Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
MODUL MATERI INTI. 4
ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK
I. DESKRIPSI SINGKAT
Analisis kebijakan publik adalah suatu disiplin ilmu sosial terapan
yang menggunakan beberapa metode dan teknik untuk
mendapatkan informasi yang relevan dengan kebijakan yang dibuat.
Analisis semacam ini sangat diperlukan dalam praktek pengambilan
keputusan di sektor publik, dan karenanya dibutuhkan oleh para
politisi, konsultan dan pengambil keputusan di pemerintah.
Dengan semakin kompleksnya persoalan sosial dan politik yang
dihadapi pemerintah, maka sudah waktunya telaahan kebijakan
publik semakin dikembangkan. Tujuannya adalah untuk membantu
pemerintah dalam usaha menemukan alternative kebijakan yang
baik dan bermanfaat bagi masyarakat. Bantuan ini bisa diberikan
dalam bentuk analisis yang kritis mengenai berbagai kebijakan
publik dan memberikan saran-saran jalan keluar.
Sebagai disiplin ilmu terapan, analisis kebijakan tidak hanya
menggunakan ilmu sosial dan perilaku, tetapi juga administrasi
publik, hukum, filsafat, etika dan berbagai macam cabang analisis
sistem.
II.
TUJUAN PEMBELAJARAN
A.
Tujuan Pembelajaran Umum:
Setelah mengikuti materi ini, peserta mampu menerapkan
prinsip-prinsip analisis kebijakan publik.
B.
Tujuan Pembelajaran Khusus:
Setelah mengikuti materi ini, peserta mampu:
1. Menjelaskan konsep kebijakan publik
2. Menjelaskan sistem dan proses kebijakan publik.
3. Menguraikan proses analisis kebijakan publik.
4. Menyusun perumusan kebijakan publik
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
1
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
III.
POKOK BAHASAN dan SUB POKOK BAHASAN
Pokok bahasan dan sub pokok bahasan materi ini meliputi:
Pokok bahasan 1. Konsep kebijakan publik
Sub pokok bahasan:
a. Pengertian kebijakan publik
b. Jenis kebijakan publik
c. Tingkat kebijakan publik
Pokok bahasan 2. Sistem dan proses kebijakan publik
Sub pokok bahasan:
a. Sistem kebijakan publik.
b. Proses kebijakan publik.
Pokok bahasan 3. Proses analisis kebijakan
Sub pokok bahasan:
a. Pengertian analisis kebijakan
b. Aspek-aspek analisis kebijakan
c. Pendekatan analisis kebijakan
d. Proses analisis kebijakan
Pokok bahasan 4. Proses perumusan kebijakan
IV.
LANGKAH-LANGKAH KEGIATAN PEMBELAJARAN
Berikut merupakan langkah-langkah kegiatan pembelajaran.
a. Fasilitator memperkenalkan diri dan
menjajagi tingkat
pengetahuan peserta.
b. Fasilitator menjelaskan mengenai Konsep Kebijakan Publik serta
menanyakan pada beberapa peserta latih beberapa pengertian
lainnya.
c. Fasilitator bertanya dan mendiskusikan tentang Proses
Kebijakan Pulik.
d. Fasilitator bertanya pada peserta mengenai manfaat proses
analisis kebijakan dan mendiskusikannya bersama-sama.
e. Fasilitator menjelaskan mengenai Proses Perumusan Kebijakan.
f. Fasilitator bertanya apakah ada hal-hal yang masih belum jelas.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
2
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
V.
URAIAN MATERI
Pokok Bahasan 1.
KONSEP KEBIJAKAN PUBLIK
1. Pengertian Kebijakan Publik
a. Thomas R. Dye
Thomas R. Dye mendefinisikan bahwa kebijakan publik
sebagai berikut: ”Publik policy is whatever the government choose
to do or not to do”. (Kebijakan publik adalah apapun pilihan
pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan
sesuatu).
Menurut Dye, apabila pemerintah memilih untuk melakukan
sesuatu, maka tentunya ada tujuannya, karena kebijakan
publik merupakan ”tindakan” pemerintah. Apabila
pemerintah memilih untuk tidak melakukan sesuatu inipun
merupakan kebijakan publik, yang tentunya ada tujuannya.
b. James E. Anderson
Menurut Anderson ”Publik policies are those policies developed
by governmental bodies and officials”. (Kebijakan publik adalah
kebijakan-kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan
dan pejabat-pejabat pemerintah).
c. David Easton
David Easton memberikan definisi bahwa ”Publik policy is the
authoritative allocation of values fort the whole society”.
(Kebijakan publik adalah pengalokasian nilai-nilai secara sah
kepada seluruh anggota masyarakat).
d. Cochran et.al
Menurut Cochran et.al kebijakan publik sebagai suatu
perilaku disengaja yang diikuti oleh sebuah lembaga
pemerintah atau pejabat pemerintah untuk memecahkan
suatu isu perhatian publik.
Dari pendapat-pendapat tersebut dapat ditarik kesimpulan
bahwa kebijakan publik adalah tindakan-tindakan atau
keputusan-keputusan yang dibuat oleh pemerintah atau
pejabat pemerintah, yang diperuntukkan menyelesaikan
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
3
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
masalah tau isu yang menjadi kepentingan publik atau
masyarakat.
2. Jenis Kebijakan Publik
James Anderson mengelompokkan jenis-jenis kebijakan publik
menjadi sebagai berikut:
a. Substantive and Procedural Policies
Substantive Policy
Suatu kebijakan dilihat dari substansi masalah yang dihadapi
oleh pemerintah.
Misalnya: kebijakan bidang kesehatan, bidang pendidikan,
bidang ekonomi, dll.
Procedural Policy
Suatu kebijakan dilihat dari pihak-pihak yang terlibat dalam
perumusannya (Policy Stakeholders).
Misalnya: dalam menyusun kebijakan di bidang kesehatan
(UU kesehatan) yang berwenang
membuat adalah
Departemen kesehatan, namun dalam pelaksanaan
pembuatannya banyak instansi atau organisasi pemerintah
maupun organisasi non pemerintah (NGO) yang dilibatkan.
Instansi atau organisasi yang terlibat dalam penyusunan
kebijakan tersebut disebut policy stakeholders.
b. Distributive, Redistributive, dan Regulatory Policies
Distributive Policy
Suatu kebijakan yang mengatur tentang pemberian
pelayanan atau keuntungan kepada individu-individu,
kelompok-kelompok, atau perusahaan-perusahaan.
Misalnya: kebijakan tentang ”Tax holiday”.
Redistributive Policy
Suatu kebijakan yang mengatur tentang pemindahan alokasi
kekayaan, pemilikan, atau hak-hak lainnya.
Misal: kebijakan tentang pembebasan tanah untuk
kepentingan umum.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
4
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
Regulatory Policy
Suatu
kebijakan
yang
mengatur
tentang
pembatasan/pelarangan terhadap perbuatan atau tindakan.
Misalnya: kebijakan tentang larangan memiliki dan
menggunakan senjata api.
c. Material Policy
Suatu kebijakan yang mengatur tentang pengalokasian atau
penyediaan sumber-sumber material yang nyata bagi
penerimanya.
Misal: kebijakan pembuatan rumah sederhana.
d. Publik Goods dan Private Goods Policies
Publik Goods Policy
Suatu kebijakan yang mengatur tentang penyediaan barang
atau
pelayanan-pelayanan
oleh
pemerintah
untuk
kepentingan orang banyak.
Misalnya: kebijakan tentang perlindungan kesehatan
penduduk miskin.
Private Goods Policy
Suatu kebijakan yang mengatur tentang penyediaan barangbarang atau pelayanan oleh pihak swasta, untuk kepentingan
individu-individu (perorangan) di pasar bebas, dengan
imbalan biaya tertentu.
Misal: kebijakan pengadaan barang atau pelayanan untuk
kepentingan perorangan, misalnya pelayanan kesehatan di
rumah sakit yang berkaitan dengan kepeluan perorangan
seperti pelayanan kecantikan, kemudian perawatan di kelas
VIP, dll.
3. Tingkat Kebijakan Publik
a. Lingkup nasional
1) Kebijakan nasional
Kebijakan nasional adalah kebijakan negara yang bersifat
fundamental dan strategis dalam pencapaian tujuan
nasional/negara. Kebijakan nasional yang dituangkan
dalam peraturan perundang-undangan dapat berbentuk:
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
5
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
UUD, Tap MPR, UU, Peraturan Pemerintah pengganti
Undang-Undang (PERPU). Yang berwenang menetapkan
kebijakan nasional adalah MPR, Presiden, dan DPR.
2) Kebijakan umum
Kebijakan umum adalah kebijakan Presiden sebagai
pelaksanaan UUD, TAP MPR, UU untuk mencapai tujua
nasional. Kebijakan umum tersebut bisa dalam bentuk
Peraturan Pemerintah (PP), Keputusan Presiden
(KEPRES), Instruksi Presiden (INPRES). Dan yang
berwenang menetapkan kebijakan umum adalah
Presiden.
3) Kebijakan pelaksanaan
Kebijaksanaan pelaksanaan merupakan penjabaran dari
kebijakan umum, di mana ini merupakan strategi
pelaksanaan tugas di bidang tertentu. Kebijaksanaan
pelaksanaan berbentuk Peraturan, Keputusan, dan
Instruksi. Dan yang berwenang menetapkan kebijakan
pelaksanaan adalah menteri/Pejabat setingkat menteri
dan Pimpinan LPND.
b. Lingkup wilayah daerah
1) Kebijakan umum
Kebijakan umum pada lingkup daerah adalah kebijakan
pemerintah
daerah
sebagai
pelaksanaan
asas
desentralisasi dalam rangka mengatur urusan Rumah
Tangga Daerah. Kebijakan umum pada tingkat Daerah
dapat berbentuk Peraturan Daerah (PERDA) Provinsi
dan PERDA Kabupaten/Kota.
Yang berwenang menetapkan kebijakan umum di daerah
adalah Gubernur dan DPRD Provinsi untuk tingkat
provinsi,
dan
Bupati/Walikota
dan
DPRD
Kabupaten/Kota untuk tingkat kabupaten/kota.
2) Kebijakan pelaksanaan
Kebijakan pelaksanaan pada lingkup wilayah/daerah
ada tiga macam, yaitu:
a) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka desentralisasi,
yang merupakan realisasi pelaksanaan PERDA.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
6
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
b) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka dekonsentrasi,
yang merupakan pelaksanaan kebijakan nasional di
daerah.
c) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka tugas
pembantuan (medebewind) merupakan pelaksanaan
tugas
Pemerintah
Pusat
di
Daerah
yang
diselenggarakan oleh Pemerintah Daerah.
Yang berwenang menetapkan kebijakan pelaksanaan
tersebut adalah Gubernur dan Bupati/Walikota dalam
bentuk Keputusan dan Instruksi.
Pokok Bahasan 2.
SISTEM DAN PROSES KEBIJAKAN PUBLIK
1. Sistem Kebijakan Publik
Menurut Mustopadidjaja AR (1988) yang dimaksud dengan
sistem kebijakan adalah keseluruhan pola kelembagaan dalam
pembuatan kebijakan publik yang melibatkan hubungan
diantara 4 elemen (unsur), yaitu:
a. Masalah kebijakan publik
Masalah kebijakan publik ini timbul karena adanya faktor
lingkungan kebijakan publik yaitu suatu keadaan yang
melatar belakangi atau peristiwa yang menyebabkan
timbulnya ”masalah kebijakan publik”, yang berupa
tuntutan-tuntutan, keinginan-keinginan masyarakat atau
tantangan dan peluang, yang diharapkan segera diatasi
melalui suatu kebijakan publik. Masalah tersebut dapat juga
timbul justru karena adanya suatu kebijakan publik yang
baru.
b. Pembuatan kebijakan publik
Proses pembuatan kebijakan publik bersifat politis, dimana
dalam proses tersebut terlibat berbagai kelompok
kepentingan yang berbeda-beda, bahkan ada yang saling
bertentangan.
Dalam proses ini terlibat berbagai ”policy stakeholders” yaitu
pihak-pihak yang memberi pengaruh dan dipengaruhi oleh
suatu kebijakan publik. Policy stakeholders bisa pejabat
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
7
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
pemerintah, pejabat negara, lembaga pemerintah, dan juga
dari lingkungan masyarakat, misalnya partai politik, LSM,
pengusaha, dan sebagainya.
c. Kebijakan publik
Kebijakan publik berupa serangkaian tindakan yang
dimaksudkan untuk memecahkan masalah atau mencapai
tujuan tertentu seperti yang diinginkan oleh kebijakan
politik.
d. Dampaknya terhadap kelompok sasaran (target grup)
Kelompok sasaran atau target adalah orang-orang,
kelompok-kelompok
atau
organisasi-organisasi
yang
perilaku atau keadaannya ingin dipengaruhi atau dirubah
oleh suatu kebijakan publik.
2. Proses Kebijakan Publik
Proses kebijakan publik merupakan tahap-tahap yang diawali
dengan perumusan kebijakan publik, hingga evaluasi terhadap
implementasi kebijakan publik.
a. Perumusan kebijakan publik
Tahap ini mulai dari perumusan masalah sampai dengan
dipilihnya alternatif untuk direkomendasikan dan disahkan
oleh pejabat yang berwenang menjadi suatu kebijakan
publik.
b. Implementasi kebijakan publik
Setelah kebijakan publik disahkan oleh pejabat yang
berwenang, maka kemudian kebijakan publik tersebut
diimplementasikan (dilaksanakan).
c. Monitoring kebijakan publik
Monitoring kebijakan publik yaitu kegiatan pengawasan
terhadap pelaksanaan suatu kebijakan, yaitu untuk
mmemperoleh informasi tentang seberapa jauh tujuan
kebijakan dapat tercapai.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
8
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
d. Evaluasi kebijakan publik
Evaluasi kebijakan publik bertujuan untuk menilai apakah
ada perbedaan kondisi sebelum dan sesudah kebijakan
diterapkan.
Proses kebijakan publik tersebut dapat digambarkan sebagai
suatu siklus seperti berikut:
Perumusan
kebijakan
Evaluasi
kebijakan
Implentasi
kebijakan
Monitoring
kebijakan
Pokok Bahasan 3.
PROSES ANALISIS KEBIJAKAN
1. Pengertian Analisis Kebijakan
Analisis kebijakan publik, sebagai usaha untuk mengadakan
informasi dalam pembuatan suatu kebijakan, sebenarnya sudah
ada semenjak manusia mengenal organisasi dan mengetahui
tentang pembuatan keputusan, mulai dari penggunaan cara
yang paling sederhana dan tradisional, sampai dengan
penggunaan cara-cara ilmiah, baik yang bersifat kuantitatif
maupun kualitatif.
Dalam penyusunan suatu kebijakan, analisis kebijakan ini
merupakan suatu pre-proses kebijakan.
Dalam hal ini analisis kebijakan lebih berkenaan dengan
bagaimana pengambil keputusan mendapatkan sebuah alternatif
kebijakan yang terbaik, sekaligus alternatif kebijakan yang
terpilih sebagai rekomendasi dari hasil analisis kebijakan.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
9
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
Untuk lebih memahami ada beberapa pengertian analisis
kebijakan, yaitu:
a) William Dunn
Analisis kebijakan publik adalah suatu disiplin ilmu sosial
terapan, yang menggunakan berbagai macam metodologi
penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan
mentransformasikan informasi yang relevan dengan
kebijakan, yang digunakan dalam lingkungan politik
tertentu, untuk memecahkan masaalah-masalah kebijakan.
b) E.S. Quade
Analisis kebijakan adalah suatu bentuk penelitian terapan
untuk memahami secara mendalam berbagai permasalahan
sosial guna mendapatkan pemecahan yang lebih baik.
c) Stuart S. Nagel
Analisis kebijakan publik adalah penentuan alternatif terbaik
dari kebijakan publik yang mampu memberikan jalan keluar
dari berbagai macam alternatif kebijakan publik dan
kepemerintahan, dan yang akan paling banyak mencapai
sejumlah tujuan di dalam hubungan antara kebijakan dan
tujuan.
Menurut Riant Nugroho (2007) produk dari analisis
kebijakan adalah advis kebijakan, nasihat kebijakan atau
yang lebih dikenal dengan rekomendasi kebijakan. Ada
beberapa model ”rekomendasi kebijakan” sebagai suatu
produk analisis kebijakan, yaitu: informasi kebijakan,
deskripsi kebijakan, pernyataan kebijakan, memo kebijakan,
kertas kebijakan, dan rumusan kebijakan.
2. Aspek-Aspek Analisis Kebijakan
Menurut Amir Santoso, ada tiga aspek penting di dalam
melakukan analisis kebijakan publik, yaitu:
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
10
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
a) Analisis pada aspek perumusan kebijakan
Analisis perumusan kebijakan mencoba menjawab
pertanyaan, misalnya bagaimana kebijakan dibuat. Mengapa
pemerintah memih alternatif kebijakan A daripada kebijakan
B. Siapa saja yang terlibat dalam perumusan kebijakan
tersebut dan siapa yang paling dominan.
b) Analisis pada aspek implementasi kebijakan
Analisis implementasi kebijakan mencoba mempelajari
sebab-sebab keberhasilan atau kegagalan kebijakan publik
melalui pembahasan mengenai faktor-faktor yang yang
mempengaruhi implementasi kebijakan, seperti masalah
kepemimpinan dan interaksi politik di antara pelaksana
kebijakan.
Pertanyaan yang hendak dijawab, antara lain adalah:
Bagaimana cara kebijakan diimplementasikan?
Siapa saja yang terlibat dalam proses implementasi
tersebut?
Bagaimana interaksi antara orang-orang atau kelompokkelompok yang terlibat dalam implementasi kebijakan
tersebut?
Siapa
yang
secara
formal
diberi
wewenang
mengimplementasikan kebijakan dan siapa yang secara
informal lebih berkuasa dan kenapa?
Bagaimana cara kerja birokrasi pusat dan daerah serta
badan-badan lain yang terlibat dalam implementasi
kebijakan?
Bagaimana caara atasan mengawasi bawahan dan
bagaiman mengkoordinasikannya?
Bagaimana tanggapan target grup terhadap kebijakan
tersebut?
c) Analisis pada aspek evaluasi kebijakan
Evaluasi kebijakan mengkaji akibat-akibat suatu kebijakan
atau mencari jawaban atas pertanyaan ”apa yang terjadi
sebagai akibat dari implementasi suatu kebijakan”.
Analisis evaluasi kebijakan sering juga disebut analisis
dampak
kebijakan,
yang
mengkaji
akibat-akibat
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
11
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
implementasi suatu kebijakan dan membahas ”hubungan
diantara cara-cara yang digunakan dan hsil yang dicapai”.
Misalnya, apakah pelayanan terhadap penumpang
kendaraan umum menjadi lebih baik setelah dikeluarkan
kebijakan mengenai perbaikan transportasi umum?.
3. Pendekatan Analisis Kebijakan
Beberapa pendekatan yang sering digunakan dalam analisis
kebijakan antara lain adalah: pendekatan kelembagaan,
pendekatan kelompok, pendekatan elite, dan pendekatan
psikologis.
a) Pendekatan kelembagaan
Pendekatan ini menganggap bahwa kebijakan publik sebagai
kegiatan lembaga (institusional), kebijkan publik ditetapkan
dan dilaksanakan oleh lembaga-lembaga pemerintah.
Pendekatan ini biasanya digunakan untuk menganalisis
perumusan kebijakan, tetapi bisa juga digunakan untuk
menelaah implementasi kebijakan.
Dalam menganalisis perumusan kebijakan, pendekatan ini
digunakan
untuk
menerangkan
keadaan
instansi
pemerintah, dan menganalisis mengapa suatu masalah yang
sama kadang-kadang diorganisasikan dan diatur oleh
beberapa instansi pemerintah. Masalah perkotaan misalnya,
ditangani oleh beberapa instansi sehingga banyak kebijakan
yang saling bertentangan mengenai masalah perkotaan.
Untuk
keperluan
analisis
implementasi
kebijakan,
pendekatan ini bisa digunakan untuk menerangkan keadaan
instansi-instansi yang terlibat dalam proses pelaksanaan
kebijakan dan masalah koordinasi diantara mereka. Misalnya
hambatan-hambatan institusional dikalangan instansi pusat
menciptakan
kesulitan
dalam
mengkoordinasikan
pelaksanaan program nasional ditingkat daerah.
Variabel-variabel yang digunakan dalam pendekatan ini
misalnya adalah kepemimpinan dalam lembaga-lembaga
dan hubungan antar lembaga. Tetapi pendekatan ini
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
12
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
memiliki kelemahan yang serius, yakni bahwasanya dia
tidak mampu menerangkan secara tuntas sebab-sebab
kegagalan suatu kebijakan. Kegagalan dalam kebijakan
perkotaan misalnya, bukanlah hanya akibat kelemahan
organisasional dalam program-program pemerintah, tetapi
mungkin terletak dalam situasi sosial dan ekonomi di daerah
perkotaan.
b) Pendekatan kelompok
Pendekatan ini menganggap bahwa interaksi antar kelompok
sebagai fokus utama, individu hanya penting kalau mereka
bertindak sebagai bagian, atau atas nama kelompok
kepentingan.
Perubahan-perubahan
pengaruh
dari
kelompok-kelompok
tersbut
diperkirakan
akan
mengakibatkan perubahan-perubahan dalam kebijakan
publik, kebijakan publik akan bergerak ke arah keinginan
dari kelompok yang memperoleh pengaruh.
c) Pendekatan elite
Menurut Dye, dasar pemikiran pendekatan elite terhadap
analisis kebijakan ada dua implikasi. Pertama, kebijakan
publik tidak mencerminkan tuntutan dari ”rakyat”, tetapi
merupakan kepentingan dan nilai-nilai para elite. Kedua,
masa sebagian besar dianggap apatis dan kurang tanggap.
Oleh karena itu masalah kebijakan publik jarang merupakan
keputusan dari ”rakyat” melalui pemilihan umum atau
melalui penyajian alternatif kebijakan oleh partai-partai
politik.
Pendekatan ini terutama dikembangkan untuk menganalisis
perumusan kebijakan dan bagaimana kadang-kadang
mereka tidak menghiraukan aspirasi masa. Pendapat ini juga
digunakan untuk menganalisis pelaksanaan kebijakan
dengan membahas peran elite dalam proses pelaksanaan
kebijakan tersebut. Terutama di negara-negara berkembang,
peranan elite sangat penting dalam proses formulasi dan
implementasi kebijakan, sukses atau ggalnya suatu kebijakan
publik sering terletak ditangan para elite.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
13
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
d) Pendekatan psikologis
Pendekatan ini dikembangkan untuk menganalisis
pelaksanaan kebijakan publik, pokok perhatian diberikan
pada hubungan antar pribadi dan faktor-faktor kejiwaan
yang mempengaruhi tingkah laku orang-orang yang terlibat
dalam proses pelaksanaan kebijakan, pendekatan ini juga
menjelaskan hubungan antar pribadi, antara perumusan dan
pelksanaan kebijakan. Hubungan itu menjadi variabel kunci
yang menentukan keberhasilan atau kegagalan suatu
program.
Menurut Dye, untuk menghasilkan suatu informasi dan
argumen-argumen yang masuk akal yang dapat digunakan
dalam menganalisis suatu kebijakan, analisis dapat
menggunakan satu atu lebih dari tiga pendekatan analisis,
yaitu empiris, evaluatif dan normatif.
e) Pendekatan empiris
Pendekatan ini menjelaskan mengenai sebab dan akibat dari
kebijakan publik, pertanyaan pokoknya adalah mengenai
fakta (apakah sesuatu itu ada?) dan tipe informasi yang
dihasilkan bersifat penandaan (designative). Misalnya dapat
menjelaskan atau meramalkan pembelanjaan publik untuk
kesehatan, pendidikan atau transportasi.
f) Pendekatan evaluatif
Pendekatan evaluatif berkaitan dengan penentuan harga
atau nilai dari beberapa kebijakan, pertanyaannya adalah
mengenai nilai (beberapa nilai sesuatu) dan tipe
informasinya adalah bersifat evaluatif. Misalnya, setelah
seorang analis mendapatkan informasi mengenai berbagai
macam kebijakan perpajakan, maka analis akan dapat
mengevaluasi berbagai macam cara untuk mendistribusikan
beban pajak dan konsekuensinya.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
14
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
g) Pendekatan normatif
Pendekatan ini adalah mengenai usulan arah-arah tindakan
yang dapat memecahkan masalah-masalah kebijakan.
Pertanyaan yang diajukan adalah mengenai tindakan (apa
yang harus dilakukan) dan tipe informasi yang dihasilkan
bersifat anjuran. Misalnya untuk mengatasi kepincangan
struktur ekonomi masyarakat diperlukan peningkatan
kesempatan kerja secara padat karya.
4. Proses Analisis Kebijakan
a. Versi Dunn
Menurut Dunn, proses analisis kebijakan meliputi beberapa
langkah, yaitu:
Pertama: Merumuskan masalah.
Masalah kebijakan adalah nilai kebutuhan, atau kesempatan
yang belum terpenuhi, yang dapat diidentifikasi, untuk
kemudian diperbaiki atau dicapai melalui tindakan publik.
Masalah kebijakan mempunyai ciri-ciri sebagai berikut:
Terdapat saling kebergantungan antar masalah kebijakan.
Mempunyai subjektivitas.
Buatan manusia, karena merupakan produk penilaian
subjektif dari manusia.
Bersifat dinamis.
Masalah kebijakan dikelompokkan menjadi tiga, dengan ciriciri sebagai berikut:
Elemen
Pengambil
keputusan
Alternatif
Struktur Masalah
Sederhana
Agak
Rumit
sederhanan
Satu atau
Satu atau
Banyak
beberapa
beberapa
Terbatas
Terbatas
Tidak
terbatas
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
15
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
Kegunaan
(nilai)
Hasil
Probabilitas
Konsensus
Konsensus
Konsensus
Pasti atau
berisiko
Dapat
dihitung
Tidak pasti
Tidak
diketahui
Tidak dapat
dihitung
Tidak dapat
dihitung
Dalam perumusan masalah terdapat fase-fase sebagai
berikut:
Pencarian masalah
Pendefinisian masalah
Spesifikasi masalah, dan
Pengenalan masalah.
Kedua: Peramalan masa depan kebijakan.
Peramalan adalah prosedur untuk membuat informasi aktual
tentang situasi sosial di masa depan atas dasar informasi
yang telah ada tentang masalah kebijakan. Peramalan
tersebut mengambil tiga bentuk, yaitu:
Peramalan ekstrapolasi
Yaitu peramalan yang didasarkan atas ekstrapolasi hari
ini ke masa depan, dan produknya disebut proyeksi.
Tehnik yang digunakan antara lain analisis antar waktu,
analisis tren linier, pembibitan eksponensial, dan lainlain.
Peramalan teoretis
Yaitu peramalan yang didasarkan pada suatu teori, dan
produknya disebut prediksi. Tehnik yang digunakan
antara lain adalah pemetaan teori, model kausal, analisis
regresi, analisis korelasi dll. Apabila dalam peramalan
ekstrapolasi menggunakan logika induktif, maka dalam
peramalan teoretis menggunakan logika deduktif.
Peramalan penilaian pendapat
Yaitu peramalan yang didasrkan pada penilaian para ahli
atau pakar, dan produknya disebut perkiraan (conjecture).
Tehnik yang digunakan antara lain Delphi method, analisis
dampak silang, dan analisis kelayakan (feasibility
analysis).
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
16
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
Ketiga: Rekomendasi kebijakan.
Tugas membuat rekomendasi kebijakan mengharuskan
analis kebijakan menentukan alternatif yang terbaik.
Karenanya, prosedur analisis kebijakan berkaitan dengan
masalah etika dan moral. Rekomendasi pada dasarnya
adalah pernyataan advokasi, dan advokasi mempunyai
empat pertanyaan yang harus dijawab, yaitu:
Apakah pernyataan advokasi dapat ditindaklanjuti
(actionable)?
Apakah pernyataan advokasi bersifat prospektif?
Apakah pernyataan advokasi bermuatan ”nilai” selain
fakta?
Apakah pernyataan advokasi bersifat etis?
Dalam memutuskan alternatif kebijakan, salah satu
pendekatan yang paling banyak digunakan adalah
rasionalitas. Artinya untuk menetapkan rekomendasi
kebijakan ada kriteria-kriteria, dalam hal ini Dunn
menetapkan ada enam kriteria yaitu: Efektivitas, Efisiensi,
Kecukupan, Equity (Perataan), Responsivitas, dan Kelayakan
(appropriateness). Sedangkan pendekatan dalam membuat
rekomendasi dapat dengan beberapa pilihan, yaitu:
Publik choice vs private choice, yaitu dengan
mempertanyakan apakah kebijakan dilakukan dengan
pendekatan pemerintah atau swasta/pasar. Apakah
diselesaikan
dengan
intervensi
pemerintah
ataudiserahkan pada mekanisme pasar.
Penawaran vs permintaan.
Pilihan publik murni
Analisis cost-benefit
Analisis cost-effectiveness
Keempat: Pemantauan hasil kebijakan
Pematntauan atau monitoring merupakan prosedur analisis
kebijakan yang digunakan untuk memberikan informasi
tentang sebab dan akibat kebijakan publik. Pemantauan
setidaknya memainkan empat fungsi yaitu eksplanasi,
akuntansi, pemeriksaan, dan kepatuhan (compliance). Hasil
kebijakan dibedakan menjadi luaran (outputs) yaitu produk
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
17
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
layanan yang diterima oleh kelompok sasaran kebijakan, dan
dampak (impacts) yaitu perubahan perilaku yang nyata pada
sasaran kebijakan.
Kelima: Evaluasi kinerja kebijakan
Jika pemantauan menekankan pada pembentukan premispremis faktual kebijakan publik, pada evaluasi menekankan
pada penciptaan premis-premis nilai dengan kebutuhan
untuk menjawab pertanyaan:”Apa perbedaan yang dibuat?”.
Beberapa kriteria untuk melakukan evaluasi kebijakan
berikut pertanyaannya, lihat tabel berikut:
Tipe Kriteria
Efektivitas
Efisiensi
Kecukupan
Perataan (equity)
Responsivitas
Ketepatan
Pertanyaan
Apakah hasil yang diinginkan telah
dicapai?
Berapa banyak dipergunakan sumber
daya?
Seberapa jauh pencapaian hasil yang
diinginkan telah memecahkan
masalah?
Apakah biaya dan manfaat
didistribusikan dengan merata kepada
kelompok target yang berbeda?
Apakah hasil kebijakan memuaskan
kebutuhan, preferensi, atau nilai
kelompok-kelompok tertentu?
Apakah hasil yang diinginkan benarbenar berguna atau bernilai?
b. Versi Weimer-Vining
Menurut kedua ahli tersebut proses kebijakan terdiri atas
dua tahap utama yaitu tahap analisis masalah dan analisis
solusi, yang selengkapnya adalah sebagai berikut:
a) Understanding the problem, yang mencakup kegiatan:
 Receiving the problem: assesing symptoms
 Framing the problem: analyzing market and government
failure.
 Modeling the problem: identifying policy variables.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
18
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
b) Choosing and explaining relevant goals and constraints.
c) Selecting a solution method.
Ketiga langkah di atas disebut Problem Analysis, yang
dilanjutkan dengan Solution Analysis, berikut:
d) Choosing evaluation criteria
e) Specifying policy alternatives
f) Evaluating: predicting impacts of alternatives and valuing
them in terms of criteria.
g) Recommending actions.
c. Versi Patton dan Savicky
Patton dan Savicky mengemukakan bahwa ada enam
langkah analisis kebijakan yang disebutnya A Basic Policy
Analysis Process, yaitu:
1) Mendefinisikan,
verifikasi,
dan
mendetailkan
permasalahan kebijakan.
2) Establishing evaluation criteria.
3) Mengidentifikasi alternatif.
4) Evaluasi alternatif kebijakan.
5) Menyajikan alternatif kebijakan.
6) Pemantauan
dan
evaluasi
kebijakan
yang
diimplementasikan.
d. Lainnya
Menurut Quade, tahapan proses analisis kebijakan meliputi
langkah-langkah sebagai berikut:
Pertama: Formulasi,
permasalahan.
yaitu
usaha
Kedua: Pencarian atau search,
menemukan alternatif kebijakan.
untuk
yaitu
membatasi
upaya
untuk
Ketiga: Peramalan atau forecasting, yaitu melakukan
pemetaan masa depan, dengan cara mengidentifikasi
ketidakpastian yang mungkin terjadi di masa depan.
Keempat: Pembuatan model atau modeling, yaitu membuat
model yang digunakan untuk memprediksi kinerja kebijakan
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
19
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
dan variabel-variabel relevan lain dalam kondisi pelaksanaan
kebijakan dan lingkungan yang nyata.
Kelima: Evaluasi, yaitu melakukan perankingan alternatif
untuk memudahkan pengambil keputusan memilih alternatif
kebijakan.
Keenam: Konklusi dan rekomendasi alternatif kebijakan.
Pokok Bahasan 4.
PROSES PERUMUSAN KEBIJAKAN
Proses kebijakan adalah proses yang diawali dari perumusan
kebijakan, dilanjutkan dengan implementasi kebijakan, dan
kemudian evaluasi kebijakan. Pada titik ekstrim, analisis kebijakan
adalah proses tempat sebuah kebijakan dipikirkan untuk dibuat, dan
belum dibuat sendiri. Analis kebijakan tidak hanya bekerja
menyiapkan ”rekomendasi kebijakan” untuk disiapkan menjadi
rumusan kebijakan, namun ia juga dapat dilibatkan lebih lanjut
dalam proses perumusan kebijakan. Oleh karena itu analis kebijakan
dapat berperan untuk ikut dalam tim yang merumuskan atau
merancang suatu Kebijakan Publik, baik dalam bentuk rancangan
akademis maupun pasal-pasal perundangan.
Proses perumusan kebijakan secara umum dapat digambarkan
sbagai berikut:
1. Munculnya isu kebijakan.
Isu kebijakan dapat berupa masalah dan/atau kebutuhan
masyarakat dan/atau negara, yang bersifat mendasar,
mempunyai lingkup cakupan yang besar, dan memerlukan
pengaturan dari pemerintah. Masalah atau kebutuhan yang
dimaksud dapat merupakan masalah/kebutuhan yang (a) sudah
dan sedang muncul saat ini, dan (b) berpotensi muncul di masa
depan. Yang dapat berawal dari isu masyarakat atau muncul
sebagai akibat dari adanya kebijakan sebelumnya. Di sini
masalah ketanggapan (responsiveness) diperlukan, dalam arti
pemerintah harus tanggap menangkap isu kebijakan. Waktu
yang ideal untuk menangkap isu kebijakan adalah kurang dari 7
hari.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
20
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
2. Penyerapan oleh pemerintah
Setelah pemerintah menangkap isu tersebut, perlu dibentuk
”Tim Perumus Kebijakan”, yang terdiri atas pejabat birokrasi
terkait dan ahli kebijakan publik. Waktu untuk membentuk tim
ini paling lama 7 hari. Tim ini kemudian secara paralel
merumuskan naskah akademik, atau merumuskan draf nol
kebijakan. Bentuk draf nol kebijakan tidak harus dalam bentuk
pasal-pasal, melainkan juga hal-hal yang akan diatur oleh
kebijakan dan koneskuensi-konsekuensinya.
3. Proses publik
Setelah terbentuk rumusan draf nol kebijakan didiskusikan
bersama forum publik dalam jenjang sebgai berikut:
a. Forum publik pertama, yaitu para pakar kebijakan yang
berkenaan dengaan masalah terkait. Apabila dimungkinkan,
perlu diikutsertakan anggota legislatif yang membidangi
bidang terkait. Tujuan diskusi dengan forum ini adalah
melakukan verifikasi secara akademis-kebenaran-kebenaran
ilmiah.
b. Forum publik kedua, yaitu diskusi dengan instansi
pemerintah di luar lembaga pemerintahan yang
merumuskan kebijakan tersebut. Pertemuan antar instansi ini
idealnya ddilakukan paling banyak 3 kali dalam waktu 1
bulan.
c. Forum publik ketiga, yaitu diskusi dengan pihak-pihak yang
terkait langsung dengan kebijakan atau yang terkena
dampak langsung, atau yang disebut juga beneficiaries.
Tujuan nya adalah untuk mendapatkan verifikasi secara
sosial dan politik dari kelompok masyarakat yang terkait
secara langsung.
d. Forum publik keempat, adalah dengan seluruh pihak terkait
secara luas, dengan menghadirkan tokoh-tokoh masyarakat,
termasuk LSM yang mengurusi isu terkait. Diskusi ini
bertujuan untuk membangun pemahaman publik (publik
awareness) terhadap munculnya suatu kebijakan, dan
mendapatkan masukan (kritisi publik) terhadap kebijakan
yang akan dibuat.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
21
Modul Pelatihan Pengangkatan Pertama Kali Dalam Jabfung Adminkes
4. Rumusan kebijakan
a. Hasil diskusi publik selanjutnya dijadikan sebagai materi
penyusunan pasal-pasal kebijakan oleh Tim Perumus. Draf
ini merupakan draf I.
b. Selanjutnya draf I didiskusikan dan diverifikasi melalui
proses focus group discussion (FGD) yang melibatkan dinas
atau instansi terkait, pakar kebijakan, dan pakar yang
berkaitan dengan permasalahan yang akan diatur.
c. Selanjutnya hasil dari FGD, Tim Perumus merumuskan Draf
II yang merupakan draf final dari proses perumusan
kebijakan.
5. Penetapan kebijakan
Draf final tersebut selanjutnya disahkan oleh pejabat yang
berwenang, atau untuk kebijakan yang dibuat dalam bentuk UU,
PERDA, dibawa ke proses legislasi yang diatur dalam UU No.
10/2004.
Sudah barang didalam praktek tidak semua kebijakan harus
mengikuti langkah-langkah tersebut.
VI.
REFERENSI
Hessel Nogi S. Tangkilisan, 2003, Evaluasi Kebijakan Publik, Balairung
& Co, Yogyakarta.
Pusdiklat Kesehatan, 2001, Analisis Kebijakan (modul 7 Diklat Jabfung
Adminkes), Pusdiklat Kesehatan-Depkes RI, Jakarta.
Riant Nugroho D., 2007, Analisis Kebijakan, PT. Elex Media
Komputindo, Jakarta.
Sutopo dan Sugiyanto, 2001, Analisis Kebijakan Publik (bahan ajar
diklatpim tingkat III, Lembaga Administrasi Negara (LAN),
Jakarta.
William N. Dunn, 2001, Analisis Kebijakan Publik (versi bahasa
Indonesia, Hanindita, Yogyakarta.
Pusdiklat SDM Kesehatan – Badan PPSDM Kesehatan Depkes RI
22