1. Краткий обзор исторических событий и идей, лежащих в основе
процессов европейской интеграции.
2. Политические и интеграционные процессы после Второй мировой
войны и создание Европейского объединения угля и стали.
Процессу интеграции послевоенной Европы мешали неравномерность
политического и экономического развития различных стран, недоверие в
отношении Германии, а также англо-французское соперничество за
лидерство в объединённой Европе[1].
Зародышем экономической интеграции Западной Европы стала Организация
европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), учреждённая в 1948 г.
участниками плана Маршалла. Она, однако, располагала лишь
координационными функциями.
В 1949 году была создана первая европейская политическая
организация — Совет Европы, однако его решения носили лишь
рекомендательный характер, а деятельность СЕ была затруднена
развернувшейся холодной войной.
В 1950 году был выдвинут проект создания европейской наднациональной
военной организации — Европейского оборонительного
сообщества (ЕОС) — наряду с Европейским политическим сообществом.
Парижский договор о создании ЕОС был подписан министрами иностранных
дел Бельгии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Франции и ФРГ. Этот
договор, однако, в августе 1954 г. был отвергнут французским парламентом.
Гораздо больший успех имела интеграция Западной Европы в экономической
области. Её идейным отцом стал французский экономист Жан Монне,
генеральный комиссар по вопросам планирования, который подготовил
доклад, лёгший в основу так называемой декларации Шумана.
9 мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Робер Шуман выступил с
декларацией, в которой заявил о решимости Франции предпринять первый
шаг для строительства новой Европы и предложил Германии сыграть в этом
деле свою роль. Он заявил: «В результате возникнет новая, единая и сильная
Европа, где возрастёт жизненный уровень населения, поскольку произойдёт
объединение производства и расширение рынка, что приведет к снижению
цен…». Шуман призвал положить конец долговременному соперничеству
между Францией и Германией, организовать совместное франко-германское
производство угля и стали под управлением Высшего руководящего органа,
подготовить создание экономического сообщества, решения руководящих
органов которого были бы обязательны для государств-членов.
В ФРГ Конрад Аденауэр поддержал декларацию Шумана, тогда как Социалдемократическая партия Германии не соглашалась с ней: по мнению
руководителя СДПГ Курта Шумахера, ЕОУС расстроит все надежды на
национализацию металлургической отрасли и приведёт к Европе «картелей,
клерикалов и консерваторов»[4].
В результате последовавших межправительственных переговоров и
дискуссий был подготовлен Договор об учреждении Европейского
объединения угля и стали (ЕОУС). Его первоначальными участниками стали
шесть
государств: Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург.
Договор был подписан 18 апреля 1951 года сроком на 50 лет и вступил в силу
25 июля 1952 года.
В соответствии с Договором, в течение 1952—1957 гг. был постепенно
сформирован общий рынок угля, железной руды, железного лома, стали,
чугуна и специальных сталей государств-участников, внутри ЕОУС были
отменены таможенные пошлины на продукцию угледобывающей и
металлургической промышленности и количественные ограничения в
торговле этой продукцией, введены единые транспортные тарифы на
перевозки угля и руды, железного лома и продукции металлургической
промышленности.
Уже к 1955 г. добыча угля в государствах-членах выросла до 250 млн тонн, а
производства стали — до 60 млн тонн в год.
В рамках ЕОУС впервые в международную жизнь вводились элементы
наднациональности через делегирование государствами-участниками части
своего суверенитета.
Основные органы:
1. Высший руководящий орган формировался из представителей
государств-участников, но действовал независимо от их правительств
и получил полномочия принимать решения в общих интересах
государств-членов, обязательные для исполнения. Члены руководящих
органов назначались по рекомендациям правительств государствчленов и с их согласия. Однако они не должны были следовать
указаниям своих правительств, что и обеспечивало наднациональный
элемент в деятельности руководящих органов ЕОУС.
2. Совет министров состоял из членов правительств соответствующих
государств. Именно Высший руководящий орган и Совет министров
принимали все решения в рамках ЕОУС. Создание наряду с Высшим
руководящим органом Совета министров обеспечивало необходимый
баланс между национальными интересами и элементами
наднациональности.
В соответствии с Договором слияния, подписанным в Брюсселе 8 апреля
1965 года и вступившим в силу 1 июля 1967 года, Высший руководящий
орган и Совет министров ЕОУС, а также Комиссию и
Совет Евратома сменили Комиссия ЕЭС и Совет ЕЭС. Институты трёх
европейских сообществ (ЕОУС, ЕЭС и Евратом) таким образом слились
воедино. Этот договор рассматривается некоторыми как реальное начало
существования современного Евросоюза.
3. Эволюция теорий европейской (региональной) интеграции:
основные подходы и школы.
Неофункционализм как интеграционная теория ставит во главу угла
динамику интеграции. Для неофункционалистов конечная цель
интеграционного движения интересна лишь постольку, поскольку она
позволяет уяснить причины данного процесса и характер его
последствий. Ведущим автором, развивавшим идеи
неофункционализма, был профессор Калифорнийского университета Э.
Хаас (E. Haas). Его подход, в свою очередь, во многом был основан на
концепции Д. Митрани (D. Mitrany), который в период между Первой и
Второй мировыми войнами разрабатывал функциональный метод в
приложении к анализу международных изменений. Для
функционалиста международная интеграция есть переход от системы
государств к международному сообществу. Интеграционный процесс
развивается под влиянием общественных потребностей и/или
технологических перемен. Определяющая стратегия сводится к тому,
чтобы сдвинуть фокус общественного внимания от разъединяющих
людей политических проблем к техническим вопросам и задачам,
которые противоречий не вызывают. Попытки применения
функционализма на практике (в частности, в опыте ООН) обнаружили
не только его плодотворность, но и недостатки, известную наивность и
утопичность. В нем звучало эхо социалистической традиции,
просматривалось противопоставление интернационализма в обществе,
народа, пролетариата, человеческих потребностей или технологий
воинственности местничеству капиталистических классов. Вслед за Д.
Митрани Э. Хаас исходил из того, что интеграцию стимулируют
функциональные потребности; но если первый предлагал глобальные
решения для обеспечения безопасности в мире, то второй подчеркивал
преимущества регионализма. Как и Д. Митрани, неофункционалисты
выделяли общественную роль технократии, однако подчеркивали ее
неразрывную связь с бюрократией, которая нужна, чтобы управлять
сложными хозяйственными процессами. Неофункционалистская
концепция строится вокруг центрального стержня, который Э. Хаас
определил как перелив, т.е. логику интеграционной экспансии,
постепенно распространяющейся из одной экономической отрасли на
другие. Та или иная акция, связанная с достижением конкретной цели
(скажем, создание общего рынка угля и стали), порождает ситуацию,
при которой исходная цель может быть достигнута лишь в результате
последующей цепи действий (например, в транспортной области), в
свою очередь порождающих дополнительные условия (в том числе в
социальной сфере). Эффект перелива принимает разные формы:
функциональную, политическую или культивированную. В последнем
случае акцентируется активная роль центральной бюрократии в
качестве агента интеграции.
Появление неофункционализма было связано с начальным, очень
успешным периодом в развитии европейских экономических
сообществ, который нашел в этой теории свое убедительное
объяснение. Интеграция была представлена как процесс, в ходе
которого участники национальной политической жизни склоняются к
тому, чтобы переориентировать свое доверие, интересы и поведение на
институты нового центра власти (наднационального), уже обладающие
определенной юрисдикцией или претендующие на ее получение. Для
теоретической конструкции неофункционализма исключительно важно
также понятие лояльности. Оно было позаимствовано Э. Хаасом из
методологии социологического анализа. Согласно его объяснениям,
один и тот же человек в современном обществе может испытывать
лояльность, или доверие и приверженность, к нескольким центрам
влияния одновременно. Поскольку лояльность к некоему центру
усиливается в результате выполнения им полезных функций,
множественность лояльностей может порождаться разнообразием
функций, которые выполняют разные центры. Э. Хаас ожидал, что
изменение направленности людской лояльности в пользу
наднационального центра способно породить общность чувств и
надежд, что, в свою очередь, и послужит социопсихологической
предпосылкой для оформления политической федерации. В рамках
основополагающих концепций неофункционалистам удалось добиться
наибольшего успеха в объяснении истоков европейского
интеграционного эксперимента. Это была попытка, пусть и
незавершенная, представить общую теорию региональной интеграции.
Она побудила ее исследователей впоследствии решительно отойти в
своих рассуждениях от государствоцентризма.
Теория коммуникации К. Дейча (K. Deutsch), в свою очередь,
представляет собой раннюю попытку проанализировать характер
взаимосвязи международной интеграции и социальной коммуникации.
В этой попытке на первый план выходят условия, способствующие
появлению крупномасштабной «социопсихологической общности». К.
Дейч первым в академической науке внедрил понятие интеграции в
обсуждение национализма и строительства национальной
государственности. Он подчеркивал особое значение коммуникативной
интеграции, т.е. распространения общих культурных символов, для
достижения целей национального объединения. Для него термины
«культура» и «сообщество» взаимозаменяемы, так как описывают
единый комплекс процессов, сплачивающих национальный организм,
способный к самостоятельному функционированию. С точки зрения К.
Дейча, региональная интеграция может развиваться по аналогии с тем,
как в национальных рамках укрепляется солидарность между людьми.
Ему принадлежит трактовка региональных блоков государств как
«сообществ безопасности». Он также подчеркивал, что если в случае
национальной интеграции главное — это создание формальных
институтов, то в случае международной интеграции — это достижение
мира и безопасности через укрепление взаимного доверия между
населяющими государства народами. Заслуживает внимания различие,
которое К. Дейч проводит между плюралистическими сообществами
безопасности и соединенными сообществами безопасности. От первых
ожидается крепнущее ощущение собственной безопасности у
вступивших в коммуникацию народов, из-за чего разрешение
конфликтов насильственными методами сменится мирными способами
урегулирования. Соединенные сообщества безопасности представляют
собой формально более продвинутую форму политического
сообщества. Они возникают в результате юридически оформленного
объединения составных частей в рамках более крупного целого
(скажем, федерации). Противопоставление плюралистических и
соединенных сообществ в данном случае соответствует классическому
представлению из области социологии о том, что естественное
«сообщество» предшествует «обществу», опирающемуся на
формальный договор. Однако К. Дейч отдает предпочтение именно
плюралистическим сообществам безопасности, указывая на них как на
позитивный тип общественных взаимосвязей, ориентированный на
долговременную форму сожительства, в отличие от соединенных
сообществ, имеющих контрактную основу. Плюралистические
сообщества требуют созвучия основных ценностей их участников.
Пиком интеграционного развития здесь признается достижение чувства
общности, принадлежности к единой «семье». По К. Дейчу, задача
исследователя сводится к тому, чтобы измерять изменения в
коммуникационных потоках, оценивая степень интегрированности
регионального объединения. Чем выше в нем уровень психологической
общности и согласия, тем быстрее происходит интеграция отдельных
сегментов (стран) в региональное сообщество.
4. Римские договоры 1957 г. и создание ЕЭС и Евратома.
В 1956 году состоялась встреча руководителей государств в Венеции;
на конференции был одобрен доклад Спаака; затем начались
переговоры о создании Европейского экономического сообщества.
Уже в 1957 году 2 акта, призванных сыграть важнейшую роль в
развитии процессов интеграции, были готовы к подписанию. В 1957
году в Риме состоялась торжественная процедура подписания:
1)Договора о создании Европейского экономического сообщества
(ЕЭС, или договора об общем рынке);
2)Договора о создании Европейского сообщества по атомной энергии
(Евратом). Оба договора вступили в силу с 1 января 1958 года.
Подписанные акты имели важное значение для развития процессов
интеграции в Западной Европе. Евратом напоминал по своему
функциональному назначению ЕОУС, т.е. регулировал сравнительно
узкую, но очень важную (энергетическую) область международного
сотрудничества.
В отличие от Евратома, создание Европейского экономического
сообщества имело чрезвычайно важное не только энергетическое, но и
политически-правовое значение. Речь шла о создании интеграционного
объединения универсального характера. В состав Сообщества вошли
страны с высоким уровнем развития, что во многом предопределило
значительные темпы его экономического роста на протяжении
последующих 15 лет. В 1958г. среднемесячный доход на душу
населения составлял 980 долларов в Нидерландах, 1170 в Бельгии и 800
долларов в Северной Италии. Разрыв, как видим, невелик. Сильно
отставала лишь Южная Италия(360 долларов). За первые 15 лет разрыв
по объёму ВНП на душу населения между странами сокращался: 26% в
1960г., 13.5% в 1970г. и 15% в 1973 г., что в целом свидетельствует о
сближении уровней экономического развития участников Сообщества.
Выдвигалась задача создания общего рынка товаров, услуг, капиталов
и рабочей силы, основанного на таможенном союзе. В ходе построения
общего рынка должна была быть обеспечена экономическая
интеграция государств, создана основа для будущего экономического и
валютного сообщества, создан сам механизм для управления
интеграционными процессами.
Договор предусматривал поэтапное строительство общего рынка.
Сообщества наделялись необходимыми институтами и материальными
средствами. Были предусмотрены 4 главных института:
1)Совет (состоял из официальных представителей правительств
государств-членов на уровне министров).
2)Комиссия (в отличие от Совета, состояла из международных
чиновников, правда они назначались только при условии
единогласного решения) состояла из независимых комиссаров. Т.о.,
Комиссия выступала в роли наднационального органа.
Договором о создании ЕЭС также предусмотрено учреждение:
3)Парламентской ассамблеи, чьи полномочия несколько расширены по
сравнению с ЕОУС;
4)Суда Европейских сообществ.
Одновременно с подписанием римских договоров там же в Риме
подписана Конвенция об объединении парламентов и судов всех
объединений (соответственно, ЕОУС, Евратома и ЕЭС).
В 1965 году был подписан договор о слиянии советов и комиссий трёх
сообществ.
Также следует отметить то, что органом наднационального характера
остается Суд Европейских сообществ. Хотя судьи назначаются с
единодушного согласия всех членов, условие их назначения - их
независимость. Суд европейских сообществ следил за исполнением
учредительных договоров и правовых предписаний сообществ.
Договор о ЕЭС также предусматривал:
-создание материальных ресурсов, необходимых для
функционирования сообществ;
-а равно и права членов сообществ, т.е. создание правового
инструментария.
1) Бюджет Европейских сообществ начинает формироваться за счет
единого таможенного тарифа; в него отчисляются налоги на
импортируемую с/х продукцию. В бюджет также поступают
определенные отчисления от НДС (вначале - 1% от всего собираемого
НДС). Т.е. бюджет формируется независимо от воли государствчленов, он формируется автоматически.
2) Наличие соответствующего инструментария сообществ в деле
формирования ЕП. По ст.189 предусмотрена возможность издания
институтами ЕЭС нормативно-правовых актов:
-регламентов;
-директив;
-решений.
В договорах о ЕЭС и Евратоме предусмотрено,что оба объединения
являются юридическими лицами, они обладают юридической
правосубъектностью.
Т.о., в лице ЕЭС была создана широкая, универсальная международная
организация, которая приобрела черты и государственно-правовой, и
международно-правовой организации.
5. Институциональное объединение Европейских сообществ и иные
изменения, внесенные в учредительные договоры Сообществ в 50-80-е гг.
XX века. Первая волна расширения членов Европейских сообществ.
Созданные Европейские сообщества явл-сь организациями, кот. ставили
перед собой однородные цели, включали одни и теже страны и фактически
действовали в одной сфере общественной жизни.
В 1958 г. принято решение, что Ассамблея и Суд будут едиными для всех 3-х
сообществ, в ЕОУС продолжает функционировать Высший руководящий
орган и Совет.
1965 г. – в Брюсселе подписан д-р об учреждении единой Комиссии и
единого Совета Европейских сообществ (д-р о слиянии). 1974 г.
– образование Европейского Совета (до этого существовал в виде
нерегулярных саммитов глав гос-в), при этом полноправным институтом он
не стал. 1977 г. – создана Счетная палата (контрольный орган). 1979 г. –
Ассамблея сообществ была переименована в Евр. парламент и впервые были
проведены прямые выборы. В середине 70-х гг. были пересмотрены
финансовые условия, на кот. функционировали сообщества и принято
решение о введении единой валюты (экю). 1986 г. – принят Единый
Европейский акт: 1. зафиксированы идеи кардинального расширения
сообществ ( 1970 г. – создание Европейского политического сотрудничества;
1975 г. – создание группы TREVI). 2. изменения в структуре и полномочиях
институтов Евр. сообществ (создание суда 1-й инстанции). 3. намечены
контуры создания экономического и валютного союза.
Как только де Голль покинул занимаемый им пост, возможность
вступить в Сообщество вновь открылась. Вместе с Великобританией Дания,
Ирландия и Норвегия подали заявки и получили одобрение, однако
норвежское правительство проиграло национальный референдум по членству
в Сообществе и, следовательно, не вступало в Сообщество 1 января 1973 года
наравне с другими странами. Гибралтар — британская заграничная
территория — был присоединён к Сообществу с Великобританией.
В 1970-х произошло восстановление в Греции, Испании и Португалии
демократии. Греция (в 1981 г.), а за ней и обе иберийские страны (в 1986 г.),
получили допуск в сообщество. В 1985 году Гренландия, получив автономию
от Дании, тут же воспользовалась своим правом выйти из состава
Европейского сообщества. Марокко и Турция подали заявки в 1987 году,
Марокко отказали, поскольку не сочли европейским государством. Заявление
Турции было принято к рассмотрению, но лишь в 2000 году Турция получила
статус кандидата, и лишь в 2004 году начались официальные переговоры о
вступлении Турции в Сообщество.
6.Единый европейский акт и начало политического сотрудничества.
Пройдя длительный путь реформ, Сообщество в середине 80-х гг.
вступило в новый этап развития – завершение формирования Единого
внутреннего рынка. Для успешного решения этой задачи Комиссия
подготовила подробную программу практических действий, опубликованную
в Белой книге[14] (1985 г.), которая содержала около 300 мероприятий,
охватывавших все направления экономической политики с указанием сроков
их выполнения.
Правовой базой программы стал Единый европейский акт, подписанный
государствами-членами в феврале 1986 г. и вступивший в силу с 1 июля 1987
г. 30 лет, прошедшие после подписания Римских договоров, повлекли
необходимость пересмотра существующих позиций в условиях развития
европейской интеграции. После затяжных переговоров, которые были
инициированы Жаком Делором, руководители государств и правительств
пришли к соглашению по целому пакету важных реформ.
По своему характеру Единый европейский акт 1986 г. представлял
собой, главным образом, набор поправок в договоры об учреждении ЕОУС,
ЕЭС и Евратома. В этом он сходен с «бюджетными договорами» начала 1970х гг. и будущими ревизионными договорами ЕС в целом (Амстердамский
(1997 г.), Ниццкий (2001 г.) и, наконец, Лиссабонский (2007 г.) договоры).
Поправки Единого европейского акта содержались в его центральном и
наиболее объемном разделе II «Положения об изменении договоров,
учреждающих Европейские сообщества». Раздел III Акта юридически
зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов,
сложившийся еще в 1970-е гг., «Положения о европейском сотрудничестве в
сфере внешней политики».
Поправки Единого европейского акта предусматривали:
• во-первых, завершение создания единого экономического
пространства в рамках ЕЭС, «внутреннего рынка» Сообщества;
• во-вторых, реформу институционального механизма Европейских
сообществ.
Для создания единого экономического пространства предполагалось
выполнение следующих задач:
• завершение образования внутреннего рынка путем улучшения
координации в рамках структурных фондов, уменьшения различий между
регионами Европейского сообщества, проведения комплекса мероприятий,
которые позволили бы подготовиться к образованию общего внутреннего
рынка: внутренний рынок должен представлять собой пространство без
внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров,
лиц, услуг и капиталов;
• укрепление европейского политического сотрудничества путем
совместного планирования и осуществления внешней политики, взаимного
обмена информацией и взаимных консультаций по вопросам внешней
политики, а также согласованности внешней политики государств-участников
и совместного анализа экономических и политических аспектов политики
безопасности.
Реформа институционной структуры
включала следующие основные элементы:
Европейского
сообщества
• повышение эффективности институционального механизма за счет
частичной отмены права вето представителей государств-членов при
принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском
уровне;
• демократизацию институционального механизма за счет расширения
полномочий Европейского парламента в законотворческой и иных сферах;
• введение пятого института – Счетной палаты.
На основе Единого европейского акта осуществлен ряд реформ, в
частности на основе постановления Совета Европейских сообществ в 1988 г.
образован Суд первой инстанции, что значительно преобразовало судебную
систему Европейских сообществ.
Единый европейский акт стал последним, завершающим шагом на пути
к Договору об учреждении ЕС, благодаря которому наряду с экономическим
союзом сейчас существует и политический союз государств Европы.
7. Создание Европейского союза: общая характеристика
Маастрихтского договора.
27 февраля 1992 г. страны – члены Европейских сообществ (Бельгия, Дания,
Германия, Греция, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург,
Нидерланды, Португалия, Великобритания) заключили в Маастрихте
(Нидерланды) Договор об учреждении ЕС – Маастрихтский договор, который
вступил в силу в ноябре 1993 г.
Задержка с ратификацией была вызвана отрицательными результатами
референдума в Дании, что привело к проведению повторного опроса,
давшего положительные результаты. Кроме того, в ряде государствучастников в связи с подписанием Маахстрихтского договора потребовалось
внести серьезные изменения в тексты национальных основанных законов
(например, конституции Франции, ФРГ).
Стоит особо подчеркнуть, что Маастрихтский договор не отменяет и не
заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г., а также
Единый европейский акт 1986 г. Формально он создает новую структуру –
Европейский союз – и одновременно вносит изменения и дополнения в
учредительные договоры. Однако все четыре договора сохраняют силу. Более
того, Европейский союз не обладает международной правосубъектностью и
действует лишь опосредовано, через Европейские сообщества и государства –
члены ЕС. По сути, ЕС являлся определенной моделью межгосударственной
региональной интеграции, реализуемой государствами – участниками
Европейских сообществ. В литературе структура функционирования ЕС,
утвержденная Маастрихтским договором, получила наименование системы
трех «опор».
Суть этой структуры заключается в следующем: организация Европейский
союз создается не как единая конструкция (с единой правосубъектностью,
компетенцией и т. д.), а как сумма трех автономных правопорядков – трех
«опор».
Данные «опоры» географически охватывают одни и те же страны
(государства – члены ЕС), управляются одними и теми же руководящими
органами, но функционируют по разным правилам с большим (первая
«опора») или меньшим (вторая и третья «опоры») ограничением
государственного суверенитета[15] (рис.
2).
Рис. 2. Храмовая структура ЕС
20 Прекратило существование в 2002 г.
21 Формулировка Маастрихтского договора.
22 Формулировка Амстердамского договора.
Первая «опора» ЕС – это Европейские сообщества, продолжившие
функционировать на основании собственных учредительных документов,
подписанных еще в 1950-е гг. Маастрихтский договор 1992 г. вслед за Единым
европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил
их содержание. Если оставить за скобками ЕОУС (до 2002 г.) и Евратом, роль
которых в интеграционном процессе достаточно ограничена, то первая
«опора» может быть сведена в основном к одной организации – Европейскому
сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским
договором бывшее ЕЭС.
С вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм
«Европейское сообщество – Европейский союз» (оба в русскоязычной
литературе могут обозначаться аббревиатурой ЕС[16]). До вступления в силу
Лиссабонского договора институты ЕС осуществляли большую часть своих
полномочий именно в рамках Европейского сообщества на основании
положений Договора, учреждающего Европейское сообщество 1957 г.
Такая же ситуация с международными соглашениями ЕС, которые в
большинстве своем подписаны от лица Европейского сообщества или, реже,
Евратома и ЕОУС, являвшихся формально самостоятельными субъектами
международного права. Именно Европейское сообщество, а не ЕС, выступало
официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО
(Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда
других международных организаций.
К ведению институтов ЕС на основании Маастрихтского договора 1992 г.
относились две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества,
получившие развитие в 1970-е гг.:
– общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) – вторая
«опора»;
– сотрудничество в области юстиции и внутренних дел – третья «опора».
Наряду с созданием структуры «трех опор» Маастрихтский договор
предусматривал:
– создание Экономического и валютного союза;
– формирование общей социальной политики и расширение сотрудничества
в социальной сфере (здравоохранение, защита прав потребителей, политики в
области занятости населения), а также в сфере культуры и образования;
– введение европейского гражданства и предоставление гражданам
государств-членов права избирать и быть избранными как в местные органы
власти, так и в Европарламент;
– закрепление основных принципов права ЕС и незыблемости правовых
достижений Сообществ, которые образуют правовое достояние – aquis
communautaire;
– демократизация процесса принятия решений в Союзе и расширение
полномочий Европарламента.
Провозглашая одной из своих важнейших задач завершение строительства
экономического и валютного союза, Маастрихтский договор
предусматривает сроки введения единой валютной системы (ЕВС) и
создания соотвествующей институциональной структуры.
Детальное правовое регулирование этих вопросов содержится в
протоколах, прилагаемых к Маастрихтскому договору. Новая валютная
структура и ее руководящие органы определяются в Протоколе об уставе
Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и Европейском
центральном банке (ЕЦБ). Датой завершения строительства валютного союза
и введения в обращение единой валютной единицы на просторах Сообществ
определили 1 января 1999 г. Несмотря на возникшие сложности в ходе
реализации этой задачи, с 1 января 1999 г. новая валюта была введена в
безналичное обращение, а с 1 января 2002 г. – в наличное обращение (в 12 из
15 государств – членов ЕС)[17].
Маастрихтский договор оставил ряд нерешенных вопросов, в частности о
природе Евросоюза, порядке расширения Евросоюза и принятия новых
членов, о реформировании институтов и системы его функционирования.
Противоречивость его положений прослеживается в сфере общей внешней
политики и политики безопасности, а также в области сотрудничества
полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Различия касаются таких
важных моментов, как источники права, применяемого в рамках системы
трех «опор», субъекты права, порядок принятия и исполнения решений.
Результатом явилась диверсификация правового режима установлений права
ЕС не только по вертикали, но и по горизонтали. Отсюда вытекают различия
в содержании понятий «права ЕС» и «права Европейских сообществ». С
течением времени и внесением изменений в учредительные договоры эти
различия и противоречия были несколько сглажены[18].
8.Реформирование Европейского Союза на основе положений
Амстердамского и Ниццкого договоров.
3. Реформа Европейского Союза в результате вступления в силу
Амстердамского договора 1997 года и Ниццкого договора 2001 года
В конце XX — начале XXI в. состоялись еще две реформы правовых устоев
Союза, призванных подготовить его к функционированию в расширенном
составе (присоединение в 2004 г. стран Восточной Европы и
Средиземноморья) — Амстердамский и Ниццкий договоры:
Амстердамский договор подписан 2 октября 1997 г., вступил в силу 1 мая
1999 г.
Амстердамский договор (1997) подтвердил основные цели Союза и дополнил
раздел, касающийся механизмов осуществления общей внешней политики и
политики безопасности. В Договор был также включен отдельный раздел,
посвященный соблюдению государствами-членами ЕС принципов
демократии, прав человека и приоритета законности, усилению
сотрудничества государств-членов в борьбе с терроризмом, расизмом,
контрабандой, преступностью и т.д.
Амстердамский договор внес изменения в положения Договора о
Европейском Союзе, Договора о создании Европейских Сообществ и
некоторых связанных с этими договорами правовых актов. Так, были
приняты положения о политике Сообщества в сфере занятости и
обобществлены некоторые части сферы правосудия и внутренних дел; была
пересмотрена общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ);
были расширены полномочия Европейского Парламента; наконец, была
предусмотрена возможность расширенного сотрудничества между
отдельными государствами-членами. Амстердамский договор не заменил
собой прочие договоры, но дополнил их.
Амстердамский договор принимает особое значение в свете проблемы
расширения ЕС. В результате принятия Амстердамского договора 15
государств-членов ЕС зарезервировали возможность реализации более
тесного сотрудничества в условиях, когда Европейский союз будет решать
вопрос о приеме новых стран, которые могут оказаться не готовыми к
полному выполнению всех обязательств, вытекающих из членства. Вот
тогда-то и может сработать тезис о Европе “двух скоростей”, т. е. новые
члены Союза будут поставлены перед фактом принятия решений о более
тесном сотрудничестве “старожилов” ЕС, которые будут иметь правовую
основу для дальнейшего развития ускоренными темпами и смогут тем самым
защитить себя от возможных негативных последствий расширения Союза”.
В отношении пространственного развития Амстердамский договор
упоминается в “Перспективе европейского пространственного
развития”(ESDP). Так, в пункте 27 отмечается, что соглашения и договоры по
созданию и развитию Европейского Союза повлекли за собой формирование
ряда политик с “пространственным воздействием”, т.е.политик
пространственного развития. В этой связи несомненно, что определенные
меры и инструменты Сообщества могут изменять и изменяют
пространственную структуру территории ЕС и влияют на возможности
экономической и социальной сфер, определяют типы землепользования и
ландшафтов. Кроме этого, определенные меры “могут влиять на
конкурентоспособное расположение или пространственное значение города
или региона в пределах европейской экономической системы и модели
расселения”.
В пункте 29 ESDP, в связи с выделением понятия устойчивого развития в
качестве одной из главных целей пространственного развития в Европе,
присутствует ссылка на Амстердамский договор: В Амстердамском
договоре, заключенном 2 октября 1997 года, гармоничное, сбалансированное
и устойчивое развитие подтверждено в качестве необходимой цели
Европейского Сообщества. Задачу государств - членов и Сообщества, в
рамках их соответствующих компетенций, составляет содействие
социальному и территориальному единству. Статья 2 Амстердамского
договора подчеркивает значение защиты окружающей среды и
усовершенствования качества окружающей среды как задач Сообщества”.
В пункте 50 ESDP Амстердамский договор упоминается в связи с политикой
в области защиты окружающей среды: “Амстердамский договор также
подчеркнул важность проблем окружающей среды и потребности
объединить требования защиты окружающей среды в выполнении политики
Сообщества и действия со специальным вниманием к продвижению
устойчивого развития”.
В пункте 60 (раздела 2.3) ESDP указывается, что уделение внимания и
оказание помощи определенным регионам, в частности островным областям
и ультрапериферийным районам (французские заморские владения, Азоры,
Мадейра, Канарские острова), регулируются соответственно Статьей 130 и
Статьей 299-2 Амстердамского договора.
Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. И действует с 1 февраля 2003
г.
Ниццский договор стал логическим продолжением Римского,
Маастрихтского и Амстердамского договоров. Он сосредоточился на трех
основных проблемах:
– внутренних реформах ЕС (изменения в основных принципах и процедурах
принятия решений квалифицированным большинством с возможностью
блокирования их меньшинством, ограничение применение права вето в 35
законодательных областях);
– принятии в ЕС стран Центральной и Восточной Европы с предоставлением
им мест и голосов в институтах ЕС, а значит – автоматического
перераспределения мест между «старыми» членами ЕС;
– формировании общей внешней и оборонной политики Союза.
Ниццкий договор реформировал институциональную структуру
Европейского союза для расширения на восток, т.е. способствовал задаче,
которая была изначально поставлена Амстердамским договором, но не была
решена на текущий момент.
Вступление договора в силу некоторое время было под сомнением после его
отклонения гражданами Ирландии, на референдуме в июне 2001. В
результате договор был принят лишь после повторного референдума,
состоявшемся чуть более года спустя
Согласно официальному определению главной целью Договора является
завершение процесса подготовки к функционированию институтов в рамках
Европейского Союза, начатого Амстердамским договором. Общая
ориентация на подготовку к расширению и стремление предотвратить и
минимизировать риски, связанные со вступлением большой группы новых
государств-членов.
Реформируются практически все институты Евросоюза. Меняется численный
состав и полномочия Европейского парламента. Пересматривается и строго
фиксируется количество голосов, которое имеет каждое государство-член в
Совете ЕС. Одновременно вносятся изменения в процедуру голосования и
определяется кворум и порог численного большинства, необходимый для
принятия решений (обязательна сумма голосов устанавливается не только
для государств-членов, но и для всех государств-кандидатов на вступление в
ЕС).
Договор предусматривает масштабную реформу судебной системы ЕС.
Вводится такая структура судовых инстанций как Суд ЕС, Суд первой
инстанции (СПИ) и специализированные судебные палаты. СПИ приобретает
фактически статуса суда общей юрисдикции и наделяется соответствующей
компетенцией. Детали изменений, которые проводятся, фиксируются в новом
Уставе Суда ЕС, который прилагается к Ниццкому договору и дополняется
дальнейшими решениями Совета ЕС.
9. Проблемы, связанные с разработкой конституционного договора.
10. Заключение и процесс ратификации Лиссабонского договора.
Нововведения Лиссабонского договора.
21. Принятие Лиссабонского договора, процесс его ратификации
Лиссабонский договор (официальное название — «Лиссабонский договор о
внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об
учреждении Европейского сообщества», англ. Treaty of Lisbon amending the
Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community).
13 декабря 2007 года в Лиссабоне (Португалия) главы стран и правительств
Европейского Союза (ЕС) подписали Лиссабонский договор, в результате
которого были внесены изменения в Договор об учреждении Европейского
Союза и Европейского Сообщества. Целью Лиссабонского договора является
продолжение начатого в рамках Амстердамского договора и Договора
Ниццы повышения согласованности и эффективности деятельности и
демократизации ЕС. Новый договор определяет ряд элементов, которые по
сравнению с нынешними базовыми договорами ЕС улучшают деятельность
ЕС. Лиссабонский договор улучшает работу институций ЕС и процесс
принятия решений с целью её более эффективного функционирования после
вступления новых стран-членов в 2004 и 2007 годах. Лиссабонский договор
также совершенствует сферы политики ЕС, таким образом, способствуя
долгосрочному развитию, конкурентоспособности ЕС и укреплению его роли
на мировой арене.
Лиссабонский договор, который до подписания был известен как Договор о
реформах, был разработан после того, как в 2005 году Конституционный
договор ЕС не был поддержан на референдумах во Французской Республике
и Королевстве Нидерландов. Для выхода из создавшейся ситуации и
продолжения начатых реформ 21-22 июня 2007 года на Евросовете главы
стран и правительств ЕС утвердили мандат для Межправительственной
конференции, подготовленный в рамках президентства Германии. Согласно
мандату, задачей Межправительственной конференции являлась разработка
соответствующих изменений в базовых договорах ЕС.
Лиссабонский договор вступит в силу после его ратификации в всех 27
странах-членах ЕС. Каждое государство выбирает метод ратифицикации в
соответствии со своими конституционными правилами. Сейм Латвии
ратифицировал Лиссабонский договор 8 мая 2008 года (70 депутатов
проголосовали «за», три – «против», один – воздержался). Латвия стала 12ым государством ЕС, которое ратифицировало Лиссабонский договор. С
информацией о ратификации Лиссабонского договора в других странахчленах ЕС можно ознакомиться здесь.
Ирландия была единственной страной ЕС, в которой Лиссабонский договор
был передан на рассмотрение путем всенародного голосования в
соответствии с конституцией этого государства.
Важные положительные изменения в результате Лиссабонского договора:
Предусматривает более значительную роль национальных парламентов –
первый раз в истории ЕС национальные парламенты стран-членов будут
непосредственно вовлечены в процесс принятия решений ЕС уже на
начальном этапе процесса принятия решений. Национальные парламенты, в
том числе Сейм, смогут контролировать, является ли работа ЕС по
возможности эффективнее и ближе к гражданам, а также является ли уровень
ЕС соответствующим для достижения поставленных целей по конкретному
вопросу или же конкретное решение должно приниматься на национальном и
местном уровне. Лиссабонский договор предоставляет двум третям
национальных парламентов право в случае необходимости отклонить
разработанное Европейской Комиссией законодательное предложение.
Предусматривает более значительную роль мнения населения – первый раз в
истории ЕС предусмотрено непосредственное участие граждан в процессе
принятия решений ЕС. Созданная в рамках Лиссабонского договора
гражданская инициатива позволит 1 миллиону граждан ЕС (из почти 500
миллионов граждан ЕС), которые будут представлять значительную часть
стран-членов ЕС, требовать у Еврокомиссии разработки новых предложений
в любом вопросе, относящемся к компетенции ЕС. Такую инициативу смогут
выдвинуть также граждане Латвии вместе с гражданами из других стран ЕС.
Предусматривает более значительную роль Европейского Парламента –
Европейский Парламент, непосредственно избираемый гражданами Европы,
получит новые полномочия. Следующие выборы в Европейский Парламент
состоятся в июне 2009 года. Для Латвии Лиссабонский договор
предусматривает 9 депутатских мест в Европейском Парламенте.
Предусматривает более эффективное принятие решений – Совет ЕС сможет
более широко использовать процедуру голосования квалифицированным
большинством, используя данную процедуру более чем в 40 новых сферах,
что повысит эффективность их работы. Если в процессе принятия решений
используется принцип единогласия (консенсус), ход работы становится
медленнее в связи с тем, что любое государство ЕС сможет остановить
принятие решения. Планируется, что с 2014 года в Совете будет введен
новый порядок принятия решения – принятие решения в результате
голосования двойного большинства, в котором каждая страна ЕС будет иметь
один голос. Согласно данной процедуре решение будет принято, если за него
отдадут голос, по меньшей мере, 55% стран-членов, представляющих, по
меньшей мере, 65% граждан ЕС.
Совершенствует институциональную систему ЕС – на 2,5 года будет
избираться постоянный председатель Евросовета, который обеспечит более
продолжительный цикл политического курса. С целью более эффективной
работы Европейской Комиссии с 2014 года будет сокращено число членов
Еврокомиссии и будет введена система равной ротации. Согласно данному
принципу, каждые 2 из 3 сроков созыва Еврокомиссии Латвию должен
представлять свой комиссар.
Дает юридическую силу Хартии основных прав – Лиссабонский договор
предусматривает более значительные гарантии для соблюдения
гражданского права, однако это не означает расширение полномочий ЕС.
Предусматривает единый голос ЕС в мире и солидарность между входящими
в ЕС государствами – Высший представитель ЕС в сфере внешней политики
и политики безопасности, который одновременно будет выполнять также
обязанности заместителя председателя Европейской Комиссии, будет
работать над вопросом большего влияния, согласованности и видения ЕС во
внешней политике Евросоюза. Создание службы внешней деятельности,
охватывающей все представительства ЕС в мире, обеспечит также
представительство Латвии в регионах, в которых в настоящее время такового
не имеется. Также договор предусматривает, что ЕС и входящие в союз
государства, действуют вместе и солидарны в случае нападения террористов
на какую-либо входящую в союз страну, природных катастроф или
катастроф, вызванных деятельностью человека.
В первый раз формулирует возможность странам-членам выйти из ЕС.
Институциональные изменения
Договор о реформе вносит изменения в Договор о ЕС в отношении
институтов Союза.
Постоянный председатель Европейского совета
Вводится пост постоянного председателя Европейского совета, который
будет избираться европейскими лидерами сроком на 2,5 года с
возможностью переизбрания на второй срок. Постоянный председатель
Европейского совета будет представлять Союз во внешней политике в
рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и
политики безопасности, что не умаляет роли Верховного представителя (Ст.
9b Договора о ЕС).
19 ноября 2009 года в ходе неформального саммита ЕС в Брюсселе на этот
пост был назначен премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпёй.[98]. С 1
декабря 2014 г. этот пост занимает бывший польский премьерминистр Дональд Туск (польск. Donald Franciszek Tusk)
Европейский парламент
«Европейский парламент осуществляет законодательные функции и
функции, связанные с бюджетом ЕС, совместно с Советом» (Ст. 9а).
Парламент получает большую полноту власти, поскольку его вес как
законодательного органа приравнивается к весу Совета. Он также получает
равный статус с Советом в отношении вопросов бюджета, так как
дифференциация на «обязательные» и «необязательные» расходы не
проводится.
Европарламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии (тогда как
сейчас он только одобряет кандидатуру, выдвинутую правительствами странчленов).
С 2009 г. вводится новая система распределения мест в Парламенте. Число
членов ограничивается 750 + 1 (председатель Парламента); места
распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»:
минимум 6 представителей от государства, максимум — 96. Эта система
распределения мест вступила в силу в 2014 г — до этого времени был
предусмотрен переходный период (ст. 9 Договора о ЕС).
Европейский совет
Евросовет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав
государств или правительств государств-членов,
его председателя и председателя Комиссии. В работе будет
участвовать Верховный представитель Союза по иностранным делам и
политике безопасности (см. ниже).
Если раньше председатель назначался по принципу ротации каждые полгода,
то теперь Евросовет будет избирать его квалифицированным
большинством на срок два с половиной года. Председатель Евросовета будет
представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по
вопросам общей внешней политики и политики безопасности, что не умаляет
роли Высокого представителя (Ст. 9b Договора о ЕС).
Совет
Изменения, прежде всего, касаются новой системы голосования по
принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 г.
квалифицированным большинством считаются голоса как минимум 55 %
членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют как минимум
65 % населения Союза. Блокирующим меньшинством становятся четыре
государства — члена Совета.
Период вплоть до 31 октября 2014 г. считается переходным, равно как и
период с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.
До 31 октября 2014 г. будет применяться ныне действующая система,
заложенная в Ниццком договоре, в соответствии с которой принципу
квалифицированного большинства отвечают три условия: согласие членов
Совета, имеющих в сумме 255 голосов (из 345, то есть 73,9 %), которые
представляют одновременно большинство стран-членов (14 из 27 государств)
и 62 % населения ЕС. Количество голосов у министров от разных государствчленов зависит от количества населения страны, хотя и не строго
пропорционально.[99]
В течение переходного периода с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. На
протяжении этого времени члены Совета будут иметь возможность
принимать решения по ряду вопросов (определяется в каждом отдельном
случае) квалифицированным большинством, как это заложено в Ниццком
договоре. В этот промежуток также будет возможно воспользоваться
«компромиссом Янина» (временная отсрочка вынесения решения), что
требует наличия оппозиции, которая составляет 75 % порога обычного
блокирующего меньшинства (то есть четыре государства, численность
населения которых не менее 35 % населения всего ЕС, плюс ещё одно
государство). Данный механизм позволяет государствам, которые не
способны создать блокирующее меньшинство в Совете, отложить принятие
решения по проблемному вопросу на «разумный период времени», в течение
которого предпринимаются попытки найти компромисс.
Необходимо заметить, что переходный период был заложен в Договор
прежде всего ввиду неприятия новой системы Польшей и Великобританией,
поскольку принцип распределения голосов в зависимости от численности
населения давал этим странам значительно большие преимущества, нежели
принцип, заложенный в Договор о реформе (каждая из них обладала 27
голосами в Совете, при этом страны ЕС с максимальным количеством
населения получали 29 голосов). Председательство в Совете будет
осуществляться заранее определёнными группами в составе трех государствчленов на протяжении 18 месяцев. Эти группы будут составляться по
принципу равной ротации, при этом во внимание будет приниматься и
географическая сбалансированность представленных членов ЕС. Члены
Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые 6 месяцев (Ст.
9с Договора о ЕС).
Европейская комиссия
Комиссия Европейских сообществ официально переименовывается
в Европейскую комиссию.
Комиссия, действующая с 2009 по 2014 гг., будет состоять из одного
представителя от каждого государства-члена, в том числе и Верховного
представителя по внешней политике и политике безопасности.
Но с ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей,
соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, «в случае, если
Евросовет единогласно не примет иного решения». Таким образом, в
обычных условиях Комиссия будет состоять из 18 представителей от 27
стран. Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации
между государствами-членами.
Председатель Комиссии избирается большинством голосов в
Европарламенте по предложению от Евросовета. После этого Совет ЕС по
предложению избранного председателя одобряет список стран-членов
Комиссии. Непосредственно члены Еврокомиссии назначаются путём
голосования по принципу квалифицированного большинства в Евросовете
(Ст. 9d Договора о ЕС).
Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике
безопасности
Европейский Совет по согласованию с председателем Еврокомиссии,
квалифицированным большинством назначает верховного представителя
Союза по внешней политике и политике безопасности (ст. 9е Договора о ЕС).
Верховный представитель будет осуществлять общую внешнюю политику и
политику безопасности Европейского союза путём внесения предложений и
реализации уже достигнутых договоренностей. Главное нововведение
Договора о реформе заключается в том, что он будет возглавлять Совет по
международным отношениям. Верховный представитель одновременно
также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу
компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.
Суд Европейского союза
В соответствии с Лиссабонским договором, Суд ЕС состоит из Европейского
суда (высшая инстанция), Суда общей юрисдикции (первая инстанция)
и Трибунала гражданской службы. От каждого государства в нём будет
представлен один судья; в нём также будут представлены 11 генеральных
адвокатов (на данный момент — восемь). Судьи и адвокаты выбираются из
числа выдающихся личностей и назначаются с общего согласия правительств
стран-членов на шесть лет после консультаций со специальным комитетом
(Ст. 9f Договора о ЕС).
Другие принципиальные изменения
Гражданская инициатива
Граждане ЕС получают право выступать с предложением Европарламенту
или Совету изменить законодательство. Для этого необходимо заручиться
поддержкой данной инициативы со стороны миллиона граждан. Комиссия,
однако, сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать
действия для удовлетворения этого запроса.
Еврозона
ЕС получает право определять модели координации экономической
политики стран — членов еврозоны. Совет отменяет решение о неготовности
страны вступить в еврозону (Ст. 116). Комиссия может выступить с
предупреждением государства о том, что его экономическая политика не
согласуется с общими рамками экономической политики ЕС.
Энергетическая политика
Вопросы энергетической политики впервые детализированы в договоре ЕС.
ЕС вправе определять цели, которые включают в себя более успешное
функционирование энергетического рынка, поставки энергоресурсов и
разработку альтернативных источников энергии. Союз ответственен за
определение и имплементацию программ по исследованию и разработкам в
данной области (хотя здесь его компетенция пересекается с компетенцией
национальных правительств). Энергетическая политика определяется
Европарламентом и Советом в соответствии с обычной законодательной
процедурой. При этом статьи Договора не ущемляют «право государствчленов предпринимать необходимые меры по обеспечению поставок
энергоресурсов» (Декларация 20, Ст. 176а).
Выход из Союза
Впервые в Договоре в рамках ЕС оговаривается возможность и процедура
выхода из состава Союза. Согласно Ст. 50 Договора о ЕС выход члена ЕС из
его состава осуществляеться в соответствии с законодательством страны;
путем уведомления Евросовета о этом решении и по решению Совета,
принятого квалифицированным большинством. По новой процедуре из ЕС
вышла Великобритания.
Глобальное изменение климата
Борьба с глобальным изменением климата получает приоритетное значение в
новом Договоре. ЕС должен «предпринимать меры на международном
уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей
среды, в первую очередь — с изменением климата» (Ст. 174 Римского
договора). Политика Союза в энергетическом плане должна проводиться «в
соответствии с необходимостью сохранить и улучшить окружающую среду»
(Ст. 176А Римского договора).
Также Договор предполагает создание Европейского пространства
исследований, несколько дополняет социальную политику, дает Союзу
«стимулирующие» полномочия в вопросах образования, спорта, политики в
отношении молодёжи; дает новое определение принципа субсидиарности;
освещает вопросы в сфере сельского хозяйства и рыболовства.