para su cumplimiento.
Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo
Anual de Inversiones.
Determinar las metas financieras para la elaboración del Plan Anual
Mensualizado de Caja para el sector público.
25 Artículo 8, Ley 152 de 1994.
Unidad 2
47
Marcial Córdoba Padilla
•
•
Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y
gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades
de economía mixta con el régimen de aquellas no dedicadas a actividades
no financieras, previa consulta con el ministerio respectivo.
Las funciones que establezcan la Ley Orgánica de Presupuesto, sus
reglamentos y las leyes anuales de presupuesto.
2.1.2. Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES
El CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958 y reglamentado con el Decreto
627 de 1974, es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña
como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el
desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los
organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a
través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas
generales que son presentados en sesión.
El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la República y lo componen
los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Protección Social,
Transporte, Comercio, Medio Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los
gerentes del Banco de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros,
así como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del
Interior y el Director para la Equidad de la Mujer.
El CONPES Social funciona de igual manera que el CONPES, pero varía en su
composición: lo dirige el Presidente de la República y lo componen los ministros
de Hacienda, Protección Social, Educación, Agricultura, Transporte, Comercio,
el Secretario General de la Presidencia y el Director del DNP.
Hacen parte del CONPES los siguientes funcionarios:
• Los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Publico,
Agricultura y Desarrollo Rural, Protección Social y Transportes; el Jefe del
Departamento Nacional de Planeación, La Junta Directiva del Banco de
la República y el Gerente de la Federación Nacional de Cafeteros, como
miembros permanentes.
• Los demás ministros, jefes de departamentos administrativos, directores o
gerentes de institutos descentralizados y funcionarios públicos asistirán a
las deliberaciones por invitación del Presidente de la República cuando se
traten asuntos de su competencia, calidad de miembros no permanentes de
Consejo.
Para el cumplimiento de sus objetivos, el CONPES tiene las siguientes
funciones26:
26 Ver el Artículo 2° Ley 19 de 1958.
48
Segunda Unidad. Planeación Estatal
•
•
•
•
•
•
•
Coordinar y señalar las orientaciones generales que deben seguir los
distintos organismos especializados de la dirección económica y social del
Gobierno.
Recomendar al Gobierno la adopción la política económica y social
que servirán de base para la elaboración de los planes y programas de
desarrollo.
Estudiar y recomendar al gobierno los planes y programas de desarrollo,
para que sean sometidas al Congreso Nacional, por parte del Departamento
Nacional de Planeación, como resultado del estudio y evaluación de los
planes y programas sectoriales, regionales y urbanos, elaborados por o con
la intervención de los Ministros, Departamentos Administrativos y entidades
descentralizadas territorialmente.
Estudiar los informes periódicos u ocasionales sobre el desarrollo de los
planes, programas y políticas generales sectoriales, regionales y urbanas
que se le presenten a través de su Secretaría Ejecutiva y recomendar
las medidas que deban adoptarse para el cumplimiento de tales planes y
programas.
Estudiar y definir las bases de los programas de inversión y gasto público de
desarrollo, sobre los cuales se debe elaborar el proyecto de presupuesto
que el Gobierno presente a la consideración del Congreso Nacional.
Aprobar o improbar el otorgamiento de garantías por parte de la Nación o
préstamos externos.
Las demás que señale la Ley.
2.1.3. El Consejo Nacional de Planeación
El Consejo Nacional de Planeación es un organismo de carácter consultivo, creado
por la ley, ya que sus opiniones no son obligatorias, pero debe ser consultado
necesariamente en el momento de preparar el plan y sirve de foro para la
discusión tanto con representantes de las entidades territoriales, como de los
sectores económicos, sociales, ecológicos comunitarios y culturales.
v
Convocatoria e integración
El Consejo Nacional de Planeación es convocado por el Gobierno y está integrado
por aquellas personas designadas por el Presidente de la República, de listas que
le presentan las correspondientes autoridades y organizaciones, así:
a) En representación de las entidades territoriales sus máximas autoridades
administrativas tenemos: cuatro (4) por los municipios y distritos, cuatro (4)
por las provincias que llegaren a convertirse en entidades territoriales, cinco
(5) por los departamentos, uno por las entidades territoriales indígenas y
uno por cada región que llegue a conformarse en desarrollo de lo previsto
por el artículo 307 de la Constitución Política.
Unidad 2
49
Marcial Córdoba Padilla
b) Cuatro (4) en representación de los sectores económicos, escogidos de ternas
que elaboran y presentan las organizaciones jurídicamente reconocidas que
agremian y asocian a los industriales, los productores agrarios, el comercio,
las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas
y entidades de prestación de servicios.
c) Cuatro (4) en representación de los sectores sociales, escogidos de ternas
que elaboran y presentan las organizaciones jurídicamente reconocidas que
agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros,
trabajadores independientes e informales.
d) Dos (2) en representación del sector educativo y cultural, escogido de terna
que presentan las agremiaciones nacionales jurídicamente reconocidas
de las universidades, las organizaciones jurídicamente reconocidas que
agrupen a escala nacional instituciones de educación primaria y secundaria
de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente
constituidas, cuyo objeto sea el desarrollo científico, técnico o cultural y las
organizaciones que agrupen a escala nacional los estudiantes universitarios.
Debe haber por lo menos un representante del sector universitario.
e) Uno (1) en representación del sector ecológico, escogido de terna que
presentan las organizaciones jurídicamente reconocidas cuyo objeto sea la
protección y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente.
f) Uno (1) en representación del sector comunitario escogido de terna que
presenten las agremiaciones nacionales, de asociaciones comunitarias con
personería jurídica.
g) Cinco (5) en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de
las mujeres; de los cuales uno (1) debe provenir de los indígenas, uno (1)
de las comunidades negras, otro de las comunidades isleñas raizales del
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, escogidos de ternas
que presenten las organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas
que los agrupen, y dos (2) mujeres escogidas de las organizaciones no
gubernamentales.
El Gobierno establece el procedimiento para la presentación de las listas de las
diversas organizaciones y entidades, para la conformación del Consejo Nacional
de Planeación, así como los criterios para su organización y los elementos básicos
del reglamento para su funcionamiento.
v
Calidades y períodos
Para la designación de los integrantes del Consejo Nacional de Planeación, éstos
deben estar vinculados a las actividades del respectivo sector o territorio y
poseer conocimientos técnicos o experiencia en los asuntos del sector o región
que se trate.
Los integrantes del Consejo Nacional de Planeación son designados para un
50
Segunda Unidad. Planeación Estatal
período de ocho años y la mitad de sus miembros es renovado cada cuatro años.
En el evento en que el número de integrantes del Consejo sea impar, el número
de integrantes que es renovado será el equivalente al que resulte de aproximar el
cociente al número entero siguiente. La renovación de la mitad de los miembros
designados para conformar el primer Consejo Nacional de Planeación se realiza
a los cuatro años de haber sido designados, conforme a la determinación que
tome el Gobierno Nacional.
•
Funciones
Son funciones del Consejo Nacional de Planeación27:
a) Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.
b) Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales
y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación en las cuales
intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y
culturales, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana
de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política.
c) Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule
el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante la
discusión del proyecto del plan.
d) Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de
planeación sobre el contenido y la forma del Plan administrativo y logístico
que sea indispensable para su funcionamiento.
e) Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el
Gobierno.
2.1.4. El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de
Planeación
El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación constituyen el
Sistema Nacional de Planeación.
La Ley Orgánica de la Planeación contiene:
•
•
•
Los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes.
Los mecanismos para asegurar la armonización entre los planes y los
presupuestos anuales.
La organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los
Consejos Territoriales.
27 Artículo 12 Ley 152 de 1994.
Unidad 2
51
Marcial Córdoba Padilla
•
Los mecanismos de participación ciudadana en la discusión de los planes.
Las Entidades Territoriales deben hacer consejos de planeación análogos al
que existe en el ámbito nacional, de tal manera que entre unos y otros pueda
conformarse un verdadero “Sistema Nacional de Planeación”.
Además de la coherencia con las metas de corto y largo plazo, debe existir
la debida concordancia entre las acciones de los entes territoriales con las
funciones asignadas y con la perspectiva tecnológica de la sociedad. El plan
de desarrollo debe facilitar la participación del conjunto de los ciudadanos en
su elaboración, de manera que se convierta en un instrumento que otorgue la
posibilidad de expresar las necesidades de diversos estamentos de la sociedad.
El Consejo Nacional de Planeación recibe el proyecto de Plan de Desarrollo
elaborado de manera conjunta y coordinada por el gobierno central, las
autoridades de planeación, las entidades territoriales y el Consejo Superior de
la Judicatura y expresa su opinión y sugerencias antes de la presentación del
proyecto al Congreso de la República. Estas sugerencias no son de obligatoria
aceptación.
2.2. PLAN DE DESARROLLO
Por medio de un plan de desarrollo, el conjunto de la sociedad establece
claramente las líneas de acción de un gobierno durante un período determinado28.
El plan de desarrollo es un instrumento en el que se expresan los resultados de
un proceso de planeación concertada entre los diversos sectores y que sirve
de guía para la acción de las instancias públicas y privadas tanto en el ámbito
nacional como territorial. Esta herramienta de gestión parte del programa de
gobierno del candidato y en él se establecen las acciones que la administración
deberá hacer durante su período de gobierno.
Los siguientes han sido los planes de gobierno de los presidentes de Colombia
desde 1970:
28 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Desarrollo para todos.
52
Segunda Unidad. Planeación Estatal
PRESIDENTE
PERÍODO
PLAN DE DESARROLLO
Misael Pastrana Borrero
1970 – 1974
Las cuatro estrategias
Alfonso López Michelsen
1974 – 1978
Para cerrar la brecha
Julio Cesar Turbay Ayala
1978 – 1982
Plan de Integración Nacional
Belisario Betancur Cuartas
1982 – 1986
Cambio con equidad
Virgilio Barco Vargas
1986 – 1990
Plan de Economía Social
Cesar Gaviria Trujillo
1990 – 1994
La revolución pacífica
Ernesto Samper Pizano
1994 – 1998
El salto social
Andrés Pastrana Arango
1998 – 2002
Cambio para construir la paz
Álvaro Uribe Vélez
2002 – 2006
Hacia un estado comunitario
Álvaro Uribe Vélez
2006 – 2010
Estado comunitario: desarrollo para todos
Fuente: Departamento Nacional de Planeación-D.N.P
En el plan de desarrollo se establecen los objetivos de desarrollo de la nación,
departamento o municipio, con las metas que se pretenden alcanzar, los medios
y recursos que se requieren y que sean factibles de obtener para cumplir el
programa de gobierno
2.2.1. Principios generales
El plan de desarrollo se debe regir por los siguientes principios:
v Autonomía, realizándose libremente, pero sujeto a la Constitución y la Ley
orgánica del Plan de Desarrollo.
v Coordinación, garantizando la coherencia entre las actividades que se
propongan realizar en la nación, departamento y municipios.
v Consistencia financiera, siendo consistente con el Plan Financiero y el
marco fiscal de mediano plazo.
v Prioridad en el gasto social, haciendo énfasis a la atención de las personas
pobres por encima de cualquier gasto.
v Continuidad, garantizando la plena realización de los programas y proyectos
que se aprueben en el plan
v Participación, asegurando la participación de la ciudadanía en el proceso
de evaluación - ejecución.
• Sostenibilidad ambiental, considerando los costos y beneficios sobre el
medio ambiente, garantizando una adecuada oferta ambiental con una
utilización moderada de los recursos naturales y su conservación a través
del tiempo.
v Eficiencia, permitiendo el mejor uso de los recursos financieros, humanos y
técnicos.
Unidad 2
53
Marcial Córdoba Padilla
v
v
v
v
v
Viabilidad, con unos programas y proyectos factibles de realizar tanto
técnica como financieramente.
Coherencia, con un plan de inversiones, unos programas y unos proyectos
que respondan a los objetivos y estrategias del plan de desarrollo.
Concurrencia, desarrollando actividades, procurando la eficiencia y
respetando mutuamente las competencias.
Subsidiaridad, apoyándose con los diferentes niveles de la administración
del Estado.
Complemento, colaborándose entre las diferentes autoridades para lograr
mayor eficiencia en la gestión.
2.2.2. Componentes del Plan de Desarrollo
El Plan de Desarrollo está integrado por una parte general, de carácter estratégico
y un plan de inversiones, de carácter operativo.
La parte general del plan contiene:
• Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo
plazo según resulte del diagnóstico general de los aspectos económicos,
sociales y ambientales del territorio y que permite definir los objetivos de
mediano y largo plazo.
• Las metas y propósitos de desarrollo que se requieren en el mediano y largo
plazo y los mecanismos que se utilizarán para lograrlos.
• Las políticas y estrategias en el área económica, social y ambiental que
utilizará la administración para lograr los objetivos y metas propuestos en
el plan.
• Las formas y medios para articular los programas y proyectos del Plan de
desarrollo con los programas y proyectos que tengan previstos ejecutar las
autoridades de los otros órdenes.
El Plan de Inversiones debe incluir lo siguiente:
• Proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y
su armonización con los planes de gasto público; que se recibirán en el
período.
• Descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de
sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión.
• Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectan los costos
de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la
parte general y fuentes de financiación de los proyectos.
• Especificación de los mecanismos financieros e institucionales que posibiliten
la ejecución de los proyectos.
54
Segunda Unidad. Planeación Estatal
Adicionalmente, se tienen los presupuestos plurianuales, entendidos como la
proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas
y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más
de una vigencia fiscal.
2.2.3. Aprobación del plan
El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo es presentado ante el Congreso de la
República y se le da primer debate en las comisiones de asuntos económicos de
ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y
cinco días. Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las
Cámaras en sesión plenaria discute y decide sobre el proyecto presentado en un
término improrrogable de cuarenta y cinco días.
En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso puede introducir
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas
o proyectos de inversión, se requiere aprobación por escrito del Gobierno
Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. En cualquier
momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional puede introducir
modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.
El Director del Departamento Nacional de Planeación asesora al Congreso en
el análisis del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y lleva la vocería del
Gobierno ante la comisión de asuntos económicos, cuando el Presidente así lo
encomiende. Para tal fin asiste a las Comisiones Constitucionales con el objeto
de suministrar los informes, datos y explicaciones, que sean indispensables.
Si el Congreso Nacional no aprueba el Plan Nacional de Desarrollo en el término
de tres meses señalado por la Constitución, el Gobierno puede poner en vigencia,
mediante decreto con fuerza de Ley, el proyecto presentado por éste.
2.2.4. Ejecución del plan
Con base en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado, cada uno de los
organismos públicos de todo orden a los que se aplica la Ley del plan, prepara
su correspondiente plan de acción. En la elaboración del plan de acción y en
la programación del gasto se tienen en cuenta los principios y las disposiciones
constitucionales y legales pertinentes.
Los planes que ejecuten las entidades nacionales con asiento en las entidades
territoriales deben ser consultados previamente con las respectivas autoridades
de planeación, de acuerdo con sus competencias.
Unidad 2
55
Marcial Córdoba Padilla
2.2.5. Evaluación del plan
Corresponde al Departamento Nacional de Planeación, en su condición de
entidad nacional de planeación, diseñar y organizar los sistemas de evaluación
de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con
políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos,
y condiciones para realizar la evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el
cumplimiento de las metas, la cobertura y calidad de los servicios y los costos
unitarios, y establecerán los procedimientos y obligaciones para el suministro de
la información por parte de las entidades.
El Departamento Nacional de Planeación debe presentar al CONPES, en el mes
de abril de cada año, un informe sobre el resultado del total de las evaluaciones
con un documento que se constituirá en la base para el diseño del plan de
inversiones del próximo año.
De acuerdo con la organización del sistema, las principales entidades ejecutoras
desarrollan sus propios sistemas de evaluación y el DNP puede efectuar de manera
selectiva directa o indirectamente la evaluación de programas y proyectos de
cualquier entidad nacional, regional o territorial responsable. La organización
del sistema de evaluación se establece mediante decreto. Para estos efectos, se
aplican los principios de eficiencia, de eficacia y responsabilidad, conforme lo
disponga la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en lo pertinente.
El Presidente de la República debe presentar al Congreso, al inicio de cada
legislatura, un informe detallado sobre la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo
y de sus distintos componentes. Igualmente, el Presidente de la República, al
presentar el presupuesto de rentas y la Ley de Apropiaciones al Congreso, debe
rendir un informe sobre la forma como se está dando cumplimiento al plan de
inversiones públicas aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo, sustentando su
correspondencia.
2.2.6. Planes de desarrollo de las entidades territoriales
Los planes de desarrollo de las entidades territoriales están conformados por
una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en
los términos y condiciones que de manera general reglamenten las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales29.
Las autoridades de las entidades territoriales indígenas definen en los alcances
y los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y
29 Artículo 339 de la Constitución Política y Artículo 31 Ley 152 de 1994.
56
Segunda Unidad. Planeación Estatal
seguimiento de los planes, de acuerdo con sus usos y costumbres, atendiendo los
principios generales de la Ley y haciendo compatibles los tiempos de presentación
y la articulación con los procesos presupuestales, de tal manera que se logre la
coordinación y concertación de la planeación con las autoridades de las demás
entidades territoriales y con la Nación.
Sin perjuicio de la autonomía de las entidades territoriales en materia de
planeación de su desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, en el
marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les ha atribuido
la Constitución y la ley, en la elaboración de sus planes de desarrollo deben
tener en cuenta las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para
garantizar la coherencia, en donde, además es importante que se involucre la
participación ciudadana.
2.3. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN EN LAS
ENTIDADES TERRITORIALES
Son autoridades de planeación en las entidades territoriales:
•
•
•
•
El Alcalde o Gobernador, que será el máximo orientador de la planeación en
la respectiva entidad territorial.
El Consejo de Gobierno Municipal, Departamental o Distrital, o aquellas
dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las
entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicación de las normas
constitucionales que autoricen su creación.
La Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación,
que desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el Alcalde
o Gobernador, dirige y coordina técnicamente el trabajo de formulación
del Plan con las Secretarías y Departamentos Administrativos, y las
entidades descentralizadas departamentales o nacionales que operen en la
jurisdicción.
Las demás secretarías, departamentos administrativos u oficinas especializadas
en su respectivo ámbito funcional, de acuerdo con las orientaciones de las
autoridades precedentes.
Son instancias de planeación en las entidades territoriales:
•
•
Las asambleas departamentales, los concejos municipales, distritales y de
las entidades territoriales indígenas, respectivamente.
Los Consejos Territoriales de Planeación Municipal, Departamental, Distrital, o
de las entidades territoriales indígenas, y aquellas dependencias equivalentes
dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales que
Unidad 2
57
Marcial Córdoba Padilla
llegaren a surgir en aplicación de las normas constitucionales que autorizan
su creación.
2.3.1. Consejos Territoriales de Planeación
El Consejo Territorial de Planeación es un cuerpo consultivo creado por la
Constitución Política Nacional, cuyo principal rol consiste en servirle de foro
permanente de discusión del Plan de Desarrollo y está constituido por un
grupo plural de personas que actúan en representación de organizaciones
pertenecientes entre otros a sectores económicos, sociales, ambientales,
comunitarios y culturales30
Dichos Consejos, como mínimo, deben estar integrados por representantes
de su jurisdicción territorial de los sectores económicos, sociales, ecológicos,
educativos, culturales y comunitarios.
El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, está integrado por
las autoridades indígenas tradicionales y por representantes de todos los sectores
de las comunidades, designados éstos por el Consejo Indígena Territorial, de ternas
que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.
Con el fin de articular la planeación departamental con la municipal, en el Consejo
Departamental de Planeación participan representantes de los municipios.
Son funciones de los Consejos Territoriales de Planeación, las mismas definidas
para el Consejo Nacional, en cuanto sean compatibles, sin detrimento de otras
que le asignen las respectivas corporaciones administrativas31. La dependencia
de planeación de la correspondiente entidad territorial presta al respectivo
consejo, el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su
funcionamiento.
2.4. PLANES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
En materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación
de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplican, en cuanto
sean compatibles, las mismas reglas previstas en la Ley para el Plan Nacional de
Desarrollo32.
30 Ver el Artículo 340 Constitución Política.
31 Artículo 339 Constitución Política, Artículo 35 de la Ley 152 de 1994.
32 Artículo 36 de la Ley 152 de 1994.
58
Segunda Unidad. Planeación Estatal
Para los efectos del procedimiento correspondiente, se entiende que:
•
•
•
En lugar del Departamento Nacional de Planeación actúa en la Secretaría,
el Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la entidad
territorial o la dependencia que haga sus veces.
En lugar del CONPES, actúa el Concejo de Gobierno, o la autoridad de
planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En
lugar del Consejo Nacional de Planeación lo hace el respectivo Consejo
Territorial de Planeación que se organice en desarrollo de lo dispuesto por
la Ley.
En lugar del Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia de planeación
que le sea equivalente en las otras entidades territoriales.
Los planes de las entidades territoriales se adoptan con el fin de garantizar el
uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones. La
concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procede cuando se
trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y
las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación.
Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tienen
como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se deben
tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa (Artículo 36 de la Ley
152 de 1994).
2.4.1. Elaboración
Para la elaboración del proyecto de plan, se observan en cuanto sean
compatibles las normas previstas para el Plan Nacional, sin embargo debe
tenerse especialmente en cuenta lo siguiente:
•
•
•
El Alcalde o Gobernador elegido imparte las orientaciones para la elaboración
de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al
inscribirse como candidato.
Una vez elegido el Alcalde o Gobernador respectivo, todas las dependencias
de la administración territorial y, en particular, las autoridades y organismos
de planeación, deben prestar a los candidatos electos y a las personas que
éstos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de
información que sea necesario para la elaboración del plan.
El Alcalde o Gobernador, presenta por conducto del secretario de planeación
o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial,
a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces,
el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del
mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolida el documento que contenga la
Unidad 2
59
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
totalidad de las partes del plan, dentro de los dos (2) meses siguientes a la
posesión del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitución
Política y a las disposiciones de la presente Ley.
Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración
del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva
administración territorial debe convocar a constituirse al Consejo Territorial
de Planeación.
El proyecto de plan como documento consolidado, debe ser presentado
por el Alcalde o Gobernador a consideración de los Consejos Territoriales
de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la
fecha de su posesión, para análisis y discusión del mismo y con el propósito
de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere
convenientes. En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa
debe enviar copia de esta información a la respectiva corporación de
elección popular.
El respectivo Consejo Territorial de Planeación debe realizar su labor antes
de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentado
ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan. Si
transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere
reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan,
considera surtido el requisito en esa fecha.
Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los Concejos y Asambleas,
verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno
que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el
Alcalde o Gobernador electo.
2.4.2. Aprobación
Los planes son sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de
los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde
para su aprobación. La Asamblea o Concejo debe decidir sobre los planes dentro
del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión
alguna, el Gobernador o Alcalde puede adoptarlos mediante decreto.
Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde
convoca a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda
modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la
aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso.
2.4.3. Plan de acción
Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados
por el correspondiente Concejo o Asamblea, cada secretaría y departamento
60
Segunda Unidad. Planeación Estatal
administrativo prepara, con la coordinación de la oficina de planeación, su
correspondiente plan de acción y lo somete a la aprobación del respectivo
Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal.
En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente
educación y salud, estos planes deben ajustarse a las normas legales establecidas
para dichas transferencias.
2.4.4. Evaluación
Corresponde a los organismos departamentales de planeación efectuar la
evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e
inversión tanto del respectivo departamento, como de los municipios de su
jurisdicción.
El Gobernador o Alcalde debe presentar informe anual de la ejecución de los planes
a la respectiva Asamblea o Concejo o la autoridad administrativa que hiciere sus
veces en los otros tipos de entidades territoriales que llegaren a crearse.
En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las
Asambleas y Concejos deben definir los procedimientos a través de los cuales los
Planes Territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.
Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con
respecto al Plan Nacional, debe tener en cuenta las políticas, estrategias y programas
que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si
durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos
planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario puede
presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan
plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquellos.
2.5. PLANEACIÓN DEPARTAMENTAL
La planeación del desarrollo de los departamentos, requiere de una concepción
del Estado, que exige un proceso concertado con las regiones y los actores del
desarrollo, mediante un pacto social, donde todos se comprometan a dar respuesta
a las necesidades de los departamentos, aprovechando sus potencialidades.
Al hacer planeación a nivel departamental, los análisis sectoriales deben hacerlos
las diferentes dependencias o instancias que administran la temática desde el
sector público y los planteamientos expresados deben reflejar en principio la
orientación del gobierno.
Unidad 2
61
Marcial Córdoba Padilla
2.5.1 Marcos de la planeación departamental
El proceso de planeación departamental se debe enmarcar en unos principios y
unas relaciones, que le permitan su credibilidad y ajustarse a los lineamientos
generales de la planeación.
Los principios generales de la formulación de la planeación departamental y el
proceso de gestión de su desarrollo deben ser los siguientes:
• Autonomía, realizándose libremente, pero sujeto a la Constitución y la Ley
orgánica del Plan de Desarrollo.
• Coordinación, garantizando la coherencia entre las actividades que se
propongan realizar en la nación y los municipios.
• Consistencia financiera, siendo consistente con el Plan Financiero y el marco
fiscal de mediano plazo.
• Prioridad en el gasto social, haciendo énfasis a la atención de las personas
pobres por encima de cualquier gasto.
• Continuidad, garantizando la plena realización de los programas y proyectos
que se aprueben en el plan.
• Participación, asegurando la participación de la ciudadanía en el proceso de
evaluación - ejecución.
• Sostenibilidad ambiental, considerando los costos y beneficios sobre el medio
ambiente, garantizando una adecuada oferta ambiental con una utilización
moderada de los recursos naturales y su conservación a través del tiempo.
• Eficiencia, permitiendo el mejor uso de los recursos financieros, humanos y
técnicos.
• Viabilidad, con unos programas y proyectos factibles de realizar tanto
técnica como financieramente.
• Coherencia, con un plan de inversiones, unos programas y unos proyectos
que respondan a los objetivos y estrategias del plan de desarrollo.
• Concurrencia, desarrollando actividades, procurando la eficiencia y
respetando mutuamente las competencias.
• Subsidiaridad, apoyándose con los diferentes niveles de la administración
del Estado.
• Complemento, colaborándose entre las diferentes autoridades para lograr
mayor eficiencia en la gestión.
La planeación del desarrollo de los departamentos no debe hacerse aisladamente,
su interrelación con el acontecer de su entorno, asegura su efectividad en el
logro de las metas propuestas y en este sentido estará en consonancia con:
v El programa de gobierno departamental, buscando mejorar las condiciones
de vida de los habitantes del departamento, mediante varias estrategias
como generación de empleo, fortalecimiento de la economía, desarrollo
humano, integración de las economías de las sub regiones, entre otras.
• La ley orgánica del plan de desarrollo, con la concepción de la planeación
expresada en la Constitución y sus posteriores desarrollos, estableciendo
62
Segunda Unidad. Planeación Estatal
•
•
•
contenido, alcances y la forma de elaboración para las entidades
territoriales.
El Plan Nacional de Desarrollo, teniendo en cuenta sus concepciones básicas
de éste en los campos de la estrategia macroeconómica, la inversión
pública, la internacionalización, el empleo productivo, el medio ambiente y
el desarrollo humano.
La propuesta regional de desarrollo, teniendo en cuenta la instancia de
planificación regional en la que se localicen los departamentos, buscando
su desarrollo a partir de sus potencialidades.
Los documentos estratégicos de desarrollo, donde se plasman lineamientos
o procesos relacionados con iniciativas territoriales, a diferente escala y
donde participan instancias públicas, privadas, organizaciones sociales y
comunitarias, quienes organizados en forma de redes, alianzas estratégicas,
programas, asociaciones, corporaciones, etc., buscan soluciones y propuestas
para promover el desarrollo del país con un enfoque integral.
2.5.2. Estrategias
Las estrategias de la planeación del desarrollo departamental deben incluir todos
los elementos que aseguren su éxito, como los que se indican a continuación:
Entre los elementos se tienen:
v Situación social, como educación, salud, cultura, empleo, pobreza,
saneamiento básico, deporte y recreación, entre otros.
v Situación económica, teniendo en cuenta los más importantes sectores
económicos del departamento y buscando su encadenamiento que permita
su significativa relación.
• Situación de la infraestructura, incluyendo la vial, las comunicaciones, las
telecomunicaciones, el transporte, la energía, etc.
v Situación institucional, teniendo en cuenta el sector público, el sector
privado, y la sociedad civil.
v Situación ambiental, teniendo en cuenta que las estrategias de desarrollo
planteados, deben procurar la conservación y sostenibilidad del medio
ambiente departamental y nacional.
La acción planificadora departamental expresada en su plan de desarrollo,
debe buscar el mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes, en el marco
de una dinamización de su crecimiento bajo condiciones de competitividad,
sostenibilidad, armonía con el medio ambiente y generación de empleo
productivo.
En el campo social, se debe procurar reducir los niveles de pobreza y potenciar el
desarrollo del capital humano, mediante la ampliación de la cobertura y calidad
de la educación, la salud, el saneamiento básico y las condiciones de hábitat.
Unidad 2
63
Marcial Córdoba Padilla
En lo ambiental, se debe buscar que los factores condicionantes del desarrollo,
garanticen el crecimiento sostenible y la preservación del medio ambiente en
condiciones adecuadas. Se debe orientar el proceso hacia la posibilidad de
desarrollo alternativo con bajo impacto ambiental y de gran beneficio para el
empleo, los ingresos de la población y la vinculación al ámbito internacional con
alternativas de verdadero desarrollo económico, social, científico, y cultural.
El desarrollo humano, en lo que tiene que ver con salud y el saneamiento básico,
deben permitir el aumento del acceso de la población a la seguridad social,
con un modelo de focalización para identificar la población más necesitada
y vulnerable. Igualmente se debe tener como objetivo la ampliación de la
cobertura de agua potable, disposición de excretas y desechos sólidos.
En lo Institucional, se debe buscar que las estructuras, los procedimientos y
las necesidades organizacionales del sector público respondan a los retos que
demanda el modelo de desarrollo y el logro de los objetivos generales del plan.
Las estrategias y políticas de planeación departamental deben traducirse en
programas y éstos en proyectos, los cuales deben ser formulados para resolver
las necesidades que se presenten en el entorno. Estos programas y proyectos
estarán focalizados hacia los diferentes sectores
2.5.3. Financiación
La programación del desarrollo departamental debe contemplar sus mecanismos
de financiación, acordes con las realidades de la Nación y el ente territorial.
Las finanzas del departamento son el punto de partida para la formulación de
su plan de desarrollo; a partir de un diagnóstico de su aspecto financiero, fiscal
e institucional.
El plan financiero debe tener en cuenta:
• El análisis financiero de los ingresos, estructurando las operaciones
efectivas registradas para cada año.
• El análisis del gasto, incluyendo los gastos corrientes, el pago de capital, los
servicios personales, las transferencias pagadas, los intereses de la deuda y
la inversión.
• El ahorro corriente, teniendo en cuenta los excedentes que sirvan para la
inversión o para apalancar los recursos del crédito.
• Los indicadores financieros, como ingresos corrientes a gastos corrientes,
ahorro corriente a ingresos corrientes, carga tributaria per capita, gastos de
funcionamiento y ahorro corriente, entre otros.
• La proyección de las operaciones efectivas, con la estimación de la
capacidad de endeudamiento y la inversión.
64
Segunda Unidad. Planeación Estatal
2.6. PLANEACIÓN MUNICIPAL
La planeación municipal se desarrolla en cumplimiento del mandato
constitucional, establecido en su artículo 339 y sus posteriores desarrollos. Este
proceso se inicia con el programa de gobierno presentado por el candidato a
la alcaldía municipal o distrital y que debe ser registrado en el momento de su
inscripción.
El documento inicial debe ser ajustada por el Alcalde elegido con su equipo de
gobierno y socializado con los diferentes actores, cívicos, políticos, comunitarios,
institucionales, y educativos del municipio, después de haberse hecho un
diagnóstico de cada uno de los sectores.
En la planeación municipal se deben establecer los procesos, los mecanismos,
los medios y los recursos que permitan alcanzar los objetivos, a partir del
reconocimiento de un estado inicial, buscando el cambio dependiendo de los
medios utilizados procurando lograrlo al menor costo y en el menor tiempo
posible, asegurando la continuidad de los planes y programas trazados.
2.6.1. Principios
La planeación municipal en su formulación debe ajustarse a los siguientes
principios:
• Autonomía, realizándose libremente, pero sujeto a la Constitución y la Ley,
lo mismo que las disposiciones y principios incluidos en el plan.
• Coordinación, garantizando la coherencia entre las actividades que se
propongan realizar en la nación y departamento.
• Consistencia financiera, siendo consistente con el Plan Financiero y el marco
fiscal de mediano plazo.
• Prioridad en el gasto social, haciendo énfasis a la atención de las personas
pobres por encima de cualquier gasto.
• Continuidad, garantizando la plena realización de los programas y proyectos
que se aprueben en el plan.
• Participación, asegurando la participación de la ciudadanía en el proceso de
evaluación - ejecución.
• Sostenibilidad ambiental, posibilitando un
desarrollo económico del
municipio en armonía con el medio ambiente.
• Eficiencia, permitiendo el mejor uso de los recursos financieros, humanos y
técnicos.
• Viabilidad, con unos programas y proyectos factibles de realizar tanto
técnica como financieramente.
• Coherencia, con un plan de inversiones, unos programas y unos proyectos
que respondan a los objetivos y estrategias del plan de desarrollo.
Unidad 2
65
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
Concurrencia, desarrollando actividades, procurando la eficiencia y
respetando mutuamente las competencias.
Subsidiaridad, apoyándose con los diferentes niveles de la administración
del Estado.
Complementariedad, colaborándose entre las diferentes autoridades para
lograr mayor eficiencia en la gestión.
2.6.2. Propósitos
La planeación municipal debe tener como principal propósito el de elevar la
calidad de vida de sus habitantes, con el trabajo coordinado de todos sus actores,
teniendo en cuenta:
•
•
•
La racionalización del gasto, priorizando en la solución de las necesidades
de acuerdo al impacto o importancia que éstas tengan en la dignificación
de la calidad de vida de la población del municipio y orientando el gasto
público hacia aquellos sectores que produzca el máximo rendimiento social
y económico.
La dinamización de la economía, para generar riqueza en el municipio, con
la participación del capital privado.
El fortalecimiento de los valores, fomentando en la población los principios
de una sana convivencia, para el logro de objetivos colectivos.
2.6.3. Interrelaciones
La planeación municipal debe guardar relación con el planeamiento a nivel
departamental, regional y nacional, para asegurar su éxito, así:
•
•
•
Con la planeación departamental, incorporando la dimensión económica y
social del municipio con las perspectivas de desarrollo del departamento,
integrando los dos elementos.
Con la planeación regional, partiendo de la planificación de desarrollo
a través de procesos de construcción colectiva desde lo local con amplia
participación de los diferentes actores.
Con la planeación nacional, porque ambos benefician a la población,
incluyendo la del municipio, apuntando a objetivos comunes, al pretender
en esencia elevar el nivel de vida de la gente, para lograr una sociedad más
democrática y participativa, propiciando su convivencia pacífica.
66
1.
No es uno de los principios generales que deben regir las actuaciones
de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de
planeación:
A. Autonomía.
B. Coordinación.
C. Sostenibilidad ambiental.
D. Disponibilidad.
E. Continuidad.
2.
No es una autoridad nacional de planeación:
A. El Ministerio de Comunicaciones.
B. El Presidente de la República.
C. El Congreso de la República.
D. El Consejo Nacional de Política Económica y Social.
E. El Departamento Nacional de Planeación.
3.
El Sistema Nacional de Planeación está constituido por:
A. El Departamentos Nacional de Planeación y las oficinas territoriales.
B. La Ley orgánica de planeación.
C. El estatuto orgánico de planeación.
D. El Consejo nacional y los consejos territoriales de planeación.
4.
El instrumento en el que se expresan los resultados de un proceso de
planeación concertada entre los diversos sectores y que sirve de guía para
la acción de las instancias públicas y privadas, es:
A. El plan de inversiones.
B. El presupuesto.
C. El estatuto de presupuesto.
D. El programa de gobierno.
E. El plan de desarrollo.
5.
La parte general del plan que No contiene:
A. Los objetivos nacionales y sectoriales.
B. Los programas y subprogramas.
C. Las metas y propósitos.
D. Las políticas y estrategias.
E. Las formas y medios.
6.
La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y
su armonización con los planes de gasto público; que se recibirán en el
período, hacen parte del:
A. Plan de inversiones.
B. Plan financiero.
C. El plan de gastos.
D. El plan de caja.
E. El plan de ingresos.
7.
El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo es presentado ante el Congreso
de la República y se le da primer debate en las comisiones de asuntos
económicos de:
A. El Senado.
B. La Cámara.
C. Ambas Cámaras en sesión conjunta.
D. Ambas Cámaras en secciones separadas.
EVALUACIÓN DE LA SEGUNDA UNIDAD
Segunda Unidad. Planeación Estatal
Unidad 2
67
8.
El diseño y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados
de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con
proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos, y condiciones
para realizar la evaluación, corresponde a:
A. El Congreso de la República.
B. La Comisión de Gestión Pública.
C. El Ministerio de Hacienda.
D. La Contraloría General de la República.
E. El Departamento Nacional de Planeación.
9.
No son autoridades de planeación en las entidades territoriales:
A. Las Asambleas y Concejos.
B. El Alcalde y Gobernador.
C. El Consejo de Gobierno Municipal, Departamental o Distrital.
D. La Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación.
10. Los dos organismos encargados de trazar las políticas de planeación del
Estado colombiano son:
A. El CONPES y el Congreso de la República.
B. Planeación Nacional y el CONFIS.
C. Planeación Nacional y el Congreso de la República.
D. El CONPES y el CONFIS.
E. El CONPES y Planeación Nacional.
11. El principio general de la formulación de la planeación departamental y
el proceso de gestión de su desarrollo que vela por la observación de los
criterios de concurrencia, complementariedad, y subsidiaridad, es el de:
A. Eficiencia.
B. Ordenación de competencias.
C. Autonomía.
D. Sustentabilidad.
E. Coordinación.
12. La planeación municipal debe tener como principal objetivo:
A. Elevar la calidad de vida de sus habitantes.
B. El crecimiento económico.
C. El control del gasto público social.
D. Elevar el nivel de ingreso de la población.
E. El control del déficit fiscal.
13. El proceso de la planeación estatal establece los lineamientos que el
mandatario inicia:
A. Con su posesión del cargo.
B. En su campaña de aspiración.
C. En su elección.
D. Al inicio de las secciones legislativas.
14. El principio general que debe regir las actuaciones de las autoridades en
materia de planeación, que tiene como fin asegurar la real ejecución de los
planes, programas y proyectos nacionales y de las entidades territoriales,
en las respectivas autoridades de planeación, deben propender porque
aquellos tengan cabal culminación es:
A. Participación
B. Consistencia.
68
EVALUACIÓN DE LA SEGUNDA UNIDAD
Marcial Córdoba Padilla
Segunda Unidad. Planeación Estatal
C. viabilidad.
D. coherencia.
E. Continuidad.
16. La Ley Orgánica de la Planeación NO contiene:
A. Los procedimientos de elaboració n, aprobación y ejecución de los
planes.
B. Los lineamientos para el control fiscal del plan.
C. Los mecanismos para asegurar la armonización entre los planes y los
presupuestos anuales.
D. La organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los
consejos territoriales.
E. Los mecanismos de participación ciudadana en la discusión de los
planes.
17. Los planes que ejecuten las entidades nacionales con asiento en las
entidades territoriales deben ser consultados previamente con:
A. El Alcalde.
B. El Gobernador.
C. Los respectivos órganos legislativos.
D. Las respectivas autoridades de planeación.
E. Las veedurías ciudadanas.
18. En el plan de desarrollo se establecen los requisitos para cumplir con:
A. El programa de gobierno.
B. El presupuesto aprobado.
C. La elevación del nivel de vida de la población.
D. El plan de inversiones.
19. En la evaluación de plan de desarrollo se aplican los principios de eficiencia,
de eficacia y responsabilidad, conforme lo disponga:
A. El programa de gobierno.
B. La Ley del Plan.
C. El presupuesto.
D. El órgano legislativo.
E. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
EVALUACIÓN DE LA SEGUNDA UNIDAD
15. El Consejo Nacional de Planeación es convocado por:
A. El Senado de la República.
B. El Departamento Nacional de Planeación.
C. El Gobierno Nacional.
D. La Cámara de Representantes
20. La planeación municipal debe guardar relación con el planeamiento a nivel
departamental, regional y nacional, para asegurar su éxito, partiendo de la
planificación de desarrollo a través de procesos de construcción colectiva
desde lo local, con amplia participación de los diferentes actores, con:
A. Planeación regional.
B. Planeación departamental.
C. Planeación nacional.
D. Planeación local.
Unidad 2
69
Marcial Córdoba Padilla
TALLER
En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo
siguiente:
Planeación territorial:
- Autoridades e instancias de planeación del ente territorial
- Plan de desarrollo del ente territorial (síntesis)
- Planes de las entidades adscritas al ente territorial (síntesis).
- Políticas de planeación del ente territorial.
LECTURA RECOMENDADA
ALLEN, Richard. (2007). Gestión Financiera Pública. Departamento de Finanzas
Públicas, FMI, Julio de 2007
RESTREPO, Juan Camilo. (2000) Hacienda Pública, 5ª edición, cap.5. Bogotá,
Universidad Externado de Colombia.
MENDOZA, José Francisco. (2007). Gestión Financiera Pública. Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, cap. 5.
ROJAS HUERTAS, Gilberto. (1999). Elementos de administración presupuestaria.
Ecoe Ediciones, Bogotá, cap.6
TANZI, Vito (2005), The Role of Sub-National Governments in Financial
Stabilization, Mimeo
70
Ingreso Público
COMPETENCIAS A LOGRAR
Establecer los ingresos y generación de recursos con que cuenta el Estado y
que le sirven de fundamento para el cumplimiento de sus propósitos, analizar
la normatividad que los reglamenta, conocer la clasificación y composición,
aprender a diferenciar las categorías de los ingresos públicos y la utilización
de los mismos.
RESUMEN DE LA UNIDAD
Los ingresos públicos son el conjunto de recursos con que puede contar el
Estado para adelantar sus programas de desarrollo económico y social. En
Colombia el Congreso puede crear tributos para la Nación y las entidades
territoriales directamente o autorizar a estas últimas para que las Asambleas
y los Concejos las desarrollen y apliquen en su territorio.
Existen tributos (impuestos, tasas y contribuciones) de orden Nacional,
Departamental, Municipal, Distrital y otros con destinación específica que están
enmarcados entre la tributación a la renta y al consumo en forma general. La
deuda pública es otra fuente de ingreso del Estado que nace simultáneamente
con su organización constitucional. El empréstito, más que un recurso, debe
ser considerado como una operación anticipada de capitales.
Marcial Córdoba Padilla
3. INGRESO PÚBLICO
Para el cumplimiento de sus funciones el estado Colombiano cuenta con unos
recursos determinados por la Constitución y la Ley, donde al mismo tiempo
se establecen los instrumentos por medio de los cuales se debe producir su
aplicación.
3.1. NATURALEZA DE LOS INGRESOS
De acuerdo con Ramírez (2007), los ingresos fiscales son el conjunto de rentas
del Estado, las cuales se clasifican en ingresos ordinarios como aquellos que
ingresan regularmente a las arcas del Estado y los ingresos extraordinarios son
aquellos que ingresan en forma ocasional al tesoro público33.
Los ingresos públicos son el conjunto de recursos con que puede contar el Estado
para adelantar sus programas de desarrollo económico y social, tal como se
muestra en la siguiente tabla:
TIPO DE INGRESO
DESCRIPCIÓN
1. Ingresos Corrientes
Ingresos que llegan en forma regular.
a. Tributarios
Son ingresos que tienen carácter de impuesto, tienen carácter obligatorio,
no generan contraprestación, son exigidos coactivamente.
a. No Tributarios
Ingresos recibidos en forma regular que no son impuestos.
Tasas: remuneración por servicios prestados relacionados con la venta
de servicios públicos.
Multas: rentas pecuniarias impuestas por el municipio.
Contribuciones fiscales: son recursos de la obligación de personas que
se benefician por una obra del Estado.
Transferencias: son recursos que se perciben de otros niveles del
Estado (participaciones y situado fiscal y cofinanciación).
Regalías: recursos que se reciben por concepto de la explotación de
recursos naturales no renovables.
33 RAMÍREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Públicas en Colombia, Quinta Edición. Bogotá, Librería
Ediciones del Profesional, Bogotá, 2007, 47 pp.
72
Tercera Unidad. Ingreso Público
2. Recursos de Capital
Recursos de balance: se originan en el cierre de la vigencia
presupuestal y pueden representar un déficit (mayores gastos) o
un superávit (mayores ingresos).
Recursos de crédito: son recursos obtenidos de entidades
nacionales o extranjeras y que deben ser devueltos en un plazo
establecido.
Rendimientos Financieros: son los ingresos obtenidos por la
colocación de recursos financieros en el mercado financiero.
Donaciones: son recursos que se reciben sin contraprestación
alguna y se ejecutan de acuerdo con lo establecido en los
convenios con entidades donantes.
Excedentes
financieros:
son
los
excedentes
de
los
establecimientos públicos, de las empresas industriales y
comerciales y las sociedades de economía mixta.
Venta de activos: recursos obtenido por la venta de terrenos,
construcciones, maquinaria, etc.
3. Fondos Especiales
Son ingresos establecidos por la ley para la prestación de
un servicis público tales como los fondos de salud, fondos de
reforestación, fondos de fomento al deporte, etc.
4. Ingresos de los
Estos ingresos se deben clasificar por separado de las rentas
establecimientos
propias y de los recursos de capital de los establecimientos
públicos
públicos.
3.1.1 Ingresos corrientes
Velasco (2007) define los ingresos corrientes como los recursos que llegan
al ente en forma regular.34 O sea que son los recursos que percibe el Estado
en desarrollo de lo establecido en las disposiciones legales, por concepto de
aplicación de impuestos, contribuciones, tasas, multas, o por la celebración de
contratos y convenios.
Los ingresos corrientes se obtienen periódicamente y constituyen la fuente
común y ordinaria del Estado y son permanentes. De acuerdo con su origen se
identifican como tributarios y no tributarios.
•
Ingresos tributarios
Son aquellas transferencias que el Estado impone obligatoriamente a sus
gobernados sin contra prestación fijadas en virtud de normas legales y provienen
de impuestos, que pueden ser directos e indirectos.
34 VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 2007, 249 pp
Unidad 3
73
Marcial Córdoba Padilla
a) Impuestos directos. Son aquellos que recaen sobre ingresos y bienes de una
persona natural o jurídica o sea que tienen relación directa con la capacidad
económica del contribuyente y tienen el carácter de permanentes, siempre
que se dé el hecho generador de la obligación como es el caso del predial.
b) Impuesto indirectos. Son los que están dirigidos a gravar la producción,
extracción, venta, transferencia, arrendamiento o aprovisionamiento de
bienes y servicios y en general no consultan la capacidad de pago del
contribuyente; es soportado por el consumidor final, dado que este impuesto
es trasladable al precio, como el impuesto de industria y comercio.
•
Ingresos no tributarios
Están constituidos por el conjunto de recursos que el Estado capta cuando exige
una contraprestación directa por la prestación, en los beneficios que por efecto
de la vinculación del capital se obtiene un determinado rendimiento y por la
explotación de minas, bienes o servicios.
Son ingresos no tributarios:
a)
b)
c)
d)
e)
Tasas. Son ingresos que percibe el Estado por la prestación efectiva o
potencial de un servicio público, su característica es la individualidad en
el pago y la contraprestación directa, quien hace uso del servicio debe
pagarlo. Ejemplo: alumbrado público.
Multas y sanciones. Son los ingresos recibidos por el Estado por la trasgresión
de sus normas y obligaciones impuestas a sus gobernados. Ejemplo: ocupación
indebida del espacio público.
Contribuciones. Son los ingresos que percibe el Estado por la recuperación
del costo de las inversiones que redundan en beneficio del particular. Son
contribuciones aquellos tributos en los cuales la obligación a cargo del
contribuyente se deduce directamente del valor de ciertos servicios comunes
que debe recibir el responsable de la misma. Ejemplo: la valorización.
Aportes. Son los ingresos percibidos por el Estado de las personas naturales
o jurídicas, oficiales o privadas del orden nacional, departamental, o
municipal por la prestación de un servicio o la participación en la explotación
de minas y otros recursos naturales renovables y no renovables. Ejemplo:
las regalías.
Rentas ocasionales. Son los ingresos percibidos en forma esporádica que
no han sido clasificados previamente.
3.1.2. Recursos de capital
Son ingresos extraordinarios que percibe el Estado provenientes de distintas
fuentes, se incluyen en esta categoría los recursos del crédito externo e interno,
74
Tercera Unidad. Ingreso Público
con vencimiento mayor a un año, autorizados por la ley, y otros ingresos de
capital como los rendimientos financieros, recursos del balance excedentes
financieros y donaciones.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Crédito externo. Comprende los recursos provenientes del endeudamiento
directo de las entidades gubernamentales con entidades financieras y de
créditos internacionales.
Crédito interno. Comprende los recursos de endeudamiento directo de
las entidades gubernamentales con entidades financieras e instituciones de
créditos nacionales.
Rendimientos financieros. Corresponde a los ingresos obtenidos por la
colocación de recursos en el mercado de capitales o en títulos valores y se
clasifican en intereses dividendos y corrección monetaria.
Recursos del balance. Son los ingresos provenientes de la liquidación del
ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior e incluye el superávit fiscal,
cancelación de reservas recuperación de cartera y venta de activos:
Excedentes financieros. Son los recursos que resulten del valor que arrojen
a 31 de diciembre, las cuentas de caja y bancos y títulos de valores disponibles
a corto plazo, menos el valor de los pasivos exigibles inmediatos a la misma
fecha, más los recursos liberados por la cancelación de reservas.
Cancelación de reserva. Son recursos liberados por la cancelación de
compromisos de la vigencia anterior que se encuentren en el balance del
tesoro.
Recuperación de cartera. Son los ingresos provenientes de la cancelación
de obligaciones correspondientes a vigencias anteriores y que no están
amparando ningún compromiso.
Venta de activos. Corresponde a la venta de bienes inmuebles, muebles y
valores que llevan a cabo las entidades en forma ocasional.
Distribución de excedentes financieros. Corresponde al monto de recursos
provenientes del superávit fiscal de los establecimientos públicos y de las
utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Donaciones. Son ingresos sin contraprestaciones recibidas de otros gobiernos
o de instituciones públicas o privadas de carácter nacional o internacional.
3.1.3. Contribuciones parafiscales
Las contribuciones parafiscales son aquellas en virtud de las cuales deban
efectuarse pagos obligatorios al Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF, Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA y las Cajas de Compensación, con
el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la
participación de los beneficios que se proporcionen.
Las contribuciones parafiscales son recursos públicos creados por la ley para el
cumplimiento de las funciones del Estado o para la utilización del sector privado
Unidad 3
75
Marcial Córdoba Padilla
por intermedio del Estado, sus órganos o por particulares y se incorporan al
presupuesto.
3.1.4. Ingresos de los establecimientos públicos
Están conformados por los recursos administrados y los aportes del presupuesto
territorial.
•
Recursos administrados
Están compuestos por ingresos corrientes y recursos de capital.
a) Ingresos corrientes
Constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios correspondientes a
los ingresos que los establecimientos públicos reciben por la venta de bienes y
servicios, propios de las actividades económicas o sociales que se desarrollen y
por los tributos que por norma legal recaudan.
o
o
Ingresos tributarios. En este rubro se clasifican los impuestos que pueden
ser directos o indirectos. Los primeros corresponden a los tributos creados
por norma legal, que recaen sobre la renta o la riqueza de las personas
naturales o jurídicas consultando su capacidad de pago. Los segundos
graban la producción y el consumo y no consultan la capacidad de pago de
los contribuyentes.
Ingresos no tributarios. Son los ingresos generados por las actividades
propias de la entidad, en el cumplimiento de su objeto social y comprenden
entre otras ventas de bienes y servicios, rentas contractuales, operaciones
comerciales, aportes y contribuciones.
b) Recursos de capital
Constituidos por los recursos del crédito externo o interno, los recursos del
balance, los rendimientos de operaciones financieras y las donaciones.
•
Aportes del presupuesto territorial
Son los recursos del presupuesto del ente territorial orientados hacia los
establecimientos públicos con el objetivo de contribuir a la obtención de sus
compromisos y cumplimientos de sus funciones.
76
Tercera Unidad. Ingreso Público
3.2. IDENTIFICACIÓN DE LOS INGRESOS
Velasco (2007) establece que “una de tantas clasificaciones asume que
genéricamente los ingresos públicos pueden tomar cinco grandes formas:
impuestos, las tasas, empréstitos, precios, bonos y emisiones”35. En Colombia
el Congreso puede crear tributos para la Nación y las entidades territoriales
directamente o autorizar a estas últimas para que las Asambleas y los Concejos
las desarrollen y apliquen en su territorio, pero con sometimiento a la Ley que
los creó.
Por consiguiente, existen tributos (impuestos, tasas y contribuciones) de orden
nacional, departamental, municipal, distrital y otros con destinación específica
que están enmarcados entre la tributación a la renta y al consumo en forma
general.
Los ingresos del Estado colombiano en sus diferentes niveles se encuentran
identificados así36:
3.2.1. Ingresos de la Nación
Hay que diferenciar entre los ingresos administrados por la Dirección de Impuestos
Nacionales y los no administrados por ella.
Los ingresos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales son:
•
•
•
•
•
•
•
Impuesto a la renta y complementario de ganancias ocasionales y remesas
de utilidades al exterior.
Impuesto a las ventas.
Impuesto de timbre.
Retención en la fuente.
Tributos aduaneros.
Gravamen a los movimientos financieros.
Impuesto al patrimonio.
Los ingresos no administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales son:
•
•
Impuestos a las Importaciones.
Impuestos a las exportaciones de café (impuesto ad-valoren, retención
cafetera e impuesto de pasilla y ripio).
35 VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia,
2007, 140 pp
36 Ver MENDOZA HERNÁNDEZ, José Francisco. Gestión financiera pública, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2007, 285-298pp
Unidad 3
77
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Impuesto a la gasolina y al ACPM.
Impuesto al turismo.
Impuesto al cine.
Rentas petrolíferas y por otros hidrocarburos y minerales.
Tasa aeroportuaria.
Impuesto de timbre por salida al exterior.
Tarifa de puertos.
Peajes.
Contribución al Ministerio de Transporte.
Impuesto a las nóminas (aportes patronales, impuestos a la seguridad social,
impuesto a la prevención social).
Derechos notariales.
Derechos de registro.
Contribución de valorización.
Cuotas de compensación militar.
Remates de aduana.
Cuenta especial de cambios.
•
Impuesto de renta y complementarios
El impuesto sobre la renta y complementarios es un solo tributo que está
conformado por los gravámenes que se establecen con base en la renta, en la
remesa al exterior de rentas y ganancias ocasionales. Es un gravamen directo,
de carácter nacional que recae sobre las personas, las sociedades y otros entes
determinados por la ley tributaria.
Este tributo se presenta en declaraciones, que deben contener:
a) Formulario oficial por la DIAN para el año gravable correspondiente,
debidamente diligenciado.
b) La información necesaria para la identidad y ubicación del contribuyente,
así como actividad económica.
c) La discriminación de los factores necesarios para determinar las bases
gravables del impuesto sobre la renta y complementarios.
d) La liquidación privada del impuesto sobre la renta y complementarios,
incluidos el anticipo y las sanciones cuando fuere el caso.
e) La firma de quien cumpla el deber de declarar.
No se entiende cumplido el deber de presentar la declaración tributaria
cuando:
a) Cuando no se presenta en los lugares señalados para tal efecto.
b) No se suministre la identificación del declarante o se haga en forma
equivocada.
c) No contenga los factores necesarios para identificarlas bases gravables.
78
Tercera Unidad. Ingreso Público
d) No se presente firmada por quien debe cumplir el deber formal de declarar
o se omita la firma del contador público existiendo la obligación legal.
e) No se informe la dirección o se informe incorrectamente.
•
Impuesto sobre las ventas (IVA)
Es un gravamen de naturaleza directa al consumo. En Colombia se da bajo la
modalidad de Impuesto al Valor Agregado; es decir, se aplica en las diferentes
etapas del ciclo económico de la producción, importación y distribución.
Grava los bienes corporales muebles, vendidos o importados, los servicios
prestados en el país, excluyendo que se exporten.
Los hechos generadores establecidos por la ley para este impuesto son:
a) Las ventas de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos
expresamente por las normas orgánicas del impuesto.
b) La presentación de servicios en el territorio nacional, salvo los servicios
expresamente exceptuados.
c) Los impuestos de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos
expresamente por las normas del impuesto.
El IVA se establece en todo el territorio de la nación, y se aplica sobre:
A) Las ventas de cosas muebles situados o colocados en el territorio nacional.
Se considera venta a:
o Toda transferencia a título oneroso entre personas, sucesiones, o entidades
de cualquier índole, que importe la transmisión de dominio de cosas
muebles.
o La desafectación de cosas muebles de la actividad, con destino a uso
particular o consumo particular del o los titulares de la misma.
No se considera venta a:
o La transferencia que se realice como consecuencia de organizar una sociedad
o un fondo de comercio.
o En el caso de transferencia a favor de descendientes (hijos o nietos) siempre
y cuando los cedentes estén en la categoría de responsables no inscritos.
B)
Las obras, locaciones y prestación de servicios realizados en el territorio
nacional:
o
Los trabajos realizados directamente o a través de personas (mantenimiento,
trabajos de reparación, etc.).
Unidad 3
79
Marcial Córdoba Padilla
o
o
o
o
Las obras que se efectúen directamente o a través de otras personas sobre
un inmueble propio o ajeno.
La elaboración, construcción o fabricación de un mueble. Esto no será
aplicado en el caso en el que la obligación del locador sea la prestación
de un servicio no gravado que se concreta a través de la entrega de una
cosa mueble que simplemente constituye el soporte material de dicha
prestación.
Todos los servicios ofrecidos por personas físicas o jurídicas cuyo fin sea
lucrar.
Los servicios efectuados por todos los locales comerciales y personas físicas,
ya sean éstas profesionales o no.
C) Las importaciones de muebles:
o
o
Sujeto activo: es el Estado o Nación, que es quien recibe el dinero
proveniente del IVA.
Sujeto pasivo: son las personas que realizan entregas de bienes y
prestaciones de servicios. Se puede decir que el sujeto pasivo por excelencia
es el consumidor final, ya que en definitiva es quien soporta el peso del
impuesto.
Los sujetos pasivos son:
•
Todos los que hagan venta de cosas muebles.
Los que realicen con su nombre pero con cuentas de otras personas
o compras.
Los que presten servicios gravados.
Impuesto de timbre
Es un tributo a los actos que implican desplazamiento de la riqueza (contrato de
compra venta), circulación de valores (cesión de acciones) o manifestación de
capital (vehículos).
Las características del impuesto de timbre son:
a) Documental: porque recae sobre los documentos públicos o privados en los
que se dé cuenta de la constitución, existencia, modificación o extinción de
obligaciones.
b) Formal: sólo grava los formatos escritos.
c) Directo: porque está dirigido a gravar al destinatario del impuesto, es decir,
a la persona que incurre en el acto o contrato.
80
Tercera Unidad. Ingreso Público
El impuesto de timbre es cobrado a través del mecanismo de retención en la
fuente. Si en la operación sujeta a impuestos de timbre ninguna de las partes
que intervienen tiene calidad de agente retenedor, no habrá lugar al pago del
impuesto.
•
Retención en la fuente
Son ingresos y gastos del Estado. Se le conoce también como ingreso público
y conforma otra posibilidad de recursos económicos aprovechables para la
ejecución de programas del plan de desarrollo.
La retención en la fuente es un mecanismo establecido para recaudar los
impuestos de renta y complementarios, timbre y ventas a medida que van
realizando los ingresos gravables a favor de los contribuyentes.
Consiste éste, en que tanto la persona o sociedad de hecho realiza un pago
o un abono a una cuenta, como la persona natural que tiene un carácter de
agente de retención, restan de aquel una parte que se consigna en cualquier
banco autorizado, como un abono al impuesto que después de finalizar el año
determinará el contribuyente en su declaración tributaria.
Están sujetos a retención los siguientes contribuyentes:
a)
b)
c)
d)
Las personas naturales.
Las personas jurídicas.
Las sociedades y otras entidades asimiladas a ellas.
Cualquier entidad que, aunque carente de personalidad jurídica, constituya
una unidad económica o un patrimonio independiente de los de sus
miembros.
e) Las entidades y/o empresas del sector público sujetas al impuesto a la
renta, es decir, aquellas distintas de las que prestan sus servicios públicos,
que compitiendo con el sector privado, explotan actividades comerciales,
industriales, agrícolas, mineras, y turísticas y de servicio en general.
Son agentes de retención, y por lo tanto están obligados a efectuar retención
en la fuente:
a) Todas las sociedades, públicas o privadas naturales obligadas a llevar
contabilidad, que realicen pagos que constituyen renta gravada para quienes
lo perciban.
b) Todos los empleados que reciban pagos, constituyen renta gravada para
los contribuyentes que trabajan en relación de dependencia, originados en
dicha relación.
Unidad 3
81
Marcial Córdoba Padilla
•
Tributos aduaneros
El impuesto aduanero es aquella prestación pecuniaria obligatoria, que el Estado
impone a los particulares por el paso de mercancía a través de las aduanas
habilitadas del país. Sin embargo no todo paso de mercancía a través de las
mismas constituye impuesto de aduana. Todo impuesto de aduana es causado
por el paso de mercancía a través de las aduanas nacionales habilitadas, pero
no todo paso de mercancía a través de dichas aduanas es causa de impuesto de
aduana.
Los Tributos Aduaneros están conformados por los derechos de aduana más el
impuesto a las ventas (IVA).
Los derechos de aduana son: todos los derechos, impuestos, contribuciones, tasas
y gravámenes de cualquier clase, los derechos anti dumping o compensatorios
y todo pago que fije o exija directa o indirectamente por la importación de
mercancías al territorio aduanero nacional o en relación con dicha importación,
lo mismo que toda clase de derechos de timbre o gravámenes que se exijan o
se tasen respecto a los documentos requeridos para la importación o, que en
cualquier otra forma, tuvieren relación con la misma.
La declaración tributaria es un documento diseñado por la administración
tributaria en donde el declarante del impuesto (renta y complementario, ventas,
retención en la fuente, importaciones o exportaciones según el caso, impuesto
a las transacciones financieras) debe plasmar la información necesaria para
poner en conocimiento de aquella la ocurrencia de los hechos que generan el
tributo, su cuantía y las demás circunstancias imprescindibles para su correcta
determinación y control.
Las bases imponibles de las tasas aduaneras es aquella parte de la riqueza del
contribuyente de la cual éste toma para cancelar el gravamen. Esta fuente debe
ser la renta, porque es el producto del capital o del trabajo, que en este caso es
el resultado de la materialización del hecho imponible en aduana.
El hecho imponible en este gravamen se configura por el paso de mercancía
en general en cualquiera de las tres direcciones (importación, exportación
y tránsito) por las fronteras no políticas sino aduaneras. A los fines políticos
de este impuesto, el territorio político de un país no coincide siempre con el
territorio aduanero, constituyéndose las llamadas zonas francas y puertos libres
y celebrándose convenios internacionales que fusionan dos o más territorios de
países a los fines del tributo.
El hecho gravable es la importación o tránsito de mercancía pues dichas
operaciones están sujetas al pago del impuesto. El objeto de los tributos
82
Tercera Unidad. Ingreso Público
aduaneros (hecho generador) está ligado a dos cosas materiales: las cosas
importadas, exportadas o de tránsito y el territorio aduanero.
El macro proceso de aduanas y cambios está conformado por todas aquellas
dependencias a través de las cuales se administran los derechos de aduana y
demás impuestos al comercio exterior. Desde él se dirige y administra la gestión
aduanera, la aprehensión, decomiso o declaración de abandono de mercancías
a favor de la Nación; se controla y vigila el cumplimiento del régimen cambiario
en materia de importación y exportación de bienes y servicios.
El Proceso de nacionalización de las mercancías. Culminado el proceso de
llegada de la mercancía, se continúa con el procesamiento que conlleva su
nacionalización y la libre disposición de ésta en el resto del territorio nacional
así:
a) Ingreso de mercancía al depósito.
b) La mercancía de procedencia extranjera se almacena en los depósitos
autorizados por la DIAN mientras se realizan los trámites para su
nacionalización.
c) Permanencia de la mercancía en el depósito.
d) La mercancía podrá permanecer almacenada mientras se realizan los
trámites para obtener su levante, dentro de los términos establecidos en la
legislación aduanera.
e) Presentación de la declaración de importación.
f) Ésta debe presentarse en forma y dentro de los términos establecidos por la
Aduana. Debe ir acompañada de los documentos soportes requeridos y debe
contener la autoliquidación de los tributos aduaneros, que posteriormente
serán pagados en los bancos o entidades autorizadas para su recaudo.
g) Retiro de la mercancía.
h) Para retirar la mercancía el importador debe entregar de manera definitiva
al depósito donde ésta se encuentre, la declaración de importación y los
documentos soporte señalados por la DIAN, si la legislación aduanera así lo
dispone.
La aprehensión es una medida cautelar consistente en la retención de mercancías
respecto de las cuales se configuren alguno de los eventos consagrados por
la legislación aduanera, para los regímenes de importación, exportación o
tránsito.
El decomiso es el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías
respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos
para su presentación y/o para su declaración ante las autoridades aduaneras,
por presentarse alguna de las causales previstas en la legislación aduanera.
Unidad 3
83
Marcial Córdoba Padilla
El abandono legal es la situación en que se encuentre una mercancía cuando
vencido el término de permanencia en depósito no ha obtenido su levante o no
se ha reembarcado.
El abandono voluntario es el acto mediante el cual quien tiene derecho a
disponer de la mercancía comunica por escrito a la autoridad aduanera que la
deja a favor de la Nación en forma total o parcial, siempre y cuando el abandono
sea aceptado por la autoridad aduanera.
La exportación es la salida e mercancía del territorio aduanero nacional con
destino a otro país o a zona franca industrial de bienes y servicios para su uso o
consumo definitivo.
•
Gravamen a los movimientos financieros-GMF
El Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) es un impuesto indirecto del
orden nacional que se aplica a las transacciones financieras realizadas por los
usuarios del sistema.
El hecho generador lo constituye la realización de las siguientes transacciones
financieras:
a) Disposición de recursos de las cuentas corrientes o de ahorro por parte de
personas o empresas o disposición de recursos de las cuentas de depósito
del Banco de la República.
b) La expedición (giro) de cheques de gerencia.
c) Traslado de fondos a cualquier título.
d) Cesión de recursos a cualquier título.
e) Traslado o cesión de recursos entre diferentes copropietarios sobre carteras
colectivas (así no estén vinculados a una cuenta corriente, de ahorro o de
depósito).
f) Retiro de recursos por parte del beneficiario o fideicomitente sobre carteras
colectivas (así no estén vinculados a una cuenta corriente, de ahorro o de
depósito).
g) La disposición de recursos a través de los denominados contratos o convenios
de recaudo o similares que suscriban las entidades financieras con sus clientes
y que no se manejen por cuenta corriente, de ahorros o de depósito.
h) Los pagos o transferencias efectuados a terceros a través de notas débito
manejados por cuentas contables o de otro género diferentes a las cuentas
corrientes, de ahorro o de depósito.
i) Los movimientos contables en los que se configure el pago de obligaciones o
el traslado de bienes, recursos o de derechos a cualquier título.
j) Los débitos efectuados sobre los depósitos acreditados como saldos positivos
de tarjetas de crédito.
k) El pago de los importes de los depósitos a término mediante el abono en
cuenta.
84
Tercera Unidad. Ingreso Público
La causación se produce en el momento en que se realice la transacción financiera,
es decir, que se obtenga la disposición de los recursos objeto de la transacción
financiera, sea por abono, pago en efectivo o expedición de cheques.
La base gravable estará compuesta por el valor total de la transacción financiera
mediante la cual se dispone de los recursos. En el caso de los Depósitos a
Término que se paguen mediante abono en cuenta ya sea en cuenta corriente o
de ahorros o de depósito en el Banco de la República, la base está constituida
por el valor del principal y los intereses.
Los sujetos pasivos son los usuarios y clientes de las entidades del sector
financiero y demás entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera,
la Superintendencia de Valores y la Superintendencia de Economía Solidaria,
incluido el Banco de la República.
Los agentes retenedores autorizados por la ley son responsables del recaudo y
pago del GMF. Las principales entidades que tienen a su cargo esta responsabilidad
son:
a)
b)
c)
Banco de la República.
Entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera.
Entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria.
•
Impuesto al patrimonio
El impuesto al patrimonio está a cargo de las personas jurídicas, naturales y
sociedades de hecho, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta,
que a 1º de enero del año 2007 posean un patrimonio líquido igual o superior a
$3.000.000.000.
La base del impuesto al patrimonio está constituida por el valor del patrimonio
líquido del contribuyente poseído el 1º de enero del año 2007, determinado
conforme lo previsto en el Título II del Libro I del Estatuto Tributario, excluyendo
el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades
nacionales, así como los primeros $220.000.000 del valor de la casa o apartamento
de habitación.
•
El macro proceso de impuestos internos
El macro proceso de impuestos internos está conformado por el conjunto de
procesos y reglamentarios que deben cumplir los contribuyentes y las autoridades
tributarias, con el fin de determinar y recaudar los impuestos sobre la Renta y
Complementarios, venta (IVA) y timbre, y resolver los reclamos que se susciten
con ocasión de estas actuaciones.
Unidad 3
85
Marcial Córdoba Padilla
Estos tributos se caracterizan como internos en razón de que los hechos
económicos sobre los cuales recaen se relacionan fundamentalmente con el
proceso productivo interno del país, sin afectar de manera acentuada el entorno
económico internacional, como sucede por ejemplo con el impuesto de aduanas,
que recae específicamente sobre las actividades de comercio internacional:
a)
b)
c)
Proceso de fiscalización. Son todas las acciones e investigaciones que
realiza la administración tributaria encaminada a verificar y promover
el cumplimiento de las obligaciones tributarias de informar, declarar y
determinar correctamente los impuestos por parte de los contribuyentes,
responsables y agentes retenedores; proferir los actos preparatorios para la
determinación de dichas obligaciones y proponer las respectivas sanciones
a los infractores.
Proceso de liquidación. Este proceso comprende las actuaciones encaminadas
a cuantificar, de una manera oficial y con base en los actos preparatorios
proferidos en el proceso de fiscalización, el monto de los impuestos y sanciones
a cargo de los contribuyentes sobre los cuales la administración tributaria
ha verificado que no han calculado correctamente en las declaraciones
tributarias, o que estando obligados, no han declarado.
Proceso de discusión. La etapa de discusión es la parte del proceso
tributario en la que el contribuyente que se muestre inconforme con los
actos administrativos que las autoridades impositivas profieran en su contra,
puedan interponer los reclamos o recursos que proceden contra ellos por la
vía gubernativa.
Esta actuación incluye la representación de la DIAN en los procesos de nulidad
y restablecimiento del derecho que se promuevan ante las autoridades
competentes. Las funciones de esta área también atienden los servicios de
orientación al contribuyente y de difusión de las normas tributarias.
3.2.2. Ingresos de los departamentos
El régimen de recursos de los departamentos se encuentra contenido en el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986 o Código de Régimen Departamental, con
sus modificaciones.
Los recursos propios departamentales, se clasifican en dos grandes grupos:
monopolios y régimen impositivo.
v
v
Monopolios. Varían dependiendo del tipo de bien monopolizado, y entre
ellos se tienen el monopolio sobre loterías y el monopolio sobre apuestas
permanentes.
Régimen impositivo. El régimen impositivo departamental incluye los
86
Tercera Unidad. Ingreso Público
siguientes impuestos: consumo de licores vinos aperitivos y similares;
consumo de cervezas y sifones; consumo de gasolina motor; timbre sobre los
vehículos automotores; registro, anotación y sobretasa; degüello de ganado
mayor; venta de billetes de loterías foráneas y sobre premios de loterías;
estampillas pro desarrollo departamental y pro electrificación rural; eventos
hípicos, deportivos, caninos y deportivos y otros.
En general se tienen:
•
•
•
•
•
•
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•
•
•
•
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•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Impuestos a premios de loterías.
Impuesto sobre billetes de loterías.
Impuesto a juegos permitidos.
Impuesto a consumo de licores.
Sobretasa al consumo de licores extranjeros.
Impuesto a venta de licores.
Impuesto al consumo y venta de cervezas.
Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco.
Sobretasa a cigarrillos extranjeros para el deporte.
Impuesto a la gasolina y otros hidrocarburos.
Impuesto de timbre y vehículos.
Impuesto sobre degüello de ganado mayor.
Impuesto de registro y anotación.
Sobretasa al impuesto de registro y anotación.
Impuesto a la previsión social.
Impuesto a espectáculos públicos para financiar el deporte.
Monopolio de licores.
Monopolio de loterías.
Ingresos por juegos de apuestas permanentes.
Subsidio de ECOPETROL.
Ingresos de actividades mineras.
Contribución de valorización departamental.
Sistema general de participación.
Estampillas pro-desarrollo departamental.
Estampillas pro-electrificación rural.
3.2.3. Ingresos de los municipios
Los impuestos municipales están fundamentados en los artículos 95, 96, 287, 213
y 214 de la Constitución, lo mismo que el Decreto extraordinario 1333 de 1986­
Código de Régimen Municipal, con sus modificaciones, donde se establece que
los ciudadanos deben contribuir con las cargas públicas del Estado, garantizar
la autonomía de las autoridades territoriales para la gestión de sus intereses,
autorizándolas a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios
Unidad 3
87
Marcial Córdoba Padilla
para el cumplimiento de sus funciones, y a votar los tributos y los gastos locales,
sujetando tales competencia a lo dispuesto en la Constitución Política y en la
ley.
Entre tales ingresos se tienen:
•
•
•
•
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•
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•
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•
•
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•
•
•
•
•
•
Impuesto predial unificado.
Sobretasas con destino a las corporaciones autónomas regionales.
Recargo para áreas metropolitanas.
Sobretasa para levantamiento catastral.
Impuesto para parque y arborización.
Impuesto de estratificación socioeconómica.
Contribución de valorización.
Contribución de desarrollo municipal.
Impuesto de delineación urbana.
Sobretasa por el uso del suelo.
Impuesto de extracción de arenas, cascajo y piedra del lecho de los ríos.
Impuesto de industria y comercio.
Impuesto complementario de avisos y tableros y el de publicidad exterior
visual.
Sobretasa a la gasolina.
Impuesto por venta de mercancía extranjera.
Impuesto a espectáculos públicos con destino al deporte.
Impuesto a premios por ventas por sistemas de clubes.
Impuesto a casinos.
Impuesto y derechos de explotación sobre rifas.
Impuesto sobre apuestas mutuas.
Impuesto de circulación y tránsito.
Impuesto de degüello de ganado menor.
Tasas de servicio público.
Cesión de impuesto a las ventas.
Ingresos por actividad minera.
Impuesto por extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los ríos,
cauces y arroyos.
Contribución especial de seguridad.
En resumen, los principales ingresos de los entes territoriales se muestran en el
siguiente cuadro:
88
Marcial Córdoba Padilla
1.2.3. Contribución de Valorización
1.3. Transferencias y participaciones
1.3.1. Sistema General de Participaciones-Educación
1.3.2. Sistema General de Participaciones-Salud
1.3.3. Sistema General de Participaciones- Agua potable y saneamiento básico
1.3.4. Sistema General de Participaciones-Propósito general
1.3.5. Asignaciones especiales
1.3.6. Regalías
1.3.7. FOSYGA y ETESA
2. RECURSOS DE CAPITAL
2.1 Recursos del Crédito
2.2. Superávit del balance
2.3. Excedentes financieros
2.4. Utilidades de las Empresas
2.5. Venta de activos
2.6. Cancelación de reservas
3.3. RECURSOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Los recursos de cooperación internacional son ingresos que recibe el Estado,
colombiano proveniente de países interesados en impulsar proyectos específicos.
Fuentes, modalidades y tipos de cooperación internacional.
3.3.1 Fuentes cooperación internacional
Las fuentes cooperantes se distinguen como bilaterales, multilaterales y
multibilaterales. Es importante tener en consideración que Acción Social
coordina la cooperación con las entidades públicas.
•
Fuentes Bilaterales:
Las fuentes bilaterales son los gobiernos de los países con los cuales se tienen
relaciones de cooperación internacional. Se efectúa de gobierno a gobierno a
través de las embajadas, aunque en cada país participan las agencias o instancias
de cooperación, como entidades de coordinación técnica.
Esta cooperación corresponde a aquella acordada entre dos países y se concerta
principalmente a través de Convenios Básicos de Cooperación Técnica que
constituyen el marco general que regula en detalle las condiciones, los alcances
y otorgamiento y recepción de dicha cooperación e igualmente las áreas que
serán atendidas.
90
Tercera Unidad. Ingreso Público
Tipo ingresos
Tributarios:
s $IREctos: cuando
corresponden a
gravámenes
establecidos por ley
que consultan la
capacidad de pago y
recaen sobre la renta, el
ingreso y la riqueza de
las personas naturales
y/o jurídicas y por tanto
no son trasladables a
otros actores
económicos.
Características
s Son de propiedad de
la entidad territorial
s Tiene carácter
obligatorio
s Son generales, según
su base gravable
s No generan
contraprestación
alguna
s Son exigidos
coactivamente, si es
del caso
s Registro y
anotación
s Licores
s Cerveza
s Cigarrillos y
tabaco
s Degüello de
ganado mayor
s Sobretasa
consumo
gasolina Motor
s Estampillas
s
s
s
s
s
s
s
s
s
s
s
s
s
s
s
s )NDIRECtos: son
ingresos gravámenes
establecidos por ley no
relacionados con la
riqueza de las
personas naturales
y/o jurídicas, sino con el
tipo de actividades
realizadas y por tanto
pueden ser trasladados
a otros actores
económicos.
No tributarios
Municipios
Departamentos
s
s
s
s
s
s
s
Son aquellos ingresos
recibidos en forma regular,
que se originan de un
servicio público, la
explotación en los beneficios
de bienes o servicios,
transferencias y demás
recursos que ingresen
periódicamente al
presupuesto territorial, pero
que no correspondan a
impuestos.
s Las tasas o tarifas
s Las multas y
sanciones
s Contribuciones
Circulación y tránsito
Predial Unificado
Telefonía
Sobretasa ambiental
Industria y comercio
Avisos y tableros
Publicidad exterior
Visual
Delineación y urbanismo
Espectáculos públicos
Ocupación de vías
A las ventas por sistema
de clubes
Rifas municipales
Apuestas hípicas
Degüello de ganado
Menor
Sobretasa Bomberil
Sobretasa consumo
Gasolina Motor
Estampillas
Alumbrado público
Impuesto registro de
marcas y herretes
Impuesto de pesas y
medidas
Contribución sobre
contrato de obra pública.
s Las tasas o tarifas
s Las multas y sanciones
s Las contribuciones
fiscales
s La participación en la
plusvalía
s Peajes
s Otros ingresos no
tributarios.
Estructura de los ingresos municipales
Los ingresos municipales presentan la siguiente estructura:
1. INGRESOS CORRIENTES
1.1. Ingresos Tributarios
1.1.1. Impuestos Directos
1.1.2. Impuestos Indirectos
1.2. Ingresos no tributarios
1.2.1. Tasas y tarifas
1.2.2. Multas
Unidad 3
89
Tercera Unidad. Ingreso Público
•
Fuentes Multilaterales:
Son los organismos internacionales en los cuales participan varios países con
intereses determinados de carácter político, regional o sectorial. Estos organismos
multilaterales otorgan o ejecutan cooperación con sus propios recursos o con
fondos entregados por los países miembros para programas concretos.
Esta cooperación se realiza a través de esquemas, programas y proyectos
cuyas bases y lineamientos son aceptados por un grupo de países en un foro u
organismo de carácter mundial, subregional o regional como la ONU y la OEA sus
Organismos y Agencias Especializadas (FAO, UNESCO, ONUDI, OPS, JICA), el BID,
la JUNAC, La C.E.E., entre otros.
•
Fuentes Multibilaterales:
Son instancias de intervención en las cuales se complementan recursos bilaterales
y multilaterales.
3.3.2 Modalidades de cooperación internacional
Esta es la clasificación más general que se tiene de la cooperación internacional.
Se refiere a las categorías normalmente utilizadas por las fuentes para entregar
cooperación. Entre los tipos más comunes de cooperación se encuentran37:
•
Cooperación Oficial o Pública
Es aquella en la que interviene el gobierno o una agencia gubernamental de un
país. Para acceder a ella las instituciones deben ser oficiales ya sea del orden
nacional, departamental o municipal. En Colombia este tipo de cooperación es
coordinada por la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI).
•
Cooperación técnica
Es la ayuda que se lleva a cabo para apoyar el desarrollo económico y social de
los países en vía de desarrollo mediante la transferencia de técnicos, tecnologías,
conocimientos, información especializada, habilidades o experiencias por parte
de un país o de una organización multilateral, que tiene un mayor nivel de
desarrollo en determinadas áreas. Con este tipo de cooperación se contribuye al
desarrollo socioeconómico de los países con menor nivel de desarrollo en áreas
específicas. Este tipo de cooperación se ejecuta a través de:
a)
Asesoramiento: el asesoramiento se otorga o recibe mediante técnicos o
37 Página web del Ministerio de Planificación y Desarrollo de Venezuela y Acción Social.
Unidad 3
91
Marcial Córdoba Padilla
profesionales con alto nivel de especialización y calificación para ejecución
de programas, proyectos o actividades de desarrollo, cuyas acciones están
dirigidas a facilitar la solución de problemas científicos y tecnológicos, así
como la transferencia e intercambio de conocimientos.
b) Capacitación: la capacitación es una acción educativa de perfeccionamiento
y/o adquisición de nuevos conocimientos que tiene por objeto la especialización
de recursos humanos del país en el extranjero y de extranjeros en el país,
tendiente a lograr su eficiente participación en el proceso de desarrollo y es
proporcionada mediante cursos y otras modalidades a diferentes niveles, se
realiza integral y permanente. La capacitación puede brindarse a través de:
o Becas: tiene como objetivo contribuir a la formación de personal
técnico, investigadores o funcionarios que puedan desempeñar un
papel importante en los países en vía de desarrollo, mediante su
formación o capacitación técnica en un país más desarrollado.
o Seminarios, cursos o talleres: son eventos académicos en los
cuales se capacita o entrena a un grupo de funcionarios en un tema
técnico de interés para el desarrollo nacional, científico o cultural,
funcionamiento de una entidad, o el desempeño profesional o laboral
en la entidad para la cual trabajan.
o Pasantías: consisten en el desplazamiento de funcionarios de
entidades estatales a otro país con el fin de conocer experiencias,
procedimientos, capacidades, conocimientos o instituciones, en
temas específicos
c) Servicio de voluntarios: el servicio de voluntarios comprende las acciones
de profesionales y/o técnicos que, sin fines de lucro, colaboran en la
ejecución de programas, proyectos o actividades de desarrollo, en los que
el país estime conveniente su participación.
o Donaciones: la donación es la transferencia a título gratuito, de
dinero, bienes o servicios, a favor del gobierno central, regional
y/o local, así como de entidades e instituciones extranjeras
de cooperación técnica internacional y organizaciones no
gubernamentales de desarrollo receptoras de cooperación técnica
internacional, destinados a complementar la realización de un
proyecto de desarrollo y atender necesidades de grupos de población
o entidades, en áreas prioritarias para el desarrollo social.
o Fondos de Contravalor : los fondos de contravalor son recursos que
se originan en la modalidad de donación y su monetización, aplicados
para financiar actividades, proyectos o programas cuyo objetivo
es complementar y contribuir al esfuerzo nacional, apoyando la
ejecución de actividades, programas o proyectos prioritarios para el
desarrollo del país.
o Cooperación técnica entre países en desarrollo: es una modalidad
de cooperación horizontal, basada en la solidaridad de los países y
un proceso de coparticipación o intercambio deliberado y voluntario
92
Tercera Unidad. Ingreso Público
de recursos técnicos, pericias y capacidades, entre dos o más países
en desarrollo que permite compartir sus mutuas experiencias y que
cuenta, generalmente con recursos de una fuente de cooperación
internacional.
•
Cooperación financiera:
Es ofrecida por algunas fuentes mediante la asignación de recursos financieros,
con el objeto de apoyar proyectos de desarrollo. Se divide en reembolsable y
no reembolsable.
a) Cooperación financiera no reembolsable: es la cooperación ofrecida por
algunas fuentes mediante la asignación de recursos en efectivo, con el
objeto de apoyar proyectos o actividades de desarrollo.
b) Cooperación financiera reembolsable : comprende el financiamiento
en efectivo, bajo condiciones de interés y de tiempo favorables, para el
desarrollo de actividades económicas de una fuente en un país en vía de
desarrollo.
•
Ayuda Humanitaria y de Emergencia
Tiene como finalidad asistir a los afectados por catástrofes humanas o naturales
(tales como desastres, epidemias o conflictos armados), mediante el envío de
bienes y equipos de primera necesidad (medicinas, alimentos, ropa, materiales de
socorro, etc.). Con este tipo de ayuda se ofrece asistencia a las poblaciones.
•
Ayuda Alimentaria
Es un programa que consiste en la promoción de la producción alimentaria o el
envío de alimentos para atender algunas zonas con necesidades extremas de
pobreza en los países del Tercer Mundo.
•
Canjes de Deuda
Se refiere a la condonación de una parte de la deuda por la fuente, a cambio de
que el país receptor ejecute proyectos de desarrollo, especialmente en el área
de medio ambiente.
•
Cooperación cultural
Es la ayuda destinada a la realización de actividades en algunas áreas culturales,
mediante entrega de equipos, donaciones de material, capacitación, o
intercambios. Esta cooperación está dirigida a museos, casas de cultura, grupos
culturales, etc.
Unidad 3
93
Marcial Córdoba Padilla
3.3.3. Agencia Colombiana de Cooperación Internacional-ACCI
La Agencia Colombiana de Cooperación Técnica Internacional, coordina las
acciones de cooperación internacional técnica y financiera no reembolsable. En
su labor de coordinación busca fuentes definidas por los países y entes oferentes,
que tiene en cuenta los siguientes criterios:
•
•
•
•
Proyectos de atención y prestación del servicio; proyectos productivos
donde se permite la entrega de bienes elaborados por medio del montaje y
puesta en marcha de plantas de producción;
Proyectos para fortalecimiento de las capacidades institucionales
mejorando la prestación de servicio; proyectos de investigación y desarrollo
tecnológico;
Proyecto de prevención que incluye la promoción a través de campañas,
capacitación preventiva y asistencia técnica;
Capacitación de funcionarios.
Los proyectos que NO APLICAN a la cooperación Internacional son:
•
•
Construcción de obras, remodelaciones o adecuaciones.
Cubrimiento de necesidades de personal o gastos generales de una
entidad.
El conducto regular para la coordinación y administración de la cooperación
internacional ante los cooperantes, es la ACCI, en donde se deben entregar los
proyectos o solicitudes. Una vez evaluados los proyectos por la ACCI, éstos se
someten a consideración del comité sectorial respectivo, el DNP y el Ministerio
de Relaciones Exteriores y la ACCI.
3.3.4. Cooperación específica de algunos países
Algunos de los países de los que Colombia recibe cooperación internacional
son:
•
Alemania
El Objetivo General de la Cooperación Alemana al Desarrollo es el de capacitar
tanto a personas como a organizaciones de países en desarrollo para que
logren mejorar sus condiciones de vida por su propio esfuerzo. En el caso de
la cooperación colombo-alemana se centrará en el tema clave para Colombia,
que es la construcción de la paz del país en el largo plazo. Para ello, apoyará la
creación de estructuras en las dos áreas identificadas, complementando de tal
94
Tercera Unidad. Ingreso Público
manera el apoyo político al proceso de paz en Colombia, no sólo por la parte
europea sino también y crecientemente por parte de Alemania. Por consiguiente,
ambas partes acordaron definir como primera área de concentración de su
cooperación el “Desarrollo de la paz y el manejo de crisis”.
Las labores de cooperación están en cabeza del Ministerio de Cooperación
Económica y Desarrollo –BMZ-, quien planifica, programa, coordina y elabora los
criterios de la política de cooperación al desarrollo bilateral y multilateral, y
vigila el uso de los fondos de asistencia.
Dentro de las principales entidades que ofrecen cooperación alemana están:
a) La Sociedad Alemana para Cooperación Técnica-GTZ, empresa de interés
público, perteneciente a la Administración Federal Alemana, es la encargada
de implementar la cooperación técnica no reembolsable.
b) La cooperación financiera alemana se encuentra en cabeza del Instituto de
Crédito para la Reconstrucción-KFW, entidad bancaria de interés público.
El KFW administra la cooperación financiera en forma autónoma y bajo
responsabilidad propia.
c) La Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional (DSE).
d) La Sociedad Carl Duisberg (CDG).
e) El Servicio Alemán de Intercambio Académico (DAAD).
f) El Servicio de Expertos Jubilados (SES).
g) Los Expertos Integrados (CIM).
h) La Sociedad Alemana de Inversiones y Desarrollo (DEG).
i) Las Organizaciones de Ayuda al Desarrollo de las Iglesias Católica y
Protestante.
j) La Asociación de Cooperación para el Desarrollo (AGEN).
Las principales áreas de cooperación alemana son: i) descentralización y
desarrollo comunal; ii) modernización de la Pública y iii) paz y democracia.
•
España
La Cooperación Española se ejecuta en cabeza de la Agencia Española de
Cooperación Internacional -AECI-, organización autónoma adscrita al Ministerio
de Asuntos Exteriores a través de la Secretaría de Estado para la Cooperación
Internacional y para Iberoamérica-SECIPI. La AECI es dirigida por una Presidencia,
la Secretaría General y el Comité de Dirección. Al interior de la AECI se encuentra
la Dirección General del Instituto de Cooperación Iberoamericana-ICI, que a su
vez cuenta con una Subdirección General de Cooperación con Países de América
del Sur, la cual se encarga de los programas de cooperación con Colombia.
Unidad 3
95
Marcial Córdoba Padilla
Para poder llevar a cabo los proyectos programados, la AECI cuenta con una red
de Oficinas Técnicas de Cooperación-OTC distribuidas por 29 países, una de las
cuales se encuentra en Colombia. Modalidades de Cooperación: las principales
modalidades de la cooperación española son: becas, expertos, proyectos,
jóvenes voluntarios, convocatorias a ONG y pasantías.
•
Canadá
Actualmente la cooperación canadiense está orientada a los sectores de
telecomunicaciones, minas, energía, medio ambiente y derechos humanos.
Fundamentalmente el apoyo se da a nivel de reglamentación, capacitación y
asesoría para la modernización en los cuatro primeros y de divulgación y acceso
a la justicia en el quinto de los citados. Se busca el fortalecimiento de las
capacidades institucionales de los respectivos ministerios, para el diseño conjunto
y concertado de la política ambiental, el desarrollo normativo apropiado y la
reglamentación de los procedimientos necesarios para su aplicación.
Los principales objetivos de la política exterior canadiense en cooperación
internacional, son la contribución al desarrollo sostenible, la prosperidad y la
reducción de la pobreza y las desigualdades sociales. Canadá contribuye con
la implementación de programas de transferencia de tecnología para apoyar la
modernización de los gobiernos en áreas tales como la gobernabilidad, la reforma
al sector público, el desarrollo social, la integración regional y el medio ambiente,
a través de proyectos bilaterales y regionales. La cooperación canadiense abarca
las modalidades de cooperación técnica, financiera y cooperación financiera no
reembolsable.
•
Estados Unidos de América
Todos los convenios que se firmen se encuentran sujetos a los términos y condiciones
del convenio general. El Convenio General para la Ayuda Económica Técnica
y Afín de 1962 establece únicamente como posible modalidad, la cooperación
financiera no reembolsable, en tres áreas prioritarias de cooperación: i) lucha
antidrogas, con énfasis en desarrollo alternativo. ii) Población desplazada al
interior del país, víctima de la violencia; iii) fortalecimiento de la justicia, con
énfasis en lucha anticorrupción.
Adicional a la cooperación gobierno a gobierno, existe como organismo
cooperante la Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID – AID) o
The United States Agency for International Development (USAID) que contribuye
de manera directa con el Plan Colombia a través de una estrategia de apoyo a
cinco (5) años, con convenios en tres frentes:
96
Tercera Unidad. Ingreso Público
a)
b)
c)
Proveer respuestas económicas y sociales como alternativas a los cultivos
ilícitos.
Promover una democracia eficaz, participativa y responsable.
Proveer oportunidades económicas y sociales a la población más vulnerable,
especialmente la población desplazada.
Los objetivos de las actividades de la Agencia para el Desarrollo Internacional
USAID y las otras agencias de los Estados Unidos en Colombia complementan las
prioridades del gobierno de los Estados Unidos y se relacionan con el progreso y
desarrollo de Colombia.
•
Francia
La Cooperación francesa con Colombia se ha enfocado hacia educación,
administración pública, ciencia y tecnología y agricultura. Adicionalmente se
han definido acciones de cooperación en las áreas de salud y sanidad, justicia,
gestión municipal y territorial. Siendo los sectores prioritarios de cooperación:
la reforma del Estado, agricultura, salud, formación y educación, ciencia y
tecnología. Las modalidades de cooperación francesa en Colombia son:
a) Cooperación cultural y artística.
b) Cooperación técnica y científica.
c) Cooperación descentralizada y no gubernamental.
d) Cooperación financiera.
e) Cooperación regional.
•
Japón
El gobierno de Japón, a través de la Ayuda Oficial al Desarrollo-AOD, apoya
actividades para promover el crecimiento económico en los países en desarrollo.
La Agencia de Cooperación Internacional del Japón-JICA es la encargada de
ejecutar y desarrollar la cooperación técnica bilateral acordada entre los
gobiernos de Japón y Colombia, mientras que el Fondo de Cooperación
Económica con Ultramar-OECF se encarga de la ejecución de los préstamos
bilaterales. En términos generales existen tres modalidades de cooperación
japonesa: i) donaciones bilaterales: se utilizan en programas cooperación
técnica; ii) préstamos bilaterales: generalmente se refiere a créditos blandos;
iii) contribuciones de capital a las organizaciones multilaterales.
En el caso colombiano las áreas prioritarias de cooperación son: i) generales:
desarrollo social, medio ambiente y fortalecimiento de la competitividad a
través del mejoramiento de la productividad; ii) emergencias: todo lo referente
a desastres naturales. y iii) ayuda en pequeña escala para actividades sociales y
culturales: son donaciones que otorga la embajada.
Unidad 3
97
Marcial Córdoba Padilla
•
Reino Unido
En términos generales la cooperación británica tiene como propósito
fundamental del Gobierno Británico cumplir con las metas de desarrollo humano
sostenible acordadas en las diferentes conferencias internacionales y reafirmar
el compromiso de Gran Bretaña de dar el 0.7% de su PIB para este propósito. El
Gobierno Británico apoya programas de cooperación técnica, para lo cual destina
expertos y capacitación. En casos muy específicos, también ofrece asistencia
financiera para equipos y otros costos locales relacionados con los proyectos.
El gobierno británico ejecuta sus proyectos bajo la modalidad de cooperación
técnica no reembolsable, la cual se hace efectiva mediante programas de
capacitación, transferencia de conocimientos y tecnologías. Estos programas
cuentan con visitas de expertos, elaboración de estudios, desarrollo de pasantías,
otorgamiento de becas y donación de equipos. Adicionalmente, el Consejo
Británico en Colombia, apoya iniciativas de enseñanza del inglés, promoción de
la cooperación cultural, educativa y científica, mediante misiones de expertos
y becas.
Las
a)
b)
c)
áreas prioritarias de cooperación en Colombia son:
Derechos Humanos.
Paz.
Medio Ambiente.
•
Reino de los Países Bajos
El principal objetivo de la cooperación holandesa es la reducción de la pobreza.
Para ello, ha establecido tres principios centrales para su ayuda: empoderamiento,
coherencia en las políticas y gobernabilidad global.
Las áreas prioritarias de cooperación holandesa son:
a)
b)
c)
d)
e)
Conservación de la biodiversidad.
Derechos humanos, gobernabilidad y paz.
Cooperación económica-comercial.
Pequeños proyectos de la Embajada.
Programa de asesores holandeses.
•
Suecia
La cooperación del gobierno sueco se canaliza a través de la Agencia Sueca de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI). En 1965, ASDI nació para
combatir la pobreza en los países en vías de desarrollo. Hoy Suecia tiene una
98
Tercera Unidad. Ingreso Público
cooperación significativa en unos 40 países, sobre todo los más pobres, en donde
apoya a la población para que haya reformas democráticas y sociales en la
educación, en la salud, y el desarrollo económico, entre otros campos.
Las áreas prioritarias de cooperación sueca en Colombia son:
a) Ayuda humanitaria y prevención de conflictos.
b) Gobernabilidad democrática y derechos humanos.
3.3.5. Cooperación de organismos multilaterales
Entre los organismos multilaterales que cooperan con Colombia se tienen:
•
Comisión Europea
La principal contribución está compuesta de líneas de financiamiento para
cooperación técnica y financiera, como también para cooperación económica
(B7-310 y B7-311). Adicionalmente, hacia futuro se establecerán otras líneas de
financiamiento, bajo las modalidades de cooperación directa, la cual realiza la
comisión Europea-CE directamente con el Gobierno de Colombia y cooperación
descentralizada que realiza la CE con ciudades, institutos de tecnología,
empresas de energía, pequeñas y medianas empresas y universidades, entidades
que presentan proyectos junto con instituciones europeas con el fin de acceder a
recursos de cooperación. El ciclo de los proyectos de cooperación descentralizada
depende de cada convocatoria o de la red que se maneje en cada programa.
Las áreas prioritarias de cooperación de la Comisión Europea en Colombia son:
a)
b)
c)
d)
El apoyo a la modernización del sector productivo colombiano.
El refuerzo del estado de derecho y el apoyo al desarrollo alternativo.
La contribución al proceso de paz, protección del medio ambiente y la
conservación de los recursos naturales.
Cooperación descentralizada a través de ONG u otras instituciones.
•
Banco Mundial
Algunas de las operaciones de cooperación internacional no reembolsable que
realiza el Banco Mundial se materializan y ejecutan a través del programa de
donaciones pequeñas- PDP y de los fondos en fideicomiso.
a) Programa de Donaciones Pequeñas-PDP : este programa está particularmente
interesado en apoyar instituciones o actividades en los países en vía de
desarrollo. Da preferencia a aquellas instituciones sin fines de lucro,
ONG y no académicas. Apoya actividades que promuevan el diálogo y la
Unidad 3
99
Marcial Córdoba Padilla
difusión de información acerca del desarrollo internacional. Las actividades
más frecuentes son conferencias, seminarios, publicaciones especiales y
materiales audiovisuales. Igualmente, financia actividades orientadas al
alivio de la pobreza, protección del medio ambiente, desarrollo de recursos
humanos y desarrollo del sector privado.
La mayoría de las donaciones está en un rango de US$ 10,000 a US$ 15,000. El
PDP no financia el 100% de ninguna actividad y usualmente cubre menos de
la mitad del presupuesto propuesto para cada una de ellas. En tal sentido, el
PDP prefiere ayudar a generar contribuciones adicionales de otras fuentes.
b) Fondos en fideicomiso : estos fondos son acuerdos financieros entre el
banco y el donante de acuerdo con los términos de este último, utilizados
para apoyar las operaciones, programas de investigación e iniciativas de
desarrollo del Banco Mundial.
El Departamento de Cofinanciación y Financiación de Proyectos del BancoCAP es el responsable de facilitar y coordinar la movilización de los Fondos.
De igual forma es responsable de manejar y dirigir el programa de consultores
(Consultants Trust Fund Programme-CTFP) y algunos otros programas bajo los
cuales el Banco localiza los recursos, como el Fondo Japonés para el Desarrollo
Político y de Recursos Humanos- PHRD.
•
Agencias del Sistema de las Naciones Unidas
Dentro del sistema de las Naciones Unidas, cada agencia se encarga de desarrollar
actividades específicas y programas de cooperación, dentro de ellas se pueden
señalar:
a) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(FAO)
Su trabajo se enmarca en elevar los niveles de nutrición y de vida, incrementar
la productividad agrícola y mejorar las condiciones de la población rural con las
siguientes áreas prioritarias de cooperación:
o Promoción de inversiones en agricultura.
o Perfeccionamiento de producción agrícola y cría de ganado.
o Transferencia de tecnología agrícola.
o Investigación agrícola.
o Conservación de recursos naturales, en particular los recursos
genéticos vegetales.
o Utilización racional de fertilizantes y plaguicidas.
o Estímulo al desarrollo de la pesquería marina y en aguas interiores,
así como la piscicultura.
100
Tercera Unidad. Ingreso Público
o
o
Fuentes de energías nuevas y renovables, en particular energía
rural.
Gestión sostenible de recursos silvícolas.
b) Fondo de Población de las Naciones Unidas-FNUAP
El FNUAP tiene como objetivo ayudar a los países en la prestación de servicios de
salud reproductiva, incluidos los de planificación de la familia e higiene sexual; en
la formulación de estrategias de población para promover el desarrollo sostenible
y en la promoción de temas relativos a la población, la salud reproductiva y la
autonomía e igualdad de la mujer, a través de las siguientes áreas prioritarias
de cooperación:
o La salud de la mujer en lo referente a su reproducción.
o La consejería, la comunicación y la educación para que tanto
hombres como mujeres tomen decisiones informadas y responsables
frente a la sexualidad y a la reproducción.
o El mejoramiento de los servicios de atención prenatal, parto y
postparto.
o La prevención de las enfermedades de transmisión sexual, incluido
el VIH y la asesoría y prevención de la infertilidad.
c) Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia-UNICEF
El sistema de trabajo de UNICEF se fundamenta en la cooperación a los programas
que cada país realiza a través de instituciones gubernamentales. Es decir, la
ejecución de los programas la lleva a cabo el propio gobierno o las organizaciones
designadas por él, con el apoyo técnico y financiero de UNICEF, así:
o Educación básica.
o Salud y nutrición.
o Saneamiento básico.
o Derechos de los niños (menores en circunstancias difíciles y
juventud).
o Comunicación y movilización.
o Desarrollo local (servicios básicos y desarrollo infantil).
o Paz.
o Políticas públicas a favor de la infancia, la niñez y la mujer.
o Programa para recaudación de fondos.
d) Programa Mundial de Alimentos-PMA
El PMA concentra sus esfuerzos y recursos en las personas y países más necesitados.
De conformidad con la decisión del Comité de Aprobación de Proyectos-CPA
de proporcionar por lo menos el 90 por ciento de la ayuda del PMA, para el
Unidad 3
101
Marcial Córdoba Padilla
desarrollo a los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos y el 50 por
ciento como mínimo de dicha asistencia a los países menos adelantados a través
de proyectos que promuevan el autodesarrollo de las personas y comunidades
más pobres, mediante el mejoramiento de la alimentación y calidad de vida de
los grupos más vulnerables y propendiendo por la creación de capital social y
económico.
e)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD
Se estableció como una de las fuentes más importantes de cooperación técnica
e intercambio de experiencias, con el propósito de apoyar el desarrollo humano,
social y económico de los países y promover el aprovechamiento de sus propias
capacidades. Busca promover mejores condiciones de vida, así como un
crecimiento económico equitativo y más rápido y el desarrollo ecológicamente
racional, en el marco del Desarrollo Humano Sostenible, con las siguientes
actividades específicas:
o
o
o
Modernización del Estado,
Descentralización y Buen Gobierno.
Ordenamiento Intersectorial del Medio Ambiente.
Ejemplo de presupuesto de ingresos municipal
El siguiente es un ejemplo de presupuesto de ingresos municipal:
102
Tercera Unidad. Ingreso Público
EJEMPLO DE PRESUPUESTO DE INGRESOS MUNICIPAL
1
INGRESOS CORRIENTES
1.1.
TRIBUTARIOS
1.1.1.
1.1.1.0.1
1.1.1.0.2
IMPUESTOS DIRECTOS
Predial Unificado
Impuesto sobre vehículos automotores
169.804.206.210
71.701.827.331
33.865.000.000
31.965.000.000
1.900.000.000
1.1.2.
1.1.2.0.1
1.1.2.0.2
1.1.2.0.3
1.1.2.0.4
1.1.2.0.5
1.1.2.0.6
1.1.2.0.7
1.1.2.0.8
1.1.2.0.9
1.1.2.0.10
IMPUESTOS INDIRECTOS
Industria y Comercio
Avisos y tableros
Juegos Permitidos
Degûello de ganado
Construcción
Espectáculos Públicos
Publicidad Exterior Visual
Sobretasa a la gasolina motor extra y corriente (CSDF)
Sobretasa a la gasolina motor extra y corriente (SSDF)
Impuesto por extracción de arena, cascajo y piedra
37.836.827.331
21.500.000.000
2.795.000.000
130.000.000
209.000.000
800.000.000
140.000.000
90.000.000
3.702.827.331
8.450.000.000
20.000.000
1.2.
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
1.2.1.
1.2.1.0.1
1.2.1.0.2
1.2.1.0.3
1.2.1.0.4
1.2.1.0.5
1.2.1.0.6
TASAS MULTAS Y CONTRIBUCIONES
Sanciones
Recargos en General
Arrendamientos
Contribución de valorización
Participación en la Plusvalía
Regalías y compensaciones
12.409.808.087
445.000.000
3.500.000.000
350.000.000
7.514.808.087
500.000.000
80.000.000
98.102.378.879
1.2.2
TRANSFERENCIAS
85.592.570.792
1.2.2.1.
1.2.2.1.1
1.2.2.1.2
1.2.2.1.3
1.2.2.1.4
1.2.2.1.5
1.2.2.1.6
1.2.2.1.7
NACIONALES
SGP Sector Educación - Prestación servicios
SGP Sector Educación - Calidad
SGP Aportes Patronales Sin Situacion de Fondos
SGP Propósito General
SGP Alimentación Escolar
Recursos de Cofinanciación
Otras Transferencias Nacionales
83.462.445.142
62.160.607.068
3.601.042.783
8.792.050.092
8.532.700.124
376.045.075
0
0
1.2.2.2
1.2.2.2.1
DEPARTAMENTALES
Departamento del Risalralda
1.2.2.3
1.2.2.3.1
1.2.2.3.2
1.2.2.3.3
OTRAS TRANSFERENCIAS
Empresas de servicios públicos e institutos
Cuotas de auditaje entidades sujetas a control fiscal
Otras transferencias
1.2.3.
1.2.3.0.1
130.000.000
130.000.000
2.000.125.650
1.860.000.000
140.125.650
0
RENTAS OCASIONALES
Otros ingresos
100.000.000
100.000.000
57.676.000.000
2
RECURSOS DE CAPITAL
2.1
2.1.0.0.1
2.1.0.0.2
RECURSOS DEL CREDITO
Crédito Interno
Crédito Externo
2.2
2.2.0.0.1
2.2.0.0.2
2.2.0.0.3
2.2.0.0.4
2.2.0.0.5
RENDIMIENTOS FINANCIEROS
Rendimientos Financieros y Dividendos
Rendimientos Financieros SGP Calidad
Rendimientos Financieros SGP Proposito General
Rendimientos Financieros SGP Alimentación Escolar
Rendimientos Financieros SGP Educación
8.500.000.000
250.000.000
150.000.000
15.000.000
0
2.3
2.3.0.0.1
EXCEDENTES FINANCIEROS
Excedentes Financieros
1.650.000.000
2.4
2.4.0.0.1
VENTA DE ACTIVOS
Venta de Activos
8.754.000.000
2.5
2.5.0.0.1
2.5.0.0.2
2.5.0.0.3
RECURSOS DEL BALANCE
De Fondos Comunes
De Fondos Especiales
De Recursos del Crédito
2.6
2.6.0.0.1
2.6.0.0.2
OTROS RECURSOS DEL CAPITAL
Recuperación Cartera Fondo de Vivienda Popular
Otros recursos del capital
3
FONDOS ESPECIALES
3.1
3.1.0.0.1
FONDO LOCAL DE SALUD
Impuesto de Rifas
3.2
3.2.0.0.1
3.2.0.0.2
FONDO DE SEGURIDAD VIGILANCIA Y CONVIVENCIA CIUDADANA
Contribución Especial
Impuesto de Telefonía Pública Básica Conmutada
3.3
3.3.0.0.1
FONDO MUNICIPAL BOMBEROS PEREIRA
Fondo Mpal Bomberos Pereira
3.4
3.4.0.0.1
3.4.0.0.2
FONDO DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS
Subsidio Servicio Público de Aseo
Subsidio Servicio Público de Acueducto y Alcantarillado
3.5
3.5.0.0.1
FONDO DE COMUNICACIONES
Fondo de Comunicaciones
TOTAL INGRESOS
38.107.000.000
38.107.000.000
0
8.915.000.000
1.650.000.000
8.754.000.000
0
0
0
0
250.000.000
250.000.000
0
4.466.000.000
2.000.000
2.000.000
1.400.000.000
1.400.000.000
0
350.000.000
350.000.000
2.514.000.000
1.000.000.000
1.514.000.000
200.000.000
200.000.000
231.946.206.210
Unidad 3
103
1.
Los ingresos corrientes se obtienen periódicamente y constituyen la fuente
común y ordinaria del Estado y son permanentes. De acuerdo con su origen
se identifican como:
A. Tributarios y no tributarios.
B. Tasas y multas.
C. Directos e indirectos.
D. Impuestos y tributos.
2.
Las transferencias que el Estado impone obligatoriamente a sus gobernados
sin contra prestaciones fijadas en virtud de normas legales y provienen de
impuestos, se denominan:
A. Ingresos directos.
B. ingresos indirectos.
C. Ingresos tributarios.
D. Multas.
E. Contribuciones.
En las afirmaciones del 3 al 6 marcar falso o verdadero
3.
Los impuestos directos son los que están dirigidos a gravar la producción,
extracción, venta, transferencia, arrendamiento o aprovisionamiento de
bienes y servicios, y en general no consultan la capacidad de pago del
contribuyente. La anterior afirmación es:
F. Falsa.
V. Verdadera
4.
Los ingresos no tributarios están constituidos por el conjunto de recursos
que el Estado capta cuando exige una contraprestación directa por la
prestación. La anterior afirmación es:
F. Falsa.
V. Verdadera
5.
Las tasas son ingresos que percibe el Estado por la prestación efectiva o
potencial de un servicio público, su característica es la individualidad en
el pago y la contraprestación directa, quien hace uso del servicio debe
pagarlo. La anterior afirmación es:
F. Falsa.
V. Verdadera
6.
Aportes son los ingresos percibidos en forma esporádica que no han sido
clasificados previamente. La anterior afirmación es:
F. Falsa.
V. Verdadera
7.
Recursos de capital son ingresos extraordinarios que percibe el Estado
provenientes de distintas fuentes, categoría donde NO se incluyen:
A. Rendimientos financieros.
B. Rentas extraordinarias.
C. Recursos del balance.
D. Excedentes financieros.
E. Recursos del crédito.
8.
Los aportes en virtud de los cuales deben efectuarse pagos obligatorios, con
el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten, o de mantener
la participación de los beneficios que se proporcionen, se denominan:
A. Valorización.
B. Donaciones.
C. Tasas.
104
EVALUACIÓN DE LA TERCERA UNIDAD
Marcial Córdoba Padilla
Tercera Unidad. Ingreso Público
D. Contribuciones parafiscales.
E. Contribuciones públicas.
Dos ingresos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales son:
A. Derechos notariales y derechos de registro.
B. Impuesto a las nóminas y contribución al Ministerio de Transporte.
C. Impuestos a las importaciones y exportaciones.
D. Remates de aduana y cuenta especial de cambios.
E. Tributos aduaneros e impuestos de remesas de utilidades al exterior.
10. La medida cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de
las cuales se configuren alguno de los eventos consagrados por la legislación
aduanera, para los regímenes de importación, exportación o tránsito, se
denomina:
A. Aprehensión.
B. Decomiso.
C. Abandono legal.
D. Abandono voluntario.
E. Fiscalización.
11. El impuesto de renta y complementarios es un gravamen directo, de carácter
nacional que recae sobre_________________ y otros entes determinados
por la ley tributaria. La expresión correspondiente al espacio anterior es:
A. Los bienes y derechos.
B. Las ganancias ocasionales.
C. Las personas, las sociedades.
D. El patrimonio.
12. No es uno de los requerimientos por los cuales no se entiende cumplido el
deber de presentar la declaración tributaria:
A. Cuando se presenta en los lugares señalados para tal efecto.
B. No se suministre la identificación del declarante o se haga en forma
equivocada.
C. No contenga los factores necesarios para identificar las bases gravables.
D. No se suministra la razón social de la empresa.
E. No se informe la dirección o se informe incorrectamente.
EVALUACIÓN DE LA TERCERA UNIDAD
9.
13. El impuesto sobre las ventas (IVA) es un gravamen de naturaleza directa a:
A. El contribuyente.
B. El ingreso.
C. Las ventas.
D. Los bienes.
E. El consumo.
14. NO es una etapa del ciclo económico al que en Colombia se aplica el
Impuesto al Valor Agregado:
A. Producción.
B. Exportación.
C. Importación.
D. Distribución.
15. NO es un hecho generador establecido por la ley para el impuesto al valor
agregado:
Unidad 3
105
Marcial Córdoba Padilla
A. Las ventas de bienes inmuebles en el territorio nacional.
B. Las ventas de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos
expresamente por las normas orgánicas del impuesto.
C. La presentación de servicios en el territorio nacional, salvo los servicios
expresamente exceptuados.
D. Los impuestos de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos
expresamente por las normas del impuesto.
17. No está sujeto a retención el siguiente contribuyente:
A. Las personas naturales.
B. Las personas jurídicas.
C. Las sociedades y otras entidades asimiladas a ellas.
D. Cualquier entidad que, aunque carente de personalidad jurídica,
constituya una unidad económica o un patrimonio independiente de los
de sus miembros.
E. Las entidades y/o empresas que prestan sus servicios públicos.
18. Tributos aduaneros. El impuesto aduanero es aquella prestación pecuniaria
obligatoria, que el Estado impone a los particulares por el paso de
mercancía a través de:
A. Las fronteras del país.
B. Las aduanas habilitadas del país.
C. Los puertos de desembarque.
D. Las zonas francas.
19. La declaración tributaria es un documento diseñado por la administración
tributaria en donde el declarante del impuesto (renta y complementario,
ventas, retención en la fuente, importaciones o exportaciones según el
caso, impuesto a las transacciones financieras) debe________________
necesaria para poner en conocimiento de aquella la ocurrencia de los
hechos que generan el tributo, su cuantía y las demás circunstancias
imprescindibles para su correcta determinación y control. Al anterior
espacio corresponde la expresión:
A. Indicar la identificación.
B. Establecer la tarifa.
C. Plasmar la información.
D. Conocer el requerimiento.
20. En el tributo la importación o tránsito de mercancía es:
A. La base imponible.
B. El hecho imponible.
C. El hecho gravable.
D. Ninguna de las anteriores.
106
EVALUACIÓN DE LA TERCERA UNIDAD
16. El tributo a los actos que implican desplazamiento de la riqueza (contrato de
compra venta), circulación de valores (cesión de acciones) o manifestación
de capital (vehículos) es:
A. Impuesto renta.
B. El impuesto de ventas.
C. Retención en la fuente.
D. Impuesto de timbre.
E. Impuesto de aduana.
Tercera Unidad. Ingreso Público
TALLER
En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo
siguiente:
Ingresos del ente territorial:
- Naturaleza e identificación de los ingresos que percibe el ente territorial:
Ingresos corrientes, recursos de capital, contribuciones parafiscales e ingresos
de los establecimientos públicos
- Recursos de cooperación internacional del ente territorial: Establecer las
fuentes de la cooperación internacional.
LECTURA RECOMENDADA
VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2007.
ORTEGA CÁRDENAS, Alfonso. Hacienda Pública, Tercera Edición, Bogotá, Ecoe
Ediciones, 2007, capítulo 3.
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública, 5ª edición, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2000, capítulo 3 y 4
Unidad 3
107
Gasto Público y su Contratación
COMPETENCIAS A LOGRAR
Con el estudio de la presente unidad, se debe estar en capacidad de
identificar y analizar el efecto de las decisiones sobre la canalización
y orientación del gasto público y su contratación, comprender el
direccionamiento de políticas sobre el gasto y su contratación con criterios
de transparencia y equidad, para propiciar bienestar general a la sociedad, lo
mismo que entender la relación del gasto público con la política redistributiva
de las finanzas públicas.
RESUMEN DE LA UNIDAD
El gasto público está constituido por los diferentes desembolsos mediante los
cuales el Estado, en sus niveles de gobierno, al igual que en sus diferentes
grados del gobierno, ejecuta inversiones y erogaciones para cumplir con su
función de propender el crecimiento y desarrollo del país.
El gasto público debe ser contratado en el marco de la eficiencia y la
transparencia, en el que la escogencia del contratista debe darse con arreglo
a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada,
concurso de méritos y contratación directa.
Marcial Córdoba Padilla
4. GASTO PÚBLICO Y SU CONTRATACIÓN
Mendoza (2007), plantea que “el gasto público comprende las erogaciones
hechas por el Gobierno y sus distintas dependencias, por lo tanto incluye las
realizadas por el Gobierno central, las administraciones locales y regionales,
las agencias o institutos autónomos, las empresas o corporaciones de propiedad
estatal”38. El gasto público es la inversión de los ingresos de las entidades
públicas en la satisfacción de las necesidades colectivas39. El gasto público
está constituido por los diferentes desembolsos mediante los cuales el Estado,
en sus niveles de gobierno, al igual que en sus diferentes grados del gobierno,
ejecuta inversiones y erogaciones para cumplir con su función de propender el
crecimiento y desarrollo del país, con miras, en el tiempo, de generar bienestar
en la sociedad. El gasto público se dirige a la satisfacción de las necesidades
de los asociados.
4.1. ORIGEN Y NATURALEZA DEL GASTO PÚBLICO
El gasto público es una de las modalidades de mediación entre el Estado y
la sociedad civil. Es una de las modalidades de regulación de las tensiones y
conflictos económicos, sociales y políticos. Por ello su naturaleza y sus límites
derivan de la lógica capitalista, de los requerimientos de la producción, de las
relaciones sociales propias del sistema, para lo cual el Estado se organiza en
entes públicos y organiza la actividad pública.
La problemática central de las finanzas pública se establece en el análisis de
los ingresos y los gastos del Estado, y su importancia surge cuando no se da la
igualdad contable y los esfuerzos se encaminan entonces hacia el aumento de
los ingresos y la reducción de los gastos.
El gasto que se genera en las operaciones del Estado comprende los de
funcionamiento, el servicio de la deuda y la inversión.
4.1.1. Gastos de funcionamiento
Los gastos de funcionamiento comprenden los servicios personales, los gastos
generales, las transferencias y los gastos de operación comercial.
Los servicios personales son la remuneración por la prestación de servicios del
personal de planta a través de las distintas formas de vinculación prevista por
38 MENDOZA HERNÁNDEZ, José Francisco. Gestión financiera pública, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2007, 517pp
39 ORTEGA CÁRDENAS, Alfonso. Hacienda Pública, Tercera Edición, Bogotá, Ecoe Ediciones, 2007,
40pp
110
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
la ley, que incluye el pago de las prestaciones sociales y entre estos se tienen:
los sueldos del personal de nómina, gastos de representación, bonificación por
servicios prestados, subsidios de alimentación, auxilio de transporte, prima de
servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, primas extraordinarias, horas
extras y festivos, indemnización por vacaciones, jornales, sueldos del personal
supernumerarios, honorarios, remuneración de servicios, técnicos, subsidio
familiar y prima técnica.
Los gastos generales comprenden los egresos por concepto de gastos necesarios
para el normal funcionamiento de la entidad tales como: compra de equipo,
materiales y suministros, mantenimiento, servicios públicos, viáticos y gastos de
viaje impresos y publicaciones, comunicaciones y transporte, seguros, impuestos,
tasas y multas, comisiones y gastos bancarios, inhumación de cadáveres, recepciones
oficiales, festividades cívicas, ferias y fiestas, gastos electorales, orden público,
gastos imprevistos, arrendamientos, otros gastos generales (transporte de presos,
sostenimiento de semovientes, gastos reservados, sostenimiento de embajadas y
consulados y apoyo a operaciones militares y policiales).
Las transferencias son las erogaciones con destino o personas naturales o
jurídicas públicas o privadas generalmente sin el carácter de contraprestación
en bienes o servicios. Incluye igualmente, los pagos por convenios a organismos
internacionales. Entre estas transferencias tenemos; cesantías, Instituto de
Seguro Social u otras EPS, pensiones, cajas de compensación, ICBF, Sena,
escuelas industriales e institutos técnicos, bienestar social, capacitación,
organismos internacionales, otras transferencias, déficit fiscal, sentencias y
vivienda obrera.
Los gastos de operación comercial son los que realizan las entidades para
adquirir bienes y servicios destinados a la comercialización y pueden ser con
carácter puramente comercial o de fondo rotatorio.
4.1.2. Servicio de la deuda
Comprende el servicio a la deuda externa y el servicio a la deuda interna.
El servicio de la deuda externa corresponde al monto total de pagos que se
causen durante la vigencia fiscal por amortización, intereses y comisiones de
empréstitos contratados con acreedores del exterior y pagaderos en moneda
extranjera, que puede ser con la banca comercial, banca de fomento, gobierno
banca multilateral, proveedores o gastos e imprevistos.
El servicio de la deuda interna corresponde al monto total pagos que se
cauce durante la vigencia fiscal por amortizaciones, intereses y comisiones de
empréstitos contratados con acreedores nacionales y que se paguen en moneda
Unidad 4
111
Marcial Córdoba Padilla
nacional y se clasifica en Banco de la República, sector financiero y otros gastos
e imprevistos.
4.1.3. La inversión
Las inversiones son las erogaciones susceptibles de causar créditos o de ser
de algún modo económicamente productivas o que tengan cuerpo de bienes
de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de
funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su
empleo. Así mismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
Los gastos de inversión se clasifican en programas, subprogramas y proyectos.
Son programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades
homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa
a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de
la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros
asignados; son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados
a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas
parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados
órganos, es una división de los programas; son proyectos las unidades específicas
de inversión, cuyo conjunto constituyen los subprogramas y programas.
De conformidad con la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre
destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos
parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
4.1.4. Gasto público social
Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las
necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental,
agua potable, vivienda, y los tendientes al bienestar general y al mejoramiento
de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento
como en inversión40.
El gasto público social está constituido por las erogaciones del Estado en los
sectores sociales tales como educación, salud, agua, servicios sanitarios, los
relativos a programas nutricionales, y de vivienda y promoción social. También
se incluyen las erogaciones en seguridad social, los sectores trabajo, cultura,
deportes, recreación, turismo social, ciencia, tecnología y servicios urbanos.
40 Artículo 17, Ley 179 de 1994
112
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
•
Criterio para el cálculo de los gastos
Para la determinación del gasto público se tienen los criterios que se muestran
en el siguiente esquema41:
Criterios para el Cálculo de Gastos
GASTOS
FUNCIONAMIENTO
s Planta de Personal
s Factor Prestacional
s Gastos Mínimos
Esenciales
s Gastos Generales
s Transferencias
Legales
DEUDA
s Devaluación
s Plan de Pagos
s Programa de
Desembolsos
s DTF
s Tasas de Interés
INVERSIÓN
s Plan de
Desarrollo
s Plan Anual de
inversiones
s Gastos
Recurrentes
s Plan de Acción
4.2. LÍMITES DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES
Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse
con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que éstos sean
suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo
prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública
autónoma de las mismas.42 No se pueden financiar gastos de funcionamiento con
recursos de:
•
•
•
La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de
forzosa inversión.
Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o
convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar,
recaudar o ejecutar;
Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación
financiados con recursos de destinación específica;
41 Tomado de USECHE, Marco Fidel en el Congreso Nacional en Alta Gerencia Financiera para
Entidades del Estado, Bogotá, agosto de 2008
42 Artículo 3, Ley 617 de 2000
Unidad 4
113
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
•
•
Los recursos de cofinanciación;
Las regalías y compensaciones;
Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan
en las leyes especiales sobre la materia;
La sobretasa al ACPM;
Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter
transitorio;
Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
4.2.1. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los
departamentos
Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no
podrán superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación,
los siguientes límites43:
CATEGORÍA
v
LÍMITE
Especial
50%
Primera
55%
Segunda
60%
Tercera y cuarta
70%
Valor máximo de los gastos de las asambleas y contralorías departa­
mentales
Durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categoría
especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán
superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las Asambleas
de los departamentos de categorías primera y segunda los gastos diferentes a
la remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%)
del valor total de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos
de categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los
diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de
dicha remuneración.
Las contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje de los
ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento,
los límites que se indican a continuación:
43 Artículo 4, Ley 617 de 2000
114
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
CATEGORÍA
v
LÍMITE GASTOS
CONTRALORÍAS
Especial
1.2%
Primera
2.0%
Segunda
2.5%
Tercera y cuarta
3.0%
Salario de los contralores departamentales
El monto de los salarios asignados a los Contralores departamentales en ningún
caso puede superar el ciento por ciento (100%) del salario del Gobernador.
La remuneración de los diputados de las Asambleas departamentales por mes
de sesiones en salario mínimo legal mensual debe corresponderá a la siguiente
tabla:
CATEGORÍA DE
DEPARTAMENTO
REMUNERACIÓN DE
DIPUTADOS
Especial
30 smlm
Primera
26 smlm
Segunda
25 smlm
Tercera y cuarta
18 smlm
4.2.2. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los
distritos y municipios
Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y
municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de
libre destinación, los siguientes límites:
CATEGORÍA
LÍMITE
Especial
50%
Primera
65%
Segunda y tercera
70%
Cuarta, quinta y sexta
80%
Unidad 4
115
Marcial Córdoba Padilla
v
Valor máximo de los gastos de los concejos, personerías, contralorías
distritales y municipales.
Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el
valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número
de sesiones autorizado, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos
corrientes de libre destinación. Los gastos de personerías, contralorías distritales
y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes límites44:
PERSONERÍAS
CATEGORÍA
Especial
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Quinta
Sexta
CONTRALORÍAS
CATEGORÍA
Especial
Primera
Segunda (más de 100.000
habitantes)
v
LÍMITES
Aportes máximos en la vigencia
Porcentaje de los Ingresos
Corrientes de Libre Destinación
1.6%
1.7%
2.2%
Aportes Máximos en la vigencia en
Salarios Mínimos legales mensuales
350 SMML
280 SMML
190 SMML
150 SMML
LÍMITES
Límites a los gastos de las
Contralorías municipales. Porcentaje
de los Ingresos Corrientes de Libre
Destinación
LÍMITES
2.8%
2.5%
2.8%
Honorarios de los concejales municipales y distritales.
Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales deben ser como
máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que
corresponde al respectivo alcalde, así45:
44 Artículo 10, Ley 617 de 2000
45 Artículo 20, Ley 617 de 2000, modificatorio de artículo 66, Ley 136 de 1994
116
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
a) En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagar
anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta
(30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a
los períodos ordinarios.
b) En los municipios de categorías tercera a sexta se pueden pagar
anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones
extraordinarias al año. No se pueden pagar honorarios por otras sesiones
extraordinarias o por las prórrogas.
c) En los municipios de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta
sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al
año.
d) En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente
hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones
extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones
extraordinarias o por las prórrogas.
•
Salario de contralores y personeros municipales o distritales46
El monto de los salarios asignados a los contralores y personeros de los municipios
y distritos, en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del salario
del alcalde.
v
Prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes
Está prohibido al sector central departamental, distrital o municipal efectuar
transferencias a las empresas de licores, a las loterías, y a las instituciones
de naturaleza financiera de propiedad de las entidades territoriales o con
participación mayoritaria de ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de las
necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o créditos, directos o
indirectos bajo cualquier modalidad.
Cuando una empresa industrial y comercial del Estado o sociedad de economía
mixta, genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno
derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación
estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos
necesarios para la liquidación.
46 Únicamente los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y aquellos de
segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar
sus propias Contralorías (artículo 21 Ley 617 de 2000)
Unidad 4
117
Marcial Córdoba Padilla
4.3. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
Contrato es un acuerdo de voluntades entre dos o más partes que genera unas
obligaciones. La contratación pública, tiene lugar cuando las entidades públicas
contratan con personas jurídicas o naturales del sector público o privado, para
cumplir con algunas de sus obligaciones. Generalmente se ha asociado a la
prestación de servicios públicos, a la construcción de obras, etc.47
“Con relación a la contratación pública, se debe generar una política pública
que propenda por la eficiencia y transparencia en la gestión contractual de las
entidades”48. El gasto público debe ser contratado en el marco de la eficiencia y
la transparencia, en el que la escogencia del contratista debe darse con arreglo
a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada,
concurso de méritos y contratación directa49.
Las partes del proceso de contratación son:
v
v
Contratante: paga por recibir el bien o servicio que contrata. Para el caso
es el Estado.
Contratista: provee el bien o servicio contratado y recibirá un pago por ello.
En Colombia el instrumento legal que regula la contratación pública es la Ley
80 de 1993 y sus normas modificatorias y complementarias, entre otras: Decreto
2681 de 1993, Ley 626 de 2000, Ley 633 de 2000, Ley 643 de 2001, Ley 651 de
2001, Ley 678 de 2001, Ley 708 de 2001, Ley 789 de 2002, Ley 816 de 2003, Ley
828 de 2003, Ley 905 de 2004, Ley 915 de 2004, Ley 816 de 2003, Ley 1122 de
2007, Ley 1150 de 2007, Decretos 2474, 4828 y 4881 de 2008 y Resolución 559 de
2008 y Decretos 127, 490, 836 y 2025 de 2009*.
La contratación pública se efectúa a través de diferentes modalidades:
contratación pública y contratación abreviada.
4.3.1. Licitación pública
Donde la entidad estatal se escoge el contratista mediante oferta en un proceso
de la licitación pública que puede ser presentada total o parcialmente de manera
dinámica mediante subasta inversa.
47 HERNÁNDEZ, Nicolás, ROMERO, Gina. La Contratación Pública en Colombia. OCASA, 2005.
48 MANTILLA ESPINOSA, Adolfo José. Estatuto Contractual, Congreso Nacional en Alta Gerencia
para Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008.
49 De conformidad con lo establecido en la Ley 1150 de 2007, modificatoria de la Ley 80 de 1993 y
reglamentada mediante el Decreto 2474 de 2008.
* CUELLO DUARTE, Francisco. Contratos de la Administración Pública, 3a. edición, Ecoe Ediciones,
2009.
118
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
4.3.2. Selección abreviada
Es la selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características
del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o
destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados
para garantizar la eficiencia de la gestión contractual, tales como:
• La adquisición o suministro de bienes y servicios de características
técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que
corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con
independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten
patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.
• La contratación de menor cuantía, determinados en función de los presupuestos
anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales
mensuales (SMLM), tal como se muestra en la siguiente tabla:
PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD
MENOR CUANTÍA
(En SMLM)
(En SMLM)
Superior o igual a 1.200.000
•
•
•
Hasta 1.000
850.000 e inferiores a 1.200.000
Hasta 850
Superior o igual a 400.000 e inferior a 850.000
Hasta 650
Superior o igual a 120.000 e inferior a 400.000
Hasta 450
Inferior a 120.000
Hasta 280
En la celebración de contratos para la prestación de servicios de salud,
el reglamento interno correspondiente fija las garantías a cargo de los
contratistas. Los pagos correspondientes se pueden hacer mediante encargos
fiduciarios50.
La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado
desierto; en cuyo caso la entidad debe iniciar la selección abreviada dentro
de los cuatro meses siguientes a la declaración de desierta del proceso
inicial.
En los procesos de enajenación de los bienes del Estado se puede utilizar
instrumentos de subasta y en general de todos aquellos mecanismos
autorizados por el derecho privado, siempre y cuando en desarrollo del
proceso de enajenación se garantice la transparencia, la eficiencia y la
selección objetiva51.
50 Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007.
51 Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 1170 de 2008, con excepción de aquellos a
que se refiere la Ley 226 de 1995.
Unidad 4
119
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las
bolsas de productos legalmente constituidas.
Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales
e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y
de las sociedades de economía mixta, con excepción de los contratos que a
título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución
de los programas de protección de personas amenazadas, programas de
desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al
margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares,
programas de atención a población desplazada por la violencia, programas
de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes
de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que
hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan
enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado
de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran
capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los
contratos fiduciarios que demanden.
La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y
seguridad nacional.
4.3.3. Concurso de méritos
Corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyectos,
en la que se podrán utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificación. En
este último caso, la conformación de la lista de precalificados se hará mediante
convocatoria pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes
utilizando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad
intelectual y de organización de los proponentes, según sea el caso.
De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, en desarrollo
de estos procesos de selección, las propuestas técnicas o de proyectos podrán
ser presentadas en forma anónima ante un jurado plural, impar deliberante y
calificado.
v
Etapas del concurso de méritos
El concurso de méritos tiene las siguientes etapas:
a. Acto administrativo de apertura, el cual, en los eventos en que se haga
uso de precalificación, sólo procederá una vez se encuentre en firme la
conformación de la lista corta o la lista multiusos.
b. Publicación del pliego de condiciones.
c. Invitación a presentar propuestas, en los concursos en los que se haga uso
de precalificación.
d. Presentación de las ofertas.
120
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
e.
h.
i.
j.
Verificación de los requisitos habilitantes y evaluación de las propuestas
técnicas.
Elaboración del informe de evaluación de las propuestas técnicas.
Traslado del informe de evaluación por un término no superior a tres (3) días
hábiles.
Apertura de la propuesta económica del primer elegible.
Verificación de la consistencia de la propuesta económica.
Adjudicación del contrato o declaratoria de desierta.
•
Invitación a presentar propuestas
f.
g.
Salvo en el concurso de méritos que se realice con el sistema de concurso abierto,
la entidad, junto con la expedición del acto administrativo de apertura, enviará
a los integrantes de la lista corta o de la lista multiusos, una carta de invitación
a presentar propuestas, que contendrá:
a) El nombre de la entidad contratante.
b) La fecha, hora y lugar límite para la presentación de las propuestas.
c) La indicación del lugar físico o electrónico donde pueden consultarse el
pliego de condiciones y los estudios y documentos previos.
Los interesados presentarán en dos sobres sellados sus propuestas, en los
parámetros señalados en el pliego de condiciones. Uno de los sobres contendrá
la oferta económica y el otro, la propuesta técnica y la demás documentación
exigida.
•
Criterios de evaluación de las propuestas técnicas
Para la evaluación de la propuesta técnica la entidad hará uso de los siguientes
factores de evaluación:
a) Experiencia específica del proponente en relación directa con los servicios
previstos en los requerimientos técnicos, y proporcional al alcance y tipo
de los mismos, cuya exigencia se valorará en relación con la realización de
proyectos de naturaleza e impacto similares.
b) Propuesta metodológica y plan con cargas de trabajo para la ejecución de
la consultoría.
c) Formación y experiencia de los profesionales y expertos del equipo de
trabajo.
•
Procedimiento de evaluación de las propuestas técnicas e informe de
evaluación
El comité asesor valorará el mérito de cada una de las propuestas en función de
su calidad, de acuerdo con los criterios señalados en el pliego de condiciones
del respectivo concurso.
Unidad 4
121
Marcial Córdoba Padilla
El comité entregará a la entidad su informe de evaluación, el cual contendrá el
análisis efectuado por el comité y el puntaje final de las propuestas. La mejor
propuesta será la que obtenga el puntaje más alto. El informe de evaluación
estará suscrito por cada uno de los miembros del comité.
•
Propuesta económica
La propuesta económica deberá incluir todos los conceptos asociados con las
tareas a contratar que comprenden, entre otros:
a) La remuneración del personal del consultor, la cual podrá incluir, según el
caso, sueldos, cargas por concepto de seguridad social, viáticos, etc.
b) Gastos reembolsables indicados en los pliegos de condiciones.
c) Gastos generados por la adquisición de herramientas o insumos necesarios
para la realización de la labor.
d) Gastos de administración.
e) Utilidades del consultor.
f) Gastos contingentes.
Los precios deberán ser desglosados por actividad y de ser necesario, por gastos
en moneda nacional y extranjera. Las actividades y productos descritos en la
propuesta técnica pero no costeadas en la propuesta económica, se consideran
incluidas en los precios de las actividades o productos costeados.
•
Apertura y revisión de la propuesta económica
La apertura del sobre con la propuesta económica y la revisión de su consistencia
con la oferta técnica se llevarán a cabo de conformidad con las siguientes
reglas:
a) Una vez concluida la evaluación técnica, la entidad, en audiencia pública,
dará a conocer el orden de calificación de las propuestas técnicas.
b) En presencia del proponente ubicado en el primer lugar en el orden de
calificación, la entidad procederá a abrir el sobre que contiene la propuesta
económica del proponente.
c) Si el valor de la propuesta excede la disponibilidad presupuestal, la misma
será rechazada y se procederá a abrir la propuesta económica del siguiente
oferente según el orden de calificación, y así sucesivamente.
d) La entidad verificará la consistencia de la propuesta económica respecto
de las actividades descritas en la propuesta técnica, con el fin de efectuar
las clarificaciones y ajustes que sean necesarios. Como resultado de estos
ajustes no podrán modificarse los requerimientos técnicos mínimos.
e) Si de la verificación de la propuesta económica del proponente se
identifica que la misma no es consistente con su propuesta técnica, se dará
por terminada la revisión, se rechazará y se procederá a abrir el sobre
económico de la ubicada en el siguiente orden de elegibilidad, y se repetirá
el procedimiento indicado en el numeral anterior.
122
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
f)
g)
•
La entidad y el proponente elaborarán un acta de los acuerdos alcanzados
en esta revisión, con el fin de que se incluyan en el respectivo contrato.
La entidad adjudicará el contrato al consultor seleccionado, por medio de
acto administrativo motivado.
Declaratoria de desierto
Si la entidad declara desierto el concurso, la entidad puede iniciarlo de nuevo,
prescindiendo de la publicación del proyecto de pliego de condiciones. De ser
necesario se modificarán los elementos de la futura contratación que hayan
sido determinantes en la declaratoria de desierta, sin que en ningún caso se
cambie el objeto de la contratación, sin perjuicio de ajustes en las cantidades
y el presupuesto.
En el evento de haberse conformado lista corta para el proceso fallido, será
posible hacer uso de la misma en tanto cumpla con las exigencias del pliego de
condiciones para su utilización.
•
Sustitución en el equipo de trabajo, continuidad del servicio y adición
Durante la ejecución del contrato, el consultor sólo podrá sustituir algún miembro
del equipo de trabajo si así lo autoriza la entidad, siempre que el nuevo miembro
propuesto cuente con calidades iguales o superiores a las presentadas en la
oferta respecto del miembro del equipo a quien reemplaza.
El consultor seleccionado podrá continuar ejecutando fases subsecuentes de la
consultoría, sujetas al acaecimiento de una condición previamente determinada,
si ellas corresponden a tareas que se desprenden de los trabajos iniciales o son
necesarias para el desarrollo del mismo proyecto.
Las prórrogas en tiempo, así como las adiciones en valor a consultorías cuyo
objeto sea la labor de interventoría, podrán efectuarse por el período en que
se haya prorrogado el contrato objeto de interventoría. En tal caso el valor se
ajustará de manera proporcional al del contrato inicial.
•
Garantía de seriedad de propuesta
La entidad podrá abstenerse de exigir garantía de seriedad del ofrecimiento
para la presentación de una Propuesta Técnica Simplificada (PTS).
En todo caso, si el proponente, sin justa causa, se abstuviere de suscribir el
contrato adjudicado, quedará inhabilitado para contratar con el Estado por un
término de cinco (5) años52.
52 de conformidad con el literal e) del numeral 1 del artículo 8° de la Ley 80 de 1993.
Unidad 4
123
Marcial Córdoba Padilla
4.3.4. Contratación directa
La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los
siguientes casos:
• Urgencia manifiesta.
• Contratación de empréstitos.
• Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de
los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora
señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra,
suministro, encargo fiduciario y fiducia pública cuando las instituciones de
educación superior públicas sean las ejecutoras.
• La contratación de bienes y servicios en el sector defensa y en el
Departamento Administrativo de Seguridad DAS, que necesiten reserva para
su adquisición.53
• Los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas.
• Los contratos de encargo fiduciario que celebren las entidades territoriales
cuando inician el acuerdo de reestructuración de pasivos a que se refieren las
Leyes 550 de 1999, 617 de 2000 y las normas que las modifiquen o adicionen,
siempre y cuando los celebren con entidades financieras del sector público.
• Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado.
• Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o
para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a
determinadas personas naturales.
• El arrendamiento o adquisición de inmuebles.
4.3.5. La contratación pública electrónica
Es la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos,
los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad
precontractual y contractual, por medios electrónicos. Para el trámite,
notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y
aplicaciones electrónicas54.
•
El Sistema Electrónico para la Contratación Pública, SECOP
Será organizado por el Gobierno Nacional, para lo cual:
a) Dispone de las funcionalidades tecnológicas para realizar procesos de
contratación electrónicos bajo los métodos de selección señalados.
b) Sirve de punto único de ingreso de información y de generación de reportes
para las entidades estatales y la ciudadanía.
53 Ver Ley 1219 de 2008
54 De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, sin perjuicio de las publicaciones
previstas en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.
124
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
c) Cuenta con la información oficial de la contratación realizada con dineros
públicos, para lo cual se establecen los patrones y se difunden a través de
canales electrónicos.
d) Integra el Registro Único Empresarial de las Cámaras de Comercio, el
Diario Único de Contratación Estatal y los demás sistemas que involucren
la gestión contractual pública, articulado con el Sistema de Información
para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, creado por la Ley 598 de
2000, sin que éste pierda su autonomía para el ejercicio del control fiscal a
la contratación pública.
4.3.6. Selección objetiva
Es aquella en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a
la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de
afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.
•
Factores de escogencia y calificación
Los factores de escogencia y calificación que establecen las entidades en los
pliegos de condiciones o sus equivalentes, tienen en cuenta los siguientes
criterios:
a) La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera
y de organización de los proponentes.
b) La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores
técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada
de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes,
resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la
constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos.
c) En los pliegos de condiciones para las contrataciones cuyo objeto sea la
adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas
uniformes y común utilización, las entidades estatales incluirán como único
factor de evaluación el menor precio ofrecido.
d) En los procesos para la selección de consultores se hace uso de factores
de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o
proyecto.
•
Registro Único de Proponentes
Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas
o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades
estatales, deben inscribirse en el Registro Único de Proponentes del Registro
Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio
principal.
Unidad 4
125
Marcial Córdoba Padilla
En dicho registro constará la información relacionada con la experiencia,
capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente, que se
establecerá de conformidad con los factores de calificación y clasificación que
defina el reglamento. El puntaje resultante de la calificación de estos factores se
entenderá como la capacidad máxima de contratación del inscrito.
v
Consorcios y uniones temporales. Estos se definen así55:
a)
Consorcio. Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una
misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un
contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones
derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones,
hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del
contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman.
Unión Temporal. Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan
una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un
contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la
propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento
de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán
de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros
de la unión temporal.
b)
4.3.7. Las garantías en la contratación
-
Los contratistas prestan garantía única para el cumplimiento de las
obligaciones surgidas del contrato.
Los proponentes prestan garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos.
Las garantías consisten en pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente
autorizadas para funcionar en Colombia, en garantías bancarias y en general, en
los demás mecanismos de cobertura del riesgo autorizados por el reglamento
para el efecto. Tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de
pago de la prima o por revocatoria unilateral. El Gobierno Nacional señalará las
condiciones generales que deberán ser incluidas en las pólizas de cumplimiento
de los contratos estatales.
Las garantías no son obligatorias en los contratos de empréstito, en los
interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al
10% de la menor cuantía a que se refiere esta ley, caso en el cual corresponderá
a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del
objeto del contrato y a la forma de pago, así como en los demás que señale el
reglamento.
55 Artículo 70 Ley 80 de 1993
126
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
4.3.8. Ofrecimiento más favorable a la entidad
El ofrecimiento más favorable para la entidad se determina de la siguiente
manera56:
• En la selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de
características técnicas uniformes y de común utilización, la oferta más
favorable a la entidad será aquella con el menor precio.
• En el concurso de méritos, la oferta más favorable a la entidad será aquella
que presente la mejor calidad, de acuerdo con los criterios señalados en
el presente decreto y en el pliego de condiciones, con independencia del
precio, que no será factor de calificación o evaluación.
• En los procesos de selección por licitación, de selección abreviada para la
contratación de menor cuantía, y para los demás que se realicen aplicando
este último procedimiento, la oferta más ventajosa será la que resulte de
aplicar alguna de las siguientes alternativas:
a) La ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en
puntajes o fórmulas señaladas en el pliego de condiciones;
b) La ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la
mejor relación de costo-beneficio para la entidad, para lo cual el pliego
de condiciones establecerá:
o Las condiciones técnicas y económicas mínimas de la oferta.
o Las condiciones técnicas adicionales que para la entidad representen
ventajas de calidad o de funcionamiento. Dichas condiciones podrán
consistir en aspectos tales como el uso de tecnología o materiales
que generen mayor eficiencia, rendimiento o duración del bien, obra
o servicio.
o Las condiciones económicas adicionales que para la entidad representen
ventajas cuantificables en términos monetarios, como por ejemplo la
forma de pago, descuentos por adjudicación de varios lotes, descuentos
por variaciones en programas de entregas, valor o existencia del
anticipo, mayor garantía del bien o servicio respecto de la mínima
requerida, impacto económico sobre las condiciones preexistentes en
la entidad directamente relacionadas con el objeto a contratar, mayor
asunción de riesgos previsibles identificados, entre otras.
o Los valores monetarios que se asignarán a cada ofrecimiento técnico
o económico adicional, de manera que permitan la ponderación de
las ofertas presentadas. En ese sentido, cada variable se cuantificará
monetariamente, según el valor que represente el beneficio a recibir
de conformidad con lo establecido en los estudios previos.
Para efectos de comparación de las ofertas la entidad calcula la relación costobeneficio de cada una de ellas, restando del precio total ofrecido los valores
56 Artículo 5° de la Ley 1150 de 2007
Unidad 4
127
Marcial Córdoba Padilla
monetarios de cada una de las condiciones técnicas y económicas adicionales
ofrecidas, obtenidos conforme con lo señalado en el presente artículo. La mejor
relación costo-beneficio para la entidad estará representada por aquella oferta
que, aplicada la metodología anterior, obtenga la cifra más baja.
La adjudicación recaerá en el proponente que haya presentado la oferta con
la mejor relación costo-beneficio. El contrato se suscribirá por el precio total
ofrecido.
•
Oferta con valor artificialmente bajo
Cuando de conformidad con la información a su alcance la entidad estime
que el valor de una oferta resulta artificialmente bajo, requerirá al oferente
para que explique las razones que sustenten el valor por él ofertado. Oídas las
explicaciones, el comité asesor, recomendará el rechazo o la continuidad de la
oferta en el proceso, explicando sus razones.
Procederá la recomendación de continuidad de la oferta en el proceso de
selección, cuando el valor de la misma responde a circunstancias objetivas del
proponente y su oferta, que no ponen en riesgo el proceso, ni el cumplimiento
de las obligaciones contractuales en caso de que se adjudique el contrato a
dicho proponente.
4.3.9. La adjudicación
En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política y en general en
los procesos de licitación pública, la adjudicación se hace de forma obligatoria en
audiencia pública, mediante resolución motivada, que se entenderá notificada
al proponente favorecido en dicha audiencia.
Durante la misma audiencia, y previamente a la adopción de la decisión definitiva
de adjudicación, los interesados podrán pronunciarse sobre la respuesta dada
por la entidad contratante a las observaciones presentadas respecto de los
informes de evaluación. El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la
entidad y al adjudicatario.
•
Entidades exceptuadas en el sector defensa
Los contratos que celebren SATENA, INDUMIL, El Hotel Tequendama, la
Corporación de Ciencia y Tecnología para el desarrollo de la industria naval,
marítima y fluvial-COTECMAR y la Corporación de la Industria Aeronáutica
Colombiana-CIAC, no están sujetos a las disposiciones del Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública y se rigen por las disposiciones legales
y reglamentarias aplicables a su actividad.
128
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
•
Derecho al debido proceso
El debido proceso es un principio rector en materia sancionatoria de las
actuaciones contractuales en desarrollo del cual y del deber de control y
vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las que tendrán
la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de
conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones.
Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un
procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista
y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo
del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de
hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.
4.3.10. Inhabilidades para contratar57
Son inhábiles para participar en licitaciones y para celebrar contratos con las
entidades estatales:
• Las personas que se hallen inhabilitadas para contratar por la Constitución
y las leyes.
• Quienes participaron en las licitaciones o celebraron los contratos de que
trata el literal anterior estando inhabilitados.
• Quienes dieron lugar a la declaratoria de caducidad.
• Quienes en sentencia judicial hayan sido condenados a la pena accesoria
de interdicción de derechos y funciones públicas y quienes hayan sido
sancionados disciplinariamente con destitución.
• Quienes sin justa causa se abstengan de suscribir el contrato estatal
adjudicado.
• Los servidores públicos.
• Quienes sean cónyuges o compañeros permanentes y quienes se encuentren
dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con
cualquier otra persona que formalmente haya presentado propuesta para
una misma licitación.
• Las sociedades distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el
representante legal o cualquiera de sus socios tenga parentesco en segundo
grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el representante legal
o con cualquiera de los socios de una sociedad que formalmente haya
presentado propuesta, para una misma licitación.
• Los socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado la
caducidad, así como las sociedades de personas de las que aquellos formen
parte con posterioridad a dicha declaratoria.
57 Artículo 90 Ley 80 de 1993 y normas modificatorias
Unidad 4
129
Marcial Córdoba Padilla
•
Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente
por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en
todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes
en otras jurisdicciones. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de
que sean socias tales personas, con excepción de las sociedades anónimas
abiertas
Tampoco podrán participar en licitaciones ni celebrar contratos estatales con la
entidad respectiva:
• Quienes fueron miembros de la junta o consejo directivo o servidores
públicos de la entidad contratante. Esta incompatibilidad sólo comprende a
quienes desempeñaron funciones en los niveles directivo, asesor o ejecutivo
y se extiende por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha del
retiro.
• Las personas que tengan vínculos de parentesco, hasta el segundo grado
de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con los servidores
públicos del nivel directivo, asesor, ejecutivo o con los miembros de la junta
o consejo directivo, o con las personas que ejerzan el control interno o fiscal
de la entidad contratante.
• El cónyuge, compañero o compañera permanente del servidor público en los
niveles directivo, asesor, ejecutivo, o de un miembro de la junta o consejo
directivo, o de quien ejerza funciones de control interno o de control
fiscal.
• Las corporaciones, asociaciones, fundaciones y las sociedades anónimas que
no tengan el carácter de abiertas, así como las sociedades de responsabilidad
limitada y las demás sociedades de personas en las que el servidor público
en los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o el miembro de la junta o
consejo directivo, o el cónyuge, compañero o compañera permanente o
los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad o civil de
cualquiera de ellos, tenga participación o desempeñe cargos de dirección o
manejo.
• Los miembros de las juntas o consejos directivos. Esta incompatibilidad sólo
se predica respecto de la entidad a la cual prestan sus servicios y de las del
sector administrativo al que la misma esté adscrita o vinculada.
En las causales de inhabilidad por parentesco o por matrimonio, los vínculos
desaparecen por muerte o por disolución del matrimonio.
v
Excepciones a las inhabilidades e incompatibilidades
No quedan cobijadas por las anteriores inhabilidades e incompatibilidades las
personas que contraten por obligación legal o lo hagan para usar los bienes o
servicios que las entidades que ofrezcan al público en condiciones comunes
a quienes los soliciten, ni las personas jurídicas sin ánimo de lucro cuyos
130
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
representantes legales hagan parte de las juntas o consejos directivos en virtud
de su cargo o por mandato legal o estatutario.
4.3.11. Contratación con organismos internacionales
Los contratos o convenios financiados en su totalidad o en sumas iguales
o superiores al cincuenta por ciento (50%) con fondos de los organismos de
cooperación, asistencia o ayudas internacionales, podrán someterse a los
reglamentos de tales entidades58. Los recursos de contrapartida vinculados a
estas operaciones podrán tener el mismo tratamiento.
Los contratos o convenios celebrados con personas extranjeras de derecho
público u organismos de derecho internacional cuyo objeto sea el desarrollo de
programas de promoción, prevención y atención en salud; contratos y convenios
necesarios para la operación de la OIT; contratos y convenios que se ejecuten
en desarrollo del sistema integrado de monitoreo de cultivos ilícitos; contratos
y convenios para la operación del programa mundial de alimentos; contratos
y convenios para el desarrollo de programas de apoyo educativo a población
desplazada y vulnerable adelantados por la UNESCO y la OIM; los contratos o
convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito
y entes gubernamentales extranjeros, podrán someterse a los reglamentos de
tales entidades.
Las entidades estatales no pueden celebrar contratos o convenios para la
administración o gerencia de sus recursos propios o de aquellos que les asignen
los presupuestos públicos, con organismos de cooperación, asistencia o ayuda
internacional.
Los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho
público, podrán someterse a las reglas de tales organismos. En todo Proyecto de
cooperación que involucre recursos estatales se deberán cuantificar en moneda
nacional, los aportes en especie de la entidad, organización o persona cooperante,
así como los del ente nacional colombiano. Las contralorías ejercerán el control
fiscal sobre los proyectos y contratos celebrados con organismos multilaterales.
58 En caso contrario, se someterán a los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993.
Unidad 4
131
1.
El gasto público es una de las modalidades de mediación entre:
A. El ejecutivo y el legislativo.
B. El gobierno y las otras ramas del poder.
C. El Estado y la sociedad civil.
D. La administración y los órganos de control.
E. Los conflictos de los asociados.
2.
La problemática central de las finanzas públicas se establece en el análisis
de:
A. La deuda pública.
B. la inversión social.
C. La gestión pública.
D. Los ingresos y los gastos del Estado.
3.
Los gastos de funcionamiento No comprende:
A. El servicio de la deuda.
B. Los servicios personales.
C. Los gastos generales.
D. Las transferencias.
E. Los gastos de operación comercial.
4.
Los gastos que comprenden los egresos por concepto de gastos necesarios
para el normal funcionamiento de la entidad son los:
A. Personales.
B. Generales.
C. De inversión.
D. De transferencias.
5.
El servicio de la deuda corresponde al monto total de pagos que se causen
durante la vigencia fiscal por:
A. Amortización.
B. Intereses.
C. Comisiones.
D. Ninguna de las anteriores.
E. Todas las anteriores.
6.
Los gastos que se clasifican en programas, subprogramas y proyectos son:
A. De funcionamiento.
B. De inversión.
C. Generales.
D. Servicio de la deuda.
7.
El gasto público social es programado:
A. En funcionamiento e inversión.
B. Generales y personales.
C. Inversión y generales.
D. Funcionamiento y generales.
8.
No es una de las modalidades en la que debe ser contratado el gasto
público:
A. Licitación pública.
B. Selección abreviada.
C. Selección pública.
132
EVALUACIÓN DE LA CUARTA UNIDAD
Marcial Córdoba Padilla
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
D. Concurso de méritos.
E. Contratación directa.
En los procesos de enajenación de los bienes del Estado se pueden utilizar
instrumentos de subasta y en general de todos aquellos mecanismos
autorizados por:
A. El derecho privado.
B. El derecho público.
C. El derecho administrativo.
D. El derecho procesal.
10. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, en desarrollo
de estos procesos de selección en la contratación pública, las propuestas
técnicas o de proyectos podrán ser presentadas en forma anónima ante:
A. Los organismos de control.
B. El Comité de Contratación.
C. Un jurado plural.
D. La veeduría ciudadana.
11. La carta de invitación a presentar propuestas, en la contratación pública
NO contiene:
A. El nombre de la entidad contratante.
B. La fecha, hora y lugar límite para la presentación de las propuestas.
C. La disponibilidad presupuestal.
D. La indicación del lugar físico o electrónico donde pueden consultarse el
pliego de condiciones y los estudios y documentos previos.
En las preguntas del 12 al 15 marcar falso o verdadero.
12. Para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse
soportes, medios y aplicaciones electrónicas.
Falso (F) Verdadero (V)
13. Selección objetiva es aquella en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento
más favorable a la entidad:
Falso (F) Verdadero (V)
14. El Registro Único de Proponentes puede incluir personas naturales o jurídicas
nacionales o extranjeras domiciliadas en el exterior:
Falso (F) Verdadero (V)
EVALUACIÓN DE LA CUARTA UNIDAD
9.
15. Consorcio es cuando dos o más personas en forma conjunta presentan
una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un
contrato:
Falso (F) Verdadero (V)
16. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse
con:
A. Las transferencias nacionales.
B. Los créditos bancarios.
C. Los recursos del Sistema General de Participación.
D. Los ingresos corrientes de libre destinación.
Unidad 4
133
Marcial Córdoba Padilla
TALLER
En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo
siguiente:
Gasto público y su contratación.
-Origen y naturaleza del gasto del ente territorial: Gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda, inversión y gasto social
- La contratación pública.
- Límites de sus gastos de funcionamiento: De conformidad con la Ley 617
de 2000.
LECTURA RECOMENDADA
RAMÍREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Públicas en Colombia, Quinta Edición.
Librería Ediciones del Profesional, Bogotá, 2007, capítulo 2.
ORTEGA CÁRDENAS, Alfonso. Hacienda Pública, Tercera Edición, Bogotá, Ecoe
Ediciones, 2007, capítulo 3.
VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2007.
CUELLO DUARTE, Francisco. Contratos de la Administración Pública, Tercera
edición, Ecoe Ediciones, Bogotá, 2009.
134
Presupuesto Público
COMPETENCIAS A LOGRAR
Asimilar el proceso presupuestal desde la planeación económica y financiera
del Estado Colombiano como instrumento para el cumplimento de los
objetivos y metas fijadas en el Plan de Desarrollo de cada entidad territorial,
conocer y comprender las fases que se deben tener en cuenta para el
desarrollo del proceso de ejecución presupuestal y entender como a través
del proceso de planeación y de presupuestación se da cumplimiento a los fines
esenciales del Estado.
RESUMEN DE LA UNIDAD
El presupuesto es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de
la política económica por parte del Estado. Es un instrumento mediante el cual
ejerce su función de financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios
públicos, para satisfacción de las necesidades de la población, de conformidad
con el rol asignado en la economía y la sociedad del país.
El sistema presupuestal, junto con su reglamento y las disposiciones que
expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, son los
únicos instrumentos legales que pueden regir la programación, elaboración,
presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la
capacidad de contratación y la definición de gasto público social. El presupuesto
es el instrumento que permite el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo económico y social
Los Estatutos de Presupuestos de los departamentos pueden consagrar variaciones
dentro del marco de la Ley, dependiendo de su categoría y condiciones
especiales, pese a lo cual se presenta una aproximación a lo que podría contener.
Las disposiciones en materia de Presupuesto Municipal deben ajustarse a los
lineamientos establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, que regula la
programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
Marcial Córdoba Padilla
5. PRESUPUESTO PÚBLICO
El presupuesto público es la parte central de la Hacienda Pública que representa
una previsión y comparación de los ingresos y gastos futuros, pero no constituye
un balance en el sentido comercial ni un proyecto financiero de tipo facultativo.
Es un programa formal determinante para orientar y dirigir la actividad económica
del sector público y de los particulares de acuerdo con el grado de intervención
del Estado en la economía nacional59.
“Los objetivos del milenio deberían reflejarse en el presupuesto público”60. Un
correcto proceso presupuestal es garante de una exitosa gestión económica y
social. Igualmente, un proceso presupuestal sin fundamentos claros es garante
de una gestión deficiente tanto en el campo económico, como en el campo
social, independiente a la bondad de las intenciones que se tengan.
El presupuesto es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de
la política económica por parte del Estado. Es un instrumento mediante el cual
ejerce su función de financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios
públicos, para satisfacción de las necesidades de la población, de conformidad
con el rol asignado en la economía y la sociedad del país.
El proceso presupuestal del Estado, en sus diferentes niveles, se expresa como
una acción determinada en el desempeño de una función especial; en un tiempo
determinado, que implica recursos para obtener unos resultados concretos:
bienes y servicios; con un fin preciso: satisfacer necesidades públicas.
Las funciones de la actividad presupuestal del Estado son tres: asignación
de recursos, medidas de distribución de rentas y políticas de estabilización y
crecimiento, donde se tiene que:
•
•
La función de asignación de recursos se refiere a aquel proceso mediante
el cual se adelanta la provisión de bienes públicos, o bienes sociales cuyo
suministro no puede estar a cargo de particulares, esto es, mediante
transacciones entre consumidores y productores individuales, por cuanto no
es factible, en el caso de tales bienes aplicar el principio de exclusión en el
consumo.
La función de distribución parte de la premisa de que no necesariamente la
distribución de la renta y la riqueza que surge de la operación de los mercados,
incluso cuando éste ocurre en condiciones competitivas, constituye una
distribución socialmente justa, es decir, se considera socialmente deseable.
59 FAYA BISECA, Jacinto, Finanzas Públicas, Editorial Porrua, México, 2007.
60 USECHE ACOSTA, Marco Fidel. Presupuesto Público, Congreso Nacional en Alta Gerencia para
Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008.
136
Quinta Unidad. Presupuesto Público
•
Las políticas de estabilización y crecimiento constituyen un instrumento
eficaz para alcanzar mayores niveles de ocupación de los factores y tasas de
crecimiento económico positivas con estabilidad en el nivel de precios y así
contrarrestar las fluctuaciones indeseables de la economía.
La forma como el Estado asigna los recursos (gasto), y la manera como los
capta (ingreso), constituye el objetivo de la teoría de las finanzas públicas.
El presupuesto es el instrumento de manejo financiero más importante de la
política fiscal, donde se programa y registra el gasto público y su forma de
financiación y donde se establecen las reglas para su ejecución.
El presupuesto como un instrumento financiero, le debe permitir al Estado
garantizar su función económica y asegurar la coordinación y organización
eficiente en la producción de bienes y servicios públicos.
5.1. SISTEMA PRESUPUESTAL
El sistema presupuestal, junto con su reglamento y las disposiciones que además
de lo señalado en la Constitución, son los únicos instrumentos legales que pueden
regir la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y
ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición
de gasto público social. De ahí su carácter de estatuto orgánico 61.
De la misma manera, la cobertura del estatuto distingue dos niveles: por una
parte, el presupuesto general de la Nación, y por la otra, la fijación de las metas
financieras al sector público y la distribución de excedentes financieros de las
empresas industriales y comerciales del estado y de las sociedades de economía
mixta con el régimen de aquellas.
El Presupuesto General de la Nación debe entenderse en dos sentidos: el primero
de ellos hace referencia a las diferentes fuentes o recursos que lo componen
y que permiten plantearse la posibilidad de realizar un gasto; el segundo se
refiere justamente a la proyección de ese gasto o el uso de los recursos en
procura de buscar el mejoramiento de la condición social y económica del país
a través del gasto público.
A su turno, a nivel del gasto o de los usos del Presupuesto General de la Nación,
debe indicarse que él involucra el presupuesto del conjunto de los establecimientos
públicos como el Presupuesto Nacional teniendo en claro que bajo este último
concepto se comprende el presupuesto de las ramas legislativas y judicial,
61 Mediante el Decreto 111 de 1996 el gobierno expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto, que
constituye una compilación de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995.
Unidad 5
137
Marcial Córdoba Padilla
el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización
Electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando, claro está, a los
establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
las Sociedades de Economía Mixta, las cuales tienen un régimen especial que
será objeto de reseña aparte.
5.1.1. Principios del sistema presupuestal
Los principios presupuestales son reglas o preceptos generales que establece
la norma en desarrollo de un precepto constitucional, para una adecuada
programación, ejecución y control del presupuesto público. Estos principios
son62:
• Planificación. De acuerdo con dicho principio el presupuesto debe reflejar
los planes gubernamentales de largo, medio y corto plazo. En consecuencia,
se deben considerar en su orden el Plan de Desarrollo, el Plan de Inversiones
Públicas, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones.
• Anualidad. El presupuesto tiene vigencia de un año. Por consiguiente debe
ser ejecutado dentro del año fiscal que comienza el primero de enero y
culmina el 31 de diciembre. Después de esa fecha no se puede adquirir
ningún compromiso con cargo al presupuesto que se cierra. No obstante la
existencia de este principio coexiste el mecanismo de las reservas de caja
y presupuestales, que permiten extender la vigencia fiscal por un año más,
aspecto que genera controversia en la ejecución presupuestal.
• Universalidad. Anteriormente era la totalidad de los ingresos provenientes
de impuestos, rentas, recursos, rendimientos por servicios o actividades,
y los recursos de capital de la Nación, tanto del sector central como del
descentralizado, la que se debía incorporar al presupuesto. Ahora dicho
principio predica que es la totalidad de los gastos que se pretendan ejecutar,
por lo tanto ninguna autoridad podrá ordenar gastos que previamente
no se hayan incluido en él. En los casos de gastos que inicialmente no se
contemplaron o que resultaron insuficientes y que son necesarios para el
correcto funcionamiento del Estado, se requiere para su ejecución que
previamente se modifique el presupuesto a través de una adición, para
incluirlos o complementarlos.
• Unidad de caja. Dicho principio nos dice que con el recaudo de todos
los ingresos se conforma fondo común con el cual se atienden todas las
erogaciones que demande el funcionamiento del Estado. También hacen
parte de ese fondo el superávit fiscal de los establecimientos públicos en
la cuantía que determine el CONPES, y los rendimientos financieros que
obtengan esas entidades por inversión de recursos de la Nación. No se aplica
este principio a aquellas rentas que tienen una destinación específica y
62 PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto. Principios e instituciones presupuestales en Colombia, Universidad
del Rosario, marzo de 2007.
138
Quinta Unidad. Presupuesto Público
•
•
•
•
•
cuyo manejo se exige que sea separado de las rentas ordinarias, como es
el caso de las transferencias que reciben las entidades territoriales de la
Nación.
Programación integral. Los programas presupuestales que se pretenda
ejecutar deben contemplar simultáneamente los gastos de inversión y los
de funcionamiento necesarios para su ejecución y operación, además de las
obras complementarias que demande su funcionamiento.
Especialización. Los gastos que se autoricen en el presupuesto deben
guardar estricta relación con el objeto y funciones de la organización
respectiva, y se deben ejecutar de conformidad con el fin para el cual
fueron programados. Con este principio se busca que las entidades no
resulten realizando actividades extrañas o que no tengan nada que ver con
su naturaleza.
Inembargabilidad. Las rentas y recursos de capital que integran el
presupuesto no pueden ser materia de embargos. Las sentencias que
se libren en contra de la Nación se deben cancelar de acuerdo con las
disposiciones que rigen la materia. Tampoco pueden ser materia de embargos
las cesiones y participaciones con destino a los departamentos y municipios.
Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del
Estado.
Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe guardar armonía y
ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en
coordinación con la junta directiva del Banco de la República. Esas metas
tienen que ver con la tasas de inflación, desempleo, crecimiento del PIB, de
los medios de pagos, de las exportaciones, importaciones, tasa de cambio,
etc.
Homeóstasis presupuestal. El crecimiento real del presupuesto de rentas,
incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza,
deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera
que no genere desequilibrio macroeconómico. Cuando por circunstancias
extraordinarias la nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio
macroeconómico, el gobierno podrá apropiar aquellas que garanticen la
normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y
capitalizar un fondo de recursos y superávit de la nación.
Se debe tener en cuenta que en el presupuesto sólo podrán incluirse partidas
que correspondan a créditos judicialmente reconocidos, gastos decretados
conforme a ley anterior, o propuestos para el gobierno para atender debidamente
el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda, o
destinados a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. Además en todo
Estado de derecho, las conductas o actos de gobierno deben apegarse al principio
de legalidad, es decir, todas las actividades gubernamentales independientemente
de que se trate de cuestiones financieras, deberán realizarse con sujeción a las
autorizaciones previstas en las normas jurídicas.
Unidad 5
139
Marcial Córdoba Padilla
5.1.2. Estructura del sistema presupuestal
De acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), el
sistema presupuestal tiene cuatro componentes básicos así:
•
•
•
•
Plan Financiero.
Plan Operativo Anual de Inversiones.
Banco Nacional de Programas y Proyectos.
Presupuesto General de la Nación.
5.1.3. Plan Financiero
El Plan Financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera del
sector público, se basa en las operaciones efectivas que tengan efecto sobre
la situación fiscal, cambiaria y monetaria del país. Sobre esta base se mide
el déficit y las necesidades de financiamiento del sector público no financiero
Incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP.
El propósito esencial del plan financiero es el de hacer compatible la política
fiscal con las políticas monetarias y cambiaria del gobierno. En otras palabras,
se trata de que la actividad del sector público se encuentre convenientemente
planificada a lo largo del año, de tal manera que sea concordante con las metas
fijadas en el campo monetario y cambiario.
5.1.4. El Plan Operativo Anual de Inversiones
El Plan Operativo Anual de Inversiones señala los proyectos de inversión
clasificados por sectores, órganos y programas, guardando concordancia con el
Plan de Desarrollo. Debe guardar consistencia con el MFMP y el Marco de Gasto
de Mediano Plazo-MGMP, se trata de un mecanismo de planificación que asegura
su coherencia con las políticas económicas del País en la medida en que debe
guardar plena concordancia con el Plan Nacional de Inversiones.
140
Quinta Unidad. Presupuesto Público
Dentro de la teoría económica es conocido que uno de los objetivos fundamentales
de la política fiscal, al igual que de los diversos campos de la economía, es la
maximización de la ganancia a través de la utilización de recursos escasos. En el
caso del gasto público se entiende que tal ganancia se refiere a lo social y ello
obliga a una priorización de las inversiones del presupuesto, de forma que mediante
la aplicación de los recursos limitados se logre el mayor beneficio posible.
Se requiere una política de coordinación de los diferentes órganos que componen
el sistema presupuestal con el Departamento Nacional de Planeación con el
objeto de que, mediante una interrelación permanente, se llegue a la asignación
más eficiente de los recursos públicos en función de las necesidades de corto,
mediano y largo plazo del país.
5.1.5. El Banco Nacional de Programas y Proyectos
El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional es un instrumento
para la planeación que registra los programas y proyectos viables técnica,
ambiental y socioeconómicamente, susceptibles de financiación con recursos
del Presupuesto General de la Nación.
El Banco Nacional de Programas y Proyectos es un conjunto de actividades
seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica,
económicamente, registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de
Planeación. Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la
ley forman parte de éste.
Los ministerios, departamentos administrativos, la Contraloría, la Procuraduría,
la Veeduría, la Registraduría, la Fiscalía y las entidades del orden nacional deben
preparar y evaluar los programas que vayan a ser ejecutados, en desarrollo de
los lineamientos del plan y para el cumplimiento de los planes de acción.
El Departamento Nacional de Planeación conceptúa sobre tales programas
de inversión y los registra en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión
Nacional y tiene la obligación de mantener actualizada la información que se
registra en él. El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional se
articula con la Unidad de Gestión de Proyectos contemplada en el artículo 58 de
la Ley 70 de 1993.
5.2. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
El Presupuesto General de la Nación comprende el presupuesto nacional y el de
los establecimientos públicos63. Es el instrumento que permite el cumplimiento
de los planes y programas de desarrollo económico y social.
63 MENDOZA HERNÁNDEZ, José Francisco. Gestión financiera pública. Universidad Externado de
Colombia, Bogotá, 2007, 199pp
Unidad 5
141
Marcial Córdoba Padilla
5.2.1. Definición y aspectos conceptuales y legales
El Presupuesto General de la Nación es considerado desde tres aspectos
esenciales a saber64:
•
•
•
El Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital. Bajo esta denominación se
comprenden las fuentes de recursos de que dispone el sistema presupuestal
para financiar el gasto público. Este presupuesto incluye, entonces, los
ingresos corrientes de la Nación, los recursos de capital, los ingresos
corrientes y recursos de capital de los establecimientos públicos y las
contribuciones parafiscales.
El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Bajo este rótulo se
entienden las apropiaciones presupuestales de los órganos bajo la cobertura
del sistema presupuestal, o usos del presupuesto. A su turno ellos se
dividen en gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos
de inversión
Las disposiciones: es decir, las normas tendientes a asegurar la correcta
ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal que se expidan.
En términos generales se trata de un instrumento que busca ordenar la gestión
del gasto público, toda vez que reúne el conjunto de actividades seleccionadas
como viables social, técnica y económicamente, encontrándose registradas y
sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación. Además, se contempla
la imposibilidad de ejecutar gastos de inversión en proyectos que no se encuentren
debidamente registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
5.2.2. Presupuesto de rentas y recursos de capital
De la misma manera que el presupuesto de una empresa o de una unidad familiar,
el Presupuesto General de la Nación se debe enfocar desde dos puntos de vista
esenciales: de un lado, el de las fuentes, esto es, el conjunto de recursos de
los que se prevé disponer; en el caso de la Nación, Presupuesto de Rentas y
Recursos de capital y del otro lado el de los usos, que se proyecta dar a los
recursos públicos, o Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.
En primer lugar, vamos a ocuparnos en detalle del Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, así:
v
v
Los ingresos corrientes de la nación: tributarios y no tributarios.
Los recursos de capital: del balance, crédito interno y externo.
64 Decreto 4730 de 2005.
142
Quinta Unidad. Presupuesto Público
v
v
Los ingresos de los establecimientos públicos: rentas, los aportes y
transferencias de la Nación.
Las contribuciones parafiscales.
El presupuesto de rentas y recursos de capital de la Nación con sus respectivos
códigos de identificación en el sistema de la Dirección General del Presupuesto
Nacional se resume así:
3000 RECURSOS PROPIOS
3221 Perfeccionado
3100 INGRESOS CORRIENTES
3222 Autorizado
3110 TRIBUTARIOS
3230 RENDIMIENTOS FINANCIEROS
3111 Impuestos
3240 DIFERENCIAL CAMBIARIO
3112 Contribuciones
3250 RECURSOS DEL BALANCE
3120 NO TRIBUTARIOS
3251 Venta de activos
3121 Venta de bienes y servicios
3252 Excedentes Financieros
3123 Operaciones comerciales
3253 Cancelación de reservas
3124 Aportes patronales
3254 Recuperación de cartera
3125 Aportes de afiliados
3255 Otros recursos del balance
3126 Aportes de otras entidades
3260 DONACIONES
3128 Otros ingresos
3500 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
3129 Fondos Especiales
4000 APORTES DE LA NACIÓN
3200 RECURSOS DE CAPITAL
4100 FUNCIONAMIENTO
3210 CRÉDITO EXTERNO
4200 SERVICIO DE LA DEUDA
3211 Perfeccionado
4300 INVERSIÓN
3212 Autorizado
TOTAL INGRESOS VIGENCIA
3220 CRÉDITO INTERNO
5.2.3. Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones
El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones comprende los usos que se
proyecta dar a los recursos públicos. Estos gastos deben guardar coherencia
con el Plan Nacional de Desarrollo, con el objeto de que la utilización de estos
recursos contribuya efectivamente al logro de los objetivos que en los diferentes
frentes de su actividad se ha planteado el gobierno.
Los gastos que se ejecutan con los recursos públicos se dividen en tres clases
así:
v
v
Gastos de funcionamiento: servicios personales, los gastos generales y las
transferencias.
Servicio de la deuda pública: amortizaciones a capital y los pagos de
interés.
Unidad 5
143
Marcial Córdoba Padilla
v
Gastos de inversión: proyectos y programas de los órganos del sistema
presupuestal.
El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones de la Nación se puede resumir
así:
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
Gastos de personal
Servicios personales asociados a la nómina
Sueldo personal de nómina
Horas extras
Indemnizaciones por vacaciones
Prima técnica
Otros gastos
Servicios personales indirectos
Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado
Contribuciones inherentes a la nómina al sector público
Gastos generales
Adquisición de bienes
Adquisición de servicios
Impuestos y multas
Transferencias corrientes
Transferencias por convenios con el sector privado
Transferencias al sector público
Situado fiscal
Transferencias al exterior
Transferencias de previsión y seguridad social
Pensiones y jubilaciones
Cesantías
Otras transferencias de previsión y seguridad social
Otras transferencias corrientes
Transferencias de capital
Gastos de comercialización y producción
SERVICIO DE LA DEUDA
Servicio de la deuda externa
Amortización deuda pública externa
Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa
Servicio de la deuda interna
Amortización deuda pública interna
Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna
GASTOS DE INVERSIÓN
5.2.4. Etapas de la aprobación del presupuesto
Para la aprobación del proyecto de Presupuesto de la Nación, se deben cumplir
las siguientes etapas:
144
Quinta Unidad. Presupuesto Público
v
Preparación del Proyecto de Presupuesto General de la Nación.
Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto
General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los
órganos que conforman este presupuesto. El Gobierno tiene en cuenta
la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la
determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de
propuesto.65
Para preparar el Proyecto de Presupuesto General de la Nación los pasos a seguir
son los siguientes:
a. Preparación de los anteproyectos presupuestales, en sus diversos
componentes, por parte de los órganos del sistema presupuestal.
b. Participación de las entidades territoriales en la elaboración del Presupuesto
General de la Nación y definición de los programas y proyectos a realizar
mediante el mecanismo de la cofinanciación, esto es, con aportes de
presupuesto del gobierno central y de la entidad territorial.
c. Preparación del Plan Financiero por parte del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación.
Presentación al CONPES de dicho plan con visto bueno previo del CONFIS.
d. Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones, de la manera reseñada,
por parte del Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
e. Presentación al CONPES del Plan Operativo Anual de Inversiones. Luego de
su aprobación será incluido en el Proyecto de Presupuesto General de la
Nación por el Ministerio de Hacienda, junto con las disposiciones generales
del presupuesto.
f. Presentación al Congreso de la República del Proyecto de Presupuesto
General de la Nación, incluyendo un anexo con el mensaje presidencial.
Como se señala, el proyecto de Presupuesto General de la Nación se presenta
discriminado por cada uno de sus componentes66 y clasificado para cada uno
de los órganos que componen el sistema presupuestal (cada establecimiento
público, rama judicial, rama legislativa, etc.).
v
Presentación del proyecto de presupuesto al Congreso. El Gobierno
Nacional presenta a las comisiones económicas de Senado y Cámara, cada
año, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del
Presupuesto Anual de Rentas y Gastos que presentará en forma definitiva a
partir del 20 de julio al Congreso (Ley 225/95, artículo 20).
65 Ley 38/89, artículo 27. Ley 179/94, artículo 20.
66 Ingresos corrientes, recursos de capital, ingresos de los establecimientos públicos, contribuciones
parafiscales, gastos de funcionamiento, servicio de deuda pública y gastos de inversión.
Unidad 5
145
Marcial Córdoba Padilla
El Gobierno Nacional somete el Proyecto de Presupuesto General de la Nación
a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público durante los primeros diez días de cada legislatura, el cual contiene el
Proyecto de Rentas, Gastos y el resultado fiscal.67
•
Estudio del Proyecto de Presupuesto General de La Nación por el Congreso.
Una vez presentado el Proyecto de Presupuesto por el Gobierno Nacional, las
comisiones del Senado y Cámara de Representantes, durante su discusión,
oirán al Banco de la República para conocer su opinión sobre el impacto
macroeconómico y sectorial del déficit y el nivel de gasto propuesto.
El estudio del Proyecto de Presupuesto General de la Nación se realiza inicialmente
por las Comisiones, Cuartas del Senado y de la Cámara de Representantes y
posteriormente se realiza el debate en las plenarias.
Las deliberaciones del primer debate se realizan en sesión conjunta de ambas
comisiones, aunque las decisiones se toman por votaciones separadas de cada
cámara. Una vez cerrado este primer debate, se designan ponentes para la
remisión e informes en segundo debate del proyecto de presupuesto tanto en
la Cámara de Representantes como en el Senado. El segundo debate puede
hacerse en sesiones plenarias.
El único interlocutor válido para el Gobierno y el Congreso, en materia
presupuestal, es el Ministro de Hacienda y Crédito Público; en consecuencia,
sólo éste puede solicitar modificaciones al presupuesto tanto en términos de
ingresos y rentas como en los de gastos y sólo a él, el Congreso puede solicitar
modificaciones de partidas. Por otro lado, el Director General del Presupuesto
asesora al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto. Las modificaciones
que surjan al proyecto deben tener concepto previo favorable del Gobierno y
deberán ser expresadas, por escrito, por el Ministro de Hacienda.
El cronograma a seguir en el estudio del proyecto de presupuesto por las
comisiones cuartas y por el Congreso en general, es el siguiente:
a. Presentación por parte del Gobierno durante los diez primeros días de la
legislatura.
b. Reunión de las Comisiones Cuartas con miembros del Banco de la República
para conocer su opinión sobre el impacto macro y sectorial del déficit (si lo
hay) y del nivel del gasto público.
c. Plazo hasta el 15 de agosto para conceptuar si el proyecto se ajusta o no
al Estatuto Orgánico del Presupuesto. En caso negativo, devolución al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien dispondrá hasta el 30 de
agosto para presentarlo de nuevo con las enmiendas correspondientes.
67 Ley 38/89, artículo 36 y Ley 179/94, artículo 25.
146
Quinta Unidad. Presupuesto Público
d. Plazo hasta el 25 de septiembre para aprobación del proyecto por parte de
las Comisiones Cuartas.
e. Plazo hasta octubre primero para la iniciación de la discusión del proyecto
por parte de las plenarias.
f. Plazo hasta el 20 de octubre para que el Congreso de la República expida
el Presupuesto General de la Nación. De no cumplirse este plazo regirá
por decreto el proyecto presentado por el Gobierno, con las modificaciones
aprobadas en primer debate.
g. Plazo hasta el 10 de diciembre para el Gobierno para expedir el Decreto de
repetición, si el proyecto de presupuesto no fuere presentado oportunamente
al Congreso.
h. Finalmente, una vez aprobado el Presupuesto General de la Nación, se
dicta el decreto de liquidación del mismo, tomando como base el proyecto
presentado por el Gobierno Nacional e insertando las modificaciones hechas
por el Congreso.
5.2.5. Liquidación del presupuesto
Después de aprobado el presupuesto, se procede a su liquidación, consistente
en detallar los ingresos y gastos en él establecidos, haciendo énfasis en los
segundos.
La liquidación la hace el Ejecutivo mediante decreto, constituyéndose en un
anexo del presupuesto, que en lo correspondiente a los gastos incluye los gastos
de funcionamiento, servicio de la deuda pública, y los gastos de inversión,
clasificados en programas, subprogramas y proyectos.
Las siguientes son las cuentas que se incluyen en el decreto:
•
Gastos de personal, que comprenden:
a) Servicios personales asociados a la nómina.
b) Servicios personales indirectos.
c) Contribuciones inherentes a la nómina al sector público.
d) Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado.
•
Los
a)
b)
c)
•
•
•
•
Transferencias corrientes al sector público.
Transferencias por convenio al sector privado.
Sistema general de participación.
Transferencias al exterior, que comprenden:
gastos generales comprenden:
Adquisición de bienes.
Adquisición de servicios.
Impuestos y multas.
Unidad 5
147
Marcial Córdoba Padilla
a)
b)
c)
Organismos internacionales.
Gobiernos extranjeros.
Otras transferencias al exterior.
•
Transferencias de previsión y seguridad social, que comprenden:
a) Pensiones y jubilaciones.
b) Cesantías.
c) Otras transferencias de previsión y seguridad social.
•
Otras transferencias corrientes, que comprenden:
a) Sentencias y conciliaciones.
b) Fondo de compensación interdependencias.
c) Destinatarios de otras transferencias.
d) Participación en los ingresos corrientes de la nación.
e) Otras transferencias de capital.
f) Transferencias comerciales, industriales y agrícolas.
•
Amortización de la deuda pública interna, que comprende:
a) Nación.
b) Departamentos.
c) Municipios.
d) Proveedores.
e) Entidades financieras.
f) Títulos valores.
•
Intereses gastos y comisiones de la deuda pública interna, que comprende:
a) Nación.
b) Departamentos.
c) Municipios.
d) Proveedores.
e) Entidades financieras.
f) Títulos valores.
•
Amortización de la deuda pública externa, que comprende:
a) Banca comercial.
b) Banca de fomento.
c) Gobiernos.
d) Organismos multilaterales.
e) Proveedores.
f) Títulos valores.
g) Cuenta especial de deuda externa.
•
Intereses, comisiones y gastos de la deuda pública externa, que
comprende:
148
Quinta Unidad. Presupuesto Público
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
•
Banca comercial.
Banca de fomento.
Gobiernos.
Organismos multilaterales.
Proveedores.
Títulos valores.
Cuenta especial de deuda externa.
Programas de inversión, que comprende:
a) Identificación de los proyectos de inversión.
b) Formación bruta de capital.
c) Gastos operativos de inversión.
5.2.6. Ejecución del presupuesto
Como es obvio, existe la necesidad de asegurar por parte del Estado que la
ejecución del gasto público no sólo se va a realizar de una manera cuidadosa,
sino también eficiente, entendiendo como tal el hecho de que contribuyan de
manera efectiva al Plan de Desarrollo del Gobierno y a las metas que éste se ha
propuesto.
La ejecución presupuestal se desarrolla en tres momentos: el compromiso, la
obligación y el pago. En el compromiso, la unidad institucional gubernamental
establece los márgenes máximos de ingresos y gastos; es una fase en la que se
inician los procesos de la política pública, que implican toma de decisiones,
acciones administrativas y en general la movilización del aparato administrativo
estatal donde quiera que se hayan los recursos públicos; adicionalmente el
compromiso marca la pauta de la expectativa de gasto. En la obligación, los
bienes o servicios han sido recibidos por el Estado y en consecuencia se obliga a
girar los recursos. Con el pago, se cierra la operación de ejecución
•
La racionalización del gasto público
En cuanto al primer aspecto, el Banco Nacional de Programas y Proyectos asegura
que los gastos de inversión que cada órgano emprenderá se encuentran dentro
de las metas del Gobierno y, en tal sentido, tienen un marco de coherencia
con el Plan de Desarrollo no es posible, de ninguna manera, ejecutar gastos de
inversión en proyectos o programas que no estén previamente inscritos en dicho
Banco, el cual es manejado por el Departamento Nacional de Planeación.
Se contempla la posibilidad de emprender proyectos o programas que sean de
interés prioritario por el Gobierno central y para un ente territorial determinado
con financiación conjunta de los dos. Este mecanismo, denominado de
Unidad 5
149
Marcial Córdoba Padilla
cofinanciación, se constituye, por esta vía, en la posibilidad de aunar esfuerzos
a escala central y regional para el desarrollo de esos proyectos.
•
Mecanismos de ejecución presupuestal
Las apropiaciones incluidas en el presupuesto se entienden ejecutadas cuando
con éstas en la respectiva vigencia fiscal o en la inmediatamente siguiente, previa
la constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar respectivas, se
ha desarrollado el objeto de la apropiación para el cual fueron programadas.
Las etapas e instrumentos de la ejecución presupuestal son las siguientes:
a) Expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, el cual afecta
preliminarmente el presupuesto y garantiza la existencia de apropiación
suficiente para atender el gasto que se va a efectuar.
b) El registro presupuestal, operación mediante la cual se perfecciona el
cumplimiento y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando
que ésta no será desviada a ningún otro fin.
c) Constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar, con los
compromisos que a 31 de diciembre de cada vigencia no se hubieren
cumplido, en el primer caso; en el segundo caso, con las obligaciones
correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de
bienes y servicios.
d) Programa Anual Mensualizado de Caja-PAC que es el instrumento mediante
el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la
cuenta única nacional.
Ahora bien, el presupuesto debe ejecutarse en virtud de la autonomía
presupuestal y en desarrollo de la capacidad de ordenación del gasto que posee
el jefe de cada organismo o el funcionario delegado, observando las normas
consagradas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en el Estatuto General de
Contratación Pública y en las disposiciones legales vigentes.
La contratación o la suscripción de convenios son el mecanismo a través del
cual se ejecutan los recursos públicos, siempre que se de cumplimiento a las
disposiciones legales vigentes y se atienda a los principios presupuestales de
especialidad, legalidad, anualidad, etc., previstos en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
Por otra parte, es necesario tener en cuenta que la autonomía presupuestal
de las entidades estatales, supone la facultad de contratar, comprometer los
recursos propios previamente asignados en la Ley de Presupuesto General de la
Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones ordenadas en la
respectiva sección, elementos que deben ser analizados con el fin de determinar
la viabilidad de la contratación a través de la cual se pretenden ejecutar los
recursos públicos.
150
Quinta Unidad. Presupuesto Público
Para lograr la correspondencia entre la capacidad real de ejecución con
la disponibilidad de recursos y la apropiación de los mismos a los órganos
comprendidos en el sistema presupuestal, se han concebido los mecanismos
que a continuación se reseñan:
a) El Programa Anual Mensualizado de Caja. El programa anual mensualizado
de caja-PAC, es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo
mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional para efectuar
el pago de los compromisos asumidos en el desarrollo de las apropiaciones
presupuestales incorporadas en el presupuesto.
b) El acuerdo de gastos. El acuerdo de gastos constituye el elemento central
para los giros por parte de la Dirección General del Tesoro y tiene como
base el programa anual mensualizado de caja-PAC. En este sentido incluye
todos los pagos que realiza la administración central y las transferencias que
efectúa a otros organismos de la administración descentralizada.
•
Modificaciones al presupuesto
En la medida en que no se cumplan las metas de ingresos de la manera prevista,
o que la ejecución del gasto público no se comporte según lo proyectado, o
que se requieran montos adicionales a las apropiaciones iniciales, o que la
coherencia macroeconómica así lo exija, será necesario realizar modificaciones
al presupuesto, con el propósito de adecuarlo a las nuevas circunstancias.
Cuando exista la necesidad de reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar
su cumplimiento, el Gobierno señala, por medio de decreto, las apropiaciones
a las que se les aplica una u otra medida y procederá, si fuere necesario a
reformar el PAC, cuando esté facultado para hacerlo; de lo contrario, será la
Corporación respectiva.
En el evento en que fuere necesario aumentar el monto de las apropiaciones
autorizadas para completar las insuficientes o de incluir unas no comprendidas
en el presupuesto, por conceptos de gastos de funcionamiento, servicio de la
deuda pública o gastos de inversión, el Gobierno presenta al Congreso proyectos
de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
No obstante, ni uno ni otro, puede abrir tales créditos adicionales, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos
mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
Un caso particular es el que corresponde a los estados de excepción y a las
erogaciones que éstos generen, no contempladas en el Presupuesto General
Unidad 5
151
Marcial Córdoba Padilla
de la Nación. En tal caso el Gobierno podrá realizar los traslados y créditos
adicionales destinados a atender los estados de excepción, pero informará al
Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. De
no encontrarse reunido el Congreso, tal informe se deberá dar durante los ocho
primeros días de la siguiente legislatura.
Existe otro mecanismo para circunstancias especiales, denominado Fondo de
Compensación Interministerial, compuesto por el 1% de los ingresos corrientes
de la Nación, el cual tiene como objeto atender faltantes de apropiación en
gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal, y para
los caso que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen
de excepcional urgencia.
•
Las apropiaciones y reservas
Como se ha anotado, las apropiaciones presupuestales incluidas en el
Presupuesto General de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el
Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva.
En tal sentido, existen compromisos adquiridos durante una vigencia fiscal, pero
cuyo pago se extiende a la vigencia siguiente.
Las reservas presupuestales son los compromisos legalmente adquiridos por
los órganos que conforman el presupuesto, que tienen registro presupuestal,
pero cuyo objeto no fue cumplido dentro del año fiscal que termina y serán
pagados dentro de la vigencia fiscal siguiente. Para que puedan ser cancelados,
las entidades deben constituir las reservas y se deben enviar antes del 20 de
enero de la vigencia siguiente, una relación de estas a la Dirección General de
Presupuesto para su registro en su sistema de información.
La eliminación de la reserva de apropiación exige de los órganos que comprenden
el sistema presupuestal una planificación adecuada de la adquisición de
compromisos y una estrecha relación con la Dirección General de Crédito Público
para estructurar sus presupuestos de manera que se puedan cubrir, durante la
vigencia fiscal respectiva, los compromisos adquiridos con anterioridad y los que
se proyecta realizar en el año correspondiente.
Por otra parte, existen cuentas por pagar a diciembre 31 de la vigencia fiscal que
amparen los compromisos que se hayan derivado de la entrega a satisfacción
de los bienes y servicios y de anticipos pactados en los contratos, los cuales se
cancelarán con cargo a los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna.
Para tal efecto, cada órgano debe comunicar a la Dirección General del Tesoro
una relación detallada de tales cuentas antes del 20 de enero del año siguiente,
junto con el programa de pagos correspondiente. Este mecanismo es el que se
conoce bajo la denominación de reserva de caja.
152
Quinta Unidad. Presupuesto Público
Las autorizaciones para comprometer apropiaciones de vigencias fiscales
futuras son un mecanismo mediante el cual el Consejo Superior de Política
Fiscal CONFIS o la Dirección General del Presupuesto, por delegación de éste,
aprueban comprometer los presupuestos de vigencias futuras de los órganos
cuando su ejecución se inicia con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto
del compromiso se lleva a cabo en cada una de ellas.
5.2.7. Seguimiento financiero al presupuesto
Este seguimiento está vinculado directamente con la programación y ejecución
del presupuesto programado al órgano respectivo, en cuanto permite evaluar las
tendencias de gasto de cada rubro presupuestal, para tener elementos de juicio
en la formulación de operaciones presupuestales de la vigencia y el presupuesto
del año siguiente.
Desde el punto de vista del presupuesto, el seguimiento de la ejecución trata de
establecer el nivel de compromiso de las apropiaciones para la programación de
futuras operaciones presupuestales, tales como reducciones o aplazamientos, o
para detectar faltantes en el presupuesto.
Las visitas a los órganos ejecutores se constituyen en una herramienta útil
del seguimiento financiero del presupuesto, para obtener un conocimiento
integral y fundamentado de la evolución de la ejecución presupuestal del
órgano correspondiente, que posibilite la toma de decisiones respecto a futuras
operaciones presupuéstales.
5.2.8. Presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado
A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de
economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del Estado,
dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios
presupuestales contenidos en la ley Orgánica del Presupuesto con excepción del
de inembargabilidad68.
El Ministro de Hacienda establece las directrices y controles que las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta
dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación,
conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función puede ser delegada
en el Superintendente Financiero (Ley 179 de 1994, artículo 43).
68 Artículo 96 del Decreto 111 de 1996.
Unidad 5
153
Marcial Córdoba Padilla
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado
y de las sociedades de Economía Mixta del orden nacional, son de propiedad de
la Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por
su participación en el capital de la Empresa.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES al adoptar las
determinaciones debe tener en cuenta el concepto del representante legal
acerca de las implicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de
las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad.
Este concepto no tiene carácter obligatorio para el CONPES, organismo que
puede adoptar las decisiones previstas en este artículo aún en ausencia del
mismo que establece que las utilidades que se capitalizan o reservan y las que
se reparten a los accionistas como dividendos69.
5.2.9. Marco fiscal de mediano plazo
De conformidad con la Ley 819 de 2003, antes del 15 de junio de cada vigencia
fiscal, el Gobierno Nacional, debe presentar a las Comisiones Económicas del
Senado y de la Cámara de Representantes, un marco fiscal de mediano plazo, el
cual debe ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de
la Ley Anual de Presupuesto.
Este marco debe contener, como mínimo:
v El Plan Financiero contenido en el artículo 4o de la Ley 38 de 1989, modificado
por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994;
v Un programa macroeconómico plurianual;
v Las metas de superávit primario, así como el nivel de deuda pública y un
análisis de su sostenibilidad;
v Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal
anterior.
v Una evaluación de las principales actividades cuasi fiscales realizadas por el
sector público;
v Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos
tributarios existentes;
v El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior;
v Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación
financiera de la Nación;
v En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y
de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor
control del presupuesto.
69 Ley 38 de 1989, artículo 26, Ley 179 de 1994, Artículo 55, incisos 9 y 11 y Ley 225 de 1995
Artículo 6
154
Quinta Unidad. Presupuesto Público
En el ámbito territorial, de igual manera, en los departamentos, en los distritos
y municipios de categoría especial, 1 y 2, y en los municipios de categorías 3,
4, 5 y 6, el Gobernador o Alcalde deben presentar a la respectiva Asamblea o
Concejo, a título informativo, un marco fiscal de mediano plazo.
•
Vigencias futuras
El CONFIS puede autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos
de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia
en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre
y cuando se cumpla que:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las
mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo.
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se debe contar con
apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que éstas
sean autorizadas.
c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional debe obtenerse el
concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del
ministerio del ramo.
d) Los proyectos que se vayan a financiar con vigencias futuras, deben estar
contenidos en el Plan de Desarrollo
En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias
futuras deben ser impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa
del gobierno local, previa aprobación por el CONFIS territorial o el órgano que
haga sus veces.
Se puede autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia
en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre
y cuando se cumpla que:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las
mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo.
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con
apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que éstas
sean autorizadas.
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.
d) Los proyectos que se vayan a financiar con vigencias futuras, deben estar
contenidos en el Plan de Desarrollo.
Unidad 5
155
Marcial Córdoba Padilla
5.3. PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL
Las normas de los departamentos sobre programación, elaboración, aprobación y
ejecución de sus presupuestos deben ajustarse a la Ley Orgánica de Presupuesto
y en este sentido, el Sistema Presupuestal Departamental, debe adaptarse a
la organización, normas constitucionales y condiciones de los departamentos y
entidades de este orden.
Los Estatutos de Presupuestos de los departamentos pueden consagrar variaciones
dentro del marco de la Ley, dependiendo de su categoría y condiciones especiales,
pese a lo cual se presenta una aproximación a lo que podría contener.
Al igual que el sistema presupuestal nacional, está compuesto por el Plan
Financiero del Departamento, el Plan Operativo Anual de inversiones del
departamento, el Banco Departamental de Proyectos y Programas y El
presupuesto Anual del Departamento.
•
Plan Financiero del Departamento
La Secretaría de Hacienda en coordinación con la oficina de planeación
departamental, prepara el Plan Financiero Departamental, el cual debe ajustarse
con fundamento en sus ejecuciones anuales y someterse a consideración del
Comité de Hacienda, a más tardar el 31 de marzo de cada año.
•
Plan Operativo Anual de Inversiones Departamentales
El gobierno departamental por intermedio de la Oficina de Planeación
conjuntamente con la Secretaría de Hacienda prepara el Plan Anual de Inversiones,
en el cual se deben incorporar la totalidad de los programas y proyectos que
ejecutará el departamento con sus rentas y participaciones, programas para
la respectiva vigencia presupuestal, discriminando el detalle de los proyectos
de inversión social que se financiarán con los recursos del sistema general de
participaciones, provenientes de los ingresos corrientes de la nación, que le
correspondan al departamento.
Este plan de inversiones debe guardar concordancia con el proyecto financiero
y el Plan de Inversiones de mediano y corto plazo y debe ser enviado a las
Oficinas de Planeación Departamentales en las fechas que se establezcan para
el efecto.
El Plan Anual de Inversiones, señala los proyectos de inversión a ejecutar
financiados con recursos del departamento, clasificados por sectores y
programas. Este plan debe guardar concordancia con el Plan de Inversión de mediano y
156
Quinta Unidad. Presupuesto Público
corto plazo70. La Oficina de Planeación Departamental debe preparar un informe
del presupuesto de inversión para la discusión en las comisiones del presupuesto
y asuntos económicos de la Asamblea Departamental.
•
El Banco Departamental de Programas y Proyectos
Es un instrumento de planificación y gestión financiera de la administración
departamental y sus entes descentralizados, que tienen como base las
operaciones efectivas, tomando en consideración las previsiones de ingresos,
gastos, déficit financiación compatible con el Programa Anual de Caja y el Plan
de Desarrollo Departamental.
El Banco Departamental de Programas y Proyectos es un conjunto de
actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica,
económicamente, registradas y sistematizadas en Planeación Departamental. La
creación y funcionamiento del Banco Departamental de programas y proyectos
se deben ajustar a los plazos establecidos en la Ley Orgánica de Planeación.
5.3.1. Aspectos conceptuales
La Ordenanza anual sobre el Presupuesto General del Departamento, es el
instrumento mediante el cual se da aplicación al Plan de Desarrollo Departamental
contiene el cómputo anticipado de las rentas e ingresos que el departamento y
sus establecimientos públicos esperan recibir en una determinada vigencia fiscal,
lo mismo que los gastos y apropiaciones en que incurran todos los organismos
que lo integran.
El plan financiero debe ser aprobado por el Comité de Hacienda, antes de la
presentación del Presupuesto General del Departamento. El sistema presupuestal
debe ser coordinado por el Comité de Hacienda Departamental, que para
tal efecto es el órgano de dirección, coordinación y seguimiento del sistema
presupuestal.
Las funciones del Comité de Hacienda en materia financiera y presupuestal son
los siguientes:
v Asesorar al Gobernador sobre la política fiscal departamental o preparar el
1 de marzo por planificación departamental en la fecha que establezca para
el efecto.
v Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Anual de
Inversiones.
v Aprobar el Plan Mensualizado de Caja.
70 Contemplado en el artículo 31 de la ley 152 de 1994 y contenido en el Plan de Desarrollo
Departamental.
Unidad 5
157
Marcial Córdoba Padilla
v
v
v
v
Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Departamento.
Determinar las metas financieras para la elaboración del programa anual
mensualizado de caja del sector público departamental.
Conceptuar sobre los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas
industriales y comerciales del departamento y las sociedades no financieras,
así como sobre la distribución de los excedentes financieros.
Los demás que establezca el presente estatuto y las ordenanzas anuales del
presupuesto.
Es función del Gobernador reglamentar los aspectos relacionados con el
funcionamiento de este comité.
El Comité de Hacienda Departamental estará integrado por el Gobernador, quien
lo presidirá, el Secretario de Hacienda, el Jefe de la Oficina de Planeación, el
Jefe de Presupuesto, el Tesorero, los jefes responsables de la sección financiera
y de Planeación Departamental.
Las decisiones que tengan que ver con las entidades descentralizadas se tomarán
con presencia de su director o gerente, quienes participarán en el comité con
voz pero sin voto.
5.3.2. Componentes del Presupuesto General del
Departamento
El Presupuesto General del Departamento se compone de las siguientes partes:
v
v
v
Ingresos y rentas: contiene la estimación de los ingresos corrientes, los
recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden
departamental que se esperan recaudar durante el año fiscal.
Gastos y apropiaciones: incluye la totalidad de las apropiaciones para la
Asamblea, el despacho del Gobernador y sus dependencias, Contraloría
Departamental, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, gastos de
operación servicios de la deuda e inversión que se esperan realizar durante
la vigencia fiscal.
Disposiciones generales: corresponde a las normas tendientes a asegurar
la correcta ejecución del presupuesto general del departamento, los cuales
rigen únicamente para el año fiscal para la cual se expidan.
Mediante ellas no se pueden crear nuevos impuestos, modificar los existentes,
conceder exenciones, ordenar nuevos gastos, dictar nuevas normas sobre
la organización y funcionamiento de las dependencias departamentales, ni
autorizar la contratación de empréstitos.
158
Quinta Unidad. Presupuesto Público
•
Presupuesto de ingresos
El presupuesto de ingresos del departamento se divide en:
a) Ingresos corrientes: tributarios y no tributarios. Ingresos corrientes.
b) Ingreso de capital: los recursos del balance, recursos del crédito interno y
externo y los rendimientos financieros.
c) Ingresos de los establecimientos públicos del departamento: ingresos
corrientes propios, recursos de capital, los ingresos de los establecimientos
públicos departamentales.
d) Excedentes financieros y donaciones.
•
Presupuesto de gastos o apropiaciones
El presupuesto de gastos se compone de los gastos de funcionamiento, del
servicio de la deuda pública y de la inversión. En la parte correspondiente a la
inversión se indican los proyectos establecidos en el plan anual de inversiones
que se vayan a realizar durante la correspondiente vigencia fiscal.
b)
Gastos de funcionamiento: servicios personales, gastos generales, gastos
de operación comercial, transferencias y servicio de la deuda.
Gastos de inversión.
•
Gasto público social departamental
a)
Se entiende por gastos público social departamental, aquel cuyo objetivo es la
solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento
ambiental, de agua potable vivienda y tendientes al bienestar general y
al mejoramiento de la calidad de vida de la población del departamento,
programadas tanto en funcionamiento como en inversión.
•
Gastos de los establecimientos públicos departamentales
El presupuesto de gastos de establecimientos públicos departamentales se
compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública,
operaciones comercial y gastos de inversión. En su incorporación al presupuesto
general del departamento, se descuentan los gastos financieros con aportes al
sector central.
5.3.3. Preparación del Presupuesto del Departamento
En la preparación del presupuesto del departamento se deben tener en cuenta
los siguientes aspectos:
v Presupuesto de gastos. En él sólo se pueden incluir apropiaciones
correspondientes a:
a) Créditos judicialmente reconocidos.
Unidad 5
159
Marcial Córdoba Padilla
b)
c)
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v
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v
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v
v
v
Gastos decretados conforme a la ley.
Las destinadas dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo
económico de que trata la ley 152/94, que fueran aprobadas por la
Asamblea Departamental.
d) A las leyes y Ordenanzas que organizan la Asamblea, la Contraloría, el
Despacho del Gobernador y sus dependencias y los establecimientos
públicos del orden departamental que constituyen título para incluir
en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y
servicios de la deuda.
Financiamiento del déficit fiscal del departamento. Cuando en el ejercicio
fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto
resulta un déficit fiscal, la Secretaría de Hacienda debe incluir forzosamente
en cada numeral, la partida necesaria para saldarlo.
Excedentes financieros. Los excedentes financieros de las empresas
industriales y comerciales departamentales son de propiedad del
departamento. El Comité de Hacienda en cada vigencia fiscal determina la
cuantía de los excedentes que entraran a hacer parte de los recursos capital
del presupuesto general del departamento.
Competencia. Corresponde al gobierno departamental preparar
anualmente el proyecto de presupuesto general del departamento con base
en los anteproyectos de que le presenten los órganos y dependencias que
conforman el presupuesto.
Computo de rentas. El cómputo de las rentas que deban incluirse en el
proyecto de presupuesto general del departamento, tienen como base el
recaudo estimado de cada renglón rentístico.
Distribución de excedentes financieros. La dependencia encargada
de la planeación departamental y la Secretaría de Hacienda trabajan
conjuntamente para su presentación al comité de hacienda, la distribución
de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden
departamental y de las empresas industriales y comerciales del departamento
y las de las sociedades de economía mixta del orden departamental con el
régimen de aquellas.
Vigencias futuras. La Asamblea Departamental puede autorizar la asunción
de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su
ejecución se inicie con presupuestos de la vigencia en curso y el objeto
del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. La constitución de
vigencias futuras para gastos de funcionamiento debe ser aprobada por el
Comité de Hacienda Departamental.
Apropiaciones para el servicio de la deuda y pago de servicios públicos.
Los jefes de los órganos incluidos en el Presupuesto General del Departamento
deben asignar en sus anteproyectos de presupuesto los recursos apropiados
para servir la deuda pública y atender el pago de los servicios públicos
domiciliarios.
Subsidio para necesidades básicas. De conformidad con las normas que
regulan la materia, el Gobierno Departamental puede incluir apropiaciones
160
Quinta Unidad. Presupuesto Público
v
v
v
v
v
en el presupuesto para conceder subsidios a la demanda con el propósito
de facilitar el acceso de la población pobre y vulnerable a los servicios
públicos.
Incorporación de donaciones internacionales. Las entidades públicas del
orden departamental que reciban recursos de asistencia o cooperaciones
internacionales de carácter no reembolsable deben incorporar tales recursos
dentro del presupuesto general del departamento. Se exceptúan aquellas
donaciones que de forma urgente estén orientadas a resolver problemas
específicos de comunidades afectadas por calamidades.
Créditos judiciales, laudos y conciliaciones. Los créditos judiciales
reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestan en
cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y
con cargos a sus apropiaciones se pagan las obligaciones que se derivan de
estos.
Inclusión de proyectos del plan anual de inversiones en el proyecto
de presupuesto. La Secretaría de Hacienda incluye en el proyecto de
Ordenanza, los proyectos de inversión que vayan a ser ejecutados en la
respectiva vigencia fiscal.
Disposiciones generales. La preparación de las disposiciones generales del
presupuesto la debe hacer la Secretaría de Hacienda.
Preparación del proyecto. El Gobierno Departamental por intermedio de
la Secretaría de Hacienda, prepara anualmente el proyecto de Presupuesto
General del Departamento, con base en los anteproyectos presentados por
los órganos y dependencias que lo componen.
Durante los tres (3) primeros meses de cada año, el Gobierno Departamental
debe establecer los parámetros económicos y criterios para la elaboración del
proyecto de presupuesto y por intermedio de la Secretaría de Hacienda y la
oficina de Planeación comunica a las dependencias, organismos y entidades, las
cuotas preliminares de gastos de funcionamiento e inversión, con fundamento en
lo establecido en el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones.
Así mismo, la Secretaría de Hacienda debe enviar a cada una de las Secretarías
y órganos que hacen parte del presupuesto, los formatos que deben ser
diligenciados en la preparación del anteproyecto.
v
Trámite y aprobación del plan de inversiones. El Plan de Inversiones
Departamental, conjuntamente con el concepto de la oficina de Planeación
Departamental, debe ser presentado por el Gobernador a consideración de
la Asamblea, dentro de los primeros diez (10) días del segundo período de
sesiones ordinarias de cada año.
La Asamblea podrá eliminar, reducir o cambiar las inversiones, propuestas,
dentro de las prescripciones y límites señalados por la Ley. Si la Asamblea
Unidad 5
161
Marcial Córdoba Padilla
no expidiera la Ordenanza sobre el Plan Anual de Inversiones en las sesiones
ordinarias, el Gobernador lo debe poner en vigencia, mediante decreto el
proyecto presentado.
v
Informe del Contralor del departamento. El Contralor Departamental,
debe presentar a la Asamblea Departamental a más tardar el 31 de mayo
de cada año, el informe sobre Operaciones Efectivas en relación con la
ejecución del presupuesto del ejercicio fiscal inmediatamente anterior,
acompañado de los análisis democráticos de la situación fiscal al cierre de
dicho ejercicio.
Si la Contraloría Departamental, antes del 31 de mayo no envía los informes sobre
ejecución presupuestal y operaciones financieras del departamento, sirven de base
para la elaboración del proyecto de presupuesto los informes rendidos a esa entidad
por el tesorero y demás funcionarios de la administración departamental.
•
•
•
•
•
Términos para calcular la renta. Entre el primero (1) y el treinta (30) de
junio de cada año, la Secretaría de Hacienda debe preparar el cálculo de las
rentas, sobre la base del plan financiero, para su inclusión en el proyecto de
presupuesto.
Presentación del anteproyecto. Los organismos y dependencias incluidas
en el Presupuesto General del Departamento, deben remitir a la Secretaría
de Hacienda y la Oficina de Planeación Departamental, a más tardar el
30 de abril de cada año, el anteproyecto de presupuesto de gastos de
funcionamiento y de inversión, respectivamente, en el cual deben incluir
el cálculo motivado y debidamente detallado de las apropiaciones para
operaciones y servicios de la deuda clasificada en interna y externa,
requeridos durante el año fiscal siguiente.
Anteproyecto de presupuesto de la Asamblea y la Contraloría. El
Presidente de la Asamblea y el Contralor Departamental deben presentar
los proyectos de presupuesto respectivos al Gobernador, dentro del plazo
establecido, para que éste ordene su inclusión en el presupuesto General del
Departamento debidamente detallado. El Gobernador no puede modificar
los anteproyectos de la Contraloría, siempre y cuando los gastos incluidos
estén de conformidad con lo que establece la ley.
Estudio del anteproyecto. A partir del primero (1) de junio, la Secretaría
de Hacienda y la Oficina de Planeación Departamental, deben estudiar los
anteproyectos de gastos de Funcionamiento e inversión respectivamente,
presentados por las dependencias y órganos incluidos en el Presupuesto
General del Departamento, para efectuar los ajustes pertinentes y elaborar
el proyecto del presupuesto.
Presentación del proyecto al Gobernador. La Secretaría de Hacienda debe
consolidar el proyecto de presupuesto para presentarlo al Gobernador antes
del 31 de agosto. A este proyecto se anexa la sustentación económica y la
justificación de las modificaciones efectuadas en los anteproyectos.
162
Quinta Unidad. Presupuesto Público
El Gobernador estudia el proyecto de presupuesto y si considera necesario
hacerle modificaciones, lo devuelve a la Secretaría de Hacienda a más tardar el
quince (15) de septiembre para que se incorporen al proyecto.
5.3.4. Presentación del proyecto de presupuesto y trámite en
la Asamblea
El Gobernador somete el proyecto del presupuesto General del Departamento
a consideración de la Asamblea dentro de los diez (10) primeros días del tercer
período de sesiones ordinarias, el cual contendrá el proyecto de rentas, gastos
y resultado fiscal.
Junto con el proyecto de Presupuesto General del Departamento, el Gobernador
envía a la Asamblea un informe económico, en el cual expone las políticas para
el respectivo año.
•
•
Presupuesto complementario. Cuando los ingresos legalmente autorizados
no son suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobernador
mediante un proyecto de Ordenanza, propone los mecanismos para la
obtención de nuevos recursos o la modificación de las existentes que
financien el monto de los gastos contemplados.
Órgano de comunicación. La comunicación entre la administración
departamental y la Asamblea se hace a través del Gobernador y el Secretario
de Hacienda.
El Gobernador y el Secretario de Hacienda pueden solicitar la creación de nuevas
rentas u otros ingresos, el cambio de las tarifas de las rentas, la modificación o el
traslado de las partidas para los gastos incluidos en el proyecto de presupuesto,
la consideración de nuevas partidas y las autorizaciones para entrar a contratar
empréstitos.
A juicio de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea hay necesidad de
modificar una partida, debe formular la correspondiente solicitud al Gobernador
o al Secretario de Hacienda.
v
v
Asesoría presupuestal a la Asamblea. El Secretario de Hacienda, asesora
a la Asamblea en el estudio del proyecto de presupuesto, asistiendo a la
comisión de presupuesto con el objeto de suministrar datos e informaciones,
de orientar la formulación de los proyectos de reforma que se propongan y de
coordinar las labores de la administración y de la corporación administrativa
sobre la materia.
Trámite del proyecto en la Asamblea. La aprobación del proyecto de
Ordenanza de Presupuesto General del Departamento, se debe hacer en
tres (3) debates realizados en distintos días.
Unidad 5
163
Marcial Córdoba Padilla
Una vez presentado el proyecto de presupuesto, la Secretaría de la Asamblea
lo reparte a la Comisión de presupuestos para que estudie su aspecto legal y
numérico y rinda el informe correspondiente a la Asamblea antes del treinta y
uno (31) de octubre, para que se someta al primer debate.
Aprobado el proyecto en el primer debate vuelve a la comisión respectiva para
que lo estudie y rinda informe para el segundo debate en un término de diez
(10) días. Si al cumpliendo dicho término la comisión no devuelve el proyecto,
el Presidente de la Asamblea, por él o por petición de cualquier Diputado, exige
a la comisión la devolución del proyecto y abre la discusión para el segundo
debate del mismo.
Para que el proyecto se convierta en Ordenanza requiere haber sido aprobado
en tercer debate, el cual también se realiza en sesión plenaria de la Asamblea,
antes de la media noche del treinta (30) de noviembre.
El proyecto de ordenanza que el Gobernador presente para financiar los faltantes
de apropiación del proyecto de presupuesto General del Departamento, tiene
prelación sobre cualquier otra iniciativa en los estudios de la comisión y en los
debates de la Asamblea. Sin embargo, el presupuesto puede aprobarse sin que
se hubiera perfeccionado la ordenanza de recursos adicionales, cuyo trámite
podrá continuar en el siguiente período de sesiones.
v
Devolución de proyecto por parte de la Asamblea. Si la comisión de
presupuesto y asuntos económicos encuentra que el proyecto no se ajusta a los
preceptos de este estatuto, lo devuelve al Gobernador antes del veinte (20) de
octubre para que se efectúen las modificaciones pertinentes. El Gobernador
debe presentar de nuevo a la Asamblea, antes del veinticinco de octubre (25)
de octubre, el proyecto de presupuesto con las modificaciones efectuadas.
El Gobernador tiene cinco (5) días para responder, en caso de no hacerlo
se tendrán como fundadas las objeciones presentadas por la comisión y se
incorporarán al proyecto de presupuesto, siguiendo el trámite normal. Cuando
el Gobernador responde y no considera fundadas las razones de devolución del
proyecto de presupuesto, este sigue su trámite normal.
Si la Asamblea no expide el Presupuesto General del Departamento antes de la
media noche del treinta (30) de noviembre del año respectivo, regirá el proyecto
presentado por el Gobernador.
v
Aprobación del presupuesto complementario. Si el presupuesto es
aprobado sin que se haya expedido el proyecto de Ordenanza sobre los
recursos adicionales, a que se refiere el artículo 347 de la Constitución
Política, el Gobernador mediante decreto aprueba las apropiaciones que no
164
Quinta Unidad. Presupuesto Público
v
cuenten con financiación hasta tanto se produzca una decisión final de la
Asamblea.
Modificaciones al proyecto de gastos. La Asamblea puede eliminar o
reducir las partidas de gastos propuestos por el Gobernador, con excepción
de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás
obligaciones contractuales del departamento, la atención completa de los
servicios ordinarios de la administración, las autorizadas en el plan anual
de inversiones, y programadas de que trata la ley 152 de 1994.
5.3.5. Expedición y liquidación del presupuesto
Aprobado en tercer debate el proyecto de ordenanza de presupuesto será
remitido por la mesa directiva de la Asamblea al Gobernador para su sanción,
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su aprobación.
•
Objeciones al presupuesto
Si el Gobernador objeta por motivo de inconveniencia, o por ser contrario a
la constitución y la ley, el proyecto de presupuesto aprobado por la Asamblea
debe enviarlo a la Corporación Administrativa para que en el término de
cinco (5) días se pronuncie sobre las razones de inconveniencia, ilegalidad o
inconstitucionalidad.
Si la Corporación Administrativa estima infundadas las observaciones de
inconveniencia, así lo declara con el voto favorable de la mitad más uno de sus
miembros, caso en el cual el jefe de la administración esta obligado a sancionar
el proyecto de presupuesto dentro de los cinco (5) días siguientes a su recibo.
Si las objeciones fueron por ilegalidad o inconstitucionalidad y la Corporación
Administrativa insiste, el Gobernador debe enviarlo al Tribunal Administrativo
dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal
Administrativo debe pronunciarse durante los veinte (20) días hábiles siguientes.
Mientras el Tribunal decide rige el proyecto de presupuesto presentado
oportunamente por el Gobernador, bajo su directa responsabilidad.
Si la Corporación Administrativa no se pronuncia dentro del período ordinario
de sesiones, incluida la prórroga, sobre las objeciones formuladas por el jefe
de la administración, éstas se entenderán fundadas y en consecuencia regirá la
propuesta original del Gobierno.
•
Repetición del presupuesto
Si el presupuesto General del Departamento no hubiere sido presentado en el
término legal, el Gobernador expide el decreto de repetición antes del diez
Unidad 5
165
Marcial Córdoba Padilla
(10) de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la
Constitución Política. Para su expedición el Gobernador puede reducir los gastos
y en consecuencia suprimir o fusionar empleos cuando así lo considere necesario
teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal.
En la preparación del decreto de repetición el Gobernador toma en cuenta:
a) Por presupuesto del año anterior se entiende, el sancionado o adoptado por
el Gobierno Departamental y liquidado para el año fiscal a repetir.
b) Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal a repetir.
c) Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año fiscal
a repetir.
•
Normas para la preparación del decreto de repetición
Teniendo en cuenta el artículo 348 de la Constitución Política, la Secretaría de
Hacienda o quien haga sus veces hace las estimaciones de las rentas y recursos
de capital para el nuevo año fiscal.
Si efectuados los ajustes de renta y recurso de capital no alcanzan a cubrir el total
de los gastos, el Gobernador puede reducir los gastos, suprimir y fusionar empleos
hasta la cuantía del cálculo de la renta y recursos de capital del nuevo año.
El presupuesto de inversiones se repite hasta por su cuantía total, quedando el
Gobernador facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de
acuerdo con los requerimientos del plan anual de inversión.
•
Créditos adicionales en la repetición
Cuando en el decreto de repetición del presupuesto, no se incluyan nuevas
rentas por recursos de capital que hayan de causarse en el respectivo año fiscal
por no figurar en el presupuesto de cuya repetición se trata, o por figurar en
forma diferente, se pueden abrir, con base en ellos, los créditos adicionales,
sujetándose a las normas.
•
Aprobación del presupuesto por parte de la Asamblea
Cuando la Asamblea no aprueba el proyecto de presupuesto presentado
oportunamente por el Gobernador, éste lo pone en vigencia mediante Decreto.
•
Liquidación del presupuesto
Corresponde al Gobernador dictar el decreto de liquidación del Presupuesto
General del Departamento. En la preparación de este decreto la Secretaría de
Hacienda observará las siguientes pautas:
166
Quinta Unidad. Presupuesto Público
a) Toma como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobernador
a la consideración de la Asamblea.
b) Inserta todas las modificaciones que se le hayan hecho en la Asamblea.
c) Consolida el presupuesto complementario, si hubiese sido aprobado total o
parcialmente su funcionamiento.
d) Corrige los errores aritméticos o de leyendas en que haya incurrido,
ajustando en la forma más conveniente los renglones de rentas y recaudos
de capital o las apropiaciones para gastos en que hubiesen cometidos dichos
errores.
e) Repite con exactitud las leyendas de las partidas que aparezcan tanto en el
proyecto original como en las modificaciones introducidas por la asamblea.
f) En la parte de disposiciones generales incluye las que hubiese aprobado la
Asamblea.
g) Como anexo al decreto de liquidación se inserta el detalle de las apropiaciones
para el año fiscal respectivo con arreglo a las normas anteriores.
El decreto de liquidación del presupuesto debe expedirse por parte del
Gobernador antes del veinticinco (25) de diciembre.
•
Anexo del decreto de liquidación
El anexo del decreto de liquidación del presupuesto en lo correspondiente a gastos
incluye además de las clasificaciones contempladas en el artículo denominado
“Presentación del Proyecto de Gastos” los siguientes:
a) Cuentas :
Las cuentas son:
o
Gastos personales.
o Gastos generales.
o Transferencias corrientes.
o Transferencias de capital.
o Gastos de comercialización y producción.
o Servicio de la deuda interna.
o Servicios de la deuda externa.
o Programas de inversión.
b) Subcuentas :
Las subcuentas pueden ser:
o De las transferencias corrientes:
Transferencias por convenios con el sector privado.
Transferencias al sector público.
Unidad 5
167
Marcial Córdoba Padilla
o
o
o
o
•
Transferencias de previsión y seguridad social.
Otras transferencias.
De los gastos de producción y comercialización:
Comercial.
Industrial.
Agrícola .
Del servicio de la deuda pública:
Del servicio de la deuda pública amortización deuda pública.
Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna.
Del servicio de la deuda externa:
Amortización deuda pública externa.
Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa.
De los programas de inversión:
Subprogramas de inversión.
Proyectos.
Modificaciones al decreto de liquidación
Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación, que no modifiquen en
cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento,
servicio de la deuda a los subprogramas de inversión aprobados por la Asamblea,
se hacen mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En
el caso de los establecimientos públicos del orden departamental, estas
modificaciones al anexo del decreto de liquidación se hacen por resolución, por
acuerdos de la junta o consejos directivos.
5.3.6. Ejecución del presupuesto
En la ejecución del presupuesto del Departamento se desarrollan una serie de
actividades, tendientes al logro de los objetivos trazados al prepararlo, así:
v
v
Programa Anual Mensualizado de Caja-PAC. El Programa Anual Mensualizado
de Caja-PAC, es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo
mensual de fondos disponibles en la Tesorería General del Departamento,
para los órganos financiados con recaudos del Departamento y el monto
máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden
departamental en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de
cumplir sus propios compromisos, por tanto los pagos deben realizarse de
acuerdo con la distribución cuantitativa y temporal establecida en el PAC.
El Programa Anual Mensualizado de Caja está clasificado en la misma forma
del presupuesto.
Elaboración del programa anual mensualizado de caja. El programa
anual mensualizado de caja debe ser elaborado por los diferentes órganos
168
Quinta Unidad. Presupuesto Público
v
v
v
incluidos en el presupuesto general del departamento, con la asesoría de la
Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y teniendo en cuenta las metas
financieras establecidas por el comité de hacienda. Los establecimientos
públicos del orden Departamental para ejecutar su PAC, deben ser radicados
en la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
Consolidación del Programa Anual Mensualizado de Caja. La Tesorería
Departamental consolida el Programa Anual Mensualizado de Caja con las
solicitudes presentadas por los organismos, haciendo verificación frente a
las metas financieras y su respectiva mensualización. Cuando se presenten
diferencias se efectuarán los ajustes necesarios para darles coherencia y
se sometan a la aprobación del Comité de Hacienda Departamental y una
vez aprobado por este comité, lo comunica a los órganos respectivos y a la
Tesorería General del Departamento.
Aprobación del Programa Anual Mensualizado de Caja. El Comité de
Hacienda Departamental con fundamento en las metas máximas de pago
establecidas en el Plan Financiero aprueba el Programa Anual Mensualizado
de Caja PAC, con recursos del departamento. Las juntas o consejos
directivos o el representante legal del órgano, sino existen juntas o consejos
directivos aprueban el PAC y sus modificaciones con los ingresos propios de
los establecimientos públicos, con fundamento en las metas globales de
pagos fijados por el comité de hacienda departamental.
Ejecución y modificación del Programa Anual Mensualizado de Caja. El
Programa Anual Mensualizado de Caja inicial y sus modificaciones debe
ser radicado en la Tesorería del departamento para poder ser ejecutado,
la Tesorería establece las directrices y parámetros necesarios para la
administración del PAC. Igualmente comunica a cada órgano los parámetros
y lineamientos necesarios para mensualización de pagos.
Las modificaciones al PAC, que no varíen los montos globales aprobados por
el Comité de Hacienda Departamental serán aprobados por la tesorería
departamental, las modificaciones presupuéstales deberán reflejarse en el PAC,
para ello la Tesorería Departamental realiza las operaciones necesarias.
El PAC y sus modificaciones financiados con ingresos propios de los establecimientos
públicos son aprobados por las juntas o consejos directivos con fundamentos en
las metas globales de pagos fijados por el Comité de Hacienda Departamental
en el plan financiero. Toda modificación al PAC debe estar motivada con base en
la ejecución presupuestal su viabilidad financiera y la adecuación con las metas
financieras establecidas por el comité de hacienda departamental.
v
Trámite de solicitudes de modificación del Programa Anual Mensualizado
de Caja. Las solicitudes de modificación a la parte del programa anual
mensualizado de caja correspondiente, a cada órgano con recursos del
departamento, son presentadas por el jefe del órgano con una sustentación
Unidad 5
169
Marcial Córdoba Padilla
•
v
v
v
v
escrita a la Tesorería General del Departamento en los formatos que están
establecidos para su estudio y respuesta.
En las modificaciones al PAC de inversión se tendrán en cuenta las
recomendaciones de la Oficina de Planeación Departamental o quien haga
sus veces, como resultado del seguimiento de la ejecución de la inversión
que realiza este órgano.
Requisitos para afectar el presupuesto. Todos los actos administrativos
que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con certificados
de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiaciones
suficiente para atender a estos gastos. El certificado de disponibilidad es
el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces,
con el cual se garantiza la existencia presupuestal disponible y libre de
afectación para la asunción de compromisos. Igualmente los compromisos
deben contar con el registro presupuestal para que los recursos con el
financiamiento no sean desviados a ningún otro fin.
Autorización para utilización de recursos del crédito. Cuando la Asamblea
autorice la celebración del contrato de empréstito y se hallan producido los
desembolsos e incorporados al presupuesto de la actual vigencia, el Comité
de Hacienda puede autorizar compromisos u obligaciones, con cargo a los
recursos del crédito autorizados.
Recaudos de rentas y recursos. Corresponde a la Secretaría de Hacienda o
quien haga sus veces efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital
del presupuesto general por conducto de sus oficinas ejecutoras, de los
órganos de derecho privado delegado para el efecto.
Carácter de las apropiaciones. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto
General del Departamento son autorizaciones máximas de gastos que
la Asamblea aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año las autorizaciones expiran
y en consecuencia no pueden adicionarse, transferirse, contracreditarse o
comprometerse.
Las obligaciones y compromisos que a 31 de diciembre de cada vigencia fiscal
que no se hayan podido cumplir y que estén legalmente contraídas y desarrollen
el objeto de la apropiación, se pueden atender con cargos al presupuesto de la
presente vigencia fiscal.
5.3.7. Modificaciones al presupuesto
Después de aprobado y puesto en ejecución, al Presupuesto del Departamento
se le pueden hacer una serie de modificaciones, tales como:
v
Reducción y aplazamiento de apropiaciones. En cualquier mes del año
fiscal, el Gobernador previo concepto de la Asamblea Departamental,
170
Quinta Unidad. Presupuesto Público
si no está facultado, puede reducir o aplazar total o parcialmente, las
apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes
eventos:
a. Que la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, estime que
los recaudos del año podrán ser inferiores al total de los gastos y
obligaciones contraídas con cargos a tales recursos.
b. Que no fuesen aprobados los nuevos recursos por la Asamblea o que los
aprobados fueran insuficientemente para atender los gastos a que se
refiere el artículo 347 de la Constitución Nacional.
c. Que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados, en estos
casos el Gobernador podrá prohibir o someterse a condiciones especiales
la asunción de nuevos compromisos y obligaciones.
Cuando el Gobernador se vea precisado a reducir las apropiaciones presupuestales
o aplazar su cumplimiento, señala por medio de decreto las apropiaciones a las
que se le aplican unas u otras medidas.
v
Reducción o eliminación de las autorizaciones de vigencias futuras.
El Comité de Hacienda cuando lo considere conveniente por razones de
coherencia macroeconómicas o por cambios en las prioridades sectoriales,
podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras. En estos
casos el Comité de Hacienda no podrá reducir o eliminar las autorizaciones
de vigencias futuras que aparecen compromisos perfeccionados.
Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras
no autorizados a 31 de diciembre de cada año caducan. En consecuencia, los
órganos deben reportar a la Secretaría de Hacienda la utilización de los cupos
autorizados.
v
Apertura de créditos adicionales. Cuando durante la ejecución del
presupuesto General del Departamento sea indisponible aumentar el monto
de las apropiaciones, para complementar los insuficientes, ampliar los
servicios existenciales o establecer nuevos servicios autorizados por la ley,
se pueden abrir créditos adicionales, por la Asamblea Departamental o por
el Gobernador, de acuerdo con las siguientes condiciones:
a) El Gobernador debe presentar a la Asamblea Departamental proyectos
de ordenanza sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto,
cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por
concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e
inversión.
b) Ni la Asamblea, ni el Gobernador pueden abrir créditos adicionales al
presupuesto, sin que en la ordenanza o decreto respectivo se establezca
el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se
Unidad 5
171
Marcial Córdoba Padilla
incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, al menos que
se trate de créditos abiertos mediante contra créditos al presupuesto
de gastos.
c) Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no pueden ser abiertos
por la Asamblea sino a solicitud del Gobernador.
d) La disponibilidad de los ingresos del Departamento y de los
establecimientos públicos del orden Departamental, para abrir los
créditos adicionales al presupuesto respectivo o por quien hagan sus
veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales
es certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
v
v
v
Ajustes presupuestales para nuevos órganos. Cuando se fusionen órganos
o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobernador mediante decreto
hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de
los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones
correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentar
las partidas globales para funcionamiento, inversión y servicio de la deuda
aprobadas por la Asamblea.
Distribución de los excedentes financieros. La dependencia encargada de
la Planeación Departamental y la Secretaría de Hacienda Departamental,
o quien haga sus veces, elabora conjuntamente para su presentación al
Comité de Hacienda Departamental, la distribución de los excedentes
financieros de los establecimientos públicos del orden departamental, de las
empresas industriales y comerciales del departamento y de las sociedades
de economía mixta del mismo orden con el régimen de aquellas.
Incorporación de donaciones internacionales. Los recursos de asistencia
o cooperación internacional de carácter no reembolsables, hacen parte
del presupuesto de rentas del presupuesto general del departamento, y
se incorporan al mismo como donaciones de capital mediante decreto del
Gobernador, si está facultado, previa certificación de su recaudo expedido por
el órgano receptor. Su ejecución se realiza de conformidad con lo estipulado en
los convenios o acuerdos internacionales que se originan y estarán sometidos
a la vigilancia de la Contraloría General del Departamento. La Secretaría de
Hacienda debe informar de estas operaciones a la Asamblea Departamental.
Las entidades públicas del orden departamental que reciben recursos de
asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables, deben
incorporarse, tales recursos dentro del Presupuesto General del Departamento,
se excepctúan aquellas donaciones que de forma urgente estén orientadas a
resolver problemas específicos de comunidades afectadas por calamidades. En
estos casos las entidades informan de todas sus operaciones a la comisión de
presupuestos y asuntos económicos de la Asamblea Departamental.
172
Quinta Unidad. Presupuesto Público
v
Régimen de apropiaciones y reservas presupuestales. Al cierre de la
vigencia fiscal cada órgano Departamental debe constituir las reservas
presupuestales con compromisos que a 31 diciembre no se hayan cumplido,
siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la
apropiación. Las reservas presupuestales no pueden utilizarse para cancelar
los compromisos que le dieron origen.
Igualmente, cada órgano departamental constituye a 31 de diciembre del año
fiscal las cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos
pactados en los contratos y la entrega de bienes y servicios.
Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos
que conforman el Presupuesto General del Departamento, que no se ejecuten
durante el año de su vigencia fenecerán. Si durante el año de la vigencia de
la reserva o cuenta por pagar desaparece el compromiso u obligación que los
origino, el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto debe elaboran un acta,
la cual será enviada a la Tesorería Departamental para los ajustes respectivos.
5.3.8. Control al presupuesto departamental
Al presupuesto departamental se le ejercen los controles políticos y fiscales.
v
Control político. El control político del presupuesto del departamento lo
ejerce la Asamblea Departamental, mediante los siguientes instrumentos:
a) Citación de los secretarios del despacho a la sesión plenaria o a la
comisión de presupuesto.
b) Examen de los informes que el Gobernador, los secretarios de despacho,
los jefes de institutos descentralizados del orden departamental y los
gerentes de las empresas industriales y comerciales de propiedad del
Departamento, presenten a consideración de la Asamblea en especial
el mensaje sobre los actos de la Administración a que hace referencia el
numeral 8 del artículo 315 de la Constitución Política y el informe sobre
la ejecución de los planes y programas.
c) Análisis que adelante la Asamblea para el fenecimiento de la cuenta
general del presupuesto y el tesoro que presente el Controlador General
del Departamento o quien haga sus veces.
v
Control fiscal. La Contraloría General del Departamento ejerce la
vigilancia fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos
presupuestales.
Los órganos incluidos en el Presupuesto General del Departamento, las empresas
industriales y comerciales departamentales y las sociedades de economía mixta
Unidad 5
173
Marcial Córdoba Padilla
del orden departamental con régimen de empresas industriales y comerciales
dedicadas a actividad no financieras, deben enviar a la Secretaría de Hacienda
o quien haga sus veces la información que esta solicite para el seguimiento
presupuestal.
La oficina de Planeación Departamental puede solicitar directamente la
información financiera necesaria para evaluar la inversión pública y para realizar
el control de resultados.
v
Control a los estados financieros de las entidades descentralizadas.
Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
departamento y las sociedades de economía mixta deben enviar al órgano
de planeación departamental y a la Secretaría de Hacienda la totalidad
de los estados financieros definitivos con corte a 31 de diciembre del año
anterior, a más tardar el 31 de marzo de cada año.
La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces puede suspender o limitar el
programa anual de caja de los órganos que conforman el presupuesto general
del departamento cuando incumplan con el suministro de los informes y demás
datos requeridos para el presupuesto presupuestal.
Igualmente, la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, puede efectuar
las visitas que considere necesarias para determinar o verificar los mecanismos
de programación y ejecución presupuestal que emplee cada órgano y establecer
sus reales necesidades presupuestales.
La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces ejerce la vigilancia
administrativa del uso que se le dé a los aportes o créditos del presupuesto
departamental a las empresas industriales y comerciales del departamento y
sociedades de economía mixta del orden departamental.
5.3.9. Régimen presupuestal de la Contraloría departamental
y las entidades descentralizadas del departamento
A las empresas industriales y comerciales, al igual que a las sociedades de
economía mixta del orden departamental con régimen de aquellas, dedicadas
a actividad no financieras, le son aplicables los principios presupuestales del
departamento.
Le corresponde al Gobernador establecer las directrices y controles que estos
órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de sus
presupuestos, así como la inversión de sus excedentes. También debe hacer
seguimiento el Gobernador a todas las nuevas disposiciones que el gobierno
nacional dicte al respecto o en su lugar aplicarlo a lo pertinente.
174
Quinta Unidad. Presupuesto Público
Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales
departamentales no societarias, son propiedades del departamento. El comité de
Hacienda Departamental determina la cuantía que hará parte de los recursos de
capital del presupuesto departamental. La utilidad de las empresas industriales
y comerciales societarias del departamento y las sociedades de economía mixta
del orden departamental, son propiedad del departamento en la cuantía que
corresponda en la entidad departamental por su participación en el capital de
la empresa.
5.3.10. Operaciones efectivas departamentales
En los departamentos se dan las siguientes operaciones efectivas:
A.
B.
INGRESOS CORRIENTES:
1.
Ingreso Tributarios
1.1. Licores
1.2. Cerveza
1.3. Tabaco
1.4. Degüello de ganado mayor
1.5. Timbre de vehículo
1.6. Consumo de gasolina
1.7. Otros
2.
Ingresos No Tributarios
1.1. Ingresos de la propiedad
1.2. Otros
3.
Transferencias Corrientes
3.1.
Nacionales
3.1.1. Aportes
3.1.2. Otros
3.2.
Departamentales
3.2.
Municipales
3.3.
Otros
PAGOS CORRIENTES:
1.
Pagos de Funcionamiento
1.1. Gastos de Personal
1.2. Transferencias de Nómina
1.3. Pagos Generales
2.
Intereses de la Deuda
2.1. Interna
2.2. Externa
3.
Transferencias Pagadas a otras Entidades
3.1.
Nacionales
3.2.
Departamentales
3.3.
Municipales
3.4.
Otros
Unidad 5
175
Marcial Córdoba Padilla
C.
D.
E.
F.
G.
DÉFICIT O AHORRO CORRIENTE (A-B)
INGRESOS DE CAPITAL
1.
Regalías
2.
Cesiones para inversión Social
3.
Venta de activo fijo
4.
Otros
PAGOS DE CAPITAL:
1.
Inversión
2.
Otros
DÉFICIT O SUPERÁVIT TOTAL (C + D - E)
FINACIAMIENTO:
1.
Crédito Externo
1.1. Desembolso
1.2. Amortizaciones
2.
Crédito Interno
2.1. Desembolso
2.2. Amortizaciones
3.
Variación de depósitos
4.
Otros
5.3.11. Categorización presupuestal de los departamentos
En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política y en concordancia con
la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y
fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación,
los departamentos tienen las siguientes categorías:
v Categoría especial, todos aquellos departamentos con población superior a
dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios
mínimos legales mensuales.
v Primera categoría, todos aquellos departamentos con población
comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones
(2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos
legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales
mensuales.
v Segunda categoría, todos aquellos departamentos con población
comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil
(700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de
ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales.
v Tercera categoría, todos aquellos departamentos con población comprendida
entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes
y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
176
Quinta Unidad. Presupuesto Público
v
sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios
mínimos legales mensuales.
Cuarta categoría, todos aquellos departamentos con población igual o
inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios
mínimos legales mensuales.
Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una
determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre
destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se clasifican
en la categoría inmediatamente superior. Los departamentos cuya población
corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales no alcancen el monto señalado para la misma, se
clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre
destinación anuales.
Sin perjuicio de la categoría, cuando un departamento destina a gastos de
funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la ley71, se
reclasifican en la categoría inmediatamente inferior.
Los gobernadores determinan anualmente, mediante decreto expedido antes
del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado
para el año siguiente, el respectivo departamento. Para determinar la categoría,
el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General
de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados
efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los
gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la
vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.
La Dirección General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
DANE, y el Contralor General de la República remite al Gobernador las
certificaciones, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año. Si el
respectivo Gobernador no expide la certificación sobre categorización en el
término señalado, dicha certificación debe ser expedida por el Contador General
de la Nación en el mes de noviembre.
Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la
categorización, el departamento demuestre que presenta las condiciones para
disminuir de categoría, se califica en la que acredite en dicho semestre, de
acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la
capacidad fiscal.
71 Descritos en el numeral 4.2.1 de la Unidad 4, p.114
Unidad 5
177
Marcial Córdoba Padilla
5.4. PRESUPUESTO MUNICIPAL
Las disposiciones en materia de Presupuesto Municipal deben ajustarse a los
lineamientos establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, que regula la
programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
5.4.1. Definición y aspectos conceptuales y legales
El sistema presupuestal del municipio está constituido por el Plan Financiero, el
Plan Anual de inversiones, el Banco de Programas y Proyectos, y el Presupuesto
Anual del Municipio.
El Plan Financiero Municipal es un instrumento de planificación y gestión
financiera de la administración municipal y sus entes descentralizados, que tiene
como base las Operaciones Efectivas, tomando en consideración las provisiones
de los ingresos, gastos, déficit y su financiación, compatibles con el Programa
Anual de Caja y el Plan de Desarrollo Municipal. El plan define las metas máximas
de pagos a efectuarse durante la vigencia que servirá de base para elaborar el
Programa Anual Mensualizado de Caja.
El Plan Anual de Inversiones Municipales, señala los proyectos de inversión a
ejecutar financiados o cofinanciados con recursos del presupuesto municipal,
clasificados por sectores, órganos, y programas y debe guardar concordancia con
el plan de inversiones de mediano y corto plazo.
El Presupuesto Anual del Municipio es el instrumento mediante el cual se da
aplicación al Plan de Desarrollo Municipal y contiene el cómputo anticipado de las
rentas e ingresos que el Municipio y sus Establecimientos Públicos esperan recibir
en una determinada vigencia fiscal, lo mismo que los gastos y apropiaciones en
que incurrirán todos los órganos que lo integran.
El Presupuesto General de Municipio se compone de las siguientes partes:
•
•
•
Presupuesto de rentas y recursos de capital.
Presupuesto de gastos o apropiaciones.
Disposiciones generales.
5.4.2. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
El presupuesto de Rentas y recursos de capital, contiene la estimación de los
ingresos corrientes del municipio, las contribuciones parafiscales cuando sean
administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos
178
Quinta Unidad. Presupuesto Público
especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos
públicos del orden municipal que se espera recaudar durante el año fiscal.
El presupuesto de rentas y recursos de capital del municipio se clasifica en
ingresos corrientes, fondos especiales recursos de capital y los ingresos de los
establecimientos públicos del orden municipal:
• Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios (impuestos directos e
indirectos), y no tributarios (tasas y multas).
• Los fondos especiales son los ingresos que por ley o acuerdo estén definidos
para la prestación de un servicio público o el desarrollo de una actividad
específica, o destinados a fondos sin personería jurídica creados legalmente.
• Los recursos de capital: los recursos del balance, los recursos del crédito
interno y externo con vencimiento mayores de un año de acuerdo con los
cupos autorizados por el Concejo Municipal, los rendimientos financieros,
las donaciones, los excedentes financieros de los establecimientos públicos
del orden municipal, de las empresas industriales y comerciales municipales
y las sociedades de economía mixta del orden municipal.
• Los ingresos de los establecimientos públicos del orden municipal se
identifican y clasifican por separado e incluyen las rentas propias y los
recursos de capital
5.4.3. Presupuesto de Gastos
El Presupuesto de Gastos o Apropiaciones se compone de los gastos de
funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos clasifica en diferentes secciones que corresponden al
Concejo, la Personería, la Contraloría Municipal, por cada dependencia principal
de la Alcaldía y establecimiento municipal y por el servicio de la deuda pública.
En la parte correspondiente a la inversión se indican los proyectos establecidos
en el Plan Anual de Inversión que se vayan a realizar durante la correspondiente
vigencia fiscal.
v
v
Gastos de funcionamiento. Corresponde a todas las erogaciones necesarias
para el normal funcionamiento de los órganos incorporados en el Presupuesto
General del Municipio, clasificados en gastos de personal, gastos generales,
transferencias corrientes y transferencias de capital.
Servicio de la deuda pública. El presupuesto del servicio de la deuda
pública municipal comprende las erogaciones por concepto de amortización,
intereses, comisiones y gastos, para cubrir las obligaciones que se contraen
en moneda extranjera y nacional y que se encuentran representadas en
documentos al portador, títulos nominativos, convenios de empréstitos y
contratos, la estructura se establece mediante la deuda externa, la deuda
interna y los pagarés de reforma urbana y bonos de deuda pública.
Unidad 5
179
Marcial Córdoba Padilla
v
v
v
Gastos de inversión. Son aquellas erogaciones susceptibles de causar
rendimientos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que
tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de
capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por
lo común a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados
a crear infraestructura social municipal.
Gasto público social municipal. Es aquel cuyo objetivo es la solución
de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento
ambiental, de agua potable, vivienda, y las tendencias al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población municipal, programados
tanto en funcionamiento como en inversión.
Gastos de los establecimientos públicos municipales. El presupuesto de
gastos de los establecimientos públicos municipales, se compone de los
gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública, y gastos de
inversión. En su incorporación al presupuesto general del municipio se
descuentan los gastos financiados con aportes del sector central.
5.4.4. Etapas de la elaboración y aprobación del proyecto de
presupuesto
La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces en coordinación con la Oficina
de Planeación Municipal, prepara el Plan Financiero Municipal, correspondiente
a los años de gobierno. Este plan debe realizarse con fundamento en las
operaciones efectivas consolidadas del sector público municipal, tomando en
consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación.
La Secretaría de Hacienda Municipal o quien haga sus veces presenta antes del
31 de marzo del primer año de gobierno este plan ante el Consejo de Gobierno
para su revisión, éste lo remitirá junto con las observaciones del caso, a más
tardar el 30 de abril al Comité de Hacienda que debe aprobarlo antes del 15 de
junio del primer año de gobierno. Será revisado y actualizado antes del 10 de
diciembre de cada año.
v
v
Banco Municipal de Programas y Proyectos. El Banco de Programas y
Proyectos de Inversión Municipal es un instrumento para la planeación
que registra los programas y proyectos viables, técnica, ambiental y socio
económicamente susceptibles de financiación con recursos del presupuesto
general del municipio.
Plan anual de inversiones. El Plan Anual de Inversiones con cargo a las
transferencias de ingresos corrientes de la nación, de que hace parte el Plan
Operativo Anual de Inversiones del Municipio y debe guardar coherencia y
articulación entre sí y con el Plan de Desarrollo.
180
Quinta Unidad. Presupuesto Público
El Gobierno Municipal por intermedio de la Secretaría de Hacienda o quien haga
sus veces, prepara anualmente el proyecto de Presupuesto General del Municipio,
con base en los anteproyectos presentados por los órganos y dependencias que
conforman el presupuesto. El Gobierno Municipal tiene en cuenta la disponibilidad
de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos
que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto.
Durante los dos (2) primeros meses de cada año, el Gobierno Municipal,
establece los parámetros económicos y criterios para la elaboración del
proyecto de presupuesto y por intermedio de la Secretaría de Hacienda y la
Oficina de Planeación o quien haga sus veces, antes del 15 de abril, comunica
a las dependencias, organismos y entidades, las cuotas preliminares de gastos
de funcionamiento e inversión, con fundamento en lo establecido en el Plan
Financiero y el Plan Anual de Inversiones del Plan de Desarrollo Municipal.
La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces envía a cada una de las
Secretarías y órganos que hacen parte del Presupuesto, los formatos que deben ser
diligenciados en la preparación del anteproyecto de gastos de funcionamiento.
La Oficina de Planeación o quien haga sus veces envía los formatos en los que se
elaborarán los anteproyectos de inversión.
v
v
v
Incorporación de recursos del crédito. Los recursos del crédito interno
y externo con vencimiento mayor a un año se incorporan al presupuesto
general del municipio de acuerdo con los cupos autorizados por el Concejo
y las estimaciones de la Secretaría de Hacienda Municipal.
Elaboración de los anteproyectos. Para la elaboración de los anteproyectos
de presupuesto de funcionamiento e inversión, las dependencias y órganos
que forman parte del presupuesto general del municipio se revisan las
prioridades de acción para la vigencia que se está programando con arreglo
a las competencias que cada uno de ellos tiene en la ejecución de los
programas y proyectos del plan de desarrollo municipal y consultarán las
cuotas preliminares de gastos, comunicadas por la Secretaría de Hacienda
y Planeación, esta revisión de prioridades constituye la justificación
de los gastos de cada dependencia y órgano que debe anexar a sus
anteproyectos.
Presentación de los anteproyectos. Cada órgano y dependencia que forma
parte del Presupuesto General del Municipio, remite a la Secretaría de
Hacienda y a la Oficina de Planeación Municipal o quien haga sus veces, a más
tardar el treinta (30) de mayo de cada año, los anteproyectos de presupuesto
de gastos de funcionamiento e inversión, respectivamente, en el cual incluirán
un cálculo motivado y debidamente detallado de las apropiaciones para
servicios personales, gastos generales, transferencias, gastos de operación y
servicio de la deuda pública, requeridos durante el año fiscal siguiente.
Unidad 5
181
Marcial Córdoba Padilla
El Contralor Municipal, debe presentar al Concejo Municipal a más tardar el
31 de mayo de cada año, el informe sobre Operaciones Efectivas en relación
con la ejecución del presupuesto del ejercicio fiscal inmediatamente anterior,
acompañado de los análisis demostrativos de la situación fiscal al cierre de dicho
ejercicio.
Si la Contraloría Municipal antes del 31 de mayo no envía los informes sobre
ejecución presupuestal y operaciones financieras del Municipio, servirán de
base para la elaboración del proyecto de presupuesto los informes rendidos
a la Contraloría por el Tesorero y demás funcionarios de la administración
municipal.
El cómputo de las rentas que deban incluirse en el proyecto de Presupuesto
General del Municipio, tienen como base el recaudo estimado de cada renglón
rentístico. Cada órgano deberá sustentar la metodología para realizar dicha
estimación.
Entre el primero (1º) y el treinta (30) de junio de cada año, la Secretaría de
Hacienda o quien haga su veces prepara el cálculo de las rentas, sobre la base
del Plan Financiero, para su inclusión en el proyecto de Presupuesto.
Los negocios fiduciarios de administración o de manejo de recursos que requieren
celebrar los órganos públicos del municipio que cubran más de una vigencia
fiscal necesitan autorización para comprometer vigencias futuras, previa a la
apertura de la licitación o concurso de manera general o particular.
•
•
Presentación del proyecto al Alcalde. La Secretaría de Hacienda o quien
haga sus veces consolida el proyecto de presupuesto y lo presenta al Alcalde
antes del 30 de julio. A este proyecto se anexa la sustentación económica
y la justificación de las modificaciones efectuadas a los anteproyectos.
El Alcalde estudia el proyecto de Presupuesto y si considera necesario
hacerle modificaciones, lo devuelve a la Secretaría de Hacienda o quien
haga sus veces a más tardar el 10 de septiembre para que se incorporen al
proyecto.
Presentación del proyecto de presupuesto al Concejo. El proyecto de
presupuesto de gasto se presenta al Concejo Municipal clasificado en
secciones presupuestales, distinguiendo entre cada uno de los gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los
gastos de inversión se clasificarán en programas y subprogramas.
El Alcalde somete el proyecto del Presupuesto General del Municipio a
consideración del Concejo el primer (1) día del último período de sesiones
ordinarias, el cual contendrá el proyecto de rentas, gastos y el resultado fiscal.
Junto con el proyecto de Presupuesto General del Municipio, el Alcalde envía al
182
Quinta Unidad. Presupuesto Público
Concejo un informe económico, en el cual expone la política para el respectivo
año.
Si los ingresos legalmente autorizados no son suficientes para atender los
gastos proyectados, el Alcalde mediante un proyecto de acuerdo, propone
los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las
existentes, que financien el monto de los gastos contemplados, especificando
cuales son los gastos que se encuentran desfinanciados.
Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de
acuerdo sobre los recursos adicionales72, el Alcalde suspende mediante decreto
las apropiaciones que no cuenten con financiación hasta tanto se produzcan
decisión final del Concejo.
•
Órgano de comunicación. La comunicación entre la Administración Municipal
y el Concejo se hace a través del Alcalde o su delegado, que debe ser el
Secretario de Hacienda Municipal.
En consecuencia, sólo el Alcalde o su delegado pueden solicitar la creación
de nuevas rentas u otros ingresos, el cambio de las tarifas de las rentas; la
modificación o el traslado de las partidas para los gastos incluidos por el Alcalde
en el proyecto de presupuesto, la consideración de nuevas partidas. Cuando a
juicio de la Comisión de Presupuesto del Concejo, hubiera necesidad de modificar
una partida, ésta formula la correspondiente solicitud al Alcalde o su delegado.
El Secretario de Hacienda o quien haga sus veces, asesora al Concejo en el
estudio del proyecto de Presupuesto. Por lo tanto, asiste a la Comisión de
Presupuesto con el objeto de suministrar datos e informaciones, de orientar
la formulación de proyectos de reformas que se propongan y de coordinar las
labores de la administración y de la Corporación Administrativa sobre la materia.
También pueden llevar en dichas comisiones la vocería del Alcalde cuando éste
así se lo encomiende.
v
v
Modificaciones al proyecto de rentas y recursos de capital. Los cómputos
del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital que presente el Alcalde, no
pueden ser aumentados por la Comisión de Presupuesto ni por el Concejo,
sin el concepto previo y favorable del Alcalde, expresado en un mensaje
suscrito previamente.
Expedición y liquidación del presupuesto general del municipio. Aprobado
en segundo debate el proyecto de acuerdo de Presupuesto es remitido por
la mesa directiva del Concejo al Alcalde para su sanción, dentro de los cinco
(5) días hábiles siguientes a su aprobación.
72 Artículo 347 de la Constitución Política
Unidad 5
183
Marcial Córdoba Padilla
Si el Concejo no expide el Presupuesto General del Municipio antes de la media
noche del 30 de noviembre del año respectivo, regirá el proyecto presentado
por el Alcalde, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el
primer debate, siempre y cuando se hayan efectuado conforme a las normas
legales. El Alcalde lo pone en vigencia mediante decreto.
v
Objeciones al presupuesto aprobado por el Concejo. Si el Alcalde objetare
por motivos de inconveniencia el proyecto de presupuesto aprobado por el
Concejo, debe enviarlo a la Corporación Administrativa para que en el término
de cinco (5) días se pronuncie sobre las razones de inconveniencia.
Si la Corporación Administrativa estima infundadas las objeciones de
inconveniencia, así lo declara con el voto favorable de la mitad más uno de
sus miembros, caso en el cual el jefe de la administración estará obligado a
sancionar el proyecto de presupuesto dentro de los otros (8) días siguientes a
su recibo.
Si las objeciones son por ilegalidad o inconstitucional y la Corporación
Administrativa insiste, el Alcalde debe enviarlo al Tribunal Administrativo dentro
de los diez (10) días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo
debe pronunciarse durante los veinte (20) días hábiles siguientes.
Mientras el Tribunal decide rige el proyecto de Presupuesto presentado
oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad.
5.4.5 Ejecución del presupuesto
Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente,
estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los
recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro
se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que
haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos73.
v
Programa anual mensualizado de caja- PAC. La ejecución de los gastos
del Presupuesto General del Municipio se hace a través del Programa
Anual Mensualizado de Caja-PAC. Este es el instrumento mediante el cual
se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Tesorería
Municipal, para los órganos financiados con recursos del municipio y el
monto máximo mensual de pagos de los Establecimientos Públicos del Orden
73 Artículo 71 Decreto 111 de 1996
184
Quinta Unidad. Presupuesto Público
Municipal en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus
compromisos. En consecuencia, los pagos deben realizarse de acuerdo con
la distribución cuantitativa y temporal establecida en el PAC. El Programa
Anual Mensualizado de Caja debe estar clasificado en la misma forma del
presupuesto.
El programa Anual de Caja debe ser elaborado por los diferentes órganos
incluidos en el Presupuesto General del Municipio, con la asesoría de la
Tesorería Municipal y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por
el Comité de Hacienda Municipal; la Secretaría de Hacienda, con la Oficina
de Planeación, la elaboración del PAC de inversión. El PAC correspondiente
a las reservas presupuestales y a las cuentas por pagar será elaborado por la
Tesorería Municipal con participación del órgano afectado con ellas.
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá
como límite máximo el valor del presupuesto de ese período; el de reservas
presupuestales, el valor constituido de acuerdo con la certificación que de ellas
suscriba la Secretaría de Hacienda; y el de cuentas por pagar, el valor registrado
y suscrito por la Tesorería Municipal.
•
Requisitos para afectar el presupuesto
Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deben contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de
presupuesto o quien haga sus veces, con el cual se garantiza la existencia de
apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de
compromisos.
Los órganos públicos fideicomitentes para la celebración de contratos o expedición
de actos administrativos con cargo a los recursos que manejen las entidades
fiduciarias deberán realizar todos los trámites presupuestales, incluyendo los
certificados de disponibilidad, los registros presupuestales y la solicitud de
vigencia futura.
Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación.
Las Oficinas de Control Interno de los diferentes órganos públicos deben ejercer
la vigilancia para garantizar que en estos procesos conciliadores si está ante
una responsabilidad inminente y se debe proteger el interés patrimonial del
Municipio.
Unidad 5
185
Marcial Córdoba Padilla
5.4.6. Registros contables
Los órganos incluidos en el Presupuesto General del Municipio, las empresas
industriales y comerciales municipales y las sociedades de economía mixta del
orden municipal con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras,
envían a la Secretaría de Hacienda la información que ésta les solicite para el
seguimiento presupuestal. La Oficina de Planeación Municipal puede solicitar
directamente la información financiera necesaria para la inversión pública y
para realizar el control de resultados.
Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta deben enviar al órgano de Planeación
Municipal y a la Secretaría de Hacienda la totalidad de los estados financieros
definitivos con corte a 31 de diciembre del año anterior, a más tardar el 31 de
marzo de cada año.
La Secretaría de Hacienda ejerce la vigilancia administrativa del uso que
se dé a los aportes o préstamos del Presupuesto Municipal a las Empresas
Industriales y Comerciales del Municipio y Sociedades de Economía Mixta del
orden municipal.
5.4.7. Operaciones efectivas del municipio
En los municipios colombianos se dan las siguientes operaciones efectivas:
A.
B.
186
INGRESOS CORRIENTES:
1.
Ingreso Tributarios
1.1. Predial
1.2. Industria y Comercio
1.2. Circulación y Tránsito
1.3. Degüello ganado menor
1.4. Otros
2. Ingresos No Tributarios
2.1. Venta de servicios
2.2. Otros
3.
Transferencias Corrientes
3.1.
Nacionales
3.1.1. Aportes
3.1.2. Otros
3.2. Departamentales
3.3. Municipales
3.4. Otros
PAGOS CORRIENTES:
1.
Pagos de funcionamiento
Quinta Unidad. Presupuesto Público
C.
D.
E.
F.
H.
1.2. Gastos de personal
1.3 Transferencias de nómina
1.4. Pagos generales
2.
Intereses de la deuda
2.1. Interna
2.2. Externa
3.
Transferencias pagadas a otras entidades
3.1. Nacionales
3.2
Departamentales
3.3.
Municipales
3.4. Otros
DÉFICIT O AHORRO CORRIENTE (A-B)
INGRESOS DE CAPITAL:
1.
Regalías
2.
Cesiones para inversión Social
3.
Venta de activo fijo
4.
Otros
PAGOS DE CAPITAL
1.
Inversión
2.
Otros
DÉFICIT O SUPERÁVIT TOTAL (C + D - E)
FINANCIAMIENTO:
1.
Crédito externo
1.1. Desembolso
1.2. Amortizaciones
2.
Crédito Interno
2.1. Desembolso
2.2. Amortizaciones
3.
Variación de depósitos
4.
Otros
5.4.8. Categoría presupuestal de los distritos y municipios
En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política y en concordancia con
la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y
fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación,
los distritos y municipios tienen las siguientes categorías presupuestales:
• Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población
superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000)
salarios mínimos legales mensuales vigente.
• Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población
comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes
y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien
mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales
mensuales vigente.
Unidad 5
187
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
•
Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población
comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes
y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales
mensuales vigente.
Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población
comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios
mínimos legales mensuales vigente.
Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población
comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes
y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos
legales mensuales vigente.
Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población
comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes
y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales
mensuales vigente.
Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual
o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre
destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos
legales mensuales vigente.
Los distritos o municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse
en una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
difieran de los señalados la ley, se clasifican en la categoría presupuestal
correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales. Ningún
municipio puede aumentar o descender más de dos categorías entre un año y
el siguiente. Cuando un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento
porcentajes superiores a los límites que establece la ley se reclasificará en la
categoría inmediatamente inferior.
Los Alcaldes determinan anualmente, mediante decreto expedido antes del
treinta y uno (31) de octubre, la categoría presupuestal en la que se encuentra
clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o municipio.
Para determinar la categoría presupuestal, el decreto debe tener como base
las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los
ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia
anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los
ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior,
y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.
188
Quinta Unidad. Presupuesto Público
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor
General de la República remiten al alcalde la certificación, a más tardar el
treinta y uno (31) de julio de cada año. Si el respectivo Alcalde no expide la
certificación en el término señalado, dicha certificación será expedida por el
Contador General de la Nación en el mes de noviembre.
El salario mínimo legal mensual que sirve de base para la conversión de los
ingresos, es el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos
corrientes de libre destinación.
Dependiendo de la categoría del municipio y de sus particularidades, se pueden
presentar diferencias de forma entre sus Estatutos de Presupuestos, pero en
términos generales se pueden establecer elementos como:
5.5. CONDUCTAS PRESUPUESTALES IRREGULARES
En el proceso presupuestal frecuentemente se presentan conductas irregulares
en sus diferentes etapas, así:
•
a)
b)
c)
d)
Elaboración del presupuesto:
Inconsistencias metodológicas, de cálculo o legales.
Inclusión gastos no autorizados.
No inclusión de apropiaciones para pago de sentencias, déficit fiscal,
servicio de la deuda y servicio público domiciliario.
No inclusión de apropiaciones para gastos decretados legalmente.
•
a)
b)
c)
d)
Presentación y aprobación:
Incumplimiento de términos.
Alterar contenido del proyecto de presupuesto en forma irregular.
No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal.
Expedir presupuesto sin tener facultad legal.
v
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
Ordenación del gasto:
Exceder la apropiación disponible.
Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto.
Comprometer vigencias futuras sin autorización legal.
Omitir o expedir irregularmente certificado de disponibilidad presupuestal.
Prolongar la vigencia fiscal.
Ordenar gastos sin facultad legal.
Adulterar la cuantía de las apropiaciones.
Omitir requisitos de tipo contractual.
Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto.
Ordenar pagos sin el lleno de requisitos legales.
Ordenar pagos múltiples de la misma obligación.
Unidad 5
189
Marcial Córdoba Padilla
v
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
Ejecución del presupuesto:
Omitir o expedir irregularmente el acuerdo mensual de los gastos.
Efectuar pagos sin el lleno de los requisitos legales.
Efectuar pago múltiple de la misma obligación.
Omitir o retardar pago de las obligaciones legalmente contraídas.
Omitir o llevar inadecuadamente la contabilidad presupuestal.
Prolongar la vigencia fiscal.
No ejecutar presupuesto, planes y programas.
Omitir o expedir en forma irregular el programa anual de caja.
Disponer de recursos no incorporados al presupuesto.
Traslado irregular de fondos.
Efectuar modificaciones sin tener facultad legal.
v
a)
b)
c)
Manejo de recursos:
Negligencia en recaudo de rentas.
Apropiarse de dinero público.
Omitir cuenta corriente separada para el manejo de las rentas de destinación
específica.
Traslado irregular de fondos.
Expedir cheques sin fondos.
Exceder la apropiación disponible.
No incorporar nuevos recursos no aforados.
No efectuar los descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de
ley.
d)
e)
f)
g)
h)
v
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Régimen de reserva:
Omitir la constitución de reservas.
No incluir compromisos que cumplen los requisitos legales.
Incluir compromisos que no cumplen los requisitos legales.
Incluir varias veces el mismo compromiso.
Incluir cuantías superiores.
Afectar rubros diferentes al que corresponde la obligación.
Pagar compromisos no incluidos .
Modificar las reservas mediante traslados adicionales.
v
a)
b)
c)
d)
Participación en los ingresos corrientes de la nación:
No elaborar plan de inversión.
Cambiar la destinación asignada.
No disponer de cuenta corriente y contabilidad independiente.
No incorporar al presupuesto los saldos no comprometidos ni el ajuste sobre
el recaudo neto.
Certificar cifras irreales.
e)
190
1.
No es una de las funciones de la actividad presupuestal del Estado:
A. La asignación de recursos.
B. La distribución de la renta.
C. La racionalización de gasto público.
D. La estabilización.
E. El crecimiento.
2.
El Presupuesto General de la Nación debe entenderse en dos sentidos:
A. La programación y la ejecución de los recursos.
B. Las fuentes y usos de los recursos.
C. Los objetivos y las metas que se persiguen.
D. El mejoramiento de la condición económica y la condición social del país.
3.
No es uno de los principios del sistema presupuestal:
A. Planificación.
B. Universalidad.
C. Unidad presupuestal.
D. Especificación.
E. Homeostasis presupuestal.
4.
No es uno de los cuatro componentes básicos que de acuerdo con el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, tiene el Sistema Presupuestal:
A. Plan Financiero.
B. Plan Operativo Anual de Inversiones.
C. Banco Nacional de Programas y Proyectos.
D. Presupuesto General de la Nación.
E. Plan Anual de Caja.
5.
El instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que
tiene como base las operaciones efectivas de las entidades, se denomina:
A. Plan de caja.
B. Presupuesto de tesorería.
C. Flujo de caja.
D. Plan Financiero.
E. Presupuesto de efectivo.
6.
Tres aspectos esenciales del Presupuesto General de la Nación son:
A. Presupuesto de rentas y recursos de capital - presupuesto de gastos disposiciones.
B. Presupuesto de rentas y recursos de capital - presupuesto de gastos Ley de apropiación.
C. Presupuesto de ingresos - Presupuesto de egresos - contribuciones
parafiscales.
D. Presupuesto de ingresos - presupuesto de egresos - recursos de capital.
E. Presupuesto del nivel central - presupuesto del nivel descentralizado presupuesto de los establecimientos públicos.
7.
En la presentación del presupuesto de gastos, el proyecto discrimina en
diferentes secciones correspondientes a:
A. Los gastos de funcionamiento.
B. Los entes territoriales.
C. Al diagnóstico previo.
D. Las ramas y órganos del sistema.
E. Al programa de gobierno.
8.
En la afectación a las apropiaciones presupuestales, el certificado de
disponibilidad presupuestal establece:
EVALUACIÓN DE LA QUINTA UNIDAD
Quinta Unidad. Presupuesto Público
Unidad 5
191
Marcial Córdoba Padilla
A. La transparencia en la ejecución presupuestal.
B. La existencia de apropiación suficiente.
C. La posibilidad de pago en vigencia futura.
D. El control financiero al presupuesto.
9.
Los gastos que se ejecutan con los recursos públicos se dividen en tres clases:
A. Personales, generales y transferencias.
B. Personales, generales e inversión.
C. Corrientes, capital y contribuciones parafiscales.
D. Funcionamiento, servicio de la deuda e inversión.
E. Funcionamiento, inversión y créditos judiciales.
11. La ejecución presupuestal se desarrolla en tres momentos:
A. Compromiso, obligación y pago.
B. Programación, ejecución y pago.
C. Preparación, trámite y aprobación.
D. Contratación, disponibilidad y pago.
E. Contratación, anticipo y pago final.
12. No es un instrumento de la ejecución presupuestal:
A. El contrato de obra.
B. El certificado de disponibilidad.
C. El registro.
D. La reserva y cuenta por pagar.
E. El Programa Anual Mensualizado de Caja
13. A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de
economía mixta como régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado,
dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios
presupuestales contenidos en la ley Orgánica del Presupuesto con excepción
de:
A. La inembargabilidad.
B. La unidad de caja.
C. La universalidad.
D. La especificación
14. El marco fiscal de mediano plazo debe ser estudiado y discutido:
A. Con el programa de gobierno.
B. Durante a campaña del candidato.
C. En los Consejos Comunales.
D. Durante el primer debate de la Ley.
15. La asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras son
autorizadas por:
A. El CONPES.
B. El CONFIS.
C. Planeación.
D. Hacienda.
E. El Legislativo.
192
EVALUACIÓN DE LA QUINTA UNIDAD
10. Después de aprobado el presupuesto, se procede a su liquidación, consistente
en detallar los rubros, haciendo énfasis en:
A. La inversión social.
B. Los ingresos.
C. Los Impuestos.
D. El servicio de la deuda.
E. Los gastos
Quinta Unidad. Presupuesto Público
16. En la categorización presupuestal de los departamentos y municipios se tienen
en cuenta dos aspectos que son:
A. Gestión administrativa y necesidades básicas insatisfechas.
B. Gestión fiscal e inversión.
C. Población e ingresos corrientes de libre destinación.
D. Población e ingresos corrientes de inversión.
E. Ingresos y gastos.
18. El presupuesto como un instrumento_________________, le debe permitir al
Estado garantizar su función económica y asegurar la coordinación y organización
eficiente en la producción de bienes y servicios públicos. La(s) palabra(s) que
corresponde(n) al espacio anterior es:
A. Público.
B. De gestión.
C. Financiero.
D. De coordinación.
19. El presupuesto General de la Nación se le debe enfocar desde puntos de vista
esenciales que son:
A. Programación y ejecución.
B. Fuentes y usos.
C. Ingresos tributarios y no tributarios.
D. Social y económico.
E. Programas y Proyectos.
20. Con el seguimiento financiero al presupuesto se busca:
A. Evaluar las tendencias de gasto de cada rubro presupuestal.
B. Detectar faltantes en el presupuesto.
C. Establecer el nivel de compromiso de las apropiaciones.
D. Ninguna de las anteriores.
E. Todas las anteriores
21. Los Estatutos de Presupuestos de los Departamentos pueden consagrar variaciones
dentro del marco de la Ley, dependiendo de:
A. Su población.
B. Su categoría.
C. Sus ingresos.
D. La orientación del Gobernador.
E. El Ministerio de Hacienda.
EVALUACIÓN DE LA QUINTA UNIDAD
17. Al presupuesto se le ejercen dos tipos de controles:
A. De gestión y de legalidad.
B. Administrativo y penal
C. De gestión y de resultados.
D. Político y fiscal.
E. Administrativo y financiero.
22. El Plan Financiero Municipal es un instrumento de planificación y gestión
financiera de la administración municipal y sus entes descentralizados, que tiene
como base:
A. Las Operaciones efectivas. El programa de gobierno.
B. El plan de ordenamiento territorial.
C. El presupuesto de las diferentes dependencias.
D. El Plan Anual de Caja.
Unidad 5
193
Marcial Córdoba Padilla
TALLER
En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo
siguiente:
Presupuesto del ente territorial:
-Sistema presupuestal: Síntesis de: Plan Financiero, el Plan Operativo
Anual de Inversiones, Banco de Programas y Proyectos
- Presupuesto general del ente territorial (anexarlo)
LECTURA RECOMENDADA
RESTREPO, Juan Camilo. Disciplina fiscal y derecho, ¿Discrecionalidad o
reglas jurídicas para el manejo presupuestal?, Bogotá, Universidad Externado
de Colombia, 2005.
MENDOZA, José Francisco. Gestión financiera pública. Universidad Externado
de Colombia, Bogotá, 2007, capítulos 5,6 y 7.
ROJAS HUERTAS, Gilberto. Elementos de administración presupuestaria. Ecoe
Ediciones, Bogotá, 1999.
VON Hagen, Jurgen y Harden, Ian (2006), Budget Processes and Commitment
to Fiscal Discipline, Washington, IMF, Working Paper 96/78.
194
Tesoro Público y
Programa anual de Caja
COMPETENCIAS A LOGRAR
Al completar el estudio de la presente se debe estar capacidad de establecer
los recursos que conforman el Tesoro público y su manejo a través del Programa
Anual Mensualizado de Caja como herramienta fundamental en la planeación de
los recursos del Estado, de acuerdo con el comportamiento de los ingresos y las
necesidades de efectivo de cada una de las unidades administrativas incluidas en
el presupuesto, para determinar los requerimientos de tesorería que adecuen las
disponibilidades a las necesidades, estudiar los conceptos y mecanismos esenciales
para su formulación comprender la relación funcional entre el Presupuesto y el
Plan Anual Mensualizado de Caja, como herramientas financieras básicas en la
administración pública.
RESUMEN DE LA UNIDAD
El tesoro público está constituido por los recursos monetarios que a cualquier
título, ingresan al Estado, en sus diferentes niveles nacionales, departamentales
o municipales, cuyo manejo se da a través del Programa Anual Mensualizado de
Caja o PAC, que es una herramienta de trabajo indispensable en la gestión de
las finanzas del Estado y en su implementación deben participar todos y cada
uno de los órganos que hacen parte del presupuesto, permitiendo su ejecución
planificada a lo largo del año fiscal respectivo.
El Programa Anual de Caja es el instrumento mediante el cual se define el monto
máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los
órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de
pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a
sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.
Los flujos de los ingresos y de los gastos son diferentes en cada entidad, y
pueden variar considerablemente de conformidad con la frecuencia con que se
recaude. Este hecho conlleva a que se presenten diferencias entre el flujo de
efectivo real y la proyección de efectivo.
Marcial Córdoba Padilla
6. EL TESORO PÚBLICO Y EL PROGRAMA ANUAL DE CAJA
Se entiende por tesoro público el dinero que, a cualquier título, ingrese a las
oficinas públicas, sean nacionales, departamentales o municipales74. El concepto
de tesoro público fue ampliado por la actual carta política al incluir el de las
entidades territoriales y el de las descentralizadas.
El Programa Anual Mensualizado de Caja es el instrumento mediante el cual
se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en las cuentas de
la Dirección del Tesoro Nacional para los órganos financiados con recursos
de la Nación y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos
públicos del orden nacional con sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus
compromisos75.
El Programa Anual Mensualizado de Caja o PAC es una herramienta de trabajo
indispensable en la gestión de las finanzas del Estado y en su implementación
deben participar todos y cada uno de los órganos que hacen parte del presupuesto,
permitiendo su ejecución planificada a lo largo del año fiscal respectivo.
6.1. TESORO PÚBLICO
“Tesoro Público es el conjunto de los recursos financieros de la administración
del Estado, ya sean dinero, valores o créditos obtenidos tanto en operaciones
presupuestarias como extrapresupuestarias. El Tesoro Público es el cajero del
Estado”76
El tesoro público es la dependencia del Estado depositaria de los dineros que
le ingresan y de allí se programan a más tardar el tercer día hábil anterior
a la finalización de cada mes, los giros diarios que le permitan atender los
requerimientos de caja durante el mes siguiente.
Son elementos de la tesorería77:
•
•
•
•
La programación y control de la ejecución de recursos.
Recaudo, registro y legalización de ingresos.
Ejecución y cierre presupuestal.
Gestión de pagos.
74 De conformidad con el artículo 1º de la Ley 78 de 1931
75 Artículo 1º Ley 630 de 1996
76 http://asgconsultores.com/diccionario/letra/t.htm, consulta realizada el 12 de septiembre de
2008
77 USECHE ACOSTA, Marco Fidel. El Tesoro Público, Congreso Nacional en Alta Gerencia para
Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008.
196
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
6.1.1. Cuentas para el manejo de los recursos
Las cuentas para el manejo de los recursos públicos tienen diferentes
denominaciones así78:
v
v
Cuentas autorizadas. Son las cuentas en las que los órganos del orden
nacional de la Administración Pública manejan recursos del Presupuesto
General de la Nación excluyendo los ingresos propios de los establecimientos
públicos. La autorización correspondiente será impartida por la Dirección
del Tesoro Nacional.
Cuentas registradas. Son las cuentas, diferentes a las autorizadas, a las
que la Dirección del Tesoro Nacional traslade recursos de la Nación.
Se exceptúan de la autorización y registro establecidos las siguientes cuentas,
que son responsabilidad de los funcionarios encargados de su manejo:
•
•
•
•
Las cuentas destinadas al manejo de las rentas parafiscales.
Las cuentas de manejo de devolución de impuestos de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN.
Las cuentas en que se manejen recursos de caja menor.
Las cuentas radicadas en el exterior. En este caso, el órgano titular deberá
mantener informada a la Dirección del Tesoro Nacional sobre las aperturas
y cancelaciones de cuentas.
La Dirección del Tesoro Nacional podrá negar la autorización para la apertura
celebración de contratos de cuenta en los siguientes eventos:
•
•
•
No remisión o envío extemporáneo y/o incompleto de la información que
el respectivo órgano deba suministrar a la Dirección del Tesoro Nacional,
en razón a convenios vigentes, a la normatividad aplicable y a los manuales
expedidos por la mencionada Dirección.
Cuando la calificación de la entidad financiera, realizada por la Dirección
del Tesoro Nacional, no sea satisfactoria. Para estos efectos se tendrán en
cuenta las condiciones de calidad y cobertura del servicio, las tarifas, la
tecnología disponible y, en especial, y la oportunidad y calidad de todos los
reportes periódicos de información que la entidad financiera deba presentar
ante dicha Dirección, en razón a convenios vigentes o a la normatividad
aplicable.
Cuando al órgano, en los seis (6) meses anteriores a la fecha de la solicitud,
se le haya otorgado autorización para la celebración de un contrato de
78 Decreto 630 de 1996
Unidad 6
197
Marcial Córdoba Padilla
cuenta por el mismo concepto, y no lo haya celebrado en el término indicado
en los manuales expedidos por la Dirección del Tesoro Nacional.
La Dirección del Tesoro Nacional podrá situar directamente al beneficiario final,
los fondos para el cumplimiento de obligaciones de la Nación por los siguientes
conceptos:
• Pagos que deban hacerse en desarrollo de los convenios celebrados para
implantar el esquema de Plan Piloto de la Cuenta Única Nacional.
• Las obligaciones derivadas de la redención de bonos pensionales.
6.1.2. Manejo de los recursos del tesoro público
Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección del
Tesoro Nacional, entregue a los órganos y entidades financiados con recursos
de la Nación, no tendrán por objeto proveer de fondos las cuentas bancarias
oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones asumidos por ellos frente
a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones presupuestales
legalmente autorizadas.
Los recursos de la Nación que entregue el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público -Dirección del Tesoro Nacional- a las entidades ejecutoras, no
podrán utilizarse para la constitución de depósitos de ahorro a término, ni
a la suscripción de ningún tipo de activos financieros. Los rendimientos de
inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, si se causan
pertenecen a ésta y en consecuencia, deberán consignarse dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes a la fecha de su liquidación, en la Dirección del
Tesoro Nacional, exceptuándose los obtenidos con los recursos recibidos por los
órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales
de carácter económico.
Los excedentes financieros del ejercicio fiscal anterior de los establecimientos
públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, deberán ser
consignados a nombre de la Dirección del Tesoro Nacional, en la cuantía y fecha
establecidas por el CONPES. El incumplimiento en dicho plazo, generará intereses
de mora a la tasa máxima legal permitida, certificada por la Superintendencia
Bancaria, liquidados sobre el saldo insoluto de la obligación.
6.2. ASPECTOS GENERALES DEL PROGRAMA ANUAL DE CAJA
El Programa Anual Mensualizado de Caja define el monto disponible en la cuenta
única nacional destinado al pago de los compromisos que adquieren las diversas
entidades que conforman el presupuesto nacional. Existe una asignación total
198
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
de PAC por año, discriminada en desembolsos mensuales para cada entidad que
le permite establecer su cronograma de pagos79.
El Programa Anual de Caja es un instrumento de manejo financiero y también
de ejecución presupuestal, que tiene como finalidad alcanzar las metas del Plan
Financiero y regular los pagos mensuales para garantizar el cumplimiento de las
obligaciones que se asumen en la vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en
la vigencia anterior que hacen parte de las reservas. El Programa Anual de caja
consiste en una serie de proyecciones de recaudos, gastos y saldos de efectivo
para un período de tiempo, generalmente de un año.
El Programa Anual de Caja define el monto máximo mensual de fondos disponibles
en la Cuenta Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la
Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos
del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de
cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se deben hacer teniendo
en cuenta el PAC y se sujetan a los montos aprobados en él.
El Programa Anual de Caja se clasifica en la forma que establece el Gobierno y
es elaborado por los diferentes órganos que conforman el Presupuesto General
de la Nación, con la asesoría de la Dirección General de Crédito Público y del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda-DGCPTN y teniendo en cuenta las
metas financieras establecidas por el CONFIS. El PAC correspondiente a las
apropiaciones de cada vigencia fiscal, tiene como límite máximo el valor del
presupuesto de ese período. El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC,
financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas
presupuestales y a las cuentas por pagar debe ser aprobado por el Consejo
Superior de Política Fiscal, CONFIS.
Cada una de las entidades beneficiarias de los recursos del presupuesto nacional
deberá hacer llegar al Grupo PAC antes del 20 de diciembre, el formato de
distribución de PAC donde se proyecte para cada objeto de gasto apropiado en
el decreto liquidatorio, la mensualización de los montos a pagar durante el lapso
de la vigencia. Una vez recibidas las solicitudes, la DGCPTN analiza y consolida
la información con el fin de ajustarlas a la meta de pago y a la disponibilidad de
recursos en la Cuenta Único Nacional.80
El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), se origina de acuerdo con el
siguiente esquema:
79 Ministerio de Hacienda. Aspectos Generales del Presupuesto, enero de 2008
80 Artículo 29 del Decreto 568 de 1996
Unidad 6
199
Marcial Córdoba Padilla
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
República de Colombia
6.2.1. Importancia del Programa Anual de Caja
El programa Anual de caja es una herramienta importante por las siguientes
razones:
• Permite pronosticar la cantidad de recursos que estarán disponibles en cada
mes para atender gastos, lo cual ayuda a evitar problemas de iliquidez de la
entidad.
• Permite identificar déficit temporales de efectivo para el pago de obligaciones
y establecer cuando se requieren, créditos de tesorería o monetización de
sus inversiones financieras para asegurar su cumplimiento.
• Permite identificar períodos de liquidez o de excedentes de efectivo para
que la administración coloque temporalmente estos recursos en papeles de
corto plazo con la obtención de rendimientos financieros.
• Permite una programación óptima de los ingresos fiscales y financieros.
• Permite el establecimiento de políticas tributarias.
El programa Anual de Caja es útil para los administradores en tanto sea preciso
y sirva de guía para la toma de decisiones en materia financiera.
6.2.2. Contenido y clasificación del PAC
El Programa Anual de Caja comprende la totalidad de ingresos y gastos autorizados
en la norma mediante la cual la Corporación ha expedido el presupuesto, y se
presenta a escala mensual, clasificado de acuerdo con los rubros que integran el
presupuesto. Este programa se revisará y ajustará cuando el órgano competente
lo estime conveniente.
200
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Para determinar los gastos, el programa anual de caja comprende: a) Las
obligaciones por servicios personales, gastos generales, transferencias, servicio
de la deuda e inversión; b) Los contratos en proceso de ejecución o perfeccionados
en vigencias anteriores, indicando el flujo mensual de pagos a efectuar durante
la vigencia; y c) Los contratos programados, indicando el flujo mensual de pagos
proyectados.
El Programa Anual de Caja distingue los ingresos corrientes que se perciben
directamente en la tesorería, de los que recaudan los establecimientos públicos y
clasifica en forma mensual los ingresos y pagos de estas entidades territoriales.
Igualmente, el Programa Anual de Caja contiene la previsión de los ingresos y
pagos de los compromisos asumidos con cargo a las apropiaciones de la vigencia
y del monto de las reservas que se constituyan al cierre del año fiscal.
6.2.3. Modificaciones al Programa Anual de Caja
Las modificaciones al PAC deben ser aprobadas por la Dirección General del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en las
metas financieras establecidas por el CONFIS. Esta puede reducir el PAC en caso
de detectarse una deficiencia en su ejecución. Igualmente, se pueden reducir las
apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC o cuando
el comportamiento de ingresos o las condiciones macroeconómicas así lo exijan.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos
adicionales a que hace referencia el artículo 47 de la Constitución Política, lo
mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionados,
sólo se incluyen en el Programa Anual de Caja, PAC, cuando cesen los efectos
de la suspensión o cuando lo autorice el CONFIS, mientras se perfeccionan los
contratos de empréstito.
Las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por
el CONFIS son aprobadas por la Dirección General del Tesoro del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. El PAC y sus modificaciones, financiados con
ingresos propios de los establecimientos públicos, son aprobados por las juntas
o consejos directivos con fundamento en las metas globales de pagos fijadas por
el CONFIS.
•
Adición al PAC con o sin situación y de fondos
Se recibe del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, circular estableciendo
los plazos de recepción de solicitudes, fecha de comité y meses a evaluar (se
encuentra entre 5 a 8 días hábiles).
Unidad 6
201
Marcial Córdoba Padilla
Conocidas las fechas límites para presentación de solicitudes de adiciones al PAC,
se le solicita a las unidades ejecutoras, las necesidades de recursos, las cuales
deben ser remitidas al Grupo Financiero dentro de los términos establecidos.
Seguidamente, se ingresa al módulo PAC, del Sistema de Información Integral
Financiero-SIIF, y se lista un PAC actualizado, se analiza y se evalúan las
necesidades, los saldos y junto con el nivel de compromisos de la entidad
registrados en el SIIF, se establecen así las necesidades reales en el mes.
Recibida la información de las Unidades Ejecutoras, y analizados los planes de
pago y compromisos de la entidad, se consolida la información, preparando una
solicitud mensual en el formato con justificación que exige la Dirección del Tesoro
Nacional, para la aprobación y firma del Coordinador del Grupo Financiero.
Una vez aprobada la solicitud, se ingresa al módulo PAC del SIIF, y se registra
uno a uno los gastos de funcionamiento e inversión, generando el reporte de
adición Solicitud al PAC, para la firma del Ordenador del Gastos (Secretario
general, Coordinador Grupo Financiero y Tesorero). Se prepara oficio remisorio
dirigido a la Dirección del Tesoro Nacional para ser aprobado en Comité.
Estas solicitudes son aprobadas dentro de los términos establecidos, e informado
mediante correo electrónico por la Dirección del Tesoro Nacional. Responsable
del proceso: Profesional Especializado-Tesorería.
•
Aplazamiento al PAC con o sin situación de fondos
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, establece plazos dentro de términos
establecidos para realizar el aplazamiento del PAC, que no va a ser utilizado en
el mes.
Conocida la fecha límite para aplazamiento, se ingresa al módulo PAC, del
Sistema de Información Integral Financiero-SIIF, se lista un PAC actualizado, se
analiza aquellos saldos de PAC, para los que no existan compromisos formales, o
para aquellos compromisos cuyas facturas no alcanzaron a surtir trámite dentro
del mes, se traslada para visto bueno del Coordinador del Grupo Financiero.
Una vez aprobada, se ingresa al módulo PAC del SIIF, y se registra el aplazamiento
uno a uno los gastos de funcionamiento e Inversión para el mes que la entidad
tenga programado realizar los pagos.
Con el propósito de verificar el registro de aplazamientos se consulta nuevamente
el PAC, el cual muestra en los meses aplazados el aumento y/o disminución de los
saldos. Este registro se realiza únicamente en el sistema, sin generar ningún reporte
adicional al PAC. Responsable del proceso: Profesional Especializado-Tesorería.
202
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
•
Asignación Interna de Cupos
Una vez aprobado el PAC, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
profesional especializado de tesorería se consulta en SIIF el cupo de PAC mensual
disponible, se procede a distribuirlo asignando el valor a cada unidad ejecutora de
acuerdo con sus necesidades reales.
Cuando la Dirección del Tesoro Nacional, apruebe modificaciones al PAC, el
profesional especializado de tesorería realiza la distribución o ajustará el cupo
asigna inicialmente a cada unidad ejecutora.
6.2.4. Requisitos para el uso del Programa Anual de Caja
Para hacer uso de este instrumento financiero se tienen en cuenta los siguientes
aspectos:
• El programa Anual de Caja, debidamente mensualizado, debe corresponder
con los flujos de ingresos realizados cada mes por la tesorería o por cada
establecimiento público.
• Establecimiento de competencias y responsabilidades, como:
a) Responsables. Se recomienda que el Programa Anual Mensualizado de
Caja debe ser elaborado por los órganos que conforman el presupuesto
basados en las metas financieras establecidas, bajo la dirección de
hacienda o quien haga sus veces, y la oficina de planeación o quien haga
sus veces, sin detrimento de las responsabilidades para hacer el cálculo
del PAC de gastos de funcionamiento que queda a cargo de hacienda o
quien haga sus veces, y el de inversión a cargo de la oficina de planeación
o quien haga sus veces.
b) Aprobación. La aprobación del programa anual de caja y sus modificaciones
podrá ser competencia de un organismo que agrupe representativamente
a las autoridades del municipio, por ejemplo, el consejo de gobierno.
c) Ejecución. La ejecución y control del PAC debe ser competencia y
responsabilidad de la hacienda o quien haga sus veces, con la participación
cada órgano y sus modificaciones deben ser aprobadas por la Dirección
de Presupuesto.
d) Control. El control del PAC debe estar a cargo de las Oficinas de Control
Interno y Control Fiscal, quienes deben involucrar a todos los órganos
que hacen parte del presupuesto.
e) Evaluación. Cada órgano debe hacer seguimiento a la ejecución del
PAC. Durante la vigencia fiscal la administración debe hacer revisiones
permanentes a la ejecución del Programa Anual Mensualizado de Caja,
con el fin de comparar los resultados proyectados contra los resultados
reales e identificar, las razones que originaron las variaciones reales, de
tal manera que se puedan establecer posibles modificaciones tanto al
presupuesto como al PAC inicialmente aprobado.
Unidad 6
203
Marcial Córdoba Padilla
6.3. ELABORACIÓN DEL PAC
Para la elaboración del PAC, se debe seguir el siguiente procedimiento:
•
•
•
Se recibe del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, la Ley Anual de
Presupuesto y Decreto de liquidación, junto con los lineamientos y plazos. Se
elaboran y envían oficios solicitando las necesidades mensuales de recursos
a las dependencias y las unidades ejecutoras.
Se recibe, analiza y evalúa las propuestas de proyección del PAC, de las
dependencias y unidades ejecutoras, para consolidar la información en una
sola propuesta, el cual es firmado por el ordenador del gasto, la Unidad
Financiera y Tesorería, se envía al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
para su aprobación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, registra la solicitud en SIIF e
informa a la entidad del cargue mensualizado del PAC, una vez informado es
verificado en el sistema y se informa a la unidad de presupuesto para que
comience a realizar la ejecución del PAC, actividad que realiza Tesorería.
6.3.1. Aspectos a tener en cuenta
En la implementación del PAC se deben tener en cuenta los siguientes
aspectos:
• El PAC se debe proyectar sobre bases ajustadas al comportamiento real de
los ingresos y gastos.
• Se debe tener en cuenta que los flujos de ingresos y gastos son diferentes
en cada entidad.
• Se puede estimar una situación futura a través del análisis de los patrones
históricos de los ingresos recibidos y de los desembolsos.
• Se debe tener en cuenta la situación coyuntural y real de la entidad en un
momento dado.
• En la elaboración del PAC se debe hacer una evaluación del presupuesto
expedido y el decreto de liquidación.
• El PAC debe corresponder a los flujos de ingresos realizado cada mes por la
tesorería.
• Para la elaboración del PAC se debe contar con estadísticas e información
confiable.
•
El PAC fortalece competencia y responsabilidades
Los flujos de los ingresos y de los gastos son diferentes en cada entidad,
por ejemplo para el impuesto predial unificado, del cual proviene la mayor
proporción de los ingresos de algunos municipios, el flujo de ingresos puede
variar considerablemente de conformidad con la frecuencia con que se recaude.
204
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Este hecho conlleva a que se presenten diferencias entre el flujo de efectivo
real y la proyección de efectivo. Por consiguiente, la disponibilidad de efectivo
a través del tiempo será diferente, como lo serán las oportunidades de inversión
y las necesidades de préstamos.
Se puede estimar una situación futura a través del análisis de los patrones
históricos de los ingresos recibidos y de los desembolsos (pagos), así como del
análisis de los ingresos y gastos presupuestados, los cambios en la economía
local, los ajustes a la política fiscal y los programas de la administración. La
clave para desarrollar un pronóstico del Programa Anual de Caja preciso está
en determinar los tiempos en que las cantidades de ingresos son recibidas y
desembolsadas.
De conformidad con lo establecido en el ordinal 1º del artículo 359 de la
Constitución Política y sus posteriores desarrollos, se deben elaborar por
separado un PAC para ingresos y gastos correspondientes a rentas de destinación
específica y otro para ingresos y gastos con recursos propios, para garantizar
la correcta ejecución de los recursos de forzosa inversión provenientes de las
participaciones de los ingresos corrientes de la Nación, evitándose que se incurra
en la destinación indebida de fondos.
6.3.2. Naturaleza de los recaudos y desembolsos
Las cantidades recibidas y desembolsadas pueden ser recurrentes o no
recurrentes:
•
•
Los flujos recurrentes son regulares y predecibles. Sus tiempos y sus
cantidades generalmente se conocen por anticipado a su ocurrencia.
Ejemplos de estos son las recaudaciones de las participaciones en los
ingresos corrientes de la Nación, los desembolsos del crédito, los pagos en
sueldos y salarios, transferencias de ley amortización de la deuda.
Los flujos no recurrentes son irregulares e impredecibles. Sus tiempos y sus
cantidades no se conocen por anticipado a su ocurrencia. Ejemplos de éstos
son los ingresos por la venta de activos fijos, multas, los pagos de horas
extras y gastos generales, entre otros.
6.3.3. Información básica
Al elaborar un Programa Anual de Caja, se debe reunir información a partir de
una variedad de fuentes, entre las cuales se tienen:
•
Ejecución presupuestal mensual de los tres (3) últimos años que incluyan los
ingresos recaudados por cada rubro rentístico y así como los pagos realizados
por rubro de gasto.
Unidad 6
205
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
•
•
El presupuesto anual para el ejercicio de la vigencia fiscal tanto para ingresos
como para gastos.
Las proyecciones de desembolsos para el pago de contratos de proyectos de
inversión.
Un resumen de las fechas de vencimiento de la cartera de inversiones
vigentes.
Un resumen de las fechas y el valor de los desembolsos del crédito
contratado.
Un resumen de las fechas y el valor de desembolsos para amortización, el
pago de intereses y comisiones del servicio de la deuda.
Resumen de fechas y el valor de los compromisos de pago con cargo a
contratos que cubren vigencias futuras y que se deben cancelar durante la
vigencia fiscal en la cual se está programando el flujo de caja.
6.3.4. Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos
propios
En este caso se deben desarrollar las siguientes actividades:
v
Estimación de los ingresos
El objeto de pronosticar los recaudos es determinar los ingresos que se esperan
recibir en cada mes a lo largo de un año fiscal. A continuación se presentan los
pasos que se pueden considerar en el proceso de estimar los ingresos:
a)
b)
c)
d)
e)
Revisión del presupuesto anual.
Elaboración de un análisis histórico de las recaudaciones.
Análisis de la situación y cambios de la economía local y su incidencia en el
recaudo de los ingresos.
Elaboración de un pronóstico sobre las recaudaciones mensuales.
Información requerida: con el objeto de estimar los recaudos con precisión,
quienes manejan el presupuesto deben reunir información a partir de las
siguientes fuentes: Presupuesto vigente, ejecución de ingresos mensuales
de años anteriores, situación económica, ajustes de la política fiscal y
explicación teórica.
Una estimación anticipada de los ingresos a recaudarse puede obtenerse de la
ejecución de ingresos de las tres últimas vigencias. Las estimaciones contenidas
en el presupuesto se basan parcialmente en la experiencia histórica, en parte en
el conocimiento de las tarifas y bases impositivas de los impuestos municipales,
y en parte en el conocimiento de ciertas circunstancias que afectan los ingresos,
tales como cambios en la economía local.
206
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Por consiguiente, la estimación de ingresos obtenida a partir de datos históricos
se debe ajustar teniendo en cuenta los cambios que se presentan en la economía
y las circunstancias propias que inciden en la recaudación. Por ejemplo, para
estimar el flujo de recaudo del impuesto predial en una zona cafetera se debe
tener en cuenta que en épocas de bonanza y en períodos de cosecha se puede
tener una mayor capacidad de pago.
En conclusión, hay una serie de fuentes de ingresos que se aconseja evaluar
con un criterio especial, entre otras podemos mencionar: impuestos directos,
impuestos indirectos, participaciones en los ingresos corrientes de la Nación,
regalías, ingresos no tributarios y otros Ingresos
Debido a que las estimaciones de recaudos intentan presentar la situación de
efectivo en diferentes momentos a través del tiempo, conocer solamente una
cantidad de ingresos que se espera recibir en un año dado, no será de utilidad.
Se necesita saber en qué tiempo se van a recibir dichos ingresos.
Al examinar las ejecuciones de recaudos de ingresos mensuales, la administración
municipal puede desarrollar una estimación anticipada de los ingresos por
mes para el año fiscal siguiente. Esta estimación es el porcentaje de ingresos
recaudados en un mes dado a partir de una fuente de ingreso en particular. La
información para los tres años anteriores deberá estar disponible en los informes
de ejecución mensual de ingresos.
Ejemplo: La siguiente tabla muestra la información mensual de la recaudación
del impuesto predial para un período de tres años. Al determinar la distribución
de recaudaciones por mes, se puede usar un promedio simple de los porcentajes
mensuales en años anteriores. La tabla describe la distribución mensual de las
recaudaciones del impuesto predial estimada para el nuevo año fiscal, usando
este método, así:
ANÁLISIS HISTÓRICO DE RECAUDACIONES MENSUALES
Impuesto Predial (Miles de Pesos)*
Año
Fiscal
Enero
% del total
Febrero
% del total
Marzo
% del total
1
2
3
Promedio
2.250
2.500
2.500
18.8
18.9
17.9
18.5
750
800
1.000
6.3
6.1
7.1
6.5
0
0
0
0
0
0
0
Unidad 6
207
Marcial Córdoba Padilla
Año
Fiscal
Abril
% del total
Mayo
% del total
Junio
% del total
1
2
3
Promedio
Año
Fiscal
1
2
3
Promedio
Año
Fiscal
1
2
3
Promedio
2.300
2.500
2.700
19.2
19.3
19.3
19.3
% del total
700
750
800
5.8
5.7
5.7
5.7
% del total
0
0
0
0
0
0
0
% del total
Julio
2.350
2.600
2.600
Octubr.
2.200
2.500
2.700
19.6
19.7
18.6
19.3
% del total
18.3
18.9
19.3
18.8
Agosto
650
700
900
5.4
5.3
6.4
5.7
% del total
Novie.
800
800
800
6.7
6.1
5.7
6.2
Sept.
0
0
0
Dic.
0
0
0
0
% del total
0
0
0
0
0
0
0
*Recaudo año 1 = 12.000; año 2 = 13.150 y año 3 = 14.000
RECAUDO MENSUAL PROYECTADO DEL IMPUESTO PREDIAL
(Para el año Fiscal 4)**
Mes
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Predial anual
presupuestado
miles $
(1)
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
Distribución %
mensual
(2)
18.5
6.5
0.0
19.3
5.7
0.0
19.3
5.7
0.0
18.8
6.2
0.0
Recaudo mensual del predial
proyectado miles $
(3 = 1 x 2)
2.775
975
0
2.895
855
0
2.895
855
0
2.820
930
0
** Basado en los promedios de tres años obtenidos en el cuadro anterior
Este análisis se hará para cada rubro de ingreso y los resultados mensuales de
cada impuesto se consolidarán en un cuadro para establecer las proyecciones
agregadas por mes. Se recomienda que el análisis histórico para cada rubro
de ingresos se ajuste teniendo en cuenta los cambios en la economía local, la
política fiscal y los programas y planes de la administración municipal. En el
siguiente ejemplo se aprecia el procedimiento de ajuste.
208
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Ejemplo. Dentro del manejo de la política fiscal la administración municipal
establece como estímulo un descuento del 20% para los contribuyentes que
paguen el impuesto predial unificado antes del 31 de marzo y del 10% para
quienes lo hagan antes del 30 de junio. Se estima que el 40% se recauda en
marzo y el 30% en junio. De acuerdo con esta situación se requiere ajustar la
estimación histórica del PAC, (cuadro anterior).
En el cuadro siguiente, se observan los resultados obtenidos aplicando los ajustes
de política fiscal.
RECAUDO MENSUAL PROYECTADO DEL IMPUESTO PREDIAL
(Ajustado con los cambios de la Política Fiscal Para el año fiscal 4)
Meses
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
SUBTOTAL
DESCUENTO *
TOTAL
Predial Anual
Presupuestado miles $
15.000
0.0
15.000
PAC predial proyectado
datos históricos miles $
2.775
975
0
2.895
855
0
2.895
855
0
2.820
855
0
15.000
0
15.000
PAC Predial ajustado
con política fiscal
miles $
700
775
4.800
300
700
4.050
700
500
200
325
200
100
13.350
1.650
15.000
Fuente: Documento ajuste política fiscal
* 20 % Descuento 1.200 y 10% descuento 450
Como se observa en el cuadro, en los meses de marzo y junio el municipio
obtiene el mayor recaudo como resultado de la aplicación de la política fiscal.
En consecuencia, la distribución del PAC cambia con relación al cuadro anterior,
el cual fue elaborado con base en los datos históricos.
•
Estimación de los gastos
El objeto de estimar los gastos es determinar el nivel de desembolsos que
la administración por mes de lo largo de un año. En general, se recomienda
desarrollar los siguientes pasos en el proceso para estimar los gastos:
a) Evaluación del presupuesto anual.
b) Recopilar de las diferentes dependencias y órganos que hacen parte del
presupuesto general, los reportes de gastos mensuales proyectados.
Unidad 6
209
Marcial Córdoba Padilla
Dentro de estos reportes de gastos es de vital importancia el programa de
compras. Se recomienda establecer un programa de compras mensualizado para
la vigencia, de tal manera que se pueda determinar el flujo mensual real de
pagos para los diferentes rubros.
a) Estimación de los costos de la planta de personal, prestaciones sociales y
transferencias de ley.
b) Elaboración de un análisis histórico de los gastos.
c) Elaboración de un pronóstico de gastos mensuales a partir de la información
obtenida.
d) Ajuste del pronóstico de gastos mensuales de acuerdo con los programas de
la administración y los costos estimados para los gastos no recurrentes.
e) Información requerida: con el objeto de estimar los gastos con precisión,
quienes manejan el presupuesto o quienes hagan sus veces requieren reunir
información a partir de las siguientes fuentes:
- El presupuesto vigente.
- Ejecuciones de gastos mensuales de tres (3) o dos (2) años anteriores.
- Costos de la planta de personal, prestaciones sociales y transferencias
de ley, suministrados por la oficina de personal o quien haga sus veces.
- Reporte de los gastos mensuales proyectados para el año fiscal incluyendo
las proyecciones de gastos del presupuesto de inversión.
- Listado de contratos pendientes de pago, con fechas de vencimiento y
valor de las cuotas de amortización pago e intereses y comisiones del
servicio de la deuda pública.
Mientras el presupuesto establece los límites máximos de las cantidades de
gastos que la administración puede hacer, no le indica cuándo se efectuarán
los gastos durante el curso del año. Para determinar los momentos precisos de
desembolsos, es necesario realizar proyecciones mensuales, para lo cual se debe
evaluar el costo de cada rubro de gasto, dándose un tratamiento especial a los
siguientes rubros de gastos: sueldos, primas, materiales y suministros, cesantías,
pensiones, transferencias de ley, servicio de la deuda y gastos de inversión
La dependencia encargada de elaborar el PAC, debe trabajar con la participación
del personal de varias dependencias de la administración, en la elaboración de
un reporte que estime los gastos mensuales recurrentes (por ejemplo pago de
nómina, prestaciones sociales y transferencias de ley) y los no recurrentes (por
ejemplo pago de viáticos y gastos de inversión). Deben tenerse en cuenta todos
los rubros que componen el presupuesto de gastos.
En la tabla siguiente, se presenta un ejemplo de este reporte:
210
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
GASTOS MENSUALES PROYECTADOS (Para la Vigencia Fiscal 4)
SECRETARÍA DE OBRAS (Miles $)
Rubros de Gastos
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Nómina
Compra equipos
Materiales y sum
Inversión
TOTAL
200
0
0
0
200
180
10
60
0
200
185
20
60
40
305
190
0
0
0
190
185
30
60
40
315
200
0
0
0
200
Rubros de Gastos
Julio
Agosto
Sep.
Oct.
Nov.
Dic.
Nómina
Compra equipos
Mat y suministro
Inversión
TOTAL
190
0
60
40
290
185
10
0
0
195
185
0
60
40
285
180
0
0
0
180
260
20
60
40
380
260
10
60
100
430
Fuente: Secretaría de obras: Costo anual de: Nómina = 2.400;
Compra equipo = 120; Mat. Y suministros = 360; Inversión = 300
Es relativamente fácil determinar el costo de los gastos recurrentes, como el
pago de nómina, las prestaciones sociales y las transferencias de ley.
Por otro lado, puede ser difícil predecir los tiempos precisos de desembolsos
para los gastos no recurrentes. Sin embargo es importa que se haga un esfuerzo
para establecer los costos de estos gastos u las fechas de pago, en concordancia
con la disponibilidad de ingresos para su financiación.
El reporte de gastos mensuales proyectados por dependencias (cuadro anterior),
puede compararse con el análisis histórico de gastos mensuales elaborados a
partir de la información contenida en la ejecución presupuestal mensual de años
anteriores. Al igual que con las recaudaciones, puede ser que quienes administren
el efectivo quieran obtener porcentajes de los gastos promedios mensuales de
tres o más años para la estimación de algunos gastos no recurrentes.
La tabla siguiente, muestra un análisis histórico de proyecciones de desembolsos
para una categoría de gastos. Aún cuando este tipo de desembolsos para flujos
recurrentes, debe tenerse en cuenta el efectivo de flujos mayores no recurrentes,
que tienden a distorsionar la precisión de los porcentajes determinados por este
método.
Unidad 6
211
Marcial Córdoba Padilla
ANÁLISIS HISTÓRICO DE GASTOS MENSUALES
(Miles de Pesos)
Año
Fiscal
Enero
% del total
Febrero
% del
total
Marzo
% del
total
1
2
3
Promedio
1.025
1.050
1.125
8.4
1.3
8.3
8.3
1.000
1.000
1.000
8.2
7.9
8.1
8.1
975
1.025
1.138
8.0
8.1
8.3
8.1
Año
Fiscal
Abril
% del total
Mayo
% del
total
Junio
% del
total
1
2
3
Promedio
988
1.000
1.150
8.1
7.9
8.4
8.1
1.038
1.075
1.125
8.5
8.5
8.2
8.4
1.050
1.050
1.050
8.6
8.3
8.4
8.4
Año
Fiscal
Julio
% del total
Agosto
% del
total
Septiem­
bre
% del
total
1
2
3
Promedio
1.075
1.125
1.125
8.8
8.9
8.2
8.6
1.038
1.075
1.138
8.5
8.5
8.3
8.4
1.050
1.088
1.175
8.6
8.6
8.6
8.6
Año
Fiscal
Octubre
% del total
Noviem­
bre
% del
total
Diciem­
bre
% del
total
1
2
3
Promedio
1.013
1.050
1.138
8.3
8.3
8.3
8.3
1.000
1.050
1.150
8.2
8.3
8.4
8.3
988
1.025
1.150
8.1
8.1
8.4
8.2
Fuente: Secretaría de Hacienda
La persona responsable de evaluar el reporte de los gastos mensuales
proyectados a la luz de la experiencia puede establecer si esos gastos
proyectados son razonables. Entonces, una estimación de gastos mensuales
deberá constituirse haciendo uso del juicio del experto y de la información que
se tenga disponible.
La tabla siguiente, muestra cómo quedará dicha estimación:
212
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
GASTOS MENSUALES PROYECTADOS PARA EL EJERCICIO FISCAL 4
(Miles de pesos)
Concepto
Nómina
Jornales
Materiales y suministro
Compra equipo
Transporte
Indemnización
Cesantías
Seguros
Capacitación
Servicio de la deuda
Total
Concepto
Nómina
Jornales
Materiales y suministro
Compra equipo
Transporte
Indemnización
Cesantías
Seguros
Capacitación
Servicio de la deuda
Total
Enero
1.204
50
70
28
55
2.600
402
193
10
55
4.667
Julio
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
1.175
50
70
30
55
1.175
38
70
28
43
1.175
38
70
30
40
1.218
38
70
30
40
1.218
50
78
30
48
391
193
10
55
2.029
391
193
10
55
2.003
319
193
10
55
2.002
406
193
10
55
2.058
406
193
13
55
2.091
Agosto
Sep.
Octubre
Nov.
Dic.
1.242
50
78
28
55
1.218
58
78
30
55
1.242
38
70
28
48
1.204
38
70
30
40
1.204
43
70
28
43
1.189
50
70
30
50
416
193
13
55
2.130
406
193
13
55
2.098
416
193
10
55
2.100
402
193
10
55
2.042
402
193
10
55
2.048
396
193
10
55
2.043
Fuente: Oficina de Hacienda
•
Estimación del flujo mensual de efectivo con recursos propios.
Para la estimación del flujo mensual de efectivo se debe partir de la sumatoria
de ingresos y de gastos mensuales con la situación inicial de efectivo, que incluye
lo recaudado en caja y bancos y las inversiones financieras.
Para que exista consistencia entre la liquidez y de la disponibilidad de recursos,
los vencimientos de inversiones existentes deben agregarse al cálculo. Esto
proporciona una base para estimar la cantidad de recursos disponibles para
cubrir los desembolsos y la inversión. Las estimaciones de recaudo generalmente
se muestran en forma tabular:
Unidad 6
213
Marcial Córdoba Padilla
ESTIMACIÓN DE FLUJO MENSUAL DE EFECTIVO PARA EL AÑO FISCAL 4
RECURSOS PROPIOS (Miles de Pesos)
Concepto
Saldo inicial. 1
Recaudaciones
proyectadas. 2
Gastos Proyectados. 3
(Recaudaciones menos
gastos) 4
Saldo acumulado (1+4)
Concepto
Saldo inicial.(1)
Recaudaciones
proyectados.(2)
Gastos Proyectados.(3)
(Recaudaciones menos
gastos) netos (2-3) =(4)
Saldo acumulado (1+4)
Enero
3200
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
5314
1513
585
5429
1353
485
4667
2029
(516)
2153
(1368)
2277
3152
2383
(1030)
2416
(1931)
3847
Julio
3331
Agosto
4915
Sep.
4915
Octubre
3885
Nov.
1954
Dic.
5415
1364
514
5364
1462
519
2455
2960
2386
(1022)
2350
(1836)
2267
3097
2173
(711)
2043
(1524)
4914
3892
2056
5153
4442
2918
6.3.5. Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos de
destinación específica (inversión forzosa).
Considera los siguientes aspectos:
•
Estimación de los ingresos con destinación específica. Los recursos
provenientes del sistema general de participaciones81 y los recursos de las
transferencias por concepto de la participación en los ingresos corrientes de
la Nación se incorporan en el PAC de ingresos teniendo en cuenta el plan de
giros de acuerdo con los valores reportados por el Departamento Nacional
de Planeación, así:
PAC DE INGRESOS – RECURSOS DESTINACIÓN ESPECÍFICA año 4
(Miles de Pesos)
Enero
Febrero
Julio
Agosto
Marzo
Abril
Mayo
Octubre
Noviembre
400.000
300.000
Sept.
300.000
Junio
300.000
Diciembre
300.000
Fuente: Reporte DNP
81 Artículo 356 de la Constitución Política, Ley 715 de 2001 y Ley 1176 de 2007
214
TOTAL
1.600.000
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
v
Estimación gastos inversión forzosa. Los gastos de inversión forzosa
financiados con recursos provenientes del sistema general de participación y
las transferencias de la participación en los ingresos corrientes de la Nación,
se programarán en el PAC, teniendo en cuenta el nivel de desembolsos
que la administración municipal efectuará cada mes durante la vigencia
fiscal para cubrir el pago de los compromisos con cargo al presupuesto de
inversión.
En consecuencia, para consolidar el flujo de pagos mensuales se tendrá en
cuenta los contratos suscritos, las fechas de pago y el valor de los desembolsos,
de acuerdo con la disponibilidad de recursos.
PAC DE GASTOS – RECURSOS DESTINACIÓN ESPECÍFICA año 4
Miles de Pesos
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
250.000
100.000
250.000
100.000
Julio
Agosto
Sept.
Octubre
Noviembre
Diciembre
50.000
200.000
150.000
100.000
200.000
200.000
TOTAL
1.600.000
Fuente: Oficina de Hacienda
v
Estimación del flujo mensual de efectivo con recursos destinación
específica (forzosa inversión). La estimación del flujo mensual de efectivo
con recursos de destinación específica se debe hacer a partir de la sumatoria
de ingresos y de gastos mensuales con la situación inicial de efectivo que se
tenga de estos recursos.
Las estimaciones de recaudo generalmente se muestran en forma tabular así:
ESTIMACIÓN DEL FLUJO MENSUAL DE EFECTIVO PARA EL
AÑO FISCAL 4 RECURSOS DESTINACIÓN ESPECÍFICA
(Miles de Pesos)
Concepto
Saldo inicial. 1
Recaudaciones
proyectadas. 2
Gastos Proyectados. 3
Enero
0
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
0
0
400
0
300
0
0
0
250
100
250
100
Unidad 6
215
Marcial Córdoba Padilla
(Recaudaciones
menos gastos) netos
Saldo acumulado
(1+4)
Concepto
Saldo inicial. 1
Recaudaciones
proyectadas. 2
Gastos Proyectados. 3
(Recaudaciones
menos gastos) netos
Saldo acumulado
(1+4)
0
0
150
(100)
50
(100)
0
0
150
50
100
0
Julio
Agosto
Septiem.
Octub.
Noviem
Diciem.
300
0
300
0
300
0
50
250
200
(200)
450
150
100
(100)
200
100
200
(200)
250
50
200
100
200
0
6.3.6. Uso del Programa Anual de Caja
Así como existen aspectos similares entre las entidades pequeñas, por ejemplo
basarse en el impuesto predial para financiar operaciones, también hay muchas
diferencias. Una de las características importantes de las administraciones es
que los flujos y el manejo de efectivo son únicos para cada uno.
Algunas administraciones siempre están en situación sólida de efectivo, con
saldos sustancialmente positivos a lo largo del año. En estas circunstancias las
probabilidades de que experimenten un déficit de efectivo son mínimas. Con
el exceso de liquidez pueden hacerse inversiones financieras a corto plazo que
favorezcan mayores niveles de rentabilidad.
Otras administraciones están en situación de efectivo deficitaria, durante todo
el año. En esta circunstancia se han inclinado al crédito de tesorería para lograr
liquidez suficiente que permita identificar necesidades de préstamo a corto
plazo, posibilita a la administración para cumplir con los compromisos y asegurar
liquidez.
6.3.7. Ajustes al Programa Anual de Caja
Una vez que el Programa Anual de Caja se ha concretado, quien lo administre
deberá actualizarlo con regularidad. Los ajustes que se efectúen deben reflejar
resultados reales. Al actualizar el Programa Anual de Caja, los responsables de
su manejo pueden mejorar la precisión de sus pronósticos vigentes y establecer
una base de datos para futuras proyecciones de flujos de efectivo.
Es importante para el éxito del Programa Anual de Caja y para su operatividad
eficiente y efectiva, actualizarlo a fin de reflejar la situación de flujo de efectivo
real. Las diferencias significativas entre la situación proyectada y la situación
real, pueden iniciar la necesidad de cambios en las estrategias de inversión
financiera y endeudamiento a corto plazo y pueden servir de advertencia
respecto a problemas fiscales no anticipados.
216
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Las diferencias entre recaudaciones y gastos proyectados y recaudaciones y gastos
reales pueden ser el resultado de eventos no anticipados. Tales eventos pueden
afectar la programación en tiempo y la cantidad de las recaudaciones y gastos. En
uno otro caso. Debe alterarse el Programa Anual de Caja para reflejar sus impactos.
6.4. MÓDULO DE PROGRAMA ANUAL DE CAJA - PAC
La cronología de los pagos con cargo a la ejecución de los gastos del Presupuesto
General de la Nación está sujeta al programa anual mensualizado de caja, PAC,
instrumento mediante el cual se define el monto mensual de fondos disponibles
en la cuenta única nacional, para los órganos financiados con recursos de la
Nación, para que puedan cumplir sus compromisos. En consecuencia los pagos
que realicen las entidades deben efectuarse teniendo en cuenta el PAC y
sujetándose a los montos aprobados en él.
El P.A.C. agrupa los diferentes rubros definidos por el Presupuesto General de la
Nación, financiados con recursos de la Nación, en Niveles de Agrupación definidos
así: Funcionamiento: que contiene las cuentas presupuestales de gastos de
personal, gastos generales, transferencias corrientes, gastos de comercialización y
producción y transferencias de capital, servicio de la deuda pública: que contiene
las cuentas presupuestales de deuda interna y externa, e inversión. Adicionalmente
se tiene en cuenta si los rubros son con o sin situación de fondos.
6.4.1. Aspectos a tener en cuenta
El módulo de PAC le proporciona a la Dirección del Tesoro Nacional (DTN),
herramientas para realizar la distribución de PAC teniendo en cuenta los
siguientes aspectos: i) las metas de pagos definidas por el CONFIS para la vigencia
correspondiente. ii) P.A.C. del rezago del año anterior, compuesto por las reservas
presupuestales y cuentas por pagar registradas y justificadas por cada órgano
ejecutor, iii) las apropiaciones presupuestales de la vigencia para cada órgano
ejecutor y iv) Las solicitudes de P.A.C. efectuadas por los órganos ejecutores.
Una vez aprobado el P.A.C. de la vigencia, la D.T.N. con base en las metas
proyectadas por el CONFIS, distribuye el P.A.C. mensualizado del rezago del
año siguiente; por tanto, la sumatoria del P.A.C. de vigencia más rezago año
siguiente siempre es igual al 100% de la apropiación presupuestal del Órgano
ejecutor para el nivel de agrupación P.A.C aprobado.
6.4.2. Transacciones permitidas
El módulo de PAC permite efectuar las siguientes transacciones en relación
consu distribución:
• Definición de órganos ejecutores del presupuesto.
• Definición de niveles de agrupación del gasto.
Unidad 6
217
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Definición de las metas anuales de pago establecidas por el CONFIS.
Definición de las metas mensuales de pago establecidas por el CONFIS.
Agrupación del presupuesto, de acuerdo con los niveles de agrupación definidos.
Definición de partidas presupuestales con condiciones especiales.
Registro de las solicitudes de los órganos ejecutores.
Validación de solicitudes de PAC de las entidades contra el presupuesto.
Distribución y aprobación del PAC.
Distribución de PAC para el año siguiente.
Información a los órganos ejecutores sobre el PAC asignado a cada uno de ellos.
Debido a que el P.A.C. anual mensualizado es aprobado desde el inicio del año,
es posible que no se ajuste a las verdaderas necesidades de compromisos y pagos
de los órganos ejecutores; por tal razón, éstos podrán solicitar modificaciones
a su P.A.C. aprobado. De igual manera, el P.A.C. anual mensualizado puede
ser modificado cuando se detecten deficiencias en su ejecución o cuando se
presenten reducciones o adiciones presupuestales.
Las modificaciones son autorizadas por la DTN, para lo cual tiene una estructura
organizacional y un procedimiento establecido que permite realizar lo que se
denomina la administración del PAC. El grupo de asesores de la división de PAC
tiene a su cargo, cada uno, un número determinado de entidades que reciben
recursos del presupuesto Nacional y su responsabilidad es atender, evaluar y
proponer las modificaciones que tanto las entidades, como la misma DTN o
el CONFIS solicitan. La DTN tiene establecido un comité de PAC, en el cual se
analizan las modificaciones propuestas y se ajustan y aprueban.
6.4.3. Relación con la administración
El módulo de PAC permite en relación con la administración de órganos financiados
con recursos de la Nación:
• Crear asesores dentro del sistema y asignarle a las entidades que va a
administrar.
• Registrar y validar las solicitudes de modificación.
• Realizar la evaluación de las solicitudes mensuales de modificación y su
impacto sobre el flujo de caja de la Nación.
• Aprobar las modificaciones al PAC.
• Informar a las entidades sobre las modificaciones de PAC y el estado
actualizado del PAC asignado.
• Controlar la eficiencia de las entidades en la administración de los recursos
asignados.
Al interior de las entidades que manejan asignaciones internas funcionales
en línea y fuera de línea, se ofrece funcionalidad para la asignación de cupos
PAC por regional, garantizando su consistencia con el presupuesto asignado
y el cumplimiento y control de la cronología de desembolsos que definan las
directivas dentro del respectivo órgano ejecutor.
218
1.
El concepto de tesoro público fue ampliado por la actual carta política de
1991, al incluir:
A. Las empresas industriales y comerciales del Estado.
B. Las entidades territoriales y las descentralizadas.
C. El Senado y la Cámara de Representantes.
D. La Rama Judicial.
2.
De acuerdo con Useche (2000), NO es un elemento de la tesorería:
A. La programación y control de la ejecución de recursos.
B. Recaudo, registro y legalización de ingresos.
C. El seguimiento y control fiscal del gasto.
D. Ejecución y cierre presupuestal.
E. Gestión de pagos.
3.
No es una de las cuentas que se exceptúa de la autorización y registro
establecidos y son responsabilidad de los funcionarios encargados de su
manejo:
A. Las cuentas destinadas al manejo de las rentas parafiscales.
B. Las cuentas del Sistema General de Participación.
C. Las cuentas de manejo de devolución de impuestos DIAN.
D. Las cuentas en que se manejen recursos de caja menor.
E. Las cuentas radicadas en el exterior.
4.
Los excedentes financieros del ejercicio fiscal anterior de los
establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales
y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen
de aquellas, deberán ser consignados a nombre de la Dirección del Tesoro
Nacional, en la cuantía y fecha establecidas por:
A. El CONPES.
B. La Ley de presupuesto.
C. La DIAN.
D. En el PAC.
E. Dirección de Tesoro Público.
5.
Las competencias y responsabilidad el uso del PAC que corresponde a la
dependencia de hacienda o quien haga sus veces, con la participación
cada órgano y sus modificaciones deben ser aprobadas por la dirección de
presupuesto, es:
A. Aprobación.
B. Ejecución.
C. Control.
D. Evaluación
6.
EVALUACIÓN DE LA SEXTA UNIDAD
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
En las preguntas del 6 al 10, marque F o V, según las siguientes afirmaciones
sean falsas o verdaderas:
Los recursos provenientes del sistema general de participaciones están
contemplados en los Artículos 356 y 357 de la Constitución:
Falso (F) Verdadero (V)
Unidad 6
219
Marcial Córdoba Padilla
7.
Una vez que el Programa Anual de Caja se ha concretado, quien lo
administre deberá actualizarlo anualmente:
Falso (F) Verdadero (V)
8.
Las diferencias significativas entre la situación proyectada y la situación
real del PAC, pueden servir de advertencia respecto a problemas fiscales
no anticipados:
Falso (F) Verdadero (V)
9.
El Programa Anual de Caja comprende la totalidad de ingresos y gastos
autorizados por El CONFIS:
Falso (F) Verdadero (V)
11. El Programa Anual de Caja es el instrumento mediante el cual se define:
A. El monto mínimo mensual de fondos disponibles en la cuenta única.
B. La contabilización de los recursos disponibles en el presupuesto general.
C. Los ingresos y gastos mensuales de los órganos del presupuesto.
D. Los fondos disponibles en la cuenta general.
E. El monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única.
12. El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC, financiado con recursos de
la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestales y a
las cuentas por pagar debe ser aprobado por:
A. El CONPES.
B. El Legislativo.
C. El Ejecutivo.
D. El CONFIS.
E. Planeación.
13. El Programa Anual de Caja es un instrumento de manejo financiero y
también de ejecución presupuestal, que tiene como finalidad:
A. Asegurar la correcta ejecución del presupuesto.
B. Garantizar el cumplimiento de las obligaciones.
C. La eficiencia en la gestión presupuestal.
D. Pronosticar los recursos del prepuesto.
E. Controlar el manejo de los recursos
14. Las cantidades recibidas y desembolsadas a través del PAC, pueden ser de
naturaleza:
A. Pública y privada.
B. De funcionamiento e inversión
C. Recurrente o no recurrente.
D. Corriente y a largo plazo. E. Nacional y territorial.
15. En la elaboración del Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos
propios, se deben estimar:
220
EVALUACIÓN DE LA SEXTA UNIDAD
10. Para determinar los gastos, el Programa Anual de Caja comprende: Los
ingresos tributarios y no tributarios:
Falso (F) Verdadero (V)
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
A. Los ingresos, los gastos y el efectivo.
B. Los ingresos, los egresos y la financiación.
C. El funcionamiento, la inversión y el servicio de la deuda.
D. Las fuentes, los usos y el déficit.
17. El Programa Anual de Caja distingue tres tipos de ingresos:
A. Tributarios, no tributarios y transferencias.
B. De tesorería, de los establecimientos públicos y los de las entidades
territoriales.
C. Propios, de transferencia y del crédito.
D. Públicos, privados y mixtos.
EVALUACIÓN DE LA SEXTA UNIDAD
16. En la elaboración del PAC de los ingresos que se esperan recibir en cada
mes a lo largo de un año fiscal, un paso que no se debe considerar es:
A. Revisión del presupuesto anual.
B. Elaboración de un análisis histórico de las recaudaciones.
C. Análisis de la situación y cambios de la economía local y su incidencia
en el recaudo de los ingresos.
D. Recopilar la información de las diferentes dependencias que hacen
parte del presupuesto general.
E. Elaboración de un pronóstico sobre las recaudaciones mensuales.
Unidad 6
221
Marcial Córdoba Padilla
TALLER
En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo
siguiente:
Tesorería y programa anual de caja del ente territorial:
- Tesorería: Síntesis de su manual de tesorería y otros recursos del
tesoro(si los tiene)
- Programa anual de caja: Elaboración y administración
LECTURA RECOMENDADA
MENDOZA, José Francisco. Gestión financiera pública. Universidad Externado
de Colombia, Bogotá, 2007, capítulo 5.
ORTEGA CÁRDENAS, Alfonso. Hacienda Pública, Tercera Edición, Bogotá, Ecoe
Ediciones, 2007, capítulo 8.
222
Finanzas Territoriales
COMPETENCIAS A LOGRAR
Terminado el estudio de la presente unidad se debe estar en capacidad de
comprender los aspectos más importantes relacionados con de la optimización
de las finanzas de las entidades territoriales, para el cumplimiento de sus
competencias y la oportuna atención de sus necesidades.
RESUMEN DE LA UNIDAD
La administración financiera en los entes territoriales está fundamentada
en la interrelación lógica de diversos componentes, cuyo fin común es el
adecuado manejo de los recursos económicos. La importancia de sus finanzas
se fundamenta en la capacidad de la política fiscal como herramienta de
control para asegurar la estabilidad económica.
La gestión pública de los municipios y departamentos es la base para el logro
de los propósitos nacionales, éstos deben generar las condiciones que permitan
satisfacer las necesidades básicas de la población, para lo cual, requieren de
un respaldo económico que permita cubrir los gastos que la actividad estatal
implica.
La Ley le otorga a la Nación mecanismos mediante los cuales transfiere parte de
los recursos que le ingresan con el sistema general de participación, regalías,
entre otros, para la financiación de los servicios y competencias que les han
sido asignados.
Marcial Córdoba Padilla
7. FINANZAS TERRITORIALES
Las Finanzas Públicas son fundamentales para el análisis fiscal y cumplen
una función primordial tanto en el seguimiento y supervisión de la actividad
económica, como en las decisiones de política macroeconómica. Esta nota
metodológica proporciona un marco conceptual y contable que permite dar
cuenta de de cómo el Banco de la República compila, procesa y reproduce las
operaciones que se suceden en las entidades pertenecientes a los diferentes
niveles institucionales del sector público no Financiero Territorial, tomando para
ello una muestra representativa82.
Después del reordenamiento de 1991, con la descentralización, se han fortalecido las
finanzas territoriales, particularmente la de los municipios, con el debilitamiento de
la participación del Gobierno Central y departamental. Sin embargo, en cuanto
al gasto, las transferencias acordadas milimétricamente en la Constitución de
1991 han modificado profundamente el panorama territorial.
7.1. ASPECTOS GENERALES DE LAS FINANZAS TERRITORIALES
Las finanzas territoriales, en el marco del desarrollo de acciones dirigidas a
reestructurar los instrumentos fiscales que sustentan el proceso de descentralización
colombiano teniendo en cuenta el desempeño fiscal territorial, su potencial de
generación de rentas propias, la eficacia de acciones dirigidas a modernizar y
robustecer los tributos territoriales y el diseño de un sistema de transferencias
que distribuya más equitativamente los servicios y el bienestar para la población,
sin constituirse en desestímulo para la realización de esfuerzo fiscal propio de las
administraciones subnacionales83.
Desde la promulgación del Informe final de la Misión de Finanzas Interguberna­
mentales84, se han registrado hechos que han modificado las estructuras
hacendísticas de las entidades territoriales y las relaciones fiscales entre éstas y
la Nación. Se pretende modernizar los tributos departamentales y municipales,
el aumento de las dos principales transferencias que financian a esos niveles
el desarrollo de un amplio programa de traslado de funciones hacia los entes
territoriales, la reforma constitucional.
82 Finanzas Públicas Territoriales: Nota Metodológica, Preparado por Finanzas Públicas Medellín,
agosto, 2004.
83 CIFUENTES, Noyes Ariel. El sistema tributario de las entidades territoriales dentro de la
estrategia de descentralización, Biblioteca Luis Ángel Arango, Banco de la República, 2001.
84 Informe Bird-Wiesner, Bogotá, 1982.
224
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
7.1.1. Importancia
La Constitución de 1991 ha afianzado el proceso de descentralización política,
administrativa y fiscal. En este proceso las finanzas juegan papel importante,
ya que a partir de un manejo autónomo de éstas, las Entidades Territoriales
tendrán la posibilidad de realizar las obras necesarias para contribuir a mejorar
el nivel de vida de sus habitantes.
El fortalecimiento de la capacidad financiera de los entes territoriales se refleja
en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, desarrollados
mediante la Ley 60 de 1993, Ley 715 de 2001, Ley 1176 de 2007 con sus posteriores
desarrollos y las leyes sobre: i) regalías, ii) régimen de los departamentos iii)
régimen de los municipios iv) ordenamiento territorial v) planeación. La ley 42
de 1993 sobre Control Fiscal y la Ley 87 de 1993 sobre Control Interno.
La importancia de las finanzas públicas en la economía se fundamenta en la
capacidad de la política fiscal (uso del gasto público y los impuestos) como
herramienta de control para asegurar la estabilidad económica, es decir,
es la herramienta por medio de la cual el Estado interviene activamente, e
implementa diferentes políticas, respondiendo a los desafíos que se desprenden
de la existencia de fallas, tanto de mercado como de gobierno.
Lo anterior implica, que la gestión pública de los municipios y departamentos
es la base para el logro de los propósitos nacionales, es decir que, desde los
entes territoriales se deben generar las condiciones que permitan satisfacer
las necesidades básicas de la población85. Sin embargo, para que el Gobierno
territorial pueda ejercer su función, requiere de un respaldo económico (ingresos)
que permita cubrir los gastos que la actividad estatal implica.
Al respecto, tanto en los municipios como en los departamentos, se debe alcanzar
un grado de eficiencia y equidad en el manejo de los recursos, lo cual implica
realizar una correcta planeación y ejecución de los presupuestos de ingresos y
gastos. Con esto se resalta la importancia de los estudios sobre finanzas públicas
regionales, ya que su análisis permite determinar si el manejo local que se le da
a los recursos públicos es el adecuado o no, teniendo en cuenta los planes de la
administración.
7.1.2. Comportamiento
Para establecer el comportamiento de las finanzas territoriales se debe hacer
referencia a cada uno de los aspectos que la integran, para concluir en el análisis
85 La prestación de los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
Unidad 7
225
Marcial Córdoba Padilla
de los resultados, en la identificación de tendencias, tanto en el discurso como
en las reformas, y en la formulación de algunos elementos a ser considerados
como fundamento de una estrategia global (de descentralización) alternativa a
la que esbozan el discurso y las reformas.
Los recursos acopiados a nivel territorial se duplicaron como participación en
el Producto Interno Bruto, pero los municipales se cuadriplicaron, lo cual les
entregó importantes recursos públicos a unas administraciones municipales así
fortalecidas.
La tributación municipal ha ascendido de 0,8 por ciento del PIB en 1987 a 2 por
ciento del PIB en 2006, gracias en parte a nuevos tributos como la sobretasa a la
gasolina, pero también a esfuerzos mayores en relación con el impuesto predial
(actualización del catastro, autoavalúo y aumento del censo de predios) y el de
industria y comercio que es otro impuesto que recae sobre las ventas.
Las finanzas territoriales en el último cuatrienio presentaron un balance positivo,
registrando un superávit promedio de 0.5% del PIB86. Este resultado incluye
tanto las administraciones centrales departamentales y municipales como sus
entidades descentralizadas, en las que se destacan las empresas de servicios
públicos, las empresas sociales del Estado y los establecimientos públicos.
El saldo de la deuda territorial sigue siendo bajo: llegó a 5.3% del PIB en 2007,
cuatro puntos del PIB inferior al máximo histórico registrado en 1999. Aunque
en 2007 la deuda como proporción del PIB aumentó, ello obedeció enteramente
al sector descentralizado territorial, cuyo saldo pasó de 2.8% del PIB en 2006 a
3.5% del PIB en 2007. Revela el informe que en las alcaldías y gobernaciones el
endeudamiento creció a un ritmo equivalente al de la actividad económica y se
mantuvo en 1.8% del PIB.
Descontando la deuda, los fiscos regionales y locales culminaron 2007 con
activos financieros netos por $6,8 billones, que respaldan compromisos vigentes
y pueden financiar nuevo gasto sin presionar aumentos excesivos de deuda, dice
el ministerio de Hacienda.
Un indicador adicional de la solvencia financiera de las entidades territoriales
durante el cuatrienio fue el comportamiento de la calidad de la cartera territorial
con el sistema financiero. De acuerdo con datos de la Superintendencia Financiera
en este período disminuyó la cartera en mora y aumentó la de mínimo riesgo
tanto en los departamentos como en los municipios.
86 Informe del Ministerio de Hacienda sobre el estado financiero de los municipios y departamentos,
El Espectador.com, octubre 1° de 2008
226
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
Explica el informe que el sector descentralizado, especialmente a nivel
departamental, presentó signos de desequilibrio financiero estructural, que
representa riesgos crecientes para la sostenibilidad fiscal subnacional.
Los sectores con mayores problemas son licores, loterías, universidades, hospitales
públicos, transporte masivo, infraestructura urbana y seguridad ciudadana. En
todos ellos hay indicios de la existencia de una estructura de gasto corriente que
desborda los ingresos operacionales.
7.2. RÉGIMEN DE TRANSFERENCIAS
Las transferencias son recursos que se trasladan a las entidades públicas, nacionales
e internacionales, con fundamento en mandato legal, sin contraprestación en
bienes y servicios. De igual forma involucra las apropiaciones destinadas a la
provisión y la seguridad social, cuando el Estado asume directamente la atención
de la misma. Las transferencias de la Nación a los territorios, se dan en función
de sus competencias y responsabilidades, tal como se muestra en la siguiente
gráfica:
COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES
Define planes y políticas
NACIÓN
DEPARTAMENTO
Coordina y
articula las
políticas
y presta el
servicio
MUNICIPIO
Presta el servicio
Unidad 7
227
Marcial Córdoba Padilla
Las transferencias de la Nación a las entidades territoriales son un medio o
instrumento de la política a través de la cual se busca introducir una reciprocidad
regional o municipal en el manejo de los recursos cedidos o propios de su
esfuerzo fiscal. La ley establece la forma como los recursos que capta la Nación,
deben distribuirse entre ella y los entes territoriales para el cumplimiento de las
competencias asignadas.
Los recursos son transferidos directa y efectivamente a los departamentos,
distritos y municipios de acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de
presupuesto o directamente a los municipios, mediante giros efectuados por el
Ministerio de Hacienda.
La Constitución en ocasiones destina ella misma los recursos para ciertos sectores
de inversión como el sistema general de participación; en otras ocasiones los
condiciona por ejemplo al esfuerzo fiscal; y en otras oportunidades deja a la
ley su asignación como en el caso que nos ocupa, salvo los recursos del Fondo
Nacional de Regalías.
Ahora bien, concordando ambos puntos, se tiene que los ingresos que las
entidades territoriales reciben a título de transferencias (numeral 4º del artículo
287 de la Constitución Política), hacen parte de los recursos que éstas pueden
administrar automáticamente (numeral 3º del propio articulo 287), como quiera
que constituyen ingresos propios corrientes no tributarios.
El derecho a participar en las rentas nacionales es la consagración constitucional
de las denominadas “transferencias” fiscales.
Son ejemplos de transferencias constitucionales las participaciones de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación (artículo 357), el sistema
general de participación (artículo 35), y la participación en regalías (artículo
360). Ya a escala legal se consagran transferencias adicionales como por ejemplo
las universidades nacionales en las regiones.
7.2.1. Ingresos corrientes de la Nación
Los ingresos corrientes de la Nación que son objeto de transferencias, están
constituidos por los tributarios y los no tributarios, de los cuales no hacen
parte los recursos del Fondo Nacional de Regalías y los definidos por la ley
como exclusivos de la nación en virtud de las autorizaciones otorgadas por al
Congreso.
Los ingresos tributarios, incluyen los impuestos directos e indirectos y los no
tributarios comprenden las multas, las tasas contractuales y las transferencias.
228
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
7.2.2. Participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación
Los municipios participan en los ingresos corrientes de la Nación, para el desarrollo
de las actividades asignadas por sectores, de acuerdo con las distribuciones
asignadas por la ley, así:
• Educación.
• Salud.
• Agua potable y saneamiento básico.
• Propósito general.
• Otros sectores que el CONPES social estime conveniente y a solicitud de la
Federación Colombiana de Municipios.
En la distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación se tienen en cuenta los siguientes criterios:
• Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación.
• Reparto entre la población urbana y rural.
• Pobreza relativa.
• Eficiencia.
Los municipios participan en los Ingresos Corrientes de la Nación. La Ley, a
iniciativa del Gobierno, determina el porcentaje mínimo de esa participación
y define las áreas prioritarias de inversión social que se financian con dichos
recursos. Para los efectos de esta participación, la Ley determina los Resguardos
Indígenas que son considerados como municipios. Los recursos provenientes de
esta participación son distribuidos por la Ley de conformidad con los siguientes
criterios: 60% en proporción directa al número de habitantes en situación de
pobreza o con necesidades básicas insatisfechas, y el resto en función de la
población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en
calidad de vida.
La Ley precisa el alcance, los criterios de distribución previstos, y dispone que
un porcentaje de estos ingresos sea invertido en las zonas rurales. Cada cinco
(5) años se prevé, a iniciativa del Congreso la revisión de estos porcentajes de
distribución.
La Ley fija el aumento gradual de las transferencias y define las responsabilidades
que en materia de inversión social deben asumir los municipios y las condiciones
para su cumplimiento. Sus autoridades deben demostrar a los organismos de
evaluación y control de resultado la eficiente y correcta aplicación de estos
recursos y, en caso de mal manejo, se hacen acreedores a las sanciones que
establezca la Ley. Están excluidos de la participación anterior, los impuestos
nuevos cuando el Congreso así lo determine.
Unidad 7
229
Marcial Córdoba Padilla
La participación para sectores sociales a los municipios de que trata el Art. 357
de la Constitución Nacional, se destina a las siguientes actividades:
v
v
v
•
En educación: construcción, ampliación, remodelación, dotación y
mantenimiento y provisión de material educativo de establecimiento de
educación formal y no formal, financiación de becas, pago de personal
docente, y aportes de la administración para los sistemas de seguridad
social del personal docente.
En salud: pago de salarios y honorarios a médicos, enfermeras, promotores y
demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones
sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de subsidios para el acceso
de la población con necesidades básicas insatisfechas a la atención en salud,
acceso a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos ortopédicos y al
sistema de seguridad social en salud; estudios de pre-inversión e inversión
en construcción, dotación y mantenimiento de infraestructura hospitalaria a
cargo del municipio y de centros y puestos de salud; vacunación, promoción
de la salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los consumos
que constituyan factor de riesgo para la salud; financiación de programas
nutricionales de alimentación complementaria para grupos vulnerables;
bienestar materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera
edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en
cualquiera de sus modalidades de atención.
En servicio de agua potable y saneamiento básico: preinversión, diseños
y estudios; diseño e implantación de estructuras institucionales para
la administración y operación del servicio; construcción, ampliación y
remodelación de acueductos y alcantarillados, potabilización del agua, o de
soluciones alternas de agua potable y disposición de excretas; saneamiento
básico rural; tratamiento y disposición final de basura; conservación de
micro cuencas, protección de fuentes, reforestación y tratamiento de
residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes, pozos,
letrinas, planta de tratamiento y redes; subsidio para la población pobre que
garantice el acceso a los servicios públicos domiciliarios, tanto en materia
de conexión como de tarifas.
En propósito general: contempla los siguientes temas:
a.
Vivienda: para otorgar subsidios a hogares con ingresos inferiores a los
cuatro salarios mínimos, para compra de vivienda de lote con servicios o
para construir o para participar en programas de soluciones de vivienda de
interés social definida por la Ley; suministrar o reparar vivienda y dotarlas
de servicios básicos.
b. En materia agraria: otorgamiento de subsidios para la cofinanciación de
compra de tierras por los campesinos pobres en zonas de reforma agraria;
creación, dotación, mantenimiento y operación de las Unidades Municipales
230
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), y capacitación de personal,
conforme a las disposiciones legales vigentes; subsidios para la construcción
de distritos de riego, construcción y mantenimiento de caminos vecinales;
y construcción y mantenimiento de centros de Acopios de productos
Agrícolas.
Para grupos de poblaciones vulnerables: desarrollo de planes, programas
y proyectos de bienestar social integral en beneficio de poblaciones
vulnerables, sin seguridad social y con necesidades básicas insatisfechas;
tercera edad, niños, jóvenes, mujeres gestantes y discapacitados. Centro de
atención del menor infractor y atención de emergencias.
En justicia: pueden cofinanciar el funcionamiento de centros de conciliación
municipal y comisarías de familia.
En protección del ciudadano: previo acuerdo y mediante convenio ínter
administrativo con la Nación, pueden cofinanciarse servicios adicionales de
policía cuando fuere necesario.
En prevención y atención de desastres: adecuación de áreas urbanas y
rurales en zonas de altos riesgos, reubicación de asentamientos, prevención
y atención de desastres.
En desarrollo institucional: actividades de capacitación, asesoría y
asistencia técnica incluidas en un programa de desarrollo institucional
municipal, orientado a fortalecer su capacidad de gestión, previamente
aprobado por la oficina de Planeación departamental correspondiente.
Redes Viales: construcción y mantenimiento de las redes viales municipales
e intermunicipales.
Pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones físicas
en las actividades autorizadas en los numerales anteriores.
En otros sectores que el CONPES estime conveniente y a solicitud de la
Federación Colombiana de Municipios.
En educación física, recreación y deporte: inversión en instalaciones
deportivas; dotaciones a los planteles escolares de los requerimientos
necesarios para la práctica de la educación física y el deporte; dar apoyo
financiero y en dotaciones e implementos deportivos a las ligas, clubes de
aficionados y eventos deportivos; e inversiones en parque y plazas públicas.
En cultura: construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de
cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyos financieros a eventos
culturales y agrupaciones municipales artísticas y culturales.
Para garantizar la debida destinación de la participación para los sectores
sociales, sin perjuicio de las actividades de control fiscal y demás controles
establecidos en las disposiciones legales, se observan las siguientes reglas:
•
El municipio debe elaborar anualmente un plan de inversiones con cargo
a los recursos de la participación para los sectores sociales. El municipio
debe presentar el plan e informes semestrales a la oficina departamental de
Unidad 7
231
Marcial Córdoba Padilla
•
•
planeación o a quien haga sus veces, sobre su ejecución y sus modificaciones.
El plan de inversiones debe ser presentado al departamento dentro del
término que él mismo señale con el fin de que se integre a los planes de
educación y salud previstos en esta ley.
El municipio debe garantizar la difusión de los planes sociales entre los
ciudadanos y las organizaciones de su jurisdicción. La comunidad, a través de
los distintos mecanismos de participación, pueden informar al departamento
al cual pertenezca el municipio respectivo, o a las autoridades competentes
en materia de control y evaluación, las irregularidades que se presenten en
la asignación y ejecución de los recursos.
Con base en las informaciones obtenidas, si se verifica que no se han
cumplido exactamente las destinaciones autorizadas conforme a esta
Ley y a los acuerdos municipales, los departamentos deben promover la
realización de las investigaciones pertinentes ante los organismos de control
y evaluación.
Para el giro de estos recursos, el Programa Anual de Caja se hace sobre la base
del 90% de aforo que aparezca en la Ley de Presupuesto. Cuando en una vigencia
fiscal los ingresos corrientes efectivos de la nación son superiores a los estimados
en el presupuesto, el Gobierno nacional a través de Ministerio de Hacienda,
procede a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento
Nacional de Planeación asigna los recursos adicionales en la misma vigencia
fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10%
del aforo previsto en el presupuesto. Si por el contrario los ingresos corrientes
efectivos son inferiores, se hace la reducción respectiva.
El giro de los recursos correspondientes a la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación se hace mensualmente, dentro de los
primeros diez días del mes siguiente.
Los resguardos indígenas para efecto de la participación se consideran como
municipios y reciben una participación igual a la transferencia per-cápita
nacional, multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo
resguardo.
7.3. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
En Colombia el Sistema General de Participaciones está consagrado en los
artículos 356 y 357 de la Constitución, desarrollados mediante las leyes 715 de
2001 y 1176 de 2007 y reglamentados por los decretos 313 de 2008 y 276 de 2009
con sus posteriores desarrollos, y está constituido por los recursos que la Nación
transfiere a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya
competencia se les asigna la ley.
232
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
Las entidades territoriales deben destinar los recursos del sistema general de
participaciones de las entidades territoriales a la financiación de los servicios a
su cargo, dándoles prioridad al servicio de la salud y los servicios de la educación
preescolar, primaria, secundaria y media y los definidos por la ley, con especial
atención a los niños.
La Nación no puede pagar, directa o indirectamente, gastos en servicios que
hayan sido señalados como de competencia de las entidades territoriales,
con las excepciones que la ley establezca teniendo en cuenta el principio de
concurrencia.
La de distribución del Sistema General de Participación es de acuerdo con las
competencias asignadas cada entidad territorial, incorporando los siguientes
criterios de:
v Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación.
v Reparto entre la población urbana y rural.
v Pobreza relativa.
v Eficiencia.
El Sistema General de Participaciones está conformado así:
• Una participación con destinación específica para el sector educativo, que
se denomina participación para educación.
• Una participación con destinación específica para el sector salud, que se
denomina participación para salud.
• Una participación con destinación específica para el sector agua potable
y saneamiento, que se denomina participación para agua potable y
saneamiento básico.
• Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua
potable y saneamiento básico, que se denomina participación para propósito
general.
Las participaciones para sectores sociales se asignan por los municipios conforme
a las siguientes reglas87:
• Un 58.5% corresponderá a la participación para educación.
• Un 24.5% corresponderá a la participación para salud.
• Un 5.4% corresponderá a la participación para agua potable y saneamiento
básico.
• Un 11.6% corresponderá a la participación de propósito general.
En todo caso a las áreas rurales se destina como mínimo el equivalente a la
proporción de la población rural sobre la población total del respectivo
municipio, tales porcentajes se podrán variar previo concepto de las oficinas
departamentales de planeación.
87 Artículo 2° Ley 1176 de 2007
Unidad 7
233
Marcial Córdoba Padilla
En aquellos municipios donde la población rural represente más del 40% del total
de la población debe invertirse adicionalmente un 10% más en el área rural.
•
Rol de las entidades
El rol de las diferentes entidades en el Sistema General de Participaciones se
detalla en el siguiente esquema:
DISTRIBUCIÓN DEL SGP
ROL DE LAS ENTIDADES
ENTIDAD
COMPETENCIA
Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
Calcula y comunica al DNP los montos
globales del SGP a distribuir
Entidades del Nivel Nacional
(Ministerios de Educación,
Protección Social, CGN, DANE,
IGAC, etc.)
Certifican al DNP las variables de
distribución (Matrícula, Afiliados al
SGSSS, Población, Área, etc.)
Departamento
Nacional de
Planeación
1.
2.
3.
Realiza la distribución del SGP
Somete la distribución a la
aprobación del CONPES
Comunica a las entidades
territoriales y los Resguardos
indígenas su participación en el SGP
Consejo Nacional de Política
Económica y Social -CONPES-
Aprueba la distribución del SGP
Ministerios de Educación,
Protección Social, y Hacienda
Giran los recursos del SGP a las
entidades territoriales
Fuente: DNP
7.3.1. Destinación de los recursos para educación
Los recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo
atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes activi­
dades:
• Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas
públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones
sociales.
234
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
•
•
•
Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios
públicos y funcionamiento de las instituciones educativas.
Provisión de la canasta educativa.
Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.
También se pueden destinar estos recursos a la contratación del servicio
educativo. Una vez cubiertos los costos de la prestación del servicio educativo,
los departamentos, distritos y municipios destinan recursos de la participación
en educación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas
lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo
de niños pertenecientes a los estratos más pobres.
La participación para educación del Sistema General de Participaciones es
distribuida por municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a
continuación:88
v
Población atendida. Anualmente se determina la asignación por alumno,
de acuerdo con las diferentes tipologías educativas que define la Nación,
atendiendo, los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus
diferentes modalidades) y las zonas urbana y rural, para todo el territorio
nacional. Se entiende por tipología un conjunto de variables que caracterizan
la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y
media, de acuerdo con metodologías diferenciadas por zona rural y urbana.
Dentro de una misma tipología la asignación será la misma para todos los
estudiantes del país.
La asignación por alumno en condiciones de equidad y eficiencia según niveles
educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y zona
(urbana y rural) del sector educativo financiado con recursos públicos, está
conformado, como mínimo por: los costos del personal docente y administrativo
requerido en las instituciones educativas incluidos los prestacionales, los
recursos destinados a calidad de la educación que corresponden principalmente
a dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación de infraestructura, cuota
de administración departamental, interventoría y sistemas de información.
v
Población por atender en condiciones de eficiencia. A cada distrito o
municipio se le puede distribuir una suma residual que se calcula así: se
toma un porcentaje del número de niños en edad de estudiar que no están
siendo atendidos por instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica
por la asignación de niño por atender que se determine, dándoles prioridad
88 En el caso de municipios no certificados los recursos son administrados por el respectivo
departamento.
Unidad 7
235
Marcial Córdoba Padilla
a las entidades territoriales con menor cobertura o donde sea menor la
oferta oficial, en condiciones de eficiencia. El CONPES determina cada año
el porcentaje de la población por atender que se propone ingrese al sistema
educativo financiado con los recursos disponibles del Sistema General de
Participaciones durante la siguiente vigencia fiscal.
v
Equidad. A cada distrito o municipio se puede distribuir una suma residual que
se distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE.
Los recursos de la participación de educación son transferidos así: los distritos
y municipios certificados reciben directamente los recursos de la participación
para educación. Los recursos de la participación para educación en los municipios
no certificados y los corregimientos departamentales, son transferidos al
respectivo departamento. Los recursos de calidad son girados directamente a
los municipios y no pueden ser utilizados para gastos de personal de cualquier
naturaleza.
7.3.2. Distribución de recursos para salud
Los recursos del Sistema General en Participaciones en salud se destinarán a
financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes:
• Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de manera
progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total.
• Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda.
• Acciones de salud pública, definidos como prioritarios para el país por el
Ministerio de Salud.
Los recursos del Sistema General de Participación destinados para la financiación
de la población pobre mediante subsidios a la demanda, son los asignados con
ese propósito en la vigencia inmediatamente anterior, incrementados en la
inflación causada y en el crecimiento real de los recursos del Sistema General
de Participaciones para Salud.
Los recursos para financiar las acciones de salud pública, definidas como
prioritarias para el país por el Ministerio de la Protección social, son iguales a los
asignados durante la vigencia anterior incrementados en la inflación causada y
se distribuyen entre los distritos, municipios y corregimientos departamentales,
de los nuevos departamentos creados por la Constitución de 1991, de acuerdo
con la sumatoria de los valores correspondientes a la aplicación de los criterios
de población, equidad y eficiencia administrativa, definidos así:
• Población por atender. Es la población total de cada entidad territorial
certificada por el DANE para el respectivo año y se distribuirá entre los
distritos, municipios y corregimientos de acuerdo con su población.
236
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
•
•
Equidad. Es el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial, de
acuerdo con su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública.
Eficiencia administrativa. Es el mayor o menor cumplimiento en metas
prioritarias de salud pública, medidas por indicadores trazadores.
Los recursos para financiar los eventos de salud pública, se distribuyen de
acuerdo con los criterios antes señalados así: 40% por población por atender,
50% por equidad y 10% por eficiencia administrativa, entendiéndose que ésta
existe, cuando se hayan logrado coberturas útiles de vacunación, así:
• Los departamentos reciben el 45% de los recursos destinados a este
componente, para financiar los eventos de salud pública de su competencia,
para la operación y mantenimiento de los laboratorios de salud pública, y el
100% de los asignados a los corregimientos departamentales.
• Los municipios y distritos reciben el 55% de los recursos asignados a este
componente, con excepción del Distrito Capital que recibirá el 100%.
• La apropiación de los recursos del Sistema General de Participaciones para
salud se hace sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la Ley de
Presupuesto.
• Los giros se deben efectuar en los diez (10) primeros días del mes siguiente
al que corresponde la transferencia, a los fondos que para el efecto deben
crear y organizar las entidades territoriales.
Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se
determina el programa anual de caja, en el cual se establecen los giros mensuales
correspondientes a la participación para salud. Los giros deben efectuarse en los
diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia,
para tal efecto se afora la participación para salud del Sistema General de
Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se gira
en la respectiva vigencia.
Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al
sector salud, deben organizar un fondo departamental, distrital o municipal
de salud, según el caso, que se maneja como una cuenta especial de su
presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad
de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal
independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y
destinación de los recursos de cada fuente.
En ningún caso, los recursos destinados a la salud pueden hacer unidad de
caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los
fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la
Contaduría General de la Nación. Los recursos del régimen subsidiado no podrán
hacer unidad de caja con ningún otro recurso.
Unidad 7
237
Marcial Córdoba Padilla
7.3.3. Distribución de los recursos para agua potable y
saneamiento básico
Los recursos del Sistema General de Participaciones correspondientes a la
participación para agua potable y saneamiento básico, se distribuirán de la
siguiente manera:
v 85% para distritos y municipios
v 15% para los departamentos y el Distrito Capital.
Los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico de los
distritos y municipios, serán distribuidos conforme a los siguientes criterios:
v Déficit de coberturas: se calculará de acuerdo con el número de personas
carentes del servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad
territorial, en relación con el número total de personas carentes del servicio
en el país, para lo cual se podrá considerar el diferencial de los costos de
provisión entre los diferentes servicios.
v Población atendida y balance del esquema solidario: para el cálculo de este
criterio se tendrá en consideración la estructura de los usuarios por estrato,
las tarifas y el balance entre los subsidios y los aportes solidarios en cada
distrito y municipio.
v Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas, tomando
en consideración los incrementos de la población atendida en acueducto y
alcantarillado de cada distrito o municipio, en relación con los incrementos
observados a nivel nacional.
v Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a través del
Índice de necesidades básicas insatisfechas, o el indicador que lo sustituya,
determinado por el DANE.
v Cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y administrativa de cada
entidad territorial en la gestión sectorial, considerando los costos en que
incurren los municipios de categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, por concepto de gastos
de energía eléctrica utilizada para el bombeo. El valor resultante de la
aplicación del anterior criterio no se tendrá en cuenta para efectos de
definir los topes máximos a los que se refiere el numeral 6 del artículo 99
de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1151 de 2007.
Corresponde al Gobierno Nacional la definición de la metodología aplicable
y reglamentación de la materia.
La distribución de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento
básico entre los departamentos, se realizará teniendo en cuenta la participación
de los distritos y municipios de su jurisdicción, en los indicadores que desarrollen
los criterios de déficit de coberturas, población atendida y balance de esquema
solidario y el esfuerzo de la entidad territorial en el aumento de coberturas.
238
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
7.3.4. Distribución de recursos de propósito general
Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente,
para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban
por la participación de propósito general.
Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a
cada distrito o municipio una vez descontada la destinación establecida para
inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal de que trata el inciso anterior y la asignación correspondiente a los
municipios menores de 25.000 habitantes, definida en el inciso 3° del artículo
4° del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el cuatro
por ciento (4%) para deporte y recreación, el tres por ciento (3%) para cultura
y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, FONPET.
Los recursos restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las
competencias asignadas por la ley.
Con los recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el
servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión
física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el
desarrollo de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos de la
participación de propósito general.
Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación de propósito
general y en desarrollo de la competencia de atención a grupos vulnerables
de que trata el numeral 11 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los distritos
y municipios podrán cofinanciar los gastos que se requieran para realizar el
acompañamiento directo a las familias en el marco de los programas diseñados
por el Gobierno Nacional para la superación de la pobreza extrema”.
Los recursos de la Participación de Propósito General serán distribuidos de la
siguiente manera:
•
El 17% distribuido entre los municipios menores de 25.000 habitantes,
así:
a) El 60% según la pobreza relativa. Para ello se tomará el grado de pobreza de
cada municipio medido con el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas,
NBI, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE, en relación
con el nivel de pobreza relativa nacional;
b) El 40% en proporción a la población urbana y rural. Para lo cual se tomará
Unidad 7
239
Marcial Córdoba Padilla
la población urbana y rural del municipio en la respectiva vigencia y su
proporción sobre la población urbana y rural total del país, según los datos
de población certificados por el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, DANE, que deben tener en cuenta la información sobre la
población desplazada.
•
El 83% distribuido entre los distritos y municipios, incluidos los menores
de 25.000 habitantes, así:
a) El 40% según la pobreza relativa. Para ello se tomará el grado de pobreza
de cada distrito o municipio medido con el Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas, NBI, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE,
en relación con el nivel de pobreza relativa nacional. En consecuencia
de lo anterior, el indicador de distribución para cada municipio y distrito
será el resultado de dividir su NBI entre la sumatoria de los NBI de todos
los municipios y distritos del país. Este indicador para cada municipio se
multiplicará por el monto total de recursos a distribuir por el criterio de
pobreza relativa;
b) El 40% en proporción a la población urbana y rural. Para lo cual se tomará
la población urbana y rural del distrito o municipio en la respectiva vigencia
y su proporción sobre la población urbana y rural total del país, según los
datos de población certificados por el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, DANE, que deben tener en cuenta la información sobre la
población desplazada;
c) El 10% por eficiencia fiscal. Entendida como el crecimiento promedio de
los ingresos tributarios per cápita de las tres últimas vigencias fiscales. La
información sobre la ejecución de ingresos tributarios será la informada
por las entidades territoriales y refrendadas por la Contaduría General de
la Nación antes del 30 de junio de cada año. En todo caso, los recursos
asignados por este criterio no pueden superar el 50% de lo asignado por los
criterios de población y pobreza relativa.
d) El 10% por eficiencia administrativa en la racionalización del gasto.
Entendida como el incentivo a los distritos y municipios que cumplan con los
límites establecidos para los gastos de funcionamiento de la administración
central de que trata la Ley 617 de 2000 o las normas que la modifiquen,
sustituyan o adicionen. El indicador de distribución será la diferencia entre
el límite establecido por la Ley 617 de 2000 y el porcentaje de gastos de
funcionamiento certificado para cada municipio y distrito, por la Contraloría
General de la República. La Contaduría General de la Nación será la entidad
encargada de certificar al DNP, antes del 30 de septiembre de cada año,
la diferencia entre el valor certificado a cada municipio y distrito por la
Contraloría General de la República y el límite correspondiente establecido
por la Ley 617 de 2000.
240
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
Un porcentaje de los recursos correspondientes a este criterio se podrá distribuir
entre las entidades territoriales beneficiarias que mantengan actualizado,
conforme a los criterios señalados por el DNP, el Sistema de Información de
Beneficiarios, Sisbén, o el que haga sus veces, y/o que cumplan con las metas
y lineamientos de las políticas priorizadas por el Gobierno Nacional. Para el
efecto el CONPES Social definirá la metodología correspondiente e informará
previamente a las entidades territoriales beneficiarias, las metas y lineamientos
priorizadas a evaluar.
Los recursos de la participación de propósito general son transferidos así:
•
•
Los distritos y municipios reciben directamente los recursos de la
participación de propósito general.
Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto
se determina el programa anual de caja, en el cual se establecen los giros
mensuales correspondientes a la participación para propósito general a los
distritos y municipios. Los giros deben efectuarse en los diez (10) primeros
días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto
se afora la participación para propósito general del Sistema General de
Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se
gira en la respectiva vigencia.
7.3.5. Asignaciones especiales
En el sistema general de participaciones se hacen las siguientes consideraciones:
•
Atención integral a la primera infancia
Las acciones en primera infancia, definidas como prioritarias por el Consejo
Nacional de Política Social, en desarrollo del artículo 206 de la Ley 1098 de
2006 siempre que dichas acciones no generen gastos recurrentes. Lo anterior,
teniendo en cuenta las prioridades que cada entidad territorial determine en sus
planes de desarrollo.
De acuerdo con los recursos certificados por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para atención integral a la primera infancia, el CONPES Social
realizará, con base en la población de 0 a 6 años ponderada por el Índice de
Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya determinado
por el DANE, la distribución de los recursos entre municipios, distritos y áreas no
municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés y definirá
las actividades financiables con ellos, atendiendo la priorización definida por el
Consejo Nacional de Política Social.
Unidad 7
241
Marcial Córdoba Padilla
A partir de la distribución realizada por el CONPES Social, se realizará un giro
anual a los distritos y/o municipios, a más tardar el 30 de junio del año en el que
se incorporen al Presupuesto General de la Nación.
Para el caso de las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas,
Guainía y Vaupés, el giro se realizará al respectivo departamento.
•
Asignación especial para alimentación escolar
El programa de alimentación escolar se financiará con recursos de diferentes
fuentes. Para el efecto, las entidades territoriales seguirán y aplicarán, en
primer término los lineamientos técnico-administrativos básicos respecto de la
complementación alimentaria, los estándares de alimentación, de planta física,
de equipo y menaje y de recurso humano, y las condiciones para la prestación
del servicio, que establezca el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
para el desarrollo del programa. Adicionalmente, considerarán los lineamientos
previstos en sus planes de desarrollo.
Los recursos para alimentación escolar serán distribuidos entre los distritos y
municipios, con base en los siguientes criterios:
a). El 95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a cada
entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior para
la cual se realiza la distribución, certificada por el Ministerio de Educación
Nacional, expandida por la dispersión poblacional y ponderada por el Índice de
Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya determinado
por el DANE.
b). El 5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad territorial
que reduzca la deserción escolar de un año a otro. Para el efecto el Ministerio
de Educación Nacional adoptará los mecanismos para obtener y certificar la
información correspondiente.
La focalización es responsabilidad de distritos y municipios, y se llevará a
cabo por las respectivas autoridades territoriales quienes, de acuerdo con
las recomendaciones del Consejo Distrital y/o Municipal de Política Social,
seleccionarán los establecimientos educativos oficiales, dando prelación a
aquellos que atiendan población desplazada, comunidades rurales e indígenas
y a los establecimientos educativos con la mayor proporción de la población
clasificada en los niveles 1 y 2 del SISBEN.
•
Asignación especial para municipios ribereños del río Magdalena
Los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones
242
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
para municipios ribereños del río Magdalena serán destinados a financiar,
promover y ejecutar proyectos relacionados con la reforestación que incluye la
revegetalización, reforestación protectora y el control de erosión; el tratamiento
de aguas residuales; y el manejo artificial de caudales que incluye recuperación
de la navegabilidad del río, hidrología, manejo de inundaciones, canal navegable
y estiaje; compra de tierras para protección de microcuencas asociadas al río
Magdalena
7.3.6. Programación y distribución de los recursos del Sistema
General de Participaciones
La programación y distribución de los recursos del Sistema General de Partici­
paciones se realiza así:
• El Ministerio de Hacienda y Crédito Público calcula los montos totales
correspondientes a la vigencia siguiente del Sistema General de Participaciones,
de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, y comunica al
Departamento Nacional de Planeación, el monto estimado que se incluye en
el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su presentación.
• Con fundamento en el monto proyectado para el presupuesto, el
Departamento Nacional de Planeación realiza la distribución inicial del
Sistema General de Participaciones de acuerdo con los criterios previstos
en la Ley, la cual debe ser aprobada por el CONPES para la Política Social.
• Cuando la Nación constate que una entidad territorial recibió más recursos
de los que le correspondería de conformidad con la ley, debido a deficiencias
de la información, su participación debe reducirse hasta el monto que
efectivamente le corresponda. Cuando esta circunstancia se presente, los
recursos girados en exceso se deducen de la asignación del año siguiente.
• Cuando en una vigencia fiscal el promedio de la variación porcentual de
los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores sea
superior al promedio con el cual se programó el presupuesto, el Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presenta al
Congreso de la República la correspondiente ley para asignar los recursos
adicionales, en la vigencia fiscal subsiguiente. Por el contrario, si el promedio
de la variación porcentual de los ingresos corrientes de la Nación durante
los cuatro años anteriores es inferior al programado en el presupuesto, se
dispondrá la reducción respectiva.
7.4. SISTEMA NACIONAL DE REGALÍAS
Contraprestación económica que recibe el Estado por la explotación de un
recurso natural no renovable cuya producción se extingue por el transcurso del
tiempo. Las regalías son un beneficio económico importante para el Estado y sus
Unidad 7
243
Marcial Córdoba Padilla
entidades territoriales. Las regalías son de dos tipos, según la participación de
las entidades territoriales y la destinación: Directas e indirectas.
El siguiente esquema resume los aspectos más importantes del Sistema Nacional
de Regalías:
Regalías
Ministerio de Minas y Energía
Ecopetrol
(Hidrocarburos)
Entes recaudadores
Minercol
(Minerales)
')2!.
Fondo
Nacional de
Regalías 32%
¿Quiénes reciben
las regalías?
Entes territoriales
Son los departamentos
y municipios
productores, los
municipios portuarios
y Resguardos indígenas
Departamento y
Municipios Productores
y Municipios Portuarios 68%
z1UIÏNES PUEDEN
z/BJETO DE LA
accEDER A LOS
Comisión Nacional
RECURSOS DE LS &.2
DE 2EGALÓAS
Todos los Entes
territoriales
pueden acceder
mediante
la representación de
proyectos de
desarrollo a la CNR
Su objeto principal
es vigilar y controlar
la correcta utilización
de las regalías,
compensaciones y la
administración,
distribución y
asignación de los
recursos del FNR
&ONDO .ACIONAL
DE 2EGALÓAS &.2
REGALÓAS INDIRECTAS
Es un fondo al cual
llegan los recursos de
regalías (32%) no
asigandos a
departamentos y
municipios productores
y municipios
portuarios
Regalías
DIRECtas
Son las regalías y
conpensaciones
giradas directamente
a departamentos
y municipios
productores y
municipios
portuarios
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Oferta de Financiación a Entidades
Territoriales. Bogotá, enero de 2004
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos,
tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.
Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señala la
Ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación
del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.
244
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes.
La Ley 141 de 1994 creó el Fondo Nacional de Regalías con recursos provenientes
de las regalías asignadas por la ley a los departamentos y municipios en los
que se producen o transportan recursos naturales no renovables, los cuales se
destinan en su totalidad a las entidades territoriales para promover la minería
y financiar proyectos de inversión prioritarios, según los planes de desarrollo de
las respectivas entidades.
Con los recursos del Fondo Nacional de Regalías se pueden adelantar proyectos
de desarrollo económico, equipamiento municipal, electrificación y servicio de
la deuda generada por proyectos de inversión.
7.4.1. Regalías directas
Las regalías directas son percibidas por los entes territoriales en cuyas
jurisdicciones están ubicadas las explotaciones de recursos naturales no
renovables, los municipios portuarios y en algunos casos los que están en el
área de influencia de los municipios productores y portuarios. A partir de la
vigencia de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Estado cedió a las
entidades territoriales las regalías por la explotación de los recursos naturales
no renovables, no asignadas a los departamentos y municipios productores,
señalándose “la destinación específica” que se le deben dar a estos recursos.
La Ley 141 de 1994 trató la materia en lo referente a regular el derecho del Estado
a percibir regalías, a establecer las reglas para su liquidación y distribución, creó
el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías y dictó otras
disposiciones entre las cuales puede anotarse el otorgar facultades de control
y vigilancia a la Comisión Nacional de Regalías a fin de verificar la correcta
inversión de las regalías, norma modificada y complementada por la ley 756 de
2002.
•
Liquidación
De acuerdo con la ley los valores a liquidar a favor del Estado como regalía
por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional,
corresponde a un porcentaje sobre el valor de la producción en boca o borde
de mina o pozo, según corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar la
siguiente tabla, valores que son recaudados y distribuidos por las entidades
competentes:
Unidad 7
245
Marcial Córdoba Padilla
REGALÍA
RECURSO NATURAL
(%Valor de la
producción)*
Hidrocarburos
Según
Producción
KBPD**
ENT. RECAUDADORA
Y DISTRIBUIDORA
ECOPETROL
Carbón:
- Explotación>3mill.Ton./año
- Explotación<3mill. Ton/año
10%
5%
Minercol y Carbocol
Níquel
12%
Minercol
Hierro y cobre
5%
Minercol
Oro y plata
4%
Minercol
Platino
5%
Minercol
Sal
12%
Concesión Salinas - IFI
Calizas, yesos, arcillas y gravas
1%
Alcaldías Municipales
Minerales radioactivos
10%
Minercol
Minerales metálicos
5%
Minercol
Minerales no metálicos
3%
Minercol
Esmeraldas y demás piedras
preciosas
1.5%
Minercol
Fuente: DNP-GAFT
* Porcentaje sobre el valor de la producción en boca de pozo o borde de mina, según corresponda.
** Se entiende por “Producción KBPD” la producción diaria promedio mes de un campo, expresada
en miles de barriles por día. Para el cálculo de las regalías aplicadas a la explotación de hidrocar­
buros gaseosos, se aplicará la siguiente equivalencia: Un (1) barril de petróleo equivale a cinco
mil setecientos (5.700) pies cúbicos de gas.
v
Destinación por parte de las entidades territoriales
Como se ha indicado las regalías directas que reciben las entidades territoriales
como compensación por la explotación de recursos naturales no renovables de
propiedad del Estado, se destinarán a la inversión, de acuerdo con el siguiente
detalle:
246
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
DESTINACIÓN POR TIPO ENTIDAD TERRITORIAL
PORCENTAJE
PORCENTAJE DEPARTAMENTOS
(Ley 756 art. 13)
MUNICIPIOS
(Ley 756 art. 14)
A inversión en proyectos prioritarios
que estén contemplados en el
plan general de desarrollo del
departamento o en los planes de
desarrollo de sus municipios.
• No menos del (50%) para
los proyectos prioritarios
que estén contemplados en
los planes de desarrollo de
los municipios del mismo
departamento,
que
no
reciban regalías directas.
• El 5% para la interventoría
técnica de los proyectos
que se ejecuten con estos
recursos.
• No podrán destinarse más
del (15%) a un mismo
municipio.
A inversión en proyectos de
desarrollo municipal contenidos en el
plan de desarrollo, con prioridad
para aquellos dirigidos al
saneamiento ambiental y para los
destinados a la construcción y
ampliación de la estructura de
servicios de salud, educación,
electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios
públicos básicos esenciales.
El (5%),
Para la interventoría técnica de
los proyectos que se ejecuten
con regalías.
Para la interventoría técnica de
los proyectos que se ejecuten con
regalías.
El (5%)
Para gastos de funcionamiento
u operación.
El (50%), y solo cuando estos recursos
no provengan de proyectos de
hidrocarburos, para sufragar los
costos de manejo y administración
que tengan las entidades de orden
nacional a cuyo cargo esté la función
de recaudo y distribución de regalías
y compensaciones.
El 90%
Fuente: DNP
Las regalías están direccionadas a la inversión en salud, educación y saneamiento
básico, hasta cumplir unas coberturas mínimas (Ver Tabla) las cuales define el
Decreto 1747 de 1995, certificadas por la autoridad competente, según el caso,
así:
COBERTURA MÍNIMA
(Art. 20 Dto 1747/95)
• Mortalidad Infantil, máximo 1%.
• Salud de la población pobre, mínimo
100%.
• Educación básica, mínimo 90%.
• Agua potable y alcantarillado, mínimo
70%.
EN LOS
DEPARTAMENTOS
Certificada por el
Ministerio sectorial.
EN LOS
MUNICIPIOS
Certificada por la oficina de
Planeación departamental
o quien haga sus veces.
Unidad 7
247
Marcial Córdoba Padilla
7.4.2 Regalías indirectas
Las Regalías Indirectas, corresponden a los recursos provenientes de las
regalías que no sean asignadas directamente a los departamentos y municipios
productores, siendo entregadas al Fondo Nacional de Regalías-FNR, y deben ser
destinados a la promoción de la minería, preservación del medio ambiente y
financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en
los planes de desarrollo de las diferentes entidades territoriales.
El FNR es un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica,
creado con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los
departamentos y a los municipios productores o portuarios, recursos destinados
de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Política, a la promoción
de la minería, a la preservación del medio ambiente y a la financiación de
proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las entidades territoriales. Los recursos del Fondo Nacional de
Regalías se administran a través de la Comisión Nacional de Regalías, como
Unidad Administrativa Especial y se accede a ellos mediante la presentación
de proyectos de desarrollo regional presentados por alcaldes, gobernadores y
representantes de los resguardos indígenas de todo el país.
El Decreto 2141 de 1999 definió las áreas, proyectos y actividades financiables,
así como los mecanismos, procedimientos y trámites que deben tener en cuenta
las entidades territoriales para acceder a sus recursos. Los recursos del Fondo
Nacional de Regalías, se destinan en términos generales así:
DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO
NACIONAL DE REGALÍAS
DESTINACIÓN
% DISTRIBUCIÓN
GENERAL
Proyectos de Energización
15%
Proyectos Específicos
13%
Minería, Medio Ambiente y Proyectos Regionales
61%
CAR del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena)
10%
Otros prioritarios para sus pobladores
TOTAL
1%
100.00
Fuente: DNP
Unos y otros deben cumplir con lo establecido en la Ley 141 de 1994, y sus decretos
reglamentarios, en el Decreto 2141 de 1999 y en la Ley 756 de 2002. Con recursos
del Fondo Nacional de Regalías bajo la modalidad de Cofinanciación, es decir,
248
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
con una contrapartida de aportes de recursos propios o de bienes y servicios
que hace la entidad territorial o el ente ejecutor para garantizar la financiación
completa de los proyectos de desarrollo presentados ante la Comisión Nacional
de Regalías, se financian proyectos destinados a:
•
•
•
Fomento de la minería: son aquellos proyectos destinados a la elaboración
de estudios, la realización de labores de prospección, exploración, diseño,
promoción, supervisión y ejecución de proyectos mineros, con énfasis en la
pequeña y mediana minería.
Energización: son aquellos proyectos destinados a la generación, transporte,
transformación, ampliación y remodelación de redes, mantenimiento, control
y disminución de pérdidas de energía. Estos recursos están destinados a
zonas interconectadas y no interconectadas.
Proyectos para la preservación del medio ambiente: son aquellos proyectos
destinados a la financiación del saneamiento ambiental, el desarrollo
sostenible, la recuperación y reservación de las cuencas hidrográficas en
todo el país, la preservación, reconstrucción y protección ambiental de los
recursos naturales renovables, establecidos o avalados por las Corporaciones
Autónomas Regionales y clasificados temáticamente.
Unidad 7
249
1.
La distribución de la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación NO tiene en cuenta el criterio de:
A. Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación.
B. Reparto entre la población urbana y rural.
C. Pobreza relativa.
D. Eficiencia.
E. Necesidades básicas insatisfechas.
2.
Las erogaciones del Estado con destino o personas naturales o jurídicas
públicas o privadas, generalmente sin el carácter de contraprestación en
bienes o servicios, son:
A. Los servicios personales.
B. Los gastos generales.
C. Las transferencias.
D. Los gastos de operación comercial.
3.
Las transferencias de la Nación a las entidades territoriales son un medio
o instrumento de la política a través de la cual se busca:
A. La racionalización del gasto.
B. El equilibrio territorial.
C. Transparencia en el gasto.
D. Reciprocidad regional.
4.
En las transferencias de la Nación a los territorios, los recursos son enviados
directa y efectivamente a los departamentos, distritos y municipios de
acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto o
directamente a los municipios, mediante giros efectuados por:
A. Planeación Nacional.
B. Presidencia de la República.
C. El Tesoro departamental y municipal.
D. El CONPES. El Ministerio de Hacienda.
5.
Los ingresos corrientes de la Nación que son objeto de transferencias,
están constituidos por:
A. Las tasas y multas.
B. Los tributarios y los no tributarios.
C. Las transferencias internas y externas.
D. Las rentas cedidas.
E. Los ingresos de capital y los recursos del crédito.
6.
Para el giro de los recursos de las transferencias contenidas en la Ley de
presupuesto, el Programa Anual de Caja se hace sobre la base de:
A. La totalidad de lo presupuestado.
B. El presupuesto territorial.
C. El 90% del aforo.
D. El 10% del reaforo
7.
Los resguardos indígenas para efecto de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación se consideran como:
A. Municipio.
B. Departamento.
250
EVALUACIÓN DE LA SÉPTIMA UNIDAD
Marcial Córdoba Padilla
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
8.
Las entidades territoriales deben destinar los recursos del Sistema General
de Participaciones de las entidades territoriales a la financiación de los
servicios a su cargo, dándoles prioridad a:
A. Educación y salud.
B. Salud y saneamiento básico.
C. Recreación y deporte.
D. La seguridad social del adulto mayor.
9.
No es uno de los aspectos que conforman el Sistema General de
Participaciones:
A. Participación para educación.
B. Participación para salud.
C. Participación para propósito general.
D. Participación para agua potable y saneamiento básico.
10. A cada distrito o municipio se puede distribuir una suma residual el Sistema
General de Participaciones de acuerdo con:
A. La población a atender.
B. El indicador de pobreza.
C. La categoría del municipio.
D. El esfuerzo fiscal.
E. La eficiencia en la ejecución presupuestal.
11. Los recursos de la participación de educación en los municipios no
certificados son transferidos a:
A. A la respectiva tesorería municipal.
B. A la Asamblea departamental.
C. Al respectivo departamento.
D. A la Caja del magisterio.
12. NO es uno de los componentes del Sistema General en Participaciones
destinado a financiar en salud:
A. Subsidio a la oferta.
B. Acciones de salud pública.
C. Servicio a la población pobre.
D. Subsidio a la demanda.
EVALUACIÓN DE LA SÉPTIMA UNIDAD
C. Territorio autónomo.
D. Ninguna de las anteriores.
13. Mediante la Ley 1176 de 2007, se desarrolla:
A. Ley del Plan.
B. La Ley de presupuesto.
C. Los artículos 356 y 357 de la Constitución Política.
D. Los artículos 15 y 16 de la Ley 715 de 2001.
14. Las entidades territoriales con los fondos provenientes de la regalías NO lo
pueden aplacar a:
A. La promoción de la minería.
B. La preservación del ambiente.
C. Financiar proyectos regionales de inversión prioritarios.
D. Electrificación rural.
Unidad 7
251
Marcial Córdoba Padilla
TALLER
En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo
siguiente:
Finanzas del ente territorial
- Aspectos generales: comportamiento de sus finanzas
- Régimen de transferencias: Participación de los ingresos
corrientes de la nación.
- Sistema general de participación: distribución de recursos
- Sistema nacional de regalías: regalías que recibe.
LECTURA RECOMENDADA
ALLEN, Richard. Gestión financiera pública. Departamento de Finanzas
Públicas, FMI, julio de 2007.
CUELLO DUARTE, Francisco. Alcaldes, líderes y gerentes del nuevo Municipio,
Ecoe Ediciones, Bogotá, 2006.
LEY, David and Thomas Hutton. “Office Decentralization and Public Policy in a
Post-Industrial City: The Case of Greater Vancouver.” In Regional Diversification
and Structural Change: Proceedings of the Canada-United Kingdom Symposium
on Industrial Geography held at the University of Calgary, Canada, in August
2003, ed.
LÓPEZ CERVANTES, Rene. Los Servicios Públicos Municipales, Editorial. Siglo
XXI, México, 2008.
VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2007.
252
Déficit fiscal, Financiación
y Deuda Pública
COMPETENCIAS A LOGRAR
Al completar el estudio de la presente unidad, se debe conocer y analizar
de manera general fenómeno del déficit fiscal, las diferentes fuentes de
financiación, normatividad que rige el endeudamiento en las entidades
oficiales, al igual que comprender y entender los requisitos que se deben
allegar para tener acceso al crédito público.
RESUMEN DE LA UNIDAD
Déficit fiscal es la situación de desequilibrio en el presupuesto, en que los
gastos superan a los ingresos. La insistencia en reducir el déficit en Colombia ha
llevado a tomar el camino de la racionalización del gasto público, alterando su
composición y adelantando reformas institucionales que impiden o distorsionan
la adecuada asignación de recursos.
El Estado debe obtener recursos financieros adecuados para la financiación de
los planes y programas plasmados en el Plan de Desarrollo y el déficit fiscal
generado. Para esto cuenta con diferentes fuentes como transferencias,
recursos propios y crédito.
Como deuda pública comprende todas las obligaciones del Estado frente a sus
acreedores, que puede ser interna y externa.
Marcial Córdoba Padilla
8. DÉFICIT FISCAL, FINANCIACIÓN Y DEUDA PÚBLICA
Déficit fiscal es la situación de desequilibrio en el presupuesto en la cual los
gastos superan a los ingresos. El problema del déficit fiscal tiene tres dimensiones
diferentes: su propia cuantía, el crecimiento excesivo de los gastos y el
aumento en el nivel impositivo, que a pesar de no financiar el déficit fiscal
crea efectos que convierten los tributos en un problema que reclama su propio
tratamiento y soluciones. La insistencia en reducir el déficit en ha tenido que
tomar el camino de la racionalización del gasto público, alterando su composición
y adelantando reformas institucionales que impiden o distorsionan la adecuada
asignación de recursos.
8.1. DÉFICIT FISCAL
Déficit fiscal es la situación inversa a la del superávit fiscal, que expresa una
diferencia negativa entre los ingresos y los egresos públicos, de acuerdo con el
presupuesto que maneja usualmente el Gobierno89. El déficit fiscal se establece
mediante el conocimiento de las vigencias anteriores a través del balance de
la Nación, el cual se calcula con el fin de mantener una visión de la situación
real del Estado en el aspecto financiero. El Gobierno dispone de un registro de
los ingresos y egresos efectivos ejecutados ordinariamente en un determinado
periodo de tiempo, por ejemplo un año. Estos registros en forma neta determinan
la pérdida o ganancia en la gestión de gobierno durante una vigencia, de manera
semejante a lo que la empresa se denomina el Estado de Pérdidas y Ganancias
que al final del año arroja déficit o superávit.
Las perdidas en un año, se deben anotar en el balance, bien sea aumentando los
pasivos o disminuyendo los activos, y así como en cualquier empresa podemos
conocer su situación financiera en un momento dado conociendo su balance de
un período, también en el sector público podemos conocer el estado de déficit
o superávit acumulado de la vigencia con los periodos anteriores.
8.1.1. Noción de Déficit
La noción de déficit, aparentemente indeseable para cualquier empresa, no lo
es tanto en el sector público ya que los países deben manejar su presupuesto
en términos macroeconómicos, máxime cuando se ven abocados a la
globalización.
89 Banco de la República de Colombia. Apuntes Económicos, diciembre de 2007.
254
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
En la medida en que el Estado se comprometa con los diferentes sectores de la
economía y en especial con la inversión social, es permisible y hasta deseable el
que mantenga un cierto estado de déficit ya que ello implica oportunidades de
desarrollo; las situaciones de crisis generan oportunidades insoslayables, tanto
para los individuos considerados de manera aislada como para las sociedades
organizadas. Esto es definitivamente cierto. No es posible concebir una situación
de estímulos hacia el progreso y el desarrollo, cuando no se tiene la posibilidad
de enfrentar retos que activen ocultos potenciales de productividad.
Existen varios conceptos de déficit, cada uno de ellos con significados diferentes,
así90:
• Déficit presupuestal, asociado al sistema de causación que utiliza la
contabilidad presupuestal y consiste en registrar los ingresos y gastos cuando
el Gobierno adquiere o reconoce en forma clara y precisa el derecho. La
diferencia entre los mayores ingresos y los gastos genera este tipo de déficit.
• Déficit fiscal, que consiste en el déficit presupuestal en que se ha incurrido
en una vigencia determinada y el resultado obtenido en la vigencia anterior,
también se define como la diferencia entre activos corrientes y pasivos
corrientes.
• Déficit de operaciones efectivas, que es la diferencia entre los ingresos
ordinarios y permanentes de la tesorería y el nivel de gastos. Este déficit es
el que resulta más importante para el análisis económico.
• Déficit de tesorería, que expresa las diferencias entre las disponibilidades
de la tesorería y las exigencias que existen a su cargo.
8.1.2. El déficit fiscal en Colombia
Desde la época de la independencia se marcó el destino de nuestro endeudamiento
o por lo menos de la dependencia de los empréstitos extranjeros, como
consecuencia del déficit fiscal. Sin embargo, tal parece que durante el siglo XIX
y comienzos del siglo XX no se conocía el déficit fiscal, por lo menos de manera
tan intensa y persistente como se vive en nuestros días. Esto a partir de la noción
clásica del perfecto equilibrio económico como una meta ideal que consideraba
el déficit fiscal sólo justificable en casos de emergencia o de guerra91.
A partir de la reforma fiscal de 1923 y hasta el año de 1925 los balances de la
Nación arrojaron superávit. En 1926 se observó un equilibrio completo y desde
1927 a 1930 se comenzó a registrar déficit, hasta un valor al final en este período
de $ 25.633.408.
90 GÓMEZ PORTILLO, Enrique. Economía Política, Perú, USMP, 2007
91 Consultar RAMIREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Públicas en Colombia, Quinta Edición. Bogotá,
Librería Ediciones del Profesional, Bogotá, 2007, capítulo III.
Unidad 8
255
Marcial Córdoba Padilla
Desde entonces la administración pública ha procurado disminuir el déficit o por
lo menos que no aumente hasta cifras incontrolables. La estrategia general que
se ha mantenido hasta nuestros días es la combinación de la reducción de los
gastos, con el aumento de algunos impuestos y la creación de otros nuevos.
Un factor importante del déficit de 1932 la generaban los Ferrocarriles Nacionales,
por lo cual se debió crear el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles que
gracias a un esfuerzo de tipo comercial y autónomo logró generar superávit en
años posteriores; esta experiencia se puede considerar como una de las primeras
tendencias hacia la privatización que vendría a desarrollarse plenamente hacia
finales de siglo.
Entre 1979 y 1984 el déficit fiscal registró los más altos niveles alcanzados en la
posguerra debido a la contracción de la tributación, la recesión económica, el
rezago de las tarifas de los servicios públicos, el desbordamiento de los gastos
corrientes (que se ampliaron en 2.4 % del PIB en el período) y el holgado acceso
a recursos de financiamiento (tanto externos como del Banco de la República).
A partir del 1985 esta situación empieza a ser corregida, lográndose en un corto
lapso de tiempo el que ha sido considerado como uno de los más rápidos y exitosos
procesos de ajuste fiscal en toda América Latina y un elemento fundamental del
plan de estabilización de mediados de la década de los ochenta. Luego de un
período de relativa estabilidad, a comienzos de los noventa se hacen nuevos
esfuerzos por incrementar el ahorro público y reducir la magnitud del déficit
fiscal, por su incidencia crítica sobre la credibilidad del programa de reforma
estructural y apertura de la economía colombiana.
En los últimos tres años la situación ha sido así:
• En 2006, el déficit fiscal de Colombia se ubicó en 0,8 por ciento y el del
Gobierno Central llegó a 4,1 por ciento.
• Para el 2007 el déficit se ubicó en el 0,8 por ciento, en tanto que el déficit
del Gobierno Nacional se ubicó en 3,2 por ciento.
• Para 2008, la meta del déficit fiscal consolidado es de 1,4 por ciento,
mientras que la del Gobierno Central es de 3,3 por ciento.
8.1.3. Diagnóstico del déficit fiscal en Colombia
El déficit fiscal se ha financiado con deuda pública; en sólo dos años de 1997 a
1999 pasó del 33% al 50% del PIB. El déficit fiscal debe concentrar la preocupación
de las administraciones, haciendo énfasis en el origen del desequilibrio que
existe en las cuentas del Gobierno.
Una de las principales causas del problema es la ineficiencia del Estado para
realizar sus tareas y el hecho de que el recaudo de impuestos es insuficiente
256
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
para atender los gastos del Gobierno. El problema fiscal no se puede desligar de
la crisis política; en estas condiciones, la reforma del Estado es impostergable.
Teniendo en cuenta que las transferencias territoriales sólo explican la tercera
parte del crecimiento en la participación del gasto en el PIB, en la década
de los noventa, se concluye que el proyecto de reforma constitucional tiene
connotaciones fiscalistas, cuya intención última es, como queda dicho, ajustar
el déficit del Gobierno Nacional.
Frente a un desarreglo fiscal elevado se debe dedicar la atención especial que
merece, para evitar el deterioro de las finanzas públicas y el desaliento de los
inversionistas propios y externos. Con los indicadores desfavorables, la viabilidad
económica y financiera del Gobierno está seriamente comprometida trayendo
como consecuencia una crisis de insolvencia y cesación de pagos.
En general, los resultados de este análisis evidencian avances importantes en los
fundamentales de la economía colombiana, en especial en materia de crecimiento
económico, inversión, reservas internacionales e inversión extranjera directa.
Sin embargo, las mayores debilidades se concentran en el déficit en cuenta
corriente y en los resultados fiscales del Gobierno Nacional Central92.
Hoy, Colombia mantiene un déficit en cuenta corriente de 3,4 por ciento del
PIB, mientras que a principios de esta década se ubicaba en niveles cercanos
al 1 por ciento del PIB. A primera vista, el déficit en cuenta corriente se
constituye en una de las principales debilidades estructurales de la economía
colombiana, sobretodo si se tiene en cuenta que las cuentas externas de los
países latinoamericanos se han visto beneficiadas por el auge de los precios
internacionales de los commodities.
Los analistas económicos le atribuyen el mayor porcentaje del déficit del país
al déficit en cuenta corriente al hacer percepción del riesgo en la calificación
soberana. Hoy, el déficit en cuenta corriente obedece sobre todo a un deterioro
importante en la balanza comercial, particularmente al dinamismo de las
importaciones.
8.1.4. Perspectiva futura del déficit fiscal
Para enfrentar el problema del déficit fiscal, en términos generales, se requiere
garantizar el crecimiento económico de manera progresiva, sostenida y estable,
además de propender siempre por una mejor distribución del ingreso y por elevar
la calidad de vida, es decir, que el Estado cumpla a cabalidad con su cometido.
92 Carolina Tovar A. Analista de Investigaciones Económicas, Portafolio, 29 noviembre 2008
Unidad 8
257
Marcial Córdoba Padilla
En relación con déficit del Gobierno Central, que es un problema crónico en la
economía colombiana, se debe atender a los siguientes campos de acción:
•
•
Lograr una estructura tributaria que responda al crecimiento de la
economía.
Ejercer mayor control del gasto público.
El gasto público está relacionado con los grupos de presión. No se puede pretender
que no existan los grupos de presión; pero si es necesario manejarlos. En la
estructura del gasto público se encuentran los siguientes grupos de presión:
v
v
v
Los gastos de funcionamiento, los salarios y las pensiones.
Los intereses de la deuda, que reflejan fundamentalmente un exceso de
gasto en el pasado, y que obliga a enfrentar un exceso de pagos en el
futuro.
La carga presupuestal que representa el sostenimiento del orden público.
Además de los anteriores, debemos considerar el desangre en las finanzas
públicas que genera la corrupción administrativa. La dificultad estriba en la falta
de definición del modelo económico que debe guiar a largo plazo el crecimiento.
Mientras no se tenga una clara concepción en este sentido, se estarán dando
tumbos en una ruta de cortos plazos, respondiendo a estímulos inmediatos,
en vez de avanzar en una ruta definida con una estrategia para alcanzar el
desarrollo nacional.
Para avanzar hacia una visión de largo plazo es fundamental garantizar en cierto
grado, la obligación del Gobierno que debe orientar el gasto hacia el apoyo del
desarrollo nacional a largo plazo, lo cual implica replantear el tema de la deuda,
ya que se está gastando en el pago de intereses y no en crear las bases para hacer
más competitivo el país. No se está gastando lo suficiente en infraestructura ni
en recursos humanos y, tampoco se está haciendo con la eficiencia requerida.
Otro aspecto que tiene que ver con la presión fiscal y el largo plazo es la parte
tributaria.
Cuando surgen los problemas fiscales frecuentemente lo que se hace es solucionar
la insuficiencia de ingresos de manera coyuntural, esto es, no buscando la
estructura tributaria para fomentar el crecimiento y la competitividad, sino
la que fomenta la recaudación. En este sentido el país debe abocarse a pensar
cuál debería ser la estructura tributaria que apoye el proceso de desarrollo,
independientemente de cuáles son los ingresos que se requieren en el futuro
para cubrir el déficit fiscal.
258
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
8.2. FINANCIACIÓN ESTATAL
Con el surgimiento del déficit fiscal, surge también el clima de desconfianza en
torno a la bondad y capacidad del gasto y, en general de las prácticas fiscales
para alcanzar objetivos macroeconómicos93.
8.2.1. Financiación nacional
Como una forma de responder el Estado por el déficit fiscal han surgido tres
teorías a saber:
• La teoría de las fallas del mercado: como mecanismo de asignación
de precios y cantidades en forma eficiente obliga al Estado a intervenir
para corregir dichas fallas para mediante la asignación de recursos, la
distribución de la riqueza y la estabilización, surgiendo de esta forma dos
manos invisibles, la del mercado y la del Estado.
• La teoría de las fallas públicas, señala que los desequilibrios ya no se
pueden justificar por los motivos económicos, sino por las fallas del sector
público que perturban la eficiencia e introducen rigideces que conducen a
que el gasto público no siempre siga el ciclo económico para atender las
fallas del mercado, sino que sigue el ciclo electoral y los intereses de sus
actores, surgiendo de esta forma el déficit fiscal.
• La teoría de la crisis fiscal del Estado: parte de la proposición central de
que las funciones del Estado se derivan de las contradicciones inherentes al
mismo proceso de acumulación del capital, pues la acumulación de capital
social y los gastos sociales son cada vez más crecientes y ello conduce al
aumento de los ingresos del Estado por la vía de los impuestos, con la cual
se afectan las utilidades y con este mecanismo se reduce la acumulación.
Una estrategia práctica de financiación sería por ejemplo, para responder por la
deuda, emitir bonos y ponerlos a disposición de los ahorradores e inversionistas
financieros privados, los cuales a su vez, entran a tributar por estos mismos
bonos. Se constituye así el Estado en el ente administrativo y regulador que
debe ser, ya que no hace otra cosa distinta que aprovechar el poder adquisitivo
de sus habitantes para obtener bienes dirigidos a ellos mismos.
A continuación se muestran las diferentes fuentes de financiación con las que
cuenta el Estado94:
93 Consultar The E.C. Structural Funds and The Regional Development. The Spanish Atlantic
Regions.40th Congress Of The European Regional Science Association, 30 August – 2 September
2000 In Barcelona.
94 Ver Departamento Nacional de Planeación – DDT Oferta de financiación a Entidades territoriales,
Bogotá, enero de 2004
Unidad 8
259
Marcial Córdoba Padilla
Fuentes de
financiación del
Estado
Recursos
del crédito
Recursos
propios
Regalías
Entidades y
programas
nacionales
Transferencias
SGP
Recursos de
cooperación
internacional
8.2.2. Financiación territorial
Las administraciones territoriales deben obtener recursos financieros adecuados
para la financiación de los planes y programas plasmados en el Plan de Desarrollo.
Existe la necesidad de tener un sistema tributario sólido y sostenible, que
permita a los territorios, en contrapartida con las transferencias de la Nación,
la financiación de la inversión social. Complementariamente las entidades
territoriales cuentan con otras alternativas de obtención de recursos, cuyo
acceso depende de la fuente específica y de las necesidades de inversión y
focalización.
•
Destinación de las fuentes
De las fuentes para el financiamiento municipal (transferencias, recursos propios
y crédito) las dos primeras se destinan para garantizar la infraestructura mínima
de servicios, la seguridad y la institucionalidad necesaria para el desarrollo local;
la última, se ha utilizado para financiar la inversión y en consecuencia la riqueza,
cuya modalidad a largo plazo, para los municipios, presenta las características:
•
Recursos del crédito
Tal como se muestra en el siguiente gráfico:
260
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
Recursos del crédito
FUENTES
Crédito interno
• Banca comercial
• Banca oficial del desarrollo
1. Fondo para el financiamiento del Sector
Agropecuario - FINAGRO
2. Instituto de Fomento Industrial - IFI
3. Banco de comercio Exterior de Colombia S.A.Bacoldex
4. Financiera Energética Nacional - FEN
5. Financiera de Desarrollo Territorial - FINDETER
6. Fondo Nacional de Desarrollo - FONADE
Crédito externo
• Organismos internacionales de fomento o de
banca multilateral
• Gobiernos o crédito bilateral
• Banca privada o comercial
• Proveedores
• Bonos
Créditos a largo plazo
Modalidades de crédito de largo plazo a las que pueden acceder los municipios
Largo plazo
Modalidad
Definición
Plazo
Tasa
Créditos de
fomento
Son líneas de crédito redescontadas,
Para promocionar y desarrollar
sectores especifícos de la economía.
1-4 años
DTF + 1 hasta
DTF + 5
Créditos
bancarios
Créditos emitidos por entidades
bancarias para financiar proyectos de
largo plazo.
1 - 10 años
DTF + 4 hasta
DTF + 5
Títulos y
bonos
Títulos de deuda emitidos en el
Mercado de valores
Más de 10
años
DTF + 2 hasta
DTF + 3
(perrogables)
Unidad 8
261
Marcial Córdoba Padilla
•
Ley 964 de 2005 (de Valores)
Con esta Ley, el Gobierno Nacional interviene el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos captados del público que hagan parte de una emisión:
a) Las acciones;
b) Los bonos;
c) Los papeles comerciales;
d) Los certificados de depósito de mercancías;
e) cualquier título o derecho resultante de un proceso de titularización;
f) Cualquier título representativo de capital de riesgo;
g) Los certificados de depósito a término;
h) Las aceptaciones bancarias;
i) Las cédulas hipotecarias;
j) Cualquier título de deuda pública.
•
Bonos municipales
Un bono municipal es un instrumento de deuda según el cual una municipalidad
se compromete a pagar al tenedor del bono (individuos o instituciones) el monto
principal que ha sido prestado más un interés antes de la fecha de madurez del
mismo, tal como se muestra en el siguiente gráfico:
Cupón
Cupón
Cupón
Cupón
Plazo de vencimiento
Capital
+ cupón
Vencimiento
Capital
En la emisión de bonos se debe tener en cuenta que:
a) En razón al panorama de déficit fiscal de los gobiernos centrales, no se
pueden esperar aumentos en las asignaciones presupuestarias para las
entidades municipales, por el contrario pueden disminuirse.
b) La financiación por el sistema bancario también está limitada por el
programa de saneamiento fiscal de la Ley 617 del 2000, particularmente
para municipios altamente endeudados.
c) El acceso a la financiación de la banca multilateral y de fomento está
determinado por políticas nacionales que exigen mayor responsabilidad y
orientación de mercado para los proyectos a financiar.
•
Entidades y programas nacionales
Las entidades y programas nacionales participan en la financiación territorial,
como se indica en el siguiente gráfico:
262
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
Entidades y programas nacionales
v
1.
Inversiones regionales del plan nacional de desarrollo
2.
2.1
2.2
2.3
Confinanciación con entidades nacionales
Fondo Nacional de Desarrollo - FONADE
Fondo Nacional de Caminos Vecinales - FNCV
Fondo Nacional Ambiental - FONAM
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
Programas y entidades del orden nacional
Ministerios sectoriales
FIP
Fondo de Programas Especiales para la Paz
INCONDER
PLANTE
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Acción Social
Recursos de cooperación internacional
Como se muestra en el siguiente gráfico:
Recursos de cooperación internacional
1.
Agencia Colombiana de Cooperación
2.
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9
Cooperación específica de algunos países
Alemania
España
Canadá
Estados Unidos de América
Francia
Japón
Reino Unido
Reino de Países bajos
Suecia
3.
3.1
3.2
3.3
Cooperación de organismos multilaterales
Comisión Europea
Banco Mundial
Agencias del Sistema de las naciones Unidas
Unidad 8
263
Marcial Córdoba Padilla
•
Financiación de los gastos de funcionamiento
La administración municipal no puede atender gastos de funcionamiento con los
recursos que tengan destinación específica como:
a) Sistema General de Participaciones-SGP forzosa inversión;
b) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o
convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar,
recaudar o ejecutar;
c) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación
financiados con recursos de destinación específica;
d) Los recursos de cofinanciación;
e) Las regalías y compensaciones sobre recursos naturales renovables y no
renovables;
f) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan
en las leyes especiales sobre la materia;
g) Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los
procesos de titularización;
h) El producto de la venta de activos fijos;
i) Otros aportes y transferencias con destinación específica de carácter
transitorio;
j) Los rendimientos financieros de destinación específica.
8.3. SISTEMA NACIONAL DE COFINANCIACIÓN
Es el instrumento por medio del cual concurren diferentes entidades
gubernamentales y no gubernamentales con el fin de llevar a cabo programas y
proyectos de desarrollo que se traduzcan en bienestar de la población, creado
por Decreto Nacional 2132 de 1992, adscrito al Departamento Nacional de
Planeación.
Mediante el decreto 338 de 1995, el gobierno creó el Comité Nacional de
Cofinanciación como un órgano de carácter consultivo del gobierno adscrito
al Departamento Nacional de Planeación, para coordinar la consistencia,
homogeneidad y operatividad del sistema, así como los criterios y mecanismos
que permitan el acceso, seguimiento y correctivos a los recursos del proyecto.
La cofinanciación como mecanismo de financiación complementario a los
recursos propios y a las transferencias no condicionadas, para atender la
inversión de los niveles subnacionales, bajo la modalidad de transferencias
condicionadas, hacen parte integral del paquete de instrumentos de relaciones
fiscales intergubernamentales sobre el cual se apoya la descentralización 95.
95 Tomado del Departamento Nacional de Planeación – DDT Oferta de financiación a Entidades
territoriales, Bogotá, enero de 2004
264
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
De acuerdo con la taxonomía de las transferencias intergubernamentales, el
Sistema Intergubernamental de Transferencias diseñado en Colombia para
consolidar el proceso de descentralización, está constituido por dos clases de
transferencias complementarías entre sí:
• Las automáticas, establecidas por la Ley 715 de 2001, que son incondicionales,
se ceden sin ninguna contraprestación y son recursos del nivel nacional a la
totalidad de entidades territoriales
• Las condicionadas, ya que, para tener acceso a ellas, las entidades
territoriales deben concursar por los recursos, mediante la presentación de
proyectos, además, sobre la base de una contrapartida de las entidades, lo
que se conoce como el sistema de cofinanciación.
Dentro de las principales entidades del orden nacional que transfieren recursos
a las entidades territoriales, que tienen dentro de sus modalidades de apoyo a
entidades territoriales la modalidad de cofinanciación están:
8.3.1 Fondo Nacional de Desarrollo – FONADE
FONADE es agente en el ciclo de proyectos de desarrollo, financiando y
administrando estudios, y coordinando la preparación de proyectos de
desarrollo. Para ello, entre otras actividades, otorga avales y garantías para
créditos destinados a la fase de preparación de proyectos, prepara esquemas de
gerencia de proyectos, impulsa el desarrollo de firmas consultoras nacionales en
sectores críticos para el desarrollo económico, y celebra contratos de fomento
de actividades científicas, tecnológicas y ambientales.
•
Oferta de financiación a entidades territoriales
FONADE, cofinancia proyectos a entidades territoriales, dentro de los que
sobresalen la línea de crédito para actualización catastral y preinversión. Su
financiamiento no reembolsable se hace contra apropiaciones del presupuesto
nacional o con las utilidades líquidas y asignadas.
8.3.2 Fondo Nacional de Caminos Vecinales-FNCV.
El Fondo Nacional de Caminos Vecinales es un establecimiento público
descentralizado adscrito al Ministerio de Transporte, creado mediante Decreto
Ley 1650 de 1960 con Personería Jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa.
El Fondo, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y previa solicitud por
escrito de la entidad territorial cofinancia proyectos de mantenimiento,
construcción, rehabilitación y mejoramiento de vías de segundo y tercer nivel.
Unidad 8
265
Marcial Córdoba Padilla
Los proyectos que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales desarrolla bajo el
esquema de cofinanciación, estarán sujetos al siguiente régimen:
• Aquellos que deban desarrollarse en Entes Territoriales a los cuales no se
haya transferido la red terciaria por parte del Fondo, serán ejecutados por
éste, previa sustentación y acreditación de la contrapartida del caso, por
parte del solicitante.
• Los de construcción de vías terciarias, en Entes Territoriales a los cuales ya
se haya transferido la totalidad de la red, deberán cumplir con los requisitos
que trata el numeral anterior según se estipule en el convenio respectivo, sin
perjuicio de la coexistencia de otros convenios que garanticen la realización
del proyecto.
• La contrapartida que aporte la entidad territorial atenderá a las categorías
y porcentajes establecidos al respecto en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo e Inversiones y otras disposiciones.
8.3.3 Fondo Nacional Ambiental-FONAM
El Fondo Nacional Ambiental, FONAM, creado mediante ley 344 de 1996, es un
sistema especial de cuentas del Ministerio del Medio Ambiente, con personería
jurídica, patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de
personal y con jurisdicción en todo el territorio nacional.
El FONAM, es un instrumento financiero de apoyo a la ejecución de las políticas
ambientales y de manejo de los recursos naturales renovables. Como tal estimulará
la descentralización, la participación del sector privado y el fortalecimiento de
la gestión de los entes territoriales, con responsabilidades en estas materias.
El FONAM financia la ejecución de actividades, estudios, investigaciones,
planes, programas y proyectos, de utilidad pública e interés social, encaminados
al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación
protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y al manejo
adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible.
8.3.4 Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER
La Financiera de Desarrollo Territorial S.A., FINDETER, creada por la Ley 57
de 1989, es una sociedad por acciones, con domicilio principal en la ciudad
de Bogotá, D.C. organizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4o.
del Decreto Extraordinario 130 de 1976 y vinculada al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El objeto social de la Financiera de Desarrollo Territorial S. A., FINDETER, consiste
en la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la
266
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o
programas de inversión relacionados con las siguientes actividades:
• Construcción, ampliación y reposición de infraestructura correspondiente al
sector de agua potable y saneamiento básico;
• Construcción, pavimentación y remodelación de vías urbanas y rurales;
• Construcción, pavimentación y conservación de carreteras departamentales,
veredales, caminos vecinales, puentes y puertos fluviales;
• Construcción, dotación y mantenimiento de la planta física de los planteles
educativos oficiales de primaria y secundaria;
• Construcción y conservación de centrales de transporte;
• Construcción, remodelación y dotación de la planta física de puestos de
salud y ancianatos;
• Construcción, remodelación y dotación de centros de acopio, plazas de
mercado y plazas de ferias;
• Recolección, tratamiento y disposición final de basuras;
• Construcción y remodelación de campos e instalaciones deportivas y
parques;
• Construcción, remodelación y dotación de mataderos;
• Ampliación de redes de telefonía urbana y rural;
• Otros rubros que sean calificados por la junta directiva de la Financiera de
Desarrollo Territorial S.A., FINDETER, como parte o complemento de las
actividades señaladas en el presente numeral;
• Asistencia técnica a las entidades beneficiarias de financiación, requerida
para adelantar adecuadamente las actividades enumeradas;
• Financiación de contrapartidas para programas y proyectos relativos a
las actividades de que tratan los numerales precedentes que hayan sido
financiados conjuntamente por otras entidades públicas o privadas, y
• Adquisición de equipos y realización de operaciones de mantenimiento,
relacionadas con las actividades aquí enumeradas.
La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, es un Banco de Segundo
Piso que opera bajo el régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y su objeto es
contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos a través del
fortalecimiento de los entes territoriales mediante el otorgamiento competitivo
de recursos de crédito y asistencia técnica para la ejecución de proyectos de
inversión sostenibles en el tiempo.
FINDETER administra el Fondo de Cofinanciación de Vías el cual aporta recursos
no reembolsables a departamentos y municipios, estimulando la concurrencia de
recursos para ejecución de proyectos integrales, prioritariamente relacionados
con vías de la red secundaria y terciaria (donde ya se efectuó transferencia),
acueductos y alcantarillados.
Unidad 8
267
Marcial Córdoba Padilla
8.4. FINANCIACIÓN POR PROGRAMAS Y ENTIDADES DEL ORDEN
NACIONAL
Los territorios también cuentan con financiación a través de programas y
entidades del orden nacional, tales como:
• Ministerios sectoriales.
• Fondo de Inversión para la Paz - FIP.
• Fondo de Programas Especiales para la Paz.
• Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER.
• Plan de Desarrollo Alternativo - PLANTE.
• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF.
• Acción Social
8.4.1 Ministerios sectoriales
Cada ministerio cuenta con un presupuesto de inversión mediante el cual pueden
atender requerimientos de las entidades territoriales, generalmente a través de
la presentación de proyectos y dependiendo del monto total y disponibilidad de
los recursos y las área estratégicas del accionar de cada uno de ellos. El acceso
a estos recursos y las condiciones generales de los mismos están reglamentados
por disposiciones internas de cada ministerio.
8.4.2 Fondo de Inversión para la Paz-FIP
Con el fin de facilitar la canalización de los diferentes aportes a los programas y
proyectos sociales propuestos en el Plan Colombia, el Gobierno creó el Fondo de
Inversión para la Paz-FIP. Este mecanismo es un sistema de manejo de cuentas,
que busca agilizar y garantizar la transparencia en la ejecución de los recursos,
brindando total seguridad de aportes.
El objeto del FIP es cofinanciar programas y proyectos que ayuden a generar
condiciones de paz en el país. El FIP cumple su misión de ayudar a crear
condiciones de paz en el país y mitigar los efectos de la crisis económica
mediante la financiación y cofinanciación de programas y proyectos a través de
dos estrategias: Red de Apoyo Social y Fortalecimiento Institucional y Desarrollo
Social-FIDS, tal como se muestra en la siguiente tabla:
268
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
ESTRATEGIA
OBJETIVOS
PROGRAMAS
Red de Apoyo
Social
Esta estrategia busca que la economía
recobre los niveles históricos de
crecimiento y reducir la tasa de desempleo
mediante el ajuste fiscal, una red de
apoyo social y preferencias arancelarias.
La Red de Apoyo Social adopta medidas
para mitigar el impacto de la recesión
económica y el saneamiento fiscal sobre
la población más vulnerable.
-Empleo en acción, (manos
a la obra)
-Familias en acción
(Subsidios
condicionados), y
-Jóvenes en acción
(Capacitación laboral para
Jóvenes desempleados de
bajos recursos).
Fortalecimiento
Institucional y
Desarrollo
Social-FIDS
La profundización de la democracia
y la promoción del desarrollo social
son condiciones indispensables para la
construcción de la paz en Colombia. Para
ello, se requiere concentrar esfuerzos en
la asignación de recursos, tanto públicos
como privados, hacia las inversiones en
capital humano, físico, natural y social,
las cuales tienen el potencial de generar
las condiciones más propicias para la
construcción de la paz, el crecimiento y
el desarrollo a mediano y largo plazo.
-Desarrollo Alternativo
Integral
- Fortalecimiento
institucional y
-Desarrollo del Capital
Social Derechos Humanos y
Atención Humanitaria.
Fuente: DNP
Para desarrollar los subcomponentes anteriores, la estrategia FIDS cuenta con 6
instrumentos, a través de los cuales se apoya financieramente a los programas y
proyectos presentados por otras instituciones o entidades del Gobierno, ONGs y
agremiaciones del sector privado:
• El Campo En Acción (proyectos productivos en el sector rural. Ver
PLANTE).
• Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (proyectos de
divulgación, capacitación, remoción de minas antipersonales. Ver Red de
Seguridad Social-RSS.)
• Atención Humanitaria (proyectos para atender las necesidades inmediatas
de grupos humanos afectados por la violencia y las acciones encaminadas a
erradicar la criminalidad organizada. Ver Red de Seguridad Social-RSS).
• Transparencia y Convivencia (proyectos de fortalecimiento de las
instituciones, de promoción de educación dirigida y especializada, culturales
Ver Red de Seguridad Social-RSS).
• Obras para la Paz (proyectos de infraestructura en acueductos, alcantarillado,
electrificación, centros de salud, centros educativos, parques, obras
municipales).
• Vías para la Paz (proyectos de infraestructura vial de primero, segundo y
tercer nivel).
Unidad 8
269
Marcial Córdoba Padilla
8.4.3 Fondo de Programas Especiales para la Paz
El Fondo de Programas Especiales para la Paz se creó como una cuenta especial
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPR, sin
personería jurídica, administrada como un sistema separado de cuentas; por lo
tanto hace parte de la persona jurídica DAPR. Los recursos de los programas de
paz se han destinado cada año en dos aspectos fundamentales:
• Generar condiciones para el logro y mantenimiento de la paz y;
• Garantizar la realización de acercamientos, diálogos y negociaciones con los
grupos insurgentes.
Como órgano financiero el fondo administra y ejecuta los planes y programas de
paz que define la oficina del Alto Comisionado para la Paz enmarcados en tres
aspectos:
• Propiciar condiciones para el logro de la paz.
• Generar espacios de reconciliación entre los colombianos una vez superado
el conflicto.
• Mitigar los efectos del conflicto armado mientras dure éste.
8.4.4 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODEREl INCODER, es un instituto descentralizado, adscrito al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, ejecutor de la política de desarrollo rural, bajo una nueva
concepción, capaz de potenciar las oportunidades del sector rural. Dentro de los
objetivos fundamentales están:
• Fortalecer los procesos de coordinación inter e intrasectoriales.
• Articular y fortalecer los procesos participativos de planeación institucional,
regional y local.
• Impulsar la identificación y consolidación de núcleos de desarrollo rural,
como marco de integración productiva, económica y social.
• Facilitar el acceso a la tierra y demás factores productivos, promoviendo
diferentes alternativas de producción.
• Contribuir a la descentralización y participación comunitaria desde la
base de la sociedad rural, mediante el fortalecimiento de las entidades
territoriales y sus comunidades.
• Gestionar y otorgar recursos para la financiación, cofinanciación, subsidios
e incentivos.
• Contribuir al fortalecimiento de la actividad pesquera y acuícola mediante
la investigación, ordenamiento, administración, control y regulación de los
recursos.
Dentro de las proyecciones del INCODER a entidades territoriales se pretende
como objetivo Gestionar y otorgar recursos de cofinanciación, subsidios e
incentivos para apoyar la ejecución de programas de desarrollo rural, facilitando
270
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
a los pequeños y medianos productores el acceso y uso de los factores productivos
a través de 5 estrategias concretas a desarrollar:
• Gestionar recursos de cooperación técnica internacional.
• Adelantar acciones tendientes a mejorar los niveles de recaudo y recuperación
de créditos a favor del Instituto.
• Definir condiciones, requisitos y procedimientos para el acceso a los recursos
del Instituto.
• Reglamentación de la ley 812/03 en relación con el subsidio integral y nuevas
formas de acceso a tierras.
• Asesorar y acompañar en la formulación de proyectos, sobre los mecanismos
de acceso a los instrumentos de política.
8.4.5 El Plan Nacional de Desarrollo Alternativo-PLANTE
El Plan Nacional de Desarrollo Alternativo-PLANTE busca consolidar procesos
de desarrollo rural competitivos y sostenibles que garanticen el bienestar de
la población, el ejercicio de la democracia, y la integración de las zonas de
economía campesina afectadas por los cultivos ilícitos a la dinámica del desarrollo
regional y nacional, para desvincular a los campesinos, colonos e indígenas de
los cultivos ilícitos como medio de subsistencia.
La misión y objetivos del PLANTE, se cumplen a través de los siguientes planes y
programas inscritos como proyectos globales en el Banco Nacional de Proyectos
de Inversión:
• Implantación de Proyectos de Fortalecimiento Institucional y Comunitario
en zonas del PLANTE.
• Divulgación y Comunicación de la Estrategia de Desarrollo Alternativo.
• Asesoría para Proyectos Productivos en el Marco del Plan Nacional de
Desarrollo Alternativo.
• Asesora Preinversión para Proyectos de Desarrollo Rural en el Marco del Plan
Nacional de Desarrollo Alternativo.
• Implantación de Proyectos Programa de Desarrollo Alternativo Plante.
El PLANTE cofinancia proyectos que puedan ser clasificados dentro de alguno de
los componentes descritos y que cumplan con los siguientes requisitos:
• Deben partir de la iniciativa de la comunidad campesina o indígena que ha
identificado una alternativa productiva que le permita superar el problema
de vinculación a los cultivos ilícitos y que esté dispuesta a abandonar dicha
actividad. Por lo tanto el proyecto y el compromiso de erradicación deben
desde el primer momento ser fruto de un acuerdo comunitario.
• Los proyectos que no pertenecen al componente productivo deben ser
complementarios a la alternativa productiva identificada por la comunidad,
con el fin de que ellos contribuyan al logro de los objetivos de una manera
integral.
Unidad 8
271
Marcial Córdoba Padilla
•
•
Deben ser presentados por asociaciones que agrupen a productores
campesinos o indígenas y que por lo tanto expresen una iniciativa comunitaria,
es decir no se atenderán propuestas que beneficien a productores de manera
individual.
Deben estar ubicados en las zonas rurales de los municipios de cobertura
del programa o en los resguardos indígenas.
Una vez cumplido lo anterior se debe acudir a la coordinación regional
correspondiente para que se le oriente sobre la formulación del proyecto y
pasos subsiguientes. Con el apoyo de la UMATA o de la administración municipal
y teniendo en cuenta las orientaciones dadas por la coordinación regional se
formula el proyecto que es recibido en la Coordinación Regional del programa
para continuar con los pasos de elegibilidad, viabilidad y aprobación.
8.4.6 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF
Promueve la activa participación de la comunidad en atención de los problemas
de la infancia y el fortalecimiento de la familia colombiana, desarrollando
acciones en el área de prevención y protección.
El Sistema Nacional de Bienestar Familiar que es el conjunto de instituciones
públicas y privadas del orden nacional, departamental y municipal, que atienden
total o parcialmente, la prestación de los servicios de bienestar familiar,
buscando el desarrollo armónico de la familia, la protección de la niñez y la
garantía de sus derechos, en el marco del cual se realizan acciones y apoyos
interinstitucionales.
8.4.7 Red de Solidaridad Social-RSS
En desarrollo de su objeto social, la Red de Solidaridad social adelanta varios
programas, sin embargo, dentro de algunos programas específicos cuenta con la
modalidad de la cofinanciación de proyectos a entidades territoriales así:
v
v
Programa de reconstrucción de municipios. Tiene como fin construir y
reconstruir infraestructura social y comunitaria, así como reconstruir las
viviendas, en los municipios afectados por tomas armadas, e implantar
proyectos de atención psicosocial y de reconstrucción del tejido social en
las zonas del país afectadas por la violencia política. En este programa los
municipios deberán aportar los predios en donde se realizarán las obras
como cofinanciación o contrapartida y eventualmente otros aportes en
dinero o en especie bajo la misma modalidad.
Programa de recuperadores (Recicladores). Se cofinancian proyectos en
municipios o zonas con presencia de la población objetivo. La contrapartida
de los entes territoriales, empresa privada, comunidades, organizaciones
272
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
•
•
no gubernamentales, variará según el nivel de concertación determinado de
acuerdo a la alianza estratégica definida para cada proyecto.
Área de Gestión de Atención a Municipios afectados por la violencia
política en Colombia.
Área de Gestión de Atención Integral a Población Desplazada.
8.5. DEUDA PÚBLICA
En la Enciclopedia libre Wikipedia, se define la deuda pública como “un
instrumento financiero de naturaleza pasiva para el ente público emisor (país,
provincia, estado, departamento, distrito o municipio) que busca en los mercados
nacionales o extranjeros captar fondos bajo la promesa de futuro pago y renta
fijada por una tasa en los tiempos estipulados por el bono”. La deuda pública es
una de las fuentes de ingreso y financiación del Estado que nace simultáneamente
con su organización constitucional. El empréstito, más que un recurso, debe ser
considerado como una operación anticipada de capitales.
La deuda pública, respaldada por inversiones de capitales, es semejante a las
inversiones de los particulares en una empresa o explotación en la que los
particulares acreedores del Estado reemplazan a los tenedores de deuda. En
este caso, la deuda se paga con los provechos o rentas de explotación; en el otro
caso, con otros recursos derivados generalmente de la imposición.
8.5.1. Clasificación de la deuda pública
Bajo la denominación genérica de deuda pública se comprenden todas las
obligaciones del Estado frente a sus acreedores. Ellas pueden provenir de los
créditos de sus funcionarios, de los proveedores del Estado, del régimen de
jubilaciones o de los tenedores de títulos de deuda pública96
La deuda del Estado se puede clasificar así97:
v Una primera clasificación de la deuda pública se da entre deuda interna
y externa. Si los ahorradores son nacionales hablamos de deuda pública
interna; si los recursos, por el contrario, han sido suministrados por
acreedores extranjeros, hablamos de deuda externa.
v La deuda pública puede también catalogarse según el tipo de entidad
deudora, y de hecho ésta es una clasificación bastante utilizada en la
contabilidad pública. Podemos hablar de deuda pública nacional cuando
96 Consultar CORONA, Juan Francisco, DÍAZ Amelia. Introducción a la Hacienda Pública, 11ª
edición, España, Agapea, 2000
97 RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública, 5ª edición, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 2000, 329-330 pp
Unidad 8
273
Marcial Córdoba Padilla
v
v
la entidad deudora es el Gobierno central; de deuda pública de entidades
descentralizadas, la cual puede contar con el aval de la Nación; y podemos
finalmente referirnos a la deuda pública departamental o municipal.
Puede también clasificarse la deuda pública según el tipo de acreedor. Los
acreedores del Estado pueden ser ahorradores particulares, entidades
bancarias tanto nacionales como extranjeras, entidades multilaterales
de crédito y puede inclusive presentarse el caso de operaciones de crédito
público interestatales.
Los empréstitos pueden también catalogarse en forzosos, patrióticos y
voluntarios. Los empréstitos forzosos son aquellos que se exigen por el
Estado coactivamente de los propietarios y capitalistas nacionales, o de
algunos de ellos, dándoles en cambio títulos negociables con interés. En este
empréstito no entra para nada la voluntad del prestamista, pues el Estado
fija de manera unilateral la suma que debe prestarle a cada uno, el tipo de
interés, los plazos de amortización, y las garantías que aseguran el pago.
Esta clase de empréstitos pertenece a los antiguos sistemas rentísticos
de la edad media, aunque se ha empleado también algunas veces en los
tiempos modernos, pero siempre con resultados poco satisfactorios.
Otras dos formas de clasificar la deuda pública es la de empréstito forzoso o
empréstitos obligatorio disimulado, y que a veces son más onerosas que las
otras para las economías particulares:
• El primero de estos empréstitos forzosos de carácter oculto es aquel en que
el Estado, no pudiendo atender el pago de sus compromisos en dinero, da
a sus acreedores títulos u obligaciones de deuda pública, negociables en el
mercado, con el interés, las garantías y los plazos de amortización que el
Gobierno mismo señala.
• La otra forma disimulada de empréstito forzoso es la emisión de papel
moneda que realiza el Estado. En estos casos se configura lo que se conoce
con el nombre de impuesto inflacionario, en virtud del cual la depreciación
monetaria, al disminuir el valor real de las acreencias en contra del Estado,
termina por recortar el monto mismo de los empréstitos contraídos.
Es una modalidad que se agudiza en períodos de inflación. Cuando ésta alcanza
altas tasas, es decir, cuando se convierte en una verdadera hiperinflación, puede
llevar inclusive al desconocimiento total de los derechos de los acreedores del
Estado, porque sencillamente los valores nominales de las acreencias dejan de
tener toda significación económica.
Los llamados empréstitos patrióticos son aquellos que, aunque voluntarios, se
obtienen gracias a un llamado que el Estado hace en determinada situación de
emergencia.
274
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
•
Deuda consolidada y deuda flotante
La deuda flotante se contrata normalmente a menos de un año. No es apta para
financiar gasto público sino para atender necesidades cíclicas de la tesorería, y
por eso se le conoce también como deuda de tesorería.
La llamada deuda consolidada estuvo garantizada inicialmente por garantías
específicas. Hoy en día apenas está garantizada con el respaldo que le otorgan
las provisiones presupuestales. La consolidación, en el sentido más antiguo, es
un concepto perteneciente al derecho de las cosas; una deuda es consolidada
mediante la constitución de una prenda sobre una fuente de utilidades,
teniendo el acreedor de una deuda así consolidada el derecho de satisfacerse
directamente de las utilidades de tal fuente. La consolidación en el sentido
posterior es un concepto pertinente al derecho administrativo
Después de la formación del fondo consolidado, el concepto de consolidación
puede tener sólo un significado: una deuda está consolidada si los medios
necesarios para su servicio están incluidos en el presupuesto; consolidación
ya no significa un aseguramiento especial, mediante prenda o asignación, sino
únicamente que el servicio de la deuda está previsto en el presupuesto, único
hecho que distingue la deuda consolidada de la deuda flotante.
Pueden distinguirse también los llamados empréstitos a perpetuidad y a término
fijo. Los primeros fueron relativamente frecuentes en el siglo XIX, cuando la
gran estabilidad de los precios de la época hacia que los acreedores no temieran
por la erosión del valor de sus acreencias, puesto que el nivel de precios era
relativamente estable.
Los acreedores aceptaban que, mediante pagos periódicos y permanentes,
durante toda su vida, el Estado, cumpliera con sus obligaciones sin tener que
rembolsar el principal del crédito. Sin embargo, a medida que la inflación fue
generalizándose en todo el mundo este tipo de empréstito pasó a ser muy poco
usual; hoy en día la mayoría de los empréstitos son a término fijo y naturalmente
voluntarios.
8.5.2. Deuda pública interna
Es aquella que se adquiere con organismos nacionales, entre los que tenemos:
•
Créditos a corto plazo
Se tiene que son los empréstitos que celebran las entidades estatales con plazo
igual o inferior a un año, pueden ser:
Unidad 8
275
Marcial Córdoba Padilla
a)
b)
De carácter transitorio: aquellos que serán pagados con créditos a plazo
mayor de un año, respecto de los cuales exista oferta en firme de negocio.
No importa la cuantía.
De tesorería: los que deben ser pagados con recursos diferentes del crédito.
•
Titularización
Son operaciones de deuda que anticipan la realización de los activos, inversiones
y rentas de las entidades y comprometen su capacidad de endeudamiento por
cuanto reducen sus ingresos.
Los
a)
b)
c)
d)
requisitos son:
Concepto de los organismos de planeación.
Incorporación en el Plan de Desarrollo.
Autorización del ente directivo.
Concepto favorable de la Dirección General de Crédito Público.
Para el cálculo de los ingresos corrientes las rentas, inversiones o activos que
respalden procesos de titularización deben ser descontados.
•
Banca comercial privada
Es la deuda que se contrata con las instituciones financieras colombianas que
tienen por función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria,
así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el
objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito, bajo la vigilancia
de la Superintendencia Bancaria. Ofrecen crédito a las entidades territoriales, a
partir de los estudios de capacidad de endeudamiento y solvencia financiera.
v
Banca comercial estatal
El Banco Agrario de Colombia S.A. es una entidad financiera estatal creada
con el objetivo de prestar servicios bancarios en el sector rural, de manera
eficiente, así como financiar oportunamente las actividades agrícolas, pecuarias,
forestales y agroindustriales, y atender las necesidades financieras de los entes
territoriales. Es una sociedad anónima con régimen de empresa industrial y
comercial del Estado, que funciona en todo el territorio nacional y desarrolla
operaciones propias de un establecimiento bancario comercial. Está vinculado
al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante Decreto 1127 del 29 de
junio de 1999.
Dentro de sus líneas de crédito cuenta con la línea específica de entidades
territoriales, para atender los proyectos de inversión de mediano plazo que
276
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
desarrollen las entidades territoriales vinculadas al banco. Esta línea va dirigida
a los Departamentos, Municipios y Distritos que cumplan con la normatividad
vigente en materia de endeudamiento público y cuyas principales rentas sean
recibidas a través del banco.
v
Banca oficial de desarrollo
Como lo señala la Superintendencia Financiera, en Colombia la banca oficial
de desarrollo se identifica como Instituciones Oficiales Especiales-IOE, que
son bancos de segundo piso que no operan directamente con particulares, lo
que significa que no tienen entrada directa para el público, sino que operan a
través de instituciones financieras previamente calificadas como intermediarias,
las cuales conceden crédito al usuario final con el respaldo de los fondos bajo
determinadas normas y condiciones, que son las que entregan el crédito a las
entidades solicitantes; su régimen de propiedad es público o estatal en razón
a que tiene como finalidad apoyar a aquellos sectores productivos prioritarios
de la economía y a los segmentos empresariales que por sus condiciones están
limitados para acceder al mercado y requieren de un servicio de fomento
especializado, entre los se tienen:
a) Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-FINAGRO
El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO, fue Creado
por la ley 16 de 1990 y vinculado al Ministerio de Agricultura, es el ente ejecutor
de la política de crédito agropecuario, su misión es el financiamiento de las
actividades agropecuarias mediante la canalización y administración de recursos
suficientes y oportunos en concordancia con las políticas del gobierno nacional
para contribuir al desarrollo económico y social del país y en especial, del sector
rural.
En materia de crédito a entidades territoriales FINAGRO ha diseñado Programas
Especiales de Fomento y Desarrollo Agropecuario, aquellos cuya ejecución se
adelante bajo esquemas de agricultura por contrato, crédito asociativo y su
financiación se enmarque dentro de las líneas de capital de trabajo y dentro de
ellos, específicamente un programa de crédito asociativo.
b) Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A-BANCOLDEX
El Banco es una sociedad anónima de economía mixta, vinculada al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, siendo el Gobierno Nacional el mayor accionista,
opera como un banco de redescuento, ofreciendo productos y servicios financieros
tanto a las empresas relacionadas con el comercio exterior colombiano como a
aquellas no vinculadas al comercio exterior.
Unidad 8
277
Marcial Córdoba Padilla
Es un instrumento financiero del estado cuyo objetivo fundamental es contribuir
a la expansión y competitividad del sector exportador colombiano. Además,
brinda servicios relacionados con el trámite de cartas de crédito y negociación de
cobranzas documentarias, tiene funciones como banca comercial y como banca
de inversión. En este último aspecto contribuye a la financiación de compra y
capitalización de empresas en el exterior y a la financiación y cofinanciación de
obras de infraestructura vial.
Aunque técnicamente el BANCOLDEX es un banco de fomento del sector
exportador, las entidades territoriales, con la participación privada pueden
acceder a recursos de crédito, únicamente por la línea de infraestructura y
transporte cuyo objeto es financiar la ejecución de proyectos de inversión
en infraestructura vial que se realicen en el país y que contribuyan con el
mejoramiento de las condiciones de competitividad internacional de los bienes
y servicios exportables.
Con la liquidación del Instituto de Fomento Industrial-IFI, BANCOLDEX asume las
operaciones de fomento a las demás actividades de desarrollo económico que el
país requiera, y que no estén siendo atendidas suficientemente y de forma directa
por el sistema financiero privado o por otras entidades de segundo piso.
c) Financiera Energética Nacional-FEN
Mediante la Ley 11 de 1982 creó la Financiera Eléctrica Nacional S.A. FEN con
el propósito de canalizar recursos de crédito hacia las empresas del sector
eléctrico, facilitando el desarrollo del país en este campo. Posteriormente la
Ley 25 de 1990 cambió su denominación a Financiera Energética Nacional S.A.
FEN, extendiendo además su campo de acción a todo el sector energético.
La FEN no tiene específicamente una línea de crédito a entidades territoriales, sin
embargo, éstas pueden acceder a sus recursos, para la financiación de proyectos
o programas de inversión del sector energético, la realización de operaciones
financieras para reprogramar o subrogarse en los empréstitos contraídos por las
entidades del mismo sector, o financiarle los pagos correspondientes al servicio
de la deuda externa o de las obligaciones internas derivadas de la misma, para
racionalizar el funcionamiento del sector energético.
d) Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER
Como se estableció en el numeral 3.4, la Financiera de Desarrollo Territorial
S.A., FINDETER, creada por la Ley 57 de 1989, para la promoción del desarrollo
regional y urbano, mediante la financiación y la asesoría en lo referente a diseño,
ejecución y administración de proyectos o programas de inversión.
278
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
Son beneficiarios de los créditos de FINDETER los municipios, los departamentos,
distritos, áreas metropolitanas, y las asociaciones de los municipios; personas
naturales o jurídicas privadas, incluidas aquellas de carácter solidario, comunitario
y cooperativo que impartan educación formal a nivel de preescolar, primaria,
secundaria o superior; empresas privadas de servicios públicos y organizaciones
autorizadas para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas
rurales y en áreas urbanas específicas de acuerdo con lo establecido en la Ley
142 de 1994.
e) Fondo Nacional de Desarrollo-FONADE
El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE es una Empresa Industrial
y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica,
patrimonio propio, autonomía administrativa, y vinculada al Departamento
Nacional de Planeación. Es la única empresa estatal dotada jurídica, técnica y
financieramente de facultades para agenciar proyectos de desarrollo y apoyar la
fase de preparación de los mismos.
Es agente en el ciclo de proyectos de desarrollo, financiando y administrando
estudios, y coordinando la preparación de proyectos de desarrollo. Para ello,
entre otras actividades, otorga avales y garantías para créditos destinados a la
fase de preparación de proyectos, prepara esquemas de gerencia de proyectos,
impulsa el desarrollo de firmas consultoras nacionales en sectores críticos para el
desarrollo económico, y celebra contratos de fomento de actividades científicas,
tecnológicas y ambientales. FONADE ofrece crédito para la identificación,
formulación y diseño de estudios de prefactibilidad, factibilidad técnica y
económica, interventoría y gerencia de proyectos. Igualmente para fortalecer y
promover la consultoría colombiana.
8.5.3 Deuda pública externa
La deuda pública externa se define como las operaciones que se pactan en
moneda extranjera, que se pagan a través de las mismas y que de alguna forma
o circunstancia afectan de manera directa la balanza de pagos de la nación por
aumento de pasivos en el exterior. Los créditos externos según su aplicación
pueden clasificarse en:
a) Créditos para proyectos específicos: son aquellos que las entidades de
fomento o los bancos privados conceden para un proyecto concreto.
b) Préstamos de programa: relacionados con los créditos que se conceden
para financiar el programa de inversiones del Gobierno Nacional durante
un año y cuya asignación para los diferentes proyectos es libre y autónoma.
Así la entidad prestataria no analiza los proyectos en forma individual.
Generalmente son otorgados por la banca privada y no por la banca de
fomento.
Unidad 8
279
Marcial Córdoba Padilla
•
Fuentes del crédito externo
Los créditos externos proceden de diferentes fuentes, donde una diferencia
importante está dada por las condiciones financieras y el uso de los recursos,
así:
a) Gobiernos o crédito bilateral : los países más desarrollados dirigen recursos
de capital hacia nuestro país, los cuales se denominan créditos de gobierno
o de país a país. Para la ejecución de estos recursos, generalmente debe
celebrarse un convenio marco previo entre los dos gobiernos, sobre los cuales
se aplicarán programas o proyectos susceptibles de obtener recursos. Este
tipo de créditos puede ser de ayuda de capital o de recursos de fomento a las
exportaciones. Los primeros provienen de los presupuestos gubernamentales
de los países que desean contribuir al desarrollo de Colombia, con la ventaja
adicional de que son en condiciones blandas. En cuanto a los segundos, los
recursos van atados a la compra de bienes o servicios procedentes del país
que otorga el crédito. En este caso, los procesos deberán ajustarse a lo
establecido en la ley 80. Adicionalmente, en la actualidad, para este tipo de
créditos normalmente se exige la garantía de la Nación.
b) Organismos internacionales de fomento o de banca multilateral : con
este nombre se conocen los préstamos que se obtienen de los siguientes
organismos: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF – que
junto con la Agencia Internacional par el Desarrollo – AID –, conforman el
Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, Corporación
Andina de Fomento –CAF– Banco Europeo de Inversiones. El BID y el BIRF
son las fuentes más usadas en la actualidad para estos tipos de crédito.
Anteriormente, la financiación con estos bancos, resultaba muy favorable
en cuanto a condiciones financieras. No obstante, desde 1983 se nivela la
tasa de interés a la del mercado internacional. En principio los préstamos
otorgados por estas instituciones requieren garantía de la Nación. Igualmente
en los costos financieros incluyen el pago de comisiones de compromiso así
como de inspección y vigilancia.
c) Banca privada o comercial : la utilización de los recursos provenientes de
esta fuente de endeudamiento puede dirigirse sin restricciones por parte
de los bancos prestamistas para diversos sectores escogidos por el país
beneficiario del crédito. Los plazos que normalmente se asignan a estos
créditos están muy ligados al monto de los mismos, así como a los períodos
totales de amortización y de gracia. El costo de financiación incluye los
intereses corrientes y comisiones complementarias98.
d) Proveedores: permiten financiar la compra directa de bienes y servicios
a través de plazos para el pago, otorgado por el propio proveedor bien sea directamente o a través de un tercer financiador-. Es decir, el
crédito no implica desembolsos de recursos monetarios sino en especie.
98 Como de compromiso, de manejo, de agente y otras que son negociables
280
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
e)
La financiación, regularmente se obtiene a corto y mediano plazo y sus
periodos de amortización y gracia están íntimamente ligados al monto del
crédito. En la financiación con proveedores generalmente los intereses se
estipulan en forma constante y el monto debe incluir comisiones y otros
gastos.
Bonos: la emisión de bonos es una operación de mercado de capitales, a
través de la cual se captan recursos del público a un plazo determinado y
con una tasa de interés establecida en el momento de la emisión. Dichos
recursos no son atados y, por lo tanto, pueden ser destinados a financiar
todas las actividades que estime conveniente la entidad emisora.
La deuda externa es uno de los mecanismos para captar ahorro externo; otro
es la inversión directa que frente a la deuda puede ser más ventajosa que las
externalidades positivas que trae la introducción de tecnologías en el acceso a
mercados internacionales. Para un país receptor de capitales externos, es muy
importante que estos recursos se usen eficientemente para generar los ingresos
en divisas, con los cuales se pueden atender las obligaciones de pagos futuros.
Una condición para el uso rentable del capital extranjero en los procesos internos,
es que su eficiencia marginal sea mayor que el costo marginal de los préstamos.
De esta manera se garantiza la devolución futura del capital más los intereses y
una rentabilidad para el país usuario.
La capacidad de un país en desarrollo de obtener préstamos del mercado
mundial de capital depende entonces del grado de eficiencia en que se usen estos
recursos y de la percepción que de esa eficiencia tengan los prestamistas.
•
Trámite de un empréstito externo
Para el trámite de un empréstito externo se debe adelantar lo siguiente:
a) Autorización para iniciar gestiones, impartida mediante resolución del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se otorga una vez se cuente con el
concepto del Departamento Nacional de Planeación.
b) Autorización para suscribir el contrato y otorgar las garantías al prestamista,
impartida por el Ministerio de Hacienda, con base en las minutas de contrato
definitivas.
En las operaciones de crédito público externo de las entidades estatales se
tiene que:
• Las entidades estatales deberán presentar la respectiva evaluación de
alternativas de financiamiento interno.
• Las operaciones de crédito externo no podrán ser utilizadas para sustituir
endeudamiento interno.
• El endeudamiento externo neto de las entidades estatales no podrá superar
el déficit de operaciones efectivas.
Unidad 8
281
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
•
No se autorizan operaciones de crédito externo cuando las entidades
estatales respectivas cuenten con los recursos líquidos en moneda nacional
que puedan utilizarse para cubrir los gastos previstos.
Debe mantenerse la composición histórica entre endeudamiento interno y
externo de cada sector.
Sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos anteriores, se da prioridad
a la contratación de operaciones de endeudamiento externo cuyos recursos
no sean objeto de monetización, es decir, aquellos que financian gastos en
moneda extranjera.
Se tiene en cuenta el ciclo financiero de los proyectos, con el fin de
establecer el cronograma adecuado de los desembolsos, el cual debe ser
igualmente acordado con la Dirección General de Crédito Público, que hará
un seguimiento a dicho programa
Las entidades territoriales y sus descentralizadas deben demostrar su
capacidad de pago de conformidad con las leyes que regulen la materia.
8.5.4. Operaciones de crédito público
Son operaciones de crédito público:
• Los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de
recursos, bienes o servicios, con plazo para su pago.
• Cuando la entidad estatal actúa como deudor solidario o garante de
obligaciones de pago.
Las operaciones de crédito público pueden ser:
v Internas: las que de conformidad con las disposiciones cambiarias se
celebren exclusivamente entre entes residentes del territorio colombiano
para ser pagaderas en moneda legal colombiana.
v Externas: todas las demás.
Las
•
•
•
clases de operaciones de crédito público son:
Contratos de empréstito
Emisiones, suscripción y colocación de títulos de deuda pública.
Créditos por proveedores.
Son
•
•
•
operaciones asimiladas:
Créditos documentarios.
Renovación
Modificación de obligaciones (cuando la nueva implique el otorgamiento de
un plazo para el pago).
Se tiene que estas operaciones:
• No incrementan el endeudamiento neto de la entidad estatal.
• Contribuye a mejorar el perfil de la deuda.
282
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
Las operaciones conexas son actos o contratos relacionados que constituyen
un medio necesario para la realización de operaciones de crédito público,
asimiladas o de manejo de deuda.
8.5.5. Estado de la deuda pública
Desde la expedición de la ley 51 de 1990, anterior a la Constitución de 1991,
se tuvo la virtud de desligar al Gobierno de la financiación del Banco Central,
como después lo haría en forma definitiva la nueva Carta. Hasta antes de
esta ley, el Gobierno Nacional, cuando requería recursos de crédito, recurría
al crédito externo o tocaba las puertas del Banco de la República en busca de
financiamiento doméstico.
La Constitución del 91 restringió en extremo la posibilidad de que el Banco
Central otorgue créditos al Gobierno Central para financiar gasto público. “El
Banco -dice el inciso 2º el artículo 373- no podrá establecer cupos de crédito ni
otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación
de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de
crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones
de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la
Junta Directiva del Banco de la República, a menos que se trate de operaciones
de mercado abierto.
El grueso del endeudamiento público del Gobierno Central se concentra en la
banca multilateral99 y en créditos obtenidos de la banca privada internacional; así
como en el mercado doméstico, los capitales o mediante colocaciones convenidas
que son aquellas que realizan entidades públicas con excedentes de liquidez,
sin que medie subasta pública sino negociación particular. Como es natural,
existen diversos plazos y tasas de interés; y hoy en día los hay denominados en
pesos y en dólares.
La deuda pública del Gobierno Central (tanto externa como interna) no presenta
un nivel desbordado si se compara su nivel con el de otros países similares a
Colombia. Sin embargo, es deseable estabilizar el volumen del endeudamiento
total en niveles que no excedan un considerable porcentaje del PIB. Para ello
se hace necesario mantener una política constante y férrea para disminuir
gradualmente el déficit fiscal del país.
8.5.6. Deuda pública territorial
La finalidad principal de las operaciones de deuda pública de los gobiernos
territoriales, consiste en la financiación de proyectos de capital, entendidos
como programas de inversión a largo plazo, con beneficios distribuidos a lo largo
99
Banco Mundial, BID, CAF, entre otros
Unidad 8
283
Marcial Córdoba Padilla
de varios años en el futuro, como lo ha señalado en la literatura al respecto.
En el caso colombiano las operaciones de crédito público de acuerdo con la ley
80 de 1993, se definen como “los actos o contratos que tienen por objeto dotar
a la entidad estatal de recursos, bienes y servicios con plazo para su pago o
aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante
de obligaciones de pago.
De acuerdo con la citada norma, se consideran operaciones de crédito público
las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su
pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión,
suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y
el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades
estatales.
Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias
para el manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración,
renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de
deuda pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto
reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así como las de capitalización
con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de similar naturaleza
que en el futuro se desarrollen.
Para efectos del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones
se podrán constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas a la
vigilancia de la Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados
al pago de pasivos laborales. Los objetivos de la política de endeudamiento
territorial hace referencia a privilegiar la contratación de deuda interna sobre la
externa, que en cualquier caso deberá destinarse al financiamiento de proyectos
de inversión prioritarios desde el punto de vista técnico, económico y social, y
que involucren un alto impacto sectorial y regional.
8.5.7 Marco legal del crédito territorial
El marco legal que regula las operaciones de crédito público de las entidades
territoriales en Colombia, está constituido por las siguientes normas:
• Decreto 1222 de 1986 – Reglamenta las operaciones de crédito público
interno de los departamentos.
• Decreto 1333 de 1986 – Reglamenta las operaciones de crédito público
interno de los municipios.
• Ley 80 de 1993 – Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública, contiene, entre otras las normas generales relativas a las operaciones
de crédito público.
• Resolución Externa No. 21 de 1993 del Banco de la República – Régimen
cambiario.
284
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
•
•
•
•
•
Decreto 2681 de 1993 – Reglamenta parcialmente la ley 80 de 1993 en lo
relativo a las operaciones de crédito público.
Documentos CONPES No. 2689 de 1994 – Establece la política de garantías y
contragarantías en los créditos avalados por la nación.
Circular Externa No. 001 de 1997, expedida por el Ministerio de Hacienda y
Crédito.
Ley 358 de 1997 -Ley de endeudamiento territorial.
Ley 550 de 1999- Ley de reestructuración económica de los entes territoriales
con las modificaciones posteriores entre ellas las establecidas en las leyes
590 de 2000, 617 de 2000, 633 de 2000, 922 de 2004 y 1116 de 2006.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política, el
endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de
pago. Para efectos de la Ley 358 de 1997, se entiende por capacidad de pago el flujo
mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de
la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones.
Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda
al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el
cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional. La entidad territorial que
registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al límite señalado, no
requiere de autorizaciones de endeudamiento distintas a las dispuestas en las
leyes vigentes.
•
Ahorro operacional
El ahorro operacional es el resultado de restar los ingresos corrientes, los gastos
de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Se
consideran los ingresos corrientes los tributarios, los no tributarios, las regalías
y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias
nacionales, las participaciones en las rentas de la Nación, los recursos del balance
y los rendimientos financieros. Para estos efectos, los salarios, honorarios,
prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se considerarán como
gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de
inversión. Se entiende por intereses de la deuda, los intereses pagados durante
la vigencia más los causados durante ésta, incluidos los del nuevo crédito.
Las operaciones de crédito público deben destinarse únicamente a financiar
gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los créditos de corto plazo
de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de
personal en procesos de reducción de planta.
Para el cálculo de los ingresos corrientes, se descuentan los activos, inversiones
y rentas de las entidades territoriales que respalden los procesos de titularización
Unidad 8
285
Marcial Córdoba Padilla
vigentes. Estos procesos deben ser autorizados por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, quien aplica en lo pertinente, las disposiciones relativas a la
emisión de títulos de deuda pública de las entidades territoriales.
Ninguna entidad territorial puede, sin autorización del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su
relación intereses / ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la
deuda / ingresos corrientes supere el 80%. Para estos efectos, las obligaciones
contingentes provenientes de las operaciones de crédito público se computan por
un porcentaje de su valor, de conformidad con los procedimientos establecidos
en las leyes y en los reglamentos vigentes.
El cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes de la Ley se realiza
con base en las ejecuciones presupuestales soportadas en la contabilidad pública
del año inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente a la meta de
inflación establecida por el Banco de la República para la vigencia presente.
•
Planes de desempeño
Los planes de desempeño son programas de ajuste fiscal, financiero y
administrativo tendientes a restablecerla solidez económica y financiera de la
entidad. Y deben garantizar el mantenimiento de la capacidad de pago y el
mejoramiento de los indicadores de endeudamiento de las respectivas entidades
territoriales.
Estos planes de desempeño deben contemplar medidas de racionalización del
gasto y el fortalecimiento de los ingresos propios. Las entidades territoriales
deben enviar trimestralmente la información correspondiente a la evolución de
los planes de desempeño al Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección
General de Apoyo Fiscal (DAF) quien evalúa el cumplimiento de dichos planes.
Las corporaciones públicas y las contralorías de las entidades territoriales deben
vigilar el cumplimiento de los planes de desempeño. La Contraloría General de
la República coordina y controla el ejercicio de esta función con las contralorías
del orden territorial.
Los planes de desempeño permanecen vigentes hasta tanto la entidad territorial
registre un nivel de intereses/ahorro operacional menor o igual al 40%. El
incumplimiento de los planes de desempeño acarrea la suspensión de todo nuevo
endeudamiento por parte de la entidad territorial. En este evento, cuando una
nueva administración requiera celebrar operaciones de crédito público, debe
obtener autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para tal
efecto, la entidad territorial puede solicitar la renegociación del convenio de
desempeño, en todo caso comprometiéndose a la ejecución del mismo.
286
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
•
Indicadores de endeudamiento territorial
Para establecer el endeudamiento territorial se tienen en cuenta los siguientes
aspectos:
a) Saldo de la deuda a ingresos corrientes SLD / IC
Propiedades:
Está relacionado con la sostenibilidad de la deuda.
Si se conocen las condiciones financieras se sabe el número de años para
pagar la deuda y el peso del servicio sobre los intereses.
Controla la ingeniería financiera de concentración alta de amortizaciones
en otras administraciones.
Definiciones base de cálculo:
Ahorro Operacional (AO): Ingresos Corrientes + Recursos del Balance +
Rendimientos Financieros – Gastos de Funcionamiento – Transferencias
Pagadas – Salarios, Honorarios, Prestaciones, Seguridad Social programados
en inversión.
Ingresos Corrientes (IC): Ingresos Tributarios +Ingresos no Tributarios
+ Regalías + Compensaciones Monetarias Efectivamente Recibidas +
Transferencias Nacionales + Participaciones en las Rentas de la Nación.
b)
El cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes se realiza con
base en las ejecuciones presupuestales aportadas por la contabilidad
pública del año inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente
a la meta de inflación establecida por el Banco de la República para la
presente vigencia.
c) Las entidades territoriales sólo pueden pignorar rentas o ingresos que deban
destinarse forzosamente a determinados servicios, actividades o sectores
señalados por la Ley, la pignoración no puede exceder los montos asignados
a cada sector de inversión durante la vigencia.
•
Intereses de deuda
Son los intereses pagados (son los intereses presupuestados para la vigencia que
han sido efectivamente pagados durante la misma), más los causados durante
ésta (los intereses presupuestados para la totalidad de la vigencia y que aún
no han sido pagados), más los intereses que se causan sobre los créditos de
tesorería, más los intereses de mora que se causen, más los intereses del nuevo
crédito.
Unidad 8
287
Marcial Córdoba Padilla
•
Compensaciones monetarias
Corresponden a las compensaciones estipuladas en la Ley 141 de 1994,
provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables realizados
en el territorio nacional.
•
Transparencia fiscal
De acuerdo con lo estipulado en la Ley 819 de 2003, la capacidad de pago de
las entidades territoriales se debe analizar para todo el período de vigencia
del crédito que se contrate y si al hacerlo, cualquiera de los dos indicadores
consagrados en el artículo 6o de la Ley 358 de 1997 se ubica por encima de
los límites allí previstos, la entidad territorial debe seguir los procedimientos
establecidos en la citada ley.
Para estos efectos, la proyección de los intereses y el saldo de la deuda se debe
tener en cuenta los porcentajes de cobertura de riesgo de tasa de interés y de
tasa de cambio que serán definidos trimestralmente por la Superintendencia
Bancaria.
Los créditos de tesorería otorgados por entidades financieras a las entidades
territoriales se deben destinar exclusivamente a atender insuficiencia de caja de
carácter temporal durante la vigencia fiscal y deberán cumplir con las siguientes
exigencias:
• Los créditos de tesorería no pueden exceder la doceava de los ingresos
corrientes del año fiscal;
• Deben ser pagados con recursos diferentes del crédito;
• Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de
diciembre de la misma vigencia en que se contraten;
• No pueden contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en mora o
sobregiros.
En el marco de la normatividad del endeudamiento territorial se deben tener en
cuenta los siguientes aspectos:
• Sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones contenidas en las normas
de endeudamiento territorial, para la contratación de nuevos créditos por
parte de los departamentos, distritos y municipios de categorías especial,
1 y 2 es requisito la presentación de una evaluación elaborada por una
calificadora de riesgos, vigiladas por la Superintendencia en la que se
acredita la capacidad de contraer el nuevo endeudamiento.
• Las entidades territoriales deben invertir sus excedentes transitorios de
liquidez en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que
cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados
288
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
•
•
•
•
en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio. Las
entidades territoriales pueden colocar sus excedentes de liquidez en
Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la
calificación de bajo riesgo crediticio
Los institutos de fomento y desarrollo o las instituciones financieras de
propiedad de las entidades territoriales pueden realizar operaciones activas
de crédito con las entidades territoriales siempre y cuando lo hagan bajo los
mismos parámetros que rigen para las entidades financieras vigiladas por la
Superintendencia Financiera.
A la Nación le está prohibido otorgar apoyo financiero directo o indirecto
a las entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley,
no puede prestar recursos, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones
de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los
señalados en la Constitución Política.
Ninguna entidad territorial puede realizar operaciones de crédito público
que aumenten su endeudamiento neto cuando se encuentren en mora por
operaciones de crédito público contratadas con el Gobierno Central Nacional
o garantizadas por éste.
Las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo
territorial para otorgar créditos a las entidades territoriales, deben exigir
el cumplimiento de las condiciones y límites que establecen la Leyes, los
créditos concedidos en infracción de lo dispuesto, en las leyes, no tendrán
validez y las entidades territoriales beneficiarias deben proceder su
cancelación mediante devolución del capital, quedando prohibido el pago
de intereses y demás cargos financieros al acreedor.
8.6. SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO
Se entiende por Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, un programa
integral, institucional, financiero y administrativo que cubra la entidad
territorial y que tenga por objeto restablecer la solidez económica y financiera
de la misma mediante la adopción de medidas de reorganización administrativa,
racionalización del gasto, reestructuración de la deuda, saneamiento de pasivos
y fortalecimiento de los ingresos100.
8.6.1. Intervención económica y reestructuración de pasivos
A través de la Ley 550 de 1999, el Estado interviene la economía, es aplicable
a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional,
realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de
100 Artículo 11, Decreto 192 de 2001
Unidad 8
289
Marcial Córdoba Padilla
carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas
por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera
y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Financiera.101
También se aplica a las entidades territoriales, a las sucursales de sociedades
extranjeras que desarrollen actividades permanentes en Colombia y a las
universidades estatales del orden nacional o territorial.
•
Fines de la intervención económica
El Estado interviene en la economía para los siguientes fines102:
a) Promover la reactivación de la economía y el empleo mediante la
reestructuración de empresas pertenecientes a los sectores productivos de
la economía, tales como el agropecuario, el minero, el manufacturero, el
industrial, el comercial, el de la construcción, el de las comunicaciones y el
de los servicios.
b) Hacer más eficiente el uso de todos los recursos vinculados a la actividad
empresarial.
c) Mejorar la competitividad y promover la función social de los sectores y
empresas reestructuradas.
d) Restablecer la capacidad de pago de las empresas de manera que puedan
atender adecuadamente sus obligaciones.
e) Facilitar el acceso al crédito y al redescuento de créditos en términos y
condiciones que permitan la reactivación del sector empresarial.
f) Fortalecer la dirección y los sistemas de control interno de las empresas.
g) Procurar una óptima estructura administrativa, financiera y contable de las
empresas reestructuradas.
h) Asegurar la calidad, suficiencia y oportunidad de la información que se
suministre a socios o accionistas y a terceros.
i) Propender porque las empresas y sus trabajadores acuerden condiciones
especiales y temporales en materia laboral que faciliten su reactivación y
viabilidad.
j) Facilitar la garantía y el pago de los pasivos pensiónales.
k) Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal
vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración
de empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica.
•
Instrumentos para la intervención económica
Para la obtención de los fines de la intervención, el Estado, a través del Gobierno
Nacional o las entidades de Inspección, Vigilancia o Control, expide los decretos,
101 Artículo 1° Ley 550 de 1999
102 Artículo 2° Ley 550 de 1999
290
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
órdenes y resoluciones que, dentro de sus respectivas competencias, faciliten
y estimulen el desarrollo de la presente ley, entre otras, en las siguientes
materias:103
a) La negociación y celebración de acuerdos de reestructuración previstos en
esta ley.
b) La capitalización de los pasivos.
c) La normalización de los pasivos pensiónales, mediante mecanismos
contemplados en esta ley.
d) La concertación al interior de cada empresa de condiciones laborales
temporales especiales.
e) La suscripción de capital y su pago.
f) La transparencia y el profesionalismo en la administración de las
empresas.
g) La utilización y la readquisición de bienes operacionales entregados por el
empresario a sus acreedores.
h) La negociación de las deudas contraídas con cualquier clase de personas
privadas, mixtas o públicas, entre ellas las deudas parafiscales y las deudas
fiscales.
i) La inversión en las empresas y la negociación de las obligaciones derivadas
de éstas.
j) La gestión y la obtención de recursos destinados al otorgamiento de crédito
a las empresas.
•
Acuerdo de reestructuración de pasivos
Se denomina acuerdo de reestructuración la convención que, se celebre a favor
de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en
su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera
que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones
que se hayan previsto en el mismo104.
El acuerdo de reestructuración debe constar por escrito, con el plazo que se
estipule para su ejecución, actuando el empresario o acreedor directamente o
por medio de apoderados.
•
Promoción de los acuerdos de reestructuración
Los acuerdos de reestructuración pueden ser promovidos a solicitud escrita de
los representantes legales del respectivo empresario o empresarios, o de uno o
varios acreedores; o promovidos de oficio por las Superintendencias Financiera,
103 Artículo 3ro Ley 550 de 1999
104 Artículo 50 Ley 550 de 1999
Unidad 8
291
Marcial Córdoba Padilla
de Servicios Públicos Domiciliarios, de Transporte, Nacional de Salud, del
Subsidio Familiar, de Vigilancia y Seguridad Privada, de Economía Solidaria y de
Sociedades, tratándose de empresarios o empresas sujetos, respectivamente, a
su vigilancia o control, de conformidad con las causales previstas en las normas
vigentes105.
La respectiva Superintendencia o la Cámara de Comercio, según sea el caso,
al decidir la promoción oficiosa o aceptar una solicitud de un acuerdo, designa
a una persona natural para que actúe como promotor en el acuerdo de
reestructuración.
Los promotores participan en la negociación, el análisis y la elaboración de
los acuerdos de reestructuración en sus aspectos financieros, administrativos,
contables, legales y demás que se requieran, para lo cual podrán contar con
la asesoría de peritos expertos en las correspondientes materias, previa
autorización y designación de los mismos por parte de la entidad nominadora
del promotor.
El promotor desarrollará las siguientes funciones principales en relación con la
negociación y celebración del acuerdo:
a) Analizar el estado patrimonial de la empresa y su desempeño durante por lo
menos los últimos tres (3) años.
b) Examinar y elaborar las proyecciones de la empresa, con el objeto de
suministrar a los acreedores elementos de juicio acerca de su situación
operacional, financiera, de mercado, administrativa, legal y contable.
c) Mantener a disposición de todos los acreedores la información que posea y
sea relevante para efectos de la negociación, en especial la correspondiente
a los numerales 1 y 2 del presente artículo.
d) Determinar los derechos de voto de los acreedores.
e) Coordinar reuniones de negociación en la forma que estime conveniente.
f) Durante la negociación y en la redacción del acuerdo, actuar como amigable
componedor por ministerio de la ley en los supuestos que en ella se prevén,
o a solicitud de los interesados en los demás casos.
g) Proponer fórmulas de arreglo acompañadas de la correspondiente
sustentación y evaluar la viabilidad de las que se examinen durante la
negociación.
h) Obtener la formalización del documento en el que conste el acuerdo que
llegue a celebrarse.
i) Participar en el comité de vigilancia del acuerdo, directamente o mediante
terceras personas designadas por él.
105 Artículo 60 Ley 550 de 1999
292
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
•
Partes en los acuerdos de reestructuración
Los acuerdos de reestructuración se negocian y celebran entre los acreedores
externos e internos de la empresa106. Son acreedores externos los titulares de
créditos ciertos. Son acreedores internos los accionistas, socios, asociados o
cooperados del empresario que tenga forma jurídica asociativa; el titular de
las cuotas de la empresa unipersonal; el controlante de la fundación; y, en
general, los socios, controlantes o beneficiarios reales que haya aportado bienes
al desarrollo de la empresa en forma demostrable y cuantificable.
Cualquier crédito que se origine en fecha posterior a la de la iniciación de la
negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, no dará derecho
a voto; pero su pago se atenderá en forma preferente, de conformidad con el
tratamiento propio de los gastos administrativos.
En el evento de sustitución de acreedores por causas legales o convencionales,
el causahabiente deberá acreditar, en forma siquiera sumaria, su calidad de tal
ante el promotor.
Para el desarrollo de la negociación y, en particular, para la determinación de los
derechos de voto de los acreedores externos e internos y de las correspondientes
acreencias, el representante legal del empresario entregará al promotor un
estado de inventario elaborado con base en los estados financieros ordinarios o
extraordinarios del empresario o ente económico respectivo, cortados al último
día calendario del mes inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la
promoción por parte del empresario, o de la iniciación de la negociación en los
demás casos, y pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos
que le sirvan de soporte. Dicho estado de inventario será suscrito y certificado
por el representante legal del empresario y por su revisor fiscal, y, en ausencia
de revisoría fiscal obligatoria o potestativa, por un contador público.
•
Determinación de acreencias
El promotor, con el apoyo de peritos que sea del caso, ejerce las facultades de
amigable componedor, en relación con la existencia, cuantía y determinación
de las bases de liquidación de los créditos a cargo de la empresa, de acuerdo
con el inventario y los demás elementos de juicio de que disponga, y ordena las
contabilizaciones a que haya lugar107.
En ejercicio de tales facultades, el promotor precisa quiénes son los acreedores
titulares y cuál es el estado, la cuantía y las condiciones de todas las acreencias
internas y externas, salvo en lo que se refiere a discrepancias fundadas en
106 Artículo 15 Ley 550 de 1999
107 Artículo 25 Ley 550 de 1999
Unidad 8
293
Marcial Córdoba Padilla
motivos de nulidad relativa, simulación y lesión enorme, que deberán ventilarse
con la correspondiente demanda ante el juez ordinario competente.
•
Celebración de los acuerdos
Los acuerdos de reestructuración se celebran con el voto favorable de un
número plural de acreedores internos o externos que representen por lo menos
la mayoría absoluta de los votos admisibles. Dicha mayoría deberá conformarse
con votos provenientes de por lo menos tres (3) de las clases de acreedores.
Existen las siguientes cinco (5) clases de acreedores:
a) Los acreedores internos;
b) Los trabajadores y pensionados;
c) Las entidades públicas y las instituciones de seguridad social;
d) Las instituciones financieras y demás entidades sujetas a la inspección y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria de carácter privado, mixto o
público; y
e) Los demás acreedores externos.
•
Efectos del acuerdo de reestructuración
Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de
reestructuración tienen, entre otros los siguientes efectos legales:
a) La obligación a cargo del empresario de someter, en los términos pactados
en el acuerdo de reestructuración, a la autorización previa, escrita y
expresa del comité de vigilancia la enajenación a cualquier título de bienes
de la empresa, determinado o determinable con base en lo dispuesto en el
acuerdo para tal fin.
b) El levantamiento de las medidas cautelares vigentes, con excepción de las
practicadas por la DIAN, salvo que ésta consienta en su levantamiento, y la
terminación de los procesos ejecutivos en curso iniciados por los acreedores
contra el empresario.
c) La suspensión, durante la vigencia del acuerdo, de la exigibilidad de
gravámenes y garantías reales y fiduciarias.
d) La reducción pedida por el empresario o por cualquier acreedor, de la
cobertura de cualquier garantía real o fiduciaria ya constituida.
e) Los beneficiarios de garantías fiduciarias derivadas de patrimonios autónomos
integrados por inmuebles, o de hipotecas de mayor extensión.
f) En las garantías cuya constitución se prevea en el acuerdo, salvo pacto
en contra, compartirán proporcionalmente el mismo grado todos aquellos
acreedores que concedan las mismas ventajas a la empresa.
g) Si los créditos objeto de prórrogas, novaciones y, en general, las
reestructuraciones de obligaciones que se pacten en el acuerdo de
reestructuración se garantizan a través de contratos de fiducia mercantil,
celebrados con ese fin por el empresario en beneficio de todos los acreedores
externos.
h) Todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el
294
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas,
disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto
favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente
previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con
trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales
o las entidades de seguridad social.
i) Los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de la
negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos
causada durante la negociación, serán pagados de preferencia, en el orden
que corresponda de conformidad con la prelación de créditos del Código
Civil y demás normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago
que se establezca en el acuerdo.
j) A menos que el acuerdo de reestructuración disponga lo contrario, la
ejecución del mismo no implicará cambios ni en los estatutos ni en la
administración y funcionamiento del empresario distintos de los que se
deriven del código de conducta empresarial incluido en él.
k) Las instituciones financieras oficiales o mixtas, al igual que las que hayan
sido objeto de medidas de salvamento o de liquidación, estarán sujetas
a lo que se disponga en el acuerdo para el pago de sus acreencias, y sus
administradores están legalmente facultados para negociar en los mismos
términos en que lo hagan los demás acreedores de su clase.
l) La aplicación de la prelación de créditos pactada en el acuerdo para el pago
de todas las acreencias a cargo del empresario que se hayan causado con
anterioridad a la fecha de aviso de iniciación de la negociación, y de todas
las acreencias que surjan del acuerdo.
ll) La prelación de primer grado de los créditos fiscales se compartirá a prorrata
a favor de todos aquellos acreedores que en cumplimiento del acuerdo
entreguen nuevos recursos al empresario, en la proporción que corresponda
según las cuantías de dichos recursos
m) La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, tendrá derecho a veto
debidamente motivado y manifestado dentro del Comité de vigilancia, sobre
la enajenación a cualquier título de bienes del empresario cuya enajenación
no haya sido pactada dentro del acuerdo, siempre que no se trate de activos
corrientes y cuyo valor no sea inferior al cuarenta por ciento (40%) de las
obligaciones vigentes frente a la DIAN por concepto de capital, sanciones y
actualizaciones.
•
Causales de terminación del acuerdo de reestructuración
El acuerdo de reestructuración se da por terminado en cualquiera de los
siguientes eventos, de pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial:108
a) Al cumplirse el plazo estipulado para su duración.
b) Cuando en los términos pactados en el acuerdo, las partes lo declaren
terminado por haberse cumplido en forma anticipada.
108 Artículo 35 Ley 550 de 1999
Unidad 8
295
Marcial Córdoba Padilla
c) Por la ocurrencia de un evento de incumplimiento en forma que no pueda
remediarse de conformidad con lo previsto en el acuerdo.
d) Cuando el comité de vigilancia verifique la ocurrencia sobreviniente e
imprevista de circunstancias que no se hayan previsto en el acuerdo y que
no permitan su ejecución, y los acreedores externos e internos decidan su
terminación anticipada, en una reunión de acreedores.
e) Cuando se incumpla el pago de una acreencia causada con posterioridad a la
fecha de iniciación de la negociación, y el acreedor no reciba el pago dentro
de los tres meses siguientes al incumplimiento, o no acepte la fórmula de
pago que le sea ofrecida, de conformidad con lo dispuesto en una reunión
de acreedores.
f) Cuando el incumplimiento del acuerdo tenga su causa en el incumplimiento
grave del código de conducta empresarial, o en el incumplimiento grave del
empresario en la celebración o ejecución de actos previstos en el acuerdo
y que dependan del funcionamiento y decisión o autorización favorable de
sus órganos internos.
8.6.2 Adopción de los programas de saneamiento fiscal y
financiero
Las oficinas de planeación departamental o los organismos que hagan sus veces
presentan a los gobernadores y a las asambleas departamentales informe sobre
la situación financiera de los municipios, indicando el cumplimiento de los límites
de gasto109. El mismo se debe presentar el primer día de sesiones ordinarias
correspondiente al segundo período de cada año.
Los municipios deben estructurar, durante una sola vigencia fiscal, un programa
de saneamiento fiscal y financiero con el objetivo de cumplir con los límites
al gasto, cuya ejecución y cumplimiento debe verificarse en el menor tiempo
posible. Las asambleas departamentales ordenan la adopción de programas de
saneamiento fiscal y financiero a los municipios que a pesar de haberlo adoptado
incumplan con los límites del gasto.
Los programas de saneamiento ordenados por las asambleas departamentales
deben ser adoptados por los municipios dentro de los dos meses siguientes a
la expedición de las ordenanzas, sin perjuicio de la expedición de los actos
administrativos a que haya lugar en cabeza de las autoridades municipales
en consideración a las particulares medidas que se hayan establecido en el
correspondiente programa de saneamiento.
109 Dispuestos por los artículos 6° y 10 de la Ley 617 de 2000.
296
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
8.6.3. Viabilidad Financiera Territorial
Viabilidad financiera es la capacidad de una organización de obtener los fondos
necesarios para satisfacer sus requisitos funcionales a corto, mediano y largo
plazo. La organización debe tener capacidad para crear, proporcionar, y entregar
productos, servicios y programas útiles110. La viabilidad financiera territorial se
establece en cumplimiento de los lineamientos fijados en la Ley 617 de 2000.
La ley otorga facilidades a entidades territoriales cuando adelanten programas
de saneamiento fiscal y financiero; las rentas de destinación específica sobre las
que no recaigan compromisos adquiridos de las entidades territoriales se aplican
programas quedando suspendida la destinación de los recursos, establecida
en la ley, ordenanzas y acuerdos, con excepción de las determinadas en la
Constitución Política, la Ley 60 de 1993 y las demás normas que modifiquen o
adicionen, hasta tanto queden saneadas sus finanzas.
•
Programa de saneamiento fiscal
La Ley 617 de 2000 establece programas de saneamiento fiscal y financiero, tal
como se muestra en el siguiente esquema:111
La Ley 617 de 2000
PROGRAMA DE SANEAMIENTO FISCAL 2001 - 2008
Racionalización de fiscos subnacionales - Munipios y Distritos:
SI NO CUMPLEN con los topes establecidos en gastos de
funcionamiento del municipio o distrito y gastos de Concejos,
Personerías y Contralorías, Municipios o Distritales.
Programa de Saneamiento (PS)
Período de
transición
2001
2005
1-Ene - 2004
PAD = Metas
precisas de
desempeño
PS*
2006
Período de los
alcaldes
2007
2008
31 Dic 2007
* EL IPS debe incluir formas asociativas de municpios para la prestación conjunta de servicios públicos
PAD = Plan de ajuste supervisado por el Departamento respectivo - No puede durar más de dos vigencias
110 ALHAMA BELAMARIC, Rafael. Nuevas formas organizativas. IEIT, 2004
111 Tomado de DNP- PDDET. Presentación Gestión Fiscal y Administrativa de la Entidades
Territoriales, 2003
Unidad 8
297
Marcial Córdoba Padilla
Las entidades territoriales que incumplan los límites de los gastos de
funcionamiento, deben adelantar un programa de saneamiento tendiente a
obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados112. Dicho programa
deber definir metas precisas de desempeño, pudiendo contemplar la contratación
o el esquema de asociación de entes territoriales
Si al término del programa de saneamiento no se ha logrado cumplir con los límites
establecidos, en el caso de los municipios y distritos, la Oficina de Planeación
Departamental o el organismo que haga sus veces, somete a consideración del
Gobernador y de la Asamblea un informe sobre la situación financiera del municipio
o distrito, a fin de que esta última, ordene la adopción de un nuevo plan de
ajuste que contemple, entre otros instrumentos, la contratación y la asociación
con otros municipios o distritos para la prestación de los servicios a su cargo, la
ejecución de obras o el cumplimiento de sus funciones administrativas.
Transcurrido el término que señale la Asamblea Departamental para la realización
del plan de ajuste, el cual no puede superar las dos vigencias fiscales consecutivas,
y siempre que el municipio o distrito no haya logrado alcanzar los límites de gasto
establecidos en la presente ley, la Asamblea Departamental, a iniciativa del
Gobernador, determina la fusión del respectivo municipio o distrito.
En el caso de los departamentos, el Congreso de la República, a iniciativa del
Presidente de la República, procede a evaluar la viabilidad financiera de aquellos
que en la vigencia fiscal precedente hayan registrado gastos de funcionamiento
superiores a los autorizados en la presente ley. Para el efecto, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público identifica los departamentos que se hallen en la
situación descrita, sobre la base de la valoración presupuestal y financiera que
realice anualmente.
8.6.4. Financiamiento del ajuste fiscal
Las entidades territoriales que se encuentren en situación de incumplimiento
de las disposiciones establecidas en la Ley 617 de 2000 pueden acceder a
apoyos financieros de la Nación siempre que adopten y cumplan programas
de saneamiento fiscal y financiero. Los empréstitos destinados a financiar el
ajuste fiscal de las entidades territoriales, pueden contar con el ciento por
ciento (100%) de la garantía de la Nación, cuando se cumplan íntegramente las
siguientes condiciones:
• Que el monto del empréstito que se otorgue a la respectiva entidad
territorial para financiar el ajuste fiscal, cubra el ciento por ciento (100%)
de las necesidades que requiera el Programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero, según concepto expedido por la Dirección General de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en los
documentos que presente la respectiva entidad en los términos de este
decreto113;
112 Artículos 19 y 26 Ley 617 de 2000
113 Artículo 61 de la Ley 617 de 2000
298
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
•
Que el plazo total del empréstito incluido el período de gracia que se
otorgue al mismo, permitan a la entidad territorial la atención prioritaria
de los pasivos exigibles a cargo de la misma;
• Que los costos financieros de los empréstitos expresados en términos de
tasa efectiva anual, sean los que rigen las operaciones de crédito interno
de la Nación. Para el efecto, la Dirección General de Crédito Público
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, verificará que la tasa del
empréstito corresponda, en términos de plazo promedio de amortización,
a la tasa promedio ponderada de las subastas de los Títulos de Tesorería,
TES, Clase B del mercado primario para el plazo respectivo, que se efectúen
en los tres (3) meses inmediatamente anteriores a la fecha de presentación
de la documentación completa a la mencionada Dirección, de acuerdo con
el siguiente rango de plazo promedio de tasa de la clase de títulos de de
amortización:
a) Hasta 1 año TES a 1 año Tasa Fija denominados en pesos
b) Más de 1 año y hasta 2 años TES a 2 años
c) Más de 2 años y hasta 4 años TES a 3 años
d) Más de 4 años y hasta 5 años TES a 5 años
e) Más de 5 años TES a 7 años Tasa Fija denominados en UVR o su
equivalente
Cuando la tasa de interés del empréstito que se está ofertando esté referida a la
DTF, se tomará la tasa DTF Trimestre Anticipado (T.A) de la fecha de presentación
de la documentación completa a la Dirección General de Crédito Público del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se le sumarán los puntos adicionales
solicitados y se establecerá la tasa equivalente efectiva anual. Cuando la tasa
de interés del empréstito esté referida al IPC o denominada en UVR, se tomará
la última variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) de los
últimos doce (12) meses, certificada por el DANE a la fecha de presentación de la
solicitud a la Dirección mencionada, adicionada en los puntos reales solicitados
y se establecerá la tasa equivalente efectiva anual, de acuerdo con la siguiente
fórmula:
[(1 + Puntos reales porcentuales) * (1 + última variación porcentual del Índice de
Precios al Consumidor (IPC) de los últimos 12 meses certificada por el DANE)] -1
La anterior fórmula se utilizará para establecer la tasa efectiva anual equivalente
de los TES denominados en UVR.
•
Costo de los empréstitos
Cuando la entidad territorial cumpla con todos los requisitos establecidos en el
artículo 61 de la Ley 617 de 2000, pero no sea posible lograr el otorgamiento
del empréstito al costo indicado en el literal c) del artículo anterior, la garantía
de la Nación se otorgará en los porcentajes indicados a continuación, donde el
porcentaje máximo de puntos base está por encima del costo establecido de
Garantía:
Unidad 8
299
Marcial Córdoba Padilla
a)
b)
c)
d)
e)
f)
80% Entre 1 y 25 puntos base
70% Entre 26 y 50 puntos base
60% Entre 51 y 75 puntos base
50% Entre 76 y 100 puntos base
40% Entre 101 y 125 puntos base
30% Entre 126 y 150 puntos base
•
Montos de las garantías
La deuda vigente a treinta y uno (31) de diciembre de 1999 que las entidades
territoriales tengan con las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia
Financiera y que sean objeto de reestructuración, tendrán la garantía de la
Nación hasta en un cuarenta por ciento (40%) cuando:
a) A los intereses que correspondan al monto de dicha deuda se les aplique las
siguientes reglas:
o Únicamente contemplen intereses corrientes;
o Los intereses corrientes no pagados hasta el momento de la reestructuración
y que se vayan a adicionar al capital de la deuda, se hubieran causado con
una antelación mayor a un (1) año y no representen más del treinta por
ciento (30%) del valor del capital de la deuda objeto de reestructuración;
o A las sumas se les aplica una tasa que no exceda el DTF;
o Los intereses corrientes causados dentro del año anterior a la fecha de
reestructuración no generen ningún nuevo costo.
b) La aplicación de las nuevas condiciones financieras a la deuda reestructurada
no implique un incremento superior al treinta por ciento (30%) de la misma
dentro de los dos (2) años siguientes a su reestructuración.
c) El costo promedio ponderado de la deuda objeto de reestructuración
medido en términos del margen o spread sobre la tasa base del cálculo de
los intereses, disminuya como mínimo en doscientos cincuenta (250) puntos
base. Las tasas aplicables a la deuda objeto de reestructuración se reduce
en la proporción que sea necesaria para que la disminución anotada de los
puntos base se haga efectiva. No obstante lo anterior, en ningún caso la tasa
aplicable puede ser inferior al DTF.
•
Suscripción de acuerdos de pago
En el caso de que se honre la garantía otorgada por la Nación114, la entidad
territorial debe suscribir con la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el correspondiente acuerdo de pago o documento en el que se incorpore entre
otras obligaciones, la subrogación de la deuda por parte de la Nación, las
condiciones financieras en que será pagada la misma y las garantías que se
otorgan.
114 En desarrollo de los Artículos 62 y 63 de la Ley 617 de 2000.
300
1.
El problema del déficit fiscal tiene tres dimensiones diferentes, una de
las cuales NO es:
A. Su situación inversa a la del superávit fiscal.
B. Su propia cuantía.
C. El crecimiento excesivo de los gastos.
D. El aumento en el nivel impositivo.
2.
El déficit fiscal se establece mediante el conocimiento de las vigencias
anteriores a través del balance de la Nación, el cual se calcula con el fin
de mantener una visión de la situación real del Estado en el aspecto:
A. Económico.
B. Social.
C. Administrativo.
D. Financiero.
E. Presupuestal
3.
El déficit que representa la diferencia entre los ingresos ordinarios y
permanentes de la tesorería y el nivel de gastos es el:
A. De tesorería.
B. Fiscal.
C. De operaciones efectivas.
D. Presupuestal.
4.
En relación con el déficit del Gobierno Central, se debe atender a los
siguientes campos de acción:
A. La ejecución y el control presupuestal.
B. La estructura tributaria y el gasto público.
C. Los controles y la veeduría ciudadana.
D. El gasto social y el servicio de la deuda.
5.
En la estructura del gasto público No es uno de grupos de presión:
A. Los gastos de funcionamiento, los salarios y las pensiones.
B. La inversión social.
C. Los intereses de la deuda.
D. El orden público.
6.
La teoría para responder el Estado por el déficit fiscal como mecanismo
de asignación de precios y cantidades en forma eficiente, obliga al Estado
a intervenir para corregir dichas fallas mediante la asignación de recursos,
la distribución de la riqueza y la estabilización, surgiendo de esta forma
dos manos invisibles, la del mercado y la del Estado, es:
A. La teoría de las fallas del mercado.
B. La teoría de la crisis fiscal del Estado.
C. La teoría de las fallas públicas.
D. la teoría del ciclo económico para atender las fallas del mercado.
7.
Las administraciones territoriales deben obtener recursos financieros
adecuados para la financiación de los planes y programas plasmados en:
A. El plan financiero.
B. El presupuesto.
C. El Plan de Desarrollo.
D. El CONFIS.
EVALUACIÓN DE LA OCTAVA UNIDAD
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
Unidad 8
301
8.
De las fuentes para el financiamiento municipal que se ha utilizado para
financiar la inversión es:
A. Las transferencias.
B. Los recursos propios.
C. La cooperación internacional.
D. El crédito.
9.
Un bono municipal es un instrumento de deuda según el cual una
municipalidad se compromete a pagar al tenedor del bono:
A. Su monto total al final del plazo.
B. Abonos contingentes.
C. El principal y los intereses.
D. Abonos extraordinarios.
10. El Sistema Nacional de Cofinaciación es adscrito a:
A. Departamento Nacional de Planeación.
B. El Ministerio de Hacienda.
C. Banco Nacional de Programas y Proyectos.
D. Presidencia de la República
11. No corresponde a una clasificación de la deuda pública:
A. Interna y externa.
B. Nacional, de entidades descentralizadas y territoriales
C. Ahorradores particulares o interestatales.
D. Bancaria y no bancaria.
12. La deuda que se contrata normalmente a menos de un año, que no es apta
para financiar gasto público sino para atender necesidades cíclicas de la
tesorería, se le conoce como:
A. Forzosa.
B. Flotante.
C. Patriótica.
D. Voluntaria.
E. Obligatoria
13. No es una fuente de financiación pública interna:
A. Banca comercial.
B. La emisión de acciones.
C. La titularización
D. La cofinanciación.
E. La emisión de bonos
14. Los planes de desempeño son programas de ajuste fiscal, financiero y
administrativo tendientes a restablecerla solidez económica y financiera de
la entidad y deben garantizar el mejoramiento de:
A. Los indicadores de endeudamiento.
B. La inversión pública social.
C. La gestión administrativa.
D. La captación de recursos.
E. El déficit fiscal.
302
EVALUACIÓN DE LA OCTAVA UNIDAD
Marcial Córdoba Padilla
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
TALLER
En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo
siguiente:
Déficit fiscal, financiación y deuda pública del ente territorial:
- Déficit fiscal: Situación de déficit (o superávit), diagnóstico y perspectiva
-Financiación del ente territorial: Fuentes
-Financiación del Sistema nacional de cofinanciación: Que recibe
- Financiación de programas y entidades del orden nacional: Que recibe
- Deuda pública del ente territorial: Síntesis
-Programa de saneamiento fiscal y financiero: (si lo tiene), en el marco del
Artículo 11, Decreto 192 de 2001 y los artículos 6° y 10 de la Ley 617 de 2000.
LECTURA RECOMENDADA
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública, 5ª edición, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2000, capítulo 6.
GRAHAM, Katherine A. Local Government Financial Management and Accounting:
A Research Framework. Research Monograph no. 3. Vancouver: The Canadian
Certified General Accountants’ Research Foundation, 2001.
TANZI, Vito (2005), The Role of Sub-National Governments in Financial
Stabilization, Mimeo.
Unidad 8
303
Seguimiento y Evaluación de
las Finanzas Públicas
COMPETENCIAS A LOGRAR
Al terminar el estudio de la presente unidad, el lector debe estar en capacidad
de determinar la importancia de la evaluación de la gestión financiera del
Estado, dentro del marco que regula, registra y establece la eficiencia en
su manejo, lo mismo que el cumplimento de las metas trazadas a través de
indicadores macroeconómicos.
RESUMEN DE LA UNIDAD
El estudio de las finanzas del Estado puede abordarse a través de diversas teorías y
diferentes técnicas, de acuerdo con el énfasis que se quiere dar a determinada parte
del mismo.
La gestión financiera territorial conlleva un conjunto diferenciado y explícito
de acciones orientadas al logro de objetivos predeterminados, cuya realización,
procura el uso de un conjunto limitado de recursos y se traduce en beneficios
para la comunidad. La gestión tributaria comprende la recaudación, fiscalización,
liquidación, discusión, cobro, devolución de los impuestos y todos los demás aspectos
relacionados con la administración de las obligaciones tributarias.
La intervención del Estado en la economía del país a través de las finanzas públicas
tiene como fin último la elevación de la calidad de vida de población y el cumplimiento
de las metas trazadas debe ser medido a través de unos indicadores.
El sistema de cuentas nacionales muestra el nivel de cumplimiento de las metas
macroeconómicas del país, para las cuales el Estado se apoya en sus finanzas
públicas. Los resultados de las finanzas públicas se reflejan en los indicadores
macroeconómicos.
Marcial Córdoba Padilla
9. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Realizar seguimiento a las finanzas públicas es relevante en la medida en
que se puede conocer la eficiencia del sector público en el manejo de los
recursos disponibles, para alcanzar los objetivos de política relacionados con
equidad, distribución y generación de condiciones para el desarrollo y la
competitividad115.
A través de las finanzas públicas, el Estado adquiere los recursos necesarios para
el cumplimiento de sus fines esenciales, razón por la cual las diferentes acciones
que con este propósito se desarrollan merecen un especial seguimiento y su
permanente evaluación.
La gestión financiera de las entidades territoriales se ha venido fortaleciendo
gracias a la implementación de políticas en materia de fiscalización, ampliación
de la base tributaria, recuperación de cartera del impuesto predial unificado y
de industria y comercio, entre otras.
La gestión tributaria, como parte de la gestión pública, debe vincular de manera
directa al ciudadano, por su contribución en términos de conciencia colectiva, de
cultura tributaria, de voluntad en el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
9.1. GESTIÓN FINANCIERA TERRITORIAL
De acuerdo con Allen (2007)116 la gestión financiera pública comprende el
marco institucional y los sistemas y procedimientos institucionales que rigen
la preparación, la ejecución y la publicación del presupuesto. Las principales
deficiencias guardan relación con la ejecución del presupuesto y la capacidad
del Estado para supervisar el gasto orientado a reducir la pobreza.
Desde el 2006, la situación fiscal de los municipios y los departamentos ha dado
señales de una recuperación financiera. En general, la situación fiscal de los
entes territoriales ha sido superavitaria, producto de mayores ahorros obtenidos
en cada vigencia. Aunque la situación ha sido descrita como pro cíclica en
función del crecimiento del PIB, esta situación superavitaria dejaría de serlo
en el mediano plazo al llegar a un equilibrio fiscal producto de las medidas de
ajuste y responsabilidad117.
115 SANABRIA, Pedro Pablo. Seguimiento a las Finanzas Públicas Municipales y Departamentales
de Cali y el Valle del Cauca, ICESI, Cali, 2008
116 ALLEN, Richard. Gestión Financiera Pública. Departamento de Finanzas Públicas, FMI, julio de
2007
117 Duff and Phelps de Colombia S.A. Reporte Especial Evolución de las Finanzas Territoriales,
Perspectivas y Beneficios, Septiembre 2007.
306
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
En la gestión financiera debe adoptarse un enfoque coherente y bien integrado
de planificación y elaboración del presupuesto estratégicos, lo mismo que la
adopción de decisiones estratégicas, deben orientarse a mejorar la clasificación
de gastos e ingresos y los sistemas de contabilidad, control interno.
9.1.1. Instrumentos de la gestión financiera territorial
Con excepción de algunos departamentos y municipios capitales, la mayoría de
las entidades territoriales tienen grandes limitaciones para ponerse a tono con
estos cambios institucionales, dada su dependencia financiera de los recursos
transferidos por la Nación, y su débil capacidad administrativa y de gestión
financiera, no sólo desde el punto de vista de la incorporación de recursos sino
también de su conservación y asignación eficiente en el gasto.
Una evaluación hecha por los organismos que elaboran el presupuesto nacional,
permite observar que gran parte de los recursos que han recibido los entes
territoriales por concepto de transferencias se han destinado a gastos de
funcionamiento y en otros casos, como el de los municipios petroleros, a gastos
suntuosos y obras que no responden a prioridades técnicamente definidas.
Dadas estas circunstancias se requiere mejorar los instrumentos de gestión
financiera para que los entes territoriales aprovechen al máximo esta nueva
etapa en el proceso de descentralización. De allí la importancia de que las
entidades territoriales dispongan de sistemas financieros integrados que les
permitan lograr una gestión eficiente de sus recursos.
Concebir la administración financiera como un sistema integrado permite obtener
resultados positivos para la administración territorial, ya que facilita la integración
de un conjunto de planes organizativos, procedimientos y flujos de información
vitales para la toma de decisiones. Entonces, el propósito fundamental de es
suministrar al administrador elementos suficientes para optimizar la gestión
fiscal y financiera, que redunden en beneficio de la comunidad.
En este sentido, las entidades territoriales deberán agilizar la modernización de
su gestión financiera para lograr ponerse a tono con los cambios institucionales
que vive el país en forma acelerada en materia de descentralización fiscal,
política y administrativa.
9.1.2. Objetivos de la gestión financiera territorial
La gestión financiera territorial debe tener los siguientes objetivos118:
• Diseñar, desarrollar e implementar un sistema integrado de información
118 Ver MENDOZA HERNÁNDEZ, José Francisco. Gestión Financiera Pública, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2007, 25-27pp.
Unidad 9
307
Marcial Córdoba Padilla
que permita generar y difundir información financiera territorial confiable,
oportuna y completa, con el fin de reforzar la capacidad de seguimiento
fiscal y financiero de las entidades gubernamentales del nivel central. Para
alcanzar este objetivo, se debe implementar un sistema de información
único, confiable, transparente y adecuadamente reglamentado, que canalice
el flujo de información financiera de las entidades territoriales seleccionadas
hacia los organismos centrales y al público en general.
Adoptar una herramienta informática que sirva de sistema de información
y administración financiera territorial estándar, e implementarlo en un
conjunto de entidades territoriales piloto.
•
Además debe:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Desarrollar un sistema de información que integre las necesidades de
información del Gobierno Central y la comunidad en general.
Poner al alcance de los organismos del Gobierno Central la información
disponible para la toma de decisiones en materia fiscal, financiera o de
control.
Racionalizar los flujos de información entre los niveles central y territorial,
eliminando duplicaciones y establecer a la Contaduría General de la Nación
como canalizador único del sistema.
Apoyar y fortalecer la labor de los departamentos para incorporar a sus
respectivos municipios al SIFT.
Brindar acceso a la información financiera territorial por parte del público,
con el fin de generar mayor transparencia en el uso de los recursos fiscales.
Facilitar la capacidad de gestión de las entidades territoriales mediante la
armonización y el ordenamiento de los criterios y procesos de producción
de la información financiera territorial.
Sistematizar y automatizar la información financiera de las entidades territoriales
como instrumento de apoyo para la mejora de su gestión interna.
Apoyar el diseño de proyectos de fortalecimiento de la administración
financiera en las entidades territoriales, a través de soporte financiero,
asistencia técnica y herramientas informáticas.
Adoptar un Sistema de Gestión Financiera Territorial-SGFT estándar, e
implementarlo en las entidades territoriales piloto seleccionadas.
La administración financiera en los Entes Territoriales está fundamentada en la
interrelación lógica de diversos componentes, cuyo fin común es el adecuado
manejo de los recursos económicos.
9.1.3. Alcances de la gestión financiera territorial
“Los funcionarios responsables del nivel nacional y territorial deben orientar
y liderar la formación, ejecución y seguimiento de las políticas fiscales,
presupuestales, contables y de tesorería; el diseño de las estrategias financieras;
la priorización de los recursos y asignación del gasto; diseño de modelos e
308
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
indicadores financieros, y en fin orientar los recursos para la satisfacción de una
sociedad en particular, de un lado y hacer viable y sostenible sus posibilidades
reales de desarrollo, de otro”.119
La gestión financiera territorial tiene como fin llegar a unas áreas y unos módulos, así:
Las áreas a las que se debe llegar son:
• Gestión financiera: presupuesto, tesorería, gestión contable, finanzas
internas y activos fijos
• Gestión de rentas: rentas
• Gestión de materiales: adquisición de bienes y servicios, gestión de stock e
inventarios, gestión contable y finanzas internas.
Los módulos son:
•
•
•
•
•
•
•
•
Módulo de Administración Financiera. Este módulo de aplicación proporciona
planes de cuentas definidas por el usuario para la contabilidad principal
automática (de acreedores y deudores) y la gestión de distintas cuentas de
mayor.
Módulo de Contabilidad de Activos Fijos. Este módulo de aplicación soporta
la administración y contabilización de los activos fijos.
Módulo de Finanzas Internas-Costos. Es un sistema integral para el control
de los gastos generales. Ofrece la funcionalidad que se necesita para capturar la
estructura de una compañía, en la forma de un plan amplio de centros de costos
que defina claramente su organigrama de responsabilidades. Sus principales
aplicaciones son: gastos generales, costes de producto, cuentas de resultados,
centros de beneficio, etc.
Módulo de Administración de tesorería. El objetivo de este módulo es
integrar la administración del efectivo y la previsión de liquidez con las
actividades logísticas de la compañía y con las transacciones financieras,
inversiones y crédito público.
Módulo de Sistema de proyectos. Este módulo de aplicación sirve para apoyar
la planificación, el control, y la supervisión de proyectos muy complejos que
persiguen objetivos concretos a largo plazo.
Módulo de Presupuesto Público. Este módulo soporta todo el proceso de
presupuesto público de un organismo público.
Módulo de Rentas. Este módulo soporta todo el proceso de rentas desde la
liquidación hasta la fiscalización en una entidad territorial.
Módulo de Administración de materiales. El objetivo de este módulo es
proporcionar un soporte detallado de las actividades diarias para todo
tipo de empresa que consuman materiales en sus procesos de producción,
incluidos la energía y los servicios. Sus principales aplicaciones son: gestión
de stocks, compras, verificación de facturas, etc.
119 Fragmento tomado de la presentación del tema Finanzas Públicas Territoriales como Eje de
Desarrollo, del Congreso Nacional en Alta Gerencia para Entidades del Estado, Bogotá, EETT,
agosto de 2008.
Unidad 9
309
Marcial Córdoba Padilla
9.1.4. Planes de acción para mejorar la gestión financiera
pública120
El Estado debe preparar un plan de acción para reforzar sus sistemas de gestión
financiera pública con base en una labor exhaustiva de diagnóstico. Para abordar
las limitaciones de la capacidad, muchas veces es conveniente implementar
estos planes por etapas. Podría ser necesario adecuarlos a las circunstancias
específicas.
El plan de acción para la adopción de medidas a corto plazo deberá satisfacer
los siguientes requisitos:
•
•
•
Concentrarse en las áreas fundamentales de la gestión financiera pública
para el uso de la ayuda. Esto incluye la capacidad para establecer límites
máximos de gasto sectorial y preparar estimaciones a plazo -punto de partida
para crear un marco de gasto a mediano plazo bien organizado- con base en
clasificaciones funcionales y presupuestarias mejoradas y controles internos
reforzados para la ejecución, contabilidad y publicación del presupuesto a
nivel central.
Dividir las reformas en un conjunto básico de componentes funcionales.
En los casos que sean pertinentes, las reformas de la gestión financiera
pública deberán subdividirse en unidades funcionales, por ejemplo, en
los elementos estructurales fundamentales, las reformas legislativas
necesarias, los procedimientos relativos a la tecnología de la información y
el fortalecimiento de las capacidades. El avance en materia de seguimiento
en cada una de las áreas es esencial para abordar los problemas antes de
que se transformen en obstáculos para el proceso global de reforma.
Adoptar, desde el comienzo, las medidas necesarias para orientar el
presupuesto al logro de resultados. Esto ayudaría a los gobiernos a determinar
si el aumento del gasto tiene el efecto deseado en los resultados económicos
y sociales. Sin embargo, los modelos avanzados de presupuestación
orientados a los resultados no son apropiados para los países con bajo nivel
de capacidad.
Además, en el plan de acción deberán considerarse reformas a mediano plazo
en cuyo caso el cambio será más gradual, como las siguientes:
•
•
Promover la capacidad de los sistemas de tesorería, gestión de caja y gestión
de deuda a fin de afianzar la ejecución del presupuesto y ayudar a los países
a elaborar su propia estrategia a mediano plazo frente a la deuda.
Fortalecer la capacidad de los gobiernos: el suministro de servicios de
120 Ver Horacio Rodríguez Larreta y Fabián Repetto. Herramientas para una Administración pública
más eficiente: Gestión por resultados y control social, septiembre de 2000
310
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
•
•
educación, salud y saneamiento, entre otros, se está delegando, cada vez
más, en los gobiernos, cuyos sistemas de gestión financiera pública son, por
lo general, menos eficientes que los del Gobierno Nacional.
Establecer vínculos entre las reformas de la gestión financiera pública y otras
reformas más generales en el sector público; la reforma de los sistemas de
gestión financiera pública son más eficientes si forman parte de una reforma
más amplia del sector público, es decir, de la administración pública, la
gestión de gobierno y la transparencia y el régimen jurídico.
Aumentar gradualmente las funciones y la capacidad de la oficina nacional
de auditoría a fin de que provea una verificación independiente de la
integridad y fiabilidad de los estados financieros del Gobierno y de la labor
de optimización de recursos de los principales programas de gasto.
El proceso de descentralización que se inició en Colombia a partir de la
Constitución de 1991, ha generado mayores responsabilidades y competencias
financieras a las entidades territoriales -Departamentos Municipios y Distritos-,
en el manejo de recursos financieros, tanto los propios como los transferidos por
el Gobierno Nacional. Esta situación ha exigido una mayor capacidad de gestión
de las administraciones territoriales y una articulación con el nivel central en
los aspectos relacionados con el intercambio de información y el análisis de las
finanzas públicas.
La gestión financiera integral de las entidades territoriales, abarca los aspectos
contables, presupuestales, de crédito público, de impuestos, tesorería
(inversiones, operaciones y planeación), PAC y cuentas por pagar.
Una estrategia para elevar la capacidad de gestión financiera de la administración
territorial, depende de tres componentes: financiamiento del desarrollo,
planificación financiera y organización financiera.
•
Financiamiento del desarrollo territorial
Los entes territoriales disponen de fuentes alternativas para financiar su desarrollo
como son las rentas propias, las transferencias, la cofinanciación provenientes
de otros niveles administrativos, los recursos del crédito y los recursos del sector
privado, organizaciones no gubernamentales. Cada uno de estos ingresos guarda
correspondencia con distintas categorías de gasto, en razón de criterios de
eficiencia, conformando un modelo de financiamiento local del que dependen
los entes territoriales para financiar su desarrollo, de acuerdo con el siguiente
esquema:
Unidad 9
311
Marcial Córdoba Padilla
FINANCIAMIENTO DEL
DESARROLLO TERRITORIAL
GASTOS
FUNCIONAMIENTO
INGRESOS
INGRESOS
PROPIOS
INVERSIÓN
SOCIAL
TRANSFE­
RENCIAS
CRÉDITO
COFINAN­
CIACIÓN
PRIVADA
OTROS
AUMENTO DE AHORRO E INVERSIÓN
•
Planificación financiera
La planificación financiera tiene por objeto vincular la gestión territorial con
instrumentos modernos de planificación, relacionando la planeación y el área
financiera, forzada a quedar registrada como precepto constitucional en el
artículo 342, donde se establece la necesidad de asegurar la armonización y
sujeción de los presupuestos de las entidades territoriales a los procedimientos
de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo.
Es necesario un sistema de diagnóstico y evaluación que permita determinar si se
han cumplido las metas trazadas, contando con instrumentos normativos, técnicos y
metodológicos que aseguren una coordinación eficiente y permanente de los procesos
financieros y de planificación, tal como se muestra en el siguiente esquema:
PLANIFICACIÓN FINANCIERA
PROGRAMA DE GOBIERNO
DAIGNÓSTICO
FINANCIERO
PLAN DE
DESARROLLO
EVALUACIÓN
FINANCIERA
GASTOS
DEL PLAN
METAS
FINANCIERAS
LINEAMIENTOS
FINANCIEROS
PROGRAMA DE OPERACIÓN
DE INVERSIONES
PRESUPUESTO
PROGRAMA
ANUAL DE CAJA
312
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
•
Organización financiera
La organización financiera busca la readecuación de la estructura funcional
del área, la racionalización de los procedimientos y la modernización de
los instrumentos de programación, recaudación y asignación de las rentas
territoriales, así como el mejoramiento del sistema de información para la toma
de decisiones.
La estructura funcional y procedimental debe estar adecuada a los requerimientos
de eficiencia y eficacia administrativa y de mecanismos precisos de coordinación
y comunicación con las otras áreas de la administración territorial, tal como se
muestra en el siguiente esquema:
ORGANIZACIÓN FINANCIERA
ESTRUCTURA Y PROCEDIMIENTOS
Sistema
Presupuestal
Tesorería
Administración de rentas
Contabilidad
Crédito
Control
Interno
SISTEMA DE INFORMACIÓN FINANCIERA
9.1.5. Actividades a desarrollar
La gestión fiscal y financiera en los entes territoriales comprende el conjunto
de actividades destinadas a planear, incorporar, aplicar y contabilizar en forma
eficiente los recursos económicos para el cumplimiento de su misión, y debe
tener en cuenta la organización, métodos y procedimientos necesarios para la
administración y asignación eficiente de los mismos121.
Al ubicar la gestión financiera en un plano mucho más general se la pude
relacionar con los objetivos fundamentales de política fiscal, como son: la
estabilización macroeconómica, la asignación de recursos y la redistribución del
ingreso. En el caso de las entidades territoriales el papel principal de la gestión
fiscal y financiera apunta a la asignación eficiente de recursos. Se considera que
las funciones de estabilización y redistribución del ingreso, se puede ejercer en
mayor medida por el nivel nacional.
121Al respecto Premchand sostiene que los principios de la administración financiera moderna transcienden
las barreras artificiales o naturales que pueden existir entre el sector público y el privado.
Unidad 9
313
Marcial Córdoba Padilla
Una eficiente asignación de recursos públicos en el ámbito territorial se basa en
diferentes procesos, entre los cuales se pueden mencionar:
• Planeación: en la elaboración y aprobación de los presupuestos, en la
administración de recursos, y en las políticas de financiación para el
desarrollo de obras de interés social el proceso planificador se constituye
en el primer eslabón de una cadena de acciones que deben desarrollar
las entidades territoriales para administrar eficientemente sus recursos
y cumplir sus objetivos. Esta actividad comprende: el plan financiero, la
planeación, programación y elaboración del presupuesto, el plan operativo
anual de inversiones, el plan anual de caja y el manejo de excedentes de
liquidez provisional de las entidades territoriales.
• Organización: una buena organización es indispensable para hacer posible la
articulación coherente de los diferentes procesos que desarrolla la entidad
territorial para cumplir sus funciones. Por ellos debe consultar los principios
de eficacia, economía, celeridad y eficiencia fiscal y administrativa.
• Dirección: Es competencia de la dirección definir las políticas, las directrices
y estrategias con las que se llevarán a cabo las actividades en los diferentes
niveles de la organización.
• Coordinación: La coordinación entre las diferentes instancias de la entidad
debe prevalecer. Por tanto dichas instancias debe conocerse y tener claridad
sorbe la misión, los objetivos y las competencias de la entidad de tal manera
que puedan participar en forma integrada, ordenada y coherente en el logro
de los objetivos perseguidos.
• Información: La información ha sido siempre un recurso importante dentro
del esquema organizacional. Sin embargo, apenas durante las últimas
décadas se empezó a considerar como un “activo” ubicado en la totalidad
de la estructura de la entidad o empresa. Es decir, la información es un
sistema que cubre la entidad en un todo.
• Control: El control es una herramienta para lograr la asignación eficiente
de los recursos, en la medida en que se da como proceso permanente
de comparación de los resultados logrados en relación con los recursos
asignados, los procesos empleados y las metas programadas por la entidad.
Es decir permite hacer un seguimiento al proceso de gestión y tomar
medidas correctivas en el momento en que se presentan fallas y errores en
la administración territorial122.
En consecuencia la utilización de estas herramientas apoya el logro de una
gestión financiera eficiente.
El objetivo de mejorar los instrumentos de gestión financiera en los entes
122 Esta situación se evidencia a través de la Ley 42 de 1993, sobre Control Fiscal y la Ley 87 de
1993 sobre Control Interno, donde se hace el énfasis necesario a las actividades de control en
el sector público.
314
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
territoriales obedece a la necesidad de lograr que estos cumplan en forma
eficiente con sus obligaciones y funciones. Además, se busca que estos entes
reduzcan su dependencia de las transferencias de la Nación y logren, a partir de
mecanismos de gestión apropiados, la incorporación de fuentes de financiación
propias, para potenciar su desarrollo.
9.1.6. Beneficios de la gestión financiera territorial
Los beneficios para la Administración con la implementación de un buen sistema
de gestión financiera territorial son:
• Transición desde un enfoque tradicional funcional a un enfoque por
procesos.
• Disminución de documentación y papeleo innecesario por tener una
herramienta integrada.
• Mayor interacción entre las áreas al manejar una única información.
• Optimización del proceso de comunicación entre las áreas.
• Posibilidad en unos años de contar con una excelente base histórica.
• Mejora en la productividad de la gente, eliminando actividades que no
agregan valor: firmas, revisión de la revisión, entre otras.
• Definición clara de las responsabilidades para las áreas y los cargos.
• Mejora en los perfiles del personal actual.
• Oportunidad de la información al tenerse un sistema integrado e interfaces
con sistemas externos.
• Estandarización de procesos y procedimientos.
• Eliminación de duplicidad de información, gracias a la creación de bases de
datos únicas.
• Disponibilidad de una herramienta de información para la toma de
decisiones.
• Habrá disminución de los errores en el registro ya que se hará un único
registro dentro del sistema, facilitando y agilizando el proceso, eliminando
la duplicidad de registros, gracias a la integración del sistema.
• Se tendrá información en tiempo real (en línea).
• Se estandariza la estructura de datos maestros, permitiendo facilitar la
consolidación de la información.
• Se permitirá el bloqueo de registros de la información una vez cerrado el
periodo.
• Se minimizará la utilización de otras herramientas paralelas para realizar
informes.
• Se minimizará la impresión de informes utilizando el sistema para tal fin.
• Se minimizarán labores operativas generando tiempo para ejercer otras
funciones como control y análisis.
• Habrá optimización de los recursos de la administración.
• Información integral con otros procesos.
• Procesos homogéneos, estandarización de documentos para todas las
entidades.
Unidad 9
315
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
Homogenización y reducción de los informes y reportes.
Procedimientos documentados y estandarizados.
Fluidez de la información en los procesos.
Enlace de fácil acceso para las consultas de las bases legales
(normatividad).
9.1.7. Funciones básicas de la administración financiera
territorial
El estudio de la función fiscal y financiera se orienta a través de enfoques, los
que determinan las especificaciones funcionales de las actividades esenciales
que se deben cumplir en el proceso de administración. Una vez establecidas
las especificaciones funcionales se establece la estructura y características del
sistema financiero, empezando por definir las funciones generales que deben
cumplir, para generar, a partir de allí, un proceso de desagregación hasta lograr
niveles más específicos y concretos123
La función fiscal y financiera de una entidad territorial se define como el
conjunto de actividades destinadas a planear, incorporar, aplicar y contabilizar
sus recursos124. El de conjunto de actividades integra cuatro macro funciones
básicas dentro de la administración financiera territorial, las cuales son: planear
las finanzas, incorporar los recursos, aplicar los recursos y contabilizar.
•
•
Planeación de las finanzas: con la planeación se busca orientar el
desarrollo, ya que ésta comprende un proceso de estudio y determinación
de las directrices económicas, sociales y ambientales, necesarias para
el mejoramiento de la calidad de vida de la población, estableciendo
prioridades para una asignación eficiente de los recursos.
Análisis de la situación financiera: el análisis de la situación financiera se
orienta a obtener y analizar información detallada, oportuna y confiable
para examinar el comportamiento financiero de la entidad. El objetivo de
esta etapa es identificar el comportamiento de las finanzas de la entidad,
sus situaciones críticas y favorables, para proyectar su desempeño en los
próximos años; para determinar la posibilidad de financiación del Plan
de Desarrollo. Para el desarrollo de esta actividad se utiliza el análisis
estructural, coyuntural y de gestión de las finanzas de la entidad.125
El análisis estructural consiste en el estudio de la evolución de la estructura
123 Al respecto ver: Introduction To The Tools of Structured Analysis, Yourdon inc, 1981. Además,
DE MARCO Tom “Concise notes on software engineering, Yourdon Press, N.Y., 1979.
124 Un punto de vista similar se encuentra en: WESBERRY, J., Op. Cit, y PREMCHAD, A., Op. Cit.
125 COLOMBIA, Departamento Administrativo de Planeación Nacional, “Metodología para el análisis
integral de las finanzas territoriales”. 1994.
316
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
fiscal de la entidad territorial, con base en sus ingresos y pagos efectivos
durante un período de tiempo (los últimos 3 o 4 años), identificando las áreas
problemáticas. Se realiza con base en indicadores que muestran la capacidad
de generación de ahorro, auto financiamiento de la inversión; el grado de
dependencia de las transferencias; la sostenibilidad de la deuda; la capacidad
de pago de la entidad, etc.
El análisis coyuntural se compone del análisis presupuestal, de balance entre
activos y pasivos corrientes y de tesorería, los que se realizan con base en los
resultados de la vigencia anterior buscando determinar la situación financiera
real del ente territorial. El análisis de gestión tiene como objetivo identificar
los procesos, métodos e instrumentos utilizados en la gestión financiera de la
entidad y la posibilidad de su mejoramiento.
•
•
•
•
Elaboración del Plan Financiero: constituye un elemento fundamental de la
planeación del desarrollo, ya que su objetivo es identificar las prioridades de
gasto y relacionarlas con la disponibilidad real de recursos. Tiene como base
las operaciones efectivas de caja, toma en consideración las previsiones de
ingresos, gastos, déficit y su financiación, de tal forma que sean compatibles
con las políticas nacionales y territoriales de desarrollo.
Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones: el Plan operativo
anual de inversiones, es la materialización en la vigencia fiscal respectiva
del Plan Financiero. Es un instrumento de planeación de corto plazo para el
manejo de la inversión en las entidades territoriales.
Formulación del Presupuesto: la programación del presupuesto de una
entidad territorial es el conjunto de actividades encaminadas a elaborar y
presentar el proyecto del presupuesto para ser estudiado y aprobado por el
organismo competente. La preparación del presupuesto es un proceso que
se inicia cuando ya se han definido con claridad los objetivos de política, las
metas y demás elementos que componen el proceso de planeación.
Elaboración del Programa Anual de Caja-PAC: el programa comprende la
totalidad de los ingresos, y los gastos autorizados legalmente y clasificados
de acuerdo a las categorías presupuéstales y a las dependencias según la
estructura administrativa para cada mes de la vigencia fiscal126.
La incorporación de recursos al nivel de las entidades territoriales es el conjunto
de actividades y procesos relacionados con la ejecución activa del presupuesto.
Entre estas actividades se tienen: calcular, liquidar, fiscalizar, cobrar y recaudar
los recursos de la entidad, establecidos en el marco constitucional y legal
pertinente.
126 ECHEVERRI ECHEVERRI, Bernardo, Presupuesto municipal colombiano, ESAP, Santafé de Bogotá,
1993.
Unidad 9
317
Marcial Córdoba Padilla
Respecto a la incorporación de recursos es necesario tener en cuenta algunos
aspectos que están relacionados con lo que se llama en la Constitución Política
“autonomía de las entidades territoriales” (Artículo 287 CP).
Entre los aspectos a resaltar aquí, está lo concerniente a la imposición de los
tributos. El artículo 338 de la Constitución Política establece que “En tiempo
de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos
Distritales y Municipales las podrán imponer”.
Sin embargo, esto debe ser completado con aquellas disposiciones constitucionales
que se refieren a las funciones de las Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales donde se plantea que éstas deben votar los tributos de conformidad
con la Constitución y la Ley127, de tal manera que el ejercicio de la autonomía
territorial tiene que ser compatible con el funcionamiento institucional del
Estado establecido en la Constitución y en las Leyes.
Además, en cuanto al endeudamiento interno y externo, la Constitución Política,
en su artículo 364 establece que: “El endeudamiento interno y externo de
la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de
pago”128.
•
Aplicación de los recursos
La aplicación de los recursos contempla todas aquellas actividades de ejecución
pasiva del presupuesto, las cuales deben ser acordes con el Plan financiero
y el Programa Anual de Caja. Tales como: programar los pagos, producir los
reportes y soportes para la consolidación de la información financiera propia de
la función contabilizar y garantizar el uso óptimo de los recursos al propender y
ejecutar políticas para financiación o inversión en épocas de déficit de recursos
financieros o en épocas de excedentes.
9.1.8. Visión general del sistema financiero territorial
El sistema financiero es un conjunto interrelacionado de subsistemas que le
permiten a la entidad territorial realizar los procesos de planeación, incorporación
y aplicación de recursos financieros de una manera eficiente, en procura del
cumplimiento de sus funciones y competencias. El soporte básico que permite
la articulación de los diferentes subsistemas es la información que se genera al
interior del sistema.
127 Arts. 300 (inciso 4) y 313 (inciso 4) de la Constitución.
128 La regulación de esta materia está contenida en la Ley 80/93 sobre contratación administrativa
y en el decreto 2681 de Dic. 29/93, donde se reglamentan las operaciones de crédito público,
las de manejo de la deuda pública y contratación directa de la misma.
318
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
El propósito de la identificación de los subsistemas que integran el sistema
financiero es proporcionar a las entidades territoriales un modelo conceptual
básico que les permita orientar la conformación de la estructura orgánica más
apropiada para la gestión eficiente de sus finanzas. En ese sentido, el sistema
que se propone es de carácter flexible para lograr el ajuste organizacional de
acuerdo a las características particulares y necesarias de la entidad.
Los subsistemas propuestos son los siguientes: planeación financiera, contable,
tesorería, y administración de ingresos corrientes. La organización de estos
subsistemas se basa en tres componentes:
• En primer lugar, se reagrupan las diferentes funciones de acuerdo con las
características homogéneas y similares que comportan.
• En segundo lugar, de acuerdo con el tipo de información que se genera,
cada subsistema produce una información muy particular que las hace
claramente identificable.
• En tercer lugar, la agrupación de los subsistemas está basada en los flujos
de información que se pueden generar entre ellos (fuente y destino de la
información), con dichos flujos se logra la interrelación entre las diferentes
funciones señaladas en el capítulo anterior, la cual permite conformar los
diferentes subsistemas.
9.2. GESTIÓN TRIBUTARIA
Rojas (1999) señala que el tributo es una transferencia del sector privado al sector
público obligatoria por mandato de la Ley129. La gestión tributaria comprende
la recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución de los
impuestos y todos los demás aspectos relacionados con la administración de las
obligaciones tributarias, igual opera para la administración de los derechos de
aduana y demás impuestos al comercio exterior.
La descentralización administrativa que conduce al fortalecimiento de la
autonomía local, al lado de las nuevas funciones y responsabilidades asignadas
por la Constitución Política a los entes territoriales exigen de la administración
tributaria local la implantación de un sistema moderno de administración,
fundado en criterios de eficiencia y eficacia, entendiendo la eficiencia como el
uso adecuado de los recursos humanos técnicos y financieros, y la eficacia como
la obtención de los objetivos y las metas trazadas con los recursos disponibles o
con una racionalización de los mismos.
El logro de los objetivos en la administración tributaria, debe reflejarse en
el fortalecimiento de la capacidad administrativa, que permita un aumento
sostenido del recaudo, tendiente al acortamiento sistemático de la distancia
129 ROJAS HUERTAS, Gilberto. Elementos de Administración Presupuestaria, Bogotá, Ecoe Ediciones,
1999, 81pp
Unidad 9
319
Marcial Córdoba Padilla
entre ingresos efectivos e ingresos potenciales en materia tributaria, para lo cual
han de considerarse las condiciones regionales y locales específicas, aplicando
políticas de fiscalización y cobro aportadas en una adecuada planificación de las
acciones.
Entre los instrumentos de gestión más importantes con los que debe contar la
administración tributaria, podemos señalar:
•
•
•
•
•
•
Existencia de un Estatuto de Rentas. (Normas sustantivas y procedimentales).
Un correcto, oportuno y voluntario cumplimiento de las obligaciones por
parte de los contribuyentes, así como un eficiente y eficaz desenvolvimiento
de las funciones tributarias de control y cobro por parte de la administración
tributaria, requiere de la existencia de un Estatuto de Rentas que compile la
normatividad sustantiva y procedimental, permitiéndole al contribuyente y
al fisco consultar la Ley en forma fácil y tener claridad y seguridad sobre las
normas vigentes aplicables a sus diferentes relaciones jurídicas.
Políticas adecuadas de fiscalización, adecuación e implementación de
programas de fiscalización. Conscientes del bajo nivel de cumplimiento
voluntario y del alto índice de evasión, las políticas de fiscalización deben
buscar el mejoramiento del comportamiento del contribuyente en relación
con el cumplimiento oportuno de sus obligaciones tributarias, propiciando
de una parte un mejor acercamiento y por otra, combatir la evasión
aumentando el grado de riesgo para los contribuyentes.
Un procedimiento ágil, de discusión oficial del tributo. Permite el
agotamiento de la vía gubernativa de manera ágil y económica tanto para la
administración tributaria como para el administrado o contribuyente.
Adopción de un régimen sancionatorio gradual. Implica que la sanción
depende del comportamiento adoptado por el contribuyente, de tal forma
que estimula la corrección y el mejoramiento voluntario de su conducta.
Adopción de políticas y programas de cobro. Se debe optar por un nuevo
esquema basado en el acercamiento de la administración a los contribuyentes
morosos y en la posibilidad de otorgar facilidades de pago que les permita
el cumplimiento de sus obligaciones, complementando con un programa
de capacitación a los funcionarios encargados de cumplir esta función, así
como el ejercicio oportuno de la jurisdicción coactiva.
Sistemas de apoyo. Comprende los sistemas de información, estadísticas
y cuenta corriente integral de los contribuyentes y un sistema de
documentación. La administración tributaria se apoya en los sistemas de
información con el fin de:
a) Manejar adecuadamente sus datos.
b) Agilizar los procesos operativos que involucran alto volumen de
información y/o complejidad de sus cálculos.
c) Generar información de características adecuadas.
d) Apoyar el proceso de toma de decisiones.
320
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
9.2.1. La fiscalización como instrumento de gestión de la
administración tributaria
Para contrarrestar las conductas de evasión y elusión fiscal por parte de los
contribuyentes y de igual manera, las situaciones de incumplimiento de
obligaciones formales, es necesario introducir normas en la gestión tributaria,
con miras a incrementar el recaudo, contrarrestar la evasión y establecer un
régimen sancionatorio que desestimule tales conductas frente al fisco.
Además de las razones de orden económico, por mandato constitucional son
fines esenciales del Estado: “Servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la
Constitución.”130.
Entre los deberes consagrados en el artículo 95 de la Constitución Política,
encontramos en el numeral 9 el que tiene todo ciudadano de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del estado dentro de conceptos de
justicia y equidad y que se materializa a través del tributo, correspondiente a
las autoridades garantizar el cumplimiento de este deber.
•
La función de fiscalización
La función de fiscalización como herramienta de gestión tributaria se puede definir
como el conjunto de tareas, acciones y medidas de la Administración, tendientes
a compeler al contribuyente al cumplimiento íntegro, cabal y oportuno de sus
obligaciones tributarias, ya sean ellas sustanciales, como el pago de la obligación,
o simplemente formales, como la inscripción en el registro de contribuyentes, la
presentación de informes, declaraciones, relaciones, comunicaciones, solicitud
de autorizaciones o permisos, etc. Es en esencia una función activa de la
administración tributaria, orientada a reducir los niveles de evasión.131
“La obligación de pagar impuestos nunca ha sido responsabilidad acogida con
entusiasmo en ningún país del mundo”.132 En Colombia, la evasión tributaria
tanto a escala regional como en el ámbito nacional constituye un fenómeno
generalizado y la tendencia que se puede denominar normal del contribuyente
es la de evitar el pago de tributos; de ahí, surge la necesidad ineludible para
la Administración de verificar el cumplimiento de las obligaciones de los
contribuyentes, ejercitando para ello la función fiscalizadora.
130 Constitución Política de Colombia, Art. 2.
131 PAGANI, Pedro José. La Función de Fiscalización. Revista Trimestre Fiscal. No.42.abril-junio
de 1993. Págs.74 y 86. Guadalajara, Ja. Indetec. México.
132 HUBNER, Gustav. Métodos Utilizados para la Selección de Contribuyentes a Auditar. Revista
Trimestre Fiscal. No.42. abril - junio de 1993. Pág. 89. Guadalajara Jal. Indetec. México.
Unidad 9
321
Marcial Córdoba Padilla
La función de fiscalización o de investigación tributaria merece especial
importancia si se tiene en cuenta el interés de las autoridades seccionales y
locales por la consecución de mayores ingresos, destinados a financiar los nuevos
compromisos regionales consagrados en la Constitución Política de 1991.
•
Causas del comportamiento evasor
Con el fin de diseñar las estrategias necesarias para corregir las conductas
evasivas, es importante establecer en primer lugar las causas que las producen.
Las causas de este comportamiento se han originado tanto en aspectos de
orden legal, como en fallas en el manejo administrativo y de control de los
impuestos.
•
Causas de orden legal
Dentro de las causas de orden legal, encontramos:
a) Tarifas excesivamente altas, que no consultan la capacidad económica
del contribuyente. Si se encuentra que éste es un factor determinante de
la evasión, es conveniente que la Administración proponga a los órganos
competentes la modificación de las tarifas, acordes con el principio de
equidad consagrado en la constitución, la adopción de tarifas justas y
equitativas, redunda en una mayor aceptación del tributo por parte del
contribuyente permitiendo reducir la brecha de incumplimiento.
b) La concesión de exenciones tributarias que en ocasiones afectan la
neutralidad del impuesto. Es bien sabido que la figura de las exenciones,
constituye una herramienta de política fiscal vinculada a los planes y
programas de desarrollo local, que permite corregir inequidades de la norma
general o una mejor redistribución del ingreso generando desarrollo. Sin
embargo, cuando éstas no obedecen a criterios racionales de Administración
y se otorgan con el fin de favorecer conveniencias particulares con ausencia
del beneficio social, afectan la neutralidad de la tributación y generan
comportamientos evasores.
c) La permanente expedición de amnistías que generan un tratamiento
inequitativo y desmotivan el cumplimiento de las obligaciones. Aún
cuando este es un mecanismo utilizado para obtener un mayor resultado
en un momento determinado, el incremento de los recursos no es real y
sostenido sino transitorio y crea una situación de desequilibrio e injusticia
entre los contribuyentes, ya que los beneficiados con la medida son
precisamente los incumplidos y evasores, provocando insatisfacción en los
contribuyentes cumplidos y generando en ellos conductas evasoras
De otra parte, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado determinando que las
amnistías violan el principio de igualdad consagrado en la Constitución Política.
322
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
•
Fallas en el manejo administrativo y de control de los impuestos.
Obedecen por lo general a la carencia de mecanismos adecuados para el control,
tales como:
a. Un registro integral que muestre la situación del contribuyente. Uno de
los pilares de apoyo a la función de fiscalización lo constituye el registro
integral de contribuyentes que contenga la información necesaria (nombre,
identificación, dirección, clase de obligación tributaria, cumplimiento
de obligaciones, declaraciones, liquidaciones oficiales, etc.) que permita
establecer la situación real del contribuyente.
b. Un registro confiable de datos. La dispersión de información y la ausencia
de controles en relación con los registros de datos, generan datos erróneos,
incompletos o inconsistentes, constituyéndose en una traba para el
efecto cumplimiento de la gestión tributaria. La confiabilidad del registro
depende de los controles que para el manejo, inclusión y modificación de
la información se establezcan. Si el registro es confiable, produce certeza
sobre los datos que suministra y constituye una herramienta eficaz para la
toma de decisiones.
c. Procedimientos ágiles que faciliten la determinación de tributos. La
dilación en los diferentes pasos del proceso de fiscalización y determinación
oficial del tributo, restan eficacia y eficiencia a la gestión tributaria,
coadyuvando al sostenimiento de las conductas evasoras.
d. Un proceso objetivo de selección de casos para la fiscalización. El
desconocimiento de los factores que generan determinados tipos de conductas
evasoras, la ausencia de planeación y de investigación previa a la acción
fiscalizadora directa, impide la selección objetiva de los casos a fiscalizar
determinados por índices de tributación o de rentabilidad en sectores
específicos de la economía, grado de evasión, clase de conducta, etc.
e. Un buen nivel profesional de los funcionarios que deben cumplir con la
tarea de administrar los tributos. La capacitación y nivel académico de los
funcionarios asignados al cumplimiento de la función, son indispensables
para el logro de los propósitos de la Administración. Si se desconocen las
normas sustantivas y procedimentales que regulan la tributación, así como
los mecanismos de control, resultará difícil establecer y determinar las
conductas evasoras y con mayor razón, aplicar los correctivos.
f. Una capacidad administrativa para el manejo eficiente de la información
tributaria. Este aspecto hace relación a la infraestructura administrativa y
a la estructura de la planta de personal de que dispone la administración
para el cumplimiento de la función, la cual debe guardar proporción con el
potencial de contribuyentes de la respectiva entidad.
•
Objetivos de la fiscalización
La fiscalización debe funcionar como instrumento para promover el recaudo y
alcanzar una mayor eficiencia y eficacia de la administración tributaria.
Unidad 9
323
Marcial Córdoba Padilla
Dentro de este ámbito de acción la misión especifica de la fiscalización es la
de crear la imagen del riesgo al contribuyente evasor, por cuanto es lógico y
justo que el contribuyente que no cumple con su obligación tributaria deba
afrontar un riesgo que lo impulse a cumplir voluntariamente con ella. Visto así,
la fiscalización tributaria cumple con varios objetivos, entre los cuales se pueden
destacar:
a) Procurar que todas las personas que realizan actividades gravadas, estén
debidamente inscritas en un registro único de contribuyentes.
b) Verificar que el contribuyente cumpla con la obligación tributaria dentro de
los plazos establecidos.
c) Lograr el pago justo, es decir, que el monto a pagar por el contribuyente se
infiera de su realidad económica.
De acuerdo con lo anterior, en la función fiscalizar se desarrollan las actividades
de:
a) Establecer el universo de contribuyentes.
b) Estudiar el comportamiento de los contribuyentes.
c) Diseñar mecanismos de acción.
En este sentido podemos clasificar los objetivos de la fiscalización en generales
y específicos, así:
a) Generales: Entre los que se tienen:
o Disminuir la brecha entre el recaudo potencial y el recaudo real, logrando
una mayor eficiencia y eficacia de la administración tributaria.
o Incrementar la participación de los ingresos tributarios dentro de los
ingresos totales del ente territorial, como vía sana de financiación del
gasto.
b) Específicos: como son:
o Procurar el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes.
o Procurar que los sujetos pasivos contribuyan de acuerdo con su
capacidad económica, en consonancia con los límites establecidos en
los hechos generados y bases gravables regulados por la Ley.
o Crear en el contribuyente la convicción del riesgo real, como
elemento determinante para el cumplimiento cabal y oportuno de sus
obligaciones.
•
Campo de acción de la función de fiscalización
Teniendo en cuenta el alto nivel de incumplimiento, para el cabal desarrollo de la
función de fiscalización, es preciso establecer prioridades en las tareas a cumplir,
prioridades que están relacionadas con los sectores de incumplimiento.
324
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
El universo de contribuyentes se puede dividir entre los registrados y los no
registrados, En dos círculos concéntricos se puede representar, en el mayor, el
universo de contribuyentes, y en el menor los contribuyentes identificados por
la administración, con lo que se quiere significar que no todos los contribuyentes
son conocidos por la administración, por consiguiente:
a) Una primera tarea de fiscalización es proveer las medidas necesarias para
identificar los contribuyentes que le son desconocidos.
b) La segunda tarea de la administración a través de la función de fiscalización,
será la de obtener que los contribuyentes que no han manifestado su
obligación en la forma prevista por la Ley.
c) Una tercera tarea de la administración, inherente a la función de fiscalización,
será lograr un control efectivo de los contribuyentes que han cumplido su
obligación en forma inexacta, incompleta o con errores aritméticos.
d) Una cuarta tarea la labor de la administración, a través de su función
de fiscalización, consistirá en identificar a estos contribuyentes morosos,
mediante la comparación de las listas de declarantes y de los correspondientes
listados de pago, para iniciar las acciones que correspondan.
Las funciones de fiscalización quedarían agotadas con la identificación del
contribuyente que ha cumplido su obligación formal y no ha pagado y con los
trámites iniciales de la acción de cobro u otra similar.
Los contribuyentes se clasifican en varios sectores, entre los cuales hay cuatro
(anillos) objeto de fiscalización. Así mismo, se puede observar que cada uno de
los anillos define un sector de incumplimiento que debe ser objeto de atención
por parte de la función de fiscalización.
En esta forma, la meta de la función de fiscalización sería la de alcanzar la
situación ideal, en la que cada círculo menor llegue a ser igual al mayor, es
decir, que todos los contribuyentes cumplan voluntariamente en forma cabal y
oportuna.
•
Políticas de fiscalización
Debido al bajo nivel de cumplimiento voluntario y del alto índice de evasión,
las políticas de fiscalización deben buscar el mejoramiento del comportamiento
del contribuyente en relación con el cumplimiento oportuno de sus obligaciones
tributarias, propiciando de una parte un mejor acercamiento y por otra, combatir
la evasión aumentando el grado de riesgo para los contribuyentes a través de
la imposición de sanciones.
El riesgo debe tener dos características esenciales para que sea realmente
inductor del cumplimiento voluntario de la obligación tributaria:
Unidad 9
325
Marcial Córdoba Padilla
a) Que sea efectivo, y lo será en la medida en que exista un sistema de
sanciones adecuado y razonable; pero la concurrencia de este requisito no
es responsabilidad de la función fiscalizadora sino que dependerá de una
decisión de los poderes del Estado.
b) Que sea real, en términos que su potencialidad sea verdadera, esto es,
que la Administración tenga la capacidad suficiente para individualizar al
contribuyente evasor, de forma tal que sea posible exigirle el cumplimiento,
y ésta es responsabilidad directa de la función de fiscalización.133
•
Efectividad de la fiscalización
La función fiscalizadora cobrará plena efectividad en la medida que se pueda lograr
a través de la misma, crear la imagen de un riesgo real para el contribuyente que
no cumple con su obligación o la cumple en forma errónea, falsa o incompleta.
Dentro del ámbito de acción de la fiscalización, “la misión específica de la función
es la de crear la imagen de riesgo al contribuyente evasor”.134
Ello se logra, estableciendo un plan de fiscalización que potencialmente alcance
a todos los contribuyentes, que éste sea conocido o desconocido, mediano o
pequeño y aunque el porcentaje de los auditados pueda variar fundamentalmente.
Quiere decir, que aunque se revise un 5% o 10% del total de los contribuyentes,
en ese porcentaje deben incluirse contribuyentes de variadas características,
(magnitud de ingresos, actividad económica) de forma tal que la fiscalización
alcance a todos los contribuyentes cualquiera que sea su actividad, comerciante,
industrial, profesional, empleado, etc., con el objeto de mantener la imagen de
que la fiscalización alcanza o puede alcanzar a todo contribuyente.
En relación con los contribuyentes que evaden totalmente el cumplimiento de
su obligación (contribuyentes desconocidos), la administración tributaria debe
implementar programas de investigación y cruces de información que permitan
su identificación y determinación oficial del tributo.
Todas las administraciones tributarias conocen la importancia de la información,
pero la consideran como un complemento auxiliar de trabajo y no le atribuyen
el carácter que realmente tiene de ser un requisito esencial y fundamental para
el ejercicio de una fiscalización eficiente.
“La información debe obtenerse, ordenarse, clasificarse y entregarse a los
auditores para el desempeño de su trabajo, como una función más de la
administración, en forma permanente, ya que sólo de esa manera podemos
133 PAGANI, Pedro José. La Función de Fiscalización. Revista Trimestre Fiscal No. 42. abril - junio
de 193, pág.75 Guadalajara. Indetec, México.
134 PAGANI. Op. Cit. Pág 86.
326
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
formar la convicción que nos interesa en el contribuyente, en cuanto que si es
revisado, la revisión será necesariamente eficiente porque no dependerá en
un alto grado del azar o de la suerte para determinar la evasión sino que será
el resultado normal que puede esperarse cuando se dispone de antecedentes
globales sobre la actividad del contribuyente, en términos que la revisión se
convierte en una comprobación de antecedentes y no en la búsqueda más o
menos incierta de omisiones, falsedades u errores”135.
Para que la administración tributaria pueda crear en el contribuyente la
convicción del riesgo y pueda adoptar las medidas más adecuadas y conducentes
al fin perseguido, debe conocer cada uno de los elementos que determinan el
riesgo. Estos elementos son:
a) La posibilidad de selección. En qué medida y en qué grado, el contribuyente
evasor afronta la posibilidad de ser seleccionado para ser revisado.
b) La eficiencia de la revisión. En qué medida es posible que la revisión
del auditor tributario pueda determinar en forma precisa y completa las
incorrecciones o inconsistencias de una determinada declaración.
c) La solidez de la revisión, vinculada a la ética del funcionario fiscalizador.
Se relaciona con el grado o medida en que el contribuyente pueda alterar
las conclusiones del revisor, mediante un entendimiento ilegal.
d) La integridad del personal de auditores, es un factor que tiene incidencia en
la creación de la imagen del riesgo. El riesgo disminuirá en su efectividad
si el contribuyente llega a formarse la convicción que aunque el monto
verdadero de su obligación pueda ser determinado, existe la posibilidad de
lograr un arreglo ilegítimo con el revisor.
e) El sostenimiento de las políticas de fiscalización. Quiere decir, que se
mantenga en forma íntegra la determinación de la obligación y la aplicación
de las sanciones que se deriven del incumplimiento.
f) La forma como actúe la administración tributaria frente al evasor fiscal,
también influirá en la configuración del riesgo que se pretende afianzar
ante el contribuyente. La administración tributaria debe mantener ante
el contribuyente una política de firme aplicación de la Ley, en todos sus
aspectos, ya sea en la determinación del impuesto como en la aplicación de
las sanciones pertinentes.
g) Procedimientos breves y precisos de reclamación. Frente a una determinación
oficial del impuesto e imposición de sanciones, es justo y razonable que
el contribuyente disponga de los medios y recursos para hacer valer su
derecho, si cree que puede haber sido vulnerado, sin embargo, las acciones
y recursos que se proporcionen al contribuyente para la defensa de sus
derechos, deben estar establecidas de tal forma que no se conviertan en un
medio dilatorio para diferir el cumplimiento efectivo de la obligación.136
135 PAGANI. Op.Cit. Pág. 84.
136 PAGANI. Op.cit. Pág.77.
Unidad 9
327
Marcial Córdoba Padilla
En cuanto sea posible llevar al contribuyente la convicción de que en la medida en
que aumente la evasión del tributo, aumenta la probabilidad de ser investigado
y revisado, se logrará crear la imagen del riesgo que constituya un real incentivo
al cumplimiento voluntario.
•
Elementos de apoyo a la función de fiscalización
La función de fiscalización debe fundamentarse o apoyarse en cinco pilares
básicos, a saber:
a) Gradualidad del régimen de sanciones(a mayor esfuerzo administrativo,
mayor sanción y viceversa).
b) Eficiencia de los procedimientos legales y administrativos.
c) Apoyo sistematizado y automatizado en el manejo de la información.
d) Políticas de persuasión previa a los contribuyentes.
e) Utilización de modernas herramientas de auditoría.
•
Gradualidad del régimen de sanciones
La fiscalización debe perseguir ante todo que el contribuyente evasor corrija su
comportamiento antes que se dé aplicación a severas sanciones por parte de la
administración.
Dentro de esta concepción, se deben utilizar instrumentos persuasivos como los
emplazamientos para corregir y declarar. Las sanciones serán más gravosas,
en la medida en que el contribuyente no corrija voluntariamente las fallas,
omisiones u errores en que pueda haber incurrido, permitiendo que el proceso
de determinación oficial avance haciendo más costosa la actuación de la
administración tributaria.
•
Eficiencia de los procedimientos legales y administrativos
Legalmente, implica que la normatividad procedimental vigente en cada entidad
territorial, señale con claridad las obligaciones y deberse de los contribuyentes,
las competencias y funciones de la administración tributaria, así como las
acciones que se pueden adelantar. (Investigaciones, visitas, requerimientos,
liquidaciones oficiales, discusión de los actos administrativos tributarios, entre
otros).
•
Apoyo sistematizado a la fiscalización
Mediante la estructuración de los flujos de datos que se requieran, en forma
tal que permita la identificación de los contribuyentes, obtención de listados,
cruces de información, diseños de puntos de control, etc.
328
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
•
Políticas de acercamiento al contribuyente
Dentro de las políticas de acercamiento al contribuyente tendientes a lograr un
mejor cumplimiento de las obligaciones básicas por parte de los contribuyentes,
encontramos los instrumentos de divulgación tributaria, tales como:
a) Manual de instrucciones para el diligenciamiento de formularios.
b) Publicaciones sobre plazos para la presentación de declaraciones y para
efectuar los pagos.
c) Divulgación del estatuto de rentas.
d) Envío periódico a los contribuyentes, de extractos de cuenta corriente.
e) El establecimiento de centros de atención al contribuyente.
•
Utilización de modernas herramientas de auditoría
Para una efectiva fiscalización, se deben utilizar técnicas y métodos de
investigación tributaria que incluyan además de la verificación de los libros y
soportes de contabilidad, mecanismos tales como:
a) La toma física de inventarios.
b) Cruces con terceros (clientes, proveedores, cuentas bancarias, entidades
oficiales).
c) Utilización de índices de comportamiento económico.
d) Análisis de la correspondencia comercial del contribuyente
e) Práctica de peritazgos.
•
Desarrollo de la fiscalización
La función de fiscalización se desarrolla a través de programas. Un programa de
fiscalización es el conjunto de actividades aéreas y procedimientos diseñados
y ejecutados de una manera esquemática, permite abordar un universo de
contribuyentes, para lograr determinar el debido cumplimiento de que las
obligaciones formales y esenciales definidas por la ley. Los programas de
fiscalización pueden ser: de gestión, fondo, omisos y de control.
Los programas de gestión tienen como finalidad lograr el cumplimiento de
las obligaciones formales utilizando procedimientos tales como, campañas
educativas, visitas de orientación, induciendo a los obligados, contribuyentes,
responsable y agentes retenedores, a modificar su conducta en forma persuasiva
con el beneficio de la reducción de la sanción.
Los programas de fondo, tienen por objeto verificar de una manera integral el
cumplimiento de las obligaciones sustanciales de los contribuyentes, responsables
o agentes retenedores; los cuales requieren un nivel de procesamiento y análisis
más detallado.
Unidad 9
329
Marcial Córdoba Padilla
Éstos se pueden clasificar en:
a) Programas de cruces, que se originan a partir de cruces de información
de una manera inteligente, mediante cruces simples, de comparación
de fórmulas y de análisis de comportamiento a través de índice de tipo
económico, fiscal, financiero, etc.
b) Programas estructurales, originados a partir de investigaciones más
profundas, estudiando de una manera independiente del comportamiento
económico y fiscal de un determinado grupo de contribuyentes clasificados
básicamente por actividades o sector económico, confrontándolos
posteriormente. Estos estudios se pueden adelantar desde el punto de vista
nacional regional o local.
Los programas de omisos, tienen por objeto la verificación de cumplimiento de
la obligación formal a declarar.
Los programas de control, tienen por objeto verificar el cumplimiento de las
obligaciones formales, como la de facturación.
Para el efectivo control y seguimiento de cada uno de los sectores que integran las
brechas de incumplimiento, la administración tributaria debe diseñar programas
persuasivos u ordinarios y programas extraordinarios o de investigación.
Los programas persuasivos u ordinarios, consisten en el desarrollo de acciones
masivas y rápidas sobre la población de contribuyentes, con el fin de generar
presencia permanente de control tributario, desestimulando la conducta
evasora. Buscan mejorar el nivel de cumplimiento de las obligaciones formales
por parte de los contribuyentes.
Entre los objetivos se tienen:
a) Actualizar y mantener el registro de contribuyentes.
b) Vincular inicialmente y de forma voluntaria a los contribuyentes no
registrados en el sistema de tributación.
c) Procurar que los contribuyentes registrados pero no declarantes, cumplan
voluntariamente con su obligación.
d) Obtener que voluntariamente los contribuyentes corrijan las inconsistencias
detectadas en las declaraciones o informaciones presentadas.
Estos programas se apoyan esencialmente en el sistema de información tributaria
procesada por la unidad de sistemas, ya que es la única forma ágil y efectiva de
llevar a cabo la fiscalización masiva.
La detección de los contribuyentes no registrados (Sector uno) y de los que no
declaran (sector 2) debe constituir tarea prioritaria para la fiscalización, pues
no debe continuarse con la política de “premiar” a quienes están totalmente
330
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
fuera del sistema, que no cumplen ni siquiera con la obligación fundamental de
declarar.
Se tienen como ventajas:
a) Se trabaja en gran parte con la ayuda de los sistemas de información,
utilizando al máximo la potencialidad del sistema de información tributaria,
que va desde la obtención de listados hasta la impresión de oficios persuasivos
a los contribuyentes.
b) Con la permanente actualización de la información concerniente a los
antiguos y nuevos contribuyentes vinculados al sistema, se mejora la base
de información para la realización de estudios tributarios que permitan
enfocar la realización de nuevos programas de fiscalización.
•
Programas extraordinarios o de investigación.
Implican una selección técnica y adecuada de los contribuyentes a fiscalizar,
para adelantar investigaciones de fondo.
Su implementación tiene origen en:
a) Investigaciones a los contribuyentes no registrados en los archivos de la
Administración Tributaria y cuya conducta observada frente a las obligaciones
fijadas por la Ley requiere de una investigación especial.
b) Seguimiento a los programas de gestión para aquellos contribuyentes que
habiendo sido seleccionados en programas persuasivos de gestión, no
modificaron su conducta y ameritan una investigación especial.
c) Estudios que permiten establecer índices de ingresos por sectores
económicos.
Los programas de investigación se deben adelantar con personal especializado
en investigación tributaria y comprenden:
a) Fiscalización del contenido de la declaración. Información económica para
determinar la base gravable.
b) Investigación de las conductas que dan lugar al nacimiento de la obligación
tributaria.
La fiscalización de los contribuyentes debe ser selectiva, no puede pensarse en
un sistema de fiscalización que controle el 100% de los contribuyentes en forma
permanente y sistemática, ya que resultaría excesivamente costoso y aún ello
no garantizaría su eficacia.
La selección de los contribuyentes a fiscalizar no debe hacerse subjetivamente ni al
azar, sino que debe desarrollarse técnicamente para determinar una probabilidad
directa en función del grado de cumplimiento relativo de cada responsable. Los
criterios de selección que han de adoptarse, deben considerar:
Unidad 9
331
Marcial Córdoba Padilla
a) Si el grupo de potenciales seleccionados corresponde a los sectores de
incumplimiento no registrados, no declarantes y que no cumplieron con el
pago del impuesto, dicha característica será criterio suficiente.
b) Si se trata de un grupo de responsables ya vinculados al sistema tributario,
pero que muestran cumplimiento incorrecto, la selección deberá dirigirse
prioritariamente hacia los más significativos dentro de los de peor
cumplimiento, evaluando para ello las estadísticas sobre el comportamiento
de los responsables.
•
Establecimiento del universo de contribuyentes
La administración y control de los tributos tiene como objetivo principal la
consecución y aseguramiento de mayores ingresos, destinados a financiar los
gastos del municipio y los nuevos compromisos sociales consagrados en la
Constitución Política y en la Ley de competencias y recursos para los entes
territoriales.
La determinación de un universo de contribuyentes que permita la administración
y control de los tributos debe partir de:
a) La expedición de un marco legal, o cuerpo normativo adecuado, esto es
la existencia de un Código de Rentas donde se integren las disposiciones
mínimas reglamentarias para cada impuesto o tributo.
b) La conformación u organización de una infraestructura administrativa
adecuada, entendiéndose como tal la estructura orgánica y funcional de la
unidad o oficina responsable del manejo y control de los tributos.
c) La selección de los contribuyentes a fiscalizar no debe hacerse subjetivamente
ni al azar; debe desarrollarse técnicamente, con base en criterios de
selección que tengan en cuenta lo siguiente:
•
Estudio del comportamiento de los contribuyentes
A partir del registro único de contribuyentes que posee la entidad y del diseño
de los programas de fiscalización orientados hacia determinados contribuyentes,
se puede evaluar su comportamiento teniendo en cuenta la dinámica de los
recaudaos reales frente a los recaudos potenciales. Este indicador permite
desarrollar y hacer los ajustes pertinentes a los programas de fiscalización
implementados por el ente territorial.
•
Diseño mecanismos de acción
Para cumplir con los objetivos y las metas de recaudo, es necesario desarrollar
sistemas, técnicas y procedimientos para ejercer un control a los contribuyentes
con base en programas de gestión y de investigación orientados a detectar
conductas evasoras.
332
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
En desarrollo de esos programas se buscará fundamentalmente:
a) Acercar al contribuyente facilitándole el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias.
b) Desarrollar técnicas y métodos de investigación que conlleven a determinar
la situación real de tributación del contribuyente.
c) Disminuir el margen entre el recaudo real y el recaudo potencial.
La administración tributaria territorial podrá desarrollar además de los programas
ya mencionados los que considere pertinentes de acuerdo con sus características
y el universo de contribuyentes que maneje.
•
El cobro
En el proceso de incorporación de recursos de las entidades territoriales, la
función cobrar es un eslabón importante para lograra aumentar el recaudo y
obtener los recursos necesarios para la financiación de las diferentes obras de
interés social en la entidad.
El proceso de cobrar se define como el conjunto de actividades que desarrolla
la entidad territorial para hacer efectivos los recursos a que tiene derecho. Las
actividades fundamentales que se desarrollan en el proceso de cobro de una
entidad territorial son básicamente dos:
a) Conformar la base de datos de los deudores
b) Cobrar por vía persuasiva.
En la conformación de registro de deudores, es necesario conformar una
base de datos incorporando los documentos que se requieren a los expedientes
de cada uno de los deudores. Con estos documentos se logra un registro de
deudores, con el fin de hacerle un seguimiento al proceso de cobro.
La gestión de cobro persuasivo consiste en los procedimientos encaminados a
la recuperación total e inmediata de la cartera, incluyendo los factores que la
componen (capital, intereses), o el aseguramiento del cumplimiento del pago
mediante el otorgamiento de plazos con el lleno de requisitos legales. En el área
financiera de la entidad territorial sólo se desarrolla el proceso de cobro por vía
persuasiva, ya que el cobro coactivo corresponde al área jurídica.
•
El recaudo
La función de recaudar consiste en el conjunto de actividades para facilitar que
los contribuyentes, usuarios y beneficiarios de los servicios prestados por la
entidad territorial efectúen la cancelación oportuna de sus obligaciones.
Unidad 9
333
Marcial Córdoba Padilla
En el recaudo de los impuestos se puede aplicar la jurisdicción coactiva
establecida en los artículos 488 y siguientes del Código de Procedimiento Civil,
en las normas de ejecución para el cobro de deudas fiscales señaladas en los
Artículos 561 a 568 del código citado, en concordancia con los artículos 68, 79
y 225 del Código Contencioso Administrativo.
•
Proyección de la fiscalización
El desarrollo de la fiscalización, prevé para la optimización futura de su tarea:
a) La consolidación de los programas de gestión, asegurando la presencia
masiva y oportuna de la administración tributaria en los distintos sectores
de incumplimiento, generando por esta vía el aumento real de riesgo, al ser
detectado como evasor.
b) La utilización de análisis e indicadores económicos que permitan establecer
con mayor precisión los sectores y contribuyentes en donde es más aguda la
evasión.
c) El desarrollo de un software informático que facilite la utilización plena
de la información exógena reportada por las Cámaras de Comercio, otros
contribuyentes, entidades bancarias oficinas de instrumentos públicos,
catastro y demás entidades públicas o privadas que potencialmente posean
información útil para la fiscalización.
•
Orientación de la fiscalización
Tradicionalmente la fiscalización ha sido considerada como un instrumento para
encauzar a los contribuyentes en una conducta de cumplimiento adecuado,
como resultado de la presión que representa el incremento de la carga tributaria
por la aplicación de sanciones y demás conceptos que implica la determinación
oficial del tributo y el establecimiento de omisiones.
Es importante orientar la función a la implementación de programas de
fiscalización preventiva que permita detectar desviaciones o fallas en el
cumplimiento de las obligaciones formales del contribuyente, no con el fin
de sancionarlo sino de orientarlo en la aplicación correcta de las normas y
concediendo plazos prudenciales para que corrija su conducta, antes de proceder
con la fiscalización represiva (imposición de sanciones).
Esta forma de fiscalización, permite el logro de los siguientes objetivos:
• Identificar y solucionar irregularidades cometidas por equivocación o error
de interpretación y que se derivan de la inexperiencia en el manejo de las
disposiciones fiscales.
• Brindar asesoría a los contribuyentes sobre la aplicación e interpretación de
las normas fiscales.
• Ofrecer una alternativa que permita a los contribuyentes corregir su situación
sin verse afectado por sanciones fiscales.
334
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
•
•
Establecer un plano de cordialidad entre la Administración y el contribuyente,
alejado de la imagen coercitiva.
Evitar que las cargas fiscales (impuestos + sanciones) lleguen a constituir un
obstáculo para el correcto desarrollo de la actividad empresarial o comercial
del contribuyente.137
9.2.2. Sistemas de información para la gestión tributaria
“La gestión tributaria través de sus aplicaciones corporativas, soporta una serie
de procesos que generan un gran volumen diario de información, la cual es preciso
agrupar funcionalmente con la finalidad de facilitar a los gestores la localización
de la misma y un acceso rápido y sencillo. Dicha información se encuentra
almacenada fundamentalmente en tres grandes áreas: registro de declaraciones,
registro de revisiones y registro de documentos o expedientes”138
Un sistema de información constituye una herramienta básica de todo tipo de
gestión, dado que permite desarrollar en forma adecuada las actividades propias
de esta disciplina tales como la planeación, control y toma de decisiones.
Es de gran importancia determinar las características y la estructura de un
sistema de información de apoyo a la gestión tributaria.
•
Características
Un sistema de información cualquiera que sea su campo de aplicación, debe
presentar las siguientes características:
a) Tener un objetivo que refleja claramente los resultados que se esperan
obtener del sistema.
b) Agilizar procesos operativos que involucran grandes volúmenes de
información.
c) Apoyar procesos de toma de decisión, análisis y cruce de información.
d) Incorporar básicamente datos, procedimientos, recursos humanos, técnicos
y logísticos.
e) Cuando el sistema es automatizado, incluir máquinas de cómputo (hardware)
y programas de aplicación (software) adecuados.
f) Debe dar la posibilidad a sus usuarios de actualizar la información ya
registrada de acuerdo con las necesidades que vayan apareciendo.
137 ÁLVAREZ ARENAS, José Federico. Fiscalización preventiva. Revista Indetec No.89. 1994.
Bimestre julio-agosto-pág 31.
138 SALCEDO CONDÓN, Anabel. Sistema de Información para la Dirección sobre el Área de Tributos,
España, Servicio de Proyectos de Sistemas de Información de Hacienda Tributaria de Navarra,
2006.
Unidad 9
335
Marcial Córdoba Padilla
Si bien es cierto que es de vital importancia considerar estas características en la
iniciación del desarrollo de un sistema de información, es igualmente saludable
evaluar respecto a las mismas, los sistemas de información que en la actualidad
funcionan. Esta recomendación se formula debido a que con mucha frecuencia
se subutilizan las herramientas informáticas usándolas solo para automatizar
actividades.
•
Objetivos del sistema de información
Un sistema de información para la gestión tributaria debe tener como
objetivos:
a) Permitir el control del universo de contribuyentes.
b) Facilitar el análisis y seguimiento de grupos de contribuyentes de acuerdo
con determinadas características.
c) Agilizar los procesos de facturación y cobro.
d) Generar la información que facilite el análisis de recaudo potencial vs
recaudo real.
e) Proporcionar la información que permita identificar conductas evasoras y
contribuyentes morosas.
•
Elementos del sistema de información
Entre los elementos del sistema de información para la gestión tributaria se
tienen:
a) Banco de datos. Al conjunto de datos que se deben registrar para permitir
el desarrollo de la gestión tributaria se le denominará banco de datos.
b) Fuentes de información. Las fuentes de información utilizadas para
alimentar el banco de datos se clasifican en directas e indirectas según
quien sea el responsable de mantener la información, así:
o Directas. Constituidas por los registros existentes, los censos que la
administración realice y el mismo contribuyente.
o Indirectas. Estas fuentes las conforman básicamente los registros que
llevan algunas entidades y gremios en virtud de la función que cumplen.
La tabla No.1 ilustra las fuentes indirectas de información asociadas a
los impuestos más importantes.
c) Estadísticas. En este contexto la estadística se convierte en herramienta
indispensable de la gestión. Permite que con base en el conocimiento
obtenido por el análisis de los datos en conjunto y categorizados de acuerdo
con algún criterio, se puedan estimar las condiciones futuras y por lo tanto
se diseñen políticas más apropiadas que tengan en cuenta las características
de esa población.
Es así como la administración puede tener entonces acceso a información tal
como:
336
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
o
o
o
o
o
Comportamiento histórico de los recaudos.
Estacionalidad de los mismos.
Impacto de las medidas y políticas tributarias adoptadas sobre los
contribuyentes.
Cuantificación de las principales tendencias identificadas en
determinadas categorías de contribuyentes.
Estudios específicos que permitan caracterizar las conductas evasoras.
Esta información se organiza y expresa fácilmente mediante herramienta tales
como:
o Distribución de frecuencias.
o Histogramas.
o Modelos de tendencia central.
o Indicadores entre los que se destacan:
- Media aritmética.
- Varianza.
- Desviación estándar.
El desarrollo de la informática aplicada a la administración municipal presenta
entre sus múltiples ventajas, las de manejar herramientas y calcular indicadores
estadísticos fácilmente.
9.2.3. Implementación del sistema de gestión
La implementación del sistema de gestión tributaria, debe apoyarse en la
informática, para lo cuál se debe diseñar un software, con la participación de
expertos.
•
Etapas en el ciclo de vida del sistema
El sistema de gestión contempla para los sistemas de información unas etapas
claras, entre las cuales están: análisis, identificación de alternativas de solución,
diseño, desarrollo, implantación y mantenimiento, así:
a) Análisis: en esta etapa se busca conocer las condiciones y características
del escenario donde va a operar el sistema de información, identificar los
problemas representados por las necesidades de información. Por último,
incluye el diagnóstico de la situación encontrada. En el diagnóstico, la
atención se centra en asociar a cada problema identificando la (s) causa (s)
que lo pueden estar produciendo.
b) Identificación de alternativas de solución: conocidos los resultados del
análisis se plantean las alternativas de solución a los problemas encontrados.
Esta etapa debe evaluar aspectos tales como los recursos requeridos vs. los
recursos disponibles, el beneficio vs. el costo, etc.
Unidad 9
337
Marcial Córdoba Padilla
c) Diseño del sistema : esta fase consiste en determinar las características
funcionales, técnicas y operativas del sistema. Adicionalmente se define el
tiempo de duración de las actividades que siguen.
d) Desarrollo del sistema: elaboración del sistema de acuerdo con los planes
trazados en la etapa anterior. Si el sistema es automatizado, implicará la
utilización de hardware y software adecuados
e) Implantación del sistema: en esta etapa se llevan a cabo todas las
actividades requeridas para que el sistema entre en operación. Cuando la
implantación obedece a un nuevo sistema de información automatizado, es
conveniente mantener un paralelo. El paralelo es un mecanismo utilizado
para confrontar los resultados generados por el nuevo sistema con los
procedimientos actuales.
Alrededor de la implantación del sistema de información se deben tener en
cuenta aspectos logísticos que fortalezcan el proceso. Estos aspectos se tratan
a continuación:
o Organización interna. Al momento de la implantación de cualquier
sistema de información se requiere tener definidos los aspectos tales como
procedimientos, formatos para registro de información y responsables de
cada operación relacionada con el funcionamiento del sistema.
o Consecución de la información. Consiste en ubicar la información que se
requiere para la conformación del banco de datos tributarios.
o Depuración de la información Se trata con esta actividad, de organizar
la información que se recibe de las entidades externas. Esta labor puede
implicar contactar al contribuyente para la confirmación o adición de
datos.
Una vez realizado el paso anterior se deben preparar los datos para su registro.
Esta preparación consiste en identificar aquellos datos susceptibles de codificar.
La finalidad de los códigos es asignar un número de aquellos datos que se repiten
en más de un contribuyente.
Por ejemplo: los usos de un predio se pueden codificar así: 01 vivienda, 02
comercial y 03 industrial.
En el caso de los tipos de vehículos: 01 particular, 02 servicio público y 03 de
carga.
o
Trascripción de los datos. Esta actividad consiste en organización los
datos depurados y codificados en el Banco de datos. La información del
banco de datos puede almacenarse en libros si la forma de operación es
manual. Desde luego el medio más utilizado para almacenar datos son los
dispositivos magnéticos (discos duros, memorias, USB, CD´s, DVD, etc.) los
cuales facilitan enormemente la manipulación de los mismos.
338
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
o
Mantenimiento: esta actividad consiste en actualizar la información
registrada con las novedades que vayan ocurriendo. Las novedades pueden
estar relacionadas con cualquiera de las categorías descritas en el rediseño
para satisfacer las nuevas necesidades.
El éxito del sistema de información que apoya la gestión tributaria radica en
la identificación precisa de los requerimientos de información, la organización
adecuada de recursos y procedimientos ágiles y la definición de responsabilidades
con el fin de obtener la información que fortalezca procesos operativos,
estratégicos y gerenciales de la administración.
•
Administración del sistema
En la administración del sistema se utilizan órdenes y programas así:
a) Control y análisis , por medio de módulos que utilizan indicios indicadores
de índice. Sirve de soporte para diseño y elaboración del programa de
fiscalización. Su objetivo es orientar y apoyar la función fiscalizadora en
todo el ciclo del control tributario, mediante la creación de indicadores
técnicos de carácter económico y tributario, índices, variables y todas las
bases de datos endógenas, de los contribuyentes y declarantes.
b) Información exógena y facturación . Sirve de apoyo para la consulta y
generación de programas de fiscalización en forma y oportuna utilizando la
información exógena y endógena.
c) Precensos censos y cruces de información. Establece los procedimientos
para la realización de precensos y censos, para obtener información respecto
de los contribuyentes responsables y no responsables de los diferentes
tributos. De igual manera se establecen los procedimientos para realizar
los cruces de información y la correcta generación de la información de
los seleccionados por los programas de fiscalización tributaria a partir de
sistemas computarizados.
d) Registro, clasificación y cancelación . Cuyo objetivo es verificar y controlar
que las personas naturales o jurídicas responsables del impuesto a las ventas,
cumplan con la obligación de inscribirse en el registro de vendedores.
e) Programa de facturación. Que busca divulgar orientar y controlar las
obligaciones, es decir, exigir y exhibir factura, documento equivalente o
sustitutivo con el incumplimiento de los requisitos legales, lo mismo que
controlar las obligaciones de los tipógrafos o litógrafos y aplicar las sanciones
que conllevan su incumplimiento.
f) Programas de regímenes especiales establece que las entidades sometidas
al régimen tributario especial cumplan de manera plena con los requisitos
legales establecidos para pertenecer a dicho régimen y obtener los beneficios
previstos.
g) Programa de informantes, que tienen como objetivo verificar y controlar
el cumplimiento de la obligación de suministra información en forma
Unidad 9
339
Marcial Córdoba Padilla
permanente u ocasional, por parte de las personas o entidades a quienes la
ley y los reglamentos señalen como sujetos pasivos de la misma.
h) Programa de denuncia de terceros. Define el trámite y el procedimiento que
deben adoptar las diferentes administraciones a las denuncias presentadas
por terceros relacionadas con la evasión de impuestos que se formulen.
9.3. INDICADORES DE GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA
Charry (1997) indica que “una necesidad actual es el buscar que las entidades del
Estado sean más eficientes y eficaces, por ello se han retornado las diferentes
teorías administrativas con el ánimo de desarrollar el aspecto concerniente al
control.”139 La intervención del Estado en la economía del país a través de las
finanzas públicas tiene como fin último la elevación de la calidad de vida de
población y el cumplimiento de las metas trazadas debe ser medido a través de
unos indicadores.
Los indicadores tienen como objeto evaluar los mecanismos de planeación
financiera y la organización financiera, es decir, la eficiencia de los procesos y
procedimientos, en el área de la administración financiera para cada uno de sus
componentes: presupuesto, tesorería, administración de rentas, contabilidad,
crédito y control. Las predicciones económicas juegan un papel importante en
la determinación de los resultados de las finanzas públicas.
9.3.1 Indicadores de planeación
Los objetivos que se estiman para los indicadores en materia de la planeación de
las finanzas públicas se relacionan con los siguientes aspectos:
• Programación, elaboración y evaluación de los planes, programas y proyectos
propuestos.
• Programación, elaboración, ejecución y evaluación presupuestal del
ejercicio fiscal del período.
• Seguimiento, control de los programas y proyectos durante el ciclo de
ejecución.
• Estimación de las proyecciones a largo plazo de planes y programas en
función social.
• Proyecciones para vigencias futuras acordes con las políticas macroeconómicas
del Gobierno Central de la administración de las finanzas públicas.
• Seguimiento de los macroproyectos donde aparezca la política del Gobierno
Central a largo plazo y con pretensiones de desarrollo macroeconómico.
139 CHARRY RODRÍGUEZ, José Alirio. Los Indicadores de Gestión y de Resultados en las Entidades
del Estado, Medellín, Biblioteca Jurídica 1997, 23pp
340
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
Entre los indicadores más aplicados de acuerdo con la naturaleza y necesidad de
cada entidad pública, tenemos:
•
Suficiencia en los recursos de inversión (SRI), que mide los recursos
financieros existentes para la inversión (RFEI) y los recursos necesarios para
la inversión (RFNI) y se relacionan así:
SRI = RFEI / RFNI * 100 = x %
Este indicador mide si los recursos financieros con que cuenta la entidad son
suficientes para la inversión planteada. El índice adecuado debe ser como
mínimo el 70% de disponibilidad, para garantizar el éxito de la inversión.
•
Cumplimiento en la ejecución de los recursos financieros (CERF).
Relaciona los recursos financieros ejecutados (RFE) y los recursos financieros
programados (RFP) así:
CERF = RFE / RFP * 100 = x %
Este indicador evalúa la eficiencia en al ejecución de los recursos financieros,
frente a los programados. El índice mínimo debe ser 90%, a fin de que sea
aceptable una buena gestión al final del ejercicio fiscal.
•
Cumplimiento del plan de desarrollo institucional (CPDI). Relaciona el
número de actividades programadas en el plan de acción (NAPPA) con el
número de actividades realizadas del plan de acción (NAR), así:
CPDI = NAR / NAPPA * 100 = x %
Este índice evalúa el comportamiento de las metas prioritarias que se ha
trazado la institución y permite conocer el desfase de lo programado frente a
lo ejecutado. El índice aceptable debe ser como mínimo el 80% para que tenga
éxito la gestión financiera del proyecto.
•
Oportunidad en el cumplimiento de lo programado (OCP). Relaciona el
tiempo estimado para evaluar un proyecto (TEPEP) con el tiempo utilizado
en la evaluación de un proyecto (TUEP), así:
OCP = TUEP / TEPEP = 1
Este índice mide el grado de oportunidad de la evaluación del proyecto. El
coeficiente razonable ideal es 1. La cantidad que sea mayor que 1 es óptima
para cualquier entidad.
Unidad 9
341
Marcial Córdoba Padilla
9.3.2. Indicadores de presupuesto
Entre los objetivos de mayor interés en la aplicación de estos índices tenemos:
• Reconocer el fortalecimiento del proceso presupuestal como herramienta
de control de gestión y evaluación de la gestión finanzas públicas.
• Medir el grado de eficiencia y oportunidad en la aplicación de los recursos
asignados a la Entidad Pública.
• Medir el grado de ejecución presupuestal con la realizada en un período
establecido con antelación a la gestión propuesta.
• Evaluar la ejecución oportuna de los recursos asignados respecto a las
prioridades de ejecución específica.
• Establecer el cumplimiento de los planes y programas de los presupuestos
complementarios del presupuesto de la entidad.
• Evaluar la capacidad de gestión de los directivos de la entidad, en razón
a la ejecución del presupuesto a su disposición y compararlo con otras
administraciones de idéntico desarrollo sectorial.
Entre estos indicadores podemos señalar:
•
Comportamiento Presupuestal (CP). Relaciona el presupuesto apropiado
para la vigencia fiscal (PA) con el presupuesto efectivamente recibido del
Presupuesto Nacional (PN), así:
CP = PR / PA * 100 = x %
Este indicador analiza el presupuesto recibido por la entidad contra el presupuesto
efectivamente ejecutado, la programación del PAC y las obligaciones pendientes
de cancelar al ser estas partes del presupuesto comprometido que se considera
ejecutado. El índice ideal es 1 y genera opciones de incremento presupuestal
para la vigencia siguiente por su efectividad. En caso de no ejecutarse el 90% ha
lugar a disminuir la participación en el presupuesto en un porcentaje ajustable
para cada año según las políticas del gobierno.
•
Ejecución presupuestal (EP). Incorpora la relación del presupuesto
apropiado (PA), con el presupuesto efectivamente recibido (PR) y el
presupuesto ejecutado (PE) relacionado con el 1% de la siguiente manera:
EP = PE / PR * 1000 = x %
EP = PE / PA * 1000 = x %
o
El primero corresponde al porcentaje del presupuesto recibido. Mide el grado
de eficiencia y oportunidad en la ejecución presupuestal. Permite determinar
saldos sin ejecutar que pueden estar: depositados en los bancos, desfalcos, en
342
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
poder de terceros, inversiones que no fueron detectadas en el proceso contable
o presupuestal y depósitos de otras vigencias no reportadas.
El segundo corresponde al porcentaje del presupuesto asignado para la vigencia
fiscal ejecutada. Éste permite evaluar el grado de ejecución en un período
determinado, la eficiencia y eficacia de la administración en forma puntual.
•
Ejecución de reservas (ER). Relaciona el total de reservas aprobadas (TRA)
contra las reservas ejecutadas en el período (RE), así:
ER = RE / TRA * 100 = x %
Este índice evalúa el grado de ejecución de los compromisos adquiridos con
presupuesto del año anterior, que deben ser aplicados en la presente vigencia
fiscal hasta el último día hábil de marzo del siguiente año como máximo.
•
Cumplimiento del Programa Anual de Caja Mensualizado (CPACM).
Involucra el PAC autorizado para el mes (PACAM) y el PAC ejecutado en el
mes (PACEM), así:
CPACM = PACEM / PACAM * 100 = x %
El punto óptimo será 1 dependiendo de: la prontitud en el cumplimiento del
situado fiscal y de la eficiencia en su ejecución dentro del período fiscal,
indica también que por cada peso autorizado para ejecutar en el mes se logró
comprometer un porcentaje determinado así no se haya ejecutado, puesto que
el compromiso ya está adquirido y deberá cancelarse en la vigencia siguiente.
•
Ejecución de ingresos (EI). Relaciona el recaudo total (RT) con el presupuesto
definitivo de ingresos (PDI), así:
EI = RT / PDI * 100 = x %
Mide el grado de gestión operativa desarrollada por la administración pública en
el cumplimiento de los pronósticos de ingresos.
•
Generación interna de recursos (GIR). Involucra recursos propios (RP),
tributarios, servicios públicos y no tributaros, y el recaudo total (RT), así:
GIR = RP / RT * 100 = x %
Este indicador expresa el esfuerzo de la administración con sus propios recursos
cuando se les compara con el total de los recaudos, de igual manera, determina
Unidad 9
343
Marcial Córdoba Padilla
la participación de los ingresos propios frente a los ingresos recaudados por todo
concepto.
•
Recaudo per cápita (RP). Relaciona el recaudo de ingresos tributarios (RIT)
con la población total (PT), así:
RP = RIT / PT * 100 = x %
Permite determinar el valor que cada habitante le aporta en forma de impuestos
el ente territorial.
•
Ejecución de ingresos (EE). Relaciona la ejecución total de egresos (ETE)
con el presupuesto definitivo de egresos (PDE), así:
EE = ETE / PDE * 100 = x %
Establece el nivel de gestión alcanzado por la administración en cuanto al
cumplimiento de los objetivos propuestos.
•
Gastos de funcionamiento per cápita (GFP). Relaciona la ejecución de los
gastos de funcionamiento (EGF) con la población total(PT), así:
GFP = EGF / PT * 100 = x %
Mide la porción de gastos de funcionamiento que por cada habitante tiene la
administración pública.
•
Inversión per cápita (IP) Relaciona la inversión total (IT) con la población
total (PT), así:
IP = IT / PT * 100 = x %
Establece el monto que el ente territorial invierte por habitante
•
Nivel de inversión (NI) Relaciona la inversión con recursos propios(IRP) con
la ejecución total de egresos (ETE), así:
NI = IRP / ETE * 100 = x %
Relaciona los gastos de inversión financiados con recursos propios comparados
con el volumen total de la inversión realizada por la entidad territorial.
344
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
•
Apalancamiento financiero (AF). Relaciona los recursos del crédito (RC)
con el total de ingresos recaudados (TIR), así:
AF = RC / TIR * 100 = x %
Define el nivel de financiación que requirió la entidad pública para su normal
funcionamiento.
•
Generación de ahorro (GA). Relaciona el ahorro corriente (AC), entendido
como los ingresos corrientes menos los gastos corrientes, con los ingresos
corrientes (IC), así:
GA = AC / IC * 100 = x %
Muestra la capacidad de generación de ahorro corriente en relación con los
ingresos corrientes.
9.4. SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES
“El Sistema de Cuentas Nacionales es una técnica de síntesis estadística, cuyo
objetivo es suministrar una representación cuantificada de la economía de un
país o región, en un período de tiempo determinado. El Producto Interno Bruto
es la sumatoria de los valores agregados generados en la actividad económica
del país o, lo que es lo mismo, todos los bienes y servicios finales producidos por
el país, en un período de tiempo determinado”140.
En Historia del Sistema de Cuentas Nacionales se rememora a William Petty,
economista inglés, como el pionero que en el siglo 17 inició los cálculos de la
renta (ingreso) nacional, partiendo de definir la Renta del Pueblo como la suma
del valor anual del trabajo del pueblo, marco conceptual con el que a fines
de ese siglo Gregory King desarrolló los primeros cálculos de balance nacional
separando ingresos, gastos y ahorro.
En el siglo XVIII François Quesnay –cabeza de los fisiócratas franceses, que
atribuían el origen de la riqueza a la propiedad de la tierra– desarrolló en su
Tableau Économique (1758) un esquema de las conexiones entre la agricultura y
el resto de los sectores, anticipando lo que vendrían a ser las cuentas sectoriales
y las matrices de insumo–producto. Pocos años después, Adam Smith publicaba
La Riqueza de las Naciones (1776), de la cual su teoría de la producción industrial
en particular fue un gran aporte a la estimación del ingreso nacional.
140 Departamento Nacional de Estadísticas, Bogotá, septiembre de 2008
Unidad 9
345
Marcial Córdoba Padilla
Carlos Marx con su teoría de la plusvalía, y Alfred Marshall que identificó a la
producción con la utilidad, fueron en el siglo XIX quienes mayores aportaciones
realizaron a la evolución de los cálculos del ingreso nacional, en cuyo desarrollo
fueron pioneros destacados: Inglaterra, Francia, Rusia y Estados Unidos.
Ya en el siglo XX, la crisis de 1929 y su secuela de la Gran Depresión que afectó a
todo el mundo capitalista por un lustro, fueron el marco para que John Maynard
Keynes publicara en 1936 su Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero,
replanteando el papel del Estado en la economía, y realizara aportaciones
teóricas de gran significación que revolucionaron el pensamiento económico
moderno, incluido desde luego el análisis del ingreso nacional.
Sin embargo, fue otro egresado de Cambridge y discípulo de Keynes, Richard
Stone, quién por encargo de la Organización de las Naciones Unidas desarrolló el
primer modelo de contabilidad nacional de aplicabilidad uniforme (y comparable)
en todas las economías de mercado. Este primer Sistema de Cuentas Nacionales
fue presentado por la ONU en 1953 abriendo una nueva era, siendo revisado a
profundidad en 1968 y después en 1993, versión esta última que es la que rige y
ha unificado estadísticamente a todo el planeta.
En Colombia el Departamento Nacional de Estadísticas DANE elabora las
Cuentas Nacionales de Colombia desde 1970, siguiendo las recomendaciones de
los organismos internacionales. La actual base (1994), adopta como referencia
conceptual y metodológica el Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas
(SCN 93).
El sistema económico con su multiplicidad de nexos e interdependencias, además
de su constante dinámica, ha hecho necesario que la ciencia económica diseñe
una serie de instrumentos analíticos y de medición que permitan esclarecer los
principios generales que rigen la actividad del sistema en un momento dado.
El desempleo, el crecimiento económico y otros indicadores económicos definen
constantemente el curso de la economía y las decisiones que toman los hacedores
de política económica. Además de esto al interior de la estructura económica
se encuentran las relaciones intraindustriales que pueden generar el análisis y
debate de políticas sectoriales.
El sistema de cuentas nacionales muestra el nivel de cumplimiento de las metas
macroeconómicas del país, para las cuales el Estado se apoya en sus finanzas
públicas. De esta manera podemos concluir que los resultados de las finanzas
públicas se reflejan en los indicadores macroeconómicos. El Sistema de Cuentas
Nacionales se resume en el siguiente gráfico:
346
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
Definición
Interrela­
ciónes
SISTEMAS DE
CUENTAS
NACIONALES
Objetivos
y
Conte­
nidos
Integración al Presupuesto,
a la Nación y Territorios
9.4.1. Definición
Las cuentas nacionales registran el nivel agregado del producto, el ingreso, el
ahorro, el consumo, los gastos nacionales y la inversión en la economía. Se
pueden calcular desde cualquiera de estos puntos de vista porque, finalmente,
resultan ser equivalentes si se tiene en cuenta que los gastos de unos son ingresos
para los otros141.
Las cuentas nacionales se refieren al registro de los grandes agregados
económicos a fin de medir el conjunto de flujos en las transacciones reales y
financieras del país y en sus relaciones con el exterior. Es el estudio y análisis de
los problemas y métodos de la producción agregada de la economía, la medición
de las principales variables macroeconómicas que tienen que ver con el nivel de
producción e ingresos.
Las cuentas nacionales en Colombia son llevadas por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), aunque el Departamento
Nacional de Planeación y el Departamento de Investigaciones Económicas del
Banco de la República también suministran información sobre éstas. Las cuentas
nacionales registran el nivel agregado del producto, el ingreso, el ahorro, el
consumo, los gastos nacionales y la inversión en la economía. Se pueden calcular
desde cualquiera de estos puntos de vista porque, finalmente, resultan ser
141 Banco de la República. Cuentas nacionales ayuda de tareas sobre economía, Bogotá, Biblioteca
Virtual del Banco de la República, 2005.
Unidad 9
347
Marcial Córdoba Padilla
equivalentes si se tiene en cuenta que los gastos de unos son ingresos para los
otros.
Desde el punto de vista de los ingresos, las cuentas nacionales muestran los
ingresos que reciben por sueldos y salarios los trabajadores, por beneficios los
dueños de las empresas y el capital, y por renta los dueños de las tierras. Es
importante aclarar que estos retornos se hacen por actividades productivas,
es decir, son retornos por factores de producción. Las cuentas nacionales dan
origen a cálculos como el ingreso nacional, el producto interno bruto (PIB) y el
producto nacional bruto (PNB), entre otros.
En lo que se refiere a los gastos, se pueden calcular las que corresponden tanto
al sector público como al sector privado para obtener ciertas estadísticas, como
por ejemplo los gastos internos totales.
En cuanto al producto, las estadísticas que se refieren a él se pueden obtener de
los diferentes sectores de la economía.
9.4.2. Interrelaciones
En el sistema de cuentas nacionales las diferentes variables de la actividad
económica y financiera del país se relacionan entre sí, ya que no es dable
desligarlas, puesto que el conjunto de ellas refleja el cumplimiento de las
funciones esenciales del Estado, así142:
•
Bienes y servicios, servicios producidos y el pago a los factores
productivos
Uno de los objetivos que busca el gobierno con la aplicación de su política fiscal
es el incremento del empleo, la demanda y la producción, los cuales se verán
reflejados así:
a) Producción de bienes y servicios y servicios producidos = Pago de factores
b) Producción final de bienes y servicios de consumo + Producción final de
bienes y servicios de inversión = Salarios + Rentas diversas.
c) Salarios y Rentas diversas: servirán para la adquisición de bienes y servicios
de consumo, quedando un remanente para el ahorro el cual financiará o
tendrá por destino la producción de bienes y servicios de inversión.
d) Ingresos y Gastos Corrientes: la diferencia entre éstos en cada uno de los
sectores determina su ahorro.
Una parte sustancial de los salarios y rentas diversas se destinan al consumo y el
resto (Ahorro) se constituirá en Inversión. Ahorro = Inversión.
142 Consultar: Gerencia.com, 2008. blonda@cvtci.com.ar
348
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
•
Ecuación de la producción bruta o VBP de la economía
En este sentido tenemos que:
Producción Bruta de la Economía = Producción de bienes y servicios intermedios
+ Producción de bienes y servicios de consumo final + Producción de bienes y
servicios de inversión.
•
Diferenciación entre producción y producto
La producción bruta tiene duplicaciones al computar la producción intermedia
dos veces: 1) en forma independiente, 2) formando parte de los bienes y servicios
de consumo e inversión. Por esto no se la considera una medida adecuada para
medir la generación de riqueza. En cambio, el concepto de producto evita esas
duplicaciones al excluir los bienes y servicios intermedios.
Producto = Producción total – Producción de bienes y Servicios intermedios
•
Producto en una economía cerrada desde el punto de vista del flujo
real
La orientación económica del Estado, lo puede conducir a su internacionalización,
como es la tendencia en la mayoría de los países, pero de igual manera su
orientación también puede ser la de cerrarla. Existen varios métodos para
establecer el producto de una economía cerrada desde el punto de vista real,
así:
a) Método de la Producción o Valor Agregado:
Producto = Producción bruta – Producción de bienes y servicios intermedios.
Valor Agregado = Producción bruta - Producción de bienes y Servicios intermedios.
Valor Agregado Total = Suma del valor agregado de c/u de los sectores.
Producto = Suma del producto de c/u de los sectores.
Producto = Valor Agregado.
b) Método del Gasto Final:
De acuerdo con el destino o uso final de los bienes y servicios, decimos que:
Gasto Final = Consumo + Inversión.
•
Concepto de producto en una economía cerrada desde el punto de vista
del fluir financiero
En este aspecto se tiene el siguiente método: Método del Ingreso de Factores
Unidad 9
349
Marcial Córdoba Padilla
Se trata de la medición del producto en función de la suma de las retribuciones
a los factores productivos:
a) Remuneración a empleados (Sueldos y Aportes Patronales)
b) Excedente Bruto de Explotación (pago a los restantes factores productivos:
utilidades, intereses, asignación para el consumo de capital fijo y otras
rentas).
Ingreso Bruto Remuneración empleados + pago de Factores = Excedente Bruto
de Explotación
Esos ingresos de factores representan también el valor agregado de un sector o
de la economía:
Ingreso Bruto suma de valores agregados por cada uno de de Factores = los
sectores.
•
Relaciones de equivalencias en las formas de medición de la actividad
económica
Los objetivos de la política económica se formulan en términos de desarrollo
económico y en este sentido la medición para el conjunto del sistema económico
a través del cálculo del producto será igual a la efectuada por el método del
gasto final y equivalente a la suma de los pagos a los factores productivos.
Producto = Ingreso = Gasto Final
•
Ingreso Bruto Interno a costos de factores y a precio de mercado
a)
A costo de factores se tiene que la valuación que incluye la suma de las
retribuciones a los factores productivos:
Ingreso Bruto Interno Remuneración a empleados + Costo de Factores =
Excedente Bruto de Explotación
A precios de mercado se tiene que la valuación que adiciona al concepto
anterior el efecto de los impuestos netos de subsidios:
Ingreso Bruto Interno Remuneración a empleados a Precio de Mercado =
Excedente Bruto de Explotación + Impuestos Indirectos – Subsidios.
b)
9.4.3. Objetivos y contenidos
El objetivo principal de las Cuentas Nacionales de Colombia es proporcionar una
base de datos macroeconómicos adecuada para el análisis y la evaluación de los
resultados de una economía.143
El sistema de cuentas nacionales establece el marco conceptual para organizar
e interrelacionar toda la información económica de los sectores en forma
sistemática, es la elaboración estadística al describir la realidad facilita el
143 DANE. Cuentas Nacionales Anuales, Bogotá, 2007
350
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
análisis del proceso económico y, en consecuencia, se dispone de los elementos
necesarios para la toma de decisiones. Este sistema registra los flujos económicos
de las grandes unidades y para el conjunto de la economía en los aspectos
reales y financieros de las transacciones, donde las finanzas públicas juegan un
importante papel.
El estudio de este sistema abarca los siguientes aspectos: el problema de la
medición, la doble contabilidad, valor agregado, el producto bruto interno, el
producto bruto interno y la suma de los gastos, el producto bruto interno y los
ingresos, el problema de la inflación, el PIB real y problemas en la interpretación
del PIB.
•
El problema de la medición
Entendiendo que el Estado ejerce su función redistributiva con su política
fiscal, donde la tributación es su principal instrumento, conviene establecer los
mecanismos que permitan la medición de su cumplimiento.
Es así como no se pueden medir los avances de una economía sin tomar en
cuenta los precios que los consumidores dan a los diferentes bienes y servicios
que se producen en la economía. La solución a este problema seria usar los
precios de mercado como medida de valor pero, eso provoca dos problemas:
a)
b)
El problema de la inflación.
El problema de la doble contabilidad.
•
El valor agregado
Este indicador permite establecer el nivel de cumplimiento del papel de la
política fiscal de Estado que por conducto de las finanzas públicas, apunta a la
adecuación de la demanda agregada.
El valor agregado es la diferencia entre el valor de los ingresos por venta menos
el valor de las compras de la empresa a otras empresas.
Supongamos que en la economía se tienen cuatro empresas: agrícola, molinera,
panadería, bodega, que producen respectivamente harina, trigo, pan y la
bodega se encarga de la comercialización de pan al por menor y demás no existe
gobierno, tal como se indica en la siguiente tabla:
Unidad 9
351
Marcial Córdoba Padilla
Empresa
Produce
Venta
Agrícola
Trigo
$ 100,000
Compras a otras
empresas
Valor agregado
$ 100,000
$0
Molino
Harina
150,000
100.000
50,000
Panadería
Pan
250,000
150,000
100,000
Bodega
Pan
310,000
250,000
60,000
810,000
500,000
310,000
Totales
Dado que el bien final de este ejemplo es el pan que se venden las bodegas a
las familias por lo que el valor del PNB sería $310.000 y no $ 810.000 pues se
toma en cuenta los bienes finales, no los bienes intermedios que ascienden a $
500.000 en el ejemplo. La producción de una empresa se mide usando su valor
agregado; si no lo hiciéramos tendríamos un problema de doble contabilidad
pues el valor de los bienes intermedios ya están incorporados como costos de
los bienes finales.
EL PNB de la empresa agrícola sería $ 100.00, el PNB del molino es $ 50.000, el
PNB de la panadería es $100.000 y el PNB de la bodega es $ 60.000.
El producto interno bruto (PIB): es el valor de todos los bienes y servicios finales
a precios de mercado, en un periodo dado productos dentro del país.
El producto Nacional Bruto (PNB): es el valor de todos los bienes y servicios
finales a precios de mercado, en un período dado producidos por los factores de
propiedad de los residentes del país, de tal manera que:
PNB = PIB + RFN - RFE
RFN: Renta de los factores de propiedad de residentes del país, obtenida del
resto del mundo.
RFE: Renta de los factores de propiedad de residentes del exterior, obtenida del
país.
Renta (neta) de factores: RF =RFN - RFE
Entonces: PNB = PIB + RF
El PNB se puede medir de tres formas: por el lado de la producción, por el lado
del gasto o por el lado del ingreso
352
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
El PNB es la suma de cuatro tipos de gastos: PNB =C +I + G + XN
Donde: C = Consumo, I = Inversión, G = Compras de bienes y servicios de parte
del gobierno y XN = Exportaciones Netas
El Consumo es la suma del gasto de las familias en bienes y servicios, se puede
dividir en las siguientes categorías:
• Bienes durables: televisores, automóviles, equipos de sonido.
• Bienes no durables: alimentos, bebidas, ropa.
• Servicios: educación, asesoría financiera, belleza.
No es parte del consumo:
• El gasto de las familias en construcción de viviendas.
• El gasto de las familias en compra de activos financieros.
La inversión bruta interna es el gasto en nuevos bienes de capital. La Inversión
se compone de: maquinarias y equipo, construcción y aumento de inventarios.
No es inversión: la compra de activos financieros
El gasto de Gobierno se compone de las compras de bienes y servicios, como los
servicios laborales, gasto en artículos de oficina, armas, etc. No se incluyen: las
transferencias, intereses, pago de deuda, gasto en activos financieros.
Exportaciones netas es el total de las ventas al resto del mundo de bienes y
servicios producidos en el país; las importaciones son los gastos en bienes y
servicios producidos en el resto del mundo; las exportaciones netas podemos
verla como la diferencia de las exportaciones con las importaciones
El siguiente cuadro muestra la estructura del PIB por tipo de gasto de un país de
los años 1994 - 2002:
PRODUCTO INTERNO BRUTO POR TIPO DE GASTOS:
(Estructura porcentual)
CONCEPTO
1994
1985, 1997-98
1999
2000
2001
2002
PIB
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
CONSUMO FINAL PRIVADO
63.1
65.7
65.7
62.8
62.4
CONSUMO DEL GOBIERNO
10.3
8.8
8.7
9.1
9.3
FORM. BRUTA DE CAPITAL
15.8
20.7
29.2
28.5
27.9
EXPORTACIONES
25.9
22.3
25.0
28.6
29.5
IMPORTACIONES
-15.1
-17.5
-28.7
-29.0
-29.0
Unidad 9
353
Marcial Córdoba Padilla
•
El PNB por el lado del ingreso
La producción de una economía debe ser igual, también, a los ingresos que se
generan en la actividad productiva.
De la producción de los bienes y servicios finales de la economía se debe separar
una parte para mantener la capacidad productiva. Los bienes de capital sufren
un desgaste por su uso o por el paso del tiempo (obsolescencia) lo que se conoce
como depreciación.
Si restamos al PNB el valor de la depreciación (D) obtenemos el
Nacional Neto:
Producto
PNN = PNB – D
Como la medición del PNB se hace usando los precios de mercado estos incluyen
impuestos indirectos y subsidios por lo con las empresas y que podrá utilizarse
para el pago de los factores de producción que se han empleado.
Los impuestos indirectos son impuestos que se cobran a las mercaderías sean
bienes, servicios o activos como.
Los subsidios son como impuestos negativos que el Estado paga y están
constituidas básicamente por las pérdidas de las empresas públicas.
•
El ingreso nacional (YN)
Es la renumeración de los factores de producción; tenemos cinco tipos de
remuneraciones: salarios, beneficios de empresas corporativas, ingresos de
independientes, intereses netos y alquileres.
El Ingreso Nacional es la suma de esos tipos de ingresos:
YN = Salario + Beneficios + Ingresos de Independientes + Intereses Netos +
Alquileres
Ya vimos que los ingresos generados en la actividad productiva sirven para la
remuneración de los factores que han participado en dicho proceso. Ahora
veamos como se relaciona los ingresos de los factores de producción con el
ingreso que dispone las familias para su gasto.
De la renta nacional tenemos que eliminar una serie de deducciones que se les
hace a las familias:
Ingreso Nacional (YN)
354
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
+
+
+
=
=
Beneficios
Dividendos
Contribuciones al Seguro Social y Sistema de Pensiones
Ajuste por Intereses
Transferencias (Tr)
Ingreso Personal (YP)
Impuestos directos Personales (Tdf)
Ingreso Personal Disponible (Yd)
En Resumen: Yd = PNB – D – T- BR + Tr
Donde: D: Depreciación
T: Total de impuestos netos de subsidios
BR: Beneficios retenidos en las empresas
Tr: Transferencias que reciben las familias
En realidad las familias también reciben donaciones del exterior lo que se
registra en la balanza de transferencias (BTr) de la balanza en cuenta corriente
por lo que el ingreso disponible seria igual a: Yd = PNB – T – BR + Tr + BTr
El ingreso Nacional Disponible (YND)
Se define como: YND = PNN + BTr
Por lo que: YND = Yd + T + BR – Tr
YND = (C + G) + Ahorro Nacional Neto
YND = Consumo Total + Ahorro Nacional Neto
El PNB por el lado del Producto
El valor de la producción también puede ser estimado agregando los PNB
sectoriales para lo cual se usa el método del valor agregado o añadido.
PNB = PNB agropecuario + PNB pesca + PNB minería + PNB manufactura + PNB
construcción + PNB comercio + PNB otros servicios
El siguiente cuadro muestra la estructura del PIB por el lado del producto o la
oferta:
Unidad 9
355
Marcial Córdoba Padilla
ESTRUCTURA PRODUCTIVA DEL PIB: 2000- 2002
(VALORES CONSTANTES)
SECTORES
Agropecuario
Pesca
Mineria
Electricidad y agua
Manufactura
Construcción
Comercio
Pbi global
2000
2002
11,0
0,7
13,2
1,0
23,5
5,2
14,4
100,0
13,2
1,0
8,1
1,6
22,5
8,7
14,4
100,0
El siguiente cuadro muestra la evolución del PIB de acuerdo con el producto o la
oferta expresado en tasas de crecimiento de cada sector productivo:
PIB POR SECTORES ECONÓMICOS: 1997 –2002
(VARIACIÓN PORCENTUAL ANUAL)
SECTORES
PBI TOTAL
Agropecuario
Pesca
Minería
Electricidad y agua
Manufactura
Construcción
Comercio
Otros
•
1997 1998
1999
2000 2001 2002
13,1
7,3
2,5
7,2
0,7
2,5
13,3
28,9
3.5
9.0
17.7
31.1
18.5
6.1
8,3
-19,3
2.1
3.6
5.2
17.2
11.2
7.3
5.5
-0.5
2.3
1.8
2.4
-4.5
2.7
3.4
5.0
-12.2
5.0
3.5
6.6
18.9
7.7
6.8
3.6
-35.7
4.8
3.9
-3.0
2.3
-1.2
2.6
14.5
91.6
14.8
1.4
3.4
-17.1
-4.6
0.6
Complicaciones con el lado del ingreso
Entre ellas se cuentan:
a) El ingreso que se calcula es el nacional no el doméstico.
b) No todo el PNB está disponible para el consumo.
c) Los impuestos indirectos reducen los ingresos que se generan en la actividad
productiva y que recibirán los factores de producción.
d) Algunos ingresos no se reciben en el período en el que la producción tiene
lugar.
e) Parte del ingreso se retiene por impuestos en el momento en que éste se
paga o se gasta.
Estas complicaciones requieren ajustes que se hacen en el PNB por el lado del
ingreso. El PNB como la suma de ingreso.
356
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
Como se vio podemos calcular el PNB como la suma de cuatro gastos:
PNB=C+I+G+XN
Lo que se conoce como el PNB por el lado de gastos, pone de relieve que se
generan ingresos, el gasto de unos son ingresos de otros:
a) El ingreso es una buena medida de la producción de la economía y proporciona
una comprobación de los cálculos por el lado del gasto.
b) En la práctica se necesitará usar los informes tributarios como fuente de
información de la producción nacional y las estadísticas impositivas están
basadas en los ingresos.
•
El producto, los ingresos y la demanda final
Veamos como se relacionan el PIB por el lado de los ingresos, el producto y el
gasto a través de la matriz insumo producto:
ITEM
Agr
In
Serv
Produc
Interm
Con
sumo
Gast
Gob
Inver­
sión
Expor­
tación
Demanda
Final
TOT
Agricultura
20
30
10
60
40
15
5
30
90
150
Industria
30
35
15
80
40
20
30
20
110
190
Servicios
10
30
10
50
35
20
0
5
60
110
Compras
Nacionales
60
95
35
190
115
55
35
55
260
450
Importaciones
20
30
20
70
30
10
20
60
130
Compras
Intermedias
80
125
55
260
145
65
Valor Agregado
Bruto
70
65
55
190
Valor Bruto
de la producción
150
190
110
450
Del cuadro se puede deducir que: PIB producto = PIB = PIB gasto
PIB agr + PIB ind + PIB ser = PIB = C + I+ G + X – Z
70
•
+
65
+
55
= 190 =145+65+55+55-130
La oferta y demanda global
Partiendo de la identidad del PIB por el lado del gasto o demanda:
PIB = C + I + G + X – Z
El lado izquierdo se conoce como la oferta agregada mientras que el lado
Unidad 9
357
Marcial Córdoba Padilla
izquierdo como demanda agregada: Oferta global = Demanda global
Pasando las importaciones al lado izquierdo: PIB = + Z = C +I + G + X
También: Oferta global = Demanda global
Trasladando las exportaciones al lado izquierdo: PIB + Z – X = C + I + G
También: Oferta Interna = Demanda Interna
•
El PNB real
El PNB real es el valor de la producción usando los precios de un año de referencia
que se le conoce como año base.
AÑO
ALIMEN­
TOS
PRECIO DE
LOS ALIMENTOS
MAQUI­
NARIAS
PRECIO
MÁQUINAS
PNB
NOMINAL
PNB REAL
1999
9,000
10
380
100
128,000
128,00
2000
6,000
20
1,280
90
235,200
188,00
2001
7,000
15
1,020
80
186,600
172,00
Si el año base es 1999 para hallar el PNB real, en la última columna, la producción
de los diferentes años se valora con los precios del año base 1999. El PNB real y
nominal del año 1999 son iguales, pero en 2000 el PNB real crece a 188,000 un
aumento del 47%. En 2001 el PNB real se reduce a 172,000 una caída de 8%.
•
Sesgos en la medición de PNB real
Existen dos fuentes de sesgo:
a) Cambios en la cantidad y precios de bienes y servicios pueden que no
refleje cambios en la calidad de los productos. Los índices sobre valoran el
crecimiento de la producción, no distingue entre cambios en consumo que
hacen sentir bien a la gente y cambios que son solo para defenderse contra
la inflación.
b) El segundo sesgo tiende a acumularse conforme pasan los años, cuanto más
años hayan pasado desde el año base mayor será el sesgo.
•
La demanda macroeconómica fundamental
Con las finanzas públicas, el Estado cumple su función de utilización eficiente de
los recursos en beneficio de la sociedad, ya que con el manejo de sus ingresos
y egresos influye en el manejo económico, lo cual se ve reflejado en este
indicador.
358
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
Anteriormente vimos que por el lado del ingreso: C+S = Yd = PNB–D–T– R+Tr+BTr
Recordando que por el lado de la demanda: PNB = C + I + G + XN
Introduciéndola en la ecuación anterior:
C + S = (C +I +G + XN) – D – T – BR + Tr + BTr
De donde se obtendría la identidad macroeconómica fundamental:
S + (Br + D) + (T – G – T r ) + (- XN – BTr) = 1
Que nos muestra que la inversión bruta interna de un país siempre será igual a
la suma de una serie de ahorros:
S: Ahorro de las familias
Br + D: Ahorro bruto empresarial
T – G – Tr. Ahorro neto del Estado
(XN – BTr): Ahorro Externo = déficit de la balanza en cuenta corriente de la
balanza de pagos
I: Inversión Bruta Interna
El ahorro de las familias más el ahorro bruto de las empresas, se conoce como el
ahorro bruto del sector privado. El ahorro bruto del sector privado más el ahorro
del sector público no financiero se conoce como el ahorro bruto nacional.
El Problema en la interpretación del PNB, radica en que éste y otras medidas
relacionadas, son medidas de producción del mercado. No considera el bienestar
del ser humano: población, transacciones informales, ganancias y pérdidas fuera
del mercado social, medio ambiente, producción casera y tiempo de descanso.
•
Índice de precios al consumidor
La política fiscal se sustenta en la intervención del Estado en la economía,
buscando entre otros objetivos la estabilización del poder de compra de la
moneda y su equivalencia internacional, para lo cual es importante este indicador
que mide el nivel de precios promedio de bienes y servicios que consumen las
familias urbanas.
Nos indica en cuantas veces se han multiplicado los precios en promedio, desde
el año base o hasta el año corriente, t.
La canasta no cambia a menos que cambie el año base (Índice de Laspeyres)
Incluye bienes importados: televisores, automóviles, etc.
Unidad 9
359
Marcial Córdoba Padilla
a)
Cálculo de un índice de precios
2000
PRECIO
POLLO
PAPA
2
0.75
2001
CANTIDAD
5.000
10.000
PRECIO
10.000
2.75
7.500
TOTAL
•
GASTO
0.8
CANTIDAD
GASTO
4.131
11.360.25
12.987.19
10.386.75
17.500
21.750
Índice de precios de Laspeyres
Es el costo de lo que se compró en el año base a los precios del año actual
dividido por el costo de los mismos bienes y servicios con los precios pagados en
el año base, por cien.
Nos indica las veces en el que el nivel de precios se ha multiplicado, en promedio,
desde el año base hasta el año actual. Con relación al IPC se tiene los siguientes
problemas: Sustitución y puntos de venta
Se refiere a que el sistema de ventas también cambia y no es tomado en cuenta
por el IPC. Los supermercados tienen una porción del mercado cada vez mayor
y ellos tienden a vender a precios menores por, lo que el índice de precios
debería subir menos ya que se está produciendo una sobrestimación del nivel de
precios a partir de: cambios en la calidad y nuevos productos
En el siguiente cuadro se muestran los principales indicadores de cuentas
nacionales de Colombia entre 1997 y 2001:
Conceptos, millones de
pesos
A. Producto Interno Bruto
(1+2-3+4+5)
1997
1998
1999
2000
121.707.501 140.483.322 151.565.005 174.896.258
2001p
187.935.734
1. Remuneración de los
asalariados
45.299.536
52.104.528
56.482.120
62.118.097
66.289.483
2. Impuestos sobre
la producción y las
importaciones
12.598.881
13.262.953
14.242.480
18.048.494
20.590.024
663.201
727.355
830.820
1.013.242
1.166.272
4. Excedente bruto de
explotación
35.514.053
41.256.908
45.520.618
54.278.163
57.477.052
5. Ingreso mixto
28.958.232
34.586.288
36.150.607
41.464.746
44.745.447
3. Subvenciones
360
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
B. Operaciones de
distribución primaria
(neta) del ingreso con
agentes no residentes
C. Ingreso nacional bruto
(A+B)
-2.705.666
-4.834.764
-5.963.176
119.001.835 137.973.104 148.902.254 170.061.494
181.972.558
D. Operaciones de
distribución secundaria
(neta) del ingreso con
agentes no residentes
4.145.035
-2.510.218
4.502.866
-2.662.751
2.856.171
3.174.974
6.103.791
E. Ingreso bruto disponible
o ingreso bruto disponible
ajustado (C + D)
123.146.870 142.475.970 151.758.425 173.236.468
188.076.349
F. Gastos de consumo final 103.439.485 121.049.059 131.218.900 147.274.422
160.839.216
G. Ahorro nacional bruto
(E – F)
19.707.385
21.426.911
20.539.525
25.962.046
27.237.133
H. Formación bruta de
capital
25.465.774
27.714.661
19.521.776
23.942.033
28.469.336
I. Otras operaciones de
capital
0
0
0
0
0
J. Préstamo neto (G – H + I)
-5.758.389
-6.287.750
1.017.749
2.020.013
-1.232.203
K. Balance externo de
bienes y servicios
-7.197.758
-8.280.398
824.329
3.679.803
-1.372.818
L. Balance de la cuenta
corriente externa (K-B-D)
-5.758.389
-6.287.750
1.017.749
2.020.013
-1.232.203
p, provisional, Fuente: DANE
9.4.4. Integración con el Presupuesto Nacional
Al medir los resultados de las finanzas públicas por intermedio de los diferentes
indicadores, se le permite a las autoridades orientar sus propios rumbos, y de
igual manera utilizarlos para medir los alcances de su política macroeconómica
y el desarrollo económico y social del país. En el Plan Nacional de Desarrollo, el
gobierno fija las metas macroeconómicas a cumplir, entre las cuales se tienen
como indicadores el Producto Interno Bruto, la evolución del Índice de Precios al
consumidor, la tasa de cambio, el déficit o superávit fiscal y el crecimiento del
crédito, entre otros, lo cual se materializa a través del presupuesto.
Al mismo tiempo, indicadores como la inflación, el consumo, el ingreso nacional,
la oferta y la demanda global, entre otros son insumos necesarios al formular el
plan de desarrollo, el plan de inversiones y por consiguiente, para preparar el
presupuesto.
Unidad 9
361
Marcial Córdoba Padilla
9.4.5. Integración financiera nacional y territorial
De acuerdo con un estudio de la Presidencia de la República144, Colombia presenta
grandes desequilibrios regionales. 70% de la producción industrial y del sector
terciario se origina en las cuatro principales capitales que, conjuntamente,
representan 35% de la población total. Cerca de 90% de los tributos y 70% del
gasto se concentran en 40 municipios. Además, el nivel de desarrollo de los
municipios presenta importantes diferencias: sólo 139 municipios (13%) tienen
un nivel de desarrollo medio alto, mientras la gran mayoría, 569, presenta un
desarrollo medio (52%) y 389, (35%).
Por otra parte, existen grandes desequilibrios e inequidades en el grado de
competitividad territorial. Según un estudio reciente de competitividad, Bogotá
ocupa el primer puesto con un índice de 100, seguido por Valle y Antioquia con
60, mientras el resto presenta valores menores a 40, y en los casos de Cauca,
Córdoba, Cesar, Sucre y Chocó el índice es inferior a 10.
A pesar de la descentralización política, administrativa y financiera, persisten
problemas por ineficiencia en la inversión social, por inequidad en la asignación
del gasto y de baja capacidad de gestión de las entidades territoriales. Para
fortalecerlas y alcanzar mayor eficiencia y equidad, se promoverá una política
basada en el afianzamiento de la descentralización y la autonomía regional.
Al hacer la evaluación de las finanzas del Estado, por intermedio de los diferentes
indicadores económicos y sociales, estos se convierten en agentes para la
consolidación de la nacionalidad, integrando los fenómenos presentados en los
municipios con los de los departamentos y estos con los de la Nación.
Esta situación permite llevar la estadística de la acción del Estado en todo el
territorio nacional y la aplicación de los correctivos en el cumplimiento de los
objetivos de las finanzas públicas, referidos a la redistribución del ingreso y el
desarrollo equilibrado de las regiones del país.
144 Presidencia de la República. Descentralización y desarrollo territorial, Bogotá, septiembre de
2002
362
1.
La gestión financiera integral de las entidades territoriales, NO abarca
los aspectos:
A. De tesorería.
B. Contables.
C. De crédito público.
D. De cuentas por pagar.
E. De cuentas por cobrar.
2.
Una estrategia para elevar la capacidad de gestión financiera de la
administración territorial, depende de tres componentes:
A. Administración, organización y control.
B. Control del ingreso, control de gasto y eficiencia administrativa.
C. Planificación, eficiencia y control.
D. Eficiencia en el recaudo, control del gasto y evaluación de resultados.
E. Financiamiento, planificación y organización.
3.
Los entes territoriales disponen de fuentes alternativas para financiar su
desarrollo, una de las cuales NO es la proveniente de:
A. Tesorería.
B. Rentas propias.
C. Transferencias.
D. Cofinanciación.
E. ONGs
4.
La planificación financiera territorial se inicia con:
A. El plan de desarrollo.
B. El programa de Gobierno.
C. El diagnóstico financiero.
D. El plan de inversiones.
E. El presupuesto.
5.
La organización financiera territorial parte de.
A. La estructura y procedimientos.
B. El sistema presupuestal.
C. La organización y métodos.
D. El control interno.
6.
La administración financiera en los Entes Territoriales está fundamentada en:
A. El conocimiento de los elementos que interactúen con miras a lograr
un objetivo común.
B. El conocimiento de la información propia.
C. La identificación de sus componentes.
D. La interrelación lógica de sus componentes.
E. La orientación de los recursos hacia un objetivo común.
7.
Las áreas a las que se debe llegar la gestión financiera territorial son:
A. Financiera, gestión y resultados.
B. Contable, tesorería y presupuesto.
C. Activos, pasivos y patrimonio.
D. Financiera, rentas y materiales.
E. ingresos, egresos y financiación.
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
Unidad 9
363
8.
Actividades a desarrollar en la gestión fiscal y financiera en los entes
territoriales comprende el conjunto de acciones destinadas a:
A. Programar, ejecutar, verificar y evaluar.
B. Planear, incorporar, aplicar y contabilizar.
C. Presupuestar, recaudar, aplicar y verificar.
D. Asignación, ejecución y evaluación de resultados.
9.
La planeación financiera hace parte del proceso integral de planificación
del desarrollo de las entidades territoriales, que tiene por finalidad:
A. La racionalización del gasto.
B. Maximizar la capacidad de recaudo.
C. Vincular las finanzas con la ejecución del Plan de Desarrollo.
D. Identifican las necesidades de gastos y fuentes de financiamiento.
E. La asignación eficiente de los recursos.
10. El propósito de la identificación de los subsistemas que integran el sistema
financiero es proporcionar a las entidades territoriales:
A. El estatuto de presupuesto.
B. El estatuto de rentas.
C. Un modelo conceptual básico.
D. Un modelo de información financiera.
E. Un modelo de gestión tributaria.
11. La gestión tributaria NO comprende:
A. Recaudación.
B. Ejecución.
C. Fiscalización.
D. Liquidación.
E. Discusión.
12. La descentralización administrativa exige de la administración tributaria
local la implantación de un sistema moderno de administración, fundado
en dos criterios:
A. Eficiencia y eficacia.
B. Objetivos y metas trazadas.
C. Racionalidad y eficiencia
D. Gestión y resultados.
13. El logro de los objetivos en la administración tributaria, debe reflejarse
en el fortalecimiento de la capacidad administrativa, que permita un
aumento sostenido del recaudo, tendiente al acortamiento sistemático de
la distancia entre:
A. Ingresos propios y transferencias.
B. Ingresos tributarios y no tributarios.
C. Ingresos y egresos.
D. Ingresos presupuestados e ingresos ejecutados.
E. Ingresos efectivos e ingresos potenciales.
14. En esencia una función activa de la administración tributaria está orientada
a reducir:
364
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
Marcial Córdoba Padilla
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
A. El déficit fiscal.
B. La brecha entre ingresos y egresos.
C. Los niveles de evasión.
D. El bajo nivel de recaudo.
E. La cultura de no pago
16. Combatir la evasión aumentando el grado de riesgo para los contribuyentes
a través de la imposición de sanciones, debe tener dos características
esenciales para que sea realmente inductor del cumplimiento voluntario de
la obligación tributaria:
A. Efectivo y real.
B. Adecuado y razonable.
C. Decisivo y efectivo.
D. Cumplido y exigible.
E. Eficaz y justo.
17. No es uno de los elementos que determinan el riesgo:
A. La posibilidad de selección.
B. La eficiencia de la revisión.
C. La solidez de la revisión.
D. La integridad de las políticas de fiscalización.
E. Procedimientos breves y precisos de reclamación.
18. No es uno de los cinco pilares básicos en los que debe apoyarse la función
de fiscalización:
A. Gradualidad del régimen de sanciones.
B. Eficiencia de los procedimientos legales y administrativos.
C. Apoyo sistematizado y automatizado en el manejo de la información.
D. Políticas de persuasión previa a los contribuyentes.
E. Utilización de modernas herramientas de administración tributaria.
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
15. La misión específica de la fiscalización es:
A. Establecer el universo de contribuyentes.
B. Estudiar el comportamiento de los contribuyentes.
C. Diseñar mecanismos de acción.
D. Diseñar el registro único de contribuyentes.
E. Crear la imagen del riesgo al contribuyente evasor.
19. Los programas de fiscalización que tienen por objeto verificar de una
manera integral el cumplimiento de las obligaciones sustanciales de los
contribuyentes, responsables o agentes retenedores; los cuales requieren
un nivel de procesamiento y análisis más detallado, se denominan:
A. De control.
B. De gestión.
C. De Fondo.
D. Omisos.
20. No uno de los objetivos de un sistema de información para la gestión
tributaria:
A. Proporcionar mecanismos de validación.
B. Permitir el control del universo de contribuyentes.
Unidad 9
365
Marcial Córdoba Padilla
C. Facilitar el análisis y seguimiento de grupos de contribuyentes.
D. Agilizar los procesos de facturación y cobro.
E. Generar la información que facilite el análisis de recaudo potencial vs
recaudo real.
22. Los indicadores de gestión financiera pública tienen como objeto:
A. Mantener niveles de excelencia en sus diferentes etapas.
B. Evaluar los mecanismos de planeación y organización financiera.
C. Asegurar y mantener la efectividad de las finanzas públicas.
D. Elevar los niveles de gestión.
E. La medición y evaluación de los resultados
23. El indicador que relaciona el presupuesto apropiado para la vigencia fiscal
con el presupuesto efectivamente recibido del Presupuesto Nacional es
el de:
A. Ejecución presupuestal.
B. Cumplimiento del Programa Anual de Caja.
C. Comportamiento presupuestal.
D. Ejecución de ingresos
24. El sistema de cuentas nacionales muestra:
A. El nivel de ingreso de la población.
B. El comportamiento de la economía del país
C. El nivel de cumplimiento de las metas macroeconómicas del país.
D. La estructura de las finanzas públicas.
E. La producción agregada de la economía.
25. Las cuentas nacionales en Colombia son llevadas por:
A. El Departamento Nacional de Planeación.
B. El Departamento de Investigaciones Económicas.
C. La Junta del Banco de la República.
D. El CONPES.
E. El Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas.
26. En el Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno fija las metas macro­
económicas a cumplir, lo cual se materializa a través de:
A. El plan de inversiones.
B. El plan financiero.
C. El PAC.
D. El presupuesto.
E. El POT.
366
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
21. La intervención del Estado en la economía del país a través de las finanzas
públicas tiene como fin último:
A. La elevación de la calidad de vida de población.
B. El cumplimiento de las metas macroeconómicas.
C. Mejorar el nivel de recaudo.
D. Hacer más eficiente la acción del Estado.
E. La redistribución del ingreso.
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
27. El conjunto de las cuentas nacionales reflejan:
A. El logro de las metas económicas.
B. La efectiva ejecución del presupuesto nacional.
C. El cumplimiento de las funciones esenciales del Estado.
D. La satisfacción de las necesidades básica de la población.
De la pregunta 18 a 20, marcar falso con F y verdadero con V, según las
siguientes afirmaciones:
29. El objetivo principal de las Cuentas Nacionales de Colombia es proporcionar
una base de datos financieros adecuados para el análisis y la evaluación
de los resultados de la economía:
Falso (F) Verdadero (V)
30. La inversión bruta interna se compone de las compras de bienes y
servicios, como los servicios laborales, gasto en artículos de oficina,
armas, etc.:
Falso (F) Verdadero (V)
31. Los diferentes indicadores económicos de evaluación de las finanzas del
Estado, se convierten en agentes para la consolidación de la nacionalidad:
Falso (F) Verdadero (V).
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
28. La producción de bienes y servicios y servicios producidos es igual al
pago de factores:
Falso (F) Verdadero (V)
Unidad 9
367
Marcial Córdoba Padilla
TALLER
En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo
siguiente:
Seguimiento y evaluación de las finanzas del ente territorial:
Gestión financiera del ente territorial: Aspectos centrales de la gestión
de sus finanzas, planes de acción para mejorar la gestión financiera (si se
tienen)
Gestión tributaria: Síntesis de los instrumento de gestión (si los tiene)
Indicadores de gestión financiera: Con la información financiera del
ente territorial calcular y comentar los indicadores de planeación e
indicadores de presupuesto
Sistema de cuentas nacionales: Indicar como se integra financieramente el
ente territorial con la nacional (o el departamento).
LECTURA RECOMENDADA
ESTUPIÑÁN, Rodrigo, ESTUPIÑÁN, Orlando. Análisis Financiero y de Gestión.
Ecoe Ediciones, Bogotá, 2004.
HIGUERA CRISTANCHO, Pedro Pablo. Análisis Financiero Público. ESAP, Bogotá,
2002
CHARRY, Jorge Alirio. Los indicadores de gestión y de resultados en las
entidades del Estado, Biblioteca Jurídica, Bogotá, 1997.
CUELLO DUARTE, Francisco. Alcaldes, líderes y gerentes del nuevo Municipio,
Ecoe Ediciones, Bogotá, 2006.
GRAHAM, Katherine A. Local Government Financial Management and
Accounting: A Research Framework. Research Monograph no. 3.
Vancouver: The Canadian Certified General Accountants’ Research
Foundation, 2001.
KOPITS, George y Craig, Jon (1998), Transparency in Government Operations,
Washington, IMF, Occasional Paper, nº 158, enero.
TICHERLAR, M., 1998, Evaluating performance indicators: Current trends in
local government, Local Government Studies 24 (32).
368
DÉCIMA
A UNIDAD
Contabilidad y Control Público
COMPETENCIAS A LOGRAR
Establecer la importancia de la práctica del contable en el sector público y
posibilitar más y mejores elementos para un procedimiento adecuado
de la información contable, al igual que entender el control en la
JHVWLyQGHODVÀQDQ]DVGHO(VWDGRTXHSHUPLWHPHGLUODHÀFLHQFLD\OD
productividad, evitando desviaciones en sus operaciones y permitiendo
la toma de decisiones adecuadas.
RESUMEN DE LA UNIDAD
El Sistema General de Contabilidad Pública es el conjunto de políticas, principios
normas y procedimientos técnicos de contabilidad, estructurados lógicamente,
que al interactuar con las operaciones, recursos y actividades desarrolladas por
los entes públicos, generan la información necesaria para la toma de decisiones
en la administración pública.
El Estado debe implantar los modelos de calidad de los procesos de respuesta
HQODUHVROXFLyQGHWUiPLWHVFUHDFLyQGHXQDFRQFLHQFLDVRFLDOÀDELOLGDGGHORV
sistemas y creación de una administración segura, sencilla y útil. El control es
XQPHFDQLVPRPHGLDQWHHOFXDOODDGPLQLVWUDFLyQGHO(VWDGREXVFDVHUHÀFLHQWH
y disminuir los riesgos.
Marcial Córdoba Padilla
10.1. SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA-SNCP
El Sistema Nacional de Contabilidad Pública es el conjunto de políticas, principios,
normas y procedimientos técnicos de contabilidad, estructurados lógicamente,
que al interactuar con las operaciones, recursos y actividades desarrolladas por
los entes públicos, generan la información necesaria para la toma de decisiones
y el control interno y externo de la administración pública.145
El Sistema Integrado de Información Financiera-SIIF, es un conjunto integrado
de procesos automatizados, de base contable, que permite la producción de
información para la gestión financiera pública.
La Contabilidad General de la Nación comprende los órganos que integran
las Ramas del Poder Público en el nivel nacional, las entidades u organismos
estatales autónomos e independientes, los organismos creados por la Constitución
Nacional o por la ley, que tienen régimen especial, adscritos a cualquier Rama
del Poder Público, las personas naturales o jurídicas y la de cualquier otro tipo
de organización o sociedad, que manejen o administren recursos de la Nación
en lo relacionado con éstos.
El Régimen de Contabilidad Pública contiene los desarrollos normativos que
deben aplicar las entidades contables públicas, e incorpora el Plan General de
Contabilidad Pública (PGCP), el Manual de Procedimientos y la Doctrina Contable
Pública146. Las operaciones surgidas de la ejecución presupuestal deben ser
objeto de los respectivos registros, que son la fuente para la organización de la
información financiera de los cuales resulta la contabilidad del Estado o Sistema
Nacional de Contabilidad Pública.
•
Dimensión jurídica del Sistema General de Contabilidad Pública-SGCP
En la dimensión jurídica, se determinan en forma sistemática y planificada las
normas contables, sustantivas y procedimentales que deben regir en el sector
público colombiano. Se deja así evidencia ordenada de los hechos económicos
y pruebas documentales de las decisiones tomadas, en distintas épocas, por la
administración pública.
•
Alcance de la dimensión contable
Son las etapas operativas del proceso contable, desde la obtención del dato
básico hasta la generación de estados contables e informes complementarios
de los hechos financieros, económicos y sociales, destacando las fases de
145 Artículo 70 Ley 298 de 1996
146 CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Régimen de Contabilidad Pública, Bogotá, 2007
370
Décima Unidad. Contabilidad y Control Público
reconocimiento, registro, valoración, revelación e interpretación de sus efectos,
en los niveles micro y macroeconómico.
EL SGCP es aplicado por todos los entes públicos de nivel nacional y territorial de
los órdenes central y descentralizado, excepto los que por expresa disposición
legal vigente, se encuentran sometidos a un régimen contable especial.
El SGCP está conformado por el Marco Conceptual, el Catálogo General de Cuentas
y el Manual de Procedimientos, en el contexto del proceso de normalización
internacional contable, constituye una herramienta fundamental en las fases de
planeación, medición y control de gestión de la administración pública, y en la
elaboración seguimiento de los planes de desarrollo económico y social.
10.1.1. Marco conceptual de la Contabilidad Pública
“El marco conceptual de la Contabilidad Pública es el andamiaje sobre el cual
se establece su metodología lógica- deductiva, que parte de un proceso lógico
de reconocimiento del entorno jurídico, económico y social del sector público
colombiano por medio de la inducción para identificar las necesidades y objetivos
de los usuarios. Los procedimientos establecidos se constituyen en doctrinas y
son de obligatorio cumplimiento.”147
El marco conceptual de la contabilidad pública comprende: los postulados,
fines, usuarios, características, principios de contabilidad, normas generales y
técnicas.
•
Los postulados, entre los que se cuentan:
a) Postulado básico de la confianza pública. La información contable pública
contentiva de confiabilidad y utilidad, permite que el hombre y la sociedad
acepten o admitan un hecho, informe o suceso del ente público, sin ninguna
reserva de su veracidad y autenticidad.
b) La información contable pública, dada sus características, refleja
razonablemente los hechos financieros, económicos y sociales del ente
público, garantiza niveles adecuados de confiabilidad y constituye herramienta
indispensable para la toma de decisiones.
c) La información contable pública, se encuentra inscrita en el entorno jurídico
-económico en que actúa y está orientada a la satisfacción de las necesidades
informativas de sus usuarios.
147 PULGARIN, Hernán. Procedimientos Contables aplicables a las Entidades Públicas, Congreso
Nacional en Alta Gerencia para Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008
Unidad 10
371
Marcial Córdoba Padilla
•
a)
b)
c)
d)
•
Los fines de la contabilidad. El sistema contable produce unos resultados,
que se pueden concretar así:
De cultura ciudadana . Que contribuya al conocimiento de la actividad
del ente público fortaleciendo la legitimidad y aceptación comercial de la
contabilidad pública.
De gestión. Que permita la toma de decisiones de índole financiera,
administrativa, de planificación y de presupuestación.
De control. Que ejerza y facilite el control interno y externo de la
administración pública, para asegurar la utilidad, oportunidad, eficiencia y
confiabilidad de la información y de sus registros, y que establezca controles
de legalidad, financiero, de gestión y de resultados.
De análisis y divulgación . Que posibilite el desarrollo de propósitos,
investigación y asesoría, de conformidad con los requerimientos de los
usuarios de la información contable pública.
Los usuarios. Son usuarios de la contabilidad pública:
a) Autoridades económicas, organismos de gestión de nivel nacional, organismos
de control.
b) Organismos de gestión del nivel territorial.
c) Organismos electorales.
d) Otros organismos que manejan o administran recursos públicos personas
jurídicas naturales.
•
a)
b)
c)
d)
Las condiciones. Son los requisitos mínimos que debe reunir la información
contable pública y que permiten delimitar su aplicabilidad, para el logro de
los postulados propuestos. Por definición poseen un carácter necesario y
exógeno. Estas condiciones son: íntegras, verificable, oportuna, productiva
e irremplazable y única. Debe incluir la totalidad de los hechos financieros
económicos y sociales que afectan a un ente público, con el fin de brindar
a los usuarios una prueba exhaustiva y fidedigna de su gestión. Tal
correspondencia razonable viene dada por las cualidades de racionalidad,
precisión y objetividad, y debe ser:
Verificable. Debe ser susceptible de comprobaciones exhaustivas o
aleatorias, internas o externas, que acrediten y confirmen su procedencia y
magnitud, sin perjuicio de observar las normas existentes para el registro de
hecho o actividades públicas.
Oportuna. Debe estar disponible y suministrarse en un tiempo que tenga
la mayor capacidad posible para influir en la toma de decisiones, por
parte de los usuarios y resultar de un proceso periódico y programado de
producción.
Productiva e irremplazable. Debe ofrecer un beneficio para los usuarios
superior a los costos en que incurre para su obtención y preparación.
Única. Debe ser la más práctica útil y económica y en ese sentido, no se la
puede sustituir, sin perjuicio de los informes requeridos expresamente por
la ley.
372
Décima Unidad. Contabilidad y Control Público
•
Las cualidades. Son los atributos de carácter sustancial y endógeno que
posee la información contable pública, que permiten diferenciarla de otras
clases de información, y que resultan i ser necesarios para que cumplan con
los fines previstos,
10.1.2. Principios de Contabilidad Pública
Constituyen, esencialmente, conceptos básicos y pautas generales que
orientan e ilustran el proceso contable, para el análisis e interpretación de la
información relativa a los asuntos y actividades del ente público. Se consideran
los siguientes148:
• Equidad. En atención a los derechos y obligaciones del Estado, la sociedad y
los individuos, la información contenida en los estados contables -e informes
complementarios-, es absolutamente imparcial. El proceso contable público
es modelo de ecuanimidad, equilibrio, certidumbre y credibilidad.
• Universalidad. El proceso contable público comprende la totalidad de los
hechos, económicos y sociales del ente público.
• Esencia sobre forma. El requisito de esencia o realidad jurídica, económica
y presupuestal, debe primar sobre el requisito de forma o instrumental, al
momento del reconocimiento de las actividades o hechos del ente público.
Cuando se presentan diferencias, sus efectos deben revelarse en las notas a
los estados contables.
• Control. El proceso contable público considerado integralmente, permite
suministrar, en forma eficaz, evidencias de los hechos financieros, económicos
y sociales, para ejercer el control, en todas sus manifestaciones.
• Cumplimiento de normas legales. Los hechos financieros, económicos
y sociales, del ente público, se registran en el proceso contable, previo
cumplimiento de la normatividad vigente y pertinente.
Constituyen conceptos fundamentales que precisan y delimitan el proceso
contable, definen parámetros y criterios generales, tanto para cuantificación
de los hechos financieros, económicos y sociales, como para la presentación de
estados contables e informes complementarios de los entes públicos.
10.1.3. Normas generales de contabilidad pública
En la contabilidad pública se han establecido las siguientes normas generales149:
148 Consultar: CANO P. Jairo Alberto, CARDONAA Francisco Javier, PULGARÍN G. Hernán, COLMENARES
Luis Alonso. Contabilidad Pública. Las respuestas a las preguntas más comunes de las finanzas
estatales, Bogotá, Ecoe Ediciones, 2005.
149 CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Régimen de Contabilidad Pública, Bogotá, 2007.
Unidad 10
373
Marcial Córdoba Padilla
•
•
•
•
•
•
Ente Público. Lo constituyen las entidades, organismos, establecimientos,
empresas, sociedades, corporaciones, unidades u otros organismos que
pertenecen al sector público, del nivel central o descentralizado de los
órdenes nacional y territorial, sujetos al PGCP, en los términos establecidos
en el ámbito de aplicación.
Reconocimiento de hechos y actividades específicas. En el proceso
contable deben reconocerse los hechos financieros económicos y sociales
incluidos tos que resulten de actividades culturales o que estén relacionados
con el patrimonio histórico.
La afectación real. Implica que las operaciones tienen la característica de
ser hechos pasados que representan resultados, excedentes o déficit en la
actividad, o variaciones en los recursos disponibles o exigibles.
Gestión continuada. Se presume que la actividad del ente público se
extiende por tiempo indefinido, por tanto, la aplicación de esta norma no
está encaminada a determinar su valor de liquidación.
Presunción de continuidad. No es tanto una filosofía u objetivo de gestión,
sino una norma de valoración, que tiene como propósito establecer el
valor que refleje la capacidad del ente para continuar en funcionamiento
o su valor actual, en caso de liquidación por cualquiera de los motivos que
establezca la ley.
Unidad de medida. La moneda legal de curso forzoso en el país es la
unidad monetaria para valorar las operaciones económicas, presupuestales,
financieras y patrimoniales de los entes públicos, en una expresión que
permita su agregación.
Se consideran bases de valuación las siguientes:
•
•
•
•
Costo histórico. Constituye el costo de adquisición, producción o consumo, en
el momento del reconocimiento de un hecho financiero, económico y social.
Esta base debe mantenerse como norma general, salvo cuando disposiciones
legales particulares lo exceptúen, caso en el cual, debe revelarse en las
notas a los estados contables.
Costo re-expresado. Está constituido por el costo histórico expresado a
valor actual, como resultado de su exposición a efectos económicos de
carácter exógeno, como la inflación o la devaluación, mediante índices de
carácter general específico.
Ajustes por inflación. Los elementos que conforman los estados contables de
los entes públicos deben ajustarse, para reconocer el efecto de la inflación,
aplicando un sistema parcial, salvo que por expresa disposición legal vigente,
un ente público en particular, se encuentre sometido al sistema integral de
ajustes por inflación.
El sistema parcial de ajuste por inflación. Consiste en ajustar el costo
histórico de los activos y pasivos no monetarios y del patrimonio, de los entes
públicos, con su contrapartida en una cuenta de naturaleza patrimonial, sin
ajustar los ingresos, costos y gastos. La aplicación de este sistema debe
hacerse de conformidad con las normas que para efecto se expidan.
374
Décima Unidad. Contabilidad y Control Público
•
•
•
•
Costo o valor actual de reposición. Representa el importe en efectivo o
su equivalencia, que podría pagarse por la adquisición de un activo similar
o equivalente, o aquel que podría requerirse para cancelar una obligación
similar o de las mismas características, en el momento actual.
Valor de mercado o de realización. Representa el importe en efectivo o
su equivalente en el que se espera sea convertido un activo o liquidado un
pasivo, en condiciones normales.
Valor presente. Corresponde al valor