2021-I01-014121
Tribunal de Fiscalización Ambiental
Sala Especializada en Minería, Energía,
Actividades Productivas e Infraestructura y Servicios
RESOLUCIÓN N° 140-2021-OEFA/TFA-SE
EXPEDIENTE
:
0108-2019-OEFA/DFAI/PAS
PROCEDENCIA
:
DIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN Y APLICACIÓN DE
INCENTIVOS
ADMINISTRADO
:
PETRÓLEOS DEL PERÚ – PETROPERÚ S.A.
SECTOR
:
HIDROCARBUROS
APELACIÓN
:
RESOLUCIÓN DIRECTORAL N° 1208-2020-OEFADFAI
SUMILLA: Se confirma la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI del 30
de octubre de 2020, a través de la cual determinó la existencia de
responsabilidad administrativa de Petróleos del Perú – Petroperú S.A., por
exceder los LMP de efluentes líquidos, aprobados mediante Decreto Supremo
N° 037-2008-PCM, respecto de los parámetros DBO, Coliformes Totales,
Coliformes Termotolerantes y Fósforo.
De otro lado, se revoca la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI del 30
de octubre de 2020, en el extremo que determinó la responsabilidad
administrativa de Petróleos del Perú – Petroperú S.A. por haber excedido el
parámetro Cloro Residual.
Asimismo, se revoca la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI del 30 de
octubre de 2020, en el extremo que ordenó a Petróleos del Perú – Petroperú S.A.
el cumplimiento de la obligación de la medida correctiva referida a implementar
acciones en el sistema de tratamiento de sus aguas residuales domésticas a
efectos de diagnosticar y corregir las deficiencias que están afectando el
tratamiento de los mismos y provocando excesos de los LMP, y cumplir los LMP
del Decreto Supremo N° 037-2008-PCM.
Finalmente, se revoca la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI del 30
de octubre de 2020, que sancionó a Petróleos del Perú – Petroperú S.A. con una
multa ascendente a 53.290 (cincuenta y tres con 290/1000) Unidades Impositivas
1
Tributarias; reformándola, quedando fijada con un valor ascendente a 4.74
(cuatro con 74/100) Unidades Impositivas Tributarias.
Lima, 11 de mayo de 2021
I.
ANTECEDENTES
1.
Petróleos del Perú - Petroperú S.A.1 (en adelante, Petroperú) es una empresa
que realiza la actividad de transporte de hidrocarburos (petróleo crudo) a través
del Oleoducto Norperuano2 (en adelante, ONP), el cual tiene una longitud de mil
ciento seis (1,106) kilómetros y se extiende a lo largo de los departamentos de
Loreto, Amazonas, Cajamarca, Lambayeque y Piura3.
2.
Del 7 al 14 de setiembre de 2018, la Dirección de Supervisión Ambiental en
Energía y Minas (DSEM) del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(OEFA), realizó una visita de supervisión regular a la Estación Andoas del ONP
(en adelante, Supervisión Regular 2018), durante la cual se verificó el presunto
incumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables a cargo del
administrado, conforme se desprende del Acta de Supervisión Directa4 (en
adelante, Acta de Supervisión), las cuales fueron evaluadas en el Informe de
Supervisión N° 459-2018-OEFA/DSEM-CHID del 28 de diciembre de 20185 (en
adelante, Informe de Supervisión).
3.
Sobre la base de lo descrito en los documentos antes mencionados, mediante
Resolución Subdirectoral N° 01749-2019-OEFA/DFAI-SFEM del 31 de
1
Registro Único de Contribuyentes N° 20100128218.
2
Debe especificarse que el objetivo de la construcción del Oleoducto Norperuano fue el transporte –de manera
económica, eficaz y oportuna– del petróleo crudo extraído de los yacimientos de la Selva Norte hasta el terminal
Bayóvar en la Costa, para su embarque a las refinerías de la Pampilla, Talara y Conchán y al mercado externo.
(página 46 del PAMA del ONP).
3
Cabe mencionar que el ONP se divide en dos (2) ramales:
i)
Oleoducto Principal: Este ramal se inicia en la Estación N° 1 (ubicada en el caserío San José de
Saramuro, distrito de Urarinas, provincia y departamento de Loreto) y llega hasta el Terminal Bayóvar
(ubicado en el distrito y provincia de Sechura, departamento de Piura). El Oleoducto Principal se divide
a su vez en dos (2) tramos: Tramo I y Tramo II:
-
ii)
Tramo I: Inicia en la Estación N° 1 y termina en la Estación N° 5 (ubicada en el caserío Félix
Flores, distrito de Manseriche, provincia Datem del Marañón, departamento de Loreto).
Tramo II: Inicia en la Estación N° 5, luego recorre las Estaciones Nos 6 (ubicada en el caserío de
Imaza, distrito de Imaza, provincia de Bagua, departamento de Amazonas), 7 (ubicada en el
caserío El Milagro, distrito de El Milagro, provincia de Utcubamba, departamento de Amazonas),
8 (ubicada en el distrito de Pucará, provincia de Jaén, departamento de Cajamarca) y 9 (ubicada
en el distrito de Huarmaca, provincia de Huancabamba, departamento de Piura), concluyendo su
recorrido en el Terminal Bayóvar.
Oleoducto Ramal Norte: Este ramal se inicia en la Estación Andoas (ubicada en el caserío Andoas,
distrito de Andoas, provincia Datem del Marañón, departamento de Loreto) y llega hasta la Estación N°
5.
4
Documento contenido en el disco compacto que obra a folio 14.
5
Folios 2 a 14.
2
diciembre de 20196, la Subdirección de Fiscalización en Energía y Minas (SFEM)
de la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos (DFAI) del OEFA inició
un procedimiento administrativo sancionador contra Petroperú.
4.
Luego del análisis de los descargos presentados por el administrado7, la SFEM
del OEFA emitió el Informe Final de Instrucción N° 0667-2020OEFA/DFAI/SFEM del 19 de agosto de 20208 (en adelante, Informe Final de
Instrucción), a través del cual determinó que se encontraban probadas las
conductas constitutivas de infracción.
5.
Posteriormente, la DFAI emitió la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFADFAI del 30 de octubre de 20209, mediante la cual declaró la responsabilidad
administrativa de Petroperú por la comisión de la siguiente infracción de la
normativa ambiental, conforme se detalla a continuación:
Cuadro N° 1: Detalle de la conducta infractora
Conducta infractora
Petroperú excedió los Límites
Máximos Permisibles (LMP) de
efluentes
líquidos,
aprobados
mediante Decreto Supremo N° 037-
Normas sustantivas
Artículo 17° de la Ley N° 29325, Ley del
Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental, modificada por
la Ley N° 3001110 (Ley del SINEFA),
Normas tipificadoras
Literales f) y j) del
numeral 4.1 del artículo
4º de la Tipificación de
Infracciones y Escala de
6
Folios 19 a 25. Dicha resolución fue notificada al administrado el 8 de enero de 2020 (folio 26).
7
Presentado mediante escrito con Registro N° 2020-E01-015332 el 5 de febrero de 2020 (folios 27 a 37).
El plazo legal del procedimiento administrativo sancionador estuvo suspendido desde el 16 de marzo de 2020
y reiniciado a partir del 31 de mayo de 2020, fecha en la que el administrado registró su “Plan para la Vigilancia
y Prevención y Control de COVID-19 en el trabajo” en el SICOVID del Ministerio de Salud, conforme al artículo
7º del Decreto Legislativo Nº 1500 y numeral 4 de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto
de Urgencia Nº 026-2020, entre otras, principalmente.
8
Folios 56 a 70. Cabe agregar que el referido informe fue debidamente notificado a Petroperú mediante Carta
N° 1933-2020-OEFA/DFAI el 20 de agosto de 2020 (folios 71 a 73). De manera conjunta con el Informe Final
de Instrucción, se notificó debidamente al administrado el Informe N° 00912-2020-OEFA/DFAI-SSAG del 18
de agosto de 2020 (folios 47 a 55).
9
Folios 87 a 104. Dicha resolución fue notificada al administrado el 9 de noviembre de 2020 (folios 105 a 106).
De manera conjunta con la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA/DFAI, se notificó debidamente al
administrado el Informe N° 01266-2020-OEFA/DFAI-SSAG del 30 de octubre de 2020 (folios 74 a 86).
10
Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, publicada en el Diario
Oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
Artículo 17.- Infracciones administrativas y potestad sancionadora
Constituyen infracciones administrativas bajo el ámbito de competencias del Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (OEFA) las siguientes conductas:
a) El incumplimiento de las obligaciones contenidas en la normativa ambiental.
b) El incumplimiento de las obligaciones a cargo de los administrados establecidas en los instrumentos de
gestión ambiental señalados en la normativa ambiental vigente.
c) El incumplimiento de los compromisos ambientales asumidos en contratos de concesión.
d) El incumplimiento de las medidas cautelares, preventivas o correctivas, así como de las disposiciones o
mandatos emitidos por las instancias competentes del OEFA.
e) Otras que correspondan al ámbito de su competencia.
El cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables antes mencionadas es obligatorio para todas las
personas naturales o jurídicas que realizan las actividades que son de competencia del OEFA, aun cuando no
cuenten con permisos, autorizaciones ni títulos habilitantes para el ejercicio de las mismas. Esta disposición
es aplicable a todas las Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA), respecto de sus competencias, según
corresponda.
Cuando el OEFA obtenga indicios razonables y verificables del incumplimiento de las condiciones para que
3
Conducta infractora
2008-PCM, respecto a de los
parámetros DBO, Cloro Residual,
Coliformes Totales y Coliformes
Termotolerantes (Fecales) y Fósforo
del efluente doméstico ubicado en el
punto
de
muestreo
148,1b,02EAASEZV (tubería de
descarga de efluente doméstico de la
zona de viviendas de la Estación de
Andoas del ONP) durante la
Normas sustantivas
con el artículo 117º de la Ley N° 28611,
Ley General del Ambiente11 (LGA) y el
artículo 1° de los LMP de Efluentes
Líquidos para el Subsector de
Hidrocarburos, aprobado por Decreto
Supremo N° 037-2008-PCM12 (Decreto
Supremo N° 037-2008-PCM).
Normas tipificadoras
Sanciones relacionadas
al incumplimiento de los
LMP previstos para
actividades económicas
bajo el ámbito de
competencia del OEFA,
aprobada
mediante
Resolución de Consejo
Directivo Nº 045- 2013OEFA-CD13
una actividad se encuentre en el ámbito de competencias de los gobiernos regionales, y por tanto su condición
actual debiera corresponder al ámbito de competencias del OEFA, este se encuentra facultado para desarrollar
las acciones de fiscalización ambiental a que hubiere lugar.
Las acciones que ejerza el OEFA, conforme a lo señalado en el presente artículo, se realizan sin perjuicio de
las competencias que corresponden a los gobiernos regionales y demás Entidades de Fiscalización Ambiental
(EFA), así como al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) y a otras entidades
sectoriales, conforme a sus competencias.
Mediante decreto supremo refrendado por el Ministro del Ambiente a propuesta del OEFA, se establecen
disposiciones y criterios para la fiscalización ambiental de las actividades mencionadas en los párrafos
anteriores.
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) ejerce la potestad sancionadora respecto de
las obligaciones ambientales establecidas en los planes, programas y demás instrumentos de gestión
ambiental que corresponda aprobar al Ministerio del Ambiente (MINAM).
Mediante resolución de Consejo Directivo del OEFA se tipifican las conductas y se aprueba la escala de
sanciones aplicables. La tipificación de infracciones y sanciones generales y transversales será de aplicación
supletoria a la tipificación de infracciones y sanciones que utilicen las EFA.
11
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 15 de octubre de 2005.
Artículo 117.- Del control de emisiones
117.1 El control de las emisiones se realiza a través de los LMP y demás instrumentos de gestión ambiental
establecidos por las autoridades competentes.
117.2 La infracción de los LMP es sancionada de acuerdo con las normas correspondientes a cada autoridad
sectorial competente.
12
Decreto Supremo N° 037-2008-PCM, Establecen Límites Máximos Permisibles de Efluentes Líquidos
para el Subsector Hidrocarburos, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 14 de mayo de 2008.
Artículo 1º.- Límites Máximos Permisibles (LMP) de Efluentes Líquidos para las Actividades del
Subsector Hidrocarburos:
Apruébese y adóptese como Límites Máximos Permisibles (LMP) de Efluentes Líquidos para las Actividades
del Subsector Hidrocarburos, los valores que a continuación se detallan:
TABLA Nº 1
Parámetro Regulado
(…)
Demanda Química de Oxígeno (DQO)
(…)
Cloro residual
(…)
Coliformes totales (NMP/100 mL)
Coliformes totales (NMP/100 mL)
(…)
Fósforo
(…)
13
LÍMITES MÁXIMOS PERMISIBLES
(mg/l)
(Concentraciones
en
Cualquier
momento)
250
0,2
<1000
<400
2,0
Resolución de Consejo Directivo Nº 045- 2013-OEFA-CD, que aprueba la Tipificación de Infracciones y
Escala de Sanciones relacionadas al incumplimiento de los Límites Máximos Permisibles (LMP)
previstos para actividades económicas bajo el ámbito de competencia del OEFA, publicada en el Diario
Oficial El Peruano el 13 de noviembre de 2013.
4
Conducta infractora
Normas sustantivas
Supervisión Regular 2018, de
acuerdo al siguiente detalle:
- Demanda Bioquímica de Oxígeno
(52% de exceso).
- Cloro Residual (210% de exceso).
- Coliformes
Totales
(17’499,900%).
- Coliformes
Termotolerantes
(fecales) (10’999,900%).
- Fósforo (69.6% de exceso).
Fuente: Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI.
Elaboración: Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA)
6.
Normas tipificadoras
(Resolución
de
Consejo Directivo Nº
045- 2013-OEFA-CD).
Asimismo, conforme con el artículo 2° de la parte resolutiva de la Resolución
Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI, se ordenó la siguiente medida correctiva
a Petroperú, conforme se detalla a continuación:
Cuadro N° 2: Detalle de la medida correctiva ordenada a Petroperú
Medida Correctiva
Conductas
Infractoras
Obligación
Plazo de cumplimiento
Petroperú excedió los
LMP de efluentes
líquidos,
aprobados
mediante
Decreto
Supremo
N° 0372008-PCM, respecto a
de los parámetros
DBO, Cloro Residual,
El administrado deberá
implementar acciones en
el sistema de tratamiento
de sus aguas residuales
domésticas a efectos de
diagnosticar y corregir
las deficiencias que
están
afectando
el
En un plazo no mayor de
ciento treinta (130) días
calendario contados a
partir del día siguiente de
notificada la resolución
que
determina
responsabilidad
administrativa.
Forma y plazo para
acreditar el
cumplimiento
Remitir a la DFAI, en
un plazo no mayor
de cinco (5) días
calendarios
contados
a
los
otorgados para la
implementación de
Artículo 4°.- Infracciones administrativas graves
4.1 Constituyen infracciones administrativas graves:
(…)
f) Excederse en más del 50% y hasta en 100% por encima de los límites máximos permisibles establecidos
en la normativa aplicable, respecto de parámetros que no califican c’omo de mayor riesgo ambiental. Esta
infracción será sancionada con una multa de treinta (30) hasta tres mil (3 000) Unidades Impositivas
Tributarias. (…)
j) Excederse en más del 200% por encima de los límites máximos permisibles establecidos en la normativa
aplicable, respecto de parámetros que no califican como de mayor riesgo ambiental. Esta infracción será
sancionada con una multa de cincuenta (50) hasta cinco mil (5 000) Unidades Impositivas Tributarias.
CUADRO DE TIPIFICACIÓN DE INFRACCIONES Y ESCALA DE SANCIONES RELACIONADOS AL
INCUMPLIMIENTO DE LOS LÍMITES MÁXIMOS PERMISIBLES
CALIFICACIÓN DE
BASE
NORMATIVA
SANCIÓN
INFRACCIÓN
LA GRAVEDAD DE
REFERENCIAL
MONETARIA
LA INFRACCIÓN
Excederse en más del 50% y
hasta en 100% por encima de los
Artículo 117° de la Ley
límites
máximos
permisibles
General del Ambiente y
De 30 a 3000
7
establecidos en la normativa
GRAVE
Artículo 17° de la Ley del
UIT
aplicable, respecto de parámetros
SINEFA.
que no califican como de mayor
riesgo ambiental.
Excederse en más del 200% por
encima de los límites máximos Artículo 117° de la Ley
permisibles establecidos en la General del Ambiente y
De 50 a 5 000
11
GRAVE
normativa aplicable, respecto de Artículo 17° de la Ley del
UIT
parámetros que no califican como SINEFA.
de mayor riesgo ambiental.
5
Medida Correctiva
Conductas
Infractoras
Coliformes Totales y
Coliformes
Termotolerantes
(Fecales) y Fósforo del
efluente
doméstico
ubicado en el punto de
muestreo
148,1b,02EAASEZV
(tubería de descarga
de efluente doméstico
de
la
zona
de
viviendas
de
la
Estación de Andoas
del ONP) durante la
Supervisión Regular
2018, de acuerdo al
siguiente detalle:
- Demanda
Bioquímica
de
Oxígeno (52% de
exceso).
- Cloro
Residual
(210% de exceso).
- Coliformes Totales
(17’499,900%).
- Coliformes
Termotolerantes
(fecales)
(10’999,900%).
- Fósforo (69.6% de
exceso).
Obligación
Plazo de cumplimiento
tratamiento
de
los
mismos y provocando
excesos de los LMP, y
cumplir los LMP del
Decreto
Supremo
N° 037-2008-PCM en el
punto
de
muestreo
“148,1b,02EAASEZV”.
A fin de evitar el impacto
ambiental en las aguas
del río Pastaza, debido al
vertimiento de dicho
efluente doméstico, que
genera
un
daño
potencial a la flora y la
fauna que en ella habita.
Forma y plazo para
acreditar el
cumplimiento
la medida correctiva,
lo siguiente:
i) Informe técnico
que presente el
diagnóstico
y
acciones
implementadas
en el sistema de
tratamiento de
las
aguas
residuales
domésticas que
son vertidas en
el
punto
de
muestreo
“148,1b,02EAAS
EZV”.
ii) Reporte de los
resultados
del
monitoreo
de
efluente
doméstico,
adjuntando
el
informe
de
ensayo
acreditado por el
INACAL
correspondiente,
cadenas
de
custodia,
registro
fotográfico del
monitoreo
debidamente
fechado
y
georreferenciad
o
(UTM
WGS84), a fin de
cumplir con los
LMP del Decreto
Supremo
N° 037-2008PCM.
Fuente: Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI.
Elaboración: TFA.
7.
Del mismo modo, conforme con el artículo 3° de la parte resolutiva de la
Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA/DFAI, la DFAI sancionó al
administrado con una multa ascendente a 53.290 (cincuenta y tres con 290/1000)
Unidades Impositivas Tributarias (UIT), vigentes a la fecha de pago, por la
infracción detallada en el Cuadro N° 1 de la presente resolución.
8.
El 30 de noviembre de 2020, Petroperú interpuso recurso de apelación14 contra
la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA/DFAI, indicando que, en base a los
principios de presunción de licitud y verdad material, la autoridad tiene la
14
Presentado mediante escrito con Registro N° 2020-E01-092057 (folios 108 a 109).
6
obligación de valorar adecuadamente los medios probatorios que fueron
remitidos para acreditar el cumplimiento de las obligaciones ambientales, lo cual
no ha realizado en el presente procedimiento administrativo sancionador (en
adelante, PAS), emitiendo una sanción sobre la base de pruebas no
concluyentes como muestreos que carecen de idoneidad y resultados que
presentan vicios en los procesos y metodologías aplicadas para su recolección
y análisis.
9.
Asimismo, en dicho escrito, el administrado solicitó audiencia para informe oral.
II.
COMPETENCIA
10.
Mediante la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo
N° 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente (Decreto Legislativo N° 1013)15, se crea
el OEFA.
11.
Según lo establecido en los artículos 6° y 11° de la Ley del SINEFA16, el OEFA
es un organismo público técnico especializado, con personería jurídica de
derecho público interno, adscrito al Ministerio del Ambiente y encargado de la
fiscalización, supervisión, control y sanción en materia ambiental.
12.
Asimismo, en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley del SINEFA
se dispone que, mediante Decreto Supremo, refrendado por los sectores
15
DECRETO LEGISLATIVO N° 1013, que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del
Ministerio del Ambiente, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 14 de mayo de 2008.
Segunda Disposición Complementaria Final.- Creación de Organismos Públicos Adscritos al Ministerio
del Ambiente
1. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Créase el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA como organismo público técnico
especializado, con personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose en pliego
presupuestal, adscrito al Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalización, la supervisión, el control
y la sanción en materia ambiental que corresponde.
16
LEY DEL SINEFA
Artículo 6°.- Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es un organismo público técnico especializado,
con personería jurídica de derecho público interno, que constituye un pliego presupuestal. Se encuentra
adscrito al MINAM, y se encarga de la fiscalización, supervisión, evaluación, control y sanción en materia
ambiental, así como de la aplicación de los incentivos, y ejerce las funciones previstas en el Decreto Legislativo
N° 1013 y la presente Ley. El OEFA es el ente rector del Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental. (…)
Artículo 11°.- Funciones generales
11.1
El ejercicio de la fiscalización ambiental comprende las funciones de evaluación, supervisión,
fiscalización, y sanción destinadas a asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales
fiscalizables establecidas en la legislación ambiental, así como de los compromisos derivados de los
instrumentos de gestión ambiental y de los mandatos o disposiciones emitidos por el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), en concordancia con lo establecido en el artículo 17,
conforme a lo siguiente: (…)
c) Función Fiscalizadora y Sancionadora: comprende la facultad de investigar la comisión de posibles
infracciones administrativas sancionables y la de imponer sanciones por el incumplimiento de
obligaciones y compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental, de las normas
ambientales, compromisos ambientales de contratos de concesión y de los mandatos o
disposiciones emitidas por el OEFA, en concordancia con lo establecido en el artículo 17.
Adicionalmente, comprende la facultad de dictar medidas cautelares y correctivas. (…).
7
involucrados, se establecerán las entidades cuyas funciones de evaluación,
supervisión, fiscalización, control y sanción ambiental serán asumidas por el
OEFA17.
13.
Mediante Decreto Supremo N° 001-2010-MINAM18 se aprobó el inicio del
proceso de transferencia de funciones de supervisión, fiscalización y sanción en
materia ambiental del Osinergmin al OEFA, y mediante Resolución de Consejo
Directivo N° 001-2011-OEFA/CD19 se estableció que el OEFA asumiría las
funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental en materia de
hidrocarburos en general y electricidad desde el 4 de marzo de 2011.
14.
Por otro lado, el artículo 10° de la Ley del SINEFA20 y los artículos 19° y 20° del
Reglamento de Organización y Funciones del OEFA, aprobado por el Decreto
Supremo N° 013-2017-MINAM21, disponen que el TFA es el órgano encargado
17
LEY DEL SINEFA
Disposiciones Complementarias Finales
Primera.- Mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados, se establecerán las entidades
cuyas funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y sanción en materia ambiental serán
asumidas por el OEFA, así como el cronograma para la transferencia del respectivo acervo documentario,
personal, bienes y recursos, de cada una de las entidades.
18
DECRETO SUPREMO N° 001-2010-MINAM, que aprueba el inicio del proceso de transferencia de
funciones de supervisión, fiscalización y sanción en materia ambiental del OSINERGMIN al OEFA,
publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de enero de 2010.
Artículo 1°.- Inicio del proceso de transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción
en materia ambiental del OSINERGMIN al OEFA
Apruébese el inicio del proceso de transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción en
materia ambiental del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería - OSINERGMIN, al
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA.
19
RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO N° 001-2011-OEFA/CD, aprueban aspectos objeto de la
transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental en materia de
hidrocarburos en general y electricidad, entre OSINERGMIN y el OEFA, publicada en el Diario Oficial El
Peruano el 3 de marzo de 2011.
Artículo 2°.- Determinar que la fecha en la que el OEFA asumirá las funciones de supervisión, fiscalización y
sanción ambiental en materia de hidrocarburos en general y electricidad, transferidas del OSINERGMIN, será
el 4 de marzo de 2011.
20
LEY DEL SINEFA
Artículo 10º.- Tribunal de Fiscalización Ambiental
10.1
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) cuenta con un Tribunal de Fiscalización
Ambiental (TFA) que ejerce funciones como última instancia administrativa. Lo resuelto por el TFA es
de obligatorio cumplimiento y constituye precedente vinculante en materia ambiental, siempre que esta
circunstancia se señale en la misma resolución, en cuyo caso debe ser publicada de acuerdo a ley.
21
DECRETO SUPREMO Nº 013-2017-MINAM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del
OEFA, publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2017.
Artículo 19°.- Tribunal de Fiscalización Ambiental
19.1
El Tribunal de Fiscalización Ambiental es el órgano resolutivo que ejerce funciones como segunda y
última instancia administrativa del OEFA, cuenta con autonomía en el ejercicio de sus funciones en la
emisión de sus resoluciones y pronunciamiento; y está integrado por Salas Especializadas en los
asuntos de competencia del OEFA. Las resoluciones del Tribunal son de obligatorio cumplimiento y
constituyen precedente vinculante en materia ambiental, siempre que esta circunstancia se señale en
la misma resolución, en cuyo caso deberán ser publicadas de acuerdo a Ley.
19.2
La conformación y funcionamiento de la Salas del Tribunal de Fiscalización Ambiental es regulada
mediante Resolución del Consejo Directivo del OEFA.
Artículo 20°.- Funciones del Tribunal de Fiscalización Ambiental
El Tribunal de Fiscalización Ambiental tiene las siguientes funciones:
8
de ejercer funciones como segunda y última instancia administrativa del OEFA,
en materias de su competencia.
III.
PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE
15.
Previamente al planteamiento de las cuestiones controvertidas, esta Sala
considera importante resaltar que el ambiente es el ámbito donde se desarrolla
la vida y comprende elementos naturales, vivientes e inanimados, sociales y
culturales existentes en un lugar y tiempo determinados, que influyen o
condicionan la vida humana y la de los demás seres vivientes (plantas, animales
y microorganismos)22.
16.
En esa misma línea, en el numeral 2.3 del artículo 2° de la LGA23, se prescribe
que el ambiente comprende aquellos elementos físicos, químicos y biológicos de
origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman
el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud
individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales,
la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.
17.
En esa situación, cuando las sociedades pierden su armonía con el entorno y
perciben su degradación, surge el ambiente como un bien jurídico protegido. En
ese contexto, cada Estado define cuánta protección otorga al ambiente y a los
recursos naturales, pues el resultado de proteger tales bienes incide en el nivel
de calidad de vida de las personas.
18.
En el sistema jurídico nacional, el primer nivel de protección al ambiente es
formal y viene dado por elevar a rango constitucional las normas que tutelan
bienes ambientales, lo cual ha dado origen al reconocimiento de una
“Constitución Ecológica” dentro de la Constitución Política del Perú, que fija las
relaciones entre el individuo, la sociedad y el ambiente24.
a) Conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos
contra los actos administrativos impugnables emitidos por los órganos de línea del OEFA.
b) Proponer a la Presidencia del Consejo Directivo mejoras a la normativa ambiental, dentro del ámbito de su
competencia.
c) Emitir precedentes vinculantes que interpreten de modo expreso el sentido y alcance de las normas de
competencia del OEFA, cuando corresponda.
d) Ejercer las demás funciones que establece la normativa vigente sobre la materia.
22
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0048-2004-AI/TC. Fundamento jurídico 27.
23
LGA
Artículo 2º.- Del ámbito (…)
2.3
Entiéndase, para los efectos de la presente Ley, que toda mención hecha al “ambiente” o a “sus
componentes” comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o
antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida,
siendo los factores que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservación de
los recursos naturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.
24
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 03610-2008-PA/TC. Fundamento jurídico
33.
9
19.
El segundo nivel de protección al ambiente es material y viene dado por su
consideración como: (i) principio jurídico que irradia todo el ordenamiento
jurídico; (ii) derecho fundamental25, cuyo contenido esencial lo integra el derecho
a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, y el
derecho a que dicho ambiente se preserve26; y, (iii) conjunto de obligaciones
impuestas a autoridades y particulares en su calidad de contribuyentes
sociales27.
20.
Cabe destacar que, en su dimensión como conjunto de obligaciones, la
preservación de un ambiente sano y equilibrado impone a los particulares la
obligación de adoptar medidas tendientes a prevenir, evitar o reparar los daños
que sus actividades productivas causen o puedan causar al ambiente. Tales
medidas se encuentran contempladas en el marco jurídico que regula la
protección del ambiente y en los respectivos instrumentos de gestión ambiental.
21.
Sobre la base de este sustento constitucional, el Estado hace efectiva la
protección al ambiente, frente al incumplimiento de la normativa ambiental, a
través del ejercicio de la potestad sancionadora en el marco de un debido
procedimiento administrativo, así como mediante la aplicación de tres grandes
grupos de medidas: (i) medidas de reparación frente a daños ya producidos;
(ii) medidas de prevención frente a riesgos conocidos antes que se produzcan;
y, (iii) medidas de precaución frente a amenazas de daños desconocidos e
inciertos28.
22.
Bajo dicho marco normativo que tutela el ambiente adecuado y su preservación,
este Tribunal interpretará las disposiciones generales y específicas en materia
ambiental, así como las obligaciones de los particulares vinculadas a la
tramitación del PAS.
IV.
ADMISIBILIDAD
23.
El recurso de apelación del administrado ha sido interpuesto dentro de los quince
25
Constitución Política del Perú de 1993.
Artículo 2º.- Toda persona tiene derecho: (…)
22.
A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
26
Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 03343-2007-PA/TC,
fundamento jurídico 4, ha señalado lo siguiente:
En su primera manifestación, comporta la facultad de las personas de disfrutar de un medio ambiente
en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y sustantiva. La
intervención del ser humano no debe suponer, en consecuencia, una alteración sustantiva de la
indicada interrelación. (…) Sobre el segundo acápite (…) entraña obligaciones ineludibles para los
poderes públicos de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute.
Evidentemente, tal obligación alcanza también a los particulares.
27
Sobre la triple dimensión de la protección al ambiente se puede revisar la Sentencia T-760/07 de la Corte
Constitucional de Colombia, así como la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente
Nº 03610-2008-PA/TC.
28
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 03048-2007-PA/TC. Fundamento jurídico 9.
10
(15) días hábiles de notificado el acto impugnado y cumple con los requisitos
previstos en los artículos 218° y 221°29 del Texto Único Ordenado de la Ley
N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto
Supremo Nº 004-2019-JUS (TUO de la LPAG), por lo que es admitido a trámite.
V.
CUESTIONES CONTROVERTIDAS
24.
Las cuestiones controvertidas a resolver en el PAS son:
VI.
(i)
Determinar si correspondía declarar la responsabilidad administrativa de
Petroperú por la comisión de la conducta infractora N° 1 descrita en el
Cuadro N° 1 de la presente resolución.
(ii)
Determinar si correspondía el dictado de la medida correctiva N° 1 descrita
en el Cuadro N° 2 de la presente resolución.
(iii)
Determinar si correspondía sancionar al administrado con una multa
ascendente a 53.290 (cincuenta y tres con 290/1000) UIT.
ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES CONTROVERTIDAS
VI.1 Determinar si correspondía declarar la responsabilidad administrativa de
Petroperú por la comisión de la conducta infractora N° 1 descrita en el
Cuadro N° 1 de la presente resolución
Sobre la obligación de cumplir con los LMP
25.
De manera previa al análisis de los argumentos esgrimidos por el recurrente en
su apelación, esta Sala considera pertinente analizar el alcance de la obligación
ambiental cuyo incumplimiento le fue imputado a Petroperú, la misma que se
encuentra contenida en artículo 3° del Reglamento para la Protección Ambiental
en las Actividades de Hidrocarburos, aprobado mediante Decreto Supremo
N° 039-2014-EM (RPAAH), en concordancia con el artículo 1° del Decreto
Supremo N° 037-2008-PCM.
26.
Sobre el particular, se tiene que, de acuerdo con el artículo 3° del RPAAH, los
titulares de las actividades de hidrocarburos son responsables –en lo que al caso
bajo análisis concierne– por las descargas de sus efluentes líquidos desde las
29
TUO DE LA LPAG.
218.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideración
b) Recurso de apelación
Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso
administrativo de revisión.
218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse
en el plazo de treinta (30) días.
Artículo 221.- Requisitos del recurso
El escrito del recurso deberá señalar el acto del que se recurre y cumplirá los demás requisitos previstos en el
artículo 124.
11
instalaciones o unidades que construyan u operen, directamente o a través de
terceros, en particular de aquellas que excedan los LMP vigentes.
27.
Al respecto, debe indicarse que los LMP son instrumentos de gestión ambiental
adoptados para controlar la concentración máxima –valores límite– de los
parámetros –sustancias– contenidos en las emisiones y efluentes30 que pueden,
legalmente, ser emitidos o descargados a los cuerpos receptores –aire, agua y
suelo–, a fin de preservar la salud de las personas y el ambiente.
28.
Ciertamente, en el numeral 32.1 del artículo 32 de la LGA31, se establece que el
LMP es la medida de la concentración o grado de elementos, sustancias o
parámetros físicos, químicos y biológicos que caracterizan a un efluente o una
emisión, que al ser excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar
humano y al ambiente.
29.
En tal medida, mediante el artículo 1° del Decreto Supremo N° 037-2008-PCM,
se aprobaron como LMP de efluentes líquidos para las actividades desarrolladas
en el subsector de hidrocarburos, los valores que a continuación se detallan:
Cuadro N° 3: LMP de efluentes líquidos aprobados por el
Decreto Supremo N° 037-2008-PCM
Parámetro Regulado
Hidrocarburos Totales de Petróleo (TPH)
Cloruro
Cromo Hexavalente
Cromo Total
Mercurio
Cadmio
Arsénico
Fenoles para efluentes de refinerías FCC
Sulfuros para efluentes de refinerías FCC
Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO)
Demanda Química de Oxígeno (DQO)
Cloro residual
30
LÍMITES MÁXIMOS PERMISIBLES
(mg/l)
(Concentraciones en Cualquier momento)
20
500 (a ríos, lagos y embalses)
2000 (estuarios)
0,1
0,5
0,02
0,1
0,2
0,5
1,0
50
250
0,2
El término efluente puede ser entendido como la descarga líquida de materiales de desecho en el ambiente, la
cual puede ser tratada o sin tratar; mientras que emisión es todo fluido gaseoso, puro o con sustancias en
suspensión, así como toda forma de energía radioactiva o electromagnética (sonido), que emanen como
residuos o producto de la actividad humana.
FOY VALENCIA, Pierre y Walter VALDEZ MUÑOZ (2012). Glosario Jurídico Ambiental Peruano. Lima: Editorial
Academia de la Magistratura. Consulta: 10 de mayo de 2021.
http://sistemas.amag.edu.pe/publicaciones/derecho_ambiental/glosario_juridico_ambiental_peruano.pdf
31
LGA
Artículo 32.- Del Límite Máximo Permisible
32.1 El Límite Máximo Permisible - LMP, es la medida de la concentración o grado de elementos, sustancias
o parámetros físicos, químicos y biológicos, que caracterizan a un efluente o una emisión, que al ser
excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente. Su determinación
corresponde al Ministerio del Ambiente. Su cumplimiento es exigible legalmente por el Ministerio del
Ambiente y los organismos que conforman el Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Los criterios para
la determinación de la supervisión y sanción serán establecidos por dicho Ministerio.
32.2 El LMP guarda coherencia entre el nivel de protección ambiental establecido para una fuente
determinada y los niveles generales que se establecen en los ECA. La implementación de estos
instrumentos debe asegurar que no se exceda la capacidad de carga de los ecosistemas, de acuerdo
con las normas sobre la materia.
12
Nitrógeno amoniacal
40
Coliformes totales (NMP/100 mL)
< 1000
Coliformes Fecales NMP/100 mL)
< 400
Fósforo
2,0
Bario
5,0
pH
6,0 - 9,0
Aceites y grasas
20
Plomo
0,1
Incremento de Temperaturaa
<3°C
a
Es el incremento respecto a la temperatura ambiental del cuerpo receptor medida a 100 m de
diámetro del punto de vertido.
Fuente: Decreto Supremo N° 037-2008-PCM
30.
Debe precisarse que, en el marco de la norma indicada, se define como efluentes
a aquellos flujos o descargas a cuerpos receptores (cualquier corriente natural o
cuerpo de agua) que provienen de las actividades de hidrocarburos, tales como
la
exploración,
explotación,
transporte,
refinación,
procesamiento,
almacenamiento y comercialización. Así, pueden contener: (i) aguas residuales
industriales; (ii) aguas residuales domésticas; o, (iii) la combinación de ambas
clases de aguas residuales.
31.
Precisamente, debido a la toxicidad de los efluentes de las actividades
industriales y el riesgo que su descarga en cuerpos receptores puede generar
en la funcionalidad de los ecosistemas y la salud de las personas, el
ordenamiento jurídico establece la necesidad de que dichos efluentes, de
manera previa a su liberación, sean tratados, a fin de cumplir con los LMP fijados.
32.
En ese orden de ideas, los administrados deben cumplir con los LMP, no solo
por estar regulados normativamente, sino también porque, a través de su
cumplimiento, evitarán la generación de efectos negativos a los bienes jurídicos
que se pretenden tutelar, estos son, la salud de las personas y el ambiente.
33.
De lo expuesto, se desprende que los titulares de las actividades de
hidrocarburos son responsables de que los efluentes provenientes de su
actividad, antes de su vertimiento al respectivo cuerpo receptor, cumplan con los
LMP establecidos en el Decreto Supremo N° 037-2008-PCM.
Sobre lo detectado durante las acciones de supervisión
34.
En el marco de la Supervisión Regular 2018, en las instalaciones de la Estación
Andoas, la DSEM realizó la toma de muestra de agua residual doméstica en el
punto 148, 1b,02EAASEZV, que resultó en el exceso de ciertos parámetros
respecto de los LMP de Efluentes Líquidos para el Subsector Hidrocarburos:
13
Fuente: Acta de Supervisión e Informe de Resultados de Muestreo Ambiental
Resultado de muestreo de Agua Residual Doméstica (Efluente)
LMP (1)
Concentración
50
76
52
0.2
0.62
210
Coliformes Totales (2), NMP/100mL
< 1000
1,1 E+8
10’999,900
Coliformes Termotolerantes (2), NMP/100mL
< 400
7.0 E+7
17’499,900
Parámetro
Demanda Bioquímica de Oxígeno
(2)
, mg/L
Cloro Residual (3), mg/L
Exceso (%)
(4)
Fósforo , mg/L
2.0
3.392
69.6
Fuente:
(1)
LMP de Efluentes Líquidos para el Subsector Hidrocarburos, DS N° 037-2008-PCM
(2)
Informe de Ensayo N° 51414/2018 - Laboratorio ALS LS Perú S.A.C.
(3)
Registro de datos de campo de agua del 14/09/2018 a las 14:00h
(4)
Informe de Ensayo N° 52637/2018 - Laboratorio ALS LS Perú S.A.C.
Nota: Laboratorio ALS LS Perú S.A.C. con acreditación INACAL del vigente del 2018-03-28 al 2022-03-27 y
Registro LE-029
https://www.inacal.gob.pe/repositorioaps/data/1/1/4/jer/acreditados/files/LAB.%20DE%20ENSAYO%2FDirect
orio-de-Laboratorios-de-Ensayo-Rev.689-(08-Ene.-2021).pdf
Elaboración: TFA
14
35.
A partir de los medios probatorios existentes y en base al cuadro antes citado, la
DFAI declaró responsable al administrado por la comisión de la conducta
infractora detallada en el numeral 1 del Cuadro N° 1 de la presente resolución,
al verificar que excedió los LMP para efluentes líquidos, según lo detallado
previamente.
Del parámetro Cloro Residual
36.
Durante la Supervisión Regular 2018, se realizó la toma de parámetros de
campo, entre ellos, el de Cloro Residual y de Oxígeno Disuelto.
37.
En el marco de la Ley N° 30224, Ley que crea el Sistema Nacional para la
Calidad y el Instituto Nacional de Calidad (Ley N° 30224), la acreditación
otorgada por el Instituto Nacional de la Calidad (INACAL) constituye el
reconocimiento del Estado de la competencia técnica de los laboratorios
acreditados, en la prestación de servicios de evaluación de la conformidad en un
alcance determinado32.
38.
El artículo 27° del citado dispositivo legal33, señala que la acreditación de
servicios de evaluación de la conformidad comprende la calibración de productos
y que los laboratorios de calibración verifican la aptitud de un instrumento de
medición mediante el uso de patrones.
39.
Sobre ello, se observa que, para la medición del Cloro Residual, el instrumento
Colorímetro de número de serie 15090E281533 cuenta con Certificado de
Calibración34, de fecha 7 de agosto de 2018, en el Laboratorio de Aguas – Green
Group PE S.A.C.; asimismo, para la medición del Oxígeno Disuelto, el
instrumento Medidor de Oxígeno de número de serie 140100098868 cuenta con
32
LEY N° 30224
CAPITULO V
ACREDITACIÓN
Artículo 24.- Naturaleza
La acreditación es una calificación voluntaria a la cual las entidades privadas o públicas pueden acceder para
contar con el reconocimiento del Estado de su competencia técnica en la prestación de servicios de evaluación
de la conformidad en un alcance determinado.
33
LEY N° 30224
CAPITULO V
ACREDITACIÓN
Artículo 27. Modalidades y alcance de acreditación
27.1 La acreditación de servicios de evaluación de la conformidad comprende el ensayo o análisis, la
calibración, la inspección y la certificación en sus distintas variantes: de productos, de procesos, de
sistemas de gestión y de personal. La acreditación se otorga en función de la modalidad solicitada y un
alcance determinado, y respalda únicamente a los servicios comprendidos en dicho alcance.
27.2 Los laboratorios de ensayo determinan una o más características del producto en comparación con
requisitos específicos. Los laboratorios de calibración verifican la aptitud de un instrumento de medición
mediante el uso de patrones. Los organismos de certificación verifican que un producto, un servicio o un
sistema de gestión corresponden a los requerimientos de una norma o reglamento técnico. Por su parte,
los organismos que certifican personas evalúan la aptitud de estas para aplicar conocimientos y
habilidades definidas en un documento normativo. (…). (Subrayado agregado)
34
Página 227 del documento denominado «_Otros-Expediente_Otros_.pdf» contenido en el disco compacto que
obra a folio 14.
15
Certificado de Calibración35, de fecha 4 de abril de 2018, realizado en las
instalaciones de OEFA – Chorrillos. Sin embargo, dichos documentos no cuentan
con el sello INACAL, lo que no asegura la confiabilidad del resultado:
Certificado de Calibración del Colorímetro
Certificado de Calibración del Medidor de Oxígeno
40.
En ese sentido, el resultado de 0.62 mg/L del parámetro Cloro Residual no
acredita el exceso respecto del ECA Agua Superficial; por lo que se debe excluir
el mismo de la presente conducta infractora.
41.
Asimismo, corresponde precisar que, en reiterados pronunciamientos36, el TFA
ha señalado que todas aquellas actividades asociadas a las mediciones y las
determinaciones analíticas no solo deben ser realizadas por un laboratorio
acreditado por la autoridad competente, sino que, además, los métodos
empleados en dichas mediciones también deberán ser acreditados conforme a
la normativa vigente. Ello, con la finalidad de que se produzca una adecuada
verificación del hecho, directa y concretamente atribuido, a través de los
mecanismos técnico-legales previstos para tal efecto.
35
Página 225 del documento denominado «_Otros-Expediente_Otros_.pdf» contenido en el disco compacto que
obra a folio 14.
36
Ver Resolución N° 158-2018-OEFA/TFA-SMEPIM del 4 de junio de 2018, Resolución N° 175-2018-OEFA/TFASMEPIM del 22 de junio de 2018, entre otras.
16
42.
En esa línea, a criterio de esta Sala, en el presente caso, no está acreditada la
configuración del incumplimiento del exceso de LMP para el parámetro Cloro
Residual.
43.
En consecuencia, corresponde revocar la Resolución Directoral N° 1208-2020OEFA-DFAI del 30 de octubre de 2020, en el extremo que declaró
responsabilidad administrativa respecto al exceso del parámetro Cloro Residual
y archivar el PAS.
44.
Cabe precisar que, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 6.3 del artículo
6° del TUO de la LPAG37, no constituye causal de nulidad el hecho de que el
superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una
apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios realizada
por la primera instancia.
45.
En atención a las consideraciones antes expuestas, carece de objeto emitir
pronunciamiento respecto de los argumentos expuestos por el administrado en
la presente conducta infractora.
Respecto a los principios de presunción de licitud y verdad material
46.
El administrado indicó que, en base a los principios de presunción de licitud y
verdad material, la autoridad tiene la obligación de valorar adecuadamente los
medios probatorios que fueron remitidos para acreditar el cumplimiento de las
obligaciones ambientales, lo cual no ha realizado en el PAS, emitiendo una
sanción sobre la base de pruebas no concluyentes como muestreos que carecen
de idoneidad y resultados que presentan vicios en los procesos y metodologías
aplicadas para su recolección y análisis.
Análisis del TFA
47.
Al respecto, en el numeral 9 del artículo 248° del TUO de la LPAG38, se consagra
el principio de presunción de licitud o veracidad, por el cual las entidades deben
ejercer su potestad sancionadora presumiendo que los administrados han
37
TUO DE LA LPAG
Artículo 6.- Motivación del acto administrativo (…)
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para
el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no
resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.
No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto
que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la
aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha apreciación distinta debe conducir
a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado. (…)
38
TUO DE LA LPAG.
Artículo 248°. - Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales: (…)
9.
Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a
sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
17
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario.
48.
No obstante, dicho principio debe ser concordado con el artículo 18° de la Ley
del SINEFA39, en donde se dispone que la responsabilidad administrativa en
materia ambiental es objetiva.
49.
En esa misma línea, la presunción de licitud en materia de procedimientos
administrados sancionadores ambientales implica que la autoridad
administrativa acredite únicamente el supuesto de hecho objeto de infracción40;
lo cual se relaciona con el procedimiento administrativo sancionador, a efectos
que en el marco ambiental, donde opera la responsabilidad objetiva, se acredite
con mayor exhaustividad el nexo causal entre el impacto ambiental negativo,
constitutivo de la infracción y la actividad extractiva o productiva del
administrado.
50.
Por otro lado, conforme al principio de verdad material recogido en el numeral
1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG41, las decisiones de
la Administración deben basarse en hechos debidamente probados y
sustentados a través de los medios probatorios correspondientes.
51.
En esta línea, según lo expuesto respecto a lo detectado durante la Supervisión
Regular 2018, en el presente caso, se observó el exceso de los LMP, lo cual
evidencia el incumplimiento de la normativa ambiental.
52.
Sobre este punto, cabe señalar que, durante la Supervisión Regular 2018, se
realizó la toma de muestra en el punto denominado 148, 1b,02EAASEZV (UTM
WGS84 337701E-9689491N) el día 14 de setiembre, a las 14:00 horas, tal como
se indica en el Acta de Supervisión, Registro de datos de campo y Cadena de
custodia:
39
LEY DEL SINEFA
Artículo 18°. - Responsabilidad objetiva
Los administrados son responsables objetivamente por el incumplimiento de obligaciones derivadas de los
instrumentos de gestión ambiental, así como de las normas ambientales y de los mandatos o disposiciones
emitidas por el OEFA.
40
Criterio adoptado en la Resolución N° 026-2019-OEFA/TFA-SE del 17 de diciembre de 2019 (considerando
49), la Resolución N° 331-2019-OEFA/TFA-SMEPIM del 4 de julio de 2019 (considerando 75), entre otras.
41
TUO DE LA LPAG
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de
la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)
1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas
las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos
los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello
signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar
también al interés público.
18
Fuente: Acta de Supervisión
Fuente: Registro de datos de campo de agua
Fuente: Cadena de custodia
53.
Asimismo, mediante el Registro de Datos de Campo de Agua, el mismo que fue
entregado al administrado como Anexo al Acta de Supervisión, se dejó
constancia de la ubicación del punto de muestreo, así como de los parámetros
de campo monitoreado, tales como Temperatura, pH, Conductividad eléctrica,
Oxígeno disuelto y Cloro residual:
Fuente: Registro de Datos de Campo de Agua
19
Fuente: Anexo del Acta de Supervisión
54.
Asimismo, la ubicación del punto de muestreo también fue indicado en el Acta
de Supervisión:
Fuente: Ubicación del punto de muestreo
55.
Respecto a la falta de ubicación geográfica en el Informe de Ensayo
N° 51414/2018, cabe indicar que ello no desvirtúa el resultado del análisis
realizado. Sin perjuicio de ello, se debe indicar que en el referido informe se hace
referencia a la estación de muestreo denominada 1b,02EAASEZV, el mismo que
se encuentra identificado tanto en el Acta de Supervisión y en el Registro de
Datos de Campo de Agua. En ese sentido, se desvirtúa lo indicado por el
administrado:
Fuente: Descripción y ubicación geográfica de la estación de muestreo
56.
Por otro lado, en la Cadena de Custodia, el laboratorio, al momento de recibir la
muestra, deja constancia de las condiciones en que la misma fue recibida, que
para el caso en concreto fue: (i) en envases adecuados y en buen estado; (ii)
con ice pack; y, (iii) dentro del tiempo de vida útil. De igual forma, que fue recibida
el día 15 de setiembre, a las 08:00 horas, dando conformidad mediante la firma
y sello del personal que recibió la muestra. Aunado a ello, no se advierten
observaciones por parte del Laboratorio:
20
Fuente: Cadena de custodia
Detalles de la recepción de la muestra
57.
Así también, conforme con el RPAAH y modificatorias, los monitoreos se deben
realizar mediante métodos acreditados.
58.
Sobre ello, el laboratorio aplicó el método «SMEWW-APHA-AWWA-WEF Part
9221 E 1, 23rd Ed.2017», por el cual cuenta con acreditación del INACAL para
el análisis de los parámetros Coliformes Termotolerantes y Coliformes Totales:
21
Fuente: Informe de Ensayo N° 51414/2018 - Métodos de ensayo aplicados
59.
Dicha metodología señala en la sección 9060B Preservation and Storage las
consideraciones sobre el tiempo de espera y temperatura42, el cual no debe ser
mayor a 24 horas; asimismo, el uso de medio de transporte especial para la
entrega de las muestras al laboratorio dentro de los límites de tiempo y mantener
la cadena de custodia.
60.
Con ello en cuenta, tal como se indicó en la cadena de custodia, la muestra fue
recibida: (i) en envases adecuados y en buen estado; (ii) con ice pack; y, (iii)
dentro del tiempo de vida útil; cumpliéndose los requerimientos según la
metodología para el análisis de la muestra.
61.
Asimismo, mediante Carta N° 321-2018-EOFA/DSEM-CHID el 22 de noviembre
de 2018, se remitieron los Informes de Ensayo N° 51414/2018 y N° 52637/2018
sobre los resultados del análisis de laboratorio de la muestra de agua, de
conformidad con el artículo 11° del Reglamento de Supervisión del OEFA,
aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 005-2017-OEFA/CD
(norma vigente a la fecha de realizada la supervisión).
62.
Finalmente, al reportar el laboratorio los resultados de análisis de la muestra
mediante métodos acreditados, está asegurando que las muestras recibidas
cumplieron las condiciones (envase, temperatura, preservación, tiempo de
perecibilidad, volumen o peso de la muestra) establecidas por el método de
ensayo.
63.
De lo expuesto líneas arriba, se evidencia que la supervisión realizó la toma de
muestra, conservación y transporte de la misma cumpliendo los requerimientos
de la metodología a aplicar; por lo que queda desvirtuado lo alegado por el
administrado respecto a que se sancionó sobre la base de pruebas no
concluyentes, como muestreos que carecen de idoneidad y resultados que
presentan vicios en los procesos y metodologías aplicadas para su recolección
y análisis.
64.
En ese sentido, esta Sala es de la opinión que corresponde confirmar la
42
Standard Methods for the Examination of Water and Wastewater, 23rd Edition, 2017.
9060B. Preservation and Storage
1. Holding Time and Temperature
a. General:
(…) Observe regulatory holding-time limits, which vary for different types of samples and in different countries.
Hold nonregulatory samples for no more than 24 h. If the results may be used in legal action, use special means
(rapid transport, express mail, courier service, etc.) to deliver samples to the laboratory within the specified time
limits and maintain chain of custody. If samples cannot be analyzed at a laboratory within the required holding
time, consider setting up a mobile field laboratory or pre-incubating sample.
(subrayado agregado)
22
determinación de responsabilidad sobre la conducta infractora N° 1 descrita en
el Cuadro N° 1 de la presente resolución.
VI.2 Determinar si correspondía el dictado de la medida correctiva N° 1 descrita
en el Cuadro N° 2 de la presente resolución
65.
En este punto, debe indicarse que, de acuerdo con el artículo 22° de la Ley del
SINEFA, el OEFA podrá ordenar el dictado de las medidas correctivas que
resulten necesarias para revertir o disminuir, en lo posible, el efecto nocivo que
la conducta infractora hubiera podido producir en el ambiente, los recursos
naturales y la salud de las personas43.
66.
En esta misma línea, este Tribunal considera necesario destacar que, en el literal
f)44 del numeral 22.2 del mencionado precepto, se dispone, además, que el
OEFA podrá considerar el dictado de medidas correctivas orientadas a evitar los
efectos nocivos que la conducta infractora pudiera producir en el ambiente, los
recursos naturales o la salud de las personas.
67.
Del marco normativo expuesto se desprende que las medidas correctivas
pueden dictarse no solo cuando resulte necesario revertir, remediar o compensar
los impactos negativos generados al ambiente, los recursos naturales y la salud
de las personas. En ese sentido, corresponderá también su imposición ante la
posibilidad de una afectación al ambiente45; ello, en todo caso, una vez
determinada la responsabilidad del administrado por la comisión de una
43
LEY DEL SINEFA
Artículo 22°. - Medidas correctivas
22.1 Se podrán ordenar las medidas correctivas necesarias para revertir, o disminuir en lo posible, el efecto
nocivo que la conducta infractora hubiera podido producir en el ambiente, los recursos naturales y la
salud de las personas.
22.2 Entre las medidas que pueden dictarse se encuentran, de manera enunciativa, las siguientes:
a) El decomiso definitivo de los objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para la
comisión de la infracción.
b) La paralización o restricción de la actividad causante de la infracción.
c) El cierre temporal o definitivo, parcial o total, del local o establecimiento donde se lleve a cabo la
actividad que ha generado la presunta infracción.
d) La obligación del responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según
sea el caso, y de no ser posible ello, la obligación a compensarla en términos ambientales y/o
económica.
44
LEY DEL SINEFA
Artículo 22.- Medidas correctivas
22.1 Se podrán ordenar las medidas correctivas necesarias para revertir, o disminuir en lo posible, el efecto
nocivo que la conducta infractora hubiera podido producir en el ambiente, los recursos naturales y la
salud de las personas (…)
f) Otras que se consideren necesarias para evitar la continuación del efecto nocivo que la
conducta infractora produzca o pudiera producir en el ambiente, los recursos naturales o la
salud de las personas. (…)
22.3 Las medidas correctivas deben ser adoptadas teniendo en consideración el Principio de Razonabilidad
y estar debidamente fundamentadas. La presente norma se rige bajo lo dispuesto por el artículo 146 de
la Ley del Procedimiento Administrativo General en lo que resulte aplicable (…) (Énfasis agregado)
45
Criterio seguido por este Tribunal en anteriores pronunciamientos, como, por ejemplo, mediante Resolución Nº
051-2017-OEFA/TFA-SMEPIM del 18 de octubre de 2017, ante una posible afectación ambiental, confirmó la
medida correctiva impuesta por la primera instancia, consistente en que el administrado acredite la
impermeabilización de las áreas estancas (piso impermeabilizado y muro de contención) de los tanques de
almacenamiento de combustible.
23
conducta infractora en la cual se ha generado un riesgo ambiental.
68.
En base a tales consideraciones, la DFAI emitió la Resolución Directoral
N° 1208-2020-OEFA-DFAI, a través de la cual dispuso la medida correctiva
establecida en el Cuadro No 2 de la presente resolución.
69.
Ahora bien, resulta oportuno precisar que la obligación comprendida en el
numeral 1 del Cuadro N° 2 de la presente resolución se encuentra referida a la
implementar acciones en el sistema de tratamiento de sus aguas residuales
domésticas a efectos de diagnosticar y corregir las deficiencias que están
afectando el tratamiento de los mismos y provocando excesos de los LMP, y
cumplir los LMP del Decreto Supremo N° 037-2008-PCM en el punto de
muestreo “148,1b,02EAASEZV”. A fin de evitar el impacto ambiental en las
aguas del río Pastaza, debido al vertimiento de dicho efluente doméstico, que
genera un daño potencial a la flora y la fauna que en ella habita.
70.
Por consiguiente, debe mencionarse que, a criterio de esta Sala, no es posible
advertir que con la imposición de la medida correctiva se alcance su finalidad;
ello, en tanto, de la obligación que la constituye, no se encuentra encaminada a
revertir los efectos que la conducta infractora efectivamente hubiera podido
ocasionar sobre el ambiente.
71.
En efecto, se debe resaltar el hecho de que el exceso de LMP refleja
características singulares en un momento determinado, por lo que
necesariamente implica una infracción instantánea46 que, dada sus
particularidades, no podrá ser revertida con acciones ulteriores que busquen
evitar el exceso de LMP.
72.
Sobre el particular, corresponde señalar que, de acuerdo con el precedente de
observancia obligatoria publicado el 25 de marzo de 2019, se indicó el carácter
insubsanable de las conductas infractoras relacionadas al exceso de LMP,
conforme al siguiente detalle:
49.
46
A partir de la distinción establecida por la normativa indicada, es posible
concluir que la conducta infractora referida a exceder los LMP establecidos
respecto de un parámetro determinado tiene naturaleza instantánea, toda
vez que dicha situación antijurídica se configura en un solo momento -esto
es el momento de efectuar el monitoreo correspondiente-, por lo que las
acciones posteriores que adopten los administrados destinadas a reflejar
En el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución N° 443-2018OEFA/TFA-SMEPIM, publicada en el diario oficial El Peruano del 25 de marzo de 2019, el TFA ha establecido
que:
49. A partir de la distinción establecida por la normativa indicada, es posible concluir que la conducta
infractora referida a exceder los LMP establecidos respecto de un parámetro determinado tiene
naturaleza instantánea, toda vez que dicha situación antijurídica se configura en un solo momento esto es el momento de efectuar el monitoreo correspondiente-, por lo que las acciones posteriores que
adopten los administrados destinadas a reflejar que los parámetros se encuentren dentro de los límites
establecidos no acreditan la subsanación de la conducta.
24
51.
52.
que los parámetros se encuentren dentro de los límites establecidos no
acreditan la subsanación de la conducta.
(…)
En tal sentido, como lo ha señalado este colegiado en reiterados
pronunciamientos47, el monitoreo de una emisión en un momento
determinado refleja las características singulares de aquella en ese instante.
Por ello, pese a que con posterioridad a la comisión de la infracción el titular
realice acciones destinadas a que los parámetros se encuentren dentro de
los límites establecidos, ello no significa que dichas acciones puedan ser
consideradas como una subsanación de la conducta infractora.
Así, el TFA48 ha desarrollado en diversos pronunciamientos que se debe
tener en cuenta que la sola verificación del exceso de los LMP en un punto
de control de la emisión monitoreada, respecto a un parámetro y en un
momento determinado, es suficiente para que se configure la infracción
referida a exceder los LMP, de manera que dicha conducta no puede ser
subsanada con acciones posteriores.
73.
Con ello en cuenta, se debe indicar que la referida obligación descrita en el
numeral 1 del Cuadro N° 2 de la presente resolución, no supone que la medida
correctiva se encuentra orientada a revertir o remediar efectos nocivos de la
conducta infractora; por lo que su dictado en la resolución apelada no cumpliría
con su finalidad.
74.
Por lo tanto, y en aplicación de lo dispuesto en el numeral 6.3 del artículo 6° del
TUO de la LPAG49, que establece que no constituye causal de nulidad el hecho
de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna
tenga una apreciación distinta respecto de la interpretación del derecho
contenido en dicho acto realizada por la primera instancia, corresponde revocar
la medida correctiva descrita en el Cuadro N° 2 de la presente resolución y
archivar dicho extremo del PAS.
75.
Finalmente, es preciso indicar que, sin perjuicio de la revocación dispuesta por
esta segunda instancia administrativa, ello no exime al administrado de cumplir
sus obligaciones ambientales fiscalizables, las cuales pueden ser materia de
posteriores acciones de supervisión por parte del OEFA.
47
Ver las Resoluciones Nos 032-2018-OEFA/TFA-SMEPIM del 16 de febrero de 2018, 020-2017-OEFA/TFASMEPIM del 27 de junio de 2017, 004-2017-OEFA/TFA-SMEPIM del 25 de abril de 2017, 014-2017-OEFA/TFASME del 19 de enero de 2017, 046-2017-OEFA/TFA-SME del 14 de marzo de 2017, entre otras.
48
Ver las Resoluciones N° 016-2018-OEFA/TFA-SMEPIM del 1 de febrero de 2018, N° 015-2018-OEFA/TFASMEPIM del 31 de enero de 2018, N° 020-2017-OEFA/TFA-SMEPIM del 27 de junio de 2017, N° 005-2017OEFA/TFA-SMEPIM del 25 de abril de 2017 y N° 004-2017-OEFA/TFA-SMEPIM del 25 de abril de 2017.
49
TUO DE LA LPAG
Artículo 6.- Motivación del acto administrativo (…)
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para
el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no
resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.
No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto
que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la
aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha apreciación distinta debe conducir
a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado. (…)
25
VI.3 Determinar si correspondía sancionar al administrado con una multa
ascendente a 53.290 (cincuenta y tres con 290/1000) UIT
Sobre el marco normativo para el cálculo de multa
76.
Al respecto, es preciso señalar que las sanciones de tipo administrativo tienen
por principal objeto disuadir o desincentivar la realización de infracciones, con lo
cual tienen como fin último adecuar las conductas de los administrados al
cumplimiento de determinadas normas; para ello, la autoridad administrativa
debe asegurar que la magnitud de las sanciones administrativas a imponer sea
mayor o igual al beneficio esperado por estos por la comisión de las infracciones.
77.
Ciertamente, la premisa referida fue materializada por el legislador en el numeral
3 del artículo 248° del TUO de la LPAG, al señalar que las sanciones a imponerse
deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción,
conforme se aprecia a continuación:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
(…)
3. Razonabilidad. - (…) las sanciones a ser aplicadas deberán ser
proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando
los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a)
b)
c)
d)
e)
El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción
La probabilidad de detección de la infracción;
La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
El perjuicio económico causado;
La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del
plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó
la primera infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor. (…)
78.
En atención a ello, en el marco de los procedimientos administrativos
sancionadores seguidos en el ámbito de competencias del OEFA, la
determinación de la multa se evalúa de acuerdo con la Metodología para el
cálculo de las multas base y la aplicación de los factores agravantes y atenuantes
a utilizar en la graduación de sanciones del OEFA, aprobada por la Resolución
de Presidencia del Consejo Directivo N° 035-2013-OEFA/PCD, modificada con
la Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 024-2017-OEFA/CD
(Metodología para el Cálculo de Multas).
79.
La misma en la que se señaló que, en el caso que no existe información
suficiente para la valorización del daño real probado (cálculo económico del
daño), la multa base se calculará considerando el beneficio ilícito y la
probabilidad de detección, y luego de ello se aplicarán los factores para la
26
graduación de sanciones correspondientes, tal como se aprecia en la siguiente
fórmula:
𝐵
𝑀𝑢𝑙𝑡𝑎 (𝑀) = ( ) . [𝐹]
𝑝
Donde:
B = Beneficio ilícito (obtenido por el administrado al incumplir la norma)
p = Probabilidad de detección
F = Suma de factores para graduación de sanciones (1+f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7)
80.
En esa medida, se evidencia que la Metodología para el Cálculo de Multas tiene
como propósito que: (i) las multas dispuestas por la autoridad administrativa
desincentiven la comisión de infracciones a la legislación ambiental; (ii) se brinde
un tratamiento equitativo y razonable a los administrados a través del
conocimiento público de los criterios objetivos que permiten su graduación; y, (iii)
se contribuya a garantizar la resolución expeditiva de los problemas ambientales
que ponen en riesgo el valor de los recursos naturales, la protección de la salud
y la vida humana.
81.
Teniendo ello en cuenta, este Tribunal considera pertinente evaluar si el cálculo
de la multa impuesta por la Autoridad Decisoria, en el presente caso, ascendente
a 53.290 (cincuenta y tres con 290/1000) UIT vigentes a la fecha de pago por la
conducta infractora N° 1, se realizó de conformidad con el principio de
razonabilidad contenido en el numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG y
en estricta observancia de la Metodología para el Cálculo de Multas.
Cálculo de la multa impuesta por la DFAI
82.
Los elementos de la multa impuesta fueron resultado del análisis que se detalla
a continuación:
Respecto al beneficio ilícito (B)
Sobre el Costo evitado
83.
Para el cálculo del costo evitado, la primera instancia tuvo en cuenta los
siguientes conceptos: i) elaboración de un estudio de eficiencia para identificar
causas del exceso de LMP; y, ii) realización de monitoreos de verificación, los
mismos que se detallan a continuación:
27
Fuente: Informe N° 1266-2020-OEFA/DFAI-SSAG (en adelante, Informe de Cálculo de Multa)
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
28
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
29
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
30
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
84.
En ese contexto, para el cálculo del beneficio ilícito obtenido por el administrado
al incumplir la norma que contiene la obligación cuyo incumplimiento le fue
imputado, la primera instancia tuvo en cuenta las siguientes consideraciones:
31
Cuadro N° 4: Cálculo del beneficio Ilícito (B) efectuado por la DFAI
Descripción
Valor
Costo evitado total (CE) por exceder los Límites Máximos Permisibles (LMP) de efluentes
líquidos, aprobados mediante Decreto Supremo N' 037-2008-PCM. respecto de los
parámetros DBO, Cloro Residual, Conformes Totales y Conformes Termotolerantes
(Fecales) y Fósforo del efluente doméstico ubicado en el punto de muestreo
148,1b,02EAASEZV (tubería de descarga de efluente doméstico de la zona de viviendas
de la Estación Andoas del ONP) durante la Supervisión Regular 2018, de acuerdo al
siguiente detalle:
- Demanda Bioquímica de Oxigeno (52% de exceso).
- Cloro Residual (210% de exceso)
- Coliformes Totales (17’499,900% de exceso).
- Coliformes Termotolerantes (fecales) (10’999,900% de exceso).
- Fósforo (69.6% de exceso) (a)
COK (anual) (b)
US$ 12,951.95
13.99%
COKm (mensual)
1.10%
T1: meses transcurridos durante el periodo de incumplimiento(c)
24
T
Costo evitado capitalizado a la fecha del cálculo de la multa [CE*(1+COSm) ]
Tipo de cambio promedio de los últimos 12 meses (g)
Beneficio ilícito a la fecha del cálculo de la multa (S/.) (h)
Unidad Impositiva Tributaria al año 2020 - UIT2020 (i)
US$ 16,840.81
3.436
S/. 57,865.02
S/. 4,300.00
Beneficio Ilícito (UIT)
13.457 UIT
Fuentes:
(a) Ver Anexo N° 1 del Informe de Cálculo de Multa.
(b) Referencia: Costo de Oportunidad del Capital (COK) para el sector Hidrocarburos (UP-STREAM), estimado
a partir del valor promedio de los costos de capital en el sector (2011-2015), información obtenida de:
Vásquez, A. y C. Aguirre (2017). El Costo Promedio Ponderado del Capital (WACC): Una estimación para
los sectores de Minería, Electricidad, Hidrocarburos Líquidos y Gas Natural en el Perú. Documento de
Trabajo No 37. Gerencia de Políticas y Análisis Económico – Osinergmin, Perú.
(c) El periodo de capitalización se determinó considerando la fecha de supervisión (setiembre 2018) y la fecha
del cálculo de la multa (setiembre 2020).
(d) Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), 2020. Series Estadísticas. Tipo de Cambio Nominal
Interbancario– Promedio de los últimos 12 meses. Consulta: 30 de octubre del 2020.
(https://estadisticas.bcrp.gob.pe/estadisticas/series/mensuales/resultados/PN01207PM/html/2019-8/2020-9/)
(e) Cabe precisar que, si bien el informe tiene como fecha de emisión octubre del 2020, la fecha considerada
para el cálculo de la multa fue setiembre del 2020, mes en el cual se contó con la información necesaria
para efectuar el cálculo antes mencionado.
(f) SUNAT- Índices y tasas (http://www.sunat.gob.pe/indicestasas/uit.html).
Elaboración: Subdirección de Sanción y Gestión de incentivos (SSAG) – DFAI
Respecto a la probabilidad de detección (p)
85.
La DFAI consideró una probabilidad de detección media50 (0.5), debido a que la
infracción fue detectada mediante una Supervisión Regular realizada por la
DSEM el 7 al 14 de setiembre del 2018.
Respecto a los factores para la graduación de la sanción [F]
86.
Asimismo, la DFAI precisó que los factores para la graduación de sanciones,
para la infracción materia del PAS, ascienden a un valor de 198%, el cual se
50
Conforme con la tabla N° 1 del Anexo II de la Metodología para el cálculo de las multas base y la aplicación de
los factores de gradualidad a utilizar en la graduación de sanciones, aprobada mediante Resolución de
Presidencia del Consejo Directivo N° 035-2013-OEFA/PCD y modificada por Resolución de Consejo Directivo
N° 024-2017-OEFA/CD.
32
resume en el siguiente cuadro:
Cuadro N° 5: Factores para la graduación de la sanción
Factores
Calificación
f1. Gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido
70%
f2. EI perjuicio económico causado
12%
f3. Aspectos ambientales o fuentes de contaminación
6%
f4. Reincidencia en la comisión de la infracción
0%
f5. Corrección de la conducta infractora
0%
f6. Adopción de las medidas necesarias para revertir las consecuencias de la conducta
infractora
10%
f7. Intencionalidad en la conducta del infractor
0%
(f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7)
98%
Factores para la graduación de la sanción: [F] = (1+f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7)
Elaboración: SSAG
198%
Respecto de la multa calculada
87.
Esta Sala observa que, luego de aplicar la fórmula para el cálculo de la multa y
realizar el análisis del tope de la multa por la tipificación de la infracción, la
primera instancia determinó que la multa a imponer en el presente caso ascendía
a 53.290 (cincuenta y tres con 290/1000) UIT, cuyo detalle se aprecia a
continuación:
Cuadro N° 6: Composición de la multa impuesta por la DFAI
RESUMEN DE LA SANCIÓN IMPUESTA
Componentes
Beneficio Ilícito (B)
Valor
13.457 UIT
Probabilidad de detección (p)
0.50
Factores para la graduación de sanciones [F] = (1+f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7)
198%
Multa calculada en UIT = (B/p) *(F)
53.290 UIT
Tipificación, numeral 11 del cuadro anexo a la RCD N° 045-2015-OEFA/CD;
50 hasta 5000 UIT
53.290 UIT
Valor de la multa impuesta
53.290 UIT
Fuente: Informe de Cálculo de Multa
Elaboración: TFA
De la revisión de oficio
88.
Entre las funciones conferidas a este Tribunal –concretamente, en el numeral 2.2
del artículo 2° del Reglamento Interno del TFA del OEFA, aprobado mediante
Resolución de Consejo Directivo N° 020-2019-OEFA/CD50 (RITFA)– se
50
RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO N° 020-2019-OEFA/CD, que aprobó el Reglamento Interno del
Tribunal de Fiscalización Ambiental, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de junio de 2019.
Artículo 2°.- El Tribunal de Fiscalización Ambiental
(…)
33
establece la de velar por el cumplimiento del principio de legalidad y el debido
procedimiento, así como la de constatar la correcta aplicación de los demás
principios jurídicos que orientan el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración Pública. En atención a ello, esta Sala considera menester
efectuar una revisión del extremo correspondiente a la sanción impuesta a
Petroperú, en aras de verificar la conformidad del total de la multa impuesta.
Respecto al Costo Evitado
89.
La primera instancia presentó el cálculo de multa respecto del único hecho
imputado, para lo cual consideró las siguientes actividades:
CE
1
2
Cuadro N° 7: Detalle del costo evitado
Actividad
Consideraciones
Contratación de una consultoría ambiental
Elaboración de un estudio técnico para
encargada de brindar el servicio d elaboración
identificar causas del exceso de LMP.
del estudio de eficiencia.
- Personal: 1 ingeniero y 1 asistente
Realización de monitoreos
- Tiempo: 3 días
- Toma de muestra: Coliformes Totales
90.
De la actividad 1, de acuerdo con la naturaleza de la infracción y conforme se ha
detallado, los LMP se evalúan en un momento determinado. En ese sentido, el
exceso de LMP fue determinado durante la acción de supervisión, motivo por el
cual el administrado no se encontraba, previo a esta supervisión, con la
obligación de identificar las causas del exceso que se dio de manera posterior.
91.
Aunado a ello, durante la supervisión, no se ha detectado que las condiciones
para el tratamiento de efluentes hayan variado o modificado respecto del diseño
original, es decir, caudal a tratar, características fisicoquímicas y microbiológicas;
por lo que el administrado no se encontraría obligado a realizar un estudio de
eficiencia respecto del proceso de tratamiento de los efluentes.
92.
De la actividad 2, al igual que la actividad 1, no corresponde considerar la
realización de monitoreos como actividad posterior a la elaboración del estudio
técnico; aunado a ello, que la conducta infractora no está relacionada a la falta
de realización de monitoreos.
93.
En ese sentido, las actividades indicadas como costo evitado no guardan
relación con la conducta infractora, las que pudieron ser, a manera de referencia,
el mantenimiento del sistema de tratamiento de los efluentes, la capacitación
respecto al adecuado tratamiento de los efluentes y la correcta dosificación de
químicos.
2.2
El Tribunal de Fiscalización Ambiental vela por el cumplimiento del principio de legalidad y debido
procedimiento, así como por la correcta aplicación de los demás principios jurídicos que orientan el
ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública. (…)
34
Reformulación del costo evitado
94.
Respecto a las actividades de mantenimiento del sistema de tratamiento de
efluentes, el administrado presentó mediante Carta N° GCLG-STCA-2233-2018
el Informe Técnico JOPT-635-20851, donde da respuesta al requerimiento de
información del Acta de Supervisión. En dicho informe presenta: (i) el programa
anual 2018 de mantenimiento, donde se observan dos (2) mantenimientos a
realizar en el año –abril y octubre de 2018–; (ii) el contrato N° 42000055034 del
21 de marzo de 2018; y, (iii) factura N° 0002-0000902 del 21 de abril de 2018
respecto del trabajo realizado por la empresa TMULSA. Teniendo en cuenta ello,
el administrado habría realizado el mantenimiento respectivo del sistema de
tratamiento de efluentes; por lo que no se debe considerar esta actividad como
parte del costo evitado.
95.
Respecto a la correcta dosificación u otras actividades, se debe considerar un
personal que realice la dosificación de químicos para el correcto tratamiento de
los efluentes, así como la inspección y/o mantenimiento de rutina de dicho
sistema de tratamiento. Por tanto, se considera que la presente actividad puede
ser realizada por un técnico/operador, el mismo que puede ser realizado en un
día de trabajo.
96.
Asimismo, se considera que, al haber un exceso de los parámetros de LMP
analizados, ello sería como consecuencia del incorrecto tratamiento de los
efluentes o mantenimiento de dicho sistema, lo que correspondería a una falta
de conocimiento o capacitación para la realización de dicha actividad. En ese
sentido, resulta razonable considerar la capacitación en temas de operación y
mantenimiento del sistema de tratamiento de efluentes como parte del costo
evitado. Dicha capacitación deberá estar dirigida al supervisor responsable del
tratamiento de efluentes, así como al técnico/operador encargado de realizar
dicha actividad, es decir, a 2 personas; la cotización (empresa Win Work
consultores52) a utilizar para dicho costo será la utilizada en los distintos
pronunciamientos de esta Sala.
97.
Respecto a los considerandos precedentes, corresponde modificar el costo
evitado de la presente conducta.
Sobre el Costo de Oportunidad del Capital:
98.
La primera instancia para la capitalización del costo evitado, utilizó un costo de
oportunidad de capital (COK)53 el cual asciende a 13.99% anual, correspondiente
51
Folio 14, disco compacto (CD). Anexo N° 8 del escrito ingresado con HT 2018-E01-085614. Págs. 122 al 125
del documento denominado «EXPEDIENTE N° 0227-2018-DSEM-CHID.pdf».
52
Ver Anexo 2.
53
Información obtenida del Documento de Trabajo N°37 “El Costo Promedio Ponderado del Capital (WACC):
Una estimación para los sectores de Minería, Electricidad, Hidrocarburos Líquidos y Gas Natural en el Perú”,
publicado por la Gerencia de Políticas y Análisis Económico - Osinergmin, en enero del 2017.
35
al subsector upstream54, aduciendo que las principales actividades del
administrado son subyacentes a dicho sector.
99.
Respecto a lo anterior, la primera instancia comete un error al considerar que las
principales actividades del administrado corresponden al subsector upstream;
puesto que al analizar los estados financieros auditados se observa que el
administrado hace una clara diferenciación respecto de sus fuentes de ingresos
en función de sus segmentos reportables; como se muestra a continuación:
Recuperado de: https://www.petroperu.com.pe/inversionistas/wp-content/uploads/2020/08/Estados-Financieros-Auditados2019.pdf; pág. 38.
100. En ese sentido, de un análisis temporal anual (2013 - 2019) de estos estados de
resultados, se puede observar un claro patrón respecto de su principal fuente de
ingresos:
Cuadro N° 8: Evolución de los resultados por segmentos – Petroperú – En miles de US$
Promedio
Ítem
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
(2013-2019)
Producción y comercialización – Downstream
Total ingresos
por actividades
ordinarias
15,028,83 14,781,65 11,585,63 11,275,92
3,996,999 4,814,463 4,577,141 8,257,583
7
9
6
8
Operaciones oleoducto
Total ingresos
por actividades
ordinarias
146,160
172,049
185,573
16,963
8,571
105,857
48,756
85,491
134,846
150,115
46,004
44,750
42,149
72,404
Unidades alquiladas y privatizadas
Total ingresos
por actividades
ordinarias
TOTAL
54
64,984
96,380
15,239,98 15,050,08 11,906,05 11,443,00
4,051,574 4,965,070 4,668,046 8,415,478
1
8
5
6
Participacione
s
Producción y
comercializaci
ón
–
Downstream
Operaciones
oleoducto
98.61%
98.22%
97.31%
98.54%
98.65%
96.97%
98.05%
98.05%
0.96%
1.14%
1.56%
0.15%
0.21%
2.13%
1.04%
1.03%
Unidades
0.43%
0.64%
1.13%
1.31%
1.14%
0.90%
0.90%
0.92%
El subsector de upstream abarca las actividades de: exploración, explotación y transporte por ductos.
Fuente:https://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Estudios_Economicos/Docum
entos_de_Trabajo/Documento-Trabajo-37.pdf, pág.19.
36
alquiladas y
privatizadas
Fuente: Estados de resultados Petroperú 2013-2019
Recuperados
de:
https://www.petroperu.com.pe/inversionistas/principal/informacion-financiera/estadosfinancieros/anuales/
Elaboración: TFA
101. Como se observa del cuadro anterior, la principal fuente de ingresos del
administrado se encuentra en su segmento de producción y comercialización con
un promedio de participación entre los años 2013-2019 equivalente 98.05%; las
cuales contiene las operaciones u actividades de refinación y comercialización
de productos derivados de petróleo, todas estas actividades del sector
downstream55.
102. Por lo tanto, a criterio de este Colegiado, para que la capitalización del costo
evitado que se adecúe al principio de razonabilidad y encuentre debida
motivación, se asignará el costo de oportunidad de capital (COK) propia del
sector subsector downstream (en su promedio de los valores establecidos en el
documento de trabajo publicado por Osinergmin en el año 2017) correspondiente
al Costo de Oportunidad del Capital ajustado para Perú, el cual equivale a
13.40% anual; por lo que corresponde modificar dicho extremo del cálculo del
beneficio ilícito.
Respecto de los Factores para la graduación de sanciones [F]
Factor 1 - ítem 1.2 (Grado de incidencia en la calidad del ambiente)
103. Se advierte que la DFAI impuso una calificación de 18%; sin embargo, la Tabla
N° 02 del Anexo N° 2 presenta un valor de 12%; por lo que se evidencia un error
en el presente factor.
104. Asimismo, de lo analizado previamente, no corresponde el considerar el exceso
del parámetro Cloro Residual, por lo que solo se advierte el exceso de cuatro (4)
parámetros respecto de los LMP de Efluentes Líquidos para el Subsector
Hidrocarburos, los cuales son la Demanda Bioquímica de Oxígeno, Coliformes
Totales, Coliformes Termotolerantes y Fósforo. Teniendo en cuenta ello, se
considera que el exceso tendría un impacto regular en la calidad del ambiente;
por lo que corresponde calificar con 12%.
Factor 1 - ítem 1.4 (Sobre la reversibilidad/recuperabilidad)
105. Se advierte un error entre lo indicado en el desarrollo de los factores –que indica
no ser aplicable– y lo indicado en la Tabla N° 02 del Anexo N° 2, donde se califica
con el 12%. Se debe indicar que los parámetros de LMP excedidos tienen un
impacto en los componentes ambientales. Sin embargo, debido al poco o mínimo
55
El subsector de dowmstream abarca las actividades de: refinación, almacenamiento, comercialización
mayorista y minorista.
Fuente:
https://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Estudios_Economicos/Documentos_d
e_Trabajo/Documento-Trabajo-37.pdf, pág.19.
37
caudal de los efluentes que son vertidos al cuerpo receptor –río Pastaza–, es
que se considera la reversibilidad del ambiente en el corto plazo y, por
consiguiente, corresponde una calificación con el valor de 6%.
Factor 6 (Adopción de las medidas necesarias para revertir las
consecuencias de la conducta infractora)
106. Si bien se indica que el administrado cuenta con un programa anual de
mantenimiento donde realiza la limpieza del pozo séptico, se advierte que no
ejecutó ninguna medida para revertir las consecuencias de la conducta infractora
una vez detectado el exceso de los LMP de los efluentes domésticos. En ese
sentido, corresponde calificar con el valor de 30%.
107. En ese sentido, este Tribunal considera que los factores para la graduación de
sanciones equivalen un total de 206%; los cuales se resumen en el siguiente
cuadro:
Cuadro N° 9: Factores para la graduación de la sanción
Calificación
Calificación
Factores
Motivo
DFAI
TFA
f1. Gravedad del daño al interés
público y/o bien jurídico
58%
70%
protegido
f 1.1. El daño involucra uno o más
de los siguientes
Componentes Ambientales:
30%
30%
a) Agua, b) Suelo, c) Aire, d)
Flora y e) Fauna.
Se modifica el valor asignado por la
f 1.2. Grado de incidencia en la
DFAI, dado que se considera un grado
18%
12%
calidad del ambiente
regular de afectación en la calidad del
ambiente.
f 1.3. Según la extensión
10%
10%
geográfica
Se modifica el valor asignado por la
DFAI, dado que se considera
f 1.4. Sobre la
0%
12%
reversibilidad en el corto plazo
reversibilidad/recuperabilidad
respecto a la afectación en la calidad
del ambiente.
f 1.5. Afectación sobre recursos
naturales, área natural
0%
0%
protegida o zona de
amortiguamiento.
f .1.6. Afectación a comunidades
0%
0%
nativas o campesinas.
f.1.7. Afectación a la salud de las
0%
0%
personas
f2. EI perjuicio económico
12%
12%
causado
f3. Aspectos ambientales o
6%
6%
fuentes de contaminación
f4. Reincidencia en la comisión
0%
0%
de la infracción
f5. Corrección de la conducta
0%
0%
infractora
f6. Adopción de las medidas
Se modifica el valor asignado por la
necesarias para revertir las
10%
30%
DFAI, dado que no se ejecutó ninguna
consecuencias de la
medida
para
revertir
las
38
Factores
Calificación
DFAI
Calificación
TFA
conducta infractora
f7. Intencionalidad en la
conducta del infractor
(f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7)
Factores para la graduación de
la sanción: [F] =
(1+f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7)
Elaboración: TFA
Motivo
consecuencias de la conducta
infractora una vez detectado el exceso
de los LMP de los efluentes
domésticos.
0%
0%
98%
106%
198%
206%
Reformulación de la multa impuesta
108. Toda vez que se ha visto conveniente modificar determinados componentes de
la multa impuesta a Petroperú –relativos al beneficio ilícito y los factores para la
graduación de sanciones–, este Tribunal concluye que se ha de proceder con el
recálculo de la multa impuesta.
109. Con relación al beneficio ilícito (B), se tiene que, sobre la base de las
consideraciones expuestas en los considerandos precedentes, este asciende a
1.15 (uno con 15/100) UIT, conforme al siguiente detalle:
Cuadro N° 10: Detalle del nuevo cálculo del beneficio ilícito (B)
Descripción
Valor
Costo evitado por exceder los LMP de efluentes líquidos, aprobados mediante Decreto
Supremo N° 037-2008-PCM, respecto de los parámetros DBO, Cloro Residual, Conformes
Totales y Conformes Termotolerantes (Fecales) y Fósforo del efluente doméstico ubicado
en el punto de muestreo 148,1b,02EAASEZV (tubería de descarga de efluente doméstico
de la zona de viviendas de la Estación Andoas del ONP) durante la Supervisión Regular
US$ 1,118.80
2018, de acuerdo al siguiente detalle:
- Demanda Bioquímica de Oxigeno (52% de exceso).
- Coliformes Totales (17499900% de exceso).
- Coliformes Termotolerantes (fecales) (10999900% de exceso).
- Fósforo (69.6% de exceso). (a)
COK (anual) (b)
13.40%
COKm (mensual)
1.05%
T1: meses transcurridos durante el periodo de incumplimiento(c)
24
US$ 1,437.55
Costo evitado capitalizado a la fecha del cálculo de la multa [CE*(1+COKm) T]
Tipo de cambio promedio de los últimos 12 meses (d)
3.436
Beneficio ilícito a la fecha del cálculo de la multa (S/.) (e)
S/. 4,939.42
Unidad Impositiva Tributaria al año 2020 - UIT2020 (f)
S/. 4,300.00
Beneficio Ilícito (UIT)
1.15 UIT
Fuentes:
(a) Ver Anexo N° 1 de la presente resolución.
(b) Referencia: El Costo Promedio Ponderado del Capital (WACC): Una estimación para los sectores de
Minería, Electricidad, Hidrocarburos Líquidos y Gas Natural en el Perú, OSINERGMIN, 2017. Documento
de Trabajo N° 37. Gerencia de Políticas y Análisis Económico – Osinergmin, Perú”.
(c) El periodo de capitalización se determinó considerando la fecha de supervisión (setiembre 2018) y la
fecha del cálculo de la multa (setiembre 2020).
(d) Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), 2020. Series Estadísticas. Tipo de Cambio Nominal
Interbancario– Promedio de los últimos 12 meses. Consulta: 9 de abril del 2021.
(https://estadisticas.bcrp.gob.pe/estadisticas/series/mensuales/resultados/PN01207PM/html/201911/2020-10/)
(e) Cabe precisar que, si bien esta resolución tiene como fecha de emisión abril de 2021, la fecha
considerada para el cálculo de multa fue setiembre 2020, mes utilizado por la primera instancia para el
cálculo de la multa.
39
(f) SUNAT- Índices y tasas (http://www.sunat.gob.pe/indicestasas/uit.html).
Elaboración: TFA
110. En ese contexto, toda vez que ha sido necesaria la modificación de los
componentes de la multa relativos al beneficio ilícito (B) y los factores para la
graduación de sanciones (F); y al haberse ratificado el valor otorgado por la
Autoridad Decisora al componente relativo la probabilidad de detección (p); este
Tribunal considera que el valor de la multa calculada, tras el recálculo efectuado,
será el que se detalla a continuación:
Cuadro N° 11: Nueva multa calculada por el TFA
RESUMEN DE LA SANCIÓN IMPUESTA
Componentes
Beneficio Ilícito (B)
Probabilidad de detección (p)
Factores para la graduación de sanciones [F] = (1+f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7)
Valor de la Multa en UIT (B/p) *(F)
Elaboración: TFA.
Valor
1.150 UIT
0.50
206%
4.74 UIT
111. Sin perjuicio de ello, en el numeral 11 del cuadro anexo a la Resolución del
Consejo Directivo N° 045-2013-OEFA-CD, se establece una sanción aplicable
para esta infracción de 50 UIT hasta 5000 UIT; por lo que la multa calculada
(4.74 UIT) se encuentra por debajo del tope mínimo establecido por la norma
tipificadora.
112. Al respecto, es preciso indicar que, el 18 de enero de 2020, fue publicada la
Resolución de Consejo Directivo N° 01-2020-OEFA/CD56, a través de la cual se
dispuso que, en aplicación del principio de razonabilidad, la multa determinada
con la Metodología para el Cálculo de Multas, o la norma que la sustituya,
constituye la sanción monetaria correspondiente, prevaleciendo este monto
sobre el valor del tope mínimo previsto para el respectivo tipo infractor.
113. En atención a lo anterior, se verifica que, el contar con una multa calculada,
menor al tope mínimo existente, corresponde aplicar la multa calculada en 4.74
UIT.
114. En consecuencia, y de conformidad con lo señalado en el inciso 214.1.357 del
numeral 214.1 del artículo 214° del TUO de la LPAG, corresponde revocar la
multa impuesta a Petroperú; reformándola de 53.290 (cincuenta y tres con
56
RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO N° 01-2020-OEFA/CD, publicada en el diario oficial El Peruano
el 18 de enero de 2020.
Artículo 1º.- Disponer que, en aplicación del principio de razonabilidad, la multa determinada con la
Metodología para el cálculo de las multas base y la aplicación de los factores para la graduación de sanciones,
aprobada por Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Nº 035-2013-OEFA/PCD y modificada por
Resolución del Consejo Directivo Nº 024-2017- OEFA/CD, o la norma que la sustituya, constituye la sanción
monetaria correspondiente, prevaleciendo este monto sobre el valor del tope mínimo previsto para el respectivo
tipo infractor.
57
TUO DE LA LPAG
Artículo 214.- Revocación
214.1. Cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos:
214.1.3. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los
destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros. (…)
40
290/1000) UIT a una multa ascendente a 4.74 (cuatro con 74/100) UIT por la
comisión del hecho imputado.
115. En ese sentido, esta Sala, es de la opinión que corresponde sancionar a
Petroperú con una multa ascendente a 4.74 (cuatro con 74/100) UIT, por la
comisión de la conducta infractora descrita en el Cuadro N° 1 de la presente
resolución.
Análisis de no confiscatoriedad
116. Multa que, por otro lado –conforme a lo establecido en el numeral 12.2 del
artículo 12° del Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador del
OEFA, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo N° 027-2017OEFA/CD–, la multa total a ser impuesta, la cual se estimó en 4.74 UIT, no puede
ser mayor al diez por ciento (10%) del ingreso bruto anual percibido por el
infractor el año anterior a la fecha en que ha cometido la infracción. Asimismo,
dicho ingreso deberá ser debidamente acreditado por el administrado58.
117. Al respecto, cabe precisar que, durante el PAS, el OEFA solicitó al administrado
sus ingresos brutos correspondientes al año 2018. Sin embargo, el administrado
no atendió el requerimiento de información.
118. Por lo tanto, para la aplicación del análisis de no confiscatoriedad se utilizó la
información proporcionada por la Superintendencia Nacional de Aduanas y
Administración Tributaria (SUNAT)59, concluyendo que, de acuerdo con la
verificación de sus ingresos, la multa calculada (4.74) UIT resulta no confiscatoria
para el administrado.
Multa Final
119. En atención a lo expuesto en los fundamentos supra, corresponde sancionar a
Petroperú con una multa total ascendente a (4.74) UIT por la conducta infractora
descrita en el Cuadro N° 1 de la presente resolución.
120. Finalmente, este Tribunal ha verificado que, en el trascurso del PAS, el
administrado ha tenido la oportunidad de exponer por escrito sus argumentos,
así como plantear su posición respecto de cada uno de los hechos materia de
análisis. Por tanto, considerando que el recurrente ha ejercido plenamente su
derecho de defensa; y que, además de ello, obra en el expediente los medios
probatorios suficientes para resolver el PAS, este Colegiado acordó en Sesión
58
RESOLUCIÓN DE PRESIDENCIA DE CONSEJO DIRECTIVO N° 027-2017-OEFA/CD
SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Artículo 12°.- Determinación de las multas
(…)
12.2 La multa a ser impuesta no puede ser mayor al diez por ciento (10%) del ingreso bruto anual percibido
por el infractor el año anterior a la fecha en que ha cometido la infracción.
59
Mediante Oficio N.° 256-2018-SUNAT/7B0000 de fecha 23 de noviembre del 2018, la SUNAT remitió a la DFAI
los Rangos de Ingresos Anuales por empresa de los sectores fiscalizables por el OEFA, del periodo 2014-2018.
41
N° 035-2021-TFA/SE del 4 de mayo de 2021, denegar la solicitud de informe
oral.
De conformidad con lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 0042019-JUS; la Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental; el Decreto Legislativo N° 1013, que aprueba la Ley de Creación,
Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente; el Decreto Supremo N° 0132017-MINAM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del OEFA; y
la Resolución N° 020-2019-OEFA/CD, que aprueba el Reglamento Interno del Tribunal
de Fiscalización Ambiental del OEFA.
SE RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI del 30
de octubre de 2020, en el extremo que determinó la existencia de responsabilidad
administrativa de Petróleos del Perú – Petroperú S.A., por la comisión de la conducta
infractora descrita en el Cuadro N° 1 de la presente resolución referida a los excesos
de los Límites Máximos Permisibles de efluentes líquidos, aprobados mediante
Decreto Supremo N° 037-2008-PCM, respecto de los parámetros DBO, Coliformes
Totales y Coliformes Termotolerantes (Fecales) y Fósforo, por los fundamentos
expuestos en la parte considerativa de la presente resolución; quedando agotada la
vía administrativa.
SEGUNDO.- REVOCAR la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI del 30 de
octubre de 2020, en el extremo que determinó la responsabilidad administrativa de
Petróleos del Perú – Petroperú S.A. por haber excedido el parámetro Cloro Residual,
por los fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución.
TERCERO.- REVOCAR la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI del 30 de
octubre de 2020, en el extremo que ordenó a Petróleos del Perú – Petroperú S.A. el
cumplimiento de la obligación de la medida correctiva descrita en el Cuadro N° 2 de la
presente resolución, por los fundamentos expuestos en la parte considerativa de la
misma.
CUARTO.- REVOCAR la Resolución Directoral N° 1208-2020-OEFA-DFAI del 30 de
octubre de 2020, que sancionó a Petróleos del Perú – Petroperú S.A. con una multa
ascendente a 53.290 (cincuenta y tres con 290/1000) Unidades Impositivas Tributarias;
y, REFORMARLA, quedando fijada con un valor ascendente a 4.74 (cuatro con
74/100) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago, por los
fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución; quedando
agotada la vía administrativa.
QUINTO.- DISPONER que el monto de la multa, ascendente a 4.74 (cuatro con
74/100) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago, sea depositado
en la cuenta recaudadora N° 00 068 199344 del Banco de la Nación, en moneda
nacional, debiendo indicar al momento de la cancelación el número de la presente
42
resolución; sin perjuicio de informar en forma documentada al OEFA del pago
realizado.
SEXTO. - Notificar la presente resolución a Petróleos del Perú – Petroperú S.A. y
remitir el expediente a la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos del
OEFA para los fines correspondientes.
Regístrese y comuníquese.
Firmado digitalmente por:
TASSANO VELAOCHAGA
Hebert Eduardo FAU
20521286769 soft
Cargo: Presidente de la SE
Lugar: Sede Central Lima\Lima\Jesus Maria
Motivo: Soy el autor del
documento
[HTASSANO]
Firmado digitalmente por:
NEYRA CRUZADO Cesar
Abraham FAU 20521286769 soft
Cargo: Vocal
Lugar: Sede Central Lima\Lima\Jesus Maria
Motivo: Soy el autor del
documento
[CNEYRA]
Firmado digitalmente por:
PEGORARI RODRIGUEZ Carla
Lorena FAU 20521286769 soft
Cargo: Vocal
Lugar: Sede Central Lima\Lima\Jesus Maria
Motivo: Soy el autor del
documento
[CPEGORARI]
Firmado digitalmente por: YUI
PUNIN Marcos Martin FAU
20521286769 soft
Cargo: Vocal
Lugar: Sede Central Lima\Lima\Jesus Maria
Motivo: Soy el autor del
documento
[MYUI]
Firmado digitalmente por:
ROJAS CUESTA Mary FAU
20521286769 soft
Cargo: Vocal
Lugar: Sede Central Lima\Lima\Jesus Maria
Motivo: Soy el autor del
documento
[MROJASC]
Firmado digitalmente por:
IBERICO BARRERA Ricardo
Hernan FIR 08231788 hard
Cargo: Vocal
Lugar: Sede Central Lima\Lima\Jesus Maria
Motivo: Soy el autor del
documento
[RIBERICO]
43
Anexo N° 1
CE1: Contratación de personal para la Dosificación de químicos, inspección y/o mantenimiento
de rutina del sistema de tratamiento de los efluentes.
ítems
Fecha
de
costeo
Cantidad
Días
Remuneraciones
por periodo (S/.)
Valor a
fecha de
Costeo (S/.)
Factor de
ajuste
(inflación)
prom.
2015
1
5
S/ 158.71
S/ 793.55
1.10
Valor a fecha de
incumplimiento
(S/.)
Valor a fecha de
incumplimiento
(U$$)
S/ 872.91
US$ 263.57
(A)
Remuneraciones
Asistente
(B) Otros costos
directos (A) x
S/ 130.94
US$ 39.54
15%
(C) Costos
Administrativos
S/ 130.94
US$ 39.54
(A) x 15%
(D) Utilidad
S/ 150.58
US$ 45.47
(A+C)x15%
(E) IGV
(A+B+C+D)x
S/ 231.37
US$ 69.86
18%
Total
S/ 1,516.74
US$ 457.98
Fuente:
a) Los salarios asignados al personal fueron obtenidos del informe “Principales Resultados de la Encuesta de Demanda Ocupacional en el Sector
Minería e Hidrocarburos, agosto-octubre 2014.”, realizado para el año 2015, por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo – MTPE, 2014.
Fecha de consulta: setiembre, 2020. Disponible en la siguiente fuente:
https://www.trabajo.gob.pe/archivos/file/estadisticas/peel/publicacion/2014/BOLETIN_SINTESIS_INDICADORES_LABORALES_MINERIA_IDROCA
RBUROS_III_TRIMESTRE_2014.pdf
b) En el esquema de consultoría, sobre la base de las remuneraciones estimadas, se consideran las siguientes proporciones:
15% para costos administrativos y otros costos directos, tomando como referencia los siguientes documentos: Colegio de Ingenieros del Perú
(CIP) (2010) “Determinación y cálculo de los gastos generales en servicios de consultoría de ingeniería y consultoría de obras”.
15% de Utilidad (sobre remuneraciones y costos administrativos), tomando como referencia el siguiente documento:
Colegio de Ingenieros del Perú (CIP) (2010) “Determinación y cálculo de los gastos generales en servicios de consultoría de ingeniería y consultoría
de obras”.
18% de IGV (aplicado sobre el total de remuneraciones, costos y utilidad).
Elaboración: TFA.
CE2: Costo de la capacitación
Descripción
Capacitación (2
personas)
Fecha de
costeo
Precio (U$$)
Precio (S/.)
Factor de ajuste
(inflación)
Valor a fecha de
incumplimiento
(S/.)
Valor a fecha
de
incumplimiento
(U$$)
Jun-20
US$ 650.00
S/ 2,256.21
0.97
S/ 2,188.52
US$ 660.82
S/. 2,188.52
US$ 660.82
Total
Fuente: Cotización de capacitación virtual sobre cumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables, presentado por Win Work Consultores
mediante Carta S/N de fecha 01 de junio de 2020, con registro OEFA N° 2020-E01-036926.
Elaboración: TFA.
44
Resumen del Costo Evitado
Valor a fecha de
incumplimiento (S/.)
Valor a fecha de
incumplimiento
(U$$)
CE1: Dosificación de químicos,
inspección y/o mantenimiento de
rutina del sistema de tratamiento de
los efluentes.
S/ 1,516.74
US$ 457.98
CE2: Costo de la capacitación
S/ 2,188.52
US$ 660.82
Total
S/. 3,705.26
US$ 1,118.80
Descripción
45
Anexo N° 2
Cotización: Costo de la capacitación
Fuente: Cotización de capacitación virtual sobre cumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables, presentado
por Win Work Consultores mediante Carta S/N de fecha 01 de junio de 2020, con registro OEFA N° 2020-E01-036926.
46
ÍTEM
f1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
f2.
60
Anexo N° 3
Factores para la graduación de sanciones60 para la conducta infractora
CALIFICACIÓN
CRITERIOS
SUBTOTAL
DAÑO
POTENCIAL
GRAVEDAD DEL DAÑO AL AMBIENTE:
El daño involucra uno o más de los siguientes Componentes
Ambientales: a) Agua, b) Suelo, c) Aire, d) Flora y e) Fauna.
El daño afecta a un (01) componente ambiental.
10%
El daño afecta a dos (02) componentes ambientales.
20%
30%
El daño afecta a tres (03) componentes ambientales.
30%
El daño afecta a cuatro (04) componentes ambientales.
40%
El daño afecta a cinco (05) componentes ambientales.
50%
Grado de incidencia en la calidad del ambiente.
Impacto mínimo.
6%
Impacto regular.
12%
12%
Impacto alto.
18%
Impacto total.
24%
Según la extensión geográfica.
El impacto está localizado en el área de influencia directa.
10%
10%
El impacto está localizado en el área de influencia indirecta.
20%
Sobre la reversibilidad/recuperabilidad.
Reversible en el corto plazo.
6%
Recuperable en el corto plazo.
12%
6%
Recuperable en el mediano plazo.
18%
Recuperable en el largo plazo o irrecuperable.
24%
Afectación sobre recursos naturales, área natural protegida o
zona de amortiguamiento.
No existe afectación o esta es indeterminable con la información
0%
disponible.
El impacto se ha producido en un área natural protegida, zona de
0%
amortiguamiento o ha afectado recursos naturales declarados en
40%
alguna categoría de amenaza o en peligro de extinción, o sobre los
cuales exista veda, restricción o prohibición de su aprovechamiento.
Afectación a comunidades nativas o campesinas.
No afecta a comunidades nativas o campesinas.
0%
0%
Afecta a una comunidad nativa o campesina.
15%
Afecta a más de una comunidad nativa o campesina.
30%
Afectación a la salud de las personas
No afecta a la salud de las personas o no se puede determinar con
0%
la información disponible.
0%
Afecta la salud de las personas.
60%
PERJUICIO ECONÓMICO CAUSADO: El perjuicio económico
causado es mayor en una población más desprotegida, lo que
se refleja en la incidencia de pobreza total.
Incidencia de pobreza total
El impacto ocurre en una zona con incidencia de pobreza total
12%
4%
hasta 19,6%.
De acuerdo a la Tabla N° 2 y Tabla N° 3 de la Metodología para el cálculo de las multas base y la aplicación
de los factores para la graduación de sanciones, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6° del Decreto
Supremo N° 007-2012-MINAM, aprobado mediante Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 0352013-OEFA/PCD y modificada por Resolución de Consejo Directivo N° 024-2017-OEFA/CD.
47
El impacto ocurre en una zona con incidencia de pobreza total
8%
mayor a 19,6% hasta 39,1%.
El impacto ocurre en una zona con incidencia de pobreza total
12%
mayor a 39,1% hasta 58,7%.
El impacto ocurre en una zona con incidencia de pobreza total
16%
mayor a 58,7% hasta 78,2%.
El impacto ocurre en una zona con incidencia de pobreza total
20%
mayor a 78,2%.
Elaboración: TFA
(Tabla Nº 03)
ÍTEM
CRITERIOS
CALIFICACIÓN SUBTOTAL
ASPECTOS AMBIENTALES O FUENTES DE CONTAMINACIÓN:
f3. efluentes, residuos sólidos, emisiones atmosféricas, ruido,
radiaciones no ionizantes, u otras.
El impacto involucra un (01) aspecto ambiental o fuente de
6%
contaminación.
El impacto involucra dos (02) aspectos ambientales o fuentes de
12%
contaminación.
El impacto involucra tres (03) aspectos ambientales o fuentes de
6%
18%
contaminación.
El impacto involucra cuatro (04) aspectos ambientales o fuentes de
24%
contaminación.
El impacto involucra cinco (05) aspectos ambientales o fuentes de
30%
contaminación.
f4. REINCIDENCIA EN LA COMISIÓN DE LA INFRACCIÓN:
Por la comisión de actos u omisiones que constituyan la misma
0%
infracción dentro del plazo de un (01) año desde que quedó firme la
20%
resolución de la sanciona la primera infracción.
f5. CORRECCIÓN DE LA CONDUCTA INFRACTORA:
El administrado subsana el acto u omisión imputada como
constitutivo de infracción administrativa de manera voluntaria, antes
-del inicio del procedimiento administrativo sancionador.
El administrado, a requerimiento de la autoridad, corrige el acto u
omisión imputada como constitutivo de infracción administrativa,
calificada como incumplimiento leve, antes del inicio del
-procedimiento administrativo sancionador. Dicha corrección debe
estar adecuadamente acreditada.
El administrado, a requerimiento de la autoridad, corrige el acto u
0%
omisión imputada como constitutivo de infracción administrativa,
calificada como incumplimiento trascendente, antes del inicio del
-40%
procedimiento administrativo sancionador. Dicha corrección debe
estar adecuadamente acreditada.
El administrado, a requerimiento de la autoridad, corrige el acto u
omisión imputada como constitutivo de infracción administrativa,
-20%
luego del inicio del procedimiento administrativo sancionador, antes
de la resolución final de primera instancia. Dicha corrección debe
estar adecuadamente acreditada.
ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA REVERTIR
f6.
LAS CONSECUENCIAS DE LA CONDUCTA INFRACTORA
No ejecutó ninguna medida.
30%
Ejecutó medidas tardías.
20%
30%
Ejecutó medidas parciales.
10%
Ejecutó medidas necesarias e inmediatas para remediar los efectos
-10%
de la conducta infractora.
f7. INTENCIONALIDAD EN LA CONDUCTA DEL INFRACTOR:
48
Cuando se acredita o verifica la intencionalidad.
72%
Total factores para la graduación de sanciones: F= (1+f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7)
Elaboración: TFA
0%
206%
Cabe señalar que la presente página forma parte integral de la Resolución N° 140-2021-OEFA/TFA-SE,
la cual contiene 49 páginas.
49
"Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el OEFA, aplicando los dispuesto por el Art. 25 de D.S. 070-2013PCM y la Tercera Disposición Complementaria Final del D.S. Nª 026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de la
siguiente dirección web: https://sistemas.oefa.gob.pe/verifica e ingresando la siguiente clave: 01148076"
01148076