ConstitucionalTomo2 DERECHO CONSTITUCIONAL NOTAS Y LECTURAS PARA LA DISCUSIÓN TOMO 2 Rogelio Pérez Perdomo Estefanía Bolívar-Méndez (Versión preliminar para comentarios) Universidad Metropolitana Caracas 2023 1 TOMO 2 Índice Capitulo 5. El poder ejecutivo y la administración pública. El control de la administración. Anexo 5.1. Gerardo Fernández: “El poder ejecutivo en la constitución de 1999”, Caracas, 2000. Anexo 5.2. Eglé Iturbe de Blanco: “La consolidación institucional del poder ejecutivo”. Politika UCAB, 2020. Anexo 5.3. José Guédez Yépez: “El aleteo de la mariposa en Venezuela, Rusia y ¿México?”. Politika UCAB, 2022. Capítulo 6. La representación política. El poder legislativo y sus funciones Anexo 6.1. Carlos García Soto: La Asamblea Nacional: lugar en el sistema constitucional y funciones. Caracas, 2016. Anexo 6.2. Ramón Guillermo Aveledo: “La institución parlamentaria en la constitución venezolana de 1999”. Capítulo de La alternativa civil. Caracas, 2000. Anexo 6.3. Humberto Njaim & R. Pérez Perdomo: “La función legislativa en Venezuela. Análisis y proposiciones”. Caracas, 1995. Capítulo 7. El poder judicial y el sistema de justicia. Fiscales y defensores. Anexo 7.1. Rogelio Pérez Perdomo: Justicia e injusticias en Venezuela (fragmento). Caracas, 2011. Anexo 7.2. R. Pérez Perdomo & A. Santacruz: “The Chavist revolution and the justice system”. Latin American Policy. Vol 8, issue 2. 2017. 2 ConstitucionalUni5. Rpp10-12-20 28-07-22 CAPÍTULO 5. EL PODER EJECUTIVO Y SUS CONTROLES. EL JEFE DE ESTADO Y EL JEFE DEL GOBIERNO REGIMENES PRESIDENCIALISTAS Y PARLAMENTARIOS La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela regula al poder ejecutivo en el artículo 225 y siguientes, hasta el 252. La lectura de estos artículos debe ser previa a las siguientes notas y deben tenerse siempre presentes. El anexo 5.1. es el trabajo de Gerardo Fernández1, profesor de la UCAB, que fue escrito a raíz de la promulgación de la constitución y que explica el papel acrecido que le otorgó la constitución de 1999 al presidente de la República. El anexo 5.2 es el artículo de Eglé Iturbe de Blanco sobre el poder ejecutivo y su relación con los otros poderes en 2020.2El anexo 5.3. es el artículo de José Guédez Yépez sobre la reelección presidencial.3 Estos dos brevísimos artículos son opiniones políticas y debe ser tomado como tales, pero son importantes para la discusión. Las notas que siguen tienen un propósito histórico y comparativo que pueden enriquecer la discusión en clase. Una nota histórica En la ciudad antigua había dos decisiones en las cuales los ciudadanos debían participar: hacer la guerra y contribuir con los gastos comunes. La consulta a los ciudadanos era indispensable pues eran ellos quienes debían empuñar las armas y contribuir con los gastos de la guerra (por ejemplo, llevar caballos y sus propias espadas y escudos). En la Edad Media, los reyes debían consultar a los barones, que tenían los medios para la guerra, y a la Iglesia que contaba con riquezas. Luego surgieron las ciudades y se convirtieron en otro factor importante de poder: los burgueses debían ser consultados, pues contaban con una riqueza creciente. En otras palabras, quien presidía la organización política tenía un poder relativamente limitado, lo que no impedía que con frecuencia abusara de él. La consolidación del poder público se fue consolidando en los reyes o pequeñas oligarquías. La consolidación no implicaba que pudieran dejar de contar con el apoyo de la población, o al menos de la parte más importante de la población para sus grandes empresas. Filósofos de la política como Locke o Montesquieu percibieron esas transformaciones y teorizaron sobre ellas, distinguiendo los poderes del estado. Gerardo Fernández. V.: “El poder ejecutivo en la constitución de 1999”, en Irene de Valera (coordinadora): La constitución de 1999. Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2000 1 2 3 Eglé Iturbe de Blanco: “La consolidación institucional del poder ejecutivo”. Politika UCAB, 2020. José Guédez Yépez: “El aleteo de la mariposa en Venezuela, Rusia y ¿México?”. Politika UCAB, 13-04-2022. 3 La consolidación del poder también implicó que las organizaciones políticas se hicieran más grandes y complejas. Las tareas de los reyes se hicieron más complejas con lo cual fue necesario que designaran personas que tomaran las decisiones en su nombre. Las primeras en separarse fue la de resolver conflictos entre las personas. Este fue el origen del poder judicial. Pero aun en las tareas que se consideraban propias del gobierno, el rey empezó a designar a agentes que estaban a su servicio de manera directa. La delegación era útil políticamente: las medidas gubernamentales que eran rechazadas por la población, se dirigían en contra de estos agentes y se salvaguardaba el poder supremo del rey. En términos jurídicos todos formamos parte del estado, pero como lo observó Kelsen, el estado es un centro de imputación, es decir un ente jurídico que tiene responsabilidad por las acciones de los funcionarios y no necesariamente tiene responsabilidad por las acciones de sus ciudadanos. El estado es una unidad en términos jurídicos, pero si se lo mira desde la política es una especie de campo de batalla entre distintos grupos que representan o pueden representar ideologías o intereses materiales muy diversos.4 En el estudio de los poderes públicos debemos tener en cuenta también la perspectiva política pues el solo análisis jurídico puede resultar muy abstracto. A la vez, para entender el estado de derecho, también se debe entender los imperativos jurídicos. Ignorar el derecho y la constitución, o entender ésta y al estado mismo como un desnudo instrumento del conflicto político, conduce a la destrucción del estado de derecho y a hacer de la lucha política un manejo cruel y sucio de los resortes del poder. En Europa en el siglo XIX los parlamentos se hicieron crecientemente poderosos y terminaron escogiendo a los ministros. Presididos por uno que generalmente es llamado Primer Ministro (en Alemania, Canciller; en España, Presidente del Gobierno). Los reyes quedaron como jefes del estado, pero sin funciones de gobierno (“el rey reina, pero no gobierna”). En los países que suprimieron la monarquía, los sustituyó un presidente de la República como jefe del estado, pero no tiene funciones de gobierno. Veremos que estos regímenes se denominan parlamentarios o democracias parlamentarias, por la preeminencia del parlamento. Cuando se constituyeron los Estados Unidos de América se dio al presidente de la unión funciones gubernativas, acumulando las funciones de jefe de estado y de gobierno. A los países que siguieron este modelo, lo que incluye a los de América Latina, se los denomina presidencialistas. Sin embargo, note que Estados Unidos es una unión de estados (de allí su nombre) y que cada uno de ellos (New York, Massachussetts, Florida, etc) tienen su propio poder ejecutivo (presidido por el gobernador), legislativo y judicial. Los gobiernos municipales tienen también estructuras similares y una esfera propia en que no interviene el gobierno del estado respectivo ni el gobierno federal. Los Estados Unidos Mexicanos tienen una estructura similar con la diferencia que el presidente de la República y, en general, la estructura federal, tienen un poder más concentrado. En la Universidad Metropolitana el curso de teoría política es obligatorio para estudiantes de derecho, pero si no lo han hecho y se muestran inclinados por los aspectos teóricos recomendamos Herman Heller: Teoría del estado. Es una obra clásica con muchas ediciones publicada en español por el Fondo de Cultura Económica 4 4 El poder ejecutivo, su importancia y relación con las otras ramas del poder público. En las transformaciones tempranas del estado, el poder de los reyes tenía el contrapeso o control en el poder del parlamento. El poder ejecutivo, también llamado el gobierno, es el heredero del poder de los reyes. Cuando los parlamentos se hicieron más poderosos la idea fue limitar su poder y someterlo al parlamento. Por esto la función del ejecutivo era ‘ejecutar’ o aplicar la ley que fuera formulada por el parlamento. Se formuló también el principio de legalidad: los funcionarios solo pueden actuar dentro del límite de las competencias que le han sido asignadas y con el propósito de sus funciones. Esto haría al parlamento el poder supremo porque es allí donde se discuten y deciden las políticas del estado. Esto era la teoría. En la práctica las funciones del ejecutivo han sido y son enormemente importantes. Le toca dirigir las relaciones exteriores del estado y la seguridad interna de éste. Debe manejar los asuntos militares y de policía. También tiene el llamado ‘poder de la bolsa’ o manejo de las finanzas. El poder ejecutivo contemporáneo tiene muchas más funciones y, en consecuencia, maneja muchos más recursos. Los parlamentos no se han fortalecido tanto. Siguen siendo importantes en el control de la actividad del ejecutivo y a la vez se han fortalecido otros controles tanto internos como externos. Este capítulo da importancia al análisis de esos controles porque de ellos depende un ejercicio mesurado del poder y, en definitiva, la libertad de los ciudadanos. Para los ciudadanos la mayor parte de nuestros contactos con el estado son con el poder ejecutivo y con el enorme aparato de apoyo que tiene bajo su dirección: la administración pública. Si tenemos que obtener una licencia para conducir o un pasaporte, tenemos que dirigirnos a oficinas que dependen del poder ejecutivo. Puede ser un ministerio o un servicio autónomo (SAIME, SENIAT y millares de otros organismos). Si protestamos por fallas en el servicio eléctrico o de agua, protestamos contra organismos que dependen del poder ejecutivo. El guardia nacional que nos para en la carretera es parte del poder ejecutivo nacional. Nuestras relaciones con la Asamblea Nacional, los consejos legislativos de los estados y los concejos municipales son escasas e incidentales. Salvo para los abogados que litigan, la relación con los tribunales tampoco es frecuente. La constitución se refiere a sus funcionarios principales, pero por debajo de ellos hay un inmenso aparato de funcionarios organizados jerárquicamente en cuya cúspide está el presidente de la República como jefe del gobierno. Las atribuciones del presidente son numerosas y muy importantes (artículo 236). Tiene la colaboración del vice-presidente en quien puede delegar funciones específicas. Para las decisiones principales el órgano supremo es el presidente y vice-presidente en consejo de ministros. Estos son designados por el presidente y naturalmente se espera que haya coherencia en las decisiones del ejecutivo. La idea es que cada ministro está bien informado de su área, pues cada uno cuenta con funcionarios que lo informan y asesoran. Por esto las decisiones del presidente o de los ministros no se suponen 5 tomadas a la ligera ni como un asunto exclusivamente de la iniciativa del presidente o de un ministro. La Presidencia de la República y los ministerios se denominan en su conjunto como la administración central. Adscritos a los ministerios o la presidencia hay una enorme cantidad de organismos con mayor o mejor autonomía: institutos autónomos, organismos con una mayor o menor autonomía (como las universidades nacionales experimentales y no experimentales) y servicios de tipo muy diverso. Existen también empresas del estado que tienen una regulación mixta de derecho privado y de derecho administrativo, como parte del estado, aunque su relación mayor es con el ejecutivo. La magnitud y variedad de funcionarios o empleados del poder ejecutivo es un fenómeno principalmente de la segunda mitad del siglo XX. Hacia mediados del siglo XIX el número total de empleados del estado en Venezuela no llegaban a 5000, contando militares, empleados de correo, etc. (para una población aproximada de un millón de habitantes esparcidos en el territorio de la República que es básicamente el mismo que tenemos hoy en día)5. No tenemos las cifras para el presente, pero con seguridad se cuenta en millones de funcionarios para una población alrededor de los 30 millones. El número de empleados y recursos materiales que usan las otras ramas del poder público son incomparablemente menores en relación con los usados por la rama ejecutiva. La Venezuela de hoy es un país especialmente estatista y es probable que tengamos más empleados que dependen directa o indirectamente del estado por 100.000 habitantes que otros países, pero la hipertrofia de la rama ejecutiva no es un rasgo exclusivamente venezolano. La compleja vida moderna y las exigencias que la sociedad hace del estado requieren de ese enorme aparato para proveer servicios de salud, educación, seguridad, comunicaciones, etc. La Venezuela de hoy se caracteriza porque buena parte de los servicios públicos están manejados por entes adscritos a la rama ejecutiva nacional, lo cual no es así en la mayor parte de los países. Sin embargo, en todos ellos la rama ejecutiva ha crecido enormemente y maneja recursos incomparablemente mayores que las otras ramas del poder público. Esto obliga a replantear el tema de la separación de poderes y del control en el ejercicio del poder.6 Uno de los controles para evitar que quien dirija el poder ejecutivo fortalezca sus poder hasta el punto que pueda convertirse en tiránico es la limitación temporal. Por esto las distintas constituciones establecen límites temporales: generalmente un período fijo y la posibilidad de una sola reelección. Los regímenes autoritarios generalmente comienzan por buscar una reforma constitucional que elimine ese límite.7 5 R. Pérez Perdomo: “La organización del estado en el siglo XIX (1830-1899)”. Politeia, nº 14, 1990. Para un análisis detenido del asunto: Sebastián Soto Velasco: “La vieja y la nueva separación de poderes en la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo”. Estudios constitucionales, vol 16. Santiago, 2018. Elizabeth Magill: “Beyond powers in separation of powers law”. University of Pennsylvania Law Review, # 150, 2001. 7 En febrero de 2009 se aprobó la primera enmienda a la constitución de 1999 para permitir la reelección indefinida de todos los cargos electivos. Se reproduce el artículo de José Guédez Yépez (“El aleteo de la mariposa en 6 6 En los países con mayor desarrollo institucional mucho del control viene de la profesionalización de la administración. Los funcionarios son designados mediante procedimientos con criterios objetivos y no son fácilmente removibles por quienes ejercen el poder político, o en todo caso, están dispuestos a arriesgar la destitución para no hacer lo que consideran incorrecto. Donald Trump, quien tenía una manera personalista de dirigir al estado, los llamó el ‘deep state’ y los combatió, todo con gran ruido en unos medios independientes. Es por esto que la libertad de prensa o, en general, la independencia de los medios de comunicación masivos, es uno de los instrumentos de control en el ejercicio del poder. En el diseño constitucional el ejercicio del poder por la rama ejecutiva tiene controles que pueden ser externos o internos, formales o informales. El control por los medios de comunicación social y por la reacción de los ciudadanos es un control externo e informal. Los controles externos formales son los ejercidos por las otras ramas del poder público. Los controles internos informales derivan de la profesionalidad de los funcionarios: se espera que abogados, médicos, ingenieros, economistas, etc., al servicio del estado, actúen profesionalmente e impidan las decisiones erróneas o que propongan correctivos cuando éstas se produzcan. El control legal interno es ejercido por la Procuraduría General de la República que actúa coordinadamente con la consultoría jurídica de los ministerios y otros organismos públicos. Es de tanta importancia que debe ser tratada por separado. Los controles internos. La Procuraduría General de la República Es probable que el control interno más poderoso viene de los propios funcionarios, altos y medios. En la medida que los funcionarios interioricen el ethos de la función pública, es decir, asuman su papel como ciudadanos y como profesionales, no se prestarán para acciones ilegales o contrarias a la ética. Las presiones para cometer acciones indebidas barreras o resistencia muy difíciles de superar. Pueden ser resistencias expresas, o sea negarse a realizar los actos condenables motivando expresamente su negativa, o resistencias pasivas, es decir, la inacción. No hay expresión de resistencia, pero ella está allí, en la falta de acción. Por supuesto, la primera requiere una mayor valentía y puede tener consecuencias graves, según sea el carácter represivo o no del poder político. Los abogados pueden jugar un papel muy importante en el ejercicio del control interno. Los abogados, con frecuencia agrupados en la consultoría jurídica de la organización o actuando directamente como funcionarios, deben observar cuando las acciones propuestas son contrarias a la constitución o a las leyes, o incluso puede violar principios éticos. Eso es parte de su responsabilidad profesional. Dentro de la organización del estado Venezuela, Rusia y ¿México?”. Politika UCAB, 13-04-2022). Note el argumento de que la reelección del presidente en las repúblicas presidencialistas puede derivar en un severo autoritarismo. Los argumentos y fundamentos constitucionales de este breve artículo serán discutidos en clase. 7 El Procurador de la República preside este órgano del estado. Sus atribuciones están en los artículos 247 a 250, y en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Sus funciones son muy importantes: “asesora, defiende y representa judicial y extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República, y será consultado para la aprobación de los contratos de interés público nacional” (art. 247) En palabras sencillas es la consultoría jurídica del estado. El Procurador General es designado por el Presidente de la República con aprobación de la Asamblea Nacional. Dado su carácter consultivo debe asistir al consejo de ministros con voz, pero sin voto. Tradicionalmente la Procuraduría ha buscado contar con abogados destacados que están organizados jerárquicamente. Para los jóvenes es una oportunidad muy importante de aprendizaje y una experiencia muy apreciada. La rama ejecutiva y sus controles externos. La relación con el legislativo. En un estado de derecho moderno la rama ejecutiva tiene múltiples controles externos, más allá de la independencia de los medios de comunicación. El poder judicial controla la legalidad o constitucionalidad de los actos del ejecutivo si alguna persona o entidad introduce una queja. La rama legislativa tiene el control político. Este control versa más sobre los efectos y las consecuencias de las acciones. También hay organismos especializados como la Contraloría General de la República que debe revisar cuentas y manejo de recursos. El control puede ser a priori (antes de que se ejecute el acto) y/o a posteriori, es decir, evaluando los resultados y el uso de los recursos. Es tal la importancia de la rama ejecutiva del poder público (o gobierno) que para la mayor parte de la gente se identifica con el estado, pero debemos tener presente que la rama legislativa es parte del estado, parte del poder público. Dependiendo del sistema político, los parlamentarios pueden verse como más cercanos de la población. Esto es especialmente cierto cuando las circunscripciones electorales son pequeñas y la población sabe quien es su diputado y puede comunicarse fácilmente con su oficina o con la persona. En los regímenes presidenciales la oposición puede llegar a tener la mayoría en el parlamento. Lo que esto significa es que la oposición es parte del estado, tiene como función controlar al ejecutivo, hacer que rinda cuentas y que perciba los efectos que tienen sus políticas. En los regímenes parlamentarios, como en U.K. el gobierno o poder ejecutivo es una especie de comité del parlamento. Por eso no existe la posibilidad de que el gobierno esté en minoría: si llega a perder la confianza del parlamento, el gobierno cae. El gobierno tiene que dar cuenta de sus actos con regularidad. Los parlamentarios (generalmente los de oposición) piden explicaciones y con frecuencia cuestionan las acciones del gobierno. Observar una sesión del parlamento inglés es una experiencia: los miembros del gobierno llegan precedidos de un funcionario vestido con galas antiguas que lleva sobre un lujoso almohadón el mazo que representa el poder. Una vez que toman se asientan (todo puntualmente) comienza una sesión de preguntas y respuestas que son rápidas y precisas. No hay discursos. Con frecuencia hay 8 salidas con humor y las risas son parte de la escena y también del control. Un ministro puesto en ridículo puede sentir la presión de renunciar. Cuando es un tema de interés para todo el gobierno, el gobierno se somete a voto de confianza y si lo pierde, cae. Entonces debe formarse un nuevo gobierno. Para eso el jefe de estado (en U.K. la reina) debe llamar a los líderes de los partidos y consultarlos para que puedan formar un nuevo gobierno. Si no hay acuerdo, se debe convocar nuevas elecciones. El jefe del estado no puede gobernar por sí mismo, pero su papel puede ser muy importante: él decide a quién pedirle que forme un nuevo gobierno, pero esto resulta de la consulta que hace con los partidos. El jefe del estado tiene también un papel muy importante en la representación del estado y debe ejercer un liderazgo político y ético. Esto lo mostró el Juan Carlos de España cuando su aparición en la televisión fue suficiente para los militares alzados que tenían secuestrados a los miembros del parlamento (en España se llaman Las Cortes) depusieran las armas. Al final de su reinado su liderazgo ético decayó con graves consecuencias para el prestigio de la monarquía misma. En los países presidencialistas, la misma persona es jefe de estado y de gobierno. Tiene una legitimidad democrática independiente del poder legislativo. Esto puede plantear conflictos importantes sobre todo cuando la oposición domina en el poder legislativo o en una de sus cámaras. Estados Unidos tiene una experiencia interesante, pues los ministros (en Estados Unidos, secretarios) y otros cargos importantes deben ser designados por el presidente y confirmados por el senado. Sus credenciales son examinadas. El presupuesto debe ser aprobado por la cámara de representantes y luego aceptado por el ejecutivo. La falta de aprobación por desacuerdo paraliza al gobierno. Es importante tener en cuenta que el sistema de gobierno de los Estados Unidos es muy complejo porque el poder político está distribuido entre distintos ámbitos. A los ojos de quienes miran a los Estados Unidos desde estados más centralizados puede dar la impresión de que el estado como ente unitario no existe8. En todo caso, el poder político del presidente es limitado como lo mostró recientemente el esfuerzo de Donald Trump de falsificar los resultados electorales para mantenerse en la presidencia. El caso de Francia es especialmente interesante porque tenía un sistema parlamentario lo que le había causado problemas de inestabilidad en el gobierno y dificultad para que el gobierno pudiera afrontar los problemas políticamente muy importantes. La constitución de 1958 reforzó los poderes del presidente y le dio la facultad de disolver el poder legislativo y convocar nuevas elecciones, pero la Assemblée Nationale puede disolver al gobierno (pero no destituir al presidente de la República). Desde 1962 el presidente es elegido por voto directo y universal. El primer presidente bajo esta constitución, el general Charles de Gaulle9, quien había Laurent Cohen-Tanugi: Le droit sans l’État: sur la démocratie en France et en Amérique. Presses Universitaires de France. Paris 1985. Como experiencia personal y estando en Washington, viví una paralización del gobierno. Unos cuantos servicios dejaron de funcionar, pero fuera de Washington la disrupción fue mínima (hay un acuerdo previo que la paralización no afecta a las fuerzas armadas ni algunos otros servicios esenciales). El país no se paraliza cuando el gobierno federal deja de funcionar. Esto hace que a los ojos de un observador acostumbrado a un estado centralizado la percepción es que no hay realmente estado 9 De Gaulle (1890-1970) fue presidente de Francia entre 1959 y 1969. 8 9 sido líder de la resistencia contra la ocupación alemana y tenía un enorme prestigio, utilizó el referéndum para la consulta directa al pueblo, adquiriendo un poder enorme. A la vez, la primera vez que perdió un referéndum renunció a la presidencia y se retiró a la vida privada. Los siguientes presidentes se han encontrado varias veces en minoría en el parlamento y el gobierno ha sido de los partidos con tendencia política a veces diametralmente opuesta a la del presidente. La opción que han tomado es la llamada ‘cohabitación’. El presidente mantiene la dirección de la política exterior y de los asuntos militares, en colaboración con el gobierno, pero la política interna es dirigida por el gobierno (presidido por el primer ministro). La constitución de 1999 tomó muchos rasgos de la constitución francesa. Los ministros pueden ser llamados a rendir cuenta ante las comisiones parlamentarias. Pueden ser sometidos a voto de censura y, en caso de que esta se produzca, deben ser destituidos. Hay unos límites a ese poder de la Asamblea Nacional. Pero no hay la posibilidad de que el gobierno tenga una orientación distinta a la del presidente, como en Francia. El ejemplo del General De Gaulle de renunciar cuando perdió un referéndum tampoco ha sido seguido. El otro control externo es el ejercido por la rama judicial. También esta es parte del estado, pero los jueces que son los personajes centrales de esta rama, son institucionalmente independientes tanto de la rama ejecutiva como de la legislativa y, conforme al diseño constitucional, deben protegernos como ciudadanos ante cualquier abuso del poder. Estas facultades de control serán estudiadas cuando se analice la judicatura. ¿En qué consiste el control que puede ejercer el legislativo sobre el ejecutivo en la constitución de 1999 y cuál ha cuál ha sido la práctica política en Venezuela? ¿Cuáles son los obstáculos para que ese control sea efectivo? ¿Cuáles son las condiciones para que los controles internos puedan funcionar? ¿Son diferentes para que puedan funcionar los controles externos? 10 Anexo 5.1. Gerardo Fernández: “El poder ejecutivo en la constitución de 1999”, Caracas, 2000. EL PODER EJECUTIVO EN LA CONSTITUCION DE 1999 Gerardo Fernández V. A efectos metodológicos dividiremos nuestra exposición en cuatro partes. En primer lugar, abordaremos la noción de Poder Ejecutivo, situándonos de esta manera en el plano conceptual; en segundo lugar, analizaremos la estructura y organización del Poder Ejecutivo en la Constitución de 1999; en tercer lugar, analizaremos las atribuciones y el rol que ejerce el Poder Ejecutivo y; por último, haremos algunas reflexiones sobre el desequilibrio institucional a favor del Ejecutivo Nacional en la Constitución de 1999. 1. La noción de Poder Ejecutivo La doctrina ha tratado de interpretar y explicar la idea o noción de Poder Ejecutivo otorgándole dos sentidos o significados que se complementan entre sí, pero que hoy resultan, a nuestro modo de ver, insuficientes. En sentido material, Poder Ejecutivo se traduce en ejecución de leyes; en sentido orgánico se ha señalado, que es la autoridad política encargada de la función de ejecutar las leyes. Además, se ha pretendido otorgarle un sentido de oposición, de contraposición para diferenciarlo del legislativo, parlamento o congreso. En todo caso, la situación descrita da una idea la situación descrita de subordinación del Poder Ejecutivo con respecto al legislativo. Sin embargo, esta noción ha avanzado significativamente y se ha impuesto otra realidad que en definitiva es la que hoy en día define de manera más completa y exacta lo que debe entenderse por Poder Ejecutivo como rama u órgano del Poder Público. El Poder Ejecutivo ha adquirido autonomía y no simplemente se encarga de ejecutar la ley; ha quedado superada definitivamente la concepción rosseauriana que entendía al Poder Ejecutivo como encargado unicamente de asegurar la ejecución materia de las leyes, posición esta que motivo la inclusión del articulo 65 de la Constitución Francesa de 1793, donde se estableció que el ejecutivo no podia sino actuar en ejec ción de las leyes y de los decretos adoptados por el Cuerpo Legislativo. En palabras del maestro Maurice Hauriou, el reconocimiento de la autonomía se impone porque solo el Poder Ejecutivo posee la síntesis de la concepción, de la decisión y de la ejecución. Señalaba igualmente el autor citado, que la acción del ejecutivo depende de la ley, pero hay necesariamente una acción administrativa y gubernamental autónoma que le permite desarrollar la ley y tomar decisiones administrativas y de gobierno dentro del marco de esa ley. De esta manera se fortalece la idea de que el ejecutivo no simplemente ejecuta, sino que va mucho más allá, desechándose la interpretación de que es una rama subordinada al legislativo. 11 Otro argumento que contribuye a reconocer la autonomía del ejecutivo y demostrar que su rol va más allá de la simple ejecución de la ley, se deriva del análisis de las atribuciones que asume el Poder Ejecutivo en la actualidad. Así, asume una función administrativa y de mantenimiento del orden público. Igualmente, organiza la administración pública, administra los servicios públicos y la hacienda pública, realiza los nombramientos de funcionarios, asume la contratación del estado y la política exterior, discute, negocia y acuerda los tratados internacionales, nombra embajadores, asume la defensa nacional e, importante a destacar, asume una potestad normativa independiente cuando ejecuta o lleva a cabo un poder reglamentario autónomo y dicta, en virtud de una habilitación legislativa, decretos legislativos o decretos-leyes, pudiendo, inclusive, invadir la reserva legal. Pero, además, el ejecutivo asume una potestad normativa importante cuando ejecuta y lleva a cabo legislación de emergencia o adopta normas que invaden la reserva legal en situaciones de emergencia, de acuerdo al derecho positivo constitucional de cada país y cuando suscribe, firma y negocia acuerdos internacionales. El ejecutivo va más allá de su tradicional rol de ejecución, cuando asume iniciativa legislativa, cuando participa activamente en el proceso de discusión en la ley, cuando formula un veto legislativo o cuando, en régimen parlamentario, establece la agenda legislativa. Es evidente que queda superada la noción original de que el poder ejecutivo es el poder ejecutor de la ley. Por ello, se ha impuesto la autonomía del ejecutivo y basta la reformulación de las denominaciones la de los órganos del poder público. Proponiéndose que al poder ejecutivo se le denomine poder gubernativo y al poder legislativo, poder contralor y de esta forma lograr una adecuación entre las denominaciones que reciben los órganos del poder y el rol esencial que ejerce cada uno de ellos. El ejecutivo administra, establece políticas, decide la acción de gobierno y asume una potestad normativa cada vez más importante y, por su parte, el legislativo está asumiendo cada vez más su rol contralor, incluso al momento de hacer la ley. 2. La estructura y organización del Poder Ejecutivo A. La tipología del Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo adopta diversas formas. No obstante ello, podríamos intentar determinar la existencia de cierto tipo de órganos que, sin lugar a dudas, conforman el Poder Ejecutivo en términos generales. En primer lugar, un Jefe de Estado y, en segundo lugar, el gobierno. El Jefe de Estado es un título que se le puede otorgar a un monarca o a un presidente electo, a una persona que dispone de todos los poderes o que dispone de pocos poderes o a un órgano compuesto o individual. El Jefe de Estado es aquel que ejerce la magistratura suprema del estado. Es el órgano de representación de ese estado. Normalmente, cuando hablamos de un Jefe de Estado nos referimos a aquella autoridad que asume o que representa la permanencia del estado, representa la comunidad nacional, ligando su rol a la representación y la gran magistratura del estado. Es aquella autoridad a la cual le corresponde dirigir los asuntos exteriores y de defensa. 12 El Gobierno es la parte del ejecutivo encargada de la administración, de la gestión efectiva del aparato administrativo y de los servicios públicos. Es el elemento activo encargado de la gerencia administrativa y de los asuntos ordinarios y cotidianos de la administración, determinando la conducción de la política de un país. Es el Elemento responsable por excelencia, tanto desde el punto de vista político como administrativo. El Gobierno es un órgano colegiado compuesto por un aparato administrativo complejo entre los cuales destacan la jefatura del gobierno, los ministerios o secretarias y los gobiernos, los ministerios o secretarias y las demás administraciones o agencias gubernamentales. B. La conformación del Ejecutivo en Venezuela a. Ejecutivo colegiado y complejo El Poder Ejecutivo en la Constitución de 1999, está regulado en el Titulo V, Capítulo II, Artículos 225 y subsiguientes. Del artículo 225 de la Constitución se desprende, que tenemos un ejecutivo colegiado y complejo. Ello así, visto que es ejercido, en primer lugar, por el Presidente de la República, pero, además, por el Vicepresidente Ejecutivo, los ministros, que reunidos con el Presidente y con el Vicepresidente conforman un órgano de acción y de decisión como es el Consejo de Ministros y por los demás funcionarios que determinen la Constitución y las leyes. Así, entre los otros funcionarios que determina la Constitución y las leyes, encontramos al Procurador General de la República, al Consejo de Estado, órgano consultivo y de asesoría cuyas propuestas y opiniones no son vinculantes y el Consejo Federal de Gobierno, órgano regulado en el artículo 185 de la Constitución encargado de la planificación y coordinación de todas las acciones tendentes al desarrollo del proceso de descentralización. Debemos señalar como dato significativo, que estos dos órganos del Poder Ejecutivo están compuestos no sólo por autoridades que tradicionalmente conforman el Poder Ejecutivo como son el Presidente, el Vicepresidente o los ministros, sino que, por ejemplo, en el caso del Consejo de Estado regulado en el artículo 251 y 252 de la Constitución, si bien está conformado por el Vicepresidente, quien lo preside, también forman parte del mismo, funcionarios o representantes designados por la Asamblea Nacional, por el Tribunal Supremo de Justicia y por los Gobernadores de Estado que coadyuvan en la tareas de orden administrativo. Igual sucede con el Consejo Federal de Gobierno, regulado en el artículo 185 del Texto Fundamental, que está conformado por autoridades que no forman parte del Ejecutivo Nacional. b. La condición de Presidente de la República La primera autoridad que conforma ese órgano complejo que constituye el ejecutivo nacional es el Presidente de la República. De acuerdo al Artículo 226 de la Constitución, el Presidente es el jefe de estado y a su vez asume y conduce la acción gubernamental y la jefa de 13 gobierno. En términos constitucionales, se lo define como jefe del ejecutivo nacional en la más pura tradición presidencialista venero del y latinoamericana. La jefatura del ejecutivo recae en una sola autoridad, por lo cual, desde el punto de vista técnico y en la más pura tradición presidencialista, se consagra un poder ejecutivo monista o concentrado ya que en una misma persona se concentra el jefe de gobierno y jefe de estado alejándonos de la estructura bicéfala tradicional del régimen parlamentario. Tenemos entonces, que se establece un ejecutivo monista concentrado, pero a su vez colegiado, ya que necesariamente ese jefe de estado y ese jefe de gobierno, que es uno solo, debe asociarse con otros órganos u otras autoridades para poder adoptar las decisiones gubernamentales. Nuestro sistema se diferencia del sistema de gobierno norteamericano, visto que en dicho país se consagra un ejecutivo monista, pero unitario, que si bien tiene un jefe de estado que es a su vez el jefe de gobierno, no tiene necesidad de asociarse con nadie para gobernar. Formalmente hablando, desde el punto de vista constitucional, no existe un consejo de ministros o un gabinete con el cual se debe reunir para adoptar decisiones. Asimismo, nos diferenciamos del sistema clásico parlamentario donde hay un ejecutivo dualista, por un lado, el jefe de gobierno y por otro el jefe de estado. Tenemos entonces que, en la Constitución de 1999, el Presidente de la República es el jefe de estado y el jefe de gobierno, el cual para ejercer la acción gubernamental y tomar la decisión de Gobierno debe asociarse con otras autoridades. c. El mandato presidencial Es un mandato a seis años, con reelección inmediata, adoptándose de esta manera una fórmula novedosa en relación con la Constitución de 1961. El Presidente de la República se designa mediante elección di-rea, universal y secreta. Se proclama Presidente a aquel candidato que haya obtenido la mayoría de votos válidos. En definitiva, se adopta un Sistema simple, a una sola vuelta, adjudicándose el mandato a aquel candidato que obtenga la mayoría relativa de los votos. De esta forma quedó desechada la propuesta de adoptar el sistema a doble vicla para la elección del Presidente, mecanismo este que, a nuestro modo de ver, puede ser garantía da mayor legitimidad de la autoridad presidencial. Dicho sistema se ha adoptado en las constituciones más recientes que se han elaborado en América Latina, como son los casos colombiano, peruano, argentino y chileno, entre otros. Se establecen como condiciones de elegibilidad exigidas para ser Presidente de la República la de ser venezolano por nacimiento, sin otra nacionalidad, de treinta años de edad y de estado seglar. Además se establece como condición de elegibilidad el de no haber estado 14 sometido a condena mediante sentencia definitivamente firme (artículo 227 de la Constitución). Conforme al artículo 229 de la Constitución, no puede ser electo Presidente, mientras ejerza el cargo, el vicepresidente, los gobernadores de estados, el alcalde y los ministros del Ejecutivo Nacional. La redacción de la norma constitucional nos plantea la duda de sí se trata de una separación absoluta o temporal. Tal asunto reviste particular importancia para el caso de los alcaldes y gobernadores que se postulen a la presidencia de la república, sin habérseles vencido su mandato. Este tema va a requerir, sin lugar a dudas, de la interpretación constitucional por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. También aquí se plantea un tema que va a tener trascendencia práctica, como es la figura novedosa en nuestro sistema constitucional del Presidente-candidato, lo cual va a ameritar la inmediata regulación que garantice evitar el ventajismo presidencial en la campaña electoral y el uso abusivo de los recursos del estado puestos a disposición del Presidente de la República. Especial comentario nos merece el hecho de que esta previsión contenida en el artículo 229 se presente de manera discriminatoria al establecer la condición de inelegibilidad referida a otras autoridades diferentes y de menor rango que el Presidente de la República; con el contenido de esta norma consideramos que no se garantiza el interés tutelado de manera completa, al excluir al Presidente y establecer la condición de inelegibilidad a otros funcionarios de menor rango. De esta manera se estaría produciendo una discriminación, ya que dicha condición de inelegibilidad se ha debido consagrar para todos los funcionarios, incluyendo al presidente, o simplemente obviarse. Tenemos en esta Constitución de 1999, un régimen novedoso de subrogación presidencial, a fin de determinar la forma como se llenan las vacantes en caso de que se produzcan faltas temporales y absolutas del Presidente de la República. En el artículo 233 se establecen expresamente los supuestos que constituyen falta absoluta por parte del Presidente de la República, tales como la muerte, la renuncia, la destitución decretada por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, la incapacidad físicomental permanente, certificada por una junta médica designada por el Tribunal Supremo de Justicia y, entendemos, aunque hay problemas de redacción de la norma, con la aprobación de la Asamblea Nacional. Los supuestos para llenar la vacante en caso de falta absoluta del Presidente son los siguientes: antes de la toma de posesión del Presidente electo, el Presidente de la Asamblea Nacional asume la Presidencia de la República y se produce la convocatoria a una nueva elección en el término de treinta días; cuando se produce la falta absoluta después de la toma de posesión y hasta que se cumpla el cuarto año del período constitucional, asume la Presidencia de la República, de manera temporal, el Vicepresidente y se convoca nuevamente a elección en un plazo de treinta días; cuando se produce la falta absoluta después de haber 15 transcurrido el cuarto año del período constitucional la presidencia es asumida por el Vicepresidente de la República hasta la finalización del período constitucional. Por su parte, conforme al artículo 234 de la Constitución, las fallas temporales son asumidas por el Vicepresidente. Se considera falta temporal aquella que no exceda de noventa días, permitiéndose la pro-toga de dicho plazo de noventa días por decisión de la Asamblea Nacional, Si la falta temporal se prolonga por un lapso mayor de noventa días, la Asamblea Nacional debe considerar por mayoría de sus integrantes, si esa falta se debe considerar falta absoluta, con lo cual se entra en el régimen de subrogación presidencial, previsto en el artículo 233. En el artículo 235 del texto fundamental se regula la ausencia del Presidente por viajo al exterior, en cuyo caso sólo es requerida la autorización por parte de la Asamblea Nacional, cuando el viaje presidencial exceda de cinco días consecutivos. d. El Vicepresidente Ejecutivo El Vicepresidente Ejecutivo constituye una figura novedosa en la Constitución de 1999, que se incorpora a la estructura del Poder Ejecutivo y la cual queda regulada en los artículos 238 y siguientes. Constituye un agente, un órgano, un colaborador del Presidente de la República, quien es nombrado y destituido por este último, a su libre discreción. El Vicepresidente es un colaborador directo del Presidente de la República y coordina según instrucciones presidenciales el aparato administrativo; asimismo, preside el Consejo de Ministros previa autorización del Presidente, propone ministros y asume determinadas atribuciones por delegación presidencial. Si analizamos el rol que cumple o pudiera cumplir este funcionario, vemos que son pocos los poderes propios, reales y efectivos que de manera directa le atribuye la Constitución. Actúa, a nuestro modo de ver, en la medida que el Presidente, de acuerdo a su personalidad y necesidades, permita su actuación. Pudiera llegar a tener un rol esencial en caso de que el Presidente delegue en el Vicepresidente, reales e importantes atribuciones que le permitan manejar el Consejo de Ministros, los gabinetes sectoriales o determinadas gestiones administrativas de cierta importancia. Es más, pudiera convertirse en un real conductor y director de la política gubernamental. Pero también pudiera convertir-se, si no se le otorgan poderes reales, en una figura poco relevante o influyente en la conducción política y la gestión gubernamental. Si el Presidente de la República delega y permite que el Vicepresidente actúe, podría convertirse en un verdadero conductor de la política y de la acción gubernamental, siendo, en caso de crisis gubernamentales, una verdadera válvula de escape para resolverlas. El Vicepresidente es responsable, no solamente ante el Presidente quien lo designa a su libre arbitrio, sino que también es responsable ante la Asamblea Nacional mediante el voto de censura individual, que pudiera acarrear su destitución, si es aprobada la moción de censura 16 por las tres quintas partes de la Asamblea Nacional, de acuerdo al Artículo 240 de la Constitución. El Vicepresidente tiene que refrendar, para su validez, todos los actos presidenciales, con excepción de los establecidos en los numerales 3 y 5 del Artículo 236. e. Los ministros y el Consejo de Ministros Hemos señalado, que desde el punto de vista constitucional se configura un ejecutivo colegiado. Los ministros participan en el Consejo de Ministros, el cual constituye un instrumento fundamental de la acción de gobierno y en él se adoptan la mayoría de los actos gubernamentales. Los ministros cumplen un triple rol; en primer lugar, son miembros del Consejo de Ministros, donde se adoptan la mayoría de las decisiones establecidas en el Artículo 236 de la Constitución; en segundo lugar, son órgano directo del Presidente, refrendan sus actos, lo asesoran y; en tercer lugar, los ministros asumen un rol de jefes de sus despachos ministeriales, en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Administración Central. En la Constitución de 1999, se establece la existencia de los Ministros de Estado cuya función primordial es asesorar al Presidente de la República en las materias que este le asigne y participar en Consejo de Ministros. Se plantea el tema de si hay alguna modificación en el régimen aplicable a los Ministros de Estado en esta nueva Constitución y si ellos pudieran asumir o no, como lo hacían bajo el régimen de la Constitución de 1961, la jefatura, dirección o conducción de alguna administración pública. Algunos sostienen, que del contenido del artículo 243 de la Constitución se les veda la posibilidad de estar al frente de administraciones públicas y, en consecuencia, los Ministros de Estado, según el régimen de la Constitución de 1999, asumirían exclusivamente funciones de asesoría y de participación en el Consejo de Ministros. f. El Procurador General de la República El Procurador General de la República asume la representación judicial y extrajudicial de la República de Venezuela y asesora jurídicamente a la misma. En el artículo 247 de la Constitución de 1999, se establece la obligación de consultarle para la aprobación de los contralos de interés público nacional. Así, en este sentido, antes de la aprobación de dichos contratos por parte de la Asamblea Nacional se debe requerir la opinión del Procurador. Falta por resolver la interrogante que siempre ha existido en la doctrina sobre lo que, en términos concretos, debe entenderse por contratos de interés público nacional, sobre lo cual siempre se han planteado dudas. Asimismo, se debe determinar el carácter, naturaleza y efectos de dicha consulta. 17 Resulta una novedad, que a partir de esta Constitución el Pro. curador General de la República es miembro de derecho del Consejo de Ministros, con derecho a voz. Debemos mencionar, que para ser Procurador General de la República se exigen los mismos requisitos y condiciones establecidos en la Constitución para los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia. El Procurador es designado por el Presidente de la República, con la autorización de la Asamblea Nacional. g. El Consejo de Estado El Consejo de Estado es un órgano de naturaleza consultiva en términos generales. En un primer momento se pensó, tal como se desprende de los debates y argumentaciones públicas llevados a cabo durante la elaboración de la Constitución, que éste órgano tuviera naturaleza consultiva en el ámbito jurídico; pero tal postura hacía solapar las funciones de este organismo con la Procuraduría General de la República. La ley determinará los términos de su actuación. Sin embargo, creo que esta figura jurídica va a tener poca relevancia práctica. 3. Las atribuciones del Ejecutivo A. Atribuciones propias del Presidente de la República y las que ejerce en Consejo de Ministros La acción gubernamental y el diseño de las políticas del ejecutivo es una obra colegiada. El Presidente actúa individualmente sólo de manera excepcional. La regla general es la actuación en Consejo de Ministros, una actuación colegiada, ya que exige el refrendo ministerial, lo cual es requisito para la validez de ciertos actos del Eiecutivo, en los términos del artículo 236 de la Constitución. La mayoría de las atribuciones del ejecutivo son ejercidas por el Presidente en Consejo de Ministros, con la sola excepción de las establecidas en los numerales 3º y 5° del artículo 236, antes referido, que no requieren ni de refrendo ministerial ni que su adopción se lleve a cabo en Consejo de Ministros, por tratarse del nombramiento del Vicepresidente Ejecutivo y del nombramiento y remoción de los Ministros, así como la dirección de la Fuerza Armada Nacional. La mayoría de las atribuciones del Presidente de la República, en los términos del artículo 236, requieren adoptarse en el seno del Consejo de Ministros, los cuales requieren del voto afirmativo mayoritario de sus miembros y su correspondiente firma. Las atribuciones conferidas en los numerales 2, 4, 6, 11, 15, 16,17, 19 y 23 no necesitan adoptarse en Consejo de Ministros, pero para su validez requieren la firma del vicepresidente y del ministro respectivo. B. Las nuevas atribuciones del Ejecutivo Nacional 18 En primer lugar, la establecida en el numeral 6 del artículo 236 de la Constitución, referente al ejercicio del mando supremo de la Fuerza Armada Nacional y promover sus oficiales a partir del grado de Coronel o Capitán de Navío y nombrarlos para los cargos que le son privativos. Con ello se introduce una nueva expresión no existente en la Constitución de 1961, como es la de ejercer "el mando supremo", la cual se caracteriza por su contundencia y permite inferir la intención del constituyente de que el Presidente de la República posea un manejo administrativo notorio del aparato militar. Además, al Presidente le corresponde la promoción de la alta oficialidad de la Fuerza Armada sin ningún tipo de control por parte del órgano parlamentario, en este caso de la Asamblea Nacional, lo cual constituye una novedad en la Constitución de 1999. Comentario nos merece el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución, que le otorga la posibilidad al Ejecutivo Nacional de asumir potestad normativa excepcional mediante decretos leyes y previa habilitación legislativa. La novedad consiste, en que el ámbito material de la habilitación, en principio, es ilimitada ya que anteriormente se Circunscribía a los asuntos económicos y financieros. Algunos analistas constitucionales han sostenido, que, en virtud de la amplitud material de la habilitación, pudiera llegarse hasta el punto de limitarse los derechos y garantías constitucionales por esta vía excepcional, lo cual sería violatorio de tratados y convenios internacionales, ya que solamente el sistema de libertades puede ser limitado mediante ley, definiendo ésta como el acto normativo que emana de los cuerpos colegiadores bajo el procedimiento establecido en la Constitución. De otra parte debemos señalar, que en esta nueva Constitución se produce una verdadera delegación legislativa, lo cual, desde el punto de vista técnico-jurídico, nos lleva a concluir que la materia delegada no puede ser asumida por el ente delegante hasta que venza el plazo de la delegación. En el numeral 20 del artículo 236 de la Constitución, se rompe con la tradición constitucional de considerar reserva legal todo lo referente a la organización de la administración pública. De ello se deriva, que lo concerniente a la organización de la administración pública central y descentralizada puede ser regulado por vía reglamentaria. Así, el Ejecutivo Nacional puede fijar el número, organización y competencia de los ministerios, así como la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros. El numeral 21 del artículo 236, tantas veces referido, introduce una figura propia del régimen parlamentario como es la disolución de la Asamblea Nacional. Introducir esta figura en el contexto de una Constitución que consagra un régimen de tradición presidencialista, con reforzamiento del ejecutivo, nos parece poco acertado desde el punto de vista técnico e inconveniente desde el punto de vista político, más cuando no está previsto como contra peso institucional la responsabilidad gubernamental solidaria ni, por supuesto, una estructura bicéfala en el Ejecutivo. Consideramos que la disolución, en los términos consagrados en la Constitución, sólo va a constituir una herramienta para desmotivar a la Asamblea Nacional al momento de proponer un voto de censura al Vicepresidente. En definitiva consideramos, que la disolución como mecanismo constitucional va hacer de poca utilidad práctica. 19 Por último sobre este tema tenemos, que el Presidente tiene iniciativa de referéndum en los términos del numeral 22 del artículo 236 y, en tal sentido, puede convocar a referéndum aprobatorio de leyes, abrogatorio de leyes y consultivo, así como tiene la posibilidad de iniciativa de reforma constitucional en los términos del artículo 342, de enmienda constitucional en los términos del artículo 341 y de convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, en los términos del artículo 348. 4. El desequilibrio institucional a favor del Ejecutivo Nacional. El Ejecutivo fortalecido. En la Constitución de 1999 nos encontramos con elementos que nos permiten concluir en la existencia de un ejecutivo fortalecido. A tal conclusión se llega, no porque el ejecutivo tenga más atribuciones de las que le estaban atribuidas en la Constitución de 1961, sino porque el sistema constitucional está concebido de tal forma, que en definitiva establece un desequilibrio institucional a favor del ejecutivo. En primer lugar, se establece un mandato presidencial muy largo con posibilidad de reelección. Este mandato es el más largo que se establece en la Constitución. En segundo lugar, nos conseguimos con que hay un fortalecimiento exagerado del estamento militar en esta Constitución, lo cual fortalece, por ende, sin lugar a dudas, al Ejecutivo Nacional y en particular al Presidente de la República. Recordemos que es el jefe supremo y comandante de la Fuerza Armada, ejerciendo su mando y disponiendo sin control alguno institucional los ascensos de la alta oficialidad. Así, se constitucionaliza el régimen de seguridad y defensa en los términos del artículo 328 y subsiguientes de la Constitución; se le otorga excesiva importancia a que el jefe de estado y jefe de gobierno asuma el mando de una Fuerza Armada Nacional unificada administrativamente; la Fuerza Armada Nacional es beligerante, quedando eliminada la tradicional cláusula de obediencia del poder militar al civil, y tiene derecho al sufragio, corriéndose un grave peligro de politización del estamento militar; asimismo, la Fuerza Armada, bajo el nuevo concepto constitucional de seguridad y defensa consagrado en los artículos 322 y 326, participa en el desarrollo nacional y es parte activa del desarrollo cultural, social y económico, con lo cual, bajo este esquema, el estamento militar no tiene límites en cuanto a su participación en los procesos económicos, sociales, políticos y culturales, retomándose conceptos que eran propios de los regímenes de seguridad y defensa que se impusieron en alguna época en el cono sur americano; a ello le debemos agregar, que la Fuerza Armada Nacional tiene autonomía en materia contralora y de seguridad social; por su parte, de acuerdo al artículo 322 puede participar en la actividad de policía administrativa y de investigación penal, un rol que le está atribuido normalmente en los países democráticos a la autoridad civil y; por último, hay un elemento adicional que fortalece el estamento militar, como es otorgarle competencia en materia armamentista, asunto que igualmente corresponde por tradición democrática y administrativa a la autoridad civil. Otro signo fundamental del fortalecimiento del ejecutivo es el debilitamiento estructural de los otros órganos del poder. Sin lugar a dudas, en esta Constitución hay debilitamiento estructural del parlamento, al consagrarse la asamblea única, al reducirse el 20 número de diputados, al limitar el número de comisiones parlamentarias, al consagrarse, en los términos expuestos, la disolución de la Asamblea Nacional y establecerse el particular régimen de la habilitación legislativa antes mencionado, entre otros. Consideramos, que también hay un debilitamiento estructural de las instituciones políticas y el rol que ejercen los estados miembros de la federación. No se avanza en esta Constitución ni un ápice en materia de descentralización, ni en la búsqueda de un nuevo federalismo y se evidencia del texto constitucional un desprecio institucional a lo que es el ámbito estadal, lo cual, sin lugar a dudas, implica su debilitamiento del régimen de los estados. Anexo 5.2. Eglé Iturbe de Blanco: “La consolidación institucional del poder ejecutivo”. Politika UCAB, 2020 Desde que Nicolás Maduro asumió la presidencia de Venezuela, en Marzo de 2013, se puso como misión avanzar en la implantación del socialismo del siglo XXI, asumiendo la continuación de la destrucción de las instituciones democráticas para edificar otras que le dieran el control total del país. El sacudón adoptado ese año con el cambio de varios ministros fue el primer paso hacia ese objetivo. Las principales acciones encaminadas a ese proceso estuvieron dirigidas al inicio, al fortalecimiento de la estructura institucional del Poder Ejecutivo, creando para ello un nivel intermedio de coordinación de los ministerios: las vicepresidencias sectoriales. En ese momento se crearon siete de ellas y los ministros pasaron a un segundo nivel, violando el artículo 242 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) que señala: “los Ministros o Ministras son órganos directos del Presidente de la República y reunidos o reunidas conjuntamente con este o esta y con el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, conforman el Consejo de Ministros “. La segunda acción fue la implantación de hecho de un gobierno cívico-militar que se ha manifestado en la incorporación al gabinete de militares de alto rango. Estas personas han ocupado carteras y cargos de significación en las políticas públicas en casi todos los sectores económicos, productivos, de defensa, seguridad interna, infraestructura y transporte. En el 2018 se tuvieron 12 ministros militares, entre activos y retirados¸ y para lo que va del 2020, se tienen 10 ministros en las carteras de Alimentación, Agricultura Productiva y Tierras, Defensa, Desarrollo Minero Ecológico, Petróleo, Despacho de la Presidencia y Seguimiento de la Gestión de Gobierno, Ecosocialismo, Relaciones Interiores, Justicia y Paz, Obras Públicas, Transporte y Hábitat y Vivienda. Al lado de los ministros se tienen al menos 1 o 2 viceministros por ministerio y varios presidentes de órganos y empresas. Las siguientes acciones han estado dirigidas a la incorporación, por distintos mecanismos, de las decisiones de los otros poderes públicos a la voluntad del Ejecutivo. En este caso del Tribunal Supremo de Justicia y la Asamblea Nacional. En el 2015 a raíz de la victoria de la oposición en las elecciones parlamentarias, con una mayoría calificada con 2/3 de los diputados electos, se generaron efectos inmediatos en el gobierno: a) la presidencia saliente de 21 la AN nombró el 23 de diciembre, antes de la toma de posesión de la nueva Asamblea, a los 13 magistrados principales y 21 suplentes del TSJ sin que se cumplieran los requisitos establecidos en la CRBV, para así asegurarse una mayoría favorable al gobierno en el máximo tribunal , b) a los pocos días de instalada la AN anuló las elecciones del estado Amazonas para quitarle a la AN la mayoría calificada (110 diputados) y hoy, 5 años después, aún esa entidad no tiene representación, (sentencia No 1 del 2016 de la Sala Electoral ) y ,c) paso seguido, en agosto del 2016,declaró en “desacato” a la AN por el mismo motivo, declarando que todas las decisiones de órgano legislativo eran “carentes de validez ,existencia y eficacia jurídica, mientras dure el desacato”. El TSJ ha asumido funciones legislativas y nombrado un nuevo CNE sin consulta, ha inhabilitado partidos políticos y entregado sus símbolos y nombres a nuevas directivas seleccionadas por el Tribunal. Así mismo, ha designado el contralor, el procurador y el defensor del pueblo, sin participación de la AN. En marzo el TSJ intentó eliminar la inmunidad parlamentaria por encontrarse la AN en desacato (sentencia 155) pero encontró la oposición formal de la Fiscal General de la República y hubo de suspender la decisión. En Mayo del 2017 convocó a la elección de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC), que se instaló los primeros días de agosto en el Palacio Federal, donde funciona la AN legítima. La ANC ha dictado a la fecha decenas de decretos y leyes constitucionales, (leyes que no están previstas en la Constitución) pero no ha presentado ningún borrador de una nueva Constitución, que era su mandato. Está previsto que luego de la elecciones del 6 de diciembre, la ANC cese en sus funciones. El régimen ha tomado iniciativas adicionales para cooptar los gobiernos estadales, y para las elecciones regionales de 2017 designó nueve ministros y diputados para competir por los estados Apure, Aragua, Bolívar, Falcón, Vargas, Lara, Miranda, Sucre y Trujillo .Todos fueron electos y hoy hay 19 gobernadores del chavismo. Igualmente el gobierno ha tomado una nueva iniciativa, la de sustituir ocho ministros del gabinete ejecutivo para que participen en las elecciones de la próxima AN el 6D, incluidos en la lista nacional, no prevista en las elecciones legislativas anteriores y para cuya lista no votarán los electores. Ellos son Jorge Rodríguez, Blanca Eekhout, Pedro Infante, Asia Villegas, Gilberto Pinto, Gabriela Peña, Aloha Nuñez, e Iris Valera. Con ambas decisiones aspira mantener el control de los 19 gobernadores afectos al régimen y para restarle competencias a los cuatro gobernadores electos por las toldas de la oposición, se le colocó a cada uno de ellos un protector del estado, figura a la que se le transfirió gran parte de las facultades del gobernador y de los recursos destinados a las entidades, dejándolos en minusvalía frente a sus electores. Siendo esta la situación actual de los poderes públicos, vale la pena preguntarse si en Venezuela se tiene un Estado de Derecho que se refleje en las instituciones que deben garantizar los derechos económicos, políticos y sociales de los ciudadanos. A lo anterior, se ha unido la situación de control social que hoy en día predomina, bajo la excusa de la pandemia 22 que obliga a la desmovilización de los ciudadanos por falta de gasolina, desabastecimiento de comida y medicinas, por la ausencia de salario digno, de escuelas y hospitales adecuados, de seguridad ciudadana, y de servicios básicos como agua, luz, aseo, gas doméstico y transporte público. Si se revisan todos los decretos dictados desde el 2014 por el Ejecutivo nacional se observa en el primer considerando de los mismos la siguiente frase: “con el compromiso de lograr la mayor eficacia política y calidad revolucionarias en la construcción del socialismo, la refundación de la patria venezolana basada en principios humanistas, sustentada en condiciones morales y éticas que persiguen el progreso del país y del colectivo». Significa que se considera como objetivo principal de la gestión de gobierno dirigir sus acciones a la construcción del socialismo independiente de los otros objetivos subsidiarios. No obstante lo mencionado en el párrafo anterior, las posibilidades de reconstruir las estructuras institucionales con la independencia necesaria para garantizar el Estado de Derecho y que la administración pública puede asegurarle al ciudadano servicios básicos, al trabajador un salario digno y al empresario, agricultor y emprendedor, los incentivos necesarios para que incremente la producción nacional y pueda contribuir y tomar las riendas del progreso de la nación, pasa por volver a tener una administración pública, profesional, cuyos funcionarios sean elegidos por su capacidad y formación y no por su militancia política o por pertenecer a las FANB. También pasa por retornar a la independencia de los poderes públicos que garanticen los derechos económicos, políticos y sociales de los venezolanos. No perdamos la esperanza de lograrlo con la contribución de todos. Anexo 5.3. José Guédez Yépez: “El aleteo de la mariposa en Venezuela, Rusia y ¿México?”. Politika UCAB, 2022. Presidente de la Asociación Causa Democrática Iberoamericana La teoría del “efecto mariposa” nos dice que cualquier perturbación inicial dentro de un sistema tiene a la larga grandes consecuencias. El aleteo de una mariposa puede causar un huracán al otro lado del mundo, este es el enunciado más común de esta fórmula matemática que en definitiva plantea que pequeños cambios conducen a consecuencias divergentes, lo que nos lleva a concluir también que las grandes tragedias se pueden evitar cuidando o previendo algunos detalles. Siguiendo esta idea no es exagerado decir que, en lo que va de siglo, la eliminación de los límites constitucionales para la reelección de mandatarios en sistemas presidencialistas, ha sido el aleteo de la mariposa que ha causado tormentas y huracanes luego. Si Hugo Chávez hubiera gobernado a Venezuela sólo el tiempo que estaba estipulado en la constitución cuando llegó al poder, lo más seguro es que años después no hubieran muerto niños tratando de escapar en balsa de su pais o cruzando un río para llegar a otro. El éxodo venezolano actual no se hubiera dado si la alternancia democrática en Venezuela se hubiera mantenido. Pero en cambio se le permitió a la mariposa aletear, dejando que Chávez cambiara la regla de reelección única por la reelección indefinida y perpetua que le sirvió para morir en el poder luego de doce años ejerciéndolo de forma absoluta. Ejemplo que siguieron otros mandatarios 23 de América Latina, que de igual forma usaron su poder para cambiar las reglas de juego inicial y quitar todos los límites, incluyendo el límite de tiempo. En ese momento nadie advirtió del peligro que significaba abolir el principio de alternancia democrática que estaba recogido en todas las constituciones de los sistemas presidencialistas por una razón muy concreta, y es que en esos sistemas los jefes de Gobierno son a su vez jefes de Estado y al no estar su legitimidad atada a un parlamento, su perpetuidad genera casi siempre la sustitución de la democracia por un caudillismo autocrático. Por eso es que la analogía con el aleteo de la mariposa cabe, porque pasó así de desapercibido, al punto que todavía hoy son muy pocos los que relacionan aquellos cambios con las tragedias posteriores. Quizás con un ejemplo más actual se entienda mejor el argumento: Rusia. Cuando Putin llegó al poder a principio de siglo el límite constitucional era también de una reelección única, la cual burló primero colocando a un presidente títere como sucesor y luego modificando las leyes para ampliar el período y la cantidad de reelecciones posibles, lo que le permitirá ahora gobernar hasta 2036 y coleccionar casi cuatro décadas de mando continuo. ¿Alguien puede dudar que si en Rusia se hubieran mantenido los límites a la reelección, hoy Putin no actuaría como emperador y no estuviera ocurriendo el genocidio en Ucrania? Pero no solo hemos sido incapaces en Occidente de defender el principio de alternancia democrática y el concepto fundamental de los límites al poder, los cuales aplican incluso para las mayorías, sino que hemos hecho todo lo contrario. Cuando Evo Morales intentó reelegirse por cuarta vez consecutiva, habiendo perdido incluso el referéndum que convocó para tal fin, el Tribunal Constitucional de Bolivia y la propia ONU alegaron que era un derecho humano del mandatario ser candidato de nuevo, pasando luego lo que pasó. Por eso no sorprende que ahora nadie se queje por el plan que está ejecutando López Obrador en México para burlar la regla constitucional de período único sin reelección que tiene casi un siglo de vigencia. Ya ha ensayado dos consultas populares, siendo la más reciente el referéndum revocatorio impulsado por el propio AMLO contra él mismo, con el propósito de generar un antecedente que le pueda servir luego (aunque lo niegue) para consultar sobre su reelección al margen de la letra constitucional. Veremos si lo intenta y si se lo permiten. El caso es que la mariposa sigue aleteando por todos lados sin que nadie se preocupe por las tormentas que puedan causar luego. En sistemas parlamentarios el poder está limitado porque su legitimidad reside en las cortes y no en una persona específica, pero en el caso de sistemas presidencialistas la única forma de limitar el poder es impidiendo una permanencia prolongada e indefinida. Así de claro, por eso todas las constituciones regulaban las reelecciones para limitar el tiempo de un mandato. Esto es justamente lo que en este siglo ha comenzado a cambiar, dando como resultados un auge de tiranías caudillistas. Si un gobernante se cree perpetuo mandará sin reparo porque asume que nunca rendirá cuentas, en cambio si sabe que su mandato tiene límite de tiempo y que después será un ciudadano común sin poder, gobernará moderadamente. Esta es la gran virtud de la democracia, que como decía Russel, no garantiza un buen gobierno pero previene ciertos peligros y evita atrocidades a gran escala. Una virtud que hoy debemos valorar más que nunca y que nos obliga a defender esos principios que 24 permiten que las democracias se mantengan, como el principio de alternancia y los límites de tiempo de los mandatos presidencialistas. Russel incluso aseguraba que la libertad individual sólo era posible en países donde existen procesos ordenados para el cambio de gobierno. El aleteo de la mariposa al que nos referimos aquí tiene que ver justamente con la eliminación de esos procesos ordenados y la alteración de los consensos constitucionales al respecto. Porque a fin de cuentas, para terminar también con Russel, “la historia del mundo es la suma de aquello que hubiera sido evitable". 25 ConstitucionalUni6 Rpp11-12-20 Rpp13-10-22, CAPÍTULO 6 EL PODER LEGISLATIVO Y LA FUNCIÓN LEGISLATIVA TIPOS DE LEYES El poder legislativo, su composición y sus funciones están regulados en los artículos 186 a 224. El estudiante debe leer con atención estos artículos y preguntar sobre cualquier aspecto que le cause dudas o extrañezas. Un breve libro de Carlos García Soto10 (2016) es muy apropiado como lectura didáctica adicional especialmente bien organizada. Juristas importantes como José Guillermo Andueza, Ramón Guillermo Aveledo y Carlos Leáñez Sievert explicaron las innovaciones de la constitución de 1999 en materia del órgano y del proceso legislativo.11 En estos materiales se incorpora el de Ramón Guillermo Aveledo que tiene además la perspectiva del parlamentario. Humberto Njaim & Rogelio Pérez Perdomo12 (1995) tienen un artículo sobre el proceso legislativo que incorpora la perspectiva socio-política pero se refiere a la constitución de 1961 y al sistema político de la época. Esta lectura todavía tiene interés a pesar de tener como puntos de referencia una situación distinta a la actual. Ambas lecturas se reproducen y los estudiantes deben leer al menos una de ellas además de la presente nota introductoria. La función de representación y los partidos políticos ‘El pueblo es el soberano’ significa que el pueblo (el conjunto de ciudadanos) constituye el poder supremo, pero obviamente la multitud de personas que configuran al pueblo no pueden ejercer directamente el poder político salvo para escoger los gobernantes o para consultas específicas que son sometidas al voto popular (o referendos). Estos últimos configuran la democracia directa que era común en las ciudades-estado (poleis) de la Grecia antigua. Las democracias modernas son representativas en el sentido que quienes nos gobiernan son electos directa o indirectamente por el pueblo y se suponen que nos representan o comparten los valores u opciones políticas fundamentales de la población. Carlos García Soto: La Asamblea Nacional: lugar en el sistema constitucional y funciones. Editorial Jurídica Venezolana, Universidad Monte Ávila e Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro. Caracas, 2016. 10 José Guillermo Andueza: ”El Poder Legislativo: la Asamblea Nacional”. En Irene de Valera (coordinadora): La constitución de 1999. Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Caracas, 2000. Ramón Guillermo Aveledo: “La institución parlamentaria en la constitución venezolana de 1999”. Capítulo de La alternativa civil. Imprenta Nacional. Caracas, 2000. Carlos Leáñez Sievert: “La función legislativa nacional” En Haydée Farías (coordinadora): Visión iberoamericana del tema constitucional. Fundación Manuel García Pelayo. Caracas 2003. 11 Humberto Njaim & Rogelio Pérez Perdomo: “La función legislativa en Venezuela. Análisis y proposiciones”. COPRE y Fundación Konrad Adenauer: Reforma parlamentaria para la Venezuela del siglo XXI. Caracas, 1995 12 26 La representación política es completamente distinta a la privada. En el derecho privado se otorga un poder o mandato a alguien para que nos represente en determinadas circunstancias (para celebrar un contrato o para defendernos en un juicio). El mandatario o persona que recibe el poder está sujeto a las instrucciones del mandante. En la representación política los mandantes son muchos y pueden tener intereses u opiniones diversas. La manera de resolver el problema es agrupando a los ciudadanos en partidos políticos, según las ideas que tengan sobre la dirección a tomar en la sociedad.13 En ese sentido representan a los votantes de ese partido, pero representan también a la comunidad que los ha elegido, incluyendo a aquellos que no votaron o no votaron por ese diputado. Los partidos son así esenciales para el funcionamiento de la democracia representativa. Deben funcionar para que los ciudadanos que compartimos visiones socio-políticas similares nos agrupemos, conversemos y decidamos hacia donde orientar la sociedad en el futuro inmediato o mediato. Por supuesto ciudadanos con inclinaciones políticas diferentes se agruparán en otros partidos. Las elecciones dirán cuáles partidos son mayoritarios y, en consecuencia, le corresponde determinar la dirección a seguir del órgano legislativo o parlamento. Los partidos en minoría se constituyen como oposición, pero se puede esperar una negociación para que los legítimos intereses de todos sean tomados en cuenta y ningún grupo se sienta excluido u oprimido con las decisiones que se tomen por mayoría. Por otra parte, tanto el parlamento como los demás órganos del estado deben respetar los derechos de cada uno de los ciudadanos. El sistema político se hace así más estable. La democracia representativa es mutuamente complementaria del estado de derecho pues el respeto a cada uno es principalmente el respeto a sus derechos. Por otra parte, el ejercicio del poder de los gobernantes también está limitado a las competencias que le otorga la constitución y las leyes, y también está sometido a controles y a la rendición de cuentas. Esto es el estado de derecho. Una función muy importante de los partidos es escoger a las personas que aspiren ser nuestros gobernantes o representantes. Estos candidatos serán luego sometidos al voto popular. Los partidos son así esenciales al funcionamiento de una democracia representativa. La institución de representación por excelencia es el parlamento. Está formado por personas electas para que representen a la población, elaboren las leyes que orientarán al estado y a los ciudadanos, y controle al Poder Ejecutivo. Por eso se espera que los parlamentos sean plurales, que las distintas tendencias políticas estén representadas en él. Por supuesto, los partidos van a tener un papel muy importante en el funcionamiento parlamentario. Esto no implica que los miembros de los otros poderes públicos no sean también nuestros representantes, pero tienen principalmente otras funciones que no la de representarnos y, en El artículo 201 establece que los diputados a la Asamblea Nacional no están sujetos a mandatos o instrucciones y que su voto es personal. Sin embargo, están obligados a dar cuenta anual a sus electores y sus mandatos pueden ser revocados (artículo 197). También se espera que estén en contacto con las comunidades que los han elegido. 13 27 principio, tampoco deben legislar. Separación de poderes implica autonomía de cada uno y funciones específicas. En ese sentido es también una división de funciones. La función de representación frecuentemente es malentendida por el público general. Ve en el parlamento la discusión constante entre los diputados que representan intereses o ideas distintas. Estas discusiones son vistas por las personalidades autoritarias como ‘habladeras de paja’ que más bien demoran la acción para resolver los problemas de la sociedad. Por supuesto, esa visión es muy simplista: la sociedad es siempre compleja, hay intereses y maneras de ver los problemas que pueden diferir de una persona a otro, o de un grupo social a otro. El ejercicio político requiere que nos escuchemos unos a otros. En otras palabras, el diálogo y la negociación. El parlamento puede ser el lugar para el diálogo y la negociación política. De nuevo, la negociación puede ser vista por algunos como una forma de ceder (¿Por qué ceder en algún punto si yo tengo la razón? ). Muchos sospechan motivos inconfesables (‘compra de votos’ por ejemplo). Todo esto puede ocurrir como funciones degeneradas, pero el debate y la negociación son propios de los necesarios compromisos para la conducción de la sociedad sin opresión de ningún grupo. Los partidos generalmente son demonizados y hay quienes ven en ellos agencias de empleo o el ambiente para la corrupción o la protección automática de los militantes corruptos. De nuevo, esto puede ocurrir, pero serían funciones desviadas que deben ser combatidas. ¿Qué significa ser anti-partidos en la Venezuela actual? ¿Cuál es la alternativa (o cuáles son las alternativas) a la democracia representativa? ¿Qué haría falta para que la democracia representativa y el estado de derecho funcionen de la manera prevista en la constitución? La Asamblea Nacional: organización y funciones Tradicionalmente Venezuela tuvo un parlamento bicameral. Como país federal se consideraba apropiada la existencia de una cámara que representara directamente al pueblo y una que representara a los estados federados. Tradicionalmente se llamaban cámara de diputados y cámara de senadores (o senado). En la de diputados el número de diputados estaba determinado por la población, en la de senadores cada estado tenía un número igual de senadores, aunque la constitución de 1961 introdujo un correctivo para garantizar una cierta representación a los partidos minoritarios. Aun en los países que no son federales hay una cámara que es representativa de las regiones. Es el caso de Francia y España. En Inglaterra se denominan Cámara de los Comunes y Cámara de los Lores. La segunda representaba el estamento de la nobleza, aunque esto ha cambiado en las últimas épocas. La constitución de 1999, aunque sigue definiendo a Venezuela como país federal descentralizado “en los términos de esta constitución” (artículo 4), es mucho más centralista y uno de los rasgos que definen esa centralización es el parlamento unicameral y la concentración del poder en el Presidente de la República (Andueza). 28 Lo que podemos llamar las funciones no legislativas de la Asamblea Nacional están enumeradas en el artículo 187 de la constitución y también en otras partes del texto constitucional o de leyes orgánicas. Las obras de García Soto (anexo 1), Aveledo (anexo 2) y Andueza dan explicaciones sucintas. Son funciones importantes que pueden ser consideradas de control. Directamente pueden no implicar control en sentido estricto, como la aprobación de la designación del Procurador General o los embajadores, pero lo son indirectamente, pues lo que significan es que personas en altos cargos del estado tienen también el apoyo de otros sectores políticos además de la del presidente o del gobierno. También tiene a su cargo la designación de los magistrados del Tribunal Supremo y de otros altos cargos judiciales, y la aprobación de los altos integrantes del Poder Ciudadano (Fiscal General, Contralor, Defensor del Pueblo) y de los rectores del Consejo Nacional Electoral. La aprobación de las designaciones de candidatos presentados por el Presidente de la República implica que la Asamblea examinará las credenciales y la trayectoria de los candidatos. En los casos en que la Asamblea Nacional está a cargo de hacer las designaciones hay procedimientos establecidos en la constitución o en la ley para garantizar ese análisis. Pueden considerarse estas funciones del parlamento como ejecutivas o de colaboración con los otros poderes. Sin duda, la idea es revestir a los designados de una legitimidad democrática al ser aprobados por los representantes del pueblo. Otras funciones son directamente de control como hacer comparecer al vicepresidente y a los ministros. El voto de censura a estos funcionarios acarrea la destitución, lo que es un rasgo de régimen parlamentario inserto en una constitución radicalmente presidencialista. También deben aprobar el presupuesto nacional, los créditos adicionales, los contratos de interés nacional, la enajenación de bienes del dominio privado de la nación, y otras atribuciones de gran importancia económica. También corresponde a la Asamblea Nacional autorizar los viajes del Presidente de la República si la ausencia es mayor a 5 días, aprobar la incapacidad permanente física o mental de este, autorizar el enjuiciamiento del presidente por el Tribunal Supremo y decidir sobre la falta absoluta de este (artículos 233 y siguientes). Las funciones de la Asamblea Nacional son así enormemente importantes. Esto contrasta con los requisitos para ser diputado ante ella: nacionalidad venezolana, mayor de 21 años y residencia de al menos cuatro años en la circunscripción respectiva (artículo 188). La idea general, es que los diputados deben ser representativos de la población: debería haber trabajadores, empresarios, profesionales, etc. Hacer exigencias adicionales como, por ejemplo, poseer un título universitario, o como sucedía en el pasado, que tuvieran bienes de un cierto valor, excluiría a muchos no solo de poder representar a otros, sino que muchos ciudadanos pueden no sentirse representados. Esto no obsta para que en muchos países y también en Venezuela, en el pasado, hubiera un numeroso grupo de abogados y que nuestra profesión tuviera una presencia mucho mayor que otras (por ejemplo: maestros, médicos, etc.). Esto no es sorprendente porque los abogados representan clientes y esto los hace sensibles a los intereses de estos. Así hay abogados que atienden a empresas, otros a los trabajadores, otros tratan de asuntos de la familia, de los presos, etc. La impresión es que desde 1999 esto ha cambiado en Venezuela y que los abogados no son un grupo numeroso, pero no conozco 29 ningún estudio sobre las profesiones u ocupaciones de quienes nos representan en la Asamblea Nacional. Hay también requisitos negativos: no pueden ser electos diputados personas en cargos públicos ni pueden desempeñarse como diputados las personas que tengan contratos con el estado. Cuando perciban un conflicto de interés entre su función pública y sus intereses privados deben abstenerse de participar en las decisiones (artículos 189 a 191). La Asamblea Nacional cuenta con funcionarios que deben estar técnica y académica preparados para asesorar a los diputados. En algunos países la provisión de estos cargos se hace por concurso y trabajar profesionalmente para el parlamento comporta prestigio profesional. ¿Cuáles pueden ser los obstáculos para que la Asamblea Nacional cumpla adecuadamente sus funciones de control directo o indirecto del ejercicio de poder público? ¿Cuáles para que el personal de apoyo esté suficientemente preparado y puede colaborar activamente en la función legislativa o en la de control? La función legislativa. Una breve introducción histórica La legislación es muy importante para el derecho y para la política. En el siglo XIX y al menos la primera mitad del siglo XX el derecho se definía como el conjunto de leyes (o normas coercibles sancionadas por el estado). Todavía hoy es una definición muy generalizada. A comienzos del siglo XIX había la ilusión que pocas leyes conforme con la razón bastaban para la conducción del país. El proceso legislativo previsto en casi todas las constituciones del pasado es que debía haber dos cámaras legislativas y las leyes debían tener tres discusiones en cada cámara. El poder legislativo solo debía reunirse por períodos relativamente cortos y que en el resto del tiempo los parlamentarios debían ir a sus regiones para estar en contacto con sus representados y conocer sus necesidades. Esto se veía además como un estímulo para que el parlamento no legislara mucho, pues la proliferación de leyes se percibía como inconveniente para que los ciudadanos las conocieran y respetaran. La solución que se buscó en el pasado fueron los códigos. Que son ordenaciones sistemáticas de las reglas y conceptos jurídicos de un área importante del derecho. Esto permitía desembarazarse de las viejas regulaciones. Los códigos eran preparados por intelectuales o un pequeño grupo de abogados-intelectuales y aprobados por un congreso dominado por un grupo político, o por un gobernante actuando como dictador o jefe supremo de la República. Nuestro primer conjunto de códigos fue aprobado por el general Páez en 1862, reemplazados en 1873 por los aprobados por Guzmán Blanco, ambos como jefes supremos, como se decía en la época. Los parlamentos fueron dejados de lado. Toda la producción 30 legislativa entre 1830 y 1922 (92 años) cabe en 45 tomos14 y naturalmente la cantidad de leyes vigentes en un determinado año era de un número muy limitado. Las escuelas de derecho consideraban su misión el análisis de los códigos. Un buen estudiante los memorizaba, o memorizaba al menos los artículos más importantes. En cierta forma la época de oro de la legislación como centro del derecho fue la de Gómez y sus sucesores inmediatos. Durante la etapa en la cual el general Juan Vicente Gómez fue la figura central, los juristas del régimen prestaron mucha atención a la legislación y el congreso aprobó reformas legislativas de importancia. Gómez no utilizó nunca poderes extraordinarios para legislar y en el congreso se debatían las leyes pues varios de los juristas más importantes de la época eran diputados, así como otras personas de buena formación intelectual. La atención a la legislación se mantuvo en el período de liberalización política hasta 1945 y bajo la dictadura de Pérez Jiménez (1952-1957). Durante este largo período la producción legislativa fue muy moderada. La producción legislativa entre 1923 y 1958 fue también cuidadosa y moderada. En el período democrático o de democracia de partidos (1958-1998) el estado asumió nuevas funciones expandiéndose considerablemente. Se hizo también un estado regulador de la economía y usó la legislación para implementar diversas políticas públicas. La expansión de las regulaciones administrativas y de la legislación fue muy considerable y ciertamente la legislación se hizo más compleja. La constitución de 1961 también preveía que el poder legislativo podría habilitar al presidente para dictar decretos-leyes en el ámbito económicofinanciero. Además de las leyes propiamente tales y los decretos-leyes, proliferaron las normas de rango sub-legal, lo que complicaba las regulaciones. Desde finales de la década de 1970 la proliferación legislativa y un sistema judicial ineficiente y penetrado por redes de corrupción generaron una queja de inseguridad jurídica especialmente en el sector económico15. La respuesta de los partidos fue muy interesante: por una parte, se crearon oficinas para la asesoría económica y para la asesoría jurídica del congreso a cargo de hacer el análisis económico de las propuestas legislativas (aparte de otras tareas) y ocuparse del aspecto jurídico-formal de la legislación propuesta, respectivamente. Esto fue necesario porque las distintas comisiones del congreso se habían llenado con activistas de los partidos que no contribuían con la parte técnica de la labor legislativa y no eran muchos los diputados con una formación intelectual apropiada para legislar. Por otra parte, se enmendó la constitución para crear la Comisión Legislativa, configurada por un grupo de diputados con mejores conocimientos técnicos y que reflejaban las distintas tendencias políticas. Esta comisión tenía a su cargo la discusión proyectos de legislación compleja o larga. Una vez aprobados en la comisión se sometían en bloque para su aprobación (o rechazo) por las cámaras en pleno. Esto evitaba la discusión en cámara de artículo por artículo, lo que alargaba y hacía tediosa la discusión y ocasionalmente un diputado empeñoso lograba introducir o modificar un artículo 14 La colección fue reeditada en 1983 por la Academia de Ciencias Políticas y Sociales Rogelio Pérez Perdomo & María E. Boza (compiladores): Seguridad jurídica y competitividad. IESA. Caracas, 1996. 15 31 con consecuencias a veces graves para el conjunto de la ley. La discusión artículo por artículo se prestaba a negociaciones o a la aprobación de algo para salir del paso. Esto no ocurría solo en Venezuela. Una frase de John Saxe, generalmente atribuida a Otto von Bismarck, reflejaba esta situación: “las leyes son como las salchichas, mejor no ver cómo las hacen”. Todo esto ha cambiado mucho con el nuevo régimen y bajo la constitución de 1999. Los juristas que han analizado la constitución de 1999 están contestes que el órgano legislativo ha sido debilitado al convertírselo en unicameral y al haberlo privado de varias de sus competencias. La Asamblea Nacional y la legislación La Asamblea Nacional no es el único cuerpo que legisla. El poder ejecutivo también tiene importantes funciones legislativas. Las normativas de rango sub-legal tienen distintas denominaciones: reglamentos, instructivos, etc. Los consejos legislativos de los estados y los concejos municipales producen también legislación en las materias de su competencia. Muchos organismos privados también legislan. Por ejemplo, en la Universidad Metropolitana hay un buen número de reglamentos aprobados por el consejo superior y varias normativas aprobadas por otros organismos. Sin lugar a dudas, la Asamblea Nacional no es el único cuerpo legislativo del país, pero ciertamente es el más importante, al menos en teoría. Hay ciertos principios aplicables a la legislación, en general, cualquiera sea el cuerpo legislativo. Uno de ellos es que la legislación debe ser considerada razonable o aceptable por la mayor parte de quienes deben cumplirla para que pueda tener eficacia. La coerción tiene un alto costo social y aunque las leyes o cualquier normativa jurídica sean obligatorias, solo serán cumplidas si una sustancial mayoría está dispuesta a hacerlo voluntariamente. En relación con esto, las leyes y otras normativas tienen que ser claras respecto a la conducta que exigen y tienen que ser suficientemente conocidas por quienes están llamadas a cumplirlas. También debe haber una explicación del propósito y este debe ser entendido o compartido por aquellos que las deben cumplir. El legislador es, en primer lugar, un comunicador. Las llamadas ‘leyes secretas’ son una aberración. Las leyes que básicamente siguen costumbres establecidas tienen la ventaja indudable que pueden esperar un alto grado de cumplimiento, pero puede cuestionarse cuál es su necesidad, como en la historia de El Principito de Saint-Exupéry: el que se pretende rey del universo le ordena al sol salir todas las mañanas. En resumen, se legisla para introducir cambios en la sociedad, pero los legisladores deben tener en consideración la cultura predominante, expresarse de manera clara y sencilla, exigir conductas y establecer sanciones que la población considere razonables. Los artículos 204 y siguientes de la constitución regulan el procedimiento legislativo. Se distingue la iniciativa, la discusión y consulta, y la aprobación. La iniciativa se refiere a quiénes pueden presentar proyectos de leyes ante la Asamblea Nacional, pues no cualquiera puede hacerlo. La constitución no lo dice expresamente, pero la presentación de un proyecto requiere que se acompañe con una exposición de motivos porque éste es un elemento a considerar en la 32 primera discusión (art. 208). No hay requerimientos formales para la exposición de motivos, pero se espera que se explique por qué esa ley o reforma de ley se considera necesaria, qué beneficios aporta y cuáles costos implica. El análisis de costos-beneficios se denomina usualmente el análisis económico. Se supone que la iniciativa responde a una necesidad social o más propiamente a la percepción de una necesidad en la cual los elementos ideológicos son importantes. Tras un nuevo proyecto de ley o una propuesta de reforma legislativa existe un planteamiento de cambiar algo en el funcionamiento de la sociedad. Es importante observar que con frecuencia los elementos ideológicos predominan en la percepción de necesidades. Un caso mexicano es interesante para ejemplificar: Abogados vinculados a los bancos se quejaban de la demora en los juicios de ejecución de deudas y propusieron una reforma procesal que disminuía substancialmente las posibilidades de defensa de los deudores. Hammergren & Magaloni16 analizaron una muestra de casos para saber cuánto se demoraban los juicios en la realidad y qué producía la demora. Mostraron que la demora en los juicios no se producía en la etapa de litigio ni por la diligencia de los demandados en oponer defensas sino en la de ejecución de sentencia, en la cual no había muchas defensas que oponer. La reforma hubiera puesto a los deudores en una grave desventaja sin resolver el problema de la demora. El estudio mostró la importancia que las propuestas legislativas se fundamenten en estudios de campo. Generalmente los cuerpos legislativos no tienen los recursos humanos altamente calificados para hacer investigaciones de campo en las distintas áreas en las cuales se presentan proyectos de legislación. Lo usual es que los interesados en el proyecto presenten los estudios y que el cuerpo legislativo se asegure que el estudio existe y que es confiable. Tanto el estudio como la evaluación del estudio tiene que ser hecho por investigadores o profesores con buena preparación técnica. Naturalmente esto ocurre cuando los legisladores no están tan imbuidos de ideologías que y estén dispuestos a atender los datos que vienen de la realidad social.17 Generalmente los estudios o la evaluación de los estudios son realizadas por think tanks, ongs, instituto de investigación o universidades. Un abogado que ha memorizado códigos no está intelectualmente equipado para hacer o analizar una propuesta legislativa bien fundada. Una vez iniciado el proceso legislativo el proyecto de ley pasa a una etapa de discusión y consulta. La primera discusión es de conjunto: “se considerará la exposición de motivos y se evaluarán sus objetivos, alcance y viabilidad, a fin de determinar la pertinencia de la ley, y se discutirá el articulado” (artículo 208). Aunque no se lo dice expresamente, la discusión del articulado será muy somera, si es que realmente se produce. Tampoco se dice nada que el proyecto puede morir allí, si el proyecto no es aprobado en primera discusión. También existe un procedimiento informal que puede preceder o seguir a la primera discusión y que se 16 Lynn Hammergren & Ana Laura Magaloni: Estudio sobre el juicio mercantil en el Distrito Federal. CIDE. México, 2001. Hace unos años en los Estados Unidos funcionarios del gobierno de Trump hablaron de ‘hechos alternativos’ para no prestar atención a los datos reales. No existen ‘hechos alternativos’ y quienes formulan políticas públicas deben apoyarse en estudios serios. 17 33 denomina ‘engavetamiento’, es decir, que la tramitación se paralice y el proyecto no se lo ponga en agenda. Si el proyecto de ley es aprobado en primera discusión se pasa a la comisión respectiva o a una comisión especial. Observe que la Asamblea Nacional funciona por comisiones y que estas tienen una función importante en el procedimiento legislativo. Corresponde a la comisión realizar el procedimiento de consulta, aunque también la directiva de la Asamblea Nacional puede consultar. El artículo 208 debe ser leído en concordancia con el artículo 211. Aunque el primero parece reducir el período de consulta a 30 días, el segundo no parece ponerle límites. Es importante también tener en cuenta quiénes deben ser consultados. El artículo 211 parece privilegiar a los organismos del estado, pero menciona también la sociedad civil organizada. El lapso de un mes para consulta no es realista. La consulta exige que el proyecto sea estudiado y analizado, consultado con quienes tengan interés y conocimiento de la materia, y discutido. La expresión ‘sociedad civil organizada’ es sorprendente porque la sociedad civil es la sociedad misma, excluyendo al estado. En consecuencia, no existe tal cosa como la sociedad civil organizada. Lo que existen son organizaciones dentro de la sociedad civil: los sindicatos, los gremios profesionales, las organizaciones religiosas, las ONGs, las universidades cuando no son parte del estado. En definitiva, son las organizaciones de la sociedad civil relacionadas con la materia a regular las que deben ser consultadas. Considere el procedimiento a seguir en la segunda discusión en cámara plena: ésta recibe el informe de la comisión que ha estudiado el proyecto y pasa a estudiar el proyecto de ley artículo por artículo. Si el articulado es aprobado el proyecto se considera aprobado. Si hay cambios, se devuelve a la comisión que ahora tiene 15 día para considerar los cambios y someter de nuevo el proyecto a la plenaria. Lo aprobado en esta discusión se convertirá en ley. El reenvío a la comisión tiene una justificación implícita: los cambios introducidos en la segunda discusión pueden haber afectado los propósitos de la ley, o puede haber oscurecido la normativa. La comisión debe atender a esos aspectos. Leáñez observa que los lapsos establecidos en el procedimiento privilegian la premura para que el proyecto de ley sea aprobado, pero esto es contrario a la calidad de la legislación. También habría que agregar que impide la discusión sosegada y amplia que permitiría construir consensos. Es la legislación considerada como acto de voluntad o poder, sin atender a los reparos y observaciones que puedan tener los destinatarios. Nótese que el procedimiento legislativo no termina allí, sino que una vez aprobada por la Asamblea Nacional se debe pasar al Presidente de la República a los fines de su promulgación. El presidente tendrá 10 días para hacerlo, pero puede tener objeciones a determinados artículos o a la totalidad de la ley y en ese caso debe devolverla a la Asamblea para la consideración de sus objeciones dentro del lapso establecido. Si la objeción es sobre la constitucionalidad, el Presidente de la República puede pasar la ley a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. La sala tiene 15 días para decidir. Si la inconstitucionalidad es negada, el Presidente tiene 5 días para promulgar (artículo 214). La constitución no dice 34 explícitamente qué ocurre si la sala encuentra que la ley es inconstitucional o que determinados artículos lo son. No es necesario que lo diga: implica la muerte de la ley o de los artículos en cuestión. En definitiva, la legislación no es un asunto exclusivo del Poder Legislativo. Se espera que el Poder Ejecutivo, el Judicial, los distintos organismos del estado y la sociedad civil colaboren para que la ley sea conforme con la constitución y hasta donde sea posible, tenga el consenso en la sociedad, al menos hasta donde sea posible, pero los lapsos estrechos apuntan a una visión más autoritaria. Analice lo que intenta lograr el relativamente complejo procedimiento legislativo. Si usted ha estudiado una ley en particular señale cuál es la práctica política en relación con el procedimiento legislativo. Si usted ha percibido distancia entre el procedimiento legislativo previsto en la legislación y la práctica legislativa ¿Cuál es la distancia que ha percibido? ¿A qué atribuye que exista esa distancia? Tipos de leyes. La constitución distingue varios tipos de leyes: leyes orgánicas, leyes habilitantes, códigos y leyes ordinarias. Note que la mayoría para aprobar una ley varía según el tipo de ley. Las leyes orgánicas requieren 2/3 (66%) y las leyes habilitantes 3/5 (60%). Las leyes orgánicas son especialmente importantes por las materias que regulan (artículo 203) y tienen un lugar especial en el ordenamiento normativo. La legislación tiene una jerarquía. La ley más importante es la constitución misma, que es una ley, pero tiene un procedimiento distinto de aprobación. Por su importancia la denominan retóricamente “ley de leyes”. Las leyes orgánicas siguen en la jerarquía. Su importancia explica que tengan un procedimiento especial de aprobación. El artículo 203 señala la mayoría calificada que se requiere para admitirlas y para modificarlas. En caso de antinomia (disposiciones que regulan de manera diferente u opuesta la misma materia) debe preferirse a la ley orgánica sobre la ordinaria. Por debajo de estas leyes está la legislación denominada sublegal: reglamentos, instructivos, etc. El Poder Ejecutivo puede producir esas normativas sublegales. De todas maneras, tenga cuidado con la jerarquía de las normas: las ordenanzas municipales (aprobadas por un concejo municipal y con validez solo para ese municipio) ciertamente no tienen la importancia de la legislación aprobada por la Asamblea Nacional, pero en las materias que son competencia municipal la Asamblea Nacional no debe intervenir. Si lo hace, esa intervención puede ser declarada inconstitucional. Esto es materia de fuentes e interpretación del derecho que en la UNIMET se estudia como análisis jurídico. ¿Significa que sólo se requiere la mayoría del 66 por ciento para denominar la ley como orgánica e iniciar el procedimiento y aceptar que vaya a primera discusión, pero luego 35 pueden ser aprobadas por mayoría simple? ¿Las leyes que son denominadas como orgánicas por la propia constitución no requerirían de mayoría calificada para su aprobación? ¿Admitir significa aprobar la ley? Las leyes habilitantes se denominan así porque habilitan al poder ejecutivo a legislar en las materias que se señalen. Las leyes dictadas en virtud de una habilitación legislativa se denominan decretos-leyes. En la constitución de 1961 estas leyes sólo podían versar sobre materias económico financieras. La razón es que determinadas políticas económicas no pueden tener una discusión pública porque la anticipación de la reforma puede producir su fracaso. La constitución de 1999 suprimió esa limitación por materia y eso permite que se pueda habilitar al ejecutivo en cualquier materia. Por supuesto, podría discutirse si se puede legislar en materia que requieren una ley orgánica vía delegación legislativa (Ver Leáñez Sievert). La legislación delegada tiene pro y contras. La Asamblea Nacional solo discute si delega o no y las materias en las cuales autoriza al Ejecutivo a legislar. No hay un procedimiento que el Ejecutivo deba seguir para aprobar la legislación: no puede haber discusión ni se exige que haya consulta pública. Esto permite legislar muy rápidamente, pero puede resultar una legislación improvisada o no suficientemente estudiada o consultada. Por tradición, y por un cierto consenso en la doctrina, se consideraba que había materias que se denominaban de reserva legislativa: sólo el poder legislativo podría actuar en regulaciones que establezcan penas o impuestos. Se estimaba que el Poder Ejecutivo no podía actuar en estas materias por vía de reglamento o ninguna otra vía. Estas limitaciones no se están respetando en el presente y tenemos decretos-leyes que establecen impuestos o penas. Incluso hay decretos leyes que cambian leyes orgánicas. La Sala Constitucional, en sentencia 1719 del 19-09-2001 decidió que la constitución no había puesto ninguna limitación a la delegación y que, en consecuencia, el Poder Ejecutivo podía modificar o promulgar leyes orgánicas. Serían así decretos-leyes orgánicos. Tanto Chávez como Maduro han sido autorizados a legislar y han hecho un uso extensivo de la delegación legislativa. Sin duda, una parte importante de la legislación vigente en Venezuela está constituida por decretos leyes, pero no conocemos estudios que muestren el número de decretos-leyes producidos, los que están vigentes y el porcentaje de estos respecto al total de la legislación producida y vigente.18 ¿Cree usted que la presente constitución ha eliminado la reserva legislativa y que se puede habilitar al poder ejecutivo a legislar en estas materias? Pensando en la teoría de la legislación ¿qué argumentos habría a favor de una u otra posición? ¿El que se tome una opción u otra en esta materia refleja algo del régimen político del país? No toda la legislación que se produce está vigente porque puede haber sido derogada por una ley posterior. El estudio que imaginamos mostraría la rotación de las leyes según la materia. 18 36 La Asamblea Nacional Constituyente que funcionó entre 2017 y 2020 creó una nueva categoría de leyes: las ‘leyes constitucionales’ que son las aprobadas por una asamblea constituyente. Esta categoría de leyes, que tienen la potencia de modificar la constitución sin seguir el procedimiento de reforma constitucional, serán estudiadas cuando estudiemos la reforma y la muerte de la constitución. La vida de la ley Las leyes se hacen para regular la conducta futura. No tiene sentido la regulación del pasado y el llamado el ‘efecto retroactivo’ es considerado una grave infracción a ese principio del derecho, con la excepción de las leyes que establecen penas menores. El tiempo en el cual una ley va a regir es indeterminado, salvo casos de leyes muy específicas, como las leyes de presupuesto, o las leyes que se promulgan para atender una emergencia o situación excepcional. Estas son leyes con caducidad. La constitución prevé que las leyes se derogan por otras leyes o pueden abrogarse por referendo (artículo 218). La diferencia entre los dos términos es que la derogación puede ser parcial o total, mientras que la abrogación se refiere a la totalidad de la ley. Ambos se refieren a la muerte de la ley. El Código Civil tiene una regla similar y agrega “no vale alegar contra su observancia el desuso, la costumbre o la práctica en contrario, por antiguos y universales que sean” (artículo 7). Sin embargo, el desuso es un hecho, no una norma. Sabemos que hay leyes que mueren porque dejan de usarse. Un ejemplo ilustrativo es el adulterio como causal de divorcio (artículo 185 del Código Civil). En Venezuela para divorciarse nadie invoca el adulterio de su pareja a pesar de permanecer en el código. ¿Quiere decir que nadie comete adulterio o que este no es nunca la causa real del divorcio? La respuesta más probable es la negación y puede afirmarse que la causal ha caído en desuso. Seguramente podría desaparecer del código sin ningún impacto en las tasas de divorcio o en la tramitación de éstos. Por supuesto, no faltarían intérpretes que sostendrían que la eliminación de esa causal de divorcio, implica la aprobación de este, lo que sería una discusión interesante. Otros casos de desuso son probablemente menos inocentes. En épocas recientes hemos tenido cambios muy importantes en la política económica. Desde el inicio de la presidencia de Maduro la inflación se aceleró. En 2015, en uso de una habilitación legislativa dictó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos. Era una ley que se proponía controlar los precios y “la consolidación del orden económico socialista”. Establecía penas severas para quienes incrementaran los precios injustificadamente. El decreto-ley no tuvo el efecto esperado: la inflación se convirtió en hiperinflación. En 2018 se produjo el gran giro económico. Se liberó el control de cambios y los precios. El dólar de los Estados Unidos se convirtió en moneda legal y corriente en Venezuela. La hiperinflación bajó, se produjo crecimiento económico, pero también se incrementó la desigualdad, todo lo cual contraría los valores socialistas. Una revolución proclamadamente nacionalista y anti-imperialista aceptó al dólar de los Estados Unidos como moneda de reserva y cambio. A pesar de ese cambio en la política económica y que el gobierno ha renunciado al control de precios, el decreto-ley de 37 precios justos no ha sido derogado. Cayó en desuso o tal vez en una especie de estado de hibernación. ¿Por qué cree usted que el decreto-ley de precios justos no ha sido derogado? ¿Cuáles son los costos y beneficios de mantenerlo como derecho vigente, aunque no haya intención de aplicarlo? El impacto de las reformas legislativas, de los efectos de tratar de aplicarlas, o de su desuso, es tema de la sociología del derecho. La legislación es un proceso delicado porque tiene siempre un impacto. Ese impacto puede no ser el cumplimiento o el efecto social o económico buscado. La proliferación de leyes y especialmente las muchas que no se cumplen contaminan lo que podemos llamar el espacio normativo. Es como entrar a una casa llena de objetos que no funcionan pero que nos dificultan movernos y dificultan también usar aquellos que funcionan. Una de las tareas del legislador sería mantener limpio y ordenado ese espacio. Njaim & Pérez Perdomo (1995) analizaron el proceso legislativo con una perspectiva político-social y de una manera mucho más amplia a la indicada en la constitución. Sin duda, hay actores políticos o sociales que perciben la necesidad de un cambio en la legislación vigente para lograr determinados resultados. Es decir, piensan la legislación como instrumento de una política pública. Quienes preparan el ante-proyecto de ley pueden haber realizado estudios o están imbuidos de ideas de cambio que los hacen pensar que los cambios son realmente necesarios y que su propuesta va a lograr los fines que se proponen sin necesidad de hacer ningún estudio. Generalmente hay estudios que involucran abogados y ocasionalmente también a científicos sociales o sociólogos del derecho. Estas personas pueden estar en posición de promover una iniciativa legislativa. El resto de la historia hasta la promulgación de la ley la conocemos. Una vez que la ley entra en vigor sus efectos pueden ser evaluados. La evaluación puede ser hecha ‘a ojo de buen cubero’ o con estudios serios. Estas apreciaciones pueden mostrar la necesidad de una nueva reforma legislativa. Se trata de un proceso más circular que el que puede ser reglado en la constitución. El trabajo mencionado destaca cuál puede ser la importancia de los estudios serios para que las reformas legislativas produzcan los efectos que se esperan de ellas y que no se produzcan efectos no previstos. La historia de reformas de la legislación realizadas sin los adecuados estudios previos puede ser comparados con las maniobras del aprendiz de brujo.19 Alguíndigue & Pérez Perdomo (“Revolución y proceso penal en Venezuela 1999-2012” Anales de la Universidad Metropolitana. Vol 13 n• 2, 2013) analizaron la historia de la Ley Orgánica del Proceso Penal que ha tenido sucesivas reformas. En ese caso los legisladores fueron comparados con el aprendiz de brujo, una historia contada en un poema por Goethe a final del siglo XVIII y popularizada por Walt Disney en Fantasía una película de dibujos animados 19 38 Anexo 6.2. Ramón Guillermo Aveledo: “La institución parlamentaria en la constitución venezolana de 1999”. Capítulo de La alternativa civil. Caracas, 2000. Función parlamentaria, necesidad de cambios para avanzar. Soy un defensor de la institución parlamentaria. Creo que muchas de las censuras que se le hacen se dirigen a la democracia misma. Los ataques a la deliberación y al pluralismo no son inocentes ni "técnicos". Tras ellos hay un desconocimiento o un rechazo a los valores de la vida en libertad y, en consecuencia, a las instituciones que la hacen posible. He sido un crítico del funcionamiento del parlamento, entre nosotros y en otros países. Nunca me he sentido conforme con la vida real del órgano deliberante y lo sé, al igual que a otras manifestaciones de la creación humana, perfectible. Defensor de la institución y crítico de su funcionamiento, soy inevitablemente reformista. Creo que el parlamento necesita cambios para enderezarse a un mejor cumplimiento de sus fines. Testimonios de mi convicción reformadora hay en la teoría y en la práctica. En la palabra y en la gestión. No por conocida es sobrante recordar la misión del parlamento en una sociedad democrática. Ante todo representar, porque la lógica democrática estima que la pluralidad social esté sentada en la mesa del poder. Y, enseguida, legislar y controlar o fiscalizar, como prefieren llamar a esa función en otros países. El cambio requerido por la institución parlamentaria venezolana debe ser uno que lo haga más representativo, más y mejor legislador y más y mejor contralor. Nadie que crea en los equilibrios del poder indispensables para el funcionamiento del Estado en una nación libre, puede proponerse un cambio que no sea para mejor. Cambiar para reforzar los vicios, para desandar el camino difícil del fortalecimiento institucional o para empeorar las cosas no es cambiar. A eso se le llama retroceder. Creo que es lo que ha ocurrido en Venezuela y explicaré por qué. Mi explicación irá dirigida a la nueva institución parlamentaria diseñada en la constitución de 1999 y su relación con las restantes ramas del poder público. No tocaré, como lo he hecho en otros textos, el propio proceso de modificación constitucional, el cual en sí mismo contiene elementos de severo debilitamiento institucional y que evidencian un retroceso a situaciones que los venezolanos creíamos históricamente superadas. Ya en los modos y en los contenidos del proceso constituyente hay suficientes elementos preocupantes desde el punto de vista del Estado de suficientes a vigencia efectiva. Pero serán las propias disposiciones constitucionales establecidas y las decisiones concretas de la Asamblea Nacional Constituyente, las que hablarán por sí mismas. 39 Resulta para mí evidente que el poder legislativo previsto en el recién aprobado texto constitucional es más débil que su predecesor. Más débil en aprobad representación. Más débil en cuanto a legislación. Y más debiten cuanto a control. Y que fue diseñado por Personas que no quieren que funcione o no saben cómo hacerlo funcionar. Representatividad debilitada La representación que ejerce el parlamento es de la sociedad. Ha de producirse en términos que permitan que la mayoría gobierne y sea acatada y la minoría se exprese y sea respetada. Esa representación favorece que se elaboren los consensos y que se adopten las decisiones de un modo legítimo. Así, a la hora de redactar las normas legales con vocación perdurable, no solo la voz de los gobernantes se escucha. Y, cuando hay que fiscalizar el ejercicio del poder para evitar y/o corregir abusos y desviaciones, allí están también los ojos de la oposición. La legislación y el control se ejercen en nombre de otros. De quienes votaron. Y en atención al bien común. Que es de todos. No todos los ciudadanos votaron por todos los parlamentarios y aunque éstos deben velar por el bien de todos, expresan la opinión, el interés legítimo y la visión de quienes sufragaron por ellos. Esto tiene que ver con la región y con el parecer político. Ambos son datos importantes, sin los cuales representación parlamentaria perdería mucho sentido. Porque si la sociedad fuera uniforme, monocromática y por lo tanto en su seno no hubiera diferencias, el órgano representativo se necesitaría muchos menos. La deliberación seguiría siendo necesaria, pero la representación ya no significaría lo mismo. Un diputado socialcristiano por Lara, como ha sido mi caso, lo es de toda Venezuela, cuya constitución y leyes ha jurado cumplir y hacer cumplir y en procura de cuyo bien común debe trabajar. Pero tiene compromisos específicos. Representa una región y un parecer. La suya es, lógicamente, una manera de ver el país y su futuro y lo que conviene que se decida para resolver los problemas de hoy e ir conformando la realidad de mañana. Y la gente que votó por esa persona tiene derecho a esperar una conducta, una línea de pensamiento y de acción, determinadas. Y el parlamento existe porque la democracia sabe que en el seno de la sociedad hay diversidad, que ello es natural y positivo, y que debe contarse con eso a la hora de decidir. Ignorarlo es antidemocrático, pero antes que eso es tonto. El equilibrio entre las regiones y las opiniones diversas, la articulación de intereses legítimos, la transparencia en el manejo de diferencias, el favorecimiento de la formación de consensos están en la razón de ser de la institución parlamentaria. EI nuevo parlamento venezolano es unicameral. Al contrario de una tradición cercana ya a los dos siglos, con breves y escasos paréntesis y la lógica excepción del primer Congreso de 1811 y, por cierto, separándose y de la doctrina constitucional bolivariana, se elimina el Senado. 40 La eliminación del Senado debilita la representación. En un estado federal es inexplicable. Tal vez seamos el único estado federal unicameral do planeta entero. El Senado representa a los estados o provincias, a los miembros de la federación, mientras la Cámara de Diputados representa a la población. Esa instancia de equilibrio y armonización es necesaria, no solo para la legislación, sino para la asignación de recursos y, principalmente, para todo aquello que tiene que ver con la división político territorial y sus consecuencias y, en el caso específico venezolano, con el proceso de descentralización que vivimos desde 1989. No deja de ser curioso, por lo contradictorio, que cuando aparentemente acentuamos nuestra definición federal, eliminamos la cámara que precisamente es característica de este régimen. En el antiguo artículo 2, Venezuela era "….un Estado Federal, en los términos consagrados por esta Constitución.". En cambio, en el Art.4 de la actual, “es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución...", lo cual se entendería que se define como federal y se descentraliza según lo previsto en la carta fundamental. Porque es consustancial a la federación la descentralización, su mención expresa solo se justifica en la continuación de la lectura del texto, en lo referente a las disposiciones constitucionales que norman la transferencia de competencias antes ejercidas por el poder central. Lo que parece un avance en el enunciado, se convierte en retroceso en el desarrollo normativo. Un Estado Federal es aquel “…compuesto por estados particulares, cuyos poderes gozan de autonomía e incluso de soberanía para su vida interior” y descentralizar es poderes “transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado". Por ello la autodescentralización política es propia del estado federal. Lo "caracteriza", según Rodrigo Borja. Para este autor la diferenciación entre descentralización administrativa, y descentralización política es cualitativa pero el mismo refiere que "existen tratadista que afirman que entre ellas hay una diferencia de grado pero no de naturaleza”. Entre nosotros, a la primera se le denomina desconcentración administrativa, así que no hay confusión doctrinaria posible cuando se hace la mención en la constitución. La desconcentración es administrativa, la descentralización es política. Así, coincidiremos necesariamente con Borja cuando escribe: "La organización federal se basa en el concepto de descentralización política, que supone un fraccionamiento horizontal de las competencias fundamentales del Estado y la distribución de ellas entre los órganos centrales y los descentralizados con arreglo a un criterio territorial..”. Nuestra experiencia histórica es la de un estado oficialmente federal, proclamado constitucionalmente como tal en 1864, pero fuertemente centralizado, sobre todo a partir del largo predominio político de Juan Vicente Gómez»). La fórmula "federal, en los términos consagrados por esta Constitución" aparece por primera vez en la carta de 1961 y es un 41 reconocimiento a nuestro federalismo sui generis. Sin embargo, bajo su imperio y gracias a la flexibilidad de sus disposiciones, se pudo avanzar en el proceso de descentralización con la elección popular de gobernadores y la transferencia de competencias a los estados, así como el reforzamiento de la autonomía municipal y la elección de las juntas parroquiales directamente por el voto de sus habitantes. Las inconsistencias entre norma y vida real, claro, no las inventó nuestra revolución constituyente. Pero no puede pasarse por alto que se trata de una inconsistencia dentro de la norma misma y en relación a los fines que se traza. Por supuesto que como se ha discutido ampliamente en Venezuela, este no es el único indicio presente en el nuevo texto constitucional, y en el proceso político del cual forma parte, que apunta en la dirección de una mayor centralización del poder. La duplicación, la repetición y el retardo en el trabajo parlamentario cienen solución por la vía de la diferenciación más nítida de funciones, especializando al Senado como cámara federal, dada su naturaleza de cuerpo de representación territorial, fortaleciendo su papel en materias de defensa y política exterior y dejándolo como cámara de segunda lectura en lo legislativo, como hemos propuesto. Nunca amputar una cámara a un parlamento bicameral será un progreso, mucho menos si se trata de un Estado Federal que ha decidido ser cada vez más descentralizado. Federico Trillo-Figueroa, Presidente del Congreso de los Diputados de España, ofrece otro argumento particularmente pertinente a la realidad venezolana de este tiempo. Preguntado acerca de si "es lógico que 21 años después de sancionada la Constitución de 1978el Senado siga siendo el hermano menor del Congreso", responde que no comparte ese juicio y agrega "No quiero ni pensar lo que habría sido una función unicameral en el 77 o el 78, porque ya hemos tenido experiencias que demuestran que las transiciones políticas se hacen bien cuando son sosegadas, y el Senado ha proporcionado ese sosiego y esa serenidad que supone la segunda lectura"(5). Puede ser, desde luego que los conductores de nuestro proceso no crean que el sosiego sea virtud o estimen que la serenidad no conviene a nuestra transformación política. La Asamblea Nacional estará integrada por diputados elegidos por cada entidad federal, en número de tres más los que deriven de la aplicación del 1.1% de la población del país a la circunscripción. Falta ver el sistema electoral a establecerse pero, por lo pronto, hay lugar para algunas consideraciones. Cuando se pretende una mayor vinculación entre los electores y sus representantes, la disminución del número de éstos es contraproducente. La elección personalizada dispuesta en la constitución tiene sentido para procurar una responsabilidad personal mayor y, en consecuencia, una atención personal más dedicada del parlamentario a sus votantes. Menos diputados podrán atender menos a sus representados. Esto es particularmente válido en circunscripciones con alto componente rural, donde la 42 población está dispersa en vastos territorios en núcleos separados por distancias significativas. He vivido la experiencia, por eso sé de lo que hablo. Las matemáticas juegan trucos. No hay sistema electoral perfecto. La interminable discusión entre sistemas mayoritarios y proporcionales lo demuestra. La bicamerlidad tiene la ventaja de equilibrar con equidad. Una cámara representa proporcionalmente a la población y la otra igualmente a los estados, provincias o regiones. En el unicameralismo que se ha diseñado, incluida la rigidez consagrada en el Artículo 186, se producen distorsiones que no tienen remedio. Amazonas, Apure y Delta Amacuro albergan, sumados, 691.727 habitantes y eligen 12 diputados (3 amazonenses, 5 apureños y 4 deltanos). Lo mismo que Caracas, Carabobo elegirá uno menos (11) con más de dos millones de habitantes y Lara elegirá 9 con cerca del triple de la población (1.564.502), mientras a Miranda casi cuadruplicar la población total de los tres estados mencionados (2.572.790) le servirá apenas para elegir un diputado más que ellos. Pero no será así porque Amazonas, Apure y Delta Amacuro eligen además, diputados indígenas, con lo cual aventajarán a Miranda. Con la base fija de tres por circunscripción quiso el constituyente corregir el entuerto ocasionado por la eliminación del Senado, produciendo solo mayor inequidad. La Comisión Delegada establecida puede ser monocolor. Está integrada por la directiva de la Asamblea y los presidentes de las comisiones permanentes (Art. 195), lo cual hace un total de dieciocho personas -número par que requiere mayoría de diez- pero a diferencia del Artículo 178 de la Constitución precedente, no exige que sean "elegidos de modo que refleje en lo posible la composición política del Congreso". El intérprete podrá atribuir la supresión a la voluntad del constituyente de prescindir de la proporcionalidad. Queda en manos de la Asamblea, al dictar su reglamento y establecer la norma para la asignación de las presidencias de comisión, definir indirectamente una materia tan delicada. Así, una simple reforma del reglamento interior y de debates tendrá efectos constitucionales inmediatos. En las normas del Senado y la Cámara de Diputados del Congreso bajo la Constitución del 61, la designación de presidentes de comisión debía reflejar en lo posible la composición política del cuerpo. La revocabilidad de mandatos puede disminuir la representatividad a castigar a las minorías. Su consagración parece muy democrática, pero no lo es tanto. Se afecta la libertad de conciencia y la independencia en el ejercicio la representación por parte del diputado, pero además en de convertirse en un arma para pulverizar a las minorías. 43 El mandato de los diputados puede ser revocado (Art.197) y si así ocurriere, la persona afectada está inhabilitada para ocupar cargos de elección popular en el siguiente período (Art.198). Es verdad que el Art.72 referido al referéndum revocatorio de cargos y magistraturas de elección popular hace relativamente difícil su convocatoria y desenlace en favor del repudio del mandatario, pero ello es mucho más probable en el caso de los representantes de las minorías en los cuerpos deliberantes. Dice el segundo aparte del artículo citado: “Cuando igual o mayor número de electores y electoras que eligieron a el funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que hayan concurrido al referéndum un número de electores igual o superior al veinticinco por ciento de los electores y electoras inscritos, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en la ley". Y el tercero: "La revocatoria del mandato para los cuerpos colegiados se realizará de acuerdo con lo que establezca la ley." En todo caso, no podrá irse contra el principio general arriba establecido. Pero ocurre que el Artículo 186 establece que "La Asamblea Nacional estará integrada por diputados y diputadas elegidos o elegidas en cada entidad federal por votación universal, directa, personalizada y secreta con representación proporcional..." Lo cual quiere decir que habrá representantes de las minorías cuyo mandato puede ser revocado por quienes no votaron por ellos originalmente. No es posible discriminar los votantes que otorgaron el mandato de quienes prefirieron otras opciones porque el voto es secreto. No es posible consagrar la irrevocabilidad de los mandatos de los representantes de la minoría porque ello discriminaría a los elegidos por la mayoría, lo cual además de inicuo sería ilógico. Pero no es justo, ni democrático, que quienes no votaron por alguien para que los representara en la cámara, dejen sin representante a quienes si lo hicieron. La eliminación del Senado, la disminución del número de parlamentarios cuando se personaliza el voto, los trucos matemáticos que premian o castigan. la Comisión Delegada monocolor y la revocación del mandato de los diputados de la minoría por los votantes de la mayoría, debilitan la representatividad del nuevo parlamento. Capacidad legisladora debilitada La Asamblea Nacional estará en inferioridad de condiciones a la hora de legislar, si se la compara con el Congreso de la Constitución de 1961 Reformas en el proceso legislativo hacían 44 falta y, adecuadamente planeadas habrían mejorado la capacidad legislativa de la institución. Varias de las decisiones que se tomaron producirán un efecto contrario. Desde la propia iniciativa legislativa (Art 204), acaso simbólicamente, se nota el signo del texto constitucional, pues ésta corresponde "1. Al Poder Ejecutivo Nacional" " y después a las comisiones parlamentarias y a los miembros de la cámara, seguidos de otros órganos del poder público y de un número de electores. Proponer legislación incumbe, en primer lugar, al gobierno. Por su parte, el Artículo 165 del texto derogado comenzaba la enumeración de los titulares de la iniciativa legislativa por "1o. A la Comisión Delegada del Congreso o a las Comisiones Permanentes de cualquiera de las Cámaras». Ni siquiera la constitución autoritaria de 1953 consagraba esa prioridad del gobierno a la hora de presentar proyectos de ley, reconociéndola a los integrantes de las cámaras, manteniendo así la fórmula de, al menos, todas las constituciones postgomecistas. Por cierto que en la Constitución de 1819 aprobada en Angostura a proposición del Presidente Simón Bolívar, la modalidad establecida es la siguiente: «Art.7o.- Son atribuciones exclusivamente propias del Congreso: Primera: Proponer y decretar todas las leyes de cualquier naturaleza que sean. El poder ejecutivo solo podrá presentarle alguna materia para que la tome en consideración; pero nunca bajo la fórmula de ley." La exclusividad parlamentaria en materia legislativa es mucho más radical, es absoluta, en la norma genuinamente bolivariana. No propondría hoy que siguiéramos su ejemplo en este campo, aunque sí su orientación, manifestada tanto en el discurso de instalación de aquel Congreso como en el proyecto constitucional presentado, pero resulta más que significativo, por lo contradictorio que sea precisamente una constitución autocalificada como "bolivariana" la que más se aleje de la posición del Libertador. La nueva constitución venezolana desconoce, y por tanto desaprovecha, dos interesantes frutos de la experiencia en la vigencia de su predecesora. Transcurridos veintidós años desde la promulgación de la anterior carta, se le incorporó la Enmienda No 2, con innovaciones tales como la Comisión Legislativa y el quorum de funcionamiento. Ambas probarían ser eficaz ayuda al cumplimiento de los fines del poder legislativo y, lamentablemente, ambas fueron eliminadas en el texto vigente a partir de la dolorosa Navidad de 1999. La eliminación de la Comisión Legislativa es un golpe a la capacidad legisladora del parlamento. Concebida como una instancia permanente, elegida al comienzo del quinquenio "de modo que refleje en lo posible la composición de las cámaras", servía para el trámite de 45 proyectos cuya complejidad, especialización o extensión exigían una consideración cada vez más difícil en el plenario de la cámara o en sus comisiones, congestionadas por las materias de todos los días. Aquí destacan el Código de Procedimiento Civil y el Código Orgánico Procesal Penal, así como las demás leyes vinculadas a la reforma judicial: Orgánica del Poder Judicial, Consejo de la Judicatura, Carrera Judicial, Ministerio Público y Policía Judicial. También se utilizó para conocer de proyectos con una especial urgencia para la colectividad, como los relacionados con la emergencia financiera de 1994 o el Régimen Penitenciario en 1999. Con requisitos previos que aseguraban un amplio consenso para asignar la tarea a la Comisión (2/3 de los parlamentarios presentes en sesión conjunta del Congreso expresamente convocada al efecto con al menos un día de anticipación) y un procedimiento simplificado para la discusión y aprobación del proyecto proveniente de ella, se dispuso un mecanismo idóneo para el estudio mesurado, la consulta a la sociedad y la innovación legislativa. El ambiente prevaleciente allí fue de discusiones muy profesionales y afán encontrar entendimientos. De ello doy fe como integrante de la misma en tres períodos constitucionales incluido el interrumpido por la constituyente. Un viejo y arraigado prejuicio pide hemiciclos abarrotados porque cree que es allí donde se realiza toda la labor parlamentaria. Craso error. Lo malo es que ese preconcepto parece haber inspirado el aparte único del nuevo Artículo 221: "El quórum no podrá ser en ningún caso inferior a la mayoría absoluta de los y las integrante de la Asamblea Nacional. " Con ello se elimina el quórum de funcionamiento y se rigidiza en exceso la regulación de este aspecto que puede ser muy influyente en la vida real, y en la productividad, parlamentaria. Los parlamentarios provienen, en su mayoría, de las regiones. Lo deseable es que no pierdan el contacto con ellas. Por eso es preciso aprovechar al máximo su presencia en la capital. La Enmienda 2 remite la determinación del quórum al reglamento, como es lógico, y establece como mínimo para el funcionamiento el de un tercio de los miembros del cuerpo. Las votaciones sí requieren la presencia de la mitad más uno de los integrantes. ¿Qué se gana con ésto? Que los debates avancen sin exigir que todos los miembros estén presentes y así, las comisiones permanentes o especiales pueden sesionar paralelamente a la cámara y adelantar en el trámite de las materias a su cargo. La cámara se abastece de la producción de las comisiones. El hemiciclo está aguas abajo de éstas. El parlamento es como una cuenca hidrográfica. Las comisiones desembocan en la cámara. Si no viene agua de ellas, la cámara se seca. Preservar la cuenca supone cuidar los afluentes y sus nacientes, ésto es facilitar el trabajo de las comisiones, de allá vendrán los informes y los proyectos.La priorización del quórum de cámara es equivocado e ignora el verdadero funcionamiento del proceso legislativo y contralor. 46 Se afecta sensiblemente la posibilidad de deliberación y ello conspira contra la transparencia, mediante normas nuevas, muy democráticas en apariencia, como las que enseguida menciono. Una es la del Artículo 205 que ordena el inicio de la discusión de los proyectos de iniciativa popular “a más tardar en el período de sesiones ordinarias siguiente al que se haya presentado”, en caso contrario “se someterá a referendo aprobatorio”. Además de reducirse el número de ciudadanos requerido para hacer uso de esa posibilidad, se prescribe una consideración atropellada que puede multiplicar los referendos y disminuir el análisis de proyectos presentados. Similar consecuencia puede tener el Artículo 210: "La discusión de los proyectos que quedaren pendientes al término de un período de sesiones podrá continuarse en las sesiones siguientes o en sesiones extraordinarias, la misma constitución, en su Artículo 219, denomina "período de sesiones” a los lapsos comprendidos entre el 5 de enero y el 15 de agosto (primer período) y el 15 de septiembre al 15 de diciembre (segundo), de ellos se deduce que puede haber sesiones extraordinarias entre el 16 de agosto y el 14 de septiembre y entre el 16 de diciembre y el 4 de enero de cada año. Así, la interpretación lógica de la intención del constituyente es que ninguna discusión legislativa exceda a un año, lo cual mata todo proyecto de ley que no haya sido aprobado en ese lapso. También afecta negativamente la deseada transparencia en el trámite legislativo, la disposición del Art.73 relativa a la legislación aprobatoria de tratados. Por decisión gubernamental puede llevarse a referendo cualquier acuerdo internacional suscrito por la República y evitarse así su revisión en el foro parlamentario. La norma se refiere a "Los tratados, convenios o acuerdos internacionales que pudieran comprometer la soberanía nacional o transferir competencias a órganos supranacionales...", es decir cualquiera, porque estos instrumentos se refieren justamente a eso. Al establecer normas comunes dos estados están conviniendo en una limitación de su soberanía. Lo hacen, claro, soberanamente, pero esa es la consecuencia deseada que si no, no se negociarían y suscribirían. El tratado produce efectos jurídicos nuevos, distintos a las respectivas legislaciones nacionales que obligan a los estados contratantes. Cada día se transfieren más competencias a órganos supranacionales. Ocurre, característicamente, con la tutela internacional de los derechos humanos y los temas del medio ambiente. Sucede con Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos. Sucede, en el plano de la integración, como la Comunidad Andina y, eventualmente, como el Mercosur. Acontece con la Organización Mundial del Comercio y con la OPEP. La excepción consagrada puede convertirse en la regla. Fácilmente. Y tiene también, importante incidencia en el menoscabo de potestades contraloras ("). Volveremos sobre ello. 47 Para el final de esta parte he dejado al que puede ser el daño más grave Infringido a la potestad legislativa de la institución parlamentaria. La Asamblea Nacional puede delegar en el Presidente su competencia legislativa en cualquier materia. El último aparte del Artículo 203 reza: "Son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices, los propósitos y el marco de las materias que se delegan al Presidente o la Presidenta de la República, con rango y valor de ley. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio”. El Presidente está facultado (Art.236, numeral 8) para legislar previa habilitación. Ello no es comparable con la atribución del Artículo 190 en su ordinal 80 de la constitución anterior: "Dictar medidas extraordinarias en materia económica o financiera y haya sido autorizado para ello por ley especial". Los extensos e intensos debates con motivo de las habilitaciones concedidas por diferentes Congresos a los presidentes Betancourt, Pérez, Lusinchi, Velázquez y Caldera y la interpretación más amplia de la norma constitucional a la que se hubiera llegado, jamás llegó ni siquiera al vecindario de lo que se ha pautado en la norma que comentamos. Habilitado por la Asamblea, el Presidente puede legislar sobre absolutamente cualquier materia sin limitación alguna. Puede, por ejemplo, hasta reformar el Código Penal. Inclusive ratificar los acuerdos internacionales que su gobierno negocie y firme. Y contrariamente al parlamento, que tiene una frontera temporal de un año para aprobar un proyecto, esta facultad presidencial está libre de barreras constitucionales, dejando a la Asamblea libertad plena para determinar el plazo concedido, lo que no puede hacer con relación a sí misma. Que aprueben esta disposición quienes impugnaron ruidosamente la conveniencia de habilitar a un Presidente para modificar la legislación impositiva o la laboral es, por lo menos, escandaloso. Establecida la dificultad para legislar que será estructural al nuevo parlamento y la afición a los métodos expeditivos por parte de nuestros gobernantes, no es de extrañar una habilitación amplísima al Presidente, varias veces denominado por importantes actores como "el conductor natural del proceso". La prioridad gubernamental en la iniciativa legislativa, la eliminación de la Comisión Legislativa y el quórum de funcionamiento, las limitaciones a la deliberación y la delegación ilimitada de competencia legislativa en el Presi-dente, debilitan la capacidad legisladora del nuevo parlamento. Capacidad de control debilitada 48 Allí donde tal vez es más obvia la desmejora institucional del poder legislativo venezolano en la nueva carta fundamental, es en lo relativo a su capacidad para controlar a la administración. Con nuestra tradición autoritaria, los gobiernos siempre se han sentido incómodos, en mayor o menor medida, ante el control. Se quejan de él, lo resisten o, llegado el caso, hasta lo burlan. Someter al Ejecutivo al control parlamentario, subordinarlo a la constitución y las leyes, hacerlo entender la naturaleza limitada y distribuida del poder ha sido largo, costoso y accidentado. Los difíciles progresos siempre han estado amenazados por súbitas recaídas. Por eso la Constitución y las leyes vinieron evolucionando en el sentido de ir imponiendo controles y la práctica parlamentaria adquiriendo independencia y personalidad en el ejercicio de su función. No siempre he estado contento con los contenidos y los modos del control parlamentario al gobierno y al respecto he escrito en anteriores trabajos míos, pero reconozco que éste como otros es un proceso en el cual cada avance cuesta y que nunca puede darse por definitivamente concluido. Lamentablemente, la independencia del poder legislativo y la capacidad de éste para ejercer su función contralora sufren un serio revés con la promulgación de la constitución venezolana de 1999. No es solo que ahora la Contraloría General de la República no es órgano auxiliar del parlamento, a la usanza de otros países, y que se atribuyen competencias contraloras al Poder Ciudadano encabezado por el Consejo Moral Republicano integrado por el Contralor, el Fiscal y el Defensor del Pueblo, de cuyo seno elegirán un presidente. Los recortes, explícitos e implícitos no son pocos ni menores. El Presidente de la República está facultado para disolver la Asamblea Nacional (Art.236, numeral 21). La causal para tal disolución sería una tercera moción de censura aprobada contra un Vicepresidente Ejecutivo durante un período constitucional (Art.240). Esta censura es un dispositivo de control que sin embargo, activa la disolución del parlamento. La estipulación consagra un desequilibrio entre los poderes. Es falso que ella sea asimilable a la disolución de las cámaras en una democracia parlamentaria. Primero porque tal instituto pertenece a ese ámbito y no al del presidencialismo, muy reforzado, como es el caso venezolano. El Vicepresidente Ejecutivo no es el jefe del gobierno, sino su "órgano directo y colaborador inmediato" (Art.238), por lo cual su remoción no implica la caída del gabinete ni una crisis que justifique la disolución del parlamento, como ocurriría, por ejemplo, en Italia o España, dadas las constituciones de esos países. La realidad es que el jefe de gobierno venezolano (el Presidente) puede disolver el parlamento (Asamblea Nacional), mientras que éste no puede hacer lo mismo con el titular del Ejecutivo: Pero además, la causa que motivaría tal determinación, como ha sido dicho, es el ejercicio de una facultad contralora. Prejuzgándose que ella se ejerce no de un modo responsable en razón de acciones u omisiones del funcionario impugnado, sino por 49 motivaciones de confrontación política con el Presidente que ameritan que el soberano dirima el conflicto en un acto electoral. Es evidente el desequilibrio en favor del órgano capaz de disolver y en desmedro de aquel que puede ser disuelto. Ya ni siquiera, aunque tuviera naturaleza diferente, se le deja la atribución de autorizar el enjuiciamiento del Presidente de la República, previa declaración de mérito de la Corte que tenía el Senado según el ordinal 80 del Art. 150 derogado. El resultado práctico de esta disposición constitucional será un parlamento complaciente para no correr riesgos de que le apliquen la pena capital. La competencia parlamentaria de autorización de ascensos militares fue suprimida. Se han dado, para justificar tal amputación, falaces argumentos de "despolitización" del proceso, cuando éste es monopolizado por el Presidente de la República que es un político y éste actual, en cuyo mandato y bajo cuyo liderazgo se modifica la constitución, es nada menos que el Presidente del partido político Movimiento Va República. La participación del Senado en los ascensos militares de los grados de coronel y capitán de navío en adelante, contrariamente a la mentira repetida, no era un invento del "puntofijismo". Lo paradójico es que proviene de la Constitución de Angostura de 1819. En la Sección Tercera, de las Funciones del Presidente, la constitución bolivariana de 1819, establece: "Art.30.- Nombra todos los empleos civiles y militares que la Constitución no reservare. Entre los reservados se comprenden los de coronel inclusive arriba, cuyo nombramiento lo hará el Poder Ejecutivo con aprobación del Senado. Si éste no conviniere en el nombramiento, puede repetir su instancia apoyándola mejor. La resolución del Senado en este caso es decisiva." (itálicas mías) Dicho sea de paso, la no deliberancia tampoco es un invento de los cuarenta años democráticos transcurridos hasta 1998, sino de la Constitución de 1830, promulgada bajo el liderazgo de José Antonio Páez, un héroe militar de verdad. Su artículo 180 califica a la fuerza armada como " esencialmente obediente y jamás puede deliberar". Y la constitución dictada a raíz de la Guerra Federal, tan del gusto de la oratoria oficial venezolana actual, estableció cláusula muy semejante en el 116, "La fuerza armada no puede deliberar; ella es pasiva y obediente…” En sentido contrario a esta verdad histórica se ha insistido con goebbeliana terquedad. Al eliminar el papel del parlamento en los ascensos militares se debilita el control del Ejecutivo y se separa a las fuerzas armadas del mundo civil, ahondando un abismo inconveniente, así como en abre la peligrosa puerta de politización de signo exclusivista, tal vez en remedo de la experiencia nicaragüense del Ejército Sandinista. 50 La limitación en el número de comisiones es caprichosa. Aparte de que ningún criterio orienta la fijación constitucional de una determinada cantidad de ellas, puede convertirse en una fuente de inconvenientes para el cabal cumplimiento de las funciones, tanto legislativas como contraloras. Puede ser que se haya creado alguna comisión innecesaria, pero ello dista mucho de ser la norma general. No creo conveniente llegar al nivel de proliferación de comités y subcomités que tantas críticas suscitan para el Congreso norteamericano, pero la rigidez es indeseable y la constitucionalizarían del número de comisiones parlamentarias es una exageración ineficaz. Cito un ejemplo. La Comisión de Finanzas concentra un enorme cúmulo de atribuciones, equivalente al de varios comités en otros parlamentos. La consecuencia es que lo urgente: presupuesto, endeudamiento, créditos adicionales, copen el tiempo y la atención en perjuicio de la legislación. No es casual que en los últimos años hayan proliferado las habilitaciones en materia impositiva o se haya debido recurrir a la Comisión Legislativa para las leyes relacionadas con la emergencia financiera, como antes mencionáramos. Lo deseable es dividir la Comisión de Finanzas en dos, una especializada en presupuesto y crédito público y la otra en legislación fiscal. Pasando la legislación financiera a otra, que puede ser la de Economía. Así lo hicimos por decisión política del liderazgo parlamentario durante el quinquenio 1994-98 y se aprobaron leyes como las de Mercado de Capitales, Entidades de Inversión Colectiva, Caja de Valores y Asignaciones Económicas Especiales. Otros casos son los de sectores que resentían la subalternidad a la cual se les sometía al colocarlos en un área ancha y de suyo exigente, como la Cultura, la Ciencia y el Deporte, antes bajo Educación, donde nunca recibían la atención merecida. O líneas estratégicas de desarrollo democrático como la Descentralización, anteriormente relegada plano secundario en la Comisión de Política Interior, donde siempre son prioridad los conflictos políticos y los casos de derechos humanos. No hay dogmas, ni puede haberlos. Lo sensato es dejar un margen flexible y atribuir la materia al reglamento de la cámara. El control hay que facilitarlo, no dificultarlo. Los funcionarios pueden desatender los requerimientos de la Asamblea, pues si bien el Art.223 establece la obligación de comparecer, so pena de recibir las sanciones que establezca la ley, lo mismo que decía la norma precedente en su Art.160, se elimina la Disposición Transitoria Décima que provisionalmente remite a la pena prevista en el Art. 239 del Código Penal. Y entre las prioridades legislativas que se establecen para la Asamblea en las disposiciones Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta, no figura tal ley. 51 Menor control parlamentario sobre acuerdos internacionales. Como ya hemos mencionado al referirnos al debilitamiento de la capacidad legislativa, el control también se ve afectado al disminuirse la competencia parlamentaria en materia de aprobación mediante ley de los tratados celebrados por la República. En el numeral 18 del Art.187 se concede esta atribución "salvo las excepciones consagradas en esta Constitución". Explicamos cómo la "excepción" es demasiado amplia y su redacción permite considerar allí a cualquier tratado o acuerdo suscrito por Venezuela y, adicionalmente, se otorga al Presidente de la República la facultad de decidir, en Consejo de Ministros, qué instrumentos deben ir a referéndum o sea, cuales no van a la Asamblea. La disolución del parlamento por parte del Presidente sin el debido equilibrio, la eliminación de la autorización parlamentaria a los ascensos militares, la limitación constitucional del número de comisiones, la ausencia de sanciones a los funcionarios que no cooperen con las investigaciones parlamentarias y las amplísimas excepciones a los tratados internacionales a ser enviados a la Asamblea, debilitan la capacidad contralora del nuevo parlamento. Es por todo lo anterior que sostengo que la Asamblea Nacional, en lugar de avanzar como era deseable, con relación al disuelto Congreso de la República para superarlo en el cumplimiento de sus indispensables funciones, es menos representativa y tiene menos capacidad legislativa y contralora que su antecedente en la Constitución de 1961. En lugar de consolidarse los avances institucionales alcanzados y mejorárselos en la dirección de un parlamento más eficiente al servicio de una sociedad más democrática, se ha retrocedido en dirección al predominio del Ejecutivo tan característico de las etapas autoritarias de la mayor parte de la Historia de Venezuela. 52 Anexo 6.3. Humberto Njaim & R. Pérez Perdomo: “La función legislativa en Venezuela. Análisis y proposiciones”. Caracas, 1995. Introducción La función legislativa es una de las tradicionales del Estado Moderno, que la concentra en uno de los tres poderes públicos. Conviene advertir que tal distinción es una novedad considerable en la historia de la organización política (Pérez Perdomo, 1982) y que el proyecto moderno de concentrar tal función en un solo órgano o poder del Estado tuvo, desde el comienzo, un éxito limitado (Instituto de Estudios Políticos, 1971:67). Desde las primeras constituciones modernas, el Poder Ejecutivo fue llamado a tener un rol importante en el proceso legislativo y, en la medida que el tiempo ha pasado, los aspectos de colaboración se han acentuado, pues el Poder Legislativo también colabora en la función de gobierno. En este trabajo no analizaremos las funciones no legislativas del Poder Legislativo porque no lo consideramos parte de nuestro tema, aunque pensamos que son funciones importantes y que cualquier análisis de la función legislativa debe tener presente que no es la única función del Parlamento. Por el Contrario, pondremos la atención que merece la función legislativa del Poder Ejecutivo, aunque nuestra atención preeminente será para la legislación del Poder Legislativo. Conviene señalar desde el inicio que no consideramos una patología del funcionamiento del Estado de Derecho que el Poder Ejecutivo tenga funciones legislativas. En primer lugar, si al Ejecutivo le corresponde ocuparse de cumplir y hacer cumplir la legislación, es natural que tenga algo que decir en el proceso legislativo mismo. De allí que sea tradicional que el Ejecutivo tenga un rol en la promulgación de la legislación y que pueda hacer objeciones y eventualmente, en algunos ordenamientos constitucionales, vetar la ley. En segundo lugar, el Ejecutivo es pensando como un poder que acumula un saber técnico y una experiencia política que el legislador no debe dejar de aprovechar. Por otra parte, a medida que la ley se convierte en un instrumento de creación de un orden más que de su declaración (Instituto de Estudios Políticos,1971:69), la aplicación efectiva de la ley, de hecho, aunque no de derecho, queda cada vez más librada a la capacidad real del gobierno para generar ese orden. La segunda idea central de este trabajo es que el proceso legislativo es mucho más extenso que lo usualmente entendido como tal. Antes de la introducción de un proyecto de ley ante el Congreso hay una etapa preparatoria muy importante que puede resultar determinante para la calidad de la discusión que va a generar y del producto final. Igualmente, no debe pensarse que la labor de la legislación termina con la aprobación de una ley o con su publicación en la Gaceta Oficial. Los procesos sociales que se desencadenan después no pueden ser indiferentes para el proceso legislativo mismo y, en todo caso, las personas con responsabilidad legislativa no pueden dejar de prefigurar tales consecuencias y constatarlas después. La idea de que nuestras leyes son excelentes pero no se cumplen, o no producen los efectos que se pensó que debían producir, es una simple aberración. 53 La tercera idea central, muy relacionada con las anteriores, es que la actividad legislativa no sólo puede ser evaluada por la cantidad y la calidad intrínseca o jurídica de las leyes que produce. La legislación es un proceso político cuyo éxito es generar que la población en general, o sectores determinados, sientan que la ley no es una imposición sino que es parte de un proyecto social y político compartido. Esto es determinante para la eficacia de la legislación y a la vez para que el proceso legislativo se sienta como un ámbito de participación y representación. El proceso legislativo debe combinar así los elementos propiamente técnicojurídicos con los elementos socio-políticos. Conviene preguntarse en el cuadro de esta introducción, por qué la función legislativa es un problema importante a ser considerado en la Venezuela de hoy, dada la transformación de nuestra sociedad y nuestro Estado. Esto nos obliga a una brevísima síntesis histórica de las etapas de la legislación en su relación con el contexto socio-político del país. Una rápida visión de la historia republicana de Venezuela permite distinguir cuatro períodos en la historia de la legislación que no necesariamente coinciden con la periodización usual de nuestra historia política. En el primero, que denominamos la temprana República (1830-1860) hay un esfuerzo de organización del Estado que nos lleva a dotarnos de Constitución y algunas leyes de la organización política (electoral, judicial, fiscal) pero en la cual la vida de la sociedad civil continúa regida por el derecho español. La década de 1860 tiene caracteres algo diferentes, por los intentos de codificación, pero es tal la crisis política generalizada, que es preferible considerarlas un período de transición. Lo característico del período es la queja constante sobre el desorden legislativo, provenientes especialmente de la élite intelectual y muy especialmente de los juristas, aunque en la práctica no era la legislación española la consultada directamente, sino que había obras prácticas que respondían relativamente bien a las escasas necesidades de regulación jurídico formal del momento. Se trataba pues de una crítica fundamentalmente ideológica (Pérez Perdomo, 1982). El segundo período (1870-1910) está marcado por una sostenida atención a la codificación como instrumento aparente de modernización. Se adaptan o copian los códigos más modernos de la Europa de la época y se los pone en vigor en un país claramente atrasado y atrapado en una situación de guerra civil endémica. Claramente la legislación y los códigos, en particular, tienen una escasísima penetración social, pero tienen dos funciones importantes: son un instrumento ideológico usado por los gobernantes para presentarse como campeones de la modernización (de allí que cada caudillo al llegar al poder cambie radicalmente los códigos) y para presentar el país como moderno. En segundo lugar, los códigos y la literatura que generan, sustituyen efectivamente los libros usuales de derecho como obras en la formación jurídica y en la muy limitada práctica del derecho de la época. El tercer período (1910-1960) corresponde a una clara consolidación del Estado. En una primera etapa (que usualmente se llama el gomecismo) se le presta mucha atención a los 54 códigos y otras leyes claves en la construcción del Estado, funcionan comisiones codificadoras en las cuales los mejores juristas, generalmente pero no siempre, vinculados al régimen, son llamados a colaborar. Los códigos introducidos al Congreso por el Ministro Arcaya en 1915 y 1916 son los ejemplos más conspicuos de esta legislación (Pérez Perdomo, 1992). La segunda etapa, post-gomecista, que se inicia en 1936, es mucho más abierta políticamente pero mantiene el interés por la calidad de la legislación, que permanece en manos de la reducida élite intelectual y política. La Ley de Hidrocarburos de 1943, cuyo proceso de elaboración fue minuciosamente estudiado por Machado de Acedo (1990), es un excelente ejemplo del estilo de legislar y de los mejores resultados obtenidos en el período. El período más reciente (1960 al presente) corresponde a la consolidación de un régimen constitucional democrático con gran importancia de los partidos como principales actores políticos (llamada por esto Estado de partidos). El Estado se presenta como un Estado Social de derecho (Brewer, 1975; Combellas, 1979) pero en realidad se configura más como un Estado de Fomento (Pérez Perdomo, 1994). Las necesidades de intervención en un ambiente nacional e internacional que se hace progresivamente más complejo, hace que haya una insatisfacción creciente con las regulaciones, que se sienten cada vez más como imposiciones de élite partidista ("cogollos"), desvinculadas de las necesidades reales de la sociedad civil (Njaim 1995). El mismo Poder Legislativo, conformado fundamentalmente por la élite de los partidos políti cos, aparece como más vinculados a esos grupos que al país en su totalidad. Los juristas, mucho más numerosos ahora, se sienten ellos mismos marginados de los procesos legislativos y se complacen en señalar los errores de técnica legislativa que cometen el Congreso o el Poder Ejecutivo. El tema de la función legislativa está así íntimamente vinculado al doloroso examen del sistema político venezolano y a la crisis de legitimidad que vivimos. Debemos observar que no sólo en Venezuela la función legislativa se ha convertido en un problema político y un problema de estudio. En primer lugar, el progresivo fortalecimiento del carácter intervencionista del Estado, presente desde comienzos de siglo, generó una enorme producción legislativa, especialmente de origen ejecutivo. Esto llevó a hablar de la declinación de la ley o de la descodificación del derecho (Riper, 1948: Burdeau, 1963; Terré, 1980; Irti 1986). Luego, en la década de 1980, el movimiento llamado de desregulación tiende a un fuerte cuestionamiento de las prácticas legislativas, unido a la crítica de la hipertrofia del Estado (Giuliani y Picardi, 1987; La Spina, 1989; Bettini, 1990). En Venezuela hemos sentido ese movimiento intelectual y, como lo hemos señalado, la presente crisis que afecta la legitimidad del sistema político y de la legislación, le da una urgencia especial a este tema. Existe una producción nacional del mayor interés que hemos tenido en cuenta (Gabaldón y Oberto, 1985; Socorro, 1993; Casanova y Brito, 1991) y otras que, a pesar del nombre, no es pertinente para nuestras preocupaciones (Palacios, 1983; Barragán, 1994). Este trabajo está centrado en dos temas: el proceso legislativo y la función social y política de la legislación como instrumento de evaluación. Nuestra perspectiva de estudio es la de quienes se plantean el tema jurídico en su relación con su contexto social y político. Debe tenerse en cuenta que entendemos redactar un informe con propósitos prácticos de reforma, lo cual determina la extensión y la moderación de nuestros plantcamientos propia. mente 55 académicos. En la primera parte de este informe analizare. mos el proceso legislativo, tal como es vivido en el país. En la segunda parte, plantearemos los problemas de cómo evaluar el proceso legislativo mismo. Por último, y por la misión que se nos ha encomendado, explayaremos las proposiciones para mejorar el proceso legislativo que se derivan de nuestro análisis. El Proceso Legislativo En el estudio del proceso legislativo conviene distinguir tres momentos o etapas que no siempre se tienen en la consideración debida. La primera es la preparación, que comprende desde la génesis de la idea legislativa hasta la formulación del proyecto. La segunda es la elaboración, propiamente dicha, que se inicia desde la introducción del proyecto hasta su publicación. La tercera es la de seguimiento y evaluación que comprende el análisis del efecto de la legislación producida. Veremos luego por qué la tradición da muy poca importancia a la primera y última etapa y se concentra en la elaboración. Por tal motivo, en este punto, analizaremos primero las etapas y luego las funciones de la legislación, con la intención de preparar las bases del análisis evaluativo del proceso legislativo venezolano. Preparación La preparación de la ley está a cargo de quien tenga la iniciativa de presentación del proyecto. En el sistema constitucional venezolano la iniciativa puede tener un origen plural y, obviamente, no podría regularse. En la práctica, en casi todos los países, la fuente más importante de proyectos legislativos es el gobierno o Poder Ejecutivo y encontraremos normas referentes a la preparación de proyectos en el seno de ese Poder. Una Excepción está constituida por los Estados Unidos de América. Sólo los propios parlamentarios pueden introducir proyectos de leyes, pero ocurre con frecuencia que aquellos que le interesan a la administración son preparados por ésta y presentados por un parlamentario amigo. Antes conviene reiterar que la primacía del Ejecutivo en la preparación de la legislación no es una patología. Por el contrario, el gobierno es la sede principal del proyecto político que se desca impulsar y es natural que sea el gobierno quien se preocupe de presentar los proyectos legislativos que requiera su acción. Por otra parte, el gobierno está jerárquicamente supraordinado al aparato burocrático del Estado y éste es un recurso técnico de gran valor para la elaboración de cualquier proyecto legislativo por contar con facilidad de acceso a datos, estudios, recursos técnicos y saber político. Probablemente un reconocimiento a todo este conjunto de factores sea la razón que establece la iniciativa gubernamental para leyes tan importantes como las de presupuesto, crédito público y aprobación de tratados internacionales. En Venezuela, la función de preparación de la ley está a cargo del Ministerio de Justicia y de la Procuraduría General de la República. Según la Ley Orgánica de Administración Central corresponde al Ministerio de Justicia "la planificación y la realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en el sector de justicia y de defensa social, que comprende las relaciones con 56 el Poder Judicial, la legislación y la seguridad jurídica... (artículo 34) y, en particular, las siguientes actividades:... 17a. La legislación y codificación. La Comisión Nacional de Legislación, Codificación y Jurisprudencia". Por su parte, la Ley de Procuraduría (artículo 9) establece el Consejo de Asesoría Jurídica de la Administración Pública, conocido por sus siglas como CAJAP. Este es un organismo presidido por el Procurador General e integrado por los consultores jurídicos de los ministerios. A convocatoria del Procurador deberá conocer de los proyectos de ley o de reglamento que les someta el Presidente de la República, por intermedio de sus ministros o el mismo Procurador General. En los últimos diez años la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (CO-PRE), aunque no fue pensada como un organismo de preparación de legislación, ha tenido un importante rol en la preparación de proyectos legislativos de gran significación para la reforma política venezolana, Por otra parte, es interesante anotar el papel que, en este campo, han desempeñado algunos bufetes de prestigio a los cuales se les suele consultar ante-proyectos de ley o incluso encargarlos de su preparación. El hecho que organismos oficiales distintos tengan competencias similares en la preparación de legislación plantea una ambigüedad fundamental y posibles conflictos de competencia entre estos organismos. La situación se explica pues es poco probable que un ministro y sus asesores, o un organismo como la COPRE, se muestren inclinados a presentar sus anteproyectos de legislación al control del Ministro de Justicia o de la Comisión Nacional de Legislación, designada por este Ministro. Un organismo de coordinación entre ministerios, del cual formen parte los consultores jurídicos de estos, parece un organismo más apropiado cuando el proyecto ha surgido de uno de ellos. Es dudoso, sin embargo, que proyectos de legislación elaborados bajo la égida de la Comisión Nacional de Legislación, la COPRE O del Ministerio de Justicia mismo, deban ser autorizados por este Consejo. En la práctica, y como veremos luego, el conflicto se ha resuelto de manera distinta en diferentes épocas, según haya habido ministros de justicia o procuradores más o menos fuertes. La importancia del CAJAP ha variado también según la personalidad y el interés de los procuradores. De hecho, es el debilitamiento de la capacidad evaluadora de la situación presente y creadora de legislación, la que fue haciendo marginales al Ministerio de Justicia y a la Procuraduría y requirió que la COPRE asumiera funciones de proyectista de legislación. La normativa reseñada no prevé ningún requisito en particular que los proyectos legislativos deban tener. Veremos luego que tanto la Comisión Nacional de Legislación como el CAJAP tienden a ser órganos de consulta jurídica en los cuales se analiza sobre todo el aspecto propiamente jurídico de proyectos legislativos, de relación con el conjunto de legislación vigente. La COPRE, en cambio, es más sensible a la discusión interdisciplinaria de las propuestas que tramita. En la teoría de la legislación contemporánea (V. Cordech, 1993), cuya expresión legislativa son las Instrucciones españolas de 1989 y 1990, se considera que un proyecto legislativo debe contener, además de la tradicional exposición de motivos o como contenido de esta: la necesidad del proyecto, que incluye las consideraciones de orden político sobre la 57 relación de la legislación proyectada con el proyecto político; las repercusiones jurídicas y los efectos sociales y económicos esperados. Socorro (1993), por su parte, habla de la necesidad de un expediente legislativo que incluya, además, un estudio económico financiero sobre los costos de la legislación proyectada, un análisis de qué tipo de colaboración requiere entre diferentes organismos públicos, una relación de derecho comparado y las referencias jurídico doctrinales pertinentes. No entraremos aquí al análisis de tales requerimientos en la preparación de un proyecto legislativo pues discutiremos qué es conveniente y posible en el análisis de nuestras propuestas. Lo que cabe destacar es que tales requerimientos para los proyectos legislativos no deben verse como un deseo de poner trabas a la elaboración de proyectos sino de facilitar que pueda haber una discusión racional y una producción legislativa de calidad. Los proyectos mal fundamentados e insuficientemente estudiados plantean una tarea imposible a los órganos a cargo de su discusión y aprobación. El riesgo es que el proyecto encuentre una multitud de bloqueo, una polémica acerba sin base fáctica y que, en definitiva, muera en el camino o lo que es peor, que se apruebe una legislación improvisada, que comporte altos costos sociales, con pocas probabilidades de cumplimiento efectivo o de resolver eficientemente los problemas que entiende resolver. Elaboración El primer aspecto a abordar es el de definición de procedimiento legislativo. Este se refiere a los pasos que una iniciativa debe seguir Para convertirse en ley. La constitución regula ese procedimiento en el Capítulo V (De la formación de las leyes) del Titulo V (Del Poder Legislativo Nacional), pero, como veremos luego, hay una variedad de procedimientos posibles reconocidos en la Constitución misma. En la doctrina se distinguen varias etapas del procedimiento de elaboración de la ley. La primera es la iniciativa, que se refiere a quién puede comenzar un procedimiento legislativo, introduciendo un proyecto de ley. La segunda etapa es la de aprobación, en la cual tiene lugar la discusión del proyecto y cuyo resultado puede ser el rechazo o la aprobación propiamente tal. La tercera etapa es la promulgación o refiere a la aquiescencia que debe dar este órgano o, en ausencia de ésta, las vías supletorias que tiene el Poder Legislativo para poder publicar la ley. La publicación es la última etapa del procedimiento para que la ley pueda entrar efectivamente en vigor. En Venezuela no se reconoce la posibilidad de leyes secretas. Consideramos inútil comentar en detalle el texto constitucional. Destaquemos sólo algunos aspectos centrales: En cuanto a la iniciativa, la Constitución reconoce varias posibilidades: iniciativas del mismo Congreso (la Comisión Delegada, las comisiones permanentes, tres parlamentarios), del Ejecutivo Nacional, de la Corte Suprema de Justicia en materia judicial y de un número no menor de 20.000 electores (artículo 164). Esta última posibilidad, que efectivamente se ha ejercido en el país, es la única forma de participación ciudadana prevista en un procedimiento que privilegia los aspectos de representación sobre los de participación. La intervención de la 58 Corte Suprema de Justicia introduce un elemento corporativo. Debe señalarse que la constitución no regula los requisitos que debe tener el proyecto de ley y que prácticamente cualquier texto puede ser presentado como tal. La costumbre hace que los proyectos se presenten en la forma que usualmente tienen las leyes, como sucesión de artículos, pero nada excluye que de lege ferenda se exijan constitucionalmente ciertos requisitos o que, con la regulación actual, el Congreso los exija como elementos de juicio que considera importantes tener para considerar el proyecto. De hecho, los reglamentos interiores de las cámaras disponen que los proyectos de ley deben presentarse acompañados de una exposición de motivos que deberá contener, por los menos, los criterios generales que se siguieron en la elaboración, los objetivos que se espera alcanzar con el proyecto, los problemas que pretende resolver, la explicación, alcance y contenido de las normas propuestas y la incidencia presupuestaria que produciría la aprobación de la ley, con el objeto de determinar las previsiones que deben tomarse (artículo 103 y 94 de los reglamentos de diputados y del senado, respectivamente). En cuanto a aprobación, la Constitución prevé dos discusiones en cada cámara, en días diferentes. En caso de desacuerdo entre cámaras el mecanismo de resolución es la sesión conjunta. En caso de urgencia declarada por la cámara de origen es suficiente una sola discusión en la segunda cámara (artículo 166, 167, 168 CN). La Enmienda 2 prevé un procedimiento alternativo de aprobación: la discusión por Comisión Legislativa. Este procedimiento requiere que las cámaras, en sesión conjunta, decidan que la Comisión Legislativa realice el procedimiento de discusión, y luego será suficiente una sola discusión en sesión conjunta. La Comisión comenzó sus actividades con la reforma del Código de Procedimiento Civil (1987), y luego sufrió una virtual paralización. Con ocasión de la crisis económica y financiera vivida por el país fue reactivada, a partir de 1994, como mecanismo para elaborar un paquete de leyes de emergencia requeridas por el gobierno para enfrentar la situación y restituir las garantías constitucionales. Después de cumplir esta misión en lo referente a dichas leyes (de regulación de la emergencia financiera, de régimen cambiario, de empresas de seguros y reaseguros y de protección al consumidor) ha vuelto al papel que realmente le corresponde y tramita las reformas de los códigos Penal y de Enjuiciamiento Criminal. La Constitución no regula las discusiones, ni se espera que lo haga. Solo menciona que los ministros tienen derecho de palabra en la discusión de las leyes y que igual derecho tiene, respecto a las Ieyes relativas a la organización y procedimientos judiciales, el magistrado de la Corte Suprema de Justicia que ésta designe para intervenir (artículo 172). También establece que los proyectos rechazados no pueden ser considerados de nuevo en las sesiones del mismo año, a menos que fueren presentados por la mayoría de una de las cámaras. El Congreso tiene una extensa regulación interna que concierne al procedimiento de discusión y que pauta algunas modalidades adicionales. Estos reglamentos han establecido que los proyectos son leídos en primera discusión, que equivale a una admisión del proyecto. Hay diferencias entre las cámaras pues mientras en el Senado el reglamento establece que la discusión se hace artículo por artículo (artículo 95), el de Diputados prevé una discusión general sobre la importancia, 59 oportunidad, conveniencia y constitucionalidad de la ley (artículo 105). Lo usual es que los proyectos son leídos y generalmente aprobados en primera discusión, que equivale a una admisión del proyecto. Se pasa luego a una comisión, que hace el estudio respectivo. La comisión usualmente cuenta con asesores que presentan informes y concurren a las sesiones. Aprobado el proyecto en comisión, usualmente con modificaciones, regresa a la cámara de origen para la segunda discusión, en la cual efectivamente se hacen observaciones y, con frecuencia, se introducen nuevas modificaciones. La publicidad de estas discusiones hace que, cuando la ley es importante, se produzca algún tipo de debate público en la prensa. El procedimiento de promulgación consiste en la remisión de la ley aprobada por el Congreso al Presidente de la República para que éste ordene la publicación y el cumplimiento. El Presidente, en Consejo de Ministros, puede hacer observaciones a la ley aprobada, y en caso que el Congreso no acoja esas observaciones, el Presidente deberá acatar la decisión del Congreso. Se exceptúa el caso de que las observaciones se refieran a la constitucionalidad de la Ley. En ese caso, el Presidente puede remitir sus observaciones a la Corte Suprema de Justicia. La decisión de la Corte Suprema zanja el asunto de manera definitiva (Artículo 172 al 174 Constitución). El procedimiento de devolución para reconsideración se ha usado varias veces, pero el procedimiento completo, con objeción de inconstitucionalidad y decisión de la Corte Suprema, sólo ha ocurrido en la promulgación de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (1969) que creó el Consejo de la Judicatura. El Presidente debe ordenar que la ley se publique en la Gaceta Oficial. Si no lo hiciere, el Presidente y el Vicepresidente del Congreso ordenarán la publicación en la Gaceta Oficial o la Gaceta del Congreso, pero tal incumplimiento acarrea responsabilidad del Presidente de la República (Constitución, artículo 175). Hasta ahora no ha ocurrido tal situación y no parece probable que ocurra. Seguimiento y Evaluación La ley entra en vigencia en la fecha de su publicación o en la posterior que la misma ley indique. El proceso legislativo parece terminar así con la publicación. En la teoría actual de la legislación, en cambio, no se puede desconocer que los efectos de la legislación. Esto es mucho más obvio cuando la legislación se considera pate de un conjunto de políticas que se proponen lograr determinados objetivos sociales y económicos (Bettini, 1990; Freund,1965). Para que la ley produzca sus efectos frecuentemente tiene que ser "implementada", es decir otras regulaciones deben ser promulgadas, acciones ejecutivas deben ocurrir y los ciudadanos tienen que ser informados de lo que se espera de ellos o de las conductas que van a ser penalizadas (Bardach, 1977; Bardach y Kagan, 1982; Bettini, 1983). Esta última etapa del proceso legislativo tradicionalmente no se la consideraba como parte de él, pues se pensaba que la ley sólo expresaba de manera positiva lo que estaba ínsito en un orden natural o racional, o expresaba lo que era indiferente desde el punto de vista de ese orden. En nuestra perspectiva, en cambio, esta etapa es muy importante y al menos tres preguntas tienen que ser respondidas para su análisis. ‹Es suficiente la publicación en la Gaceta Oficial para que la población conozca la legislación? y, en caso negativo, ¿qué otros mecanismos tiene la población para conocer la legislación? ¿Está inclinada la población a regir 60 su conducta conforme a la ley, es decir cumplir sus obligaciones legales y reclamar los derechos que la legislación le otorga? En definitiva ¿La ley cumple los objetivos que se propuso, y en caso negativo, cuáles son los obstáculos? Esto se refiere así al análisis de eficacia de la legislación. En cuanto a la publicación, ya hemos señalado que ésta se hace en la Gaceta Oficial. Como la ley se presume conocida y no se puede alegar su ignorancia para justificar el incumplimiento, cabe preguntarse si los ciudadanos tienen verdadero acceso al texto de la Gaceta Oficial o si ésta es suficiente para el conocimiento de las obligaciones legales, y cuáles son las formas alternativas que tenemos para conocer la ley. Por esto puede observarse que la Gaceta tiene muy escasa circulación y es difícil saber donde se la puede comprar, aparte de la Imprenta Nacional. El hecho es que sólo las bibliotecas y un pequeño número de interesados la compran. Por otra parte la Gaceta nunca publica un índice de su contenido y esto se deja a índices de legislación que se publican privadamente. En cambio, es perceptible que en las calles céntricas de Caracas y de las principales ciudades, y en muchas pequeñas librerías, se venden ediciones populares comerciales de las principales leyes. En el pasado el Estado se ocupó de publicar anuarios de legislación e índices, pero ya hace más de quince años que dejó de hacerlo. Hay empresas privadas que lo han sustituido, con las que publican las ediciones populares y otras que publican compilaciones en materias que interesan especialmente a la vida de las empresas. Nótese que esta privatización de las publicaciones de legislación no es enteramente satisfactoria pues podría esperarse la existencia de una colección con autoridad que indique con propiedad lo que está vigente de lo derogado. No sabemos de estudios sobre el grado de conocimiento de las principales leyes, pero la experiencia nos permite formular la conjetura que la gente de distintos estratos sociales, en una elevada proposición, tiene un conocimiento adecuado de las principales disposiciones de la Constitución y de las leyes que conciernen a su vida cotidiana. Cuáles son las vías de difusión y cuál el grado de conocimiento sería una investigación importante para quienes tenga responsabilidades en esta materia. En cuanto a cumplimiento y eficacia existen estudios del mayor interés sobre leyes específicas, aunque no hay ninguna síntesis o estudio de conjunto. Volveremos sobre el tema al evaluar la producción legislativa contemporánea. Para resumir esta parte y teniendo en cuenta que el proceso legislativo es actividad de órganos del Estado que necesariamente tienen que interactuar con la sociedad tanto en la preparación, elaboración y evaluación de la legislación, podemos hacer un esquema sinóptico con propósito meramente de resumen de lo expresado. 61 El gráfico pone en evidencia el carácter circular del proceso legislativo. Es la evaluación de la eficacia de una legislación concreta lo que usualmente hace pensar que existen necesidades sociales que no están siendo atendidas. Por esto se piensa que conviene modificar la legislación. Con frecuencia el círculo se convierte en vicioso pues se prepara mal la legislación, luego ésta no produce los efectos deseados y surge entonces la necesidad de cambiarla y esto sin tomar en consideración que el proceso de cambio suele ser trabajoso y demorado. Así ocurrió con la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público: desde 1983, año de inicio de su vigencia, se percibió que no cumplía sus fines pero la reforma ha resultado tan polémica que no se ha logrado. Nuestro análisis en este trabajo es que este círculo no tiene por qué convertirse en vicioso y que una instrumentación adecuada tanto en la evaluación de eficacia como un proceso más participativo en la etapa de preparación y elaboración de la ley pueden ser decisivos para mejorar la calidad del proceso decisorio y la eficacia de la legislación resultante. El uso de los conocimientos que tenemos de los instrumentos de regulación social y de participación permiten pues una elaboración mucho más apropiada de la ley. Esto nos permite pasar el análisis evaluativo. El Problema de la Evaluación El tema de la evaluación es considerablemente complejo y para orientarnos en él debemos distinguir dos materias a ser consideradas por separado: el proceso legislativo mismo y sus resultados. La Evaluación del Proceso La insatisfacción con el proceso legislativo, en general, y con el trabajo del Congreso, en particular, están muy difundidos en Venezuela. En muchos sectores de la opinión se piensa que el Congreso no hace lo que debería hacer, que intenta atender mil cosas a la vez y que, en definitiva, dedica poca atención a la labor que define su nombre: la legislación. El trabajo de los parlamentarios es objeto frecuente de chistes y caricaturas en la prensa. Estas críticas usualmente vienen de personas muy poco informadas del trabajo parlamentario pero que, como ciudadanos, se consideran autorizados a pasar un juicio sumario y definitivo sobre el 62 Congreso. Los conocedores, y en particular los juristas que por razones profesionales deben analizar la legislación, son igualmente críticos de los resultados del trabajo legislativo y usualmente atribuyen los defectos de la legislación a la baja capacidad técnico jurídica de los mismos parlamentarios. En la perspectiva de este trabajo ambas críticas son parcialmente infundadas: una por desconocimiento del trabajo parlamentario, la otra por desconocer que el Congreso es un lugar de representación política y no un organismo técnico de legislación (V. Campilongo, 1987). Al ser parcialmente infundadas también lo son fundadas, parcialmente. Efectivamente, el cuerpo legislativo produce legislación y es legítimo aspirar que esa legislación sea técnicamente correcta, aunque naturalmente las opciones políticas dependerán de las mayorías que dominen el parlamento como resultado de una elección democrática. El carácter político del Congreso no puede ser excusa para una legislación técnicamente defectuosa. Por otra parte, la crítica al Congreso por parte del ciudadano común es una percepción importante y siente que no está allí representado, o que la labor de quienes están allí no le concierne, es por sí un grave problema político, independientemente de la calidad del trabajo que realizan los parlamentarios. La crítica a la labor legislativa del Congreso no es tampoco una mera percepción externa. Los mismos parlamentarios han realizado análisis institucionales profundos y sinceros (Gabaldón y Oberto, 1985) y los dirigentes parlamentarios mismos no dejan de ser críticos de la propia institución y del procedimiento. De hecho, esta saludable conciencia crítica ha llevado al Congreso a aprobar reformas en el procedimiento legislativo, como la creación de la Comisión Legislativa (por Enmienda 2 de la Constitución, 2983), y en la organización misma del Congreso (Acuerdo del 30-7-1985, en Gaceta Oficial del 31-7-1983). Los reglamentos internos de las cámaras de 199I reflejan igualmente esta conciencia. Conviene señalar brevemente que respecto a la mejora en la parte de colaboración de la legislación, la creación de la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica es un esfuerzo muy importante que conviene analizar. Las entrevistas realizadas para este trabajo mostraron la actitud mixta en los mismos dirigentes parlamentarios de apreciación del esfuerzo realizado y de insatisfacción relativa con los resultados obtenidos. Por ello conviene analizar brevemente las dos reformas sustan. ciales realizadas en materia del proceso de elaboración de la ley: la Comisión Legislativa y la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica (OIAJ). También conviene mencionar el Servicio Autónomo de Información Legislativa (SAIL), que comienza a tener un rol importante en el conocimiento de la ley. La creación de la Comisión Legislativa comenzó a discutirse como parte de la Enmienda 2 en Noviembre de 1979. La Enmienda aborda o se planteó abordar otros problemas importantes como la igualdad entre venezolanos por nacimiento y naturali zación, el sistema de pensiones, materias del situado constitucional y, en lo concerniente al funcionamiento del Congreso, la posibilidad de funcionamiento con el quórum de un tercio de parlamentarios presentes (excepto para votaciones) y la Comisión Legislativa. Quienes propiciaron la creación 63 de la Comisión pensaban que era el instrumento para lograr superar la mora legislativa, especialmente en cuanto a la reforma de los códigos clásicos (Vanderdijs y Torres, 1981:94). La lectura del Diario de Debates entre Noviembre del 79 y Marzo del 83, muestra que las otras materias resultaron más polémicas que la creación de la Comisión Legislativa. Los oradores principales destacaban, sin embargo, que era una de las innovaciones más importantes y que podía esperarse de ella que el Congreso pudiera adelantar rápidamente el trabajo de leyes extensas como los códigos, muchos de los cuales venían de la época gomecista sin cambios importantes. Se señalaba que el Congreso, tal como funcionaba, estaba mal equipado para la discusión de tal tipo de legislación. Los escasísimos votos disidentes fueron de diputados poco representativos políticamente que temían que, al no tener chance de estar en la Comisión, tal enmienda afectara a los partidos muy pequeños y ergo la representación popular. El debate hace referencia a algunos artículos de prensa que consideraban que la reforma era la sanción constitucional de la pereza parlamentaria. La Enmienda fue aprobada en Marzo de 1983. En Octubre de 1985 el Congreso dictó el Reglamento para la Discusión de los Provectos Presentados por la Comisión Legislativa. En los primeros diez años de existencia de la comisión, la producción legislativa vía Comisión Legislativa se redujo a la reforma del Código del Procedimiento Civil. Se atribuye la bajísima productividad a la escogencia para presidir la comisión de parlamentarios muy prestigiosos pero muy ancianos, que prácticamente pusieron en hibernación el instrumento. A partir de 1994, la Comisión parece haber encontrado un nuevo dinamismo con la selección del diputado Luis Oberto para presidirla. Ya hemos mencionado la más reciente producción legislativa de ese cuerpo y su actual trabajo en los códigos referentes a la materia penal. El desafío parece ser encontrar una institucionalización mayor para que su productividad no dependa en grado tan alto de un elemento tan azaroso como es la elección de un presidente. La creación de la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica (OIAJ) es más reciente. Resulta de una evaluación que se hizo del trabajo parlamentario de los recursos del Congreso en un cuidadoso informe preparado por Gabaldón y Oberto (1985). El Congreso, por acuerdo de Julio de 1985, decide acometer un programa de reforma del cuerpo orientado a su modernización. En virtud de tal acuerdo se creó la OIAJ. La necesidad inmediata que esta oficina intentaba remediar era la baja calidad de la asesoría jurídica del Congreso. Ocurría que la insatisfacción era grande con la Consultoría Jurídica y que la asistencia jurídica real la prestaban los asesores escogidos por los presidentes de las distintas comisio-nes. Aun cuando habían variaciones de un caso a otro, la tendencia era escoger abogados asesores más por su lealtad personal y política al presidente de la comisión que por su capacidad en materia legislativa. El resultado cran impugnaciones por inconstitucionalidad cada vez más frecuentes y exitosas de las leyes producidas por el Congreso, Según uno de nuestros entrevistados lo que ocurría con frecuencia era que los proyectos legislativos preparados a la carrera en la consultoría jurídica de un ministerio pasaran prácticamente sin discusión en el Gabinete Ejecutivo y fueran presen-Fados como proyectos en el Congreso. Allí se lo vela superficialmente 64 en una primera discusión destinada generalmente sólo a si se aceptaba o no el proyecto (usualmente se lo aceptaba). Se pasaba a una comisión, donde no había capacidad para hacer un estudio detenido y el proyecto volvía a cámara para una segunda discusión. El análisis del proyecto usualmente no era prioridad para ningún parlamentario y cuando se aprobaba, no se lo hacía con demasiada atención y con frecuencia se hacían correcciones o adiciones de última hora que no siempre mejoraban el proyecto. En el testimonio del primer director de la OIAJ, Nelson Socorro (entrevista personal), lo primero que se hizo fue organizar un Consejo Superior de Asesoría para el cual se designaron juristas de reconocido prestigio que trabajan ad honorem para el Congreso. Luego se reclutó un personal por concurso en el cual se tomaron todas la precauciones para evitar cualquier tipo de clientelismo. Se seleccionó un grupo muy promisor de jóvenes abogados parte del cual se envió a los centros académicos más prestigiosos a realizar estudios doctorales. La oficina se organizó en tres departamentos: legislativo, que prepara o estudia proyectos de ley; investigación, que prepara dictámenes y el de asuntos administrativos, que atiende los asuntos internos del Congreso. Según Socorro (entre-vista) los resultados de la OIA) se verán en un plazo de 10 o 15 años, aunque en sus primeros años de funcionamiento, dirigida por él mismo se analizaron 136 proyectos de ley y se hicieron más de 100 dictámenes. La OIA) recientemente se ha incorporado a los trabajos de la Comisión Legislativa. Como indicador de la importancia que se le ha dado a la OIAJ debe señalarse que los cargos allí están bien remunerados y que el director de la oficina tiene la mayor remuneración de todo el Congreso. El reglamento interno de la Cámara de Diputados señala que las comisiones encargadas de proyectos de ley deben oír a la OIA] y si no se acogen totalmente a sus opiniones deberán manifestarlo de manera expresa (artículo 106, apartes 1° y 3º). El Servicio Autónomo de Información Legislativa (SAIL) del Congreso, creado en 1994, es la transformación del Centro de Información Legislativa, que siempre prestó un excelente servicio informativo sobre la labor legislativa del Congreso. Cada ley tiene una documentación indizada con todos los trabajos preparatorios. Sólo los parlamentarios y los investigadores acuciosos conocían y usaban el servicio. Su reciente transformación en SAIL se ha hecho para facilitar una más extensa difusión de sus trabajos. ¿Por qué tales esfuerzos pasan desapercibidos por la opinión? ¿Por qué si la calidad de la asesoría jurídica que tiene el Congreso ha mejorado tan sustancialmente, su crédito sigue bajo también entre los juristas? El balance que podemos hacer es provisorio. Puede apreciarse que la participación de la ciudadanía en el proceso legislativo sigue siendo mínima. En Venezuela no sólo no se ha usado el referéndum para aprobación de legislación, sino que son muy raros los proyectos legislativos que se apoyan en estudios sociales o de opinión, o que tienen en cuenta éstos. Esto no es una sorpresa. La opinión dominante entre juristas ha sido hasta ahora que estos estudios no tienen nada que aportar y hemos visto que los esfuerzos de mejora del proceso legislativo no consideran este tipo de estudios ni ninguna forma de participación de la opinión general. En cuanto a la opinión experta, es indudable que el 65 Congreso ha mejorado su infraestructura de consulta, pero lo característico de la manera que opera es que sólo los llamados expresamente a opinar pueden hacerlo. Las comisiones, ni la Comisión Legislativa, indican públicamente su agenda, los proyectos que están estudiando e invitan a quienes se sientan que puedan aportar algo que sometan sus ideas por escrito, sin perjuicio de llamar luego a aquellos que les parezca que puedan hacer las contribuciones más importantes. Debe reconocerse, sin embargo, el esfuerzo que en tal sentido ha realizado, últimamente, la Comisión de Reforma Constitucional del Senado. Un indicador del grado de confianza en el Congreso para atender las necesidades legislativas es el uso de una forma alternativa de legislación: la legislación por el Ejecutivo. La Constitución prevé una forma de legislar, llamada legislación delegada, en el artículo 190, ordinal 8º. En caso que lo requiera el interés público y haya sido autorizado por ley especial, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, puede legislar. Conforme al Ordinal 8° citado sólo puede hacerlo en materia económica y financiera. La legislación delegada tiene el mismo rango que la Ordinaria y es usualmente denominada decreto-ley. Lo mismo puede decirse de la legislación originada en un Decreto de Suspensión de Garantías, previsto en el artículo 241 de la Constitución para una situación de emergencia. La suspensión de garantías es un acto negativo pero, como resultado de éste, el Ejecutivo debe indicar cómo se va a regir la materia durante el tiempo que dure la suspensión. Esta regulación tiene igualmente rango legislativo y es similar al llamado decreto de ley excepto en su carácter temporal: su vigencia terminaría al terminar la suspensión de garantías. En Venezuela ocurre que las suspensiones de garantías han sido relativamente frecuentes y de hecho la llamada garantía de libertad económica (artículo 96 de la Constitución) ha estado suspendida por más de 30 años, de los 35 que tiene la Constitución. La suspensión de garantías y la legislación delegada implican una desconfianza en la capacidad del Congreso de producir con rapidez y acierto las medidas de emergencia que requiera una situación difícil. En la historia de la vigencia de la presente Constitución hemos tenido cinco leyes habilitantes: las tres primeras (1961, 1974, 1984) separadas entre sí por lapsos de diez años al menos, mientras que las dos últimas se han dictado en menos de un año Julio 1993-Abril 1994). Los hechos políticos pueden entenderse de manera distinta y las leyes habilitantes y las suspensiones de garantías pueden interpretarse como resultado de la presión de momentos de crisis, como deseo de pasar el costo político de determinadas medidas al Presidente de la República, como manifestación del carácter autoritatorio de éste. Pero si se los ve desde la perspectiva de la elaboración de la ley por el Congreso, que debe autorizar al Ejecutivo, es una confesión que no puede manejar un programa legislativo con la rapidez que amerita una situación de emergencia. Significa esto que el Congreso es demasiado lento y el proceso legislativo demasiado entrabado para producir legislación, a pesar de la existencia de la posibilidad de declarar una legislación de urgencia (artículo 168 Constitución Nacional) o utilizar el procedimiento de Comisión Legislativa, ya descrito? Esto nos lleva al tratamiento de la producción legislativa. 66 La Evaluación de la Producción ¿Cuánta legislación produce el Congreso y cuál es su calidad? ¿Responde la legislación producida a las necesidades de la población o al programa político del país? ‹Cada ley en particular ha cumplido con los propósitos que los legisladores querían realizar? Estas preguntas han preocupado a distintos analistas. El Comienzo de respuesta es cuantitativo el Congreso parece producir pocas leyes. La obra de Gabaldón y Oberto (1985:14) señala que entre 1959 y enero de 1983 se aprobaron 597 leyes, lo cual se hace un promedio anual de 24. ¿Es poco, mucho, suficiente? La comparación con otros países mostraría que es poco. La cifra en los Estados Unidos de América se acerca a 300, la del Reino Unido a 200, la de Francia es 110, la de España y Colombia es 70 (Gabaldón y Oberto 1985:14). La comparación internacional no siempre es adecuada pues los países tienen distintos grados de complejidad y una mayor o menor necesidad de legislación, pero la producción venezolana se percibe como considerablemente baja. Aún así, puede pensarse que ése es un indicador positivo: una sociedad sobreregulada es una pesadilla y parece preferible vivir en un país de pocas leyes, cuando éstas responden a necesidades básicas y dejan el resto a la libertad de los ciudadanos. Más importante que las cifras es el tema de la calidad de las leyes, pues la obra de un Congreso, como la de los escritores, no parece poder medirse por el número de páginas. Un criterio cualitativo, que es muy atractivo para los juristas, consiste en examinar en qué medida ha desarrollado legislativamente los principios y programas establecidos en la Constitución. El balance de Brewer (1991) a este respecto es bastante negativo pues muchas materias que han debido regularse no lo han sido y otras han sido reguladas inadecuadamente. La dificultad con este criterio es su formalismo, el considerar la Constitución como una obra cerrada y la misión del legislador como de mera ejecución de la Constitución. Hay materias muy polémicas que puede ser sabio no entrar a regular y otras que pueden haber perdido prioridad en los años de vigencia que lleva la Constitución. La legislación responde también, tal vez sobre todo, a la percepción política de necesidades y a cambiantes proyectos políticos. El criterio de evaluación es pues un problema. ¿La pregunta que podemos hacernos es ‹cuán importante han sido las leyes efectivamente aprobadas? Una mención de las leyes que retrospectivamente pueden considerarse importantes, por periodo constitucional, puede ser una primera aproximación. En el período constitucional 1959-64 se produjeron 92 leyes (18 por año), la cifra más baja para la Venezuela contemporánea. Entre esas leyes estuvo la Constitución Nacional, que ha sido la de más larga vigencia en nuestra historia y que respondió bien a las necesidades de la instauración de una democracia representativa en Venezuela. Se aprobó igualmente la Ley de Reforma Agraria, de gran importancia política y social. Se produjo legislación sobre inembargabilidad de las presentaciones sociales de los trabajadores, sobre regulación de alquileres, de creación del Instituto Nacional de Cultura y Bellas Artes (INCIBA, antedecente del actual CONAC). La mención de estas leyes muestra la dificultad de evaluar la legislación. Por 67 ejemplo, si se atiende a los múltiples propósitos de la Ley de Reforma Agraria (dotar de tierras a los campesinos, distribuir mejor la propiedad agrícola, aumentar la producción), esta Ley y la actividad del Instituto Agrario nacional y otros organismos a los cuales dio origen, el balance puede ser más bien pobre. Si se considera que disminuyó la presión sobre los productores agrícolas y a la vez quitó apoyo a los movimientos guerrilleros en el campo, la ley mencionada puede considerarse muy importante, aunque los partidarios de los guerrilleros o los propietarios agrícolas de la época probablemente no van a com partir esa valoración. Un efecto político similar probablemente tuvo la creación del INCIBA respecto a los llamados "intelectuales" de la época. El período constitucional 1964-69 se caracteriza por la legislación muy favorable a los sindicatos. Es de esta época la ley de creación del Banco de los Trabajadores, de reforma del seguro social para ampliar sus prestaciones, y de representación de los trabajadores en las directivas de los entes públicos descentralizados. El programa legislativo realizado incluye igualmente leyes de colegiación de abogados, de fomento regional y fomento de la ciencia, ésta última con la creación del Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica. Se reformó la Ley Hidrocarburos y una ley muy polémica sobre impuesto a la renta fue objeto de una campaña de presión que obligó a cambiar el contenido propuesto. En el período 1969-74 el gobierno pierde mayoría en el Congreso. Destaca la reforma de la Ley de Universidades, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la promulgación de la Ley de Carrera Administrativa y la Ley de Mercado de Capitales. Es perceptible el esfuerzo de limitar la discreción del Ejecutivo (en la designación de jueces y funcionarios públicos). También hay leyes que preparan la nacionalización petrolera (reserva de mercado de los derivados de hidrocarburos, de reversión de concesiones, nacionalización del gas). Se efectúa una nueva reforma de Ley de Impuesto a la Renta. En el período 1974-79 hay una enorme producción legislativa vía legislación delegada. En la producción del Congreso se destaca la ley de nacionalización de la industria petrolera y la del hierro.También es muy importante la legislación de régimen municipal, del ambiente, de protección del consumidor, de la Contraloría General de la República y, del seno del Congreso, surge la ley contra despidos injustificados, que estableció la doble indemnización por éste. El período 1979-83 el gobierno no tiene mayoría en el Congreso pero la producción de éste es considerable: Enmienda 2 de la Constitución, reforma parcial del Código Civil, Ley de SalVaguarda del Patrimonio Público, de Amparo, de Carrera Judicial, de Procedimientos Administrativos, de Sometimiento a Juicio y Suspensión Condicional de la Pena y el Código Orgánico Tribu tario. Igualmente se culmina, después de un prolongado proceso de elaboración, una reforma general de la Ley de Educación. En el Congreso se elabora la Ley de Aumentos de Salarios. El período 1984-89 comienza con una ley habilitante que permite gobernar por decreto hasta junio de 1984. Destacan el Código de Procedimiento Civil, las leyes orgánicas sobre 68 sistema nacional de salud, sustancias estupefacientes y psicotrópicas, ordenación urbanística y la del Consejo de la Judicatura. En el período 1989-93 la situación se hace difícil. El gobierno no tiene mayoría en el Congreso ni consenso en su partido para el programa económico. Entre las leyes aprobados está la Orgánica del Trabajo, la de política habitacional, la penal del ambiente, la de protección del deudor hipotecario, de privatizaciones, de reforma del impuesto sobre la renta, de protección de la libre competencia y la antidumping. El programa político-económico del gobierno y el del Congreso parecen más bien oponerse y a raíz de la agudización de la crisis política el Congreso destituye al Presidente. En el último tramo del período el Presidente designado obtiene una habilitación legislativa para compensar la mora que existía en esa materia y que estaba produciendo, entre otros efectos, un descomunal déficit fiscal. Una parte importante de la legislación aprobada por esa vía como la famosa Ley del IVA, han sido reversadas casi inmediatamente después. El actual período constitucional (1994-99), con un Congreso más dividido políticamente y dominado por una oposición fraccionada y que se ha iniciado con una gravísima crisis financiera, se ha caracterizado hasta ahora por una ley habilitante ofrecida por el principal partido de oposición al gobierno, y por dos sucesivas suspensiones de garantías de una magnitud desconocida en nuestra historia contemporánea. Debemos recordar nuevamente, como característica inicial de este período, el paquete de leyes de emer. gencia. Al cierre de redacción de este trabajo se anuncia que en el año 1995 el Congreso concluyo 32 leyes, volviendo a su media histórica. Destacan la Ley de Deportes, una nueva reforma de la Ley de Contraloría y una reforma de Ley de Administración Central (Universal, 16-12-95. Página 1-16). Esta enumeración subjetiva, que dista de ser completa, muestra la importancia de los temas que el Congreso ha regulado. Algunas de estas leyes fueron criticadas en el momento de su promulgación, o posteriormente, por defectos técnicos jurídicos de distinto tipo. Lo que impresiona en su conjunto es que las buenas intenciones legislativas, manifestadas generalmente en las exposiciones de motivos, usualmente han dado lugar a efectos distintos e inesperados y no pocas veces perversos. Por ejemplo, es una tesis bien conocida que la legislación que se propone la protección de los trabajadores, estableciendo el pago doble de las prestaciones sociales en caso de despidos injustificados y otras ventajas de este tipo, ha provocado que los salarios se mantengan bajos, que los patronos favorezcan la rotación de los trabajadores y que tengan poco interés en invertir en la formación de recursos humanos (Márquez, 1994). También es una tesis bien conocida que la retracción del mercado de viviendas en alquiler se debe a la regulación de alquileres y los distintos privilegios que la legislación da a los inquilinos. La Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público no produjo los efectos de control de la corrupción esperados y es probable que haya entrabado el funcionamiento administrativo (jaim, 1991). La Ley contra el Uso Indebido de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas no parece tampoco haber conducido a la disminución del tráfico y consumo de drogas ni a la condena de grandes traficantes, pero ha incrementado sustancialmente el número de detenidos, con un efecto sobre el hacinamiento carcelario. Los procesados conforme a esta ley lo son usualmente por tenencia, con lo cual la ley ha penalizado 69 el consumo, en contra de lo que indicaba eran sus propósitos (Bo-trego y Rosales, 1992). La legislación que estableció el Consejo de la Judicatura y la referente a la carrera judicial no han producido Una verdadera independencia de los jueces ni aumentado la eficienCia de la administración de justicia. Al contrario, se estima que el Consejo de la Judicatura se convirtió en el locus del clientelismo político que penetra al sistema judicial (Pérez Perdomo, 1993). Los temas anteriores son mencionados porque hay estudios sociales serios que han analizado los efectos disfuncionales de legislación aprobada en el pasado. Por supuesto, puede argumen tarse que la evaluación ex post facto es fácil y que la dificultad está en predecir los resultados disfuncionales. Sobre este punto probablemente sea posible el acuerdo: la experiencia de haber realizado tal tipo de estudios muestra que no son fáciles, ni siquiera cuando se trata de una evaluación posterior. Pero probablemente deba concederse igualmente que entre nosotros ese tipo de estudios no se intentan en la preparación de la discusión mientras que en varios países es ya usual o, al menos, no es desconocido (Carbonnier, 1979:231). Como hemos visto respecto a la labor de la OIA] del Congreso, la preocupación gira alrededor de la adecuada formulación jurídica de la legislación. Esto ciertamente es loable, pero sería deseable que se hicieran los estudios sobre los posibles efectos económicos y sociales de la legislación. Los ejemplos que hemos mencionado son leyes que pueden ser consideradas exitosas en el sentido que no se ha declarado su nulidad por la Corte Suprema de Justicia, han tenido una larga vigencia, su contenido es suficientemente conocido por el público y han entrado al saber de los juristas. Hay varias otras leyes que pueden ser consideradas desdichadas y que, en consecuencia, ponen mucho más de bulto las deficiencias de nuestra manera de legislar. Por ejemplo, en 1986 se estableció por ley el Fondo de Compensación Cambiaria (FOCOCAM) que trataba un organismo que podía emitir bonos en moneda extranjera a ser adquiridos por los deudores privados con deuda en divisas para pagar a sus acreedores extranjeros. La ley fue aprobada aceleradamente en julio pero con modificaciones en la Cámara de Diputados que la hacían inefectiva pues equivalía a permitir que los deudores es tablecieran las condiciones de pago. En el mismo mes de julio el gobierno modifica el tipo de cambio para el pago de la deuda privada externa y en agosto presenta un proyecto de ley para liquidar al fondo. Otro ejemplo polémico es el de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos de Paz (V. Mores de Guerrero et al 1994). Estaley pretende resolver el grave problema de falta de acceso a la justicia de una parte muy importante de la población venezolana y muy innovativamente estableció una instancia conciliatoria, que puede convertirse en adjudicativa, con jueces legos que deciden en equidad. Los proyectistas parecen haber consultado un número de juristas pero para muchos otros la aprobación de la ley fue una sorpresa que consideraron desagradable. Tanto los gremios de abogados como el Consejo de la Judicatura se movilizaron contra la ley. También varios alcaldes expresaron su oposición y esto es de la mayor importancia pues la justicia de paz se pensó como una justicia municipal a ser financiada por fondos municipales. De tal manera que después de ser aprobada en agosto de 1993 para entrar en vigor en julio de 1994 fue modificada parcialmente para extender su vacatio legis hasta enero de 1995 para reestudiarla en ese período y eventualmente modificarla, lo cual 70 efectivamente se hizo. Conviene observar que la ley fue aprobada sin que se hiciera ningún estudio social previo, ni sobre el costo económico de ponerla en vigor, ni se usaron los estudios que se habían realizado por varios investigadores sociales; que no se consultara con los concejos municipales y con asociaciones comunales distintas a la impulsora del proyecto, cuando eran los municipios quienes debían hacer las erogaciones para establecer los tribunales. Por ejemplo, el Alcalde de Maracaibo señaló que la ley requería la instalación de 45 tribunales de paz para los cuales no tenía recursos. ¿Era posible haber hecho los estudios que evitaran tales errores? O planteado de otra manera ¿Los estudios socio-jurídicos los hubiera evitado? La respuesta no puede ser un simple si o no.Depende del tipo de estudio que se emprenda y de los errores a los cuales hagamos referencia. Los análisis socio-jurídicos, lo mismo que el llamado análisis económico del derecho, son hoy instrumentos generales reconocidos como muy útiles en la función legislativa, pero como todo instrumento tiene limitaciones. Ocurre lo mismo que con los exámenes médicos: probablemente no pueden detectar todas las enfermedades, pero sería una imprudencia rechazarlos de plano. Su uso naturalmente tiene un costo, pues requiere un personal especializado, pero, probablemente no es el costo la gran barrera para usarlo, sino dos viejas creencias que nos vienen del racionalismo: que todos los demás piensan como yo pienso y que la sociedad puede cambiarse por decreto. La creencia positivista es igualmente contraria al uso de la investi gación socio-jurídica: basta establecer una sanción legal suficientemente severa para que la gente conforme su conducta al mandato legislativo. Tales creencias no son ya aceptables para el investigador social, pero son aun fuertes entre los juristas y en el público no sensibilizado a la complejidad de la vida social Proposiciones ¿Qué puede concluirse del análisis anterior y, en particular, qué puede recomendarse? Como este trabajo se inscribe en el contexto más general de la reforma de la Constitución y del Estado, conviene plantearse cuáles son las ideas centrales, cuáles las reformas institucionales necesarias y eventualmente cuáles reformas afectarían el texto de la Constitución. Las ideas centrales que interesan destacar son la importancia de la participación y del apoyo técnico en el proceso legislativo. En cuanto a la participación es bueno distinguir entre personas especialmente interesadas, porque la legislación puede afectar su área de actividad y sus intereses, y el cuerpo mucho más general de los ciudadanos. La idea que subyace a nuestro sistema político y constitucional es la representación, es decir, que participamos a través de los representantes que hemos elegido. Se supone que ellos conocen nuestras necesidades y tienen los canales de comunicación con sus electores. Parte del problema actual es la existencia de una fractura en la cual no reconocemos en los partidos políticos y en los mismos parlamentarios a nuestros representantes y se desea una participación más o menos directa en el debate político y, en particular, en el proceso legislativo. Salvo el uso del referéndum, que tiene unos costos específicos que no podemos entrar a analizar aquí pero que implican que debe hacerse un uso 71 moderado de él, la participación general y espontánea es en gran medida ilusoria. Quienes tienen un interés específico generalmente participan a través de grupos de presión y uno de los peligros es que de no organizarse debidamente la participación, el Congreso y el Ejecutivo terminan prisioneros de los grupos de presión más organizados. La participación en el proceso legislativo es pues un problema a ser cuidadosamente analizado. La propuesta básica que hacemos es que la participación tiene que ser organizada. Es importante que el Congreso, o el Ejecutivo si es el caso, publicite su agenda legislativa, haga accesibles las propuestas que analiza e invite al público a enviar observaciones y sugerencias. Por supuesto, debe existir mecanismo de filtraje de propuestas a la vez que la posibilidad de invitación para que las observaciones de especial interés sean explayadas en comisión. En este sentido, sin necesidad de plantearse reformas constitucionales, es bastante lo que puede hacerse reformando los reglamentos internos de las cámaras en lo relativo a las peticiones, como lo señala Oberto (1995). En cuanto a apoyo técnico al proceso legislativo, el Congreso ha hecho una labor importante desde la creación de la OIAJ. Nuestra observación es que tal apoyo ha estado muy limitado al solo aspecto técnico-jurídico en la elaboración de la ley, lo cual es sin duda un aspecto muy importante, pero no el único. En segundo lugar, la importancia de la adecuada preparación de la ley no es sólo un asunto del Congreso, sino que también lo es del Ejecutivo. De hecho, el proceso de elaboración de la ley puede mejorarse mucho si al Congreso llegan leyes adecuadamente preparadas y acompañadas de los estudios necesarios. En términos institucionales la necesidad de asistencia técnica necesita un soporte institucional, lo cual o necesariamente in-plica la supresión o transformación de la OIA) (que puede man. tenerse como organismo de estudio jurídico), o la creación de un Organismo distinto (pues eventualmente puede ser la OIA), que adquiera una dimensión no jurídica). Eventualmente podría ser un tipo de organismo que preste servicios tanto al Congreso como al Ejecutivo en la preparación de legislación. Es importante tener conciencia que tal organismo no es necesariamente una institución que recoja datos, pues de hecho muchos datos son recogidos por la OCEI, el Banco Central, empresas de estudios de opinión, sino que tenga la capacidad de entender los datos, y de comisionar y entender los estudios pertinentes. Entre las labores de este organismo de asistencia técnica puede estar colaborar con las comisiones respectivas en la labor de participación de la comunidad y de los grupos de interés en la elaboración de la legislación. El proceso legislativo venezolano requiere igualmente de un organismo que ponga cuidadosa atención a la publicación de la legislación más allá de la Gaceta Oficial y al conocimiento efectivo que el público tiene de la legislación. En la actualidad, y conforme a la Ley Orgánica de la Administración Central, tal competencia está atribuida al Ministerio de Justicia que lamentablemente no la ejerce. Es probablemente suficiente que la ejerciera efectivamente, aunque es dudoso que la concepción que manejamos de los ministerios haga de uno de éstos el organismo técnico adecuado para realizar tal función. 72 Por último, en cuanto a propuestas modificatorias de la Constitución, parece importante que dos aspectos sean considerados: modificaciones en el proceso legislativo mismo y la legislación por el Ejecutivo. En cuanto al proceso legislativo parece conveniente la incorpo ración del contenido de la Enmienda 2 en el texto de la Constitución y el señalamiento de los requisitos que debe tener el proyecto de ley que se someta al Congreso. En cuanto a esto último convendría incorporar un aparte al actual artículo 165 en el cual se señale: para ser admitidos a discusión los proyectos de ley deben ir acompañados de un estudio que demuestra la necesidad de la legislación, los costos que implica, los beneficios directos y otros efectos previsibles. En cuanto a la incorporación del contenido de la Enmiendo 2, el texto del Proyecto de Reforma de la Constitución tal como aprobado por la Cámara del Senado en primera discusión nos parece adecuado. Este texto mantiene las facultades de la Comisión Legislativa y agrega la posibilidad que comisiones bicamerales especialmente designadas tengan funciones similares. Para comodidad del lector transcribimos el texto de los artículos que ese proyecto propone incluir después del actual artículo 167 de la Constitución: « Art.- Las cámaras en sesión conjunta designarán anualmente una Comisión Legislativa integrada por veintitrés miembros, quienes, con sus respectivos suplentes, serán elegidos de modo que reflejen en lo posible la composición política del Congreso. La asistencia a las reuniones de esta Comisión será obligatoria. Art.- Las cámaras en sesión conjunta, en reunión expresamente convocada para ello, podrán autorizar a la Comisión Legislativa o a Comisiones Bicamerales Especiales que al efecto designen, para que discutan y aprueben proyectos de ley. La autorización de las Cámaras se concederá mediante acuerdo que cuente con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Una vez aprobado el proyecto, la Comisión designada lo remitirá a la Presidencia del Congreso, la cual ordenara que el texto se distribuya entre los integrantes de ambas Camaras y convocará a éstas para una reunión conjunta, transcurridos que sean quince días de haber dado cuenta a las Cámaras. Las Cámaras en sesión conjunta, de acuerdo con la convoca-toria, procederán a aprobar, modificar o rechazar el texto sometido a su consideración o disponer que se le de una segunda discusión o se remita de nuevo a la Comisión designada. Aprobado el proyecto por las Cámaras, el Presidente del congreso de la República lo declarará sansionado y se cumplirá con lo establecido en el artículo 172 de esta Constitución. El Reglamento del Congreso regulará el procedimiento de discusión de estos proyectos y establecerá los requisitos que se consideren necesarios". En cuanto a la posibilidad de legislación por el Ejecutivo parece conveniente que el texto del numeral 8º del artículo 190 se incorpore de una manera más general al procedimiento legislativo en un texto que exprese: El Congreso podrá delegar en el Presi. dente de la República la facultad de legislar en materias específicamente señaladas y durante un lapso específico (no 73 mayor de seis meses, por ejemplo), cuando la urgencia o el interés público lo requieran así. En ese caso el Congreso dispondrá de seis meses siguientes a la fecha de conclusión de la delegación para analizar la legislación producida por el Ejecutivo y decidir si la aprueba o la imprueba. En este último caso deberá señalar cuáles son las reglas aplicables a la materia regulada por la legislación que se imprueba. Si el Congreso no decide nada, se entenderá que aprueba. Igualmente convendría aclarar el alcance y rango de las medidas que dicte el Ejecutivo en ejercicio de los poderes extraordinarios que le concede la suspensión de garantías previstas en el artículo 241 de la Constitución, para evitar el gobierno permanente por decreto, como ha sucedido con la suspensión prolongada de la garantía prevista en el artículo 96 de la Constitución, que dio origen a una legislación de excepción claramente abusiva (Planchart et al., 1985). Debe notarse que el artículo 241 de la Constitución permite una verdadera cancelación del Estado de Derecho sin que formalmente se derogue o desconozca la Constitución. 74 ConstitucionalUni7 rppVersion15-04-22 CAPÍTULO 7 EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA. EL AMPARO Y LOS RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Los estudiantes deben leer con mucha atención los artículos 253 a 272 y 333 a 336 de la constitución. Los profesores asumen que usted los entiende y no van a explicar su contenido. Si tiene alguna duda no vacile en preguntar. La discusión se va a centrar sobre los fundamentos, las prácticas políticas y sociales relacionadas con el funcionamiento del sistema de justicia. El profesor Pérez Perdomo tiene una obra de historia de la justicia en Venezuela (Justicia e injusticias en Venezuela. Caracas, Universidad Metropolitana y Academia Nacional de la Historia, 2011). El capítulo que analiza tanto los esfuerzos de reforma de la década de 1990 como el funcionamiento de la justicia desde 1999 se reproduce como parte del material de lectura (páginas 212-268). También se reproduce un trabajo más breve y actualizado (R. Pérez Perdomo & Andrea Santacruz: “The Chavist revolution and the justice system”. Latin American Policy. Vol 8, issue 2. 2017. Pags 189-200). Puede leer cualquiera de los dos. El poder del Poder Judicial: tradición y nuevos aires Desde el inicio del constitucionalismo se habla de tres poderes públicos o tres ramas del poder público y una de ellas es la judicial. Era el menos poderoso de los poderes porque no tiene el comando de la fuerzas armadas o policiales ni la posibilidad de asignar el dinero público. Debe decidir conforme a las leyes, las cuales son formuladas por el legislativo. Los jueces solo pueden aplicar la ley, no cambiarla. En otras palabras, están sometidos a la legislación. Al menos esa es la teoría. Para que sus decisiones se ejecuten necesita la colaboración del ejecutivo. Sin embargo, vistos desde el ciudadano su poder es mucho más invasivo. Los jueces pueden privarnos de libertad, hacernos pagar considerables sumas de dinero a otras personas o al estado, quitarnos lo que consideramos nuestras propiedades, impedir que veamos a nuestros hijos, obligarnos a desocupar la casa donde vivimos, etc. Por esto se pensó que el poder del juez debía estar limitado por la ley y que los jueces deben ser independientes respecto a quienes detenten el poder político. Más bien, entre sus funciones está la de protegernos de cualquier abuso que los poderosos quieran cometer contra nosotros, los ciudadanos comunes. El poder de los jueces también está limitado por un procedimiento. En principio, los jueces deben esperar que les presenten los casos, oír tanto a la parte que demanda como a la demandada, analizar las pruebas y argumentos que aporten y, al final decidir razonando jurídicamente. Los jueces no tienen libertad para decidir cualquier cosa: están limitados por lo 75 que las partes hayan solicitado y probado. Las decisiones de los jueces pueden ser apeladas o recurridas si una de las partes no está satisfecha. En ese caso otros jueces van a revisar la decisión. El poder judicial se ha transformado históricamente. En el pasado tenía un poder disminuido, lo que se reflejaba en salarios modestos y oficinas con pocas comodidades. La expresión de ‘la Cenicienta de los poderes públicos’ era dicha con frecuencia. Una obra notable sobre los jueces españoles20 en la época de Franco mostró que eran funcionarios de carrera, independientes por marginales, pues decidían casos sin ninguna importancia política. Generalmente eran abogados provincianos con bajas expectativas de éxito profesional si actuaban como abogados. Paralelamente había otros jueces que dependían directamente del gobierno. Eran los jueces de orden público (represión política) y los laborales. Estos no tenían carrera (estabilidad en los cargos), pero tenían mejores salarios. Eran tratados como funcionarios del gobierno, no como jueces. En Venezuela bajo Gómez la situación tenía cierto paralelismo: convertirse en juez no atraía a los abogados, salvo que se tratara de posiciones en Caracas o las principales ciudades. La mayor parte de los jueces no eran abogados. La represión política era ejercida directamente por la policía y por Gómez mismo, permitiendo a los jueces que fueran independientes en casos sin importancia política, pero marginales. Los jueces son así uno de los poderes del estado, pero deben ser independientes de los otros poderes del estado y, en general, de los poderosos. Hoy consideramos que deben controlar las acciones de los poderosos y proteger a los ciudadanos. Los jueces deben ser independientes también de los otros jueces. Cada juez debe decidir conforme a la ley, o como él entienda lo que dice la ley. Otro juez no puede ordenarle cómo decidir. Por supuesto, si las partes o una de ellas están inconformes con la decisión pueden apelarla y otro juez, generalmente con mayor experiencia y conocimiento, decidirá de nuevo el caso. El número de apelaciones o recursos contra una decisión judicial están limitado por la legislación, para que los procesos puedan terminar. A mediados del siglo XX hubo un cambio importante en la cultura jurídica. Se comenzó a tomar a la constitución como contentiva de normas jurídicas que serían superiores a la legislación ordinaria. Como la constitución no puede hablar por sí misma, se concedió que los jueces podían hacerlo. Había antecedentes tempranos, pues tanto en Estados Unidos como en México los jueces habían actuado en función de derechos constitucionales de los ciudadanos desde el siglo XIX. En la década de 1930 la República Española y luego Austria habían creado cortes constitucionales que tuvieron una vida corta. Los graves abusos de los derechos en Alemania nazi y la Italia fascista hicieron percibir que era importante controlar la constitucionalidad de las acciones de los poderes políticos y proteger los derechos de los ciudadanos. De esta manera, los jueces pueden ponerse por encima de la legislación y descartarla cuando invocan la constitución. Se crearon las cortes de constitucionalidad en los José-Juan Toharia: El juez español. Un análisis sociológico. Madrid. Tecnos, 1975. Del mismo autor: “Judicial independence in an authoritarian regime. The case of contemporary Spain”. Law and Society Review, vol 9 # 3 (1975). 20 76 países europeos o se otorgó el control de la constitucionalidad a las cortes supremas. En general, los jueces adquirieron un nuevo status social y una importancia política sin precedentes en la segunda mitad del siglo XX.21 Por supuesto, en cada país estos fenómenos ocurrieron en tiempos distintos y con modalidades distintas. En Venezuela, la constitución de 1961, adoptó muchas de las nuevas ideas, se clarificó lo del control de constitucionalidad de las leyes (que en realidad existía formalmente desde 1936) y se previó la creación de un consejo de la judicatura para garantizar la carrera judicial. Sin embargo, los jueces no ganaron en importancia, en gran medida por la sujeción a los partidos políticos y porque surgieron redes de corrupción en la judicatura denominadas ‘tribus judiciales’. La severa crisis política de la década de 1990, en la cual los partidos perdieron fuerza y coherencia, liberó a los jueces. La Corte Suprema de Justicia empezó a resolver asuntos de gran importancia económica o política que antes se resolvía por negociación entre los líderes políticos. La imagen de estos nuevos tiempos fue Cecilia Sosa, la primera mujer presidente de la Corte Suprema, que daba semanalmente una rueda de prensa explicando en lenguaje sencillo las principales decisiones de la Corte Suprema. Eran actos en los cuales muchos periodistas participaban y luego aparecían en los noticieros de la noche y en la primera página de los periódicos de la mañana. Tenían tanta importancia como las alocuciones del presidente de la República. Esta importancia de la Corte Suprema puede apreciarse en la constitución de 1999. La constitución abolió el Consejo de la Judicatura y dio sus competencias a la corte, ahora denominado Tribunal Supremo de Justicia. Estableció requisitos exigentes para ser designado magistrado y un procedimiento riguroso para hacerlo. En general el procedimiento de designación y los requisitos para la designación de jueces y magistrados no se han cumplido básicamente por la necesidad de control desde el poder político. Luego discutiremos las consecuencias de ese incumplimiento. La constitución de 1999 hizo una innovación importante al crear el Sistema de Justicia. El adecuado funcionamiento de la justicia no depende solo de los jueces sino de un conjunto de funcionarios y personas que proveen sus insumos y deberían coordinarse entre sí para el mejor funcionamiento de cada institución. El artículo 253 hace el listado de las personas o instituciones que formarían parte del sistema de justicia. La Ley del Sistema de Justicia de 2009 detalla o reformula su composición y explica sus propósitos. Hasta ahora no parece haber tenido impacto en el funcionamiento del derecho y la justicia en Venezuela. Note que los abogados forman parte del sistema de justicia a pesar de no ser funcionarios del estado ¿Por qué cree que forman parte del sistema? ¿Cuál puede ser su incidencia en el funcionamiento de la justicia? ¿Cuál es la incidencia de las otras 21 Un estudio comparativo en C.N. Tate & T. Vallinder (editors): The global expansion of judicial power. New York University Press. 1995. También R. Pérez Perdomo: “Jueces y estado hoy” en Fundación García-Pelayo: Constitución y constitucionalismo hoy. Caracas, 2000. 77 personas e instituciones que forman parte del sistema? ¿Los estudiantes y profesores de derecho somos parte del sistema de justicia? ¿Cuál es nuestro papel? La importancia de la Corte Suprema, luego convertida en Tribunal Supremo de Justicia, llegó hasta 200222. El llamado caso de los generales golpistas enfrentó a un Tribunal Supremo dividido al presidente Chávez y luego en la llamada ‘guerra de las salas’, la Sala Electoral y la Sala Constitucional, entraron en un publicitado conflicto.23 El final de la historia es bien conocido: la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004 marcó el completo sometimiento político del TSJ (Canova González et al., 2014: el TSJ al servicio de la revolución). Seguramente la judicatura más estudiada en el mundo es la de Estados Unidos. 24 En 1803, en una decisión fundamental (Marbury vs Madison), la Corte Suprema de Justicia asumió el poder de revisar la constitucionalidad de las decisiones de los otros poderes públicos, lo que no está expreso en la constitución. Algunas decisiones fueron muy importantes. Una de ellas fue en el caso Dred Scott: en 1857 en un voto mayoritario estableció que la propiedad de los esclavos no se extinguía por trasladarse a un estado que no aceptara la esclavitud, con lo cual extendía la esclavitud a toda la unión. Esto convirtió el tema de la esclavitud en un problema político que dividió al país y generó en definitiva la secesión de los estados sureños y la guerra civil (1861-1864). En la práctica no fue muy activa declarando inconstitucional leyes o decretos hasta finales del siglo XIX. Luego ella y varios tribunales de los estados declararon inconstitucionales leyes de los estados que daban derechos a los trabajadores y mantuvieron la segregación racial. Los europeos observaron con preocupación esta tendencia antidemocrática.25 La situación cambió a mediados de siglo y especialmente a partir del liderazgo de Earl Warren (Chief Justice – o presidente de la Corte entre 1943 y 1969), la Corte produjo decisiones muy importantes para la integración racial y respecto a reconocimiento de derechos de los americanos. La tendencia más reciente, especialmente bajo la presidencia de John Roberts (designado en 2005), es radicalmente conservadora y ha concentrado el poder político en sí misma. Por esto ha sido llamada “imperial Supreme Court”.26 Esto también pone en peligro a la democracia y al estado de derecho, al destruir el sistema de pesos y contrapesos de los Estados Unidos. Legitimidad y selección de los jueces y magistrados, estabilidad y carrera R. Pérez Perdomo: “Judicialization and regime change: the Venezuelan Supreme Court”. En Rachel Sieder, L.Schjolden & A.Angell (eds): The judicialization of politics in Latin America. London. Palgrave Macmillan. 2005. Traducción al español publicado por CIESAS, México, y Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2011. 23 Brewer-Carías, Peña Solís, Chavero, Duque Corredor & Antela: La guerra de las salas del Tribunal Supremo de Justicia frente al referendo revocatorio. Caracas. Editorial Aequitas. 24 Bernard Schwartz: History of the Supreme Court. Oxford University Press, 1993 22 Edouard Lambert: Le gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux États-Unis : l’expérience américaine du contrôle de la constitutionalité des lois. Paris, 1921 26 Mark Lemley: “The imperial Supreme Court”. Harvard Law Review, 136. 2022. 25 78 Para el tema de la selección y designación de jueces y magistrados tenga muy en cuenta el texto de los artículos 255, 256, 263 y 264 de la constitución La legitimidad se refiere a la pregunta de por qué obedecemos o debemos obedecer a una persona que pretenda que adoptemos una conducta determinada o tomemos acciones determinadas. En nuestra época la legitimidad política tiende a ser democrática: debemos obedecer a nuestros legisladores y al presidente de la República porque los hemos elegido libremente. Ellos han propuesto un programa político y hemos votado: la mayoría ha escogido ese programa. Quienes quedamos en minoría o quienes por cualquier motivo no compartimos las decisiones de quienes nos gobiernan, igual sabemos que esa elección es temporal y que en un cierto tiempo elegiremos a los sucesores. Igualmente sabemos que nuestros derechos fundamentales están protegidos y no podrán afectarlos. Estos son los principios de la democracia liberal o democracia operando dentro de un estado de derecho, pues hoy asociamos ambos conceptos: no hay verdadera democracia sin un estado de derecho que funcione y no hay estado de derecho sin un sistema político democrático. Debe notarse que los jueces generalmente no son electos democráticamente27 y se considera una aberración que tomen como criterio de decisión el programa político del partido en el poder. Al contrario, se espera que los jueces sean independientes e imparciales. Los jueces están para la protección de nuestros derechos no solo frente a otros ciudadanos sino frente a quienes ejercen el poder público. Las formas de selección de los jueces y magistrados buscan que la designación sea un acto en la que intervengan múltiples actores, que garantice que las personas que se sientan capacitados para desempeñarse como juez puedan aspirar a serlo, con independencia de sus ideas políticas y conexiones personales. La designación es así muy importante, pero es solo el primer paso en la carrera judicial, que daría independencia a los jueces, evitando que contraigan deudas con protectores políticos o con los intereses de un determinado grupo social. Otras garantías de la carrera judicial son la estabilidad y los ascensos objetivamente regulados. La estabilidad se refiere a la prohibición de removerlos salvo por causas justificadas y por hechos comprobados. Esto requiere de un procedimiento en el cual el juez a quien se quiere sancionar o remover tiene la posibilidad de defenderse. Los ascensos implican que sus méritos y experiencia son premiados con cargos más elevados y mejores remuneraciones. Cuando los jueces son independientes pueden irritar a los poderosos pues ponen límites a sus ambiciones. Pueden generar dificultades para proyectos y programas del gobierno al proteger los derechos de los ciudadanos. Pueden generar también disgusto u hostilidad de grupos con intereses que pueden ser afectados por una decisión. Sin embargo, y visto en el Algunos estados de los Estados Unidos tienen la elección de los jueces, pero en la mayor parte de los estados se han establecido fórmulas para evitar que se convierta en una elección de candidatos por partido político. Ver: Lawrence Friedman: “Benchmarks: judges on trial, judicial selection and election”. 58 De Paul Law Review, 451 (2009). 27 79 largo plazo, contribuyen a la estabilidad del sistema pues los ciudadanos así protegidos no tienen interés en atacar al sistema, sino que luchan por aspectos muy específicos que les molestan. De allí que los países donde impera el estado de derecho tienden a ser más estables políticamente y a atraer las mayores inversiones. Asegúrese que entiende lo que dice la constitución sobre la designación e independencia de los jueces y que conoce cómo se designan y se remueven en la práctica. La lectura de los materiales le puede ser útil al respecto y también hay informes internacionales y abundante información periodística. Reflexiones sobre cuáles han sido las consecuencias de la manera como se ha tratado a los jueces. Los casos de los jueces de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y la exjuez Afiuni pueden servir como ejemplos extremos de control de los jueces. Amparo y recursos de inconstitucionalidad Hay varias formas que los ciudadanos tenemos para reclamar nuestros derechos constitucionales. Hay fórmulas políticas como campañas en los medios, denuncias públicas, manifestaciones en las calles, huelgas, etc. Hay también formas de reclamación usando recursos que el mismo sistema jurídico provee. Uno de ellos, tal vez el más eficaz y conocido, es la acción de amparo. Está regulada en el artículo 27 de la constitución y en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales de 1988, parcialmente modificada por la Ley Orgánica de Amparo a la Libertad y Seguridad Personal de 2021 Lea con toda atención el artículo 27 de la constitución y si tiene alguna duda sobre su comprensión pregunte en la sesión. Este es un tema muy importante para el ejercicio profesional del derecho La acción de amparo se ejerce ante un juez de primera instancia con competencia en la materia. Procede contra los organismos del estado o contra particulares. Nótese que procede contra amenazas de violación inminente de un derecho o respecto a un acto reciente. En caso de una situación establecida en el tiempo, el accionante debe ir por la vía de la nulidad, no por el amparo. En el área penal, cuando procede por privación ilegal de la libertad frecuentemente se lo denomina con el nombre latino tradicional: habeas corpus. Esta es la materia de la ley de 2021 citada. La acción de amparo se puede ejercer de manera autónoma o conjuntamente con otros recursos procesales. Por ejemplo, con la acción de nulidad de un acto administrativo o con la acción popular de inconstitucionalidad. El sentido de la acción conjunta radica en el procedimiento: el amparo se tramita con lapsos muy breves y puede generar la orden de suspensión del acto que viola la garantía constitucional mientras se decide sobre el fondo. La protección que da la acción de amparo es individual. Si procede, favorece solo al accionante. No afecta de manera general la validez del acto. Por lo contrario, la acción de inconstitucionalidad de la legislación o de nulidad de actos administrativos en caso de 80 prosperar tiene efectos erga omnes. Es decir, la legislación o el acto administrativo pierde validez, deja de ser derecho. Esto no debe ser confundido con la aplicación preferente de la constitución en caso de antinomia con una norma de rango inferior: este es un argumento que se puede usar en un juicio y la decisión afecta solo a las partes en ese juicio. En la UNIMET tenemos una asignatura específica sobre procedimientos constitucionales donde usted analizará los organismos competentes, características y efectos de las diversas acciones constitucionales. Los actos administrativos y su nulidad se estudian en la asignatura Derecho Administrativo. 81 Anexo 7.1. Rogelio Pérez Perdomo: Justicia e injusticias en Venezuela (fragmento). Caracas, 2011. De la reforma judicial a la revolución en la justicia La reforma judicial en la década de 1990 y el proceso constituyente La situación del sistema judicial no escapaba a los abogados, académicos y la elite política desde épocas relativamente tempranas. Algunos esfuerzos reformistas, como la Ley de Carrera Judicial (1980), son un ejemplo de esa preocupación temprana. Esa ley intentó obligar a que el ingreso a la judicatura se hiciera por vía del concurso de oposición y estableció parámetros claros para la evaluación y el ascenso de los jueces. Los concursos no se realizaron y el Consejo de la Judicatura no se dotó de la infraestructura tecnológica y gerencial que permitiera la evaluación oportuna de los jueces. La Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (1982), que intentaba establecer los mecanismos para combatir y controlar la corrupción, optó por la vía de establecer una jurisdicción y un procedimiento especial. Intentaba incorporar en el procedimiento elementos de oralidad y de manejo de casos que salvaran las dificultades del procedimiento penal ordinario. Establecio el Tribunal Superior de Salvaguarda, un tribunal colegiado que conocería los casos de corrupción en apelación, excepto aquellos que afectaran ministros, parlamentarios y otros altos funcionarios, en los cuales conocían en primera instancia. Los jueces de este tribunal no serían designados por el Consejo de la Judicatura sino por la Corte Suprema, como esfuerzo de protegerlos del clientelismo político. La élite política prefirió así crear una jurisdicción especial a acometer la tarea de reformar la justicia. Como era de esperarse, la experiencia no tuvo los resultados esperados. Los casos se manejaron con las rutinas de siempre y las rivalidades políticas terminaron paralizando por períodos extensos al Tribunal Superior de Salvaguarda (Borrego, 1990, 1991). A inicios de la década de 1990, había claros signos de deterioro del sistema político. El descontento por el funcionamiento del sistema judicial era un problema político importante. Como ya se dijo, en diciembre de 1991 la llamada Carta de los notables destacaba el papel de la judicatura en la crisis de deslegitimación que vivía el sistema de mocrático. El documento tuvo gran resonancia y fue el antecedente inmediato del intento de golpe de estado de febrero de 1992, que hizo evidente la crisis política. La élite política prestó atención al tema. Se renovó la Corte Suprema de Justicia, saliendo los magistrados más afectados por la identificación partidista, los escándalos y rumores de corrupción y se designaron magistrados más independientes y con mayor prestigio profesional. Se buscó apoyo del Banco Mundial para la reforma y, simultáneamente, se tomaron varias iniciatias legislativas de la mayor importancia. 82 La primera de ellas fue la Ley Orgánica de la Justicia de Paz (1994), que enfrentó el problema del acceso a la justicia, estableciendo una jurisdicción de mediación y jueces electos por la comunidad. En caso que la mediación no llevara a la conciliación, el juez de paz puede actuar como adjudicador. Los jueces de paz son personas de la ca. munidad, que no requieren un grado en derecho y que no reciben remuneración. Atienden los casos de menor cuantía y asuntos penales menores (faltas). Las partes deben concurrir personalmente, prohibiéndose la representación o asistencia por abogados. En otras pala bras, se regula una justicia informal como remedio a la falta de acceso a la justicia formal. Los municipios son los órganos públicos a cargo de la realización de elecciones para jueces de paz y sufragan los gastos de la justicia de paz (Zubillaga Gabaldón, 2007; Milá de la Roca & Tamayo, 2006). Los mayores cambios legislativos ocurrieron en 1998 y 1999. Cronológicamente el primero fue el Código Orgánico Procesal Penal(1998). Esta legislación substituyó un procedimiento fuertemente in-quisitivo, en el cual el juez actuaba teóricamente como buscador de la verdad. En la práctica se limitaba a leer actas levantadas por la policía o por sus propios empleados. Este procedimiento fue substituido por uno acusatorio, oral, inmediato. En él los jueces presiden el desarrollo del juicio y tienen un contacto directo con las partes y los elementos probatorios. Los cambios en el procedimiento penal no pueden ser tratados aquí, pero es importante señalar que son cambios muy importantes que modificaron el papel del juez, del fiscal y de la defensa en la justicia penal. En materia de organización judicial se establecie ron los circuitos judiciales en cada uno de los cuales se distribuyeron las distintas funciones que antes tenía el juez en un tribunal unipersonal en un equipo de jueces. La parte administrativa se concentra en el juez-presidente, lo cual permite a los demás jueces concentrarse en sus funciones propiamente judiciales. Permite también un uso más eficiente del personal judicial. Es un cambio substancial respecto al modelo de tribunales unipersonales que dominó en los cincuenta años anteriores (Perez Perdomo, 1998: Alguindigue & Perez Perdomo, 20085. La Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente (1998) acogió e hizo operativos los principios consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño (aprobada por Naciones Unidas en 1989). Esta nueva ley implicó un cambio de paradigma en el tratamiento de niños y adolescentes, creo una nueva jurisdicción (que substituyó a la de menores), introdujo los procedimientos orales en materia civil, y planteó nuevos roles para los jueces y tribunales (Instituto de Derecho Privado, 1999; Morais de Guerrero, 2001). La nueva Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura (ambas de 1998) se propusieron modernizar las estructuras judiciales para atender a las necesidades de la reforma. En particular, a la Corte Suprema de Justicia se le otorgaron competencias para asumir un papel más importante en materia de políticas judiciales y en la dirección del sistema judicial. El Inspector General de Tribunales pasó a ser designado por la Corte Suprema de Justicia y se incrementó substancialmente su poder (Pérez Perdomo, 2004). 83 Las elecciones generales de 1998 mostraron el debilitamiento casi completo de los partidos políticos. El candidato que resultó ganador en diciembre de 1998 fue el Teniente Coronel Hugo Chávez, que prometía cambios muy radicales, entre ellos el convocar una asamblea constituyente para producir una nueva constitución nacional y refundar la República. La constitución de 1961 no preveía esa vía para su modificación, pero una decisión de la Corte Suprema permitió un referéndum consultivo para la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) recogió las aspiraciones de reforma judicial que estaban planteadas en el momento (Lander, 2000, 2001; Rondón de Sansó, 2000; Louza, 2002). Así, la constitución introdujo en el derecho positivo el concepto de sistema de justicia que relacionaría a los distintos organismos y actores de la justicia (artículo 253). El Poder Judicial quedó claramente unificado al elminar el Consejo de la Judicatura y otorgar al Tribunal Supremo de Justicia su dirección, gobierno y administración. El artículo 267 de la constitución previó un órgano administrativo dentro de la estructura del Tribunal Supremo para las tareas de administración de los tribunales: la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. La constitución tiene otras disposiciones que tienden a garantizar la autonomía o independencia de los jueces y la carrera judicial. Se estableció el sistema de concursos de oposición para el ingreso a la carrera judicial (artículo 255). La innovación fue darle rango constitucional a esta norma. La constitución estableció también que "la ley garantizará la participación ciudadana en el procedimiento de selec ción y designación de jueces o juezas" (artículo 255). El acceso a la justicia se estableció como derecho, y en tal sentido, el texto constitucional se refiere a "una justicia gratuita, accesible, im. parcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o repo. siciones inútiles" (artículo 26). Aun cuando, el acceso a la justicia era ya un derecho constitucional consagrado en la constitución anterior (artículo 68, constitución de 1961), el articulado de 1999 es mucho más específico. La administración de justicia se concibe no sólo como un poder del estado, sino también como un servicio público, que genera obligaciones para los órganos de administración de justicia respecto de los ciudadanos, de modo que según el texto de la constitución, ese servicio debe ser "transparente, expedito, y accesible" (artículos 26 y 257). Además, "el Poder Judicial no está facultado para establecer tasas, aranceles, ni exigir pago alguno por sus servicios" (artículo 254). Para aumentar la eficiencia se promueve la organización de los tribunales por circuitos, así como la descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial (artículo 269). La constitución reconoció también la justicia de paz y los medios alternativos de resolución de conflictos, como la conciliación, el arbitraje y la mediación (artículos 26, 253 y 258). También ordenó la creación de un servicio autónomo de defensa pública para coordinar a los defensores públicos (artículo 268). Se reconoció la justicia indigena. siempre que sus normas y procedimientos no sean contrarios a la constitución, a las leyes y al orden público (artículo 84 260). Todas, estas con medidas para hacer más accesible la justicia. Para garantizar la autonomía funcional, financiera y administrativa del Poder Judicial, se asignó al sistema de justicia un presupuesto anual variable no menor del dos por ciento del presupuesto ordinario nacional (artículo 254). En resumen, los propósitos y objetivos de la reforma judicial, así como los principales medios para alcanzarla, están expresadictal así coto constitucional y en la legislación reciente. Este cambio normativo respondió a un consenso social tanto sobre los defectos de funcionamiento del sistema de justicia hasta la fecha como sobre las vías para remediarlos. La constitución misma estableció el patrón de evaluación de la justicia venezolana de nuestros días. Con posterioridad a la aprobación de la constitución se aprobó, en agosto de 2002, la Ley Orgánica Procesal del Trabajo que entró en vigencia un año después. Esta ley estableció la mediación obligatoria como etapa previa al juicio y estableció un juicio oral y concentrado. En mayo de 2004 se aprobó la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que incrementó el número de magistrados a 32 y convirtió a la Sala Constitucional en verdadero juez supremo. Permitido la designación de magistrados por mayoría simple de la Asamblea Nacional y la suspensión indefinida de los magistrados en caso de ser acusados por el Consejo Moral Republicano. Esto hace a los magistrados más dependientes del poder político, en contra de lo establecido del artículo 26 de la constitución. Como veremos esto puede ser considerado como parte de la "revolución" o "contra-reforma”. Inversiones, acciones y resultados Para explicar lo que ha ocurrido (o ha dejado de ocurrir) en el área de justicia, el proceso constituyente como tal puede ser más importante que los textos constitucionales o legales. Ese proceso fue la ocasión de romper los nudos gordianos que obstaculizaban el cambio en el sistema judicial, pero destrozó la relativa estabilidad que habían alcanzado los jueces y afectó la trabajosa institucionalidad alcanzadapor el estado y el sistema de justicia. El 18-08-99, la Asamblea Nacional Constituyente decidió declarar al Poder Judicial en emergencia y reorganización. Para ello designó la Comisión de Emergencia Judicial que debía evaluar el funcionamiento y desempeño de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de la Judicatura, asumió la depuración del cuerpo de jueces y la instauración de concursos de oposición para la designación de nuevos jueces. La designación misma de la Comisión de Emergencia Judicial sacudió a la Corte Suprema. En una decisión dividida 8-7, del 23-08-99, la Corte aceptó la legitimidad de la Comisión y autorizó a uno de sus magistrados a integrarse a ella. El voto salvado de la Presidenta de la Corte, Cecilia Sosa Gómez, fue especialmente dramático. Destacó que la Comisión de Emergencia asumía funciones de dirección del Poder Judicial y desplazaba a la Corte Suprema, a la cual ponía bajo su supervisión. En una declaración pública señaló que la Corte Suprema se había suicidado para evitar ser asesinada, y renunció. 85 La Comisión de Emergencia, trabajando conjuntamente con el Inspector General de Tribunales, suspendió y sometió a proceso a 340 jueces, lo cual significaba cerca de un tercio del total de jueces en la época. Muchos de ellos fueron subsecuentemente destituidos y otros renunciaron. Otros jueces, no sometidos a procesos disciplinarios, solicitaron la jubilación o renunciaron. En otras palabras, las acciones generadas por el proceso constituyente permitieron la depuración del cuerpo de jueces de un número de jueces evidentemente corruptos, pero probablemente privaron al sistema de muchos jueces experimentados y sometieron a todos los jueces a tensiones muy considerables. Tal vez destruyó la idea misma de la importancia de la estabilidad en los cargos judiciales. La Comisión de Emergencia (con el nombre de Comisión de funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial que asumió después de aprobada la constitución) aprobó también la Reforma parcial de la Normas de Evaluación y Concursos de Oposición para e Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial (el 13-03-00). Bajo esta normativa rigurosa se organizó un lote de concursos de oposición y la evaluación de los jueces, pero luego esta normativa quedó suspendida de facto. Después de promulgada la constitución, los cambios en el sistema de justicia han continuado. Se han invertido mayores recursos, se ha cambiado la organización de los tribunales y se ha aumentado el número de jueces. El cuadro 6-1 muestra el cambio en el número de jueces, distribuidos por materia. Se puede apreciar el importante aumento del número de jueces respecto de la década de 1990. Cuadro 6-1 Número y distribución de jueces por materia 1998-2004 Jueces 1998 2004 Penal, adultos Penal, adolescentes* Civil Protección de niños y adolescentes Trabajo Total NOTA: *Esta categoría no existía en 1998 326 684 56 100 1166 630 154 617 97 260 1758 Lo primero a destacar es un significativo aumento del número de jueces que pasaron de 1166 en 1998 a 1758 en 2004 (de 5 a 67 por 100.000 habitantes). Es especialmente notorio el fortalecimiento de la rama penal: en 2004 había 784 jueces penales, versus 326 en 1998. Cerca de la mitad de los jueces (45%) del país eran penales en 2004, mientras un tercio lo era en 1998. En 2005 la innovación fue el aumento de jueces laborales a 324, lo que hizo llegar el número total de jueces a 1822 (Informe Anual del Tribunal Supremo de Justicia). También es importante en los datos oficiales la diferencia entre el número de tribunales y el de jueces, especialmente en materia penal y de protección del niño y del adolescente, 86 siendo menor el número de tribunales que de jueces. Conforme a datos de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (Alguíndigue y Pérez Perdomo, 2008) en 2004 había 81 tribunales penales, pero había 775 jueces penales. Este cambio de patrón se debe a la creación de tribunales colegiados en el nivel de apelación y a circuitos en la primera instancia. En el área que hemos denominado civil (incluye también mercantil, de tránsito, administrtivo, agrarios, etc.) los tribunales todavía no han sido alcanzados por la reforma y existe el mismo número de jueces y tribunales, con excepción de dos cortes de lo contencioso administrativo, que son tribunales colegiados. Entre las acciones de implementación de la reforma judicial, fueron importantes los proyectos e inversiones apoyados por los organismos multilaterales, especialmente, el Banco Mundial. El primero (3514-VE) fue firmado en diciembre de 1993 por 60 millones de dólares, de los cuales el Banco Mundial aportaría 30 como préstamo. El segundo (4270-VE) fue suscrito en diciembre de 1997, por un total de 7.300.000 dólares de los cuales el Banco Mundial aportó 4.7 millones. Estaba dirigido especialmente a la modernización de la Corte Suprema de Justicia. Adicionalmente, el Banco Mundial realizó una donación de 190.000 dólares como consecuencia de un concurso de proyectos ganado por el Tribunal Supremo de Justicia en 2.000 (Pro-grama IDF-Grant 27327), para el desarrollo de estudios y foros en materia de derechos humanos, en temas como la mujer y la familia, los pueblos indígenas, el acceso a la justicia y la transparencia judicial. En diciembre de 2001, la República firmó un convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo por la cantidad total de 132 millones de dólares para la modernización y fortalecimiento del Minis testo Público y el Ministerio de Interiores y Justicia. Posteriormente, el gobierno renunció a estos préstamos y decidió asumir solo el financiamiento de los proyectos. En otras palabras, ha habido una inversión importante en el sector justicia en los últimos diez años que puede ser evaluada en sus logros y sus dificultades. Naturalmente, la evaluación de esta inver sión debe ser hecha en el contexto del propósito general de la reforma judicial. El convenio 3514-VE tuvo serias dificultades de ejecución". El Consejo de la Judicatura no estaba preparado para manejarlo ni había una idea consensuada del significado de la reforma judicial entre los mismos magistrados del Consejo. Los conflictos internos y externos, y los acontecimientos políticos que se produjeron a partir de 1998, generaron retardos e ineficiencias. Los primeros desembolsos no se hicieron sino en 1995. Sucesivos retardos llevaron la ejecución del proyecto hasta 2002. El proyecto fue concebido en cuatro subproyectos (o componentes). El primero se refería al fortalecimiento institucional del Consejo de la Judicatura. Como resultado de este proyecto se descentralizó el Consejo, se modernizó la gerencia, se adquirieron equipos y sedes, se disminuyó el personal en la oficina central y se incrementó en las regiones. Cuando el Consejo fue suprimido por la Constitución de 1999, las sedes, recursos humanos, equipos, avances gerenciales y probablemente también los vicios fueron transferidos a la Dirección 87 Ejecutiva de la Magistratura. Lo característico de esta nueva organización es que hay mayor empleo de personal calificado y un uso mucho más intensivo de la tecnología. El subproyecto puede considerarse un más limitado, dado que las decisiones continuaron concentradas en Caracas, en la Comisión Judicial del Tribunal Supremo. Persisten también diversas dificultades organizacionales, de cultura organizacional e ineficiencia (INVERTEC, 2002). El segundo subproyecto se proponía la modernización administrativa de los tribunales. El producto más importante de este componente fue el juris 2000, un modelo organizacional y un sistema de Computación para los tribunales que buscaba garantizar la transparencia, la accesibilidad y la eficiencia en el manejo de los casos. Se comenzó por ciudades pilotos (Barquisimeto y Barcelona) y por la materia penal. El sistema permite la asignación automatizada de los casos a jueces escogidos al azar, y automatiza al libro diario. Esto último hace menos importante el expediente y permite revisar el avance de los casos desde un terminal de computadora. Evita también que se introduzcan documentos predatados y otros fraudes. Los tribunales modernizados muestran una diferencia importante. Se ha reducido substancialmente el personal administrativo, pero se ha aumentado el número de jueces y alguaciles. La congestión judicial prácticamente ha desaparecido y la duración de los juicios se ha reducido. El trabajo de los abogados se ha hecho más cómodo y eficiente. Las personas del público realizan ágilmente sus gestiones en los tribunales. No se ha publicado una evaluación de la experiencia. El cambio puede ser apreciado por el visitante ocasional que compare las oficinas de los tribunales con las que existían a mediados de la década de 1990. Las viejas oficinas con equipamientos arcaicos han sido substituidas por oficinas modernas, con computadoras, servidores, impresoras, fotocopiadoras y muebles nuevos. Sin duda, los responsables de llevar a cabo la renovación y modernización consideraron muy positiva su experiencia, pues se extendió rápidamente en todo el país. En particular, se consideró exitosa la implantación del Juris 2000. Conforme a mediciones de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, la duración de los juicios mostró una reducción significativa en Barquisimeto, Mérida, Barinas, San Felipe, Acarigua y Ciudad Bolívar mientras que en Barcelona y Trujillo la reducción fue menor. Los estudios no se publicaron y no hubo análisis de las diferencias locales de aplicación. Otro subproyecto atendió la formación o capacitación de jueces y personal judicial. Un estudio sobre las necesidades de capacitación realizado en 1996 encontró que los jueces generalmente tenian interés en capacitarse y un número apreciable hacía sacrificios importantes para seguir cursos en las universidades, a pesar de que no recibían apoyo institucional. Estos mismos jueces tenían una impresión negativa del curso básico ofrecido por la Escuela de la Judicatura (IESA, 1996). El dinero del proyecto permitió organizar un buen número de seminarios y cursos pero no resolvió los problemas fundamentales de formación de personal. La Escuela de la Judicatura obtuvo mejores locales y una biblioteca razonablemente buena, pero no ha encontrado su lugar dentro del sistema judicial. Finalmente otro subproyecto atendió a la rehabilitación, construcción y adecuación de sedes judiciales. En 1995 la mayor parte de las sedes de tribunales estaban en edificaciones 88 arrendadas concebidas para otros usos, lo cual implicaba incomodidades y falta de incentivos para inversión. En los años siguientes el esfuerzo de construcción, adquisición y adaptación de sedes fue importante, pasándose de 246000 a 444:823 metros cuadrados en sedes propias adaptadas al uso judicial en 2003 (Pérez Perdomo, 2004). El convenio con el Banco Mundial para la modernización de la Corte Suprema de Justicia (1270-VE) fue considerado como un enorme éxito. No hay duda que la gestión judicial mejoró radicalmente. La imagen de la anterior Corte Suprema de Justicia arrastrando una carga creciente de casos y decidiendo casos envejecidos en sus archivos, quedó completamente atrás. El nuevo Tribunal Supremo cuenta con un sistema moderno de gestión de casos que ha acelerado los trámites y ha permitido un enorme aumento de productividad. Es cierto que hubo una transformación constitucional que aumentó el número de salas y magistrados, pero esas transformaciones habían sido cuidadosamente estudiadas antes del cambio constitucional. La diferencia mayor probablemente resulte del uso intensivo de la tecnología y el uso eficiente de sistemas de organización del flujo de casos y del personal de apoyo de las salas. De la misma manera, ha sido notable la implantación de los sistemas novedosos de publicación de sentencias. En el pasado, se publicaban en obras impresas. Las publicaciones se mantenían retrasadas y la consulta de los pesados libros de sentencias era compleja. El volumen de materiales y las dificultades de impresión eran tales que la Gaceta Forense, órgano de publicación de sentencias de la Corte Suprema, se descontinuó a partir de 1989. La tecnología ha permitido que las decisiones se pongan en Internet prácticamente en el mismo momento en que los magistrados las suscriben. La página web del Tribunal Supremo de Justicia informa también continuamente sobre el estado de los casos en cada sala y el calendario de las audiencias en los juicios. Sin embargo, debe notarse que la transformación pretendía también dotar al Tribunal Supremo de la capacidad de analizar y definir las políticas judiciales. En esa materia no se hizo progreso ninguno. El Poder Judicial o, de manera general, el sistema de justicia, Parece del aparato técnico necesario que le permita usar adecuada. Ciente los recursos de investigación social del derecho que existen en el país y canalizar los estudios a los aspectos que puedan ser útiles para el análisis de las alternativas que tiene en las decisiones de política judicial que está obligado a tomar. De hecho, la mayor parte de 1 decisiones se toman en un vacío de datos y de estudios previos y su impacto o resultados tampoco se estudian. La mirada retrospectiva a lo realizado en los últimos diez años en el área judicial impresiona por el cambio normativo muy substancial, por las inversiones importantes que se han hecho, por los cambios tecnológicos y por el incremento del número de jueces y de personal calificado. Las preguntas es si esos cambios han hecho a la administración de justicia más independiente, más eficiente, más honesta y más accesible a la población, y si en definitiva ha hecho que la justicia desempeñe el papel que le corresponde en la consolidación del estado social y democrático de derecho y de justicia, como lo define la constitución. 89 Problemas persistentes: acceso, eficiencia, independencia. Los resultados respecto a la justicia penal y al Tribunal Supremo van a ser evaluados con detalle en las secciones siguientes de este capítulo. Acá corresponde una evaluación general, especialmente en los temas que conciernen al acceso a la justicia, la eficiencia de ésta y la independencia de los jueces. El acceso a la justicia fue uno de los problemas que se abordaron y se intentaron resolver creando la justicia de paz y haciendo gratuita la justicia formal y, naturalmente, también la de paz. La Ley Orgánica de Justicia de Paz entró en vigor en diciembre de 1994. Previó la elección popular de los jueces de paz, definiéndolo como un cargo sin remuneración. La justicia de paz entendía ser un mecanismo sencillo, accesible, gratuito y rápido para búsqueda de la armonía en las comunidades. El financiamiento y organización de los tribunales de paz se atribuyó a los municipios. Por la expectativa que generó, hubo un organismo encargado de preparar un modelo de Ordenanza que, además, hizo lobby para que se aprobara en los distintos municipios. Se preparó también una literatura sencilla para usarla como manual de procedimiento y se hicieron talleres de sensi. bilización y otras actividades. La novedad de la justicia de paz hizo que se generaran estudios antes de su implantación (Capriles, 1994) y que se diseñará un sistema de monitoreo y evaluación (Roche, 1998). En 1998 se había apro-malo la Ordenanza en 14 municipios y se había electo 121 jueces de paz en 9 municipios. El total de municipios de es de 330. Un nuevo estudio (Ponce Silén, 2002) totalizó 201 jueces de paz electos desde 1995 hasta 2001, en 14 estados de Venezuela. De ellos, sólo 45 estaban ejerciendo para el momento del estudio. Conforme a ese estudio el 67 por ciento de los jueces de paz ejercían sus funciones desde su vivienda. Los casos que conocían eran en un 40 por ciento conflictos entre vecinos, 29 por ciento conflictos familiares, entre los cuales casi la mitad eran casos de violencia doméstica, el resto eran problemas de conducta, de consumo y venta ilegal de alcohol y de drogas, entre otros. En 2004, el número se había incrementado a 296, pero el estudio no señaló cuántos estaban operando efectivamente (Zubillaga Gabaldón, 2007: 71). Milá de la Roca & Tamayo (2006) estudiaron la justicia de paz en Chacao, el municipio que ha hecho mayores esfuerzos en dotarse de jueces de paz. Encontraron que no son demasiado conocidos en la población y tienen una demanda moderada en la comunidad. En resumen, la justicia de paz tiene una existencia relativamente marginal y la expectativa de que podría ser una gran puerta de acceso a una justicia expedita y barata para la mayoría de los venezolanos está lejos de ser cumplida. Otro proyecto para facilitar el acceso a la justicia ha sido el impulso al arbitraje y otros medios alternativos de resolución de conflictos. Venezuela suscribió importantes tratados internacionales en materia de arbitraje (Convención Interamericana sobre Arbitraje Comercial, 1985,y Convención de Nueva York sobre Reconocimiento y Ejecución de Laudos Arbitrales Extrajero, 1995, entre otros) y en mercial, 1985, y Convención de Nueva York sobre Reconocimiento y necución de Laudos Arbitrales Extranjeros, 1995, entre otros) y en 1988 90 promulgó la ley de Arbitraje Comercial. Tradicionalmente se decía que el arbitraje no se usaba porque faltaba una regulación adecuada. Después de estos tratados, la ley de 1998 y la creación de varios centros de arbitraje, las facilidades normativas y organizativas están allí. Las amplias expectativas no se realizaron y los centros de arbitraje y árbitros han tenido mucho menos trabajo que lo esperado.Gómez (2007) atribuye este resultado a la fortaleza de las redes sociales, que permiten resolver los conflictos de negocios por negociación. También se ha impulsado la mediación, sobre todo en materia de menores y laboral, con mayor éxito. Los llamados medios alternos de resolución de conflicto no han modificado substancialmente la iusti-cia adjudicativa formal ni parecen haberse convertido en reales alternativas (Gómez, 2007; Gómez y Pérez Perdomo, 2006). La constitución también declaró la justicia gratuita para los usuarios, lo cual en términos económicos significa que es pagada con los ingresos generales del estado. Esto implica que la población en general subsidia a aquellos que hacen uso de los tribunales. Como no hay estudios sobre qué casos se tramitan en los tribunales y quiénes demandan, no sabemos quiénes se han beneficiado. Es probable que los beneficiarios sean los repeat players (Galanter, 1974) que, en Venezuela, son los bancos y las instituciones de crédito, pues los casos más frecuentes son los cobros de deudas. La justicia penal, laboral y de protección de niños y adolescentes ya era gratuita. La gratuidad de la justicia no implica que el costo mayor, los honorarios de los abogados, haya desaparecido. En la Venezuela del siglo XXI los abogados han incrementado su número muy rápidamente, hasta el punto de llegar a unos 100.000 (377 por 100.000 habitantes) en 200579. Si a los servicios jurídicos se aplica lo que sabemos sobre oferta y demanda, los honorarios de los abogados seguramente han bajado por la sobre oferta de servicios y probablemente buena parte de la población tenga acceso a los abogados. La diferencia está en la calidad de los servicios. A pesar de la abundancia de abogados no es probable que la población de escasos recursos tenga acceso a servicios jurídicos de calidad. Un obstáculo importante es el lenguaje y el formalismo del aparato de justicia. El hecho de que los jueces deban atender a las reglas de derecho requiere de la población un nivel cultural compatible con la lectura y comprensión de esas reglas. Quien no tenga ese nivel difícilmente puede tener capacidad para entender lo que hagan los abogados y controlar la calidad del servicio, o entender los constreñimientos dentro de los cuales deben actuar los tribunales. Esto probablemente esté al origen de la mala opinión que sobre la justicia y los jueces tienen los venezolanos, especialmente los de bajos recursos (Roche et al., 2002: 155264; Roche & Richter, 2003). La mayor parte de la población no percibe a los tribunales como instituciones donde pueden ir a reclamar sus derechos. Temen además que una cohorte de abogados y funcionarios se coaliguen para explotarlos y no para resolver sus problemas. El estudio de Roche et al (2002) encontró que los usuarios de bajos recursos, en casos de familia, niños y laborales, prefieren reclamar sus derechos ante organismos administrativos, donde los conflictos se resuelven por mediación y sin abogados. Esta apreciación tiene que ver, no sólo con la percepción del trato recibido en aquellos, más personalizado y cercano, sino con una 91 mayor eficiencia en la solución de los conflictos planteados, en mucho menor tiempo y a un costo menor. En resumen, respecto a la situación del acceso a la justicia estudiada por Pérez Perdomo en la década de 1980 (Pérez Perdomo, 1987) puede señalarse una mejora, pero relativamente muy modesta para la importante inversión y los esfuerzos realizados. Otro problema persistente en el funcionamiento de la justicia ha sido la eficiencia, concebido sobre todo en la demora. Esa demora era particularmente grave por sus consecuencias en la justicia penal, tema que analizaremos por separado. En la justicia civil no hemos localizado mediciones. La observación realizada en tribunales con competencia en lo civil patrimonial y mercantil mostró que el volumen mayor de casos es de ejecución de hipotecas y cobro de bolívares en los cuales no hay contención. En este tipo de casos la sentencia siempre se ha producido en pocos meses. En cambio, los casos litigados, mucho menos numerosos, pueden demorarse varios años. Nada parece haber variado en los últimos años. La eficiencia también se mide por el costo por unidad de servicio prestado y la satisfacción del público con el servicio. A este respecto sabemos que se ha invertido más en justicia, pero el manejo presupuestario del país se ha hecho tan arbitrario que los propios funcionarios no tienen una idea precisa de los montos que manejan. Que el presupuesto del Poder Judicial sea aprobado en la Asamblea Nacional no significa nada, pues luego la Tesorería Nacional va otorgando los recursos con entera discrecionalidad. Es posible que se entreguen recursos que corresponden a un año anterior o que se demore la entrega de lo que corresponde a ese año. Sin embargo, se puede afirmar que ha habido un cierto esfuerzo de otorgar mayores recursos a la justicia. En el período 2001-2006 el presupuesto del Poder Judicial ha variado entre el 1.62 y el 2.19 por ciento del presupuesto nacional, mientras que ese porcentaje era aproximadamente el 0.5 por ciento en la década de 198081. En bolívares constantes estas cantidades representan incrementos muy significativos, por los incrementos del presupuesto como consecuencia de la elevación de los ingresos petroleros. Ya hemos visto que esto implicó un aumento de 1113 jueces en 1998 a 1758 en 2004, es decir del 158 por ciento en 6 años. El aumento fue especialmente significativo en materia penal, que fue del 287 por ciento y laboral, que fue del 260 por ciento. El incremento también se reflejó en numerosos edificios nuevos y en inversión en tecnología, especialmente la relacionada con la computación. Lamentablemente no tenemos cifras sobre si estas importantes inversiones se han reflejado en un mayor número de casos procesados y decididos. La impresión general es que estas cifras han permanecido relativamente estables, con lo cual ha habido un incremento muy significativo del costo por caso procesado y resuelto. La mayor dificultad es que las categorías que el Poder Judicial usa para dar cuenta de sus actividades no aparecen definidas en sus informes y son muy poco útiles para entender lo que 92 efectivamente hace. Así la categoría "asuntos ingresados" no son demandas de justicia que generen un nuevo caso, sino que cualquier tipo de insumo puede contar como un nuevo asunto. Es así que un caso implica generalmente varios asuntos ingresados. A la vez "asuntos resueltos"no significa casos resueltos. Por ejemplo, un auto de sometimiento a juicio se registra como asunto resuelto, aunque en realidad es una decisión del tribunal que generalmente comienza un caso penal. En definitiva, no hay información sobre cuántas demandas en sentido técnico jurídico se realizan, ni cuántas sentencias definitivas dictan los tribunales del país ni cuántos casos terminan por transacción. Esta deficiencia en la dación de cuentas de su actividad es parte de una mentalidad de que los datos no son necesarios para evaluar la actividad de los tribunales. En consecuencia, no parece importar saber si las reformas que se han introducido y las inversiones que se han realizado han producido los resultados esperados. El sistema judicial tampoco tiene ningún mecanismo para conocer lo que los usuarios piensan de los servicios que ofrece. En otras palabras, el estado de cosas ha sido y es una total despreocupación por la eficiencia y la calidad del servicio. Por último, los temas de la independencia y la corrupción de los jueces han sido supremamente importantes en el período analizado. Ambos temas están relacionados con la imparcialidad y, en definitiva, la calidad de las decisiones judiciales. La medición directa de independencia no parece posible y se usa como indicador la manera como los jueces son designados, promovidos y sancionados. Generalmente se acepta que los jueces designados por su vinculación personal o política con quienes los designan, o que sólo pueden permanecer o ascender en sus cargos en virtud de sus relaciones personales, carecen de independencia. Por ello se estableció un sistema de concurso público de oposición y a estas reglas se les dio rango constitucional.Pero en la práctica parece que nos hemos alejado más del modelo normativo. En 1997, antes del comienzo del proceso de reforma judicial, algo menos de la mitad de los jueces eran "titulares", es decir, tenían una designación que garantizara la estabilidad de los cargos. Algo más de la mitad eran "interinos" o "provisorios". El estudio del IESA (1996: 49) mostró que el cargo de juez, tanto de titulares como interinos, era bastante estable. Para el momento del estudio los jueces superiores habían permanecido 21.6 años como jueces; los de primera instancia, 16.4 y los jueces que hoy llamaríamos de municipio, 13.6 años. Como ya hemos visto, el período de la Comisión de Emergencia Judicial fue difícil para los jueces. La destitución de un buen número de ellos, la jubilación o la renuncia de otros, permitió una casi total renovación del cuerpo de jueces. Para reemplazar a quienes salieron del sistema y proveer los nuevos cargos se llamaron concursos de oposición para proveer 486 plazas en 2000 y 2001. La convocatoria tuvo éxito en el sentido que 3.180 abogados se inscribieron para participar en los concursos, pero sólo 270 aprobaron. En 2003 había 213 jueces titulares por concurso (71 por ser titulares conforme al régimen anterior), y 1228 eran provisorios. Esto hacía que el 81.2 por ciento de los jueces fueran provisorios. Los concursos de oposición fueron suspendidos desde el 2001, con lo cual todos los nuevos jueces son provisorios en los términos de la constitución y la legislación respectiva. En 2005, el Tribunal 93 Supremo de Justicia estableció el Programa Especial de Capacitación de dos semanas de duración. Se lo llamó programa de regularización, pues quienes lo aprobaban fueron designados jueces titulares. El procedimiento no está previsto en la legislación y es contrario a la constitución, por lo cual no parece posible que los jueces puedan invocar que tengan realmente estabilidad. La constitución establece que los jueces sólo pueden ser destituidos siguiendo un procedimiento dentro de la jurisdicción disciplinaria (artículos 254 y 267), por lo cual podría entenderse que los jueces provisorios también son estables. La dificultad constitucional fue eludida por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia mediante una fórmula verbal: en vez de destituir a los jueces, se les revoca la designación85, Estos son actos no motivados que teóricamente podrían ser recurridos ante el mismo tribunal, pero tal recurso no tendría ningún sentido práctico. De hecho, los jueces han perdido completamente su estabilidad e independencia (Vilera, 2008). En enero de 2006 (El Universal, 04 enero 2006: 1-4), el Magistrado Velásquez Alvaray, Presidente de la Comisión Judicial en la época, anunció que ésta destituyó 220 jueces y sometió a investigación 400 en el año 2005. Tres meses después declaró que fueron destituidos 400 en total (El Nacional, 23-03-06: A-2). Esto era más de un quinto de los jueces. Esta cuenta no incluye a los destituidos por la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración, que actúa como órgano disciplinario propiamente. Esta última categoría es de unas 90 destituciones en 2005. Todo esto indica la precariedad del cargo de juez en el período que analizamos. No solo los jueces han estado sometidos a la precariedad laboral y el control político. Los fiscales del Ministerio Público de 1999 exigía concursos de oposición para su designación y garantizaba una cartera. Los concursos nunca tuvieron lugar. La reforma de esta ley en marzo de 2007 suprimió esta regla: todos los fiscales pueden ser de signados y removidos libremente por el Fiscal General. Las decisiones contrarias a los deseos del gobierno generan el despido del juez que las toma. Por ejemplo, el ex Gobernador de Yaracuy Lapi, fue acusado y puesto en prisión en un caso de resonancias políticas. En abril de 2007 escapó y como represalia el fiscal acusó a los 29 funcionarios encargados de la custodia de la prisión. La juez Vinales decidió que el caso debía proseguir con los acusados en libertad, conforme a las reglas del Código Orgánico Procesal Penal. Inmediatamente su designación fue revocada y el nuevo juez decretó que los acusados debían mantenerse en prisión (El Universal, 8 de abril, 2007). Los jueces destituidos (revocados) son numerosísimos. La sanción puede ser mayor que la destitución. La juez Yuri López fue amenazada y su hijo de 11 años sufrió un intento de secuestros, por lo cual decidió asilarse en los Estados Unidos (El Nacional, 27-04-09: 2). El caso más notorio fue la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el tribunal más importante después del Supremo. Las decisiones que tomó disgustaron al gobierno que ocupó policialmente al tribunal investigando casos de corrupción en su seno. Aparentemente no encontró ninguno, pero la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración encontró una sentencia revocada por la Sala Político Administrativa que la consideró un error de derecho. 94 Los cinco jueces fueron destituidos por ignorancia del derecho en 2003. Un año después las dos juezas que estaban alineadas con el gobierno y frecuentemente salvaban los votos, fueron designadas magistradas del Tribunal Supremo de Justicia. Una de ellas, Luisa Estela Morales, es la Presidenta del Tribunal Supremo desde 2007. Un caso que muestra el endurecimiento de las condiciones para el ejercicio de la judicatura es la de María Lourdes Afiuni, Juez 31 de Control de Caracas. El 10 de diciembre de 2009 otorgó libertad provisional al procesado Eligio Cedeño, quien había estado tres años en prisión preventiva, sobrepasando el máximo de dos años que fija la legislación venezolana. Inmediatamente se ordenó la detención de la juez y el Presidente Chávez la acusó de corrupción y señaló que debía estar 30 años en prisión. Los esfuerzos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, del Working Group on Arbitrary Detention de las Naciones Unidas, de Human Rights Watch y de la Conferencia Episcopal Venezolana han sido inútiles para lograr su libertad provisional o que se mejoren sus condiciones de detención. El caso de Velázquez Alvaray es muy significativo para mostrar los problemas de encuadramiento político y corrupción. Éste era un dirigente del partido de Chávez, MVR, en la Asamblea Nacional y fue el proponente de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Fue electo magistrado en diciembre del 2004 y fue inmediatamente electo Presidente de la Comisión Judicial, opacando al nuevo Presidente del Tribunal Omar Mora Díaz. En tal posición asumió la tarea de las masivas destituciones y designaciones de jueces y también de construcciones judiciales. Decidió varias inversiones multimillonarias sin someter los contratos a licitación. Esto condujo a que el Ministro de Relaciones Interiores y Justicia lo acusara de corrupción y, en definitiva fuera destituido el 08-06-200686. Actualmente es un fugitivo que el estado venezolano no persigue. Cuando se planteó su destitución en marzo de 2006 decidió revelar las interioridades del manejo de lo judicial que se conocían sólo por informaciones chismosas. Señaló que el Vicepresidente de la República Rangel y el Presidente de la Asamblea Nacional Maduro conocían quienes integraban la Banda de los Enanos87 y que tal banda era la que realmente mandaba en el Palacio de Justicia (declaración en El Nacional, 26-03-06: A-2 y El Universal, 2603-06: 1-6). Cuando fue sus-pendido, acusó directamente al Vicepresidente Rangel de ser el jefe de la Banda de los Enanos y de utilizar a los jueces Belkis Cedeño, Maikel Moreno y Gumer Quintana como sus instrumentos de control del Poder Judicial de Caracas. Según Velázquez Alvaray, el Vicepresidente Rangel y sus aliados, eran extraordinariamente corruptos y tenían efectivamente el control de los jueces. A estas acusaciones la jueza Cedeño y los demás involucrados respondieron con graves acusaciones de extorsión o corrupción en contra de Velázquez Alvaray. En la misma época, el Fiscal General también acusó a la abogada Esther Bigott de Loayza de tratar de influir en la decisión del caso Anderson ofreciendo una suma de millones a la juez Alejandra Rivas. 95 En una entrevista en El Nacional, esta abogada presumió de sus vínculos con el Vicepresidente Rangel y el Presidente Chávez, pero negó que fuera Blanca Nieves (o líder de la Banda de los Enanos) como parece que algunos la llamaban (El Nacional, 01-06-06: A-4). Las acusaciones de uno y otro lado, todas ventiladas en los medios de comunicación, fueron pues extraordinariamente graves, pero nadie negó que hubiera manejos oscuros ni nadie se planteó el tema de la independencia de los jueces. El caso Anderson mostró trágicamente la corrupción de la justicia penal. Anderson era el fiscal a cargo de los procesos políticos más publicitados. La noche del 18 de noviembre de 2004 conducía su automóvil cuando una carga explosiva lo hizo volar, muriendo destrozado. Inmediatamente el fiscal acusó a unos policías o ex-policías de ser los perpetradores materiales y acusó a personas vinculadas con la oposición de ser los autores materiales. Su intimo amigo Carlos Herrera, Concejal de Caracas, reveló que poco tiempo después de su asesinato, entraron a su apartamento y se llevaron una máquina de contar billetes y una cantidad astronómica en efectivo. Las sospechas se dirigieron contra altos personeros del gobierno a los cuales Anderson estaba investigando. El caso nunca se aclaró (Medina, 2005)88. En el desarrollo más reciente, Giovanny Vásquez, el llamado "testigo estrella" de la acusación, declaró que su testimonio había sido pagado por funcionarios del estado. El Fiscal General bajo cuya gestión se investigó el caso, Isaías Rodríguez, ha estado en el centro de la polémica por esta perversión del sistema de justicia, pero ha recibido apoyo del Presidente de la República y el Tribunal Supremo de Justicia lo designó conjuez (El Nacional y El Universal, 13-04-08 y días si-guientes). La percepción pública es que el sistema de justicia se usa sin disimulo para atacar enemigos políticos y encubrir amigos. Los ejemplos podrían multiplicarse. El punto es que los jueces claramente perdieron cualquier apariencia de independencia y que cualquier decisión judicial, por ajustada que fuera al derecho, comporta la remoción del juez si disgusta a los detentadores del poder político. Esto no es una novedad. Roche et al. (2002) mostraron que la población considera que los jueces están sometidos al poder político.La International Bar Association (2003) documentó numerosos casos de amenazas y presiones a jueces, fiscales y abogados. Los cambios substanciales que el sistema judicial ha vivido, no han hecho a los jueces más independientes. Al contrario, ha hecho más visible las presiones políticas a las cuales están sometidos y ha hecho más evidente su dependencia política. La reforma de la justicia penal y sus obstáculos Un buen ejemplo para analizar con detalle los esfuerzos de reforma judicial y cómo fue afectada por el proceso político de los últimos años es el área de la justicia penal. Ya hemos visto que en la década de 1990 se agudizó la insatisfacción con el sistema penal. Se vivió una época de incremento de la violencia delictiva que pasó de la tasa de aproximadamente diez homicidios por 100.000 habitantes por año en la década de 1980, a la de 20 en la década de 1990. Otros delitos violentos como el robo también se incrementaron y el delito de secuestro, más bien raro en la década de 1980 y en las anteriores, se hizo frecuente. A la necesidad expresada de mayor seguridad per. gonal se unía el hecho que las instituciones encargadas de 96 proveerla se percibían como inoperantes y corruptas. Las policías, en particular, se veían como parte del problema por la percepción de que los agen-ps policiales eran frecuentemente delincuentes. Jueces y tribunales eran percibidos como incapaces de responder a la necesidad expre-cada de un mayor control de la delincuencia (Navarro & Pérez Perdomo, 1991; Briceño León & Pérez Perdomo, 2002). El sistema de castigo era represivo con los atrapados en su engranaje, pero los atrapados eran frecuentemente las personas de bajos ingresos que carecían de organización que pudiera explotar las debilidades del sistema. Se detenía para investigar y la policía usaba frecuentemente la tortura como método de interrogación (Torres, 1987). La mayor parte de los prisioneros estaba en espera de sentencia, con lo cual eran legalmente inocentes. Las cárceles eran extraordinariamente violentas. Quien era enviado a prisión era de hecho remitido a las manos de los delincuentes que controlaban las prisiones para que fuera violado, herido o asesinado (Pérez Perdomo & Rosales, 2002). Una situación como la descrita necesariamente generó un fuerte movimiento de reforma de la justicia penal. En la década de 1990 se difundió la perspectiva de los derechos humanos y en esa perspectiva la justicia penal aparecía como una maquinaria para violarlos (Zaffaroni, 1986). Los juristas especializados veían en el Código de Enjuiciamiento Criminal (1926) una reliquia del pasado que contribuía al funcionamiento inhumano de la justicia penal. Las prácticas policiales, judiciales y penitenciarias se percibían como claramente opuestas a ideas de gestión moderna y los derechos humanos. De allí que surgiera la idea de una reforma substancial del procedimiento tal como preconizada por la literatura especializada como parte de un cambio general de la política penal. En esta sección analizaremos, en primer lugar, las reformas legislativas y gerenciales y sus consecuencias inmediatas, y en segundo lugar, intentaremos una explicación más general de las consecuencias del uso del sistema penal para la represión política. El legalismo mágico y sus consecuencias En julio de 1998 se promulgó el Código Orgánico Procesal Penal producto del trabajo de un grupo de jueces y profesores de derecho liderados por el Presidente de la Comisión Legislativa, el ingeniero Luis Enrique Oberto. Ese trabajo parece haber sido la consulta de los distintos modelos de procedimiento penal disponibles y una visita a Alemania, el país escogido como el modelo más apropiado, tanto por la calidad técnica del código alemán como por ser un país que había logrado la reducción de la delincuencia violenta y mantener muy baja la población de las prisiones. Según la comisión no se copió "ninguno de los códigos, ordenanzas y leyes procesales de otros países" (Informe de la Comisión Legislativa, septiembre de 1997). Sin embargo, se incorporaron muchos de los que se consideraban adelantos de la práctica y la doctrina procesal penal. Así introdujo la participación ciudadana en la justicia penal con las figuras de jurados y escabinos. También el juicio oral y concentrado e instituciones desconocidas en Venezuela hasta esa fecha como el "plea bargaining"9. El nuevo código reguló también el aspecto organizativo 97 de la justicia penal, al crear los circuitos judiciales, figura apropiada para introducir las prácticas gerenciales en el manejo de los tribunales y de los casos (Pérez Perdomo, 1998). Los proyectistas fueron explícitos en cuanto a los propósitos. La Exposición de Motivos señaló que se proponía ofrecer: primero, " una justicia rápida"; segundo, "dictada con sentido de equidad"; tercero, que contribuya "al combate de la delincuencia", y (cuarto) "al logro de la seguridad jurídica" (Informe: 22). Se trata de un listado que se refiere a los problemas de la justicia penal para ese momento que se entendían resolver con el nuevo código, pero no es explícito en cómo se lograrían los objetivos. Así los proyectistas no indicaron cuál era la duración promedio y cuánto se esperaba reducir. El viejo Código de Enjuiciamiento Criminal no carecía de lapsos, pero los juicios se alargaban porque no se cumplían. Los proyectistas no explicaron cómo lograrían que los actores de la justicia penal cumplieran realmente los lapsos. El tema de la equidad es más ambiguo por polisémico. Puede referirse a la moderación de la aplicación estricta o rigurosa de la ley, que es el sentido tradicional de equidad desde la formulación aristotélica. Es probable que ese sea el sentido que le dan los proyectistas y que se esperara una justicia menos legalista por efecto de la participación ciudadana y la exclusión de los abogados (lo que en Venezuela significa persona entrenada en derecho aunque no ejerza la profesión) de la calidad de escabino o miembro del jurado. El efecto sobre la seguridad jurídica tampoco fue explicado, pero es probable que se refiriera al enorme poder y discreción que tenía el juez penal (o la policía de investigación) en las funciones instructoras y la práctica indefensión en el cual colocaba al ciudadano el secreto del sumario. El nuevo código tiene una solución radical: elimina el secreto del sumario para el procesado y su defensor. El problema podía ser también el abuso del poder investigativo y la corrupción de los funcionarios judiciales, pero ninguna observación de los proyectistas ni ningún artículo del código se refirió a esa dimensión. El tema del efecto del nuevo código en el nivel o tipo de delincuencia es mucho más complejo y los proyectistas no explican nada. Es probable que pensaran que la cercanía entre el momento del inicio del procedimiento y la decisión de castigar, y el carácter público del debate, pudieran tener una influencia. Pero, por otro lado, el nuevo Código es garantista y podía ser entendido como leniente con los criminales. Nada de esto fue analizado ni se explicó cuánto se esperaba reducir la delincuencia como consecuencia del nuevo código. Aunque algunas disposiciones de código entraron en vigor de inmediato, para la mayor parte se dio vacatio legis de un año (julio 1999). Se optó por la entrada en vigor simultáneamente en todo el país. En consecuencia, no se previó un tiempo de experiencias parciales para ver cuáles podían ser las dificultades reales. En esta misma época ocurrían en Venezuela todos los cambios políticos que ya hemos comentado antes. 1999 fue el año de convocatoria de la asamblea constituyente y la atención del país se dirigió a los conflictos políticos y en el ámbito judicial, a las actividades de reestructuración del sistema y purga de 98 jueces. Se prestó poca atención a la implementación del Código Orgánico Procesal Penal y la improvisación dominó la escena. El intenso cambio político coincidió con un crecimiento explosivo de la delincuencia violenta. Muy rápidamente se atribuyó tal fenómeno a la entrada en vigor del nuevo código que había liberado un número elevado de delincuentes que estaban en prisión en espera de sentencia o de que avanzara el proceso al que estaban sometidos, y a los obstáculos que el nuevo código ponía para detener los delincuentes. Los policías sintieron que la ley y los jueces estaban de parte de los delincuentes (Pérez Perdomo & Monteferrante, 2002). Por esto se empezó a presionar por una reforma del nuevo código a poco que este había entrado en vigor. Antes de cumplir un año en vigencia, en marzo de 2000, el código fue modificado. La reforma fue modesta: solo cinco artículos fueron modificados, pero contenían reglas fundamentales en la relación entre los ciudadanos y la policía. Así se re-definió la flagrancia (artículo 257) para facilitar la captura de los delincuentes, se incrementó el tiempo para remisión ante el juez de 24 a 72 horas (regreso de la vieja regla, artículo 374), y se limitó la deducción de la pena y las posibilidades de acuerdos compensatorios entre la víctima y el delincuente (artículo 24). Los crímenes con penas mayores de 8 años y los de corrupción fueron excluidos de la posibilidad de acuerdos (artículo 376). La reforma fue presentada como "una adaptación a la sociedad venezolana (..) necesaria para defender la sociedad de los criminales", implicando que el código estaba mal adaptado a la sociedad venezolana y era favorable a los criminales (Alguídigue & Pérez Perdomo, 2008). Como era previsible, la reforma del nuevo código no bajó la criminalidad violenta que continuó siendo percibida como uno de los problemas fundamentales de la sociedad venezolana, baio el nombre de inseguridad personal. Al contrario, se percibió un aumento significativo de los delitos violentos. La Asamblea Nacional designó una comisión para estudiar el tema y proponer las soluciones adecuadas.El diputado Jordán Hernández resumió los hallazgos de la comisión.Concluyó que las dificultades se debían a que no había suficientes fiscales, que los laboratorios policiales estaban mal equipados, que el sistema de justicia no tenía un personal suficientemente preparado en las nuevas reglas, que no se había integrado un sistema de información policial y un registro de criminales, que no había un esfuerzo adecuado para informar a los ciudadanos sobre su necesaria participación en la marcha del sistema. También se carecía de un sistema de protección de los miembros de los jurados, de los escabinos y de las víctimas. Adicionalmente, los municipios no habían hecho un esfuerzo suficiente para implantar la justicia de paz, por lo cual no había mecanismos de resolución de conflictos que pudieran prevenir la vio-lencia. El Presidente del Tribunal Supremo, el Fiscal General y otros altos oficiales coincidieron en la necesidad de una mejor coordinación y de mayores recursos para el sistema. Sin embargo, no se hizo prácticamente nada en resolver los problemas identificados sino que se optó por una reforma más substancial del Código Orgánico Procesal Penal (noviembre 2001). Era la pócima mágica para resolver todos los problemas encontrados. La reforma de 2001 fue substancial: se modificaron 178 artículos, 27 desaparecieron y 48 fueron creados nuevos. En líneas generales, fue poco lo que quedó de la versión original. Se 99 facilitó la prisión preventiva, se suprimieron los jurados y se limitó el derecho de defensa. Se otorgó de 6 a 8 meses a los fiscales para presentar el acto conclusivo (artículo 321)91. Se expandió la posibilidad de decretar el secreto de las pruebas, lo cual naturalmente afecta enormemente la posibilidad de defensa. Adicionalmente se creó una especie de limbo. el envío al archivo sin que el fiscal tome decisión. Esto creó una nueva categoría, el cuasi-procesado. Su caso puede ser reactivado en cualquier momento. La policía obtuvo nuevos poderes. Esta vez tampoco hubo estudios que fundamentaran los cambios. Por ejemplo, el Fiscal General, en octubre de 2001, atribuyó la congestión del sistema penal que se estaba produciendo al hecho que los jurados no se reunían. Alguindigue & Pérez Perdomo (2008) Localizaron datos, aunque sólo para el área metropolitana de Caracas. Los datos muestran las dificultades de funcionamiento que tuvo el sistema, tal como puede apreciarse en el cuadro 62, pero claramente la existencia de jurados no era la única dificultad. Cuadro 6-2 Juicios por jurados convocados y realizados Año 1999 2000 2001 Total Juicios convacados 23 157 154 334 Pospuestos Faltó jurado Faltó una parte 18 103 137 258 6 39 30 75 12 64 107 183 El cuadro muestra que efectivamente los juicios con jurados no funcionaban: 77 por ciento de los juicios convocados fueron pospuestos. Sin duda, la falta de formación de los jurados era un problema, pero obviamente esto no prueba que la institución del jurado sea opuesta a la cultura venezolana sino a problemas organizativos que no se asumieron oportunamente. En las conversaciones informales realizadas con administradores del sistema se mencionó la falta de listas confiables para localizar a las personas sorteadas, la falta de organización dentro de los circuitos o tribunales para llamarlas de otra falta de educación cívica de la población frente a esta nueva obligación ciudadana. Pero la ausencia de fiscales, defensores y reos fue todavía más importante que la de los miembros de los jurados. Los fiscales señalaban, por ejemplo, que se los llamaba para estar en más de un juicio simultáneamente, lo cual obviamente era también un problema de organización. La ausencia de los procesados detenidos generalmente se producía por falta de autobuses custodiados para trasladarlos. Dado que la opción fue no enfrentar los problemas organizativos sino cambiar la legislación, el problema persistió a pesar del cambio legislativo. La información para 2002 muestra una agravación del problema: se convocaron 867 juicios y sólo 144 se realizaron. Esto implica que el 83 por ciento fueron pospuestos (Riego, 2005:128). 100 En las discusiones sobre las reformas legales no hubo argumentos basados en datos y estudios de campo, pero esto no implica que las reformas no tengan consecuencias reales importantes. Veamos una de esas consecuencias, la población de las prisiones, en el cuadro 6-3: Cuadro 6-3 Población de las prisiones, años recientes 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 N. presos 25.575 14.447 15.016 18.768 19.255 19.298 19.951 19.346 18.806 Por 100.000 111 60 62 76 76 75 76 72 70 % Condenados 31 56 58 54 50 51 50 52 45 El cuadro muestra que la entrada en vigor del código produjo el efecto de disminuir la población encarcelada a la mitad, a la vez, que incrementó el porcentaje de los condenados. Las reformas posteriores han producido un progresivo incremento tanto de la población de las prisiones como del porcentaje de personas en prisión preventiva. Riego (2005:130) observó una pequeña muestra de juicios en Caracas en la cual el 90 por ciento de las personas juzgadas estaban en prisión preventiva. Delgado (2005) encontró datos similares para Maracaibo y concluyó que se había regresado al juicio inquisitorio. En términos prácticos el incremento de la población penal y la demora en los juicios ha implicado tensiones importantes en las pri-siones, incrementándose la violencia de la década anterior (Pérez Perdomo & Rosales, 1999)93, La situación ha producido varias demandas ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos y ésta ha acordado cuatro medidas de protección a presos en diferentes prisiones que obliga al gobierno de Venezuela a informar lo que haga para resolver el problema de la violencia en las prisiones (El Nacional, 16-01-06 y El Universal 23-02-08: 1-2). La situación llevó a un nuevo cambio en el Código Orgánico Procesal Penal (octubre 2006) que facilita que se otorgue la libertad bajo fianza y se usen medidas alternativas a la prisión. Fue una reforma corta (modificación de dos artículos y supresión de uno). El Ministro del Interior y Justicia comenzó también la práctica de dar instrucciones a los jueces para descongestionar las prisiones. Tales instrucciones son opuestas a la idea misma de separación de poderes. En todo caso, ya antes de la reforma del código en 2006 se notó una disminución de la población penal, pero el porcentaje de presos no condenados sigue en incremento. Violencia delictiva e inseguridad personal. No debe olvidarse que uno de los motivadores de la reforma penal fue el incremento de la violencia delictiva que se reflejaba en una demanda urgente de una mayor seguridad personal. Estas demandas sociales fueron las justificadoras, o fueron usadas como justificadoras, de las sucesivas reformas del Código Orgánico Procesal Penal (1998, 1999, 2001, 2006) y del Código Penal (2002 y 2005). Analicemos lo ocurrido con la violencia delictiva. 101 El cuadro 6-4 muestra las modificaciones de la tasa de homicidios por 100.000 habitantes para el período 1981-2006. Es claro que las distintas reformas legales no tuvieron el impacto esperado porque la tasa mantuvo su incremento en el período 1999-2006. Pero es importante destacar que la primera gran alza, que la llevó de 10 a 20 homicidios por 100.000 habitantes, se produjo al inicio de la década de 1990 bajo el imperio del represivo Código de Enjuiciamiento Criminal de 1926. Cuadro 6-4 Tasas de homicidio 1981-2006 Es bien conocido que el nivel de violencia delictiva no depende de la legislación penal o procesal penal, pues se trata de un fenómeno social complejo, multifactorial. Es probable que la desorganización social y la crisis política de la década de 1990 hayan sido más importantes que los factores legales que, de hecho, no tuvieron modificacio nes en la época. Cuando la violencia delictiva volvió a incrementarse drásticamente en 1999 y 2000 aquellos que se oponían a la reforma procesal penal rápidamente la señalaron como la culpable (Pérez Perdomo & Monteferrante, 2001). El haber regresado a un procedimiento penal más represivo en 1999 y 2001 no contrarrestó la tendencia. Es posible que el código de 1998, al entrar en vigencia en 1999, tuviera un cierto impacto. No hubo estudios de los delitos por los que se los enjuiciaba a quienes fueron liberados y si cometieron delitos después de su liberación, lo que sería la manera de probar la hipótesis de quienes destacaban la responsabilidad del nuevo código en el incremento de la delincuencia. Lo que es un hecho incontestable es que la policía se sintió disminuida en su poder, pues no podía apresar a los delincuentes (salvo que los sorprendiera in fraganti) o éstos tenían considerables recursos legales para salir de prisión. La respuesta fue la creación de escuadrones de la muerte (Pérez Perdomo, 2002; Antillano, 2007). En varias partes de Venezuela, se denunció los escuadrones de la muerte y los numerosos crímenes que cometía la policía. Los fiscales reaccionaron débilmente ante esta nueva forma de criminalidad y relativamente pocos policías fueron sometidos a juicio o han sido condenados. En Venezuela, como en otras sociedades, un número de agentes y oficiales de policía se involucran con el crimen organizado. La nueva situación, que en la práctica es una mano más libre para actuar contra los sospechosos de ser criminales, hace más valiosa la protección policial para los criminales y en definitiva hace florecer el crimen organizado. En Venezuela se 102 han incrementado los delitos típicos del crimen organizado en el cual tradicionalmente hay intervención policial. El cuadro 6-5 se refiere a dos delitos en los cuales tal combinación es frecuente, el robo de automóviles y el secuestro. Debe notarse que el robo de automóviles tiene una cifra negra baja y que el secuestro tiene una cifra negra mayor. Cuadro 6-5 Robo de auto y secuestro en años seleccionados Delitos / año 1995 1999 2002 2003 2005 Robo de auto 17641 (97) 21018 (116) 29280 (126) 32864 (141) 21547 (93) Secuestro 51 (0.2) 44 (0.2) 179 (0.7) 277 (1) 204 (0.8) La cifra de secuestros no incluye los llamados " secuestro express", en los cuales la retención de la persona se hace por pocas horas mientras los delincuentes se aseguran de lograr sus objetivos de robo. Se los cuenta como robo. En algunos casos de secuestro con homicidio los delincuentes eran policías y los casos se convirtieron en grandes escándalos (casos Faddoul y Sindoni). Las cifras que hemos ofrecido para años más recientes son oficiales, pero ellas ya no se publican. En general, la manipulación de las cifras les ha hecho perder credibilidad, pero, en todo caso, el gobierno prefiere mantenerlas como confidenciales. Conforme a las cifras que mencionan los ministros de Relaciones Interiores y Justicia en sus diferentes declaraciones, la delincuencia va a la baja. Esto va en contra de la percepción pública de un incremento de la delincuencia. BI Presidente Chávez es uno de los muchos que no creen las cifras de su gobierno y habla del incremento del crimen. Recientemente prohibió la venta de cerveza para controlar el incremento de la delincuencia en los barrios, a pesar que tal incremento no existe según su gobierno. Las cifras de un estudio de victimización no son menos dramáticas: el 29 por ciento de la población declaró que han sido víctimas de robo y el 3.2 por ciento de lesiones (Camardiel, Avila & Briceño-León, 2007). Los legisladores y las altas autoridades en el sistema de justicia venezolano han actuado como aprendices de brujo. Han desencadenado fuerzas sociales sin comprender sus efectos. Al enfrentar las consecuencias de sus improvisaciones, tratan de cambiar la dirección, improvisando de nuevo. Revolución es ahora la palabra para justificar la improvisación. Sin embargo, tal revolución o improvisación tiene raíces en la cultura jurídica venezolana que conviene explicar. Cultura jurídica, revolución y represión política 103 La improvisación y los movimientos pendulares en la legislación no son movidos por el capricho sino que atienden tanto a la cultura jurídica tradicional como a las necesidades del nuevo proyecto político. Durante el régimen de la democracia de partidos, la legislación era un asunto de las elites políticas y en la mayor parte de los casos no había estudios sociales o de opinión que la fundamentan (Njaim, 1996). Así se procedió para la elaboración del Código Orgánico de Procedimiento Penal. El grupo de jueces y abogados que lo promovió buscó apoyo en el ámbito internacional y académico. El Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal venía proponiendo tal tipo de código e instituciones como el ILANUD, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial vieron con simpatía la propuesta. Un número de profesores de procedimiento penal en la Universidad Central y en la Universidad Católica apoyaron el nuevo modelo de procedimiento. Esto se entendió como un consenso general en la sociedad y no se prestó atención alguna a la cultura jurídica general. Pero puede formularse la hipótesis que en la cultura popular la única forma aceptable de castigo es el físico. Una legislación que restringiera la prisión como mecanismo de control arriesgaba ser percibida como favorable a los criminales. En realidad no lo sabemos con certeza, pues el estudio de cultura jurídica no se hizo y no se hizo tampoco ningún esfuerzo de educar al público venezolano. El carácter comprensivo de los cambios en el procedimiento penal (en reglas sobre prisión preventiva, restricción del poder de la policía, oralidad, concentración, jurados, plea bargaining) permitía prever dificultades de implementación (Pérez Perdomo, 1998). Sin embargo, se acordó que el código entraría en vigencia en todo el país, sin prever la vigencia progresiva por regiones a fin de hacer los ajustes que resultarán necesarios, como se hizo en Chile (Riego, 2008). El Código Orgánico Procesal Penal fue aprobado en el último año de actividades del Congreso Nacional, en 1998, y se previó la entrada en vigencia para julio de 1999. En diciembre de 1998 Hugo Chávez ganó la elección presidencial y en 1999 convocó a tres actos electorales: el primero fue el referendo para que se aceptara la reforma constitucional por convocatoria de una asamblea constituyente, el segundo acto para elegir la Asamblea Nacional Constituyente y, por último, el referendo aprobatorio del proyecto de constitución preparado por ésta. La organización de la justicia penal pasó a segundo plano de la atención política y, en todo caso, el nuevo grupo en el poder no sentía ningún compromiso con el nuevo código. En la nueva élite política negociar o consultar era considerado un signo de debilidad. Esto explica las dos reformas posteriores que se aprobaron y que básicamente se propusieron volver a la situación anterior, especialmente en lo concerniente a poderes de la policía y facilidad para la prisión preventiva. El proyecto socialista revolucionario de Chávez ha encontrado una considerable oposición, especialmente a partir de 2001. Como el gobierno no le reconoce legitimidad a la 104 oposición, las acciones de esta generalmente son reprimidas. La represión procede a través de dos vías: grupos irregulares violentos y el propio sistema penal formal Esto obliga a un control político estricto de los jueces para que no vean delitos en las actividades de los grupos irregulares violentos y sean severos con la actividad de los opositores. Los ejemplos de esta extraña justicia son numerosos. En el caso llamado de Fuerte Mara, varios soldados que expresaron simpatía con la oposición fueron sancionados disciplinariamente y luego se produjo un incendio en su celda de castigo. Hubo varios muertos y heridos. El General Francisco Usón, explicó en un programa de televisión lo que es un lanzallamas y sugirió como posible el uso de tal arma. En octubre de 2004 fue condenado a cinco años de prisión por difamación de las Fuerzas Armadas. La justicia militar no sancionó a nadie por el homicidio y lesiones. Otro caso fue el de Sumate, una ONG de apoyo electoral técnico que capacita a los ciudadanos para vigilar procesos electorales, señala el incumplimiento de las reglas electorales y las fuentes posibles de fraude. Recibió financiamiento de una fundación de los Estados Unidos y sus directivos fueron acusados de traición a la patria. Un líder estudiantil de Mérida, Nixon Mo-reno, fue acusado de intento de violación de una mujer policía que estaba entre los represores de una manifestación estudiantil. Moreno estaba en un sitio distinto al sitio que la policía dice que se cometió el intento de violación, pero esto no ha sido suficiente para que se revoque su auto de detención. Para protegerlo, el Nuncio Apostólico del Papa (que tiene status de embajador) le dio refugio en su residencia y posteriormente obtuvo asilo en el Perú. Las necesidades políticas han requerido cambiar las reglas para incorporar y retirar jueces y defensores públicos que hemos analizado antes. También las reglas que permiten prolongar la prisión preventiva indefinidamente. El espíritu garantista original del Código Procesal Penal y los proyectos para hacer de la justicia penal un aparato técnico y eficiente no son compatibles con convertirla en un instrumento de control y represión política. Las prácticas de ingreso a la sindicatura atienden a la lealtad política y a las relaciones personales que pueden asegurar esa lealtad. En el desempeño, los jueces y fiscales tienen que ser especialmente cuidadosos porque cualquier decisión puede generar desgracia política. Entre los muchos casos de jueces destituidos por tomar la decisión de acordar la libertad provisional a un procesado que el gobierno desea mantener en prisión estuvo la juez Carmen Teresa Arocha. El caso fue notorio porque era una juez de carrera con más de treinta años de servicio, cayó en depresión y murió al poco tiempo, en abril de 2008 (El Nacional, 09-05-08: A-10. Artículo de Carlos Ramírez López). Bastó una decisión que molestara al poder político para que el Tribunal Supremo la destitu-yera. La sanción puede ser mayor que la destitución. Por ejemplo, la juez Yuri López "fue advertida que su seguridad no estaba garantizada y sufrió el intento de secuestro de su hijo" de 11 años. La juez decidió asilarse en los Estados Unidos (El Nacional, 2704-09: 2). El caso de la juez Afiuni fue ya comentado. Esto naturalmente produce un clima de chismes, zancadillas y falta de confianza en el sistema de justicia. Muchos funcionarios prefieren la inacción. El 5 de junio de 2005, el Fiscal General escribió una carta dramática a todo el personal de la Fiscalía, quejándose de la profunda ineficiencia de su despacho. Según el Fiscal, el Ministerio Público está lleno de roscas 105 (redes informales), de retardos irracionales y de inacción de los funcionarios. "El reunionismo nos mata y la indiferencia continúa matándonos después que estamos muertos". El Fiscal General no percibió que era el clima de represión y el temor de tomar decisiones lo que generaba tal situación dentro del Ministerio Público. Como esta obra ha mostrado, históricamente no es la primera vez que en Venezuela llega al poder un gobierno autoritario. Las dictaduras de Gómez (1909-1935) y Pérez Jiménez (1952-1958) fueron muy represivas pero la represión era realizada por una especie de sistema penal paralelo. Los jueces podían desenvolverse con relativa independencia pues no se les pedía que participaran en la represión. Por supuesto, tenían que cerrar un ojo para no ver lo que pasaba en el sistema penal paralelo. Bajo Chávez, los jueces tanto penales como en otras jurisdicciones (protección del menor, tributario, contencioso administrativo) deben "contribuir con la construcción del socialismo" que, en la práctica, significa cumplir con lo que Chávez o el gobierno espera de ellos. Además de cerrar un ojo para no ver determinados tipos de delitos deben encontrar delictuosas otras actividades, aunque no calcen en los patrones del derecho. Estos son los costos de mantener la apariencia de una democracia o de un estado de derecho cuando en realidad el proyecto es un régimen autoritario con retórica socialista. De la Corte Suprema al Tribunal Supremo de Justicia En el capítulo anterior vimos que tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de la Judicatura, las dos cabezas visibles del sistema judicial en tiempos de la democracia de partidos, estaban profundamente penetradas por los partidos políticos. Dentro del sistema institucional venezolano la Corte Suprema no era especialmente importante por cuanto los conflictos de envergadura eran resueltos por negociación entre las cúpulas de los partidos políticos. El descaecimiento de los partidos por la agudización de los conflictos tanto en el interior de los partidos como entre ellos los inhabilitó para el manejo de los conflictos en la sociedad y, por lo contrario, se necesitó de árbitros para su propia conflictividad. A la vez, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia se hicieron menos dependientes de los partidos, pues éstos se convirtieron en campos de batalla de facciones rivales. En la década de 1990, sobre todo a partir de la elección de magistrados de 1992, la Corte Suprema tuvo un papel muy importante. En una época de creciente conflictividad política y económica, asumió decididamente un papel de árbitro. Prácticamente no hubo conflicto político o económico importante que los interesados no llevaran hasta la Corte Suprema. Esto condujo a una enorme congestión de casos y que la Corte adoptará como política poner atención a los aspectos de procedimiento para deshacerse de su carga de trabajo. Un caso mal planteado generalmente conducía a descartarlo, sin entrar a resolver el fondo del asunto. También llevó a demoras muy considerables en la solución de los casos. No pocos delitos 106 prescribían mientras los magistrados se demoraban en decidir, como ocurrió en el sonado caso de los jeeps, que era un caso de corrupción que involucraba al ex Presidente Lusinchi y a su amante (luego esposa) Blanca Ibáñez. La persistente crítica a la Corte Suprema la llevó a plantearse su propia reforma y en 1997 la República suscribió un convenio con el Banco Mundial por un total de 7.3 millones de dólares para su modernización? (Pérez Perdomo, 2004). La Corte no siempre actuó lentamente. En el enjuiciamiento del Presidente Pérez, en 1993, lo suspendió y luego lo condenó por malversación de fondos en unos pocos meses. A raíz de la elección de Hugo Chávez como Presidente de la República, la Corte Suprema enfrentó el problema de que éste planteaba la convocatoria de una asamblea constituyente para reescribir la constitución. Tal vía no estaba prevista en la constitución de 1961. La Corte decidió que, aun cuando no estuviera prevista, era conforme con los principios democráticos que la población fuera consultada en referéndum y que si votaba afirmativamente, tal asamblea podía ser convocada (Corte Suprema de Justicia. Sala Político Administrativa, decisión del 19-01-99). Pocos después la Corte obligó al Presidente Chávez a definir los términos de la convocatoria antes de plantear el referéndum. En resumen, entre 1993 y 1999 la Corte Suprema de Justicia tuvo un enorme protagonismo político y desempeñó su papel de árbitro en los principales conflictos nacionales. Fue una época de judicialización de la política. La Corte Suprema tomó un papel claramente decisivo aunque su formalismo tendía a ponerle límites a su acción. Cecilia Sosa, la primera mujer en dirigir la Corte Suprema de Justicia, se convirtió en una figura familiar para todos los venezolanos, pues cada semana explicaba en conferencias de prensa las principales decisiones en términos didácticos y sencillos. Ante las críticas sobre el sistema judicial, la Asamblea Nacional Constituyente decidió crear una Comisión de Emergencia Judicial que debía evaluar a la Corte Suprema, al Consejo de la Judicatura y, en general, el sistema judicial. Uno de los magistrados de la Corte, Alirio Abreu Burelli, fue invitado a formar parte de ella. Ya nos referimos a la decisión de la Corte Suprema autorizándolo, lo cual fue considerado un suicidio de la Corte por la Presidenta Cecilia Sosa, quien renunció como consecuencia de la decisión. El "suicidio" de la Corte Suprema no salvó a los magistrados. En diciembre de 1999, la Asamblea Constituyente después de aprobada la constitución designó provisionalmente los veinte magistrados del nuevo Tribunal Supremo de Justicia, sin seguir el procedimiento de designación pautado y sin que algunos de los designados cumplieran los requisitos para ser magistrados del Tribunal Supremo. Un año después (20-122000) la Asamblea Nacional designó los magistrados definitivos, haciendo una nueva depuración. Sólo dos de los antiguos magistrados de la Corte Suprema sobrevivieron a las sucesivas depuraciones. A pesar de las sucesivas depuraciones no todos los magistrados del Tribunal Supremo se sometieron políticamente a los designios del nuevo régimen. Esto dio lugar a una época en la cual el Tribunal Supremo parecía la arena para la lucha política revestida de argumentos jurídicos. En los párrafos siguientes presentamos brevemente dos casos particularmente dramáticos de esos enfrentamientos. 107 El caso de los generales golpistas Tal vez el caso más dramático (y que puso al Tribunal Supremo de Justicia en el primer plano noticioso por semanas) fue el antejuicio de mérito contra los altos oficiales militares que destituyeron al Presidente Chávez el 11-04-02. Chávez fue restituido dos días después. Los militares más comprometidos tenían rango de generales. Conforme a la Constitución de 1999, el enjuiciamiento de militares con ese rango requiere un antejuicio de mérito ante el Tribunal Supremo. Sólo después que el Tribunal acceda, los militares pueden ser acusados y procesados. El Fiscal General solicitó ante la Sala Plena del Tribunal Supremo ese antejuicio, señalando que los altos oficiales habían cometido el delito de rebelión militar (artículo 476, Código de Justicia Militar). La petición del Fiscal no tenía ninguna sorpresa política, salvo que no incluía al general Lucas Rincón, el de más alta graduación, quien en la madrugada del 12-04-02 anunció al país que los militares le habían solicitado la renuncia al Presidente y que éste había aceptado renunciar. La comprensión del caso requiere una breve narrativa: El 09-04-02 se inició una huelga general convocada por la principal central obrera y la asociación de empresarios. El 11-04-02 la huelga culminó en una gigantesca manifestación que marchó en dirección a la sede de gobierno (Palacio de Miraflores) para pedir la renuncia del Presidente. El Presidente Chávez decidió activar el llamado Plan Ávila, que es un plan militar para la defensa de la capital, y proteger el Palacio Presidencial con tanques y armas pesadas. Los jefes militares no atendieron sus llamados, por lo cual fueron civiles armados partidarios de Chávez quienes lo hicieron. Esto produjo una veintena de muertos y un centenar de heridos. Mientras tanto, el Presidente "encadenó" a las estaciones de televisión y radio para que transmitieran información oficial y no informaran lo que estaba ocurriendo. La reacción gubernamental fue impedir la transmisión de las televisoras, lo cual no logró por completo debido a las nuevas tecnologías de información. En ese momento, los altos oficiales militares anunciaron públicamente que no obedecían al Presidente. El Presidente concurrió voluntariamente a la sede más importante del Ejército en Caracas donde los generales le pidieron la renuncia, fue hecho prisionero y luego llevado a la base naval de La Orchila, una pequeña isla en el .Caribe. En la madrugada el General Rincón anunció la renuncia del Presidente y poco después el líder empresarial y Presidente de Fedecámaras Carmona, aparentemente con respaldo militar, anunció que asumía provisionalmente la Presidencia de la República, disolvió a la Asamblea Nacional y al Tribunal Supremo de Justicia, y designó un gabinete. Todas estas acciones no tenían ningún respaldo constitucional, que prevé un procedimiento distinto en caso de falta absoluta del Presidente. Grupos de partidarios de Chávez protagonizaron motines callejeros y los comandantes de fuerzas militares importantes estuvieron en desacuerdo con la acción de los generales. Estos a su vez quitaron el respaldo a Carmona y Chávez fue restituido como Presidente el 13-04-02. En una dramática alocución televisiva pidió perdón a sus enemigos, prometió cambiar de actitud y 108 llamó a la concordia nacional. Poco después substituyó a los ministros más polémicos y designó Ministro de la Defensa al General Lucas Rincón. Cuando los magistrados comenzaron sus deliberaciones quedó claro que la mayoría estaba renuente a aceptar los argumentos del Fiscal General. En una alocución televisiva Chávez indicó que el Tribunal debía autorizar el juicio porque los militares habían dado un golpe de estado y lo habían detenido ilegítimamente. Señaló que el pueblo no aceptaría otra decisión y que podría reaccionar con violencia. La sentencia del 14-08-02 es larga y con una argumentación compleja. El argumento jurídico principal podría considerarse formalista porque destaca que los altos oficiales militares no se "alzaron en armas", sino más bien se abstuvieron de ordenar la movilización de fuerzas armadas conforme a las instrucciones del Presidente, El Tribunal Supremo encontró también que, por una omisión del legislador, no estaba prevista una pena para la figura delictiva que usaba el Fiscal. Por esto llama la atención que el Fiscal General decidiera solicitar el enjuiciamiento por el delito de rebelión militar y no por el de desobediencia (artículo 519, Código de Justicia Militar). Esta decisión es comprensible porque el Fiscal seguramente no deseaba que se discutiera sobre cuáles eran las órdenes de Chávez. Esto hubiera llevado a discutir la legitimidad de la orden y, a ese respecto, la posición de los militares sería más claramente justificable porque la Constitución prohíbe la represión de manifestaciones pacíficas usando armas y substancias nocivas (artículo 68). Los votos salvados destacaban que se había producido un golpe de estado, que el antejuicio era un mero requisito procesal y que correspondía a fiscales y jueces profundizar en la investigación de los hechos y determinar realmente el delito que habían cometido los altos oficiales. En el fondo, lo que se juzgaba era si la conducta del Presidente y de los militares había sido la correcta, pero esto no estaba planteado directamente porque todo juicio requiere una traducción a términos propiamente legales. La sentencia mostró la profunda escisión de los magistrados. El voto de la Sala Plena fue 11-8, con un magistrado ausente. Pero esta mayoría fue posible porque dos magistrados que habían condenado el golpe en la prensa fueron recusados por haber emitido opinión. Sus sustitutos votaron divididos. De no haberse producido la recusación ni la ausencia de un magistrado, el Tribunal se hubiera dividido 10-10, con el Presidente emitiendo el voto decisivo. La sentencia se dictó mientras grupos violentos y enardecidos de partidarios de Chávez cercaban al Tribunal Supremo que debió ser defendido por fuerzas militares y policiales muy considerables.Chávez guardó silencio, sin hacer ningún esfuerzo por apaciguar a sus partidarios. Después llamó "plasta"102 a la decisión. También en esos días hubo disparos contra la sede del Tribunal Supremo. Todos estos hechos mostraron que el Presidente no tenía ningún respeto por los magistrados y no estaba dispuesto a aceptar su independencia. 109 Por su parte, la Asamblea Nacional el 15-08-02 decidió designar la "Comisión Especial que Investiga la Crisis del Poder Judicial" Producto de esa investigación fue la revisión de las credenciales del magistrado Franklin Arrieche, ponente en el caso de los militares golpistas. La Comisión encontró que sus credenciales no estaban suficientemente comprobadas y procedió a anular la designación por considerar que no estaban comprobadas las aseveraciones que el magistrado hacía en su hoja de vida y que, en consecuencia, se podía presumir que había engañado a la Asamblea Constituyente (que hizo su designación en diciembre 1999) y a la Asamblea Nacional que lo ratificó en diciembre 2000. Con este argumento, la Asamblea decidió anular el acto de designación del Magistrado Arrieche el 3-12-02. En la práctica esto equivalía a una destitución, pero por un procedimiento distinto al previsto en la Constitución. El magistrado Arrieche pidió amparo constitucional contra el acuerdo de la Asamblea Nacional, pidió la suspensión provisional de sus efectos y que, en definitiva, se dejará sin efecto el acto de la Asamblea. La Sala Constitucional admitió el amparo y declaró con lugar la medida cautelar solicitada (suspensión provisional de 105 efectos del acuerdo) el 10-12-02. En un acto difícil de explicar legalmente, el 15-06-04, la Asamblea Nacional volvió a anular la designación del Magistrado Arrieche. El 22-06-04, la mayoría pro-Chávez de la Sala Constitucional negó la admisibilidad del amparo y Ariche En resumen, este caso mostró que el Presidente Chávez no tenía el control del Tribunal Supremo y que éste estaba profundamente escondido, pero controlaba la Sala Constitucional. La Asamblea Nacional en el interior preparó la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que entre otras materias, reguló la destitución de los magistrados, permitiendo su suspensión si eran acusados por el Consejo Moral Republicano. Ante la inminencia de la aprobación de la ley y bajo presión política varios magistrados solicitaron su retiro. Referendo revocatorio y guerra de las salas Los acontecimientos de 2002 revelaban una grave crisis política. Ante el peligro de una implosión social la Organización de Estados Americanos, un grupo de países amigos y el Centro Carter fueron aceptados como mediadores. Después de una negociación difícil, el gobierno y la oposición, en mayo de 2003, llegaron al acuerdo de buscar como salida constitucional, pacífica y democrática la convocatoria de un referéndum revocatorio del mandato del Presidente. Esto está previsto en el artículo 72 de la Constitución. Sin embargo, los partidarios del Presidente hicieron lo posible para bloquear esta salida. El primer obstáculo fue puesto por la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia. En decisión de 22-01-03, una mayoría accidental de la Sala declaró que el Consejo Nacional Electoral designado por la Asamblea Nacional Constituyente no tenía ya competencia para organizar ningún acto electoral. Esta decisión fue muy polémica por su contenido y por la manera como uno de los magistrados manipuló la composición de la Sala. Ante la recusación del Presidente de la Sala (que se encuentra entre los magistrados que votó a favor de los militantes), el Vicepresidente (del bando opuesto) declaró con lugar la recusación de éste y del tercer magistrado. Luego convocó a los suplentes que él escogió, sin respetar el orden establecido. La decisión de la Sala Electoral accidental dejó al país sin Consejo Nacional 110 Electoral operativo. Los partidarios de Chávez no mostraron ningún interés en llegar a un acuerdo con la oposición en la Asamblea Nacional para designar los nuevos rectores de dicho Consejo (Brewer Carías, 2004: 31). Esta designación presentaba enormes dificultades políticas. La Constitución exige que los cinco rectores del Consejo sean personas no vinculadas con organizaciones con fines políticos (artículo 296). Tres de ellos deben ser postulados por organizaciones de la sociedad civil, uno por el Poder Ciudadano y uno por las facultades de derecho de las universidades nacionales (idem). Requiere también que sean electos por mayoría de dos tercios de la Asamblea Nacional. Como el gobierno no tiene esa mayoría, la negociación se hizo complicada. El acuerdo fue llegar a un procedimiento de selección, el cual, en definitiva, quedó bloqueado en un determinado momento. Al cumplirse los lapsos para la designación del Consejo Nacional Electoral sin que ésta se produjese, distintos sectores ocurrieron ante la Sala Constitucional para que ésta designará al Consejo. Esto es posible porque la constitución prevé que en caso que las previsiones de la Constitución queden frustradas por omisión de la legislatura (nacional, estadal o municipal), la Sala Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de la omisión y puede establecer un plazo para su corrección. En caso de que no se cumpla, pueden tomar las decisiones necesarias (artículo 336, 7°). La Sala declaró la omisión de la Asamblea Nacional el 04-08-03 y, vencido el lapso de 10 días que otorgó, designó los rectores electorales (Brewer Carías, 2004: 37). La designación no correspondió al espíritu de la constitución. Cuatro de los rectores escogidos tenían una identificación clara con el gobierno y la oposición (2-2), mientras que el quinto era políticamente desconocido. Al comenzar a actuar ese quinto miembro, mostró un compromiso claro con el gobierno (Kornblith, 2003). El Consejo Nacional Electoral comenzó por declarar inválidas las firmas solicitando el referéndum para revocar el mandato del Presidente recogidas por la oposición en febrero de 2003. Estableció reglas muy estrictas: para solicitar un referéndum revocatorio las firmas deben ser recogidas en días preestablecidos, en un papel de seguridad especial y en un acto en el cual hay testigos de las partes. Tanto el gobierno como la oposición recogieron firmas con una semana de diferencia en noviembre-diciembre 2003103. Los actos fueron grandes acontecimientos públicos, filmados por muchas estaciones de televisión, vigilados por el ejército y por observadores internacionales. Hacia el 20 de diciembre 2003, tanto la oposición como el gobierno consignaron las firmas recogidas. La oposición consignó 3,450.000 firmas, un millón en exceso a las necesarias para convocar el referéndum revocatorio del Presidente. 111 El 02-03-04 los tres rectores electorales identificados con el gobierno dieron resultados provisorios del recuento. Reconocieron que había 1.800.000 firmas válidas, consideraron nulas cerca de 400.000 firmas y consideraron que alrededor de un millón debían ir a reparo. Esto implicaba que las personas que firmaron pero no estamparon de su puño y letra su propio nombre, debían ratificar si firmaron o no. Los dos rectores identificados con la oposición alegaron que no existía ningún fundamento válido para enviar las firmas a reparo y que había firmas suficientes para convocar el referéndum. En los días subsiguientes, partidarios del gobierno y de la oposición recurrieron a la Sala Electoral. Los partidarios de la oposición para que la Sala amparara a los peticionarios y convocara al referéndum revocatorio. Los partidarios del gobierno para recusar a los magistrados supuestamente partidarios de la oposición. También recurrieron a la Sala Constitucional para pedirle que asumiera el caso (avocamiento). En fecha 10-03-04 el Juzgado de Substanciación de la Sala Electoral declaró sin lugar la recusación de los magistrados. En fecha 11-03-04 tres magistrados de la Sala Constitucional (generalmente identificados con el gobierno) decidieron solicitar a la Sala Electoral la documentación del caso, lo cual impedía que la Sala Electoral decidiera (Chavero, 2004). Conforme a la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para que una sala se constituya se requiere que las cuatro quintas partes de los magistrados estén presentes. Esto no ocurrió en este caso, en que sólo tres magistrados asistieron a la reunión en la cual se tomó la decisión. La Sala Electoral, se negó a obedecer esta decisión y el 15-03-04, decidió que el llamado a reparo es sólo respecto a las personas cuyas firmas fueron tomadas subrepticiamente. También ordenó que deberían ir a reparo 39.000 personas cuyas firmas fueron anuladas por errores imputables a la administración electoral. Esta decisión hacía al referéndum revocatorio más que probable, y efectivamente garantizaba la salida electoral y constitucional a la cual el gobierno y la oposición se habían comprometido (Chavero, 2004). A cada decisión de la Sala Electoral, la Sala Constitucional respondía con una decisión contraria, configurándose así una situación que fue conocida como la guerra de las salas, que mostró a los magistrados muy comprometidos políticamente. En cada Sala había una mayoría y la minoría ineluctablemente tenía votos disidentes Brewer-Carías, 2004; Chavero, 2004). En Venezuela, el Consejo Nacional Electoral es el árbitro electoral por excelencia. La constitución lo define como uno de los cinco poderes del estado. La Sala Electoral fue concebida como el control jurisdiccional de la legalidad de las decisiones que tome ese órgano. La Sala Constitucional, al designar los miembros del Consejo Nacional Electoral con mayoría del gobierno y al impedir luego que la Sala Electoral hiciera el control jurisdiccional de los actos del Consejo, puso en manos de los partidarios del gobierno el control total de los procesos eleccionarios y referendarios. El Consejo Moral Republicano, basado en las sentencias de la Sala Constitucional, declaró que los magistrados de la Sala Electoral que dictaron decisiones favorables a la oposición habían cometido falta grave, iniciando el proceso de destitución (El Nacional, 19-06-04: A1, A2, A14). Ante un destino que parecía inevitable, los magistrados que favorecen la oposición decidieron retirarse. 112 En definitiva, las distintas maniobras lograron retrasar el referendo revocatorio que, en definitiva fue ganado por el Presidente Chávez. Pero más allá de ser ratificado en la Presidencia, el resultado fue el control político del Tribunal Supremo de Justicia. Apoyándose en otra decisión de la Sala Constitucional, los partidarios del gobierno lograron aprobar por mayoría simple la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que ya hemos comentado y contar con mayoría. Modernización, perversión, relevancia Los casos célebres que pusieron al Tribunal Supremo de Justicia en la primera página de diarios y noticieros en los primeros cuatro años del régimen de Chávez no es sino un aspecto de la historia de este tribunal. Sus cambios en la función política y la respuesta de los ciudadanos son aspectos también muy importantes. En mayo de 2004 la Asamblea Nacional sancionó la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. El tema fue polémico porque tenía claramente el propósito de consolidar con claridad el control político sobre el Tribunal. La Asamblea Nacional no siguió el procedimiento previsto en la constitución respecto a las leyes orgánicas, apoyada en un fallo sorprendente y dividido de la Sala Constitucional (Sentencia del 28-01-04). La nueva ley incrementó el número de magistrados a 32 y convirtió a la Sala Constitucional en verdadero juez supremo. Permitió la designación de magistrados por mayoría simple de la Asamblea Nacional y la suspensión indefinida de los magistrados en caso de ser acusados por el Consejo Moral Republicano. En las semanas anteriores a la promulgación de la ley, la Asamblea Nacional revocó la designación del magistrado Franklin Arriechi por haber descubierto que había elementos en su currículo que no estaban comprobados. Sometidos a presión, varios magistrados se acogieron a la jubilación, con lo cual la Asamblea Nacional pudo designar de nuevo la mitad de los magistrados. A diferencia de los primeros cuatro años de existencia del Tribunal Supremo todas las salas fueron controladas por magistrados afectos al gobierno y desde entonces las sentencias de contenido político son previsiblemente a favor del régimen. Puede alegarse que el número de casos con ese contenido es pequeño y que el volumen mayor de casos no tiene esa importancia. El tema que planteamos es si los cambios políticos tienen incidencia en los casos ordinarios. Conforme a la regulación y tradición venezolanas el Tribunal Supremo no puede escoger los casos que va a decidir: Debe decidir todos los que les son presentados. Atendiendo a este imperativo la modernización de 1997 preparó a la antigua Corte Suprema para despachar masivamente los casos y tales innovaciones fueron aceptadas por el Tribunal Supremo. La Corte Suprema era una maquinaria pesada en que los casos avanzaban irregularmente. Se decidían menos casos que los que ingresaban, produciéndose una carga acumulada de casos que entorpecía la gestión. La tradición hacía que las sentencias se publicarán por imprenta en el órgano oficial de la Corte, la Gaceta Forense. Era tal el volumen de casos decididos y la cantidad de páginas que contenía cada sentencia que a partir de 1989 113 no se volvió a publicar la Gaceta Forense. La Corte ordenaba la publicación de algunas sentencias que consideraba especialmente importantes en la Gaceta Oficial y algunos editores privados publicaban una selección de sentencias que consideraban importantes. Todo esto ha cambiado. Gracias a un proyecto de modernización, la Corte Suprema y luego el Tribunal Supremo se modificaron atendiendo a reglas de la gerencia moderna y el uso intensivo de tecnología. Esto transformó los sistemas de trabajo con resultados visibles. La Corte Suprema y luego el Tribunal Supremo no sólo comenzaron a disponer más rápidamente la carga de casos sino publicar en línea las decisiones al momento mismo de producirse. Los casos ahora pueden ser consultados en línea y las decisiones pueden ser leídas del mismo modo. El cuadro 6-6 muestra la producción del Tribunal Supremo de Justicia en los últimos años. Cuadro 6-6 La produccion del Tribunal Supremo de Justicia en años recientes. Expedientes Ingresados Decidididos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 6.488 6.851 7.018 8.039 10.531 11.972 8.042 7.268 6.331 5.675 7.681 8.844 7.207 8.974 10.464 15.841 10.240 9.788 7.946 7.570 Para entender la magnitud y significado de las cifras conviene tener presente que en 1997 ingresaron a la Corte Suprema 5.659 casos y fueron resueltos 3.999. En 1998, modernizada la Corte, resolvió 5.180 casos con un número similar de ingresos (Corte Suprema de Justicia, informe de 1998 y www.tsj.gov.ve, visitado el 25-03-04). El incremento de casos decididos en 1998 tiene relación con la modernización de los procedimientos administrativos pues la Corte mantuvo su estructura de tres salas y quince magistrados. A partir de 1999 el Tribunal Supremo contó con seis salas y veinte magistrados. Desde el segundo semestre de 2004 el Tribunal Supremo contó con las mismas seis salas, pero 32 magistrados. Si analizamos las cifras se ve un aumento de los ingresos hasta 2005. No sabemos con exactitud el significado porque originalmente se llamaban casos, posteriormente sólo "ingresados" y más recientemente expedientes ingresados. Este aumento se mantiene hasta 2005 pero ha descaecido persistentemente a partir de 2006. En cuanto a la categoría de "resueltos", que implicaría la producción del Tribunal Supremo, las dudas son mayores. Hay un aumento notable en 2004 y 2005, pero es probable se derivó de una nueva manera de contar que no fue advertida al público. Un número significativamente mayor de resueltos sobre ingresados sólo tiene sentido cuando hay una carga acumulada de casos, pero las autoridades de la Corte Suprema habían observado muchas veces que el tribunal estaba al día, es decir que no había tal carga acumulada. A partir de 2005 el número de expedientes resueltos supera en millares a los ingresados, con lo cual es inevitable la pregunta sobre cómo pueden resolver expedientes que no han ingresado o qué significa "resolver" un expediente más de una vez. Por otra parte es difícil interpretar el dato que el Tribunal Supremo resolvió 15.841 asuntos, expedientes o casos en 2005. Afortunadamente tenemos el estudio de la producción de la Sala Político Administrativa, con una cifra de 6.691 "resueltos" en 2005. Cánova González (2006:198) encontró que el 80 por ciento de las decisiones eran "providencias" y sólo había 199 sentencias de fondo, que resolvían verdaderas controversias. Cabe observar que 199 sentencias 114 es una producción razonablemente alta para una sala. Probablemente las cifras deberían ser deflactadas. Lo grave es que la Sala decidió sistemáticamente a favor de la administración pública. La sala con funciones más importantes y con producción mayor era la Sala Constitucional. Laguna Navas (2005) estudió su producción entre 2000 y 2004. Señala que en los cinco años que analiza produjo un total de 15.117, lo cual es un promedio mayor a 3.000 por año. El análisis de la producción mostró que el 85 por ciento eran amparos y que la mitad (49 por ciento) fueron declarados inadmisibles. El ingreso masivo de este tipo de casos hace que la Sala Constitucional no cumpla las funciones que cabe esperar de un órgano de esta naturaleza (Laguna Navas, 2005: 295). La cantidad de casos inadmisibles muestra, por una parte, que la mayor parte de las decisiones son meramente burocráticas y que un número importante de abogados no saben utilizar los recursos que tienen a su disposición, produciendo una especie de falso trabajo para la Sala Constitucional. La entrevista con magistrados de otras salas muestra que el problema es general y no afecta sólo la Sala Constitucional. A partir de 2005 el ingreso a la Sala Constitucional comenzó a descender y en 2009 fue de 1451 expedientes. La Sala de Casación Social la ha sobrepasado. Conviene observar el decremento de "expedientes" ingresados (es la nueva denominación en las estadísticas del gestión del Tribunal, consulta de www.tsj.gov.ve el 20-0308 y el 07-09-10). Debe descartarse que tal decremento se deba a una disminución del número de abogados o una mejor formación de éstos. Puede tratarse de una redefinición de los términos en la estadística, pero nada se ha advertido al público. Puede ser también que el completo control político de la justicia haya hecho perder interés de los litigantes de llevar sus casos ante el Tribunal Supremo o que distintos eventos en la vida del Tribunal Supremo lo hayan hecho descaecer en la estima de los venezolanos. Lamentablemente carecemos de estudios que permitan siquiera tener hipótesis refinadas en esta materia. Los resultados del Tribunal Supremo de Justicia deben tener en cuenta que los magistrados han asumido directamente las tareas de gestión del sistema judicial. La constitución de 1999 eliminó al Consejo de la Judicatura y atribuyó al Tribunal Supremo de Justicia "la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales de la República y de las Defensorías Públicas.. la elaboración y ejecución del presupuesto" (artículo 267). Para estas tareas el mismo artículo previó la existencia de un organismo especializado, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Los magistrados decidieron crear una comisión de su seno (la Comisión Judicial) que es el verdadero cuerpo decisorio en todo lo que concierne el gobierno de los jueces y la administración del sistema. En diciembre de 2004, bajo la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo, el líder parlamentario gubernamental Luís Velázquez Alvaray fue electo magistrado del Tribunal Supremo y de inmediato Presidente de la Comisión Judicial. Desde esa posición tuvo un papel muy importante en la destitución (revocación de la designación) de unos 400 jueces que acusó de corrupción. Fue 115 también él quien designó a los sustitutos sin realizar ningún tipo de concursos. En función de su cargo asumió la compra de terrenos y la contratación de construcción de locales para tribunales y su equipamiento. Omar Mora Díaz, Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, pasó a un segundo plano. Antes hemos comentamos su auge y caída. Velázquez Alvaray ha sido el primer magistrado destituido con Oprobio y es una ironía que como parlamentario haya sido el más activo en someter a los magistrados del Tribunal Supremo al control político. El oprobio no ha terminado con su caso. Omar Mora Dia, segundo Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, también ha sido severamente cuestionado. En junio 2008, el Consejo Moral Republicano propuso la suspensión y destitución de dos magistrados, Blanca Rosa Mármol de León, por una decisión favorable a Sumate (una organización vinculada a la oposición) de cuatro años atrás que repentinamente se consideró un grave error de derecho, y del magistrado Oberto Vélez por una decisión relacionada con determinados intereses económicos. La petición había general tal rechazo y se consideró con tan escaso fundamento que la Asamblea Nacional prefirió no aceptarla el 23 de junio de 2008 (El Nacional y el Universal, 24-06-08, primera página). Es probable que en una época preelectoral el régimen haya decidido generar el menor número de irritantes, pero la petición muestra la precariedad de los magistrados. La revolución no sólo ha terminado con la independencia del Tribunal Supremo de Justicia y de los jueces. También ha destruido la dignidad de jueces y magistrados. En definitiva, también ha mostrado que una verdadera reforma judicial tiene sentido en un proyecto político que se proponga la democratización y el fortalecimiento del estado de derecho. Bajo la revolución, la reforma judicial se convirtió en una farsa. 116 Anexo 7.2. R. Pérez Perdomo & A. Santacruz: “The Chavist revolution and the justice system”. Latin American Policy. Vol 8, issue 2. 2017. THE CHAVIST REVOLUTION AND THE JUSTICE SYSTEM Rogelio Pérez Perdomo Andrea Y. Santacruz Universidad Metropolitana. Caracas Abstract In past Venezuelan experiences with authoritarian regimes, the strongman directly handled the punishment of the opposition, and the courts dealt with non-political cases. In the present day ‘revolutionary’ regime, courts are not only in charge of punishing the dissidence but they have become the main legitimation force of the regime. In December 2015, following a landslide victory of the opposition in parliamentary elections, the lame-duck National Assembly appointed the Supreme Court’s justices in an irregular procedure and without paying attention to the constitutional requirement for these positions. The Supreme Court is consequently completely dominated by the regime and has deprived the National Assembly of its function, concentrating all powers in the President of the Republic. A controversial Supreme Court has become the only instrument for the legitimation of a regime that has lost completely the popular support. Citizens have taken to the streets to protest against the regime that has destroyed democracy and has subjected the country to deep political and economic crises. Resumen En las pasadas dictaduras venezolanas del siglo XX, el dictador manejaba sus propios medios para castigar oponentes. Los tribunales se ocupaban de los casos no políticos. Bajo el actual régimen ‘revolucionario’, los tribunales no solo están a cargo del castigo a los opositores sino que la Corte Suprema se ha convertido en el principal apoyo del régimen. Tras el demoledor triunfo de la oposición en las elecciones parlamentarias de diciembre de 2015, la saliente Asamblea Nacional designó los magistrados de la Corte Suprema fueron sin seguir el procedimiento establecidos en la constitución. La mayoría de los magistrados designados no tienen los requisitos constitucionales para ser designados. Esta Corte Suprema ha declarado inconstitucional los actos de la nueva Asamblea hasta dejarla definitivamente desprovista de funciones y concentrar todo el poder en el Presidente de la República. Una Corte Suprema cuestionada en su legitimidad se ha convertido en el único apoyo institucional de un régimen que ha perdido completamente el apoyo popular. Los ciudadanos han salido a las calles para protestar contra un régimen que ha sometido el país a una grave crisis económica y política. A common sense perception is that a strongman or top military or party group holds the political power in an authoritarian regime and that judges and law have very little importance. Scholarly research has added nuance or modified this perception (Toharia, 1975; Osiel, 1995; Pereira, 2005; Hilbink, 2007) to acknowledge that judges play a role in authoritarian regimes, even though the role is not always the same. Judges may directly support the regime, be 117 marginal to the political system, or maintain relative independence that can serve to legitimize the regime. Venezuela has long experience with authoritarian regimes and thus provides rich material for analyzing the relation between the political power and the justice system. It also offers an opportunity to analyze the more general issue of the relation between rule of law and democracy. The early 20th century was dominated by the dictatorship of Juan Vicente Gómez. From 1909 to 1935 General Gómez controlled the political scene. Even though he was not the President of the Republic for all these years, he clearly made the most important decisions. During this period the legislative branch produced mostly liberal legislation (Caballero, 1993; Pérez Perdomo, 2007), and the courts decided cases with apparent independence. Important judges and legal actors have written that General Gómez did not order or suggest judicial decisions, and political actors have reported that they respected the judges’ functions and independence (Arcaya, 1983). These reports appear to be legitimate because important political cases did not go to the courts. These cases were handled in another way: the “tyrant’s justice”. This “justice” was not based on law, and judges did not intervene in it. It was often very cruel (Pérez Perdomo, 2007, 2011). Under General Pérez Jiménez (1952-1958), the relations between the political rulers and judges were similar. Here again, an important actor, Tulio Chiossone, a justice of the Sala Penal de la Corte de Casación, reported that the President and the Minister of Justice did not influence decisions (Chiossone, 1988). Evidence suggests that Luis Felipe Urbaneja, the Minister of Justice, protected judges and their independence. On the other hand, the fearsome Seguridad Nacional, famous for the free use of torture and political assassinations, reported directly to Pérez Jiménez, and lawyers and judges were not allowed to interfere with the resulting repression (Pérez Perdomo, 2011, 2015). Under the democratic regime beginning in 1958, the political parties controlled judges. From 1969 onwards, the Council of the Judiciary was in charge of appointing, promoting and disciplining judges, and it generally performed these tasks using political criteria. The police frequently abused citizens’ rights, especially in the case of citizens from the lower classes. The legal complex had very little concern for human rights, except if the affected individuals could pay their lawyers well or were connected with the country’s elites (Pérez Perdomo, 2003). In the 1990s the political system entered a deep crisis (Kornblith, 1998). Political parties, politicians, judges and the national parliament had very little prestige, in large part due to the perception of rampant corruption and impunity. Street crime rose and the mano dura contra el crimen (iron fist against crime) policy was in fact an increase in police abuses against the lower classes. The criminal system was shameful. Prisons were filled with people awaiting verdicts, because the courts worked at such slow pace that a final decision in a case could take five or six years. A strong movement to provide access to justice, reform the criminal process, regulate the police, and reduce systemic abuses took shape. Between 1995 and 1998 the National 118 Congress approved legislation for a system of justices of peace, a new code of criminal procedure, and new legislation on children and adolescents. The general thrust of the new legislation was “garantist”: the protection of citizens’ rights and freedom. The country decided to invest in modernizing the justice system and asked for loans from the World Bank for this purpose. The late 1990s became the time of “justice reform” (Pérez Perdomo, 2004). This was part of a general institutional reform (reforma del estado) that also provided more autonomy to municipalities and states. The institutional answer to the crisis of democracy was more democracy and freedom. During this period, the Supreme Court of Justice gained in independence and importance when the political parties and the political system experienced a grave crisis. The failure of the “elite conciliation” or “harmony illusion” model resulted in many more conflicts going before judges, particularly the Supreme Court. Cecilia Sosa, the first woman Chief Justice, became a weekly fixture in television news explaining the most important Supreme Court decisions. But the justices were aware that the court was an outdated institution. By 1997 the court had streamlined its administrative procedures and started using technology to publish its decisions immediately and to provide frequent data on its performance (Pérez Perdomo, 2004). These efforts came too late. In December 1998 the people elected as president Lieutenant Colonel Hugo Chávez, who had attempted a coup d’état six years earlier. His promise was a Bolivarian revolution. This included “frying in oil the corrupt politicians’ heads” and calling a national constituent assembly to produce a new constitution and to refound the republic. Many people saw in Chavez’ irruption an opportunity to correct the flaws of Venezuelan democracy, in particular, the severe flaws of the justice system. In the first part of this article, we will analyze how this dream very quickly turned into a nightmare. In the second part, we will describe some of the misdeeds of the new political situation. In the conclusion, we will explain the present conditions: how a weak court has become practically the only legitimation for a regime that has failed to achieve the minimum requirements to operate a state. A dream turned nightmare Thanks to a quite creative interpretation by the Supreme Court, Chávez was able to call a constituent assembly where he enjoyed a huge majority. The assembly drafted a long constitution with five autonomous branches of public power, but with a concentration of power in the President of the Republic. The Supreme Court was strengthened with the elimination of the Council of the Judiciary and the creation of a constitutional chamber with broad power to interpret the constitution and take action to protect it. As defined by the constitution, the Bolivarian Republic of Venezuela became a state with “rule of law and justice” (Constitution, article 2). The constitution also enacted a set of rules for guaranteeing the strong intellectual preparation and independence of the justices of the Supreme Court and of judges. The process of selection of justices is complex: there is a Judicial Appointments Committee with 119 representation of several sectors, opportunity for the society at large to object to candidates, intervention of the Citizens’ Branch of the Public Power (Poder Ciudadano) and final decision by a qualified majority of the National Assembly. All other judges have to be appointed by a public and competitive examination (concurso público de oposición). The matter was considered so important that the National Assembly approved the rules for the public examination of judicial candidates before approving the constitution. The first public examinations went well. A good number of candidates took the public examination, and 270 judges were appointed out of a total of 400 vacancies. But the Appointments Committee for justices of the Supreme Court never was established, and the National Assembly chose the justices using political criteria. The Supreme Court suspended the public examinations and decided to appoint ‘provisory’ judges: judges who did not have any tenure in their position. Very soon the Bolivarian revolution became the ‘socialism of the XXI century’ and Chávez showed his worst authoritarian face. Among the victims of the authoritarian style was the Venezuelan oil company, a state monopoly that provided a large portion of the country’s fiscal income. A previous tacit agreement between politicians was to keep this company outside the control of political parties. Chávez did not respect the agreement and took other measures limiting property and other economic rights. Resistance to the regime increased very quickly. Large popular demonstrations and strikes became common in Caracas and other cities. On April 11, 2002, armed gangs loyal to Chávez attacked a huge demonstration marching to the presidential palace to demand Chávez’s resignation. The consequence was 19 people killed and about 100 injured. The military commanders, who had not wanted to interfere with the demonstration, asked for Chavez’s resignation, put him in prison, and decided to appoint a new president, without following the constitutional procedure. General Baduel, who commanded the strongest garrison outside Caracas, did not join the coup d’état, and Chávez was reinstated on April 13, 2002. In the 1999 Constitution, high military officers enjoy a procedural privilege. If they commit a crime, the Supreme Court has to authorize their trial. In August 2002, the Attorney General asked for this authorization but a divided Supreme 5Court did not provide it. The argument was legal: there was no evidence of military rebellion, the imputed crime. Chávez insulted the justices on television, and a violent multitude attacked the Supreme Court building. The political crisis that followed obliged the intervention of the Organization of American States and the negotiated solution was a referendum revocatorio (a recall). The population had to decide whether Chávez could continue as President. With extreme populist policies, Chávez regained the favor of the majority and won the recall in 2004. Profiting from the majority in the National Assembly, in May 2004, the regime approved a new Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, forced a number of justices to retire, and increased the number of justices from 20 to 32. Velázquez Alvaray, a leading Chavist Member of the Parliament, was designated justice and President of the Judicial Committee. He led a radical purge of the judiciary in which several hundred judges were dismissed. From that time on, the 120 regime exercised complete control of the Supreme Court and the entire judiciary (Pérez Perdomo, 2011). Given these events, it is no surprise that the Supreme Court has become an “instrument in the service of the revolution” as Canova González et al. (2014) put it. These jurists have examined all the Supreme Court decisions between 2006 and 2012 and found that there were no decisions against the government. These findings are most remarkable because the government is openly arbitrary, for example, decreeing expropriations without paying compensation, imprisoning opposition leaders, and committing all manner of abuses. The Supreme Court has exerted tight political control on the entire judiciary. In March 18, 2009, the court declared a full restructuring of the judiciary. All judges became subject to ‘institutional evaluation’. Tenure was suspended (TSJ Resolución 2009-0008). The official information of the Supreme Court states that 27 percent of judges are ‘titulares’ (TSJ web page 2017), but this does not seem to imply a tenured position. The Supreme Court justices have not escaped this tight political control. In a public discourse in 2007 Chávez reminded them that they had to consult with him on important decisions (Chávez, quoted by Brewer-Carías, 2012:47-48). Two justices, who were prominent as Chavists, fell into disgrace and now are fugitive: Luis Velázquez Alvaray and Eladio Aponte Aponte. The Venezuelan political regime has been called ‘hybrid’, which implies a special place for courts and judges (Sánchez Uribarri, 2011). It has a democratic and rule-of-law façade and an authoritarian and repressive nature. This situation distinguishes it from authoritarian regimes of the past. Under Gómez and Pérez Jiménez there was a dual justice system. The tyrant’s justice was in charge of political repression. Ordinary justice was responsible for nonpolitical cases. Judges were marginal to the political system but they could be ‘independent’. Under the ‘hybrid’ regime, independence is no longer possible. Judges are responsible for repression and for sustaining the regime. Postcards from the abyss They are many examples of abuses of the justice system for political and personal repression or advantage. In this section we will briefly describe some of them. In response to the attack on the huge political demonstration on April 11, 2002, a criminal investigation was initiated. It was a convoluted procedure that took more than six years. Early on, the judge’s decision was to exclude from consideration those Chavist supporters who shot at the demonstrators. Several police officers who were in charge of protecting the demonstrators were condemned to 30 year in prison. Seven other police agents were each condemned to 17 years in prison. Alfredo Peña, Metropolitan Mayor of Caracas, the ultimate supervisor of these policemen, went into exile to avoid prosecution and died in Miami in 2016. 121 The Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (First Administrative Court) was the most important tribunal after the Supreme Court. The Corte Primeramade several decisions that interfered with important policies of Chavez’ government. On September 23, 2003, the Government decided to take over the court with the help of the political police and military forces. This extreme move was justified as necessary for an investigation of corruption. Instead of documenting corruption, the government found that the Administrative Chamber of the Supreme Court had previously revoked a decision on land ownership and that decision revealed a serious legal error by the five judges of the court. On October 30, 2003, the Supreme Court decided to fire the judges Apitz, Perkins Rocha, Ruggeri and Morales and retire judge Marrero. In 2008, the Inter American Human Rights Courts directed the Venezuelan Republic to reinstall the fired judges Apitz, Perkins Rocha and Ruggeri or to pay compensation. This and other decision by the Inter American Court led the Venezuelan government to pull out of the Inter American Treaty for the Protection of Human Rights. It is remarkable that judges Morales and Marrero, who had written dissenting opinions in other cases where the decision was unfavorable to the government, were soon appointed justices of the Supreme Court and Luisa Estella Morales became the chief justice. On December 12, 2008, Judge Maria Lourdes Afiuni decided to give bail to banker Eligio Cedeño, who had been in preventive prison for years in a delayed criminal procedure. Cedeño immediately took advantage of the decision to disappear. Shortly after the decision, President Chávez went on television to accuse the judge of corruption and demand 30 years in prison for her. She was captured, abused and violated in prison (Olivares, 2012). She was free on bail in 2013 but the criminal procedure continues. Mariela Casado, Judge-President of the Bolivar State Circuit, found guilty the powerful crime boss Wilmer Brizuela (known as Wilmito). Wilmito had the protection of the Governor of Bolivar and the Interior Minister. Wilmito ordered the 7judge to be killed, but the killer mistakenly murdered her sister in 2010. As the only effective protection measure available to her, judge Casado quit her position and left the country. Wilmito, found guilty of several homicides, was injured when vacationing in the Margarita Island with a special status given by the Minister for Penitentiary Affairs. On March 30, 2017, Wilmito was killed by a rival criminal organization (www.el-nacional.com. April 1, 2017). On April 18th, 2012, Justice Eladio Aponte Aponte appeared on SoiTV, a Miami television station, and described the functioning of the Venezuelan judicial system and his role in it. He was the chairperson of the Criminal Chamber of the Supreme Court and previously was the Attorney General for Military Justice. He was a trusted Chavist judge in charge of conveying orders to other penal judges and protecting drug traffickers associated with the government. Those familiar with the functioning of justice in Venezuela knew of the tight control of judges and the government’s protection of criminals but were surprised that a high-ranking member of Chavist nomenklatura revealed all these misdeeds in detail. Aponte Aponte asked for refuge in the United States and became an informant for the Drug Enforcement Administration (www.eluniversal.com April 18, 2012. Partial transcription and analysis in Brewer, 2012). 122 On February 12th, 2014, a huge demonstration took place across Caracas. The demonstrators were demanding freedom for political prisoners, crime control and the end of armed gangs supported by the government. When the demonstration ended, violence erupted. Several people were killed, and the police forces took a number of prisoners. Smaller demonstration by young people continued over the next days, and the police and armed gangs increased their repressive measures. More people were killed or made prisoners. Criminal indictments were brought against more than 1,000. Many young people decided to leave the country in the face of the threat of increased repression (Pérez Perdomo, 2014). Scores of people were sent to prisons, including Leopoldo López, a leading opposition figure with great appeal among young people. An irregular trial followed. On September 15th 2015, the judge condemned López to 13 years and 9 months in prison for a number of crimes and sent him to a military prison. A number of young people were also condemned. On October 23rd Prosecutor Franklin Nieves declared that the entire procedure was farcical and based on faked evidence. He declared himself repentant, asked for forgiveness from López and his family, and took refuge in the United States. The prosecutor’s act did not have any influence on the proceedings: the appellate court and the Supreme Court confirmed the decision. Because of election victories by the opposition, 2016 promised to be the year of regime change. In December 2015 the opposition won the National Assembly by a landslide. Soon the opposition parties demanded a recall of President Maduro (referendum revocatorio). The recall procedure has to be authorized and conducted by the National Council of Elections, which is controlled by the government. The Council imposed all manner of obstacles. Furthermore, a previous referendum against President Chavez was a bitter experience: those who signed the petition for 8the referendum were placed on an electronic list of regime enemies (Lista Tascon) and suffered discrimination. Civil servants were fired and any dealing with the government became difficult or impossible for individuals on this list. It was a clear case of political apartheid (Jatar-Hausman, 2006). Despite this previous experience and new threats, people signed in massive numbers. However, the regime chose to claim fraud in the collection of signatures by the National Council of Elections. Several criminal judges in different parts of the country decided that there was some evidence of fraud and asked the National Council of Elections to suspend the recall procedure. The Council also suspended the election of state governors due in December 2016 and instead called for a revalidation of the opposition parties. Opposition supporters had to once again sign indicating which political party they supported. In these actions, judges were instrumental in depriving Venezuelans of their political rights. On February 18th, 2017, journalists Andreas Díaz, Rumel Ochoa and Eduardo Párraga flew a drone to take pictures of a demonstration demanding freedom for political prisoners. The SEBIN (the political police) seized the journalists and brought them to court on February 20th. Judge Karla Moreno ruled that they had not committed any crime and ordered their release. The SEBIN group insisted on their being held, and the judge submitted her resignation rather than comply. A big brouhaha erupted in the court when the SEBIN group tried to take the judge with them but was prevented by court employees who protected her (www.accesoalajusticia.org). This incident makes clear that the SEBIN considers itself above the 123 courts. As of March, SEBIN held 21 political prisoners who had received release orders (El Nacional, March 28, 2017, front page). These postcards are only a small sample of the many abuses committed by the regime. Judges collaborate with government repression, but when they do not go along with it and show a minimum of independence, they become victims, too. A weak court as regime’s Atlas According to the 1999 constitution, the Venezuelan Supreme Court is very powerful. It has control over the entire judiciary and can carry out extensive judicial review. In particular, the Constitutional Chamber of the Supreme Court has extensive powers. It can review the decisions of the other chambers on constitutional grounds and can enforce the constitution without the need of a case being brought. If the legislature does not produce legislation or take the actions the constitution requires, the Constitutional Chamber can take the necessary actions in its place (Constitution, article 336, number 7). The constitution also has established strict requirements and procedures for the selection of Supreme Court justices. These are aimed at ensuring that the justices are jurists of well-recognized competence, honesty and independence. They are required to have a higher law degree and extensive experience (at least 15 years 9of legal practice). Alternatively, they may be a tenured professor of law (profesor titular) or an appellate judge with 15 years of judicial career. For the selection of justices, the Judicial Appointments Committee, which intentionally should represent different sectors of society, makes the initial selection and hears any objection from the profession or the public. The preselected candidates are then passed to the Citizens’ Branch of the public power, which makes a further selection and presents the final list of candidates to the National Assembly (Constitution, articles 263, 264 and 270). All judges should be politically independent and cannot be members of any political party or trade association. The regime has taken lightly these constitutional requirements. The Judicial Appointments Committee does not exist, and from 2004 onwards, the actual basic requirement has been loyalty to the regime. Most justices are little known and many do not meet the constitutional requisites for being a justice of the Supreme Court. As we noted earlier, a judge previously dismissed for having committed grave legal mistakes was later appointed justice and became Chief Justice. The opposition’s overwhelming victory in the parliamentary elections in December 2015 led the regime to strengthen its grip on the Supreme Court. About a third of justices then sitting on the court had terms expiring by mid 2016. The regime pressured the justices in this situation to resign, and a lame duck National Assembly rushed to appoint new justices in their place. All the steps of the appointment process were disregarded. As a result, most of these justices do 124 not have even the minimum requirements for being appointed. Their qualification is that they are trustworthy Chavist (www.accesoalajusticia.org/wp/perfil-poderjudicial, 2017). Present day Chief Justice Maikel Moreno has a homicide conviction. As expected the Supreme Court has become the battering ram against the National Assembly. The first decision was to suspend the deputies of the Amazon State because of allegations of electoral fraud. But the Electoral Chamber did not order a new election because the true political objective was to deprive the opposition of its super majority. A new election would probably have produced similar results or increased the opposition representation. During 2016, practically every decision of the National Assembly was judged to be unconstitutional. The Supreme Court, especially the Constitutional Chamber, has produced about 50 decisions of this nature in clear abuse of judicial review. Pérez-Perdomo & Santacruz (2016) analyzed the Supreme Court decisions during the first semester of 2016, but this research strategy would be extremely burdensome today. Decisions are too many and span many fields. In a very abusive interpretation of the constitution, the Supreme Court has deprived the National Assembly of every constitutional function and, at the same time, the Constitutional Chamber has concentrated all public power in President Maduro. Constitutionally, the National Assembly can disapprove the declaration of emergency that gives 10extraordinary powers to the President, but this constitutional disposition has fallen under the interpretation power of the Supreme Court. The crown jewels of the constitutional changes done by the Constitutional Chamber are the decisions 155-2017 and 156-2017 (March 27 and 29). In the first case the leader of the Chavist minority in the National Assembly asked the Constitutional Chamber to void a declaration of support for actions by the Organization of American States aimed at reestablishing democracy in Venezuela. The Constitutional Chamber obliged, and in addition, exhorted the President to take all necessary measures to counteract the external threats. The exhortation included modification of criminal and military legislation. It also declared that the opposition representatives in the National Assembly did not have the immunity established in the Constitution and that their support to the Organization of American States could be considered treasonous to the fatherland. The Supreme Court stated that the National Assembly was illegitimate because it had disrespected the decisions of the court. The Venezuelan national oil company (PDVSA) started the second case. This national company wanted to change the terms of association with the Russian oil company (Rosneft). The Venezuelan government is desperate for cash, and Russia and China have been helping, but in return, they want a bigger chunk of Venezuelan oil and mining resources. The National Assembly has to approve such contract changes. For this reason, in decision 156-2017, the Constitutional Chamber declared that, given that the National Assembly had ceased to function, the approval of the Executive Power was sufficient. According to this decision, the Supreme Court, or the institution the Court chooses, can take over the functions of the National Assembly. 125 Since the opposition victory in the parliamentary elections, the Supreme Court and the Executive have created difficulties for the functioning of the National Assembly. Representatives are not paid, and electric service to the Assembly has been cut off. The Supreme Court’s decisions formally suppressing the National Assembly were the straw that broke the camel’s back. Citizens went into the streets to protest. The Attorney General declared that the constitution had been violated by these decisions. Several Latin American governments recalled their ambassadors. Mercosur, the common market for a group of South American countries, voted to apply their democratic provision and suspended Venezuela’s membership. President Maduro called the Council of Defense and Security, an advisory board with military representation, on Friday March 31st. This Council exhorted the Constitutional Chamber to revise its rulings. According to Venezuelan law, judges cannot modify their decisions once they are made. They can only correct material mistakes or clarify their meaning. The Constitutional Chamber met and decided to “clarify” motu proprio the two decisions. The Chief Justice went on television immediately to announce that the most controversial parts of the decisions had been changed. This was a new demonstration of the justices’ lack of independence. The Supreme Court only published the decisions (157-2017 and 158-2017) several 11days later, on April 4th. The decisions received severe criticism from Venezuelan legal scholars and lawyers (for example, Brewer-Carías, 2017). President Maduro called for new dialog with the opposition. As the opposition has bitter experience with delaying strategies, the supposedly conciliatory moves did not have any effect. People kept demonstrating against the regime and the Supreme Court. Bar associations, professors of law and a host of institutions from many parts of the world condemned the Venezuelan regime. A growing chorus of voices is demanding freedom for political prisoners and free elections. But the regime has destroyed any possible institutional way out of the crisis that grows deeper every day. The economy is in shambles. Increasing numbers of Venezuelans are dying daily from hunger or lack of medication. At the moment we write this article (April 2017), the regime’s lack of legitimacy and inability to resolve the country’s deep crisis are evident. In recent weeks, 29 people have died as a consequence of repression and fifteen hundred has been detained. Other than naked repression, the only legitimacy that is invoked is the Supreme Court’s decisions. But the shoulders of this new Atlas are too weak to support the regime’s world. Six of the seven justices of the Constitutional Chamber do not fulfill the constitutional requirements for being justices of the Supreme Court (Moreno Losada, 2017). By maneuvering the composition of the Supreme Court and putting it at the regime’s service in a naked way, the regime has weakened its capacity to legitimate itself with the help of judges. Venezuelans understand that these are not judges. With the institutional channels closed, the street, coupled with international pressure, is the only course remaining. Changes in the government thus become very traumatic. This is the drama and trauma we are living in Venezuela. Social sciences cannot predict the future. And it is difficult to go beyond this simple chronicle of the very dark present. There is only a partial certainty: if the regime falls, the 126 Supreme Court’s justices and other judges will be in trouble. For them the bench may become the dock. 127