¿Cambio de rumbo
en Colombia?
las grandes líneas de la política
exterior del presidente Petro
Diego Cardona Cardona
E
l pueblo colombiano escogió en las urnas lo que parece ser un cambio de
rumbo en algunos grandes temas de la política interna, y posiblemente del
control del territorio y de algunos aspectos del modelo económico. Sin
embargo, del resultado electoral no puede colegirse que el nuevo gobierno tenga
luz verde para emprender cualquier iniciativa. Hasta el momento, ha demostrado
capacidad de armar consensos y garantizar una mayoría parlamentaria, por lo menos para el primer año de su ejercicio. En ese periodo, probablemente cuente con
mayorías para hacer aprobar proyectos importantes, como la ley de presupuesto,
su plan nacional de desarrollo, una reforma tributaria y algunos proyectos de reforma de la administración pública. Estos consensos políticos y los mensajes tranquilizadores a los inversionistas han evitado los problemas financieros que algunos
temían que sobrevendrían.
la afirmación de que el presidente Gustavo Petro quiere que el capitalismo productivo y con rostro social sea el rumbo del país, dejando atrás “rezagos feudales
decimonónicos”, ha sido muy importante para garantizar la relativa tranquilidad económica. también ha contado el nombramiento de un experimentado ministro de
Hacienda, José antonio Ocampo, quien ha sido Secretario Ejecutivo de la Comisión
Económica para américa latina y el Caribe, ministro de Economía en otro periodo
presidencial y profesor de la Universidad de Columbia en Nueva York.
DIEGO CARDONA CARDONA es doctor en Relaciones Internacionales por el Institut de
Hautes Études Internationales (The Graduate Institute), Ginebra, Suiza, y maestro en Estudios de Asia y África por El Colegio de México. Ha sido profesor universitario durante 20 años
y profesor visitante de El Colegio de México y el itam. Fue Viceministro de Relaciones Exteriores de Colombia y diplomático en cinco destinos. Ha sido asesor y consultor externo del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), la Organización Internacional
para las Migraciones (oim) y la caf-Banco de Desarrollo de América Latina.
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Como es obvio, se perciben cambios en algunos aspectos importantes de la doctrina de defensa, más orientada a la seguridad humana, y también en algunas directrices de la política exterior. Parece haber crecido la conciencia de que una parte
importante de la política está dada por medidas internas, mientras que otro componente importante depende del contexto mundial y regional y de las relaciones del
país con el mundo.
Para examinar las prioridades internacionales que se perciben en el gobierno del
nuevo Presidente colombiano, hay que entender ante todo un asunto que parece
haberlo marcado de manera importante: de los candidatos que participaron en la contienda electoral y que lograron más del 2% de la votación, Petro era el más interesado en
los temas internacionales. Debe pesar en ese factor una estadía como diplomático
en Bruselas. las circunstancias de su nombramiento como diplomático en la misión
de la República de Colombia ante la Unión Europea fueron poco usuales. Petro había
sido miembro de una guerrilla, el m-19, que entró en un proceso de negociación con
el gobierno y tomó la decisión de dejar las armas y acogerse íntegramente a la vida
política dentro de la legalidad. Dicho de paso, se ha corroborado que él, así como los
miembros más relevantes de su agrupación guerrillera, han cumplido sus compromisos con la vida democrática. Varios de ellos han sido ministros, gobernadores, alcaldes y asesores de diversos gobiernos; el mismo Petro fue alcalde de Bogotá, elegido
por votación popular.
los 2 años que pasó en Bruselas parecen haberlo marcado profundamente. Si se
hubiera tratado solo de una embajada bilateral, el aporte no habría sido tan significativo. Bruselas alberga instituciones comunitarias de Europa, con la consiguiente
diversidad nacional, étnica, lingüística y política. El contacto con esa diversidad y la
búsqueda de consensos habitual en el continente europeo representaron para Petro un
privilegiado observatorio, que se vio acrecentado porque por las circunstancias difíciles de la época, tuvo la oportunidad de interactuar no solo con las autoridades, que es
lo usual, sino también con representantes de medios de opinión, agrupaciones políticas, organizaciones civiles, fuerzas sociales y numerosos miembros del Parlamento
Europeo. Bruselas enseña a sumar y a gestionar la diversidad.
ENTRE LA CORRECCIÓN DEL RUMBO Y LOS NUEVOS ASUNTOS
En general, pueden verse en los temas de política exterior dos grandes tendencias con
el cambio de gobierno. Una consiste en correcciones del rumbo, y la otra, en profundizaciones y asuntos nuevos.
De momento, puede hablarse de algunas grandes prioridades en materia internacional que estaban indicadas en el programa de campaña. también está el componente internacional en el discurso de Petro al conocerse el triunfo electoral, más el
discurso de posesión y las declaraciones al anunciar nombramientos diversos. la primera designación de ministros, hecha días antes que las demás, fue precisamente la
de Relaciones Exteriores. El perfil y la trayectoria del nuevo Canciller, Álvaro leyva,
es un indicio de algunas importantes correcciones del rumbo.
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En efecto, la política exterior del gobierno de iván Duque fue quizá acertada en
algunos temas y, según sus críticos, errática en otros, como al sobrestimar las capacidades de la oposición venezolana y asumir que el gobierno de Nicolás maduro caería en días o incluso en horas. Ello lo llevó a romper totalmente las relaciones con
Venezuela y a cerrar los numerosos consulados colombianos en ese país. En la práctica, los más de tres millones de colombianos que residen en Venezuela (la mayor
parte con doble nacionalidad) no tuvieron atención consular durante casi toda la gestión del gobierno saliente.
a lo anterior debe añadirse una frontera binacional oficialmente cerrada, pero
muy porosa en sus más de 2200 kilómetros de extensión. En la práctica, la frontera
ha estado cerrada, pero se cuentan más de setenta pasos fronterizos ilegales. El cierre
fronterizo oficial obstaculizó los pasos legales, lo que facilitó el surgimiento y la consolidación de bandidajes binacionales diversos.
REACTIVACIÓN DEL PROCESO DE PAZ
la prioridad de la política exterior es la reactivación del proceso de paz, tanto en lo
interno como en lo internacional: con países de la región y el mundo, en foros internacionales como la Organización de las Naciones Unidas, la Organización de los Estados
americanos y otros. la cooperación para la paz, uno de cuyos factores es el desarrollo
social, se ha mencionado como un elemento central en el gobierno de Petro. Un acto
simbólico en el que surgió la idea de renombrar a la Cancillería como ministerio de
Relaciones Exteriores y Paz.
El nuevo Canciller, Álvaro leyva, proviene de lo que en su momento fue el ala
humanista del partido conservador, la cual se caracterizó por su sensibilidad a temas
como la paz, los derechos humanos y la autonomía política del país. Dos figuras preclaras de la historia colombiana de la segunda parte del siglo xx venían del mismo
origen: el excanciller alfredo Vásquez Carrizosa, gran defensor de los derechos humanos, y el excanciller augusto Ramírez Ocampo, decidido promotor de la paz en el
país y en Centroamérica y uno de los impulsores del Grupo Contadora. la academia
Diplomática de Colombia lleva su nombre, como homenaje a una de las gestiones
más brillantes de la política exterior del país.
El canciller leyva es conocido por haber colaborado desde la década de 1980 en
casi todos los intentos de pactar la paz en Colombia, con agrupaciones muy diversas.
Ha participado en trabajos de campo y en las relaciones con la comunidad internacional para que acompañe y colabore.
Una primera consecuencia era de preverse: la regularización de relaciones con
Venezuela, comenzando por la reapertura de la frontera y de los consulados colombianos en ese país, así como la reactivación de relaciones diplomáticas, pactada expresamente antes de la toma de posesión de Petro. Por otra parte, como se planteó
en el programa de campaña, una prioridad son las relaciones con los países latinoamericanos, con independencia de consideraciones de política interna, lo cual implica
regularizar las relaciones con Cuba y Nicaragua.
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No es un hecho novedoso en Colombia: la desideologización y la universalización,
tanto como sea posible, de la política exterior colombiana venía desde el gobierno
de Virgilio Barco (1986-1990) y se profundizó claramente en el de César Gaviria
(1990-1994), dos presidentes liberales y además cercanos a Estados Unidos. la universalización activa de las relaciones diplomáticas, con independencia de la ideología, se reafirmó durante la presidencia colombiana del movimiento de los Países No
alineados (1995-1998), ejercida por Ernesto Samper (1994-1998), y más tarde con los
dos periodos del presidente Juan manuel Santos (2010-2018). lo que se perfila por
este concepto no es, pues, un cambio radical de política exterior en Colombia, sino
una vuelta a la etapa de consensos que prevaleció hasta 2018.
El tema de la paz interna y su relación con la promoción de la paz internacional
había sido también claro en el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986). Y recordemos el acuerdo de Paz durante el gobierno de Santos, que fue ejecutado a cuentagotas por el gobierno saliente de Duque.
INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA
la segunda prioridad es el imperativo de la integración y la concertación con los países del continente, en especial los latinoamericanos. No se trata solo de cumplir con
un mandato de la Constitución colombiana, sino también de que se abran de nuevo
espacios para procesos de regionalización, a condición de que no se cierren al mundo
como se estilaba en la década de 1970. la creación de economías de mayor escala y la
cooperación reforzada con los vecinos cercanos o los países intermedios parecen tener
futuro de nuevo y, por supuesto, ello no excluye las relaciones económicas y de cooperación con otros países.
además, es posible que se aproveche una circunstancia coyuntural. los tomadores
de decisiones en esta parte del continente han hablado en los últimos meses de la conveniencia de la integración, incluso en algunos casos a nivel continental. Ya no se trataría
solo de las instancias del libre comercio, como se ha hecho desde el gobierno de George
H.w. Bush. Por razones estructurales, daría la impresión de que méxico encontraría
ventajas en volver a tener una relación más orgánica con el resto de latinoamérica, sin
olvidar sus oportunidades y deberes en el tratado méxico, Estados Unidos y Canadá.
Un grupo relevante de países (el mismo méxico, Chile, Colombia y Perú) parecen querer impulsar de nuevo las actividades de la alianza del Pacífico y sus relaciones con la asociación de Naciones del Sudeste asiático (ansea). Por otra parte, la
baja gradual de los aranceles del mercado Común del Sur pareciera ir en camino a
una eventual compatibilidad con la debilitada pero aún existente Comunidad andina,
incluso se plantean algunas posibles aproximaciones con las economías de la alianza
del Pacífico. finalmente, Centroamérica aparece como compatible con un proyecto
más grande, pese a que su integración tiene limitaciones por el hecho de que sus
productos de exportación son básicos y muy parecidos, con lo cual no se estimula la
compatibilidad entre sectores industriales que tan buenos resultados ha tenido en
la integración europea.
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lo anterior presupone que la política exterior carezca de matices ideológicos, que
Brasil y méxico presten un apoyo constante o que surja el liderazgo de otros países y
que haya un proceso paralelo, bilateral o multilateral, de concertación. todo esto, sin
excluir a la Comunidad de Estados latinoamericanos y Caribeños, que es en realidad un mecanismo de concertación y consulta política, a la manera del Grupo de Río.
No se trata de una concertación e integración basada en que una parte de los
gobiernos sean de un color político. Es mucho más que eso, pues sabemos que la
prueba de fuego de un proceso de integración es que sobreviva y se profundice pese
a las diferencias de orientación política de los gobiernos de turno en los países miembros. lo ha comprendido de manera ejemplar el presidente Guillermo lasso del
Ecuador, que en varias ocasiones ha dicho que sería deseable aumentar los intercambios y las reglas concertadas en el continente americano, para llegar a tener “algo
semejante a la Unión Europea”. Ya son varios los jefes de Estado que se han expresado
en esos términos, desde méxico hasta argentina. falta mucho para materializar este
deseo, pero es bueno constatar que se habla del tema en diferentes trincheras políticas. Solo así podría avanzar y, sobre todo, perdurar.
Esta concertación e integración está condicionada también a que se abra paso una
posición moderada en el contexto latinoamericano actual. Si se forman o se consolidan gobiernos respetuosos de la institucionalidad, las libertades públicas, el juego
democrático y los derechos de los otros en varios países latinoamericanos, el proceso
adelantará; de lo contrario, no pasaría de ser una formulación de intenciones.
No hay que excluir en este movimiento (y así está previsto en el programa del
nuevo Presidente colombiano) que, en caso de ser ganador luiz inácio Lula da
Silva en las elecciones brasileñas, se pueda pensar en una reactivación de la Unión
de Naciones Suramericanas. Sería necesario evaluar los errores cometidos y, sobre
todo, tener una gestión muy juiciosa respecto de las posibles diferencias ideológicas.
también valdría la pena pensar en incluir a méxico y que no se percibiera que esta
reactivación tiene el objetivo de enfrentarse a ninguna organización del continente.
Simplemente, se trataría de una tentativa de acercamiento entre los países y los pueblos del hemisferio.
COLOMBIA, POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA
Un tercer elemento es el lema “Colombia, potencia mundial de la vida”, título y buena
síntesis del proyecto de gobernanza de Petro. Parte del contenido tiene que ver con
el respeto por la vida humana y las condiciones de dignidad de todos los habitantes
del país, pero también remite a las posibilidades de que la vida misma se exprese tan
plenamente como sea posible, en especial si pensamos en Colombia como uno de los
países más biodiversos del mundo. algo así como el modelo de Costa Rica, donde sus
habitantes y gobiernos decidieron que podían preservar y conservar la vida para promover también otro tipo de turismo, el ambientalmente sostenible, que no depreda su
propio país, que lo dignifica y que atrae también capitales. algunos proyectos de desarrollo ecoturístico en otras partes del mundo, comenzando por los países avanzados
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de Europa, muestran esa posibilidad. la política exterior puede cumplir a ese efecto
un papel importante. la designación de luis Gilberto murillo, un experto ambientalista, como Embajador de Colombia en washington, y de una líder indígena, leonor
Zalabata, como Embajadora ante las Naciones Unidas, en Nueva York, van en la
misma dirección.
al parecer, esos serán los ejes más importantes. De la promoción interna de la paz
se deduce también la intención de promover la paz internacional y salvaguardar al país
de participar en conflictos. Por otra parte, la reactivación de los procesos de integración
y concertación propicia los acuerdos con el sector productivo más avanzado, la sociedad civil, las regiones y fuerzas políticas diversas, así como una aproximación a los países del continente americano, comenzando por latinoamérica. las dos cosas implican
la no intervención en los asuntos internos de otros países, la no injerencia y el respeto
por la diferencia.
la política exterior de Colombia adoptará posiciones internacionales equilibradas,
sin tomar partido por fuerzas en pugna en la política mundial, salvo algún caso excepcional. Quizá no sería mala idea actualizar la doctrina de un equilibrio activo en el mundo como
condición de liderazgo para el futuro. le corres- Todo indica que la política
ponde al nuevo Presidente, con su Canciller, fijar exterior de Colombia
las orientaciones generales de la nueva política
exterior y algunos aspectos prácticos. le compete adoptará posiciones
al gobierno explorar la mejor manera de hacerlo internacionales equilibradas,
en un mundo lleno de retos.
finalmente, hay temas que no son menores pe- sin tomar partido
ro que tienen un ámbito más específico: volver a por fuerzas en pugna
institucionalizar la política exterior, devolverle
a la Cancillería facultades perdidas en el gobierno en la política mundial.
anterior y establecer mecanismos de coordinación institucionales entre las instancias que tienen que ver con la actuación internacional del país. asimismo, debe aprovecharse la experiencia de los conocedores,
expertos, especialistas y una parte sustancial de los diplomáticos de carrera. Será una
prueba de la capacidad de sumar por parte del nuevo gobierno.
RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS
las relaciones con washington constituyen un tema especial por varias razones.
Primera, en los intercambios de bienes y servicios entre Colombia y los demás países
del mundo, Estados Unidos ocupa el primer lugar, con aproximadamente la mitad del
intercambio de exportaciones e importaciones. Sucede lo mismo con los montos promedio de la inversión extranjera. En términos reales, Colombia es el país sudamericano que tiene más comercio con Estados Unidos.
En segundo lugar, Estados Unidos es el mayor destino de la emigración, así como
el principal origen de las remesas que recibe el país. Cierto que son sumas menores
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que las que reciben méxico y Centroamérica, pero son también las más relevantes de
Sudamérica.
En tercer lugar, Colombia es “socio global” de la Organización del tratado del
atlántico Norte (otan), y además ha sido aceptado por el ejecutivo y el legislativo estadounidense como “socio estratégico no otan”. Estas dos circunstancias son
importantes y contribuyen a que Colombia esté en el radar del gobierno de Estados
Unidos. Puede decirse que, después de méxico, es el país que más sigue washington.
En cuarto lugar, cuando se habla de los temas ambientales en el continente americano, los cuatro países por excelencia son Brasil, Colombia, Costa Rica y méxico. las
políticas ambientales de Estados Unidos en el gobierno de Joseph R. Biden son compatibles en buena medida con las sostenidas por el gobierno de Petro.
En quinto lugar, se encuentra el complejo problema de las drogas, en el que
Colombia comparte preocupaciones con Estados Unidos y con méxico. Es posible
que dentro de unos meses aparezcan diferencias de criterios que causen tensiones. Es
un tema que anuncia dificultades, pero que también tiene posibilidades relacionadas
con el medio ambiente y la biomedicina.
la sociedad civil colombiana, el sector productivo, muchas fuerzas políticas y estamentos esenciales de la vida nacional entienden que las relaciones con washington
deben ser tan autónomas como sea posible, pero en equilibrio y con un sentido constante de responsabilidad. Ese equilibrio ha aparecido con claridad en las declaraciones y actividades del nuevo Presidente. Otro factor es que para Colombia el consenso
bipartidista estadounidense ha sido esencial y debe conservarse.
la única falta a ese principio fue obra de la inexperiencia de miembros del partido
del gobierno saliente, que en las más recientes elecciones presidenciales de Estados
Unidos respaldaron abiertamente al candidato del Partido Republicano, lo que en el
gobierno de Biden se consideró una injerencia indebida en temas internos de Estados
Unidos. Duque pagó las consecuencias durante buena parte de su mandato, hasta que
el desencuentro logró enderezarse hacia el último año de gobierno. incluso, al haber
sido el primer país en confirmar la asistencia a la ix Cumbre de las américas, celebrada en junio de 2022, el Presidente colombiano apareció varias veces a la derecha
de Biden, como le correspondía por protocolo. Es práctica general en el mundo que
el primer país en confirmar su asistencia a los encuentros multilaterales aparece a la
derecha del anfitrión tanto en las fotos oficiales como en otros actos.
LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA EXTERIOR
los instrumentos de la política exterior pueden ser económicos, políticos, de orden bilateral o multilateral, e incluso de superioridad bélica, informática, financiera, cultural y
organizacional. Uno de los instrumentos políticos por excelencia es el servicio exterior,
y en los países más avanzados, el grupo especializado de expertos y diplomáticos de carrera.
Es un tema que ya no se discute en los países más importantes del mundo. En
efecto, la carrera diplomática es fundamental en países como alemania, Estados
Unidos, francia, Japón, el Reino Unido, los Estados del norte y occidente de Europa,
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e incluso en China, la india y Rusia. igualmente, en latinoamérica es de especial
importancia en Brasil, Chile, méxico y Perú.
la formación de cuadros diplomáticos y las rigurosas condiciones de permanencia y ascenso buscan que estas personas estén capacitadas para ejercer en las condiciones más exigentes del siglo xxi, pues a la diplomacia tradicional tienen que añadirse
competencias en ciencia y tecnología, promoción económica, instrumentos informáticos, capacidad lingüística, aptitudes estructuradas de negociación bilateral y multilateral, temas ambientales y muchos otros.
En el caso colombiano, pese a que la carrera diplomática (que incluye la parte
consular) existe desde el gobierno de Carlos lleras Restrepo en la década de 1960,
la capacitación en temas novedosos es aún muy limitada y muchos nombramientos
corresponden a cuotas políticas. El programa del nuevo Presidente colombiano establece una meta de 50% de nombramientos de embajadores de carrera para los cargos equivalentes en el exterior y la primacía en las direcciones especializadas de la
Cancillería, así como para uno de los dos viceministerios, cuando menos. Si este propósito se cumple y se fortalece la formación y la capacitación permanente, así como
los mecanismos de coordinación interna y con otros ministerios, se habría dado un
paso en la dirección correcta.
CONCLUSIÓN
En resumen, las grandes prioridades son la paz en el interior y el exterior, la desideologización de la política exterior, la regularización de las relaciones con todos los países del continente y el énfasis en la integración y la concertación regionales.
Por otra parte, hay cuatro asuntos que aún es temprano para evaluar. Primero, está
por verse cómo se resolverán las tensiones entre el respeto irrestricto de los derechos
humanos y el respeto igual por la autodeterminación de los otros países, unido a la
no injerencia en sus temas internos. Segundo, es posible que Colombia inicie un activismo importante en los temas del “gran Sur”, acompañado de la promoción de productos con valor agregado para fines de exportación y con la idea de sustituir con el
tiempo la dependencia de las materias primas. De momento, no está claro cómo va
a gestionarse este asunto en las políticas internas de promoción productiva e industrial en tiempos de contracción económica mundial. tercero, es necesario saber si en
los procesos de integración es aún posible promover en latinoamérica el “modelo
europeo”, que cede soberanía a una autoridad de la integración, o si se prefieren formas más cercanas al libre comercio o al “modelo ansea”, que puede ser de interés
para un acercamiento estratégico a la cuenca del Pacífico. Cuarto, es muy importante
entender cómo serán las relaciones con Estados Unidos. Posiblemente haya acuerdos importantes de orden económico, ambiental, de derechos humanos y de cooperación, y quizá algunas tensiones por los migrantes, las drogas y la desideologización
y universalización que volverán a la política exterior colombiana. En esos terrenos, la
diplomacia tiene un amplio campo de acción y entendimiento, dentro del respeto por
las posiciones de cada país.
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