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ALLARGAMENTO
DELL'UE
Christophe Hillion*
L'allargamento dell'Unione europea (UE) va oltre l'espansione territoriale dei diritti e
degli obblighi dei membri dell'UE ad altri Stati e popoli europei. L'allargamento
comporta anche nuove esigenze politiche per l'Unione, altera il suo funzionamento
istituzionale e incide sul suo corpus giuridico. Infatti, e questo è l'obiettivo di questo
capitolo, mette in moto l'applicazione di un corpo specifico e in evoluzione di norme
dell'UE che regolano l'intero processo attraverso il quale uno Stato terzo diventa uno
Stato membro dell'Unione. Basate principalmente sulle disposizioni del Trattato, tali
norme sono state prodotte e articolate in modo graduale, grazie soprattutto alle
interazioni uniche tra le istituzioni dell'UE e gli Stati membri. Più che un riflesso
dell'evoluzione giuridica dell'Unione, lo sviluppo delle condizioni in cui l'UE ammette
un nuovo membro - e in cui gli Stati membri cooptano un altro pari - deriva anche
dalle esigenze specifiche di ciascun processo di espansione.
Il presente capitolo esamina le tappe principali dello sviluppo di queste norme
sull'allargamento dell'UE. È suddiviso in tre sezioni che corrispondono grosso modo a
tre fasi consecutive e complementari della loro evoluzione. Originariamente concepito
come una procedura volta a rendere possibile a Stati terzi di diventare parti contraenti
dei trattati istitutivi (parte A), l'allargamento è diventato una politica globale in cui
l'Unione si impegna attivamente nella preparazione dei candidati all'adesione (parte
B). La notevole espansione dell'UE verso l'Europa centrale e orientale, le continue
richieste di adesione provenienti dal sud e dall'est del continente e la percezione di una
crescente "stanchezza da allargamento" all'interno dell'UE hanno tuttavia messo in
discussione la sostenibilità della politica e portato a significativi aggiustamenti nella
sua applicazione. La rettifica in corso, che ha luogo sia a livello dell'UE che degli Stati
membri, rivela una strisciante (ri)nazionalizzazione della procedura, che si scontra con
le norme e i principi del Trattato in cui è inserita (Parte C).
* Università di Leiden e Stoccolma, Istituto svedese per gli studi di politica europea. Sono grato al Prof.
Steven Blockmans e alla Dott.ssa Anne Myrjord per tutti i loro preziosi commenti e per le approfondite
discussioni con i funzionari della Commissione europea e dei Ministeri degli Affari esteri di diversi Stati
membri. Si applica la consueta clausola di esclusione della responsabilità.
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Gli sviluppi individuati in ciascuna sequenza non devono essere intesi come
esclusivi del periodo a cui si riferiscono. Per molti versi, le caratteristiche presentate
nelle sezioni successive sono state all'opera durante tutta l'evoluzione delle regole di
allargamento, anche se con intensità diversa. Il fatto che sembrino caratterizzare in
modo più specifico una certa fase dipende da vari fattori. In particolare, lo stato di
avanzamento dell'integrazione dell'UE e del suo acquis, il numero di Stati che l'Unione
comprende al momento dell'allargamento, la loro situazione politica ed economica,
l'evoluzione dell'opinione pubblica e le opinioni delle élite sull'integrazione,
contribuiscono a modificare la metodologia di allargamento e a dare rilievo ad alcune
caratteristiche particolari in un determinato momento. Allo stesso modo, il profilo del
candidato, i suoi possibili legami (storici) con l'UE e, forse ancora più importante, con
gli Stati membri disposti (o meno) a perorare la sua causa, così come gli sviluppi
regionali e globali, influenzano il modo in cui le regole dell'allargamento vengono
sviluppate, interpretate e praticate.1
A. PRIMA GENERAZIONE DI NORME
SULL'ALLARGAMENTO DELL 'UE:
APPLICAZIONE E CHIARIMENTO
LA PROCEDURA DEL TRATTATO
Dalla prima ammissione di nuovi membri della Comunità alla decisione del Consiglio
europeo del 1993 di aprire l'Unione ai paesi dell'Europa centrale e orientale,
l'allargamento è stato in linea di massima regolato dalle stesse regole di base. Si
trattava in primo luogo dei requisiti del trattato stabiliti dall'articolo 237 del trattato
che istituisce la Comunità economica europea (CEE), secondo l'interpretazione degli
Stati membri.
Nella sua fase iniziale, l'allargamento è stato concepito come una procedura guidata
dagli Stati. Il centrismo statale è sancito dal Trattato (1) ed è stato gonfiato nella
pratica (2), ironicamente in nome del mantenimento dell'acquis dell'integrazione.
1. OPTANDO PER UNA PROCEDURA GUIDATA DAGLI STATI MEMBRI
La dichiarazione Schuman prevedeva che il progetto di integrazione europea sarebbe
stato "aperto alla partecipazione degli altri Paesi europei".2 Non erano previste
condizioni sostanziali di ammissione, se non che il richiedente doveva essere un Paese
"europeo", "disposto a partecipare". I Trattati comunitari originari traducevano questo
principio in varie procedure. Sono stati previsti tre modelli di allargamento basati su
disposizioni procedurali diverse, in particolare per quanto riguarda i ruoli assegnati
agli Stati membri, riflettendo così diverse concezioni della natura del processo di
integrazione.
Il primo Trattato comunitario che istituisce la Comunità europea del carbone e
dell'acciaio (CECA) prevedeva all'articolo 98 che:
1
Inoltre, A Tatham, Enlargement of the European Union (Kluwer Law International, 2009): A Tatham,
Enlargement of the European Union (Kluwer Law International, 2009).
2
Disponibile all'indirizzo: <http://europa.eu/abc/symbols/9-may/decl_en.htm>.
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Ogni Stato europeo può chiedere di aderire al presente Trattato. Esso indirizzerà la sua
domanda al Consiglio, che delibererà all'unanimità dopo aver ottenuto il parere dell'Alta
Autorità; il Consiglio determinerà inoltre le condizioni di adesione, deliberando anch'esso
all'unanimità. L'adesione avrà effetto il giorno in cui lo strumento di adesione sarà ricevuto
dal Governo depositario del presente Trattato.
La procedura di allargamento della CECA, che regola l'adesione di Stati terzi
europei "al presente Trattato", doveva quindi essere portata avanti dall'organizzazione
stessa, attraverso il Consiglio in collaborazione con l'Alta Autorità di allora. Non si
parla di Stati membri in quanto tali, né si fa riferimento al ricorso a un trattato di
adesione internazionale. Al contrario, l'allargamento sarebbe diventato effettivo una
volta che il governo francese avesse ricevuto lo "strumento di accesso",
presumibilmente contenente le "condizioni di adesione" elaborate dal Consiglio.
Sebbene il rappresentante di uno Stato membro potesse bloccare il processo, dato il
requisito dell'unanimità in seno al Consiglio, la competenza ad aprire il "Trattato" ad
altre parti contraenti sembrava quindi spettare alla Comunità del carbone e
dell'acciaio, piuttosto che agli Stati membri in quanto tali. In altre parole, la CECA
aveva la competenza esclusiva di ammettere altre parti contraenti al Trattato, un
processo previsto come essenzialmente tecnico, senza alcuna supervisione
parlamentare, né a livello europeo né a livello degli Stati membri.
La procedura per l'allargamento della nascente Comunità politica europea si è
basata sugli elementi sopra citati, ma è andata oltre, riempiendo il meccanismo di
elementi sovranazionali. L'articolo 116, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la
Comunità politica europea prevedeva che:
1. L'adesione alla Comunità è aperta agli Stati membri del Consiglio d'Europa e a qualsiasi
altro Stato europeo che garantisca la tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali
di cui all'articolo 3.
2. Ogni Stato che desideri aderire al presente Statuto ne fa richiesta al Consiglio esecutivo
europeo. Quest'ultimo ne informa il Consiglio dei Ministri nazionali e il Parlamento
della Comunità.
3. L'adesione sarà oggetto di uno strumento di adesione che costituirà un protocollo al
presente Statuto. Tale strumento, che conterrà le necessarie modifiche allo Statuto, sarà
redatto dal Consiglio esecutivo europeo con il consenso del Consiglio dei ministri
nazionali. Esso sarà sottoposto all'approvazione del Parlamento della Comunità.
4. Lo strumento di adesione entrerà in vigore non appena il Consiglio esecutivo europeo lo
avrà promulgato e lo Stato interessato avrà depositato il suo strumento di ratifica presso
il Consiglio esecutivo europeo.... 3
3
Progetto di Trattato che incorpora lo Statuto della Comunità europea adottato dall'Assemblea ad hoc di
Strasburgo il 10 marzo 1953 (Selezione di testi riguardanti le questioni istituzionali della Comunità dal 1950 al
1982. Lussemburgo: Parlamento europeo-Commissione per gli affari istituzionali (1982) 58-75). Nella stessa
ottica, le risoluzioni adottate dal Comitato di studio per la Costituzione europea (Bruxelles, novembre 1952)
includevano una sezione sull'allargamento che prevedeva: '8. Ogni Stato europeo può chiedere di aderire alla
Comunità. Il Parlamento deciderà in merito a tale richiesta con una maggioranza di due terzi dei voti
espressi in ciascuna delle due assemblee.
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Analogamente all'articolo 98 CECA, la procedura di allargamento del CPE non
prevedeva alcun ruolo per gli Stati membri in quanto tali. Le stesse istituzioni
comunitarie, compreso questa volta l'organo parlamentare, erano chiamate a gestire e
approvare l'ammissione di ulteriori Stati, in considerazione del rispetto da parte di
questi ultimi delle condizioni sostanziali.4 Allo stesso modo, le disposizioni della CPE
si riferivano all'adesione "alla Comunità" e non al "Trattato", un cambiamento
semantico che sembrava denotare un approccio distinto alla natura
dell'organizzazione in generale e del suo processo di allargamento in particolare. Nel
complesso, la procedura si stava avvicinando alla logica federale dell'articolo 4, sezione
3 della Costituzione statunitense, secondo cui: "[n]uovi Stati possono essere ammessi
dal Congresso in questa Unione".
La procedura CPE non è mai stata utilizzata nella pratica e, sebbene la Comunità del
carbone e dell'acciaio sia stata ampliata più volte, ciò è sempre avvenuto nel contesto
più ampio dell'espansione della successiva Comunità europea dell'energia atomica
(CEEA) e della CEE, istituite rispettivamente dai due Trattati di Roma. Entrambe le
carte costitutive prevedevano una procedura simile che si differenziava dalle
precedenti e che è diventata di fatto il meccanismo di allargamento standard, ovvero
l'articolo 237 della CEE (e l'articolo 205 della CEEA):
Ogni Stato europeo può chiedere di diventare membro della Comunità. Esso presenta la
domanda al Consiglio che, dopo aver ottenuto il parere della Commissione, delibera
all'unanimità.
Le condizioni di ammissione e le modifiche al presente Trattato che si rendono necessarie
sono oggetto di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo sarà
sottoposto a tutti gli Stati contraenti per la ratifica secondo le rispettive norme
costituzionali.
Le disposizioni di adesione dei Trattati di Roma divergono dalla procedura CECA
per almeno due aspetti importanti. In primo luogo, come il Trattato CPE, i Trattati
CEE e CEEA fanno riferimento alla nozione di "membro della Comunità". In tal
modo, essi confermano l'orientamento suggerito dal Trattato CECA e consolidano
l'idea che l'adesione comporti un impegno politico da parte dello Stato richiedente, che
non era evidente nel Trattato CECA. Come già detto, quest'ultimo si limitava a parlare
di "adesione al presente trattato" e il suo preambolo non conteneva il lirico "appello
agli altri popoli d'Europa che condividono il loro ideale a unirsi ai loro sforzi".
In secondo luogo, il ruolo degli Stati membri è stato reso molto più significativo
nelle procedure degli articoli 237 CEE e 205 CEEA rispetto a quello dell'articolo 98
CECA.
delle due Camere. L'ingresso nella Comunità diventa effettivo con il deposito dell'accettazione formale nelle
mani del Presidente del Consiglio europeo. Tale ingresso deve essere preceduto dalla conclusione di un
accordo che regoli le condizioni di partecipazione dello Stato interessato, in particolare la sua rappresentanza
negli organi della Comunità. (Selezione di testi riguardanti le questioni istituzionali della Comunità dal 1950
al 1982. Lussemburgo: Parlamento europeo-Commissione per gli affari istituzionali (1982) 80-93).
4
L'art. 3 del CPE, a cui fa riferimento la procedura di allargamento del CPE, prevedeva che "Le
disposizioni della Parte I della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950, insieme a quelle del protocollo firmato a Parigi il 20
marzo 1952, sono parte integrante del presente Statuto".
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Mentre quest'ultimo prevedeva un'adesione basata su un accordo esecutivo definito
dal Consiglio, il primo prevedeva che le condizioni di ammissione fossero negoziate e
ratificate dagli Stati membri e dal candidato. Il processo di adesione alle Comunità
divenne così intriso di stato-centrismo, tanto più che le procedure di Roma
eliminarono il controllo parlamentare europeo previsto dal Trattato CPE.
Se i Trattati comunitari istitutivi erano stati concepiti come Trattati aperti, gli Stati
membri ne sono diventati i guardiani. Non solo le prime disposizioni si sono evolute
per consentire loro di mantenere il controllo sulla procedura, ma la pratica mostra
anche che gli Stati membri hanno elaborato ulteriori prerequisiti che i candidati
dovrebbero soddisfare per essere ammessi. Nonostante la natura essenzialmente
procedurale della CECA, della CEEA e delle disposizioni sull'allargamento della CEE,
gli Stati membri hanno così iniziato ad articolare l'"appello agli altri popoli d'Europa
che condividono il loro ideale ad unirsi ai loro sforzi" del preambolo.
2. PRESERVARE L'ACQUIS E IL CONTROLLO DEGLI STATI MEMBRI
Il primo episodio della saga dell'allargamento ha plasmato il modo in cui le Comunità
europee e poi l'UE hanno gestito ogni successiva ondata di espansione. Mentre la
procedura di Roma è stata utilizzata come meccanismo standard, l'allargamento alla
Danimarca, all'Irlanda e al Regno Unito ha dimostrato che i Trattati fornivano solo
una procedura di base, sulla quale gli Stati membri avrebbero potuto costruire
requisiti aggiuntivi. Due episodi esemplificano questa affermazione.
In primo luogo, il primo tentativo di allargamento delle Comunità fu fermato due
volte da un veto francese, dimostrando così in modo lampante che la procedura
poteva essere facilmente bloccata da un singolo Stato membro. L'evento ha anche
dimostrato che l'allargamento poteva essere bloccato per ragioni che avevano più a che
fare con i crudi interessi interni di uno Stato membro che con l'incapacità del
richiedente di soddisfare gli esigui requisiti del Trattato.5 La dichiarazione del
Consiglio dei ministri che discusse la seconda domanda britannica è esemplificativa di
questi punti, quando nota che "uno Stato membro ha ritenuto che il ristabilimento
dell'economia britannica debba essere completato prima che la richiesta della Gran
Bretagna [di ammissione] possa essere presa in considerazione" (corsivo aggiunto).6
Uno Stato poteva quindi invocare un argomento non scritto (in casu la condizione
economica) per impedire che una domanda venisse "presa in considerazione",
indipendentemente dal fatto che la Commissione avesse già fornito i suoi pareri,
raccomandando l'apertura dei negoziati.7
5
Tatham (n. 1) 7 e seguenti.
J P Puissochet, L'Elargissement des Communautés Européennes (Editions Techniques et Economiques,
1974) 16; F Nicholson e R East, From Six to Twelve. The Enlargement of the European Communities
(Longman, 1987) 56; C Preston, Enlargement and Integration in the European Union (Routledge, 1997) 31.
Più in generale sull'adesione del Regno Unito alla CEE: D Hannay (ed), Britain's Entry into the European
Community (Frank Cass Publishers, 2000).
7
Avis de la Commision au Conseil concernant les demandes d'adhésion du Royaume Uni, de l'Irlande, du
Danemark et de la Norvège; COM(1967) 750; Bull EC Supp 11-1967.
6
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In secondo luogo, la suddetta dichiarazione del Consiglio suggerisce che gli Stati
membri potrebbero anche elaborare la procedura del Trattato, in particolare
invocando e quindi stabilendo ulteriori condizioni sostanziali a cui l'adesione sarebbe
soggetta. Il vertice dell'Aia del 1969 ne è un esempio. Dopo aver "riaffermato il loro
accordo sul principio dell'allargamento della Comunità, come previsto dall'articolo
237 del Trattato di Roma", i capi di Stato o di governo degli Stati membri hanno
sottolineato che
Nella misura in cui gli Stati candidati accettano i Trattati e la loro finalità politica, le
decisioni prese dopo l'entrata in vigore dei Trattati e le scelte fatte in materia di sviluppo, i
Capi di Stato o di Governo hanno espresso il loro consenso all'avvio di negoziati tra la
Comunità, da un lato, e gli Stati candidati, dall'altro. Essi hanno convenuto che i lavori
preparatori essenziali potrebbero essere intrapresi non appena possibile dal punto di vista
pratico e conveniente; di comune accordo, i preparativi si svolgeranno in uno spirito
estremamente positivo.8 (corsivo aggiunto)
L'impegno del candidato ad accettare le norme e gli obiettivi comunitari esistenti
diventava così una condizione preliminare per l'accordo degli Stati membri sull'avvio
dei negoziati "tra la Comunità ... e i paesi candidati". Ogni successivo allargamento ha
confermato e rafforzato il significato di questo requisito, in particolare richiedendo
che, oltre a "condividere i propri ideali" e ad accettare i Trattati e le decisioni prese in
base ad essi, il candidato dimostri che l'acquis non solo è stato tradotto nelle proprie
leggi entro il giorno dell'adesione, ma è anche stato attuato correttamente, attraverso
istituzioni amministrative e giudiziarie adeguate.9
In linea con questa ortodossia, gli Stati membri hanno sempre richiesto che
qualsiasi difficoltà pratica per l'adozione dell'acquis da parte del candidato dovesse
essere risolta attraverso misure transitorie di deroga, da includere nel trattato di
adesione, invece di rinegoziare l'acquis dell'UE, a meno che la rinegoziazione non porti
a un'ulteriore integrazione.10 Gli "adeguamenti dei trattati che l'ammissione
comporta", cui si fa riferimento nelle disposizioni sull'allargamento, sono stati quindi
intesi in senso stretto.11
Il secondo veto alla candidatura britannica rivela anche la precoce intenzione degli
Stati membri di stabilire le qualità specifiche di un candidato ammissibile. Il
riferimento del Consiglio allo stato dell'economia britannica esemplifica l'idea che
l'adesione sarebbe stata condizionata all'osservanza da parte del candidato di varie
condizioni economiche.
Comunicato finale del vertice dell'Aia, 2 dicembre 1969. Cfr. L J Brinkhorst e M J Kuijper, "The
integration of the new Member States in the Community legal order" (1972) 9 CML Rev 364.
9
Si veda la sezione B.1.
10
Pertanto, il trattato di adesione con Danimarca, Irlanda (Norvegia) e Regno Unito prevedeva il
trasferimento di competenze agli Stati membri nel settore della pesca (cap. 3 dell'Atto di adesione, [1972]
GU L73); cfr. cause 3, 4 e 6/76 Kramer [1976] Racc. 1279; causa 804/79 Commissione/Regno Unito [1981]
Racc. I-1045.
11
La logica alla base di questo approccio è spiegata da Puissochet (n. 6) 19-20. Sugli adeguamenti dei
trattati nei trattati di adesione e sui loro limiti, si veda la causa C-413/04 Parlamento europeo/Consiglio
[2006] Racc. I-11221, e la causa C-414/04 Parlamento europeo/Consiglio [2006] Racc. I-11279; e
l'annotazione di K. Inglis, (2009) 46 CML Rev 641.
8
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e principi politici che si sono articolati con l'allargamento della Comunità all'Europa
meridionale.12
Pur essendo disciplinate dalle disposizioni del Trattato, le norme sull'allargamento
sono state fin dall'inizio soggette a regolari adeguamenti da parte degli Stati membri.
Pertanto, la prima generazione di norme sull'allargamento basate sull'articolo 237 della
CEE può essere caratterizzata come fortemente orientata dagli Stati. Sono anche
conservatrici, vista la loro enfasi dogmatica sull'accettazione dell'acquis da parte del
candidato.13 Infine, possono essere considerate non interventiste, in quanto l'UE lascia
quasi interamente al candidato il compito di prepararsi all'adesione e di soddisfare le
condizioni di ingresso.
B. SECONDA GENERAZIONE DI REGOLE PER
L'ALLARGAMENTO : DALLA PROCEDURA DI
ALLARGAMENTO
ALLA POLITICA DI ALLARGAMENTO
Consolidando la linea conservatrice di cui sopra, ma sfumando il centrismo statale e
allontanandosi da una posizione non interventista, la seconda generazione di norme
sull'allargamento traduce un impegno vigoroso dell'UE nella preparazione dei
candidati all'adesione. Con una base normativa elaborata (1) e un ruolo attivo delle
istituzioni europee (2), la politica di allargamento dell'Unione è progressivamente
emersa come una politica globale degli Stati membri. Il riconoscimento politico da
parte del Consiglio europeo di Copenaghen del 1993 della vocazione dei Paesi
dell'Europa centrale e orientale post-comunisti a diventare membri dell'Unione segna
l'inizio di questo sviluppo.
1. ELABORARE LA BASE NORMATIVA DELL'ALLARGAMENTO
Partendo dalle scarse condizioni sostanziali evocate in precedenza, l'UE ha sviluppato
la base normativa sulla quale sarebbero state valutate le nuove ammissioni e alla luce
della quale sarebbe stato condotto l'allargamento. Inizialmente concepite
specificamente per l'accesso degli Stati dell'Europa centrale e orientale, le nuove regole
sono poi diventate il quadro standard per la realizzazione dell'allargamento, ad
esempio nei confronti dei candidati dei "Balcani occidentali", della Turchia o,
recentemente, dell'Islanda.14
12
Si veda ad esempio F Hoffmeister, "Earlier enlargements" in A Ott e K Inglis (eds), Handbook on
European Enlargement (TMC Asser Press, 2002) 90; C Hillion, "The Copenhagen criteria and their progeny"
in C Hillion (ed), EU Enlargement: A Legal Approach (Hart, 2004) 1, e la letteratura citata.
13
I capi di Stato e di governo riuniti all'Aia hanno inoltre sottolineato che: Le Comunità europee restano
il nucleo originario da cui si è sviluppata e intensificata l'unità europea. L'ingresso di altri Paesi di questo
continente nelle Comunità - in conformità con le disposizioni dei Trattati di Roma - aiuterebbe senza dubbio
le Comunità a crescere fino a raggiungere dimensioni più conformi allo stato attuale dell'economia e della
tecnologia mondiale". '
14
Si veda la dichiarazione del vertice UE-Balcani occidentali, Salonicco, 21 giugno 2003 (relativa ai
Balcani occidentali); le conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Bruxelles, 16/17 dicembre 2004
(Turchia); il parere della Commissione sulla domanda di adesione dell'Islanda all'Unione europea, COM(2010)
62 (Islanda). Si veda anche
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Per cominciare, le condizioni di base per l'adesione sono state ulteriormente
articolate e sistematizzate. Oltre all'accettazione da parte del candidato dell'acquis
dell'UE (compreso per la prima volta l'acquis della PESC e della GAI), i candidati
avrebbero dovuto soddisfare i cosiddetti "criteri di Copenaghen" stabiliti dal Consiglio
europeo nel 1993, in base ai quali l'adesione richiede che il Paese candidato abbia
conseguito:
● stabilità delle istituzioni che garantiscono la democrazia, lo Stato di diritto, i
diritti umani e il rispetto e la tutela delle minoranze;
● l'esistenza di un'economia di mercato funzionante e la capacità di far fronte alle
pressioni competitive e alle forze di mercato all'interno dell'Unione; e
● ha dimostrato di essere in grado di assumersi gli obblighi derivanti
dall'adesione, compresa l'adesione agli obiettivi dell'unione politica,
economica e monetaria.15
Il Consiglio europeo ha così stabilito un elenco consolidato delle condizioni di
adesione fino ad allora disperse.16 Ma anche il contenuto normativo di tali condizioni
è stato progressivamente elaborato. Ad esempio, il Consiglio europeo di Madrid del
1995 ha chiarito che l'ammissione avrebbe comportato qualcosa di più del semplice
impegno politico ad accettare l'acquis dell'integrazione, richiesto dai capi di Stato e di
governo al vertice dell'Aia del 1969. Essa avrebbe comportato anche specifiche riforme
strutturali. In particolare, il Consiglio europeo ha sottolineato che i Paesi candidati
avrebbero dovuto adeguare le loro strutture amministrative per garantire l'effettiva
attuazione delle norme dell'UE.17
Codificando ed elaborando le condizioni di adesione, il Consiglio europeo ha anche
posto le basi per quella che sarebbe diventata una politica di pre-adesione proattiva e
meticolosa: la "strategia di pre-adesione". Lanciata dal Consiglio europeo di Essen del
1994,18 trova le sue radici nel vertice di Copenaghen del 1993:
Il Consiglio europeo continuerà a seguire da vicino i progressi di ciascun Paese associato
verso il soddisfacimento delle condizioni di adesione all'Unione e trarrà le opportune
conclusioni.
Il Consiglio europeo ha convenuto che la futura cooperazione con i Paesi associati sarà
orientata all'obiettivo dell'adesione ormai acquisito.
Mentre nel periodo precedente ci si aspettava che il candidato soddisfacesse da solo le
condizioni di ammissione, l'approccio post-Copenaghen all'allargamento ha al
contrario
K Inglis, "L'allargamento dell'UE: Membership Conditions Applied to Future and Potential Member States"
The European Union and its Neighbours-A legal appraisal of the EU's
policies of Stabilisation, partnership and integration (TMC Asser Press, 2006) 61; sui Balcani occidentali, in
particolare: S Blockmans, Tough Love-The European Union's Relations with the Western Balkans (TMC Asser
Press, 2007) 282 e seguenti.
15
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Copenaghen, 21-22 giugno 1993.
M Cremona, "L'adesione all'Unione europea: Membership conditionality and accession criteria" (2001) 25
Polish Yrbk Intl L 219; Hoffmeister (n. 12 sopra); Hillion (n. 12 sopra).
17
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Madrid, 15-16 dicembre 1995.
18
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Essen, 9-10 dicembre 1994.
16
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ha comportato un impegno proattivo dell'UE per guidare e monitorare il processo di
preparazione all'adesione. I successivi pareri della Commissione sulle domande di
adesione dei PECO hanno offerto all'istituzione l'opportunità di tradurre i criteri di
Copenaghen in vari indicatori che consentano a questi Paesi di attuare le riforme
richieste, come parte della loro preparazione all'adesione. Ad esempio, per valutare
l'"esistenza di un'economia di mercato", la Commissione esaminerebbe se l'equilibrio
tra domanda e offerta è determinato dal libero gioco delle forze di mercato; se i prezzi
e gli scambi commerciali sono liberalizzati, se permangono ostacoli significativi
all'ingresso nel mercato (cioè alla creazione di nuove imprese) e all'uscita dal mercato
(fallimenti); se esiste un sistema giuridico, compresa la regolamentazione dei diritti di
proprietà, e se le leggi e i contratti possono essere applicati.19
Su questa base, il Consiglio europeo di Lussemburgo del 1997 ha approvato una
proposta della Commissione per rafforzare la cosiddetta "strategia di preadesione", che
prevede la proiezione attiva e completa delle norme dell'UE, in vista della loro effettiva
adozione prima dell'ammissione all'Unione. Pertanto, i criteri di Copenaghen non
sono stati tradotti solo in diversi indicatori, ma sono stati progressivamente declinati
in priorità a breve, medio e lungo termine, raccolte in "partenariati per l'adesione"
adottati dall'UE, che i candidati avrebbero dovuto soddisfare in vista e come
condizione per la loro adesione definitiva. La nuova strategia prevedeva anche un sistema
di stretto monitoraggio da parte dell'UE dei progressi compiuti dai candidati nel
realizzare gli adattamenti richiesti e la presentazione di relazioni periodiche, che a loro
volta avrebbero determinato l'avanzamento dei candidati sulla strada dell'adesione.20
L'adattamento preadesione è stato inserito nel più ampio e profondo processo di
trasformazione politica ed economica intrapreso dai PECO. L'UE e i suoi Stati membri
hanno quindi usato la promessa di adesione come merce di scambio per influenzare,
se non pilotare, le riforme strutturali al fine di garantire che i nuovi arrivati fossero il
più possibile disponibili all'adesione. Diventando essa stessa un attore chiave del
processo di trasformazione, l'UE si è addentrata nei territori inesplorati della
costruzione di uno Stato liberaldemocratico e ad economia di mercato. In questo
processo, non solo ha fatto riferimento alle proprie norme considerate una ricetta per
la modernizzazione, ma ha anche sostenuto altri standard regionali e internazionali
come i principi dell'OSCE e le regole del Consiglio d'Europa, riempiendo così gli ampi
criteri politici di Copenaghen con un contenuto normativo che poteva essere carente
in considerazione delle limitate, se non inesistenti, norme pertinenti dell'UE.21 Per
esempio, per quanto riguarda
Agenda 2000, "La sfida dell'allargamento", Parte II, COM(1997) 2000; si veda anche il Libro bianco
della Commissione Preparazione dei Paesi associati dell'Europa centrale e orientale all'integrazione nel
mercato interno dell'Unione, COM(95) 163 def. del 3 maggio 1995.
20
Sulla strategia di preadesione, si veda ad esempio M Maresceau, "Pre-accession", e P Nicolaides,
"Preparing for Accession to the European Union: How to Establish Capacity for Effective and Credible
Application of EU Rules" in M Cremona (a cura di), The Enlargement of the European Union (Oxford
University Press, 2003) rispettivamente 9 e 43; K Smith, The making of EU foreign policy: the case of Eastern
Europe (Palgrave, 1999) 122; Tatham (n. 1 sopra) 287; C Hillion "Enlargement: a legal analysis" in A Arnull
and D Wincott (a cura di), Accountability and Legitimacy in the European Union (Oxford University Press,
2002) 403.
21
H Grabbe, "Un partenariato per l'adesione? The Implications of EU Conditionality for the Central and
East European Applicants"; European University Institute Working Papers RSC No 99/12; A Albi, EU
Enlargement and the Constitutions of Central and Eastern Europe (Cambridge University Press, 2005) 46 e
seguenti.
19
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
196
CHRISTOPHE HILLION
per il soddisfacimento del criterio di Copenaghen relativo alla protezione delle
minoranze, le istituzioni dell'UE hanno dovuto basarsi sulla Convenzione quadro
europea sulla protezione delle minoranze nazionali e attingere all'esperienza dell'Alto
Commissario dell'OSCE per le minoranze nazionali per fornire la propria valutazione
dei progressi dei candidati.22
In altre parole, la base normativa dell'allargamento post-Copenaghen non
consisteva solo in condizioni sostanziali consolidate e sistematizzate, fino ad allora
implicitamente invocate dagli Stati membri ed essenzialmente orientate al
mantenimento dell'acquis comunitario. Ha incluso anche standard e norme di altre
organizzazioni europee e internazionali la cui promozione da parte dell'UE mirava a
contribuire e a consolare la più ampia ristrutturazione politica ed economica dei
candidati. La strategia di preadesione ha trasformato l'allargamento in una politica con
un obiettivo di trasformazione, trasformando così l'UE in un potere normativo in
Europa. In questo senso, l'allargamento ha avuto anche una dimensione di
autoidentificazione di rilevanza costituzionale. Ha rivelato ciò che è necessario per
essere uno Stato membro dell'Unione e ha segnalato ciò che l'Unione come entità
intende essere, o è stata "catapultata" nell'essere.23
Tuttavia, la metodologia di preadesione ha ugualmente rivelato una discrepanza tra
le condizioni di adesione e gli obblighi di adesione, poiché le norme promosse
dall'Unione nel contesto dell'allargamento vanno ben oltre il perimetro dell'acquis
dell'UE stricto sensu. La base normativa gonfiata e in evoluzione per l'allargamento ha
sollevato questioni di doppio standard che hanno di conseguenza minato la credibilità
degli impegni dell'Unione nei confronti delle norme e dei valori che ha sostenuto nei
confronti dei candidati, messo in discussione la legittimità della sua condizionalità e,
in ultima analisi, l'efficacia dell'agenda di trasformazione.24 In modo ancora più
preoccupante, la discrepanza ha portato a un calo post-adesione nel monitoraggio
dell'UE sui nuovi Stati membri,25 e a una battuta d'arresto nella protezione di alcuni
diritti sostenuti nel contesto pre-adesione.
22
G Toggenburg (a cura di), Minority Protection and The Enlarged European Union: The way forward
(LGI Books, 2004); P Van Elsuwege, "Minority Protection in the EU-Challenges Ahead" in K Inglis e A Ott (eds),
The Constitution for Europe and an Enlarging Union: Unità nella diversità? (Europa Law Publishers, 2005)
259; G Sasse, "The Politics of Conditionality: The Norm of Minority Protection before and after EU
Accession" (2008) 15 JEPP 842; O de Schutter, "The Framework Convention on the Protection of National
Minorities and the Law of the European Union" (La Convenzione quadro sulla protezione delle minoranze
nazionali e il diritto dell'Unione europea), CRIDHO Working Paper 2006/01; C Hillion, "The Framework
Convention for the Protection of National Minorities and the European Union" (Council of Europe Report,
2008).
23
Si veda ad esempio H Sjursen, "Enlargement in perspective. The EU's quest for identity" Recon Online
Working Paper 2007/15; K Smith, "The conditional offer of membership as an instrument of EU foreign
policy: reshaping Europe in the EU's image? (2000) 8 Marmara Journal of European Studies 33, J Pelkmans
e A Murphy, "Catapulted into leadership: the community's trade and aid policies vis a vis Eastern Europe"
(1991) 14 J European Integration 125.
24
Esiste un'abbondante letteratura che stabilisce i difetti della condizionalità, in particolare nel contesto
dell'allargamento; si veda ad esempio: A Albi, "Ironies in Human Rights Protection in the EU: PreAccession Conditionality and Post-Accession Conundrums" (2009) 15 ELJ 46; D Kochenov, EU
Enlargement and the Failure of Conditionality (Kluwer Law International, 2008) e i contributi in F
Schimmelfennig e U Sedelmeier (eds), The Europeanization of Central and Eastern Europe (Cornell
University Press, 2005).
25
Ad eccezione forse di Bulgaria e Romania, ancora formalmente sottoposte a uno specifico monitoraggio
post-adesione.
"And Then They Were Twenty-Seven . . . A Legal Appraisal of the Sixth
Accession Treaty" (2007) 44 CML Rev 401.
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
ALLARGAMENTO DELL'UE
197
Sebbene il divario sia stato in parte colmato grazie al Trattato di Lisbona, la piena
armonia tra i requisiti di adesione e gli obblighi dei membri non è ancora stata
raggiunta.26
2. COINVOLGERE LE ISTITUZIONI DELL'UE PER MONITORARE
LA PREPARAZIONE ALL'ADESIONE
Lo sviluppo della strategia di preadesione, in parte spiegato dal profilo specifico e
quindi dalle esigenze di adattamento dei candidati coinvolti, modifica anche la natura
finora essenzialmente intergovernativa del processo. Le istituzioni dell'UE, e in
particolare la Commissione, sono state investite dal Consiglio europeo di ampi poteri
per monitorare il modo in cui i candidati preparavano la loro adesione e, più in
generale, per definire la strategia di preadesione.27
Lo sviluppo di accordi che coinvolgono le istituzioni dell'UE è iniziato a livello di
definizione dei criteri di adesione. Come già sottolineato, è stato il Consiglio europeo a
definire i "criteri di Copenaghen", seguendo i suggerimenti della Commissione
europea.28 Esso ha integrato le disposizioni generali del Trattato e ha perfezionato le
norme sostanziali per l'allargamento dell'Unione europea. Ma ha anche elaborato
ulteriormente queste condizioni, in particolare nelle riunioni di Madrid del 1995, di
Helsinki del 1999 e da allora regolarmente.29 Con l'aiuto della Commissione,30 il
Consiglio europeo si è così affermato come il motore della politica di allargamento.
26
Si veda ad esempio U Sedelmeier, "After Conditionality: Post-accession compliance with EU law in East
Central Europe" (2008) 15 JEPP 806; F Hoffmeister, "Grundlagen und Vorgaben für den Schutz der
Minderheiten im EU-Primärrecht" (2008) 68 ZaöRV 175; D Kochenov, "A Summary of Contradictions: An
Outline of the EU's Main Internal and External Approaches to Ethnic Minority Protection" (2008) 31 BC
Int'l & Comp L Rev, 1; C Hillion, "Enlargement of the European Union: The discrepancy between Accession
conditionality and membership obligations" (2004) 27 Fordham Intl LJ 715.
27
Si noti che la Commissione è stata poi riorganizzata in modo da includere una specifica Direzione
generale per l'allargamento.
28
Cfr. Relazione della Commissione al Consiglio europeo di Edimburgo, 11-12 dicembre 1992, Verso una
più stretta associazione con i Paesi dell'Europa centrale e orientale, SEC(92) 2301 definitivo; Comunicazione
della Commissione al Consiglio, in vista della riunione del Consiglio europeo di Copenaghen, 21-22 giugno
1993, Verso una più stretta associazione con i Paesi dell'Europa centrale e orientale, SEC(93) 648 definitivo.
Inoltre: A Mayhew, Ricreare l'Europa. The European Union's Policy towards Central and Eastern Europe
(Cambridge University Press, 1998); K Smith, "The Evolution and Application of EU Membership
Conditionality" in M Cremona (a cura di), The Enlargement of the European Union (Oxford University
Press, 2003) 105, 113. M Maresceau, "Quelques réflexions sur l'origine et l'application des principes
fondamentaux dans la stratégie d'adhésion de l'UE" in Le droit de l'Union européenne en principes-Liber
Amicorum en l'honneur de Jean Raux (Apogées, 2006) 69.
29
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Madrid, 15-16 dicembre 1995; Conclusioni della
Presidenza, Consiglio europeo di Helsinki, 10-11 dicembre 1999. M Cremona, "Accession to the European
Union: mem- bership conditionality and accession criteria" (2001) 25 Polish Yrbk Intl L 219; Hillion (n. 12
supra) 17. Sullo sviluppo di ulteriori condizioni di adesione su misura per i Balcani occidentali, si veda ad
esempio S Blockmans, "Raising the Threshold for Further EU Enlargement: Process and Problems and
Prospects" in A Ott e E Vos (eds), 50 Years of European Integration: Foundations and Perspectives (TMC
Asser Press, 2009) 203.
30
Maresceau (n. 28).
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
198
CHRISTOPHE HILLION
Dopo la formulazione dei criteri di adesione, il Consiglio europeo ha approvato
anche la strategia di preadesione, basata sulle proposte della Commissione.31 Questa
strategia ha comportato una crescente cooperazione tra Commissione, Consiglio e
Consiglio europeo nella definizione della politica di allargamento e nella sua gestione,
in particolare sotto forma di un sistema di controllo della conformità e di sanzioni.
Un esempio è la gestione del "Partenariato per l'adesione" (PA), già menzionata in
precedenza. Sulla base del regolamento quadro sul PA adottato dal Consiglio,32 la
Commissione ha redatto singoli partenariati di adesione contenenti l'elenco dei
principi, delle priorità, degli obiettivi intermedi e delle condizioni su cui dovrebbe
concentrarsi l'adattamento del candidato per soddisfare i criteri di Copenaghen. Tali
partenariati di adesione avrebbero dovuto essere adottati dal Consiglio a maggioranza
qualificata, prima di essere presentati ai candidati.33
Su richiesta del Consiglio europeo,34 la Commissione ha inoltre iniziato a produrre
una valutazione dettagliata dei risultati ottenuti da ciascun candidato nell'attuazione
delle PA, attraverso la pubblicazione di relazioni annuali, sulla base delle quali il
Consiglio avrebbe determinato il ritmo dei negoziati.35 In effetti, il partenariato per
l'adesione ha istituito un sistema in base al quale il Consiglio, su proposta della
Commissione, può rivedere l'assistenza finanziaria dell'UE se i progressi nel soddisfare
i criteri di Copenaghen sono ritenuti insufficienti. Agendo ben oltre il suo tradizionale
ruolo di "custode del Trattato [CE]" nei confronti degli Stati membri, la Commissione
ha così acquisito la funzione centrale di promuovere e controllare la progressiva
applicazione del più ampio acquis dell'UE da parte dei futuri membri. Infatti,
articolando tutti i criteri di adesione di Copenaghen e monitorando i progressi dei
candidati nel soddisfarli,36 è diventata intimamente coinvolta nella definizione del
prototipo di un'Unione Europea.
31
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Essen, 9-10 dicembre 1994; Comunicazione della
Commissione al Consiglio, Gli accordi europei e oltre: Una strategia per preparare i paesi dell'Europa centrale
e orientale all'adesione, COM(94) 320 definitivo; Comunicazione della Commissione al Consiglio, Seguito
della comunicazione della Commissione su "Gli accordi europei e oltre: Una strategia per preparare i paesi
dell'Europa centrale e orientale all'adesione", COM(94) 361 def.
32
Regolamento 622/98 del Consiglio ([1998] GU L85/1); per un esempio recente di AP, si veda la
decisione 2008/157/CE del Consiglio, del 18 febbraio 2008, relativa ai principi, alle priorità e alle condizioni
contenuti nel partenariato per l'adesione della Repubblica di Turchia e che abroga la decisione 2006/35/CE
([2008] GU L51/4).
33
Art. 2 del Regolamento del Consiglio 622/98 ([1998] GU L85/1).
34
Il Consiglio europeo di Lussemburgo del 1997 ha deciso che "[a partire dalla fine del 1998] la
Commissione presenterà al Consiglio relazioni periodiche, corredate di eventuali raccomandazioni per
l'apertura di conferenze intergovernative bilaterali, per esaminare i progressi compiuti da ciascun paese
candidato dell'Europa centrale e orientale verso l'adesione alla luce dei criteri di Copenaghen, in particolare
il ritmo di adozione dell'acquis dell'Unione ...". . . Le relazioni della Commissione serviranno da base per
prendere, in sede di Consiglio, le decisioni necessarie sulla conduzione dei negoziati di adesione o sulla loro
estensione ad altri candidati. In tale contesto, la Commissione continuerà a seguire il metodo adottato da
Agenda 2000 per valutare la capacità dei paesi candidati di soddisfare i criteri economici e di adempiere agli
obblighi derivanti dall'adesione" (Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Lussemburgo, 12-13
dicembre 1997, 29).
35
Questa relazione periodica sui progressi dei candidati contrasta con le precedenti procedure di adesione, in
cui la Commissione esprimeva solo due pareri su ogni domanda di adesione.
36
Per quanto riguarda più in particolare l'esame da parte dell'UE della condizionalità politica, si veda ad
esempio A Williams, "Enlarge- ment of the Union and human rights conditionality: a policy" (2000) 25
ELRev 601; K Smith, "The evolution
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
ALLARGAMENTO DELL'UE
199
Stato membro dell'UE, sia in termini politici, economici, giuridici, amministrativi e
giudiziari.
Il ruolo delle istituzioni europee nella politica di allargamento si è esteso anche ai
negoziati di adesione. Sebbene le disposizioni del Trattato suggeriscano che il processo
coinvolga essenzialmente gli Stati membri, da un lato, e lo Stato candidato, dall'altro,
nella pratica le istituzioni sono state direttamente coinvolte nella conduzione di questi
negoziati.37 Ad esempio, la posizione comune presentata dalla Presidenza nelle
conferenze di adesione sarebbe stata prima adottata dal Consiglio Affari Generali,
sulla base delle bozze preparate dalla Commissione su ogni capitolo, per ogni
candidato.
Nel complesso, quindi, l'allargamento dell'Unione dopo Copenaghen è più di una
semplice procedura del Trattato. L'allargamento, un droit constant, si è trasformato in
pratica in una politica governata da una serie di norme sostanziali elaborate, che
comprendono condizioni e principi di adesione nuovi e in evoluzione che includono
norme non comunitarie. Sulla base di un sistema ad hoc, l'UE si è impegnata
attivamente nella preparazione dei candidati al fine di trasformarli in (super) Stati
membri.38 Questa evoluzione ha sfumato l'originario carattere intergovernativo della
procedura, consentendo un ruolo maggiore al quadro istituzionale dell'UE. Avendo
riconosciuto l'allargamento a Est come "necessità politica e opportunità storica", gli
Stati membri di39 sembravano pronti a cedere la preparazione e la gestione quotidiana
alle istituzioni dell'UE, in particolare alla Commissione.
Guidato dalla prassi istituzionale e basato su strumenti di soft law,40 sotto forma di
partenariati bilaterali per l'adesione e relazioni sui progressi compiuti, l'allargamento
potrebbe quindi diventare una politica comune dell'Unione, integrata sia dal punto di
vista sostanziale che istituzionale. In particolare, la politica non è stata determinata
dalla differenziazione costituzionale che caratterizza l'ordinamento giuridico dell'UE.
Poiché la distinzione tra le diverse politiche e le loro specifiche modalità decisionali
(PESC contro altre politiche dell'UE) non ha importanza nel contesto
dell'allargamento, le dispute sulla distribuzione delle competenze sono state quasi del
tutto assenti. In effetti, la politica coinvolge tutti gli aspetti e i livelli della governance
dell'UE. Coinvolge il quadro istituzionale dell'UE e la sua
e l'applicazione della condizionalità dell'adesione all'UE" in M Cremona (ed), The enlargement of the
European Union (Oxford University Press, 2003) 105; E Tulmets, La conditionnalité dans la politique
d'élargissement de l'Union européenne à l'Est: un cadre d'apprentissages et de socialisation mutuelle? (2005)
Tesi
di
dottorato,
SciencePo,
Paris
<http://ecoledoctorale.sciencespo.fr/theses/theses_en_ligne/tulmets_scpo_2005/tulmets_scpo_2005. pdf>.
37
Il ruolo delle istituzioni nei negoziati era già visibile in occasione del primo allargamento della CEE,
come è stato sottolineato da Puissochet (n. 6).
38
Hillion (n. 12).
39
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Madrid, 15-16 dicembre 2006.
40
Su questi concetti, si veda F Snyder, "Soft law and institutional practice in the European Community"
(1993) European University Institute Law Working Paper No 93/5; B van Vooren, "A case study for soft law
in EU external relations: The European Neighbourhood Policy" (2009) 34 ELR 696.
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
200
CHRISTOPHE HILLION
Il successo dipende in ultima analisi dalla cooperazione tra le istituzioni e gli Stati
membri,41 una cooperazione che negli ultimi tempi sembra essere diminuita.
C. TERZA GENERAZIONE DI NORME
SULL'ALLARGAMENTO DELL 'UE: PRESERVARE LO
SLANCIO DELL'INTEGRAZIONE?
In seguito all'espansione dell'Unione verso est, e sullo sfondo del rifiuto del Trattato
costituzionale, l'UE e i suoi Stati membri hanno modificato il loro approccio
all'allargamento, presentato, a torto o a ragione, come un fattore di diminuzione del
sostegno all'Unione.42 Nella sua strategia di allargamento del 2006, la Commissione ha
sottolineato che "l'UE onora gli impegni assunti nei confronti dei Paesi già coinvolti
nel processo, ma è cauta nell'assumere nuovi impegni" (corsivo aggiunto).43 Con la
scusa di un processo di adesione meglio preparato e l'intenzione di preservare lo
slancio dell'integrazione, gli Stati membri hanno riaffermato il loro controllo sulla
politica (1). Allo stesso tempo, le pratiche ad hoc del passato sono state codificate
attraverso le revisioni del Trattato, radicando ulteriormente la procedura nel quadro
giuridico dell'UE (2).
1. NAZIONALIZZARE L' ALLARGAMENTO DELL'UE?
Il controllo riacquistato dagli Stati membri sull'allargamento dell'UE è evidente a vari
livelli: nell'uso esteso della condizionalità durante l'intera procedura (a), attraverso la
moltiplicazione delle fasi procedurali nell'applicazione dell'articolo 49, paragrafo 1, del
TUE (b) e con l'imposizione unilaterale da parte degli Stati membri di nuove
condizioni per l'adesione e l'allargamento (c).
(a) Uso esteso della condizionalità
L'adeguamento delle regole dell'allargamento intrapreso dal 2006 corrisponde alla
crescente ansia che il ritmo dell'espansione debba essere "gestito con attenzione",44 di
fronte al crescente disincanto (percepito) a livello nazionale nei confronti dell'UE in
generale e della sua espansione in particolare, colto nella quasi proverbiale "stanchezza
da allargamento".
41
La metodologia dell'allargamento è diventata una fonte di ispirazione per altre politiche, come la
politica europea di vicinato; si veda ad esempio J Kelley, 'New Wine in Old Wineskins: Policy Learning and
Adaption in The new European Neighborhood Policy" (2006) 44 JCMS 29; A Magen, "The Shadow of
Enlargement: Can the European Neighbourhood Policy Achieve Compliance? (2006) 12 CJEL 384; M
Cremona e C Hillion, "L'Union fait la force? Potenzialità e limiti della politica europea di vicinato come
politica estera e di sicurezza integrata dell'UE", Documento di lavoro n. 39/2006 dell'Istituto universitario
europeo.
42
House of Lords, The Further Enlargement of the EU: threat or opportunity? European Union
Committee, 53th Report of Session 2005-06 (di seguito "House of Lords Report"); intervista all'ex primo
ministro francese Balladur, Le Monde, 27 settembre 2010.
43
COM(2006) 649, 15.
44
COM(2006) 649, 3.
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
ALLARGAMENTO DELL'UE
201
Da allora è stato rilevato un approccio più restrittivo nei confronti di un'ulteriore
espansione. La strategia di allargamento della Commissione del 2006, pubblicata solo
poche settimane prima dell'adesione di Bulgaria e Romania, mostra un'evoluzione nel
discorso dell'UE per quanto riguarda l'ammissione di nuovi Stati. Se da un lato mira a
sostenere i Paesi in via di adesione, dall'altro prevede "modi per promuovere il
sostegno pubblico a un ulteriore allargamento, per affrontare le sfide dell'allargamento
e per garantire la capacità di integrazione dell'UE [come] base per costruire un
rinnovato consenso sull'allargamento".45 Il documento, successivamente approvato dal
Consiglio europeo, prevede in particolare che la politica e la metodologia di
allargamento dell'UE debbano essere regolate da una "condizionalità rigorosa ed
equa".
Una delle innovazioni metodologiche più evidenti a questo proposito è
l'introduzione della condizionalità nella fase dei negoziati di adesione. In questo modo,
il Consiglio definisce, sulla base di una raccomandazione della Commissione, dei
"parametri di riferimento" che il candidato deve soddisfare affinché l'UE possa aprire
e/o chiudere un determinato capitolo negoziale.46 Il mancato rispetto di tali parametri
predefiniti può essere sanzionato con la sospensione dei negoziati sotto forma di
mancata apertura del relativo capitolo negoziale, o eventualmente con la riapertura del
capitolo provvisoriamente chiuso. In questo processo, sia la definizione dei parametri
che la valutazione del loro rispetto sono soggette all'approvazione unanime del
Consiglio (leggi: degli Stati membri).
È certo che condizionalità e negoziati erano finora collegati, in quanto l'avvio dei
negoziati di adesione è sempre stato subordinato al soddisfacimento di condizioni
specifiche, ora sancite dal Trattato. Tuttavia, il nuovo approccio estende l'uso di tale
condizionalità oltre la determinazione dell'avvio dei negoziati di adesione, all'intera
procedura di allargamento. La logica alla base della correlazione tra condizionalità e
negoziati è riassunta nel concetto della Commissione secondo cui "il ritmo dei
negoziati dipende dal ritmo delle riforme sul terreno",47 e che "i negoziati offrono ai
Paesi l'opportunità di dimostrare la loro capacità di completare le riforme necessarie e
di soddisfare tutti i requisiti di adesione".48
45
COM(2006) 649, 3 e segg.
Secondo il documento della Commissione del 2006: "I parametri di riferimento sono un nuovo
strumento introdotto in seguito agli insegnamenti tratti dal quinto allargamento. Il loro scopo è quello di
migliorare la qualità dei negoziati, incentivando i Paesi candidati a intraprendere le riforme necessarie in
una fase iniziale. I parametri di riferimento sono misurabili e collegati agli elementi chiave del capitolo
sull'acquis. In generale, i parametri di apertura riguardano i principali passi preparatori per il futuro
allineamento (come strategie o piani d'azione) e l'adempimento degli obblighi contrattuali che rispecchiano
i requisiti dell'acquis. I parametri di chiusura riguardano principalmente le misure legislative, gli organi
amministrativi o giudiziari e i risultati dell'attuazione dell'acquis. Per i capitoli in campo economico, essi
includono anche il criterio di essere un'economia di mercato funzionante. Va notato che il contenuto di tali
parametri, e a maggior ragione la valutazione del loro adempimento, non è pubblico, contrariamente alle
precedenti indicazioni fornite dalla Commissione in nome della trasparenza (cfr. Comunicazione della
Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Strategia di allargamento e sfide principali 2006-2007,
COM(2006) 649, 10).
47
48
COM(2006) 649, 5.
COM(2006) 649, 6.
46
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202
CHRISTOPHE HILLION
Allo stesso modo, il rispetto da parte dei Paesi candidati dei principi fondamentali
dell'Unione, vale a dire i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e
delle libertà fondamentali, nonché dello Stato di diritto, è diventato oggetto di un
costante monitoraggio e un potenziale caso di sospensione del processo negoziale. I
negoziati di adesione possono essere sospesi in caso di "violazione grave e persistente
... dei principi [politici] ...". . . su cui si fonda l'Unione", da stabilire a maggioranza
qualificata degli Stati membri.49 In altre parole, il soddisfacimento di quelli che finora
erano i requisiti di "ammissibilità" (cioè le condizioni per attivare la procedura di cui
all'articolo 49 del TUE) o di "ricevibilità" (cioè le condizioni per avviare i negoziati di
adesione - i "criteri politici di Copenaghen") continua ad essere controllato durante
tutto il processo.
La metodologia di preadesione più "rigorosa" ha avuto diversi effetti sulla
procedura di allargamento. In primo luogo, può aver aumentato l'influenza dell'UE sul
candidato affinché realizzi le riforme e si adatti ai requisiti dell'adesione, almeno
formalmente. In effetti, è stato sostenuto che l'ampliamento della condizionalità e del
monitoraggio non ha alterato quello che spesso è stato un esercizio di spunta basato su
risultati quantitativi, cioè il numero di leggi adottate dal candidato,50 piuttosto che su
una valutazione qualitativa approfondita del grado di radicamento delle nuove norme
nel suo sistema.
In secondo luogo, l'introduzione della condizionalità nei negoziati di adesione, sotto
forma di parametri di apertura e chiusura, ha ulteriormente ridotto gli aspetti
negoziali dell'adesione previsti dall'articolo 49(2) del TUE,51 e, in ultima analisi, la
necessità di ricorrere a deroghe temporanee. In altre parole, la generalizzazione della
condizionalità tende a gonfiare la natura conservativa dell'ammissione. Allo stesso
tempo, l'introduzione di condizioni per l'apertura e la chiusura dei capitoli negoziali
aumenta le aspettative dei candidati che, una volta soddisfatte, i negoziati di adesione
debbano procedere.
In terzo luogo, poiché l'approvazione dei parametri di riferimento e la valutazione
del loro rispetto sono prerogativa degli Stati membri, a questi ultimi si offrono
ulteriori opportunità di ritardare il processo, sia a causa di preoccupazioni relative al
ritmo delle riforme, sia, come
49
Questo meccanismo è ricordato nel documento strategico della Commissione per il 2006 e, in
particolare, nel quadro negoziale per la Turchia: "In caso di violazione grave e persistente, da parte della
Turchia, dei principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali e dello
Stato di diritto su cui si fonda l'Unione, la Commissione, di propria iniziativa o su richiesta di un terzo degli
Stati membri, raccomanderà la sospensione dei negoziati e proporrà le condizioni per la loro eventuale
ripresa. Il Consiglio deciderà a maggioranza qualificata su tale raccomandazione, dopo aver ascoltato la
Turchia, se sospendere i negoziati e le condizioni per la loro ripresa. Gli Stati membri agiranno in seno alla
Conferenza intergovernativa conformemente alla decisione del Consiglio, fatto salvo il requisito generale
dell'unanimità in seno alla Conferenza intergovernativa. Il Parlamento europeo sarà informato. Cfr. punto 5
del Quadro di negoziazione per la Turchia, 3 ottobre 2005; cfr. anche punto 17 del Quadro di negoziazione
per l'Islanda (entrambi disponibili sul sito web della Commissione).
50
In effetti, è stato sostenuto che la condizionalità ha avuto l'effetto di rafforzare la natura esecutiva del
processo di adattamento, a scapito dell'influenza parlamentare, si veda ad esempio S Blockmans, "EU
Enlargement as a Peacebuilding Tool" in J Wouters, S Blockmans, and T Ruys (eds), The European Union
and Peacebuilding (TMC Asser Press, 2009) 77, 91.
51
Ulteriori informazioni su Maresceau (n. 20); S Duke e A Courtier, "EU Peacebuilding: Concepts,
players and instruments" in Wouters, Blockmans, and Ruys (n. 50) 15.
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ALLARGAMENTO DELL'UE
203
La pratica dimostra che, per motivi non sempre legati al rispetto dei criteri di
adesione, la Slovenia ha bloccato l'adozione dei parametri di riferimento della
Commissione in relazione al capitolo 23 sui diritti giudiziari e fondamentali. Ad
esempio, nei negoziati con la Croazia, la Slovenia ha bloccato l'adozione dei parametri
di riferimento della Commissione in relazione al capitolo 23 sul sistema giudiziario e i
diritti fondamentali, a causa della disputa di confine tra i due Paesi. Allo stesso modo,
il capitolo 31 dei negoziati di adesione, relativo alla politica estera, di sicurezza e di
difesa, non ha potuto essere aperto perché la Slovenia ha bloccato l'adozione di una
posizione comune dell'UE per i negoziati,52 fino alla risoluzione di una disputa di
confine tra i due Paesi.53 Si può ricordare a questo punto che l'elenco dei capitoli
negoziali è cresciuto dal quinto allargamento (da 30 originariamente a 35), e quindi
potenzialmente il numero di parametri da soddisfare, e meccanicamente i casi di
possibile sospensione del processo.
Un'altra dimostrazione del riaffermato controllo degli Stati membri sulla
procedura, attraverso il rafforzamento della condizionalità, è la maggiore enfasi posta
sul discorso della capacità di assorbimento/integrazione. Già in occasione della prima
espansione della CEE, era stato chiarito che l'allargamento non avrebbe dovuto
ostacolare gli obiettivi di integrazione. Ciò è sempre stato legato, se non addirittura
intrinseco, al concetto che ogni candidato dovrebbe impegnarsi a rispettare l'acquis.54
Tuttavia, a Copenaghen, il Consiglio europeo ha esplicitamente previsto la capacità di
assorbimento come prerequisito per un ulteriore allargamento, sottolineando che
quest'ultimo sarebbe avvenuto in considerazione della "capacità dell'Unione di
assorbire nuovi membri, mantenendo lo slancio dell'integrazione europea
nell'interesse generale sia dell'Unione che dei Paesi candidati". Quello che viene
talvolta definito il quarto criterio di Copenaghen ha innescato un processo in cui la
questione della fattibilità di un allargamento è stata integrata e resa sempre più
importante, se non determinante, nella decisione degli Stati membri di procedere o
meno all'allargamento.55
Gli Stati membri hanno così messo in chiaro che sarebbe stata necessaria una
riforma istituzionale perché l'UE potesse ammettere gli Stati dell'Europa centrale e
orientale.56 Dopo la percezione del fallimento del Trattato di Amsterdam a questo
proposito,57 si è ritenuto che il Trattato di Nizza avesse fornito la riforma necessaria,
aprendo così la strada a
52
Si veda il sito web del Ministero degli Affari Esteri croato: <http://www.eu-pregovori.hr/files/100426Progress-in-EU-Croatia-accession-negotiations-M.pdf>.
53
Il 6 giugno 2010, gli sloveni hanno deciso con un referendum di risolvere la controversia attraverso un
collegio arbitrale internazionale la cui sentenza sarà vincolante per entrambi i Paesi;
<http://euobserver.com/9/30222>.
54
A Hassin, "La capacità d'integrazione dell'UE-prérequis politique ou alibi technique? ' Les Brefs de
Notre Europe, 2007/06.
55
Si veda, a questo proposito, l'accordo di coalizione dell'attuale governo tedesco CDU-CSU-FDP:
<http:// www.cdu.de/doc/pdfc/091215-koalitionsvertrag-2009-2013-englisch.pdf> 167. Anche: F
Amtenbrink, "On the European Union's Institutional Capacity to Cope with Further Enlargement" in S
Blockmans e S Prechal (eds), Reconciling 'Deepening' and 'Widening' of the European Union (TMC Asser
Press, 2008) 111; M Emerson, S Aydin, J De Clerck-Sachsse, and G Noutcheva, "Just What is this
"Absorption Capacity" of the European Union? (2006) CEPS Policy Brief n. 113.
56
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Corfù, 24-25 giugno 1994.
57
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Lussemburgo, 12-13 dicembre 1997.
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
204
CHRISTOPHE HILLION
allargamento.58 L'argomento istituzionale è tornato alla ribalta nel contesto della
ratifica del Trattato di Lisbona, quando alcuni Stati membri e le istituzioni hanno
sostenuto che l'allargamento non poteva procedere senza il Trattato di Lisbona. La
riforma istituzionale, in quanto strumento per garantire la capacità di assorbimento
dell'Unione, è diventata quindi una condizione preliminare all'allargamento.59 Gli Stati
membri sono quindi al tempo stesso giudici e parti in causa.
Da allora, infatti, la nozione di capacità di assorbimento si è evoluta, tanto che i suoi
elementi costitutivi sono proliferati, pur rimanendo cronicamente vago. Così, il
Consiglio europeo del dicembre 2004 ha ritenuto che "i negoziati di adesione ancora
da avviare con i candidati la cui adesione potrebbe avere conseguenze finanziarie
sostanziali potranno essere conclusi solo dopo la definizione del quadro finanziario
per il periodo a partire dal 2014, insieme alle eventuali riforme finanziarie
conseguenti".60 Nella stessa ottica, il quadro negoziale del 2005 per la Turchia
suggeriva che l'allargamento sarebbe stato subordinato alla dimostrazione che l'UE
avrebbe continuato a essere in grado di pagare le sue politiche.61 Dopo i referendum
negativi in Francia e nei Paesi Bassi, è stata posta ulteriore enfasi sull'opinione
pubblica e sulla necessità, attraverso la comunicazione, di aumentare il sostegno
pubblico all'allargamento.62 I requisiti di legittimità democratica e sostenibilità
finanziaria sono stati quindi aggiunti alla componente istituzionale iniziale della
nozione di capacità di assorbimento.
Su richiesta del Consiglio europeo e in seguito a varie relazioni del Parlamento
europeo,63 la Commissione ha preparato una relazione speciale sulla capacità
dell'Unione di integrare nuovi membri, allegata alla sua strategia di allargamento del
2006.64 Secondo il documento, l'UE non deve solo essere in grado di accogliere nuovi
Stati, ma deve anche garantire che la loro adesione non ostacoli la sua capacità di
integrazione:
La capacità di assorbimento dell'UE, o meglio la capacità di integrazione, è determinata
dallo sviluppo delle politiche e delle istituzioni dell'UE e dalla trasformazione dei candidati
in Stati membri ben preparati. . . La capacità di integrazione consiste nella capacità dell'UE
di accogliere nuovi membri in un determinato momento o in un determinato periodo,
senza mettere a repentaglio gli obiettivi politici e politici stabiliti dai Trattati. Si tratta
quindi di un concetto innanzitutto funzionale.
58
Si veda in particolare il Protocollo 10 sull'allargamento dell'Unione europea e la Dichiarazione
sull'allargamento dell'Unione europea, inclusi nell'Atto finale della Conferenza che ha adottato il Trattato di
Nizza.
59
G Edwards, "Riformare il quadro istituzionale dell'Unione: un nuovo obbligo dell'UE? in Hillion (n. 12)
23.
60
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo, Bruxelles, 16-17 dicembre 2004.
61
Quadro negoziale, 3 ottobre 2005, punto 13.
62
COM(2006) 649, 2-3, 5; Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo, 14-15 dicembre 2006, punto 6.
63
Si veda ad esempio la Relazione Stubb sugli aspetti istituzionali della capacità dell'Unione europea di
integrare nuovi Stati membri, A6-0393/2006 (16.11.2006).
64
COM(2006) 649; Allegato 1: Relazione speciale sulla capacità dell'UE di integrare nuovi membri.
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
ALLARGAMENTO DELL'UE
205
Secondo la Commissione, per garantire la capacità dell'UE in fase di allargamento
di mantenere lo slancio dell'integrazione è necessario che le istituzioni continuino ad
agire in modo efficace, che le politiche raggiungano i loro obiettivi e che il bilancio sia
commisurato ai suoi obiettivi e alle sue risorse finanziarie. Il Consiglio europeo ha
discusso la relazione nella sua successiva riunione. Dopo aver ricordato che "il ritmo
dell'allargamento deve tenere conto della capacità dell'Unione di assorbire nuovi
membri" (corsivo aggiunto), ha concluso in modo poco impressionante che "mentre
l'Unione si allarga, il successo dell'integrazione europea richiede che le istituzioni
dell'UE funzionino in modo efficace e che le politiche dell'UE siano ulteriormente
sviluppate e finanziate in modo sostenibile".65
È discutibile se la Relazione in generale e il rebranding da "capacità di
assorbimento" a "capacità di integrazione" abbiano reso il requisito più articolato. Ciò
che è chiaro è che la nozione è soggetta ad abusi da parte di alcuni Stati membri che
desiderano rallentare il processo di allargamento. Ha infatti suscitato critiche, in
particolare da parte del Comitato ristretto per l'UE della Camera dei Lord, che ha
ritenuto "dannoso il dibattito sulla capacità di assorbimento ... poiché il termine è
intrinsecamente vago e viene interpretato da molti nei Paesi candidati come una scusa
per chiudere le porte dell'Unione".66
(b) Moltiplicazione delle fasi procedurali
La vaghezza e la scarsità delle norme sull'allargamento del Trattato hanno lasciato
spazio all'interpretazione e all'elaborazione. Nonostante la sua piena giurisdizione su
queste norme, la Corte di giustizia europea ha svolto solo un ruolo limitato nel
garantire "che nell'interpretazione e nell'applicazione di [queste disposizioni] sia
rispettato il diritto". Interrogata una volta sull'ex articolo 237 CEE, la Corte ha ritenuto
che esso stabilisca:
una procedura precisa, entro limiti ben definiti, per l'ammissione di nuovi Stati membri,
durante la quale le condizioni di adesione devono essere elaborate dalle autorità indicate
nell'articolo stesso. Pertanto, le condizioni giuridiche di tale adesione devono essere definite
nell'ambito di tale procedura, senza che sia possibile determinarne in anticipo il contenuto
sul piano giudiziario... [La Corte non può quindi pronunciarsi sulla forma o sull'oggetto
delle condizioni che potrebbero essere adottate. (corsivo aggiunto)67
L'interpretazione delle disposizioni del Trattato sull'allargamento è stata quindi
lasciata agli Stati membri e alle istituzioni politiche dell'UE. In questo esercizio, le
considerazioni politiche e l'opportunità sono state più decisive della ricerca di
obiettività, certezza ed efficacia. Ad esempio, l'articolo 49 del TUE prevede che la
domanda del candidato sia inviata al Consiglio, che decide all'unanimità dopo che la
Commissione ha fornito il suo parere e il PE il suo consenso. Sebbene la procedura dia
l'impressione che il Consiglio prenda la sua decisione solo dopo aver consultato le
altre istituzioni, in pratica il Consiglio decide in una fase precoce, e tale decisione
determina
65
Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 2006, punti 6 e 9.
Partendo dal presupposto che è improbabile che il dibattito si spenga, il Comitato ha comunque
suggerito che "sarebbe meglio se il termine fosse decostruito nelle sue singole componenti e considerato in
questa luce", House of Lords Report (n. 42 sopra).
67
Causa 93/78 Mattheus contro Doego [1978] Racc. 2203.
66
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
206
CHRISTOPHE HILLION
il destino di una domanda. Si è quindi sviluppata una consuetudine secondo la quale
la Commissione prepara e fornisce il proprio "parere" sulla domanda solo dopo che le
è stato effettivamente richiesto dal Consiglio.68
Un recente incidente suggerisce che uno Stato membro può effettivamente bloccare,
o almeno ritardare, l'azione del Consiglio. Così, l'invito della Commissione a
preparare un parere sulla domanda dell'Albania è stato trattenuto in seguito alla
risoluzione del governo tedesco di consultare prima il proprio parlamento sulla
questione, presumibilmente i n applicazione della legge di ratifica rivista del Trattato
di Lisbona, adottata in seguito alla sentenza di Lisbona della Corte costituzionale
tedesca.69 La procedura di cui all'articolo 49 del TUE potrebbe essere ripresa solo dopo
l'approvazione tedesca. Quindi, "il Consiglio ha deciso di applicare la procedura di cui
all'articolo 49 del Trattato sull'Unione europea. Di conseguenza, la Commissione è
stata invitata a presentare il proprio parere" (corsivo aggiunto).70
Questo episodio dimostra che il Consiglio non trasmette automaticamente la
domanda del candidato alla Commissione. Piuttosto, deve prima "decidere di attuare
la procedura" di cui all'articolo 49 del TUE. Di conseguenza, esso (e quindi ciascuno
degli Stati membri) acquisisce il potere di valutare l'ammissibilità della domanda,
prima che la Commissione e il Parlamento, entrambi dotati del potere di esprimere il
proprio parere, abbiano effettivamente la possibilità di farlo.
Ci si può chiedere se questa prassi sia compatibile con i requisiti procedurali
dell'articolo 49(1) TUE, che prevede che la decisione formale del Consiglio sulla
domanda sia presa dopo che la Commissione ha presentato formalmente il suo
parere.71 La duplicazione della decisione del Consiglio indebolisce il ruolo delle altre
istituzioni politiche dell'UE e di fatto cambia la natura della procedura dell'articolo
49(1) TUE: in linea di principio interistituzionale, in pratica intergovernativa.
In effetti, la valutazione preliminare del Consiglio non si limita ad accertare che sia
soddisfatto il requisito fondamentale stabilito dal Trattato, ossia che la domanda
provenga da uno Stato europeo. Il Consiglio ha anche stabilito le condizioni per la
trasmissione della domanda alla Commissione. Pertanto, la richiesta di un parere della
Commissione sulla domanda della Serbia è stata trattenuta in attesa del parere
consultivo della Corte internazionale di giustizia (CIG) sulla dichiarazione di
indipendenza del Kosovo,72 e, cosa importante, in attesa della reazione del governo
serbo al parere della CIG.73 Il Consiglio ha
68
Cfr. parere sulla domanda dell'Islanda, 2.
Lissabon-Urteil, sentenza del 30 giugno 2009 (BVerfGE 123, 267). Si veda più avanti.
70
16 novembre 2009; 15913/09 (Presse 328).
71
La pratica dimostra che il parere positivo della Commissione può essere ignorato dal Consiglio, come
dimostra la seconda richiesta britannica.
72
In conformità con il Diritto Internazionale della Dichiarazione Unilaterale di Indipendenza da parte del
Governo Provvisorio.
Istituzioni di autogoverno del Kosovo (richiesta di parere consultivo) <http://www.icj-cij.org/search/
index.php?p2¼2&str¼international>.
73
In considerazione del protrarsi della controversia sullo status del Kosovo, alcuni Stati membri hanno insistito
perché la Serbia
dovevano trattare il parere della Corte internazionale di giustizia in "modo appropriato", prima che il
Consiglio potesse trasmettere la domanda di adesione alla Commissione. La risoluzione dell'Assemblea generale
delle Nazioni Unite (A/RES/64/298), adottata in seguito al parere della Corte internazionale, ha convinto
alcuni di questi Stati membri che la condizione preliminare era soddisfatta,
69
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
ALLARGAMENTO DELL'UE
207
ha anche dimostrato di poter decidere sull'opportunità di una domanda. Con una
mossa senza precedenti, ha "dichiarato di non essere in grado di prendere in
considerazione una domanda di adesione da parte della Bosnia-Erzegovina finché non
sarà stata decisa la transizione dell'Ufficio dell'Alto rappresentante verso una presenza
rafforzata nell'UE".74
Oltre a riempire l'articolo 49, paragrafo 1, con ulteriori casi di decisione unanime,
l'UE ha anche stabilito una serie di classificazioni di Stati terzi europei ai fini della
procedura di adesione. Un Paese che chiede l'adesione è "ammissibile" se soddisfa le
condizioni di base stabilite dal Trattato o "concordate dal Consiglio europeo". Un
Paese che soddisfa queste condizioni di base può presentare domanda di adesione e
diventare un "candidato potenziale" se il Consiglio europeo ritiene che, in linea di
principio, il Paese richiedente abbia la vocazione a diventare uno Stato membro, come
nel caso dei Paesi dell'Europa sudorientale.75 Un "candidato potenziale" diventa un
"can- didato" effettivo quando il Consiglio europeo lo decide, dopo aver ricevuto un
parere positivo dalla Commissione, come previsto dal Trattato. I negoziati di adesione
possono quindi iniziare. Lo Stato diventa uno Stato aderente una volta che il Trattato
di adesione è stato firmato e ratificato dalle parti contraenti, ossia gli Stati membri e lo
Stato o gli Stati candidati.76 Quest'ultimo diventa uno Stato membro una volta che il
processo di ratifica è stato portato a termine con successo da ciascuno Stato membro e
dal richiedente.77 Ciascuna di queste etichette corrisponde a una particolare fase del
processo di adesione, che il candidato raggiunge attraverso il soddisfacimento di vari
prerequisiti, dopo una decisione u n a n i m e d e l Consiglio (europeo) e
quindi degli Stati membri. I contorni specifici di ciascuna categoria e le condizioni da
soddisfare perché un Paese possa passare alla fase successiva non sono tuttavia del
tutto definiti e continuano a variare a seconda del candidato interessato. Pertanto,
dopo aver ottenuto un parere positivo dalla C o m m i s s i o n e sulla sua domanda,78
l'Islanda non è stata immediatamente riconosciuta come "candidato", finché il
Consiglio non ha deciso di avviare i negoziati di adesione, e non è stata nemmeno
considerata come "candidato potenziale". Allo stesso tempo, l'ex Jugoslavia non è stata
riconosciuta come
anche se apparentemente non tutti, dato che la Commissione non è stata immediatamente invitata a
produrre un parere. È interessante notare che le conclusioni del successivo Consiglio Affari generali
annotano brevemente che "il Consiglio ha discusso brevemente i recenti sviluppi relativi alla Serbia"; 13
settembre 2010, Comunicato stampa, 13420/10 (Presse 236).
74
Consiglio Affari generali, Bruxelles, 7 dicembre 2009, punto 39, Comunicato stampa, 17217/09 (Presse 370).
Si vedano ad esempio le Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Santa Maria de Feira, 19-20
giugno 2000; le Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Copenaghen, 12-13 dicembre 2002, il
Vertice UE-Balcani occidentali, Thessa- loniki 2003.
76
Lo status di "Stato aderente" ha alcune implicazioni giuridiche, come sottolineato dalla Corte nella
causa 413/04 Parlamento europeo/Consiglio (n. 11), ad esempio l'applicazione dei "principi di uguaglianza,
buona fede e solidarietà" tra gli Stati membri attuali e futuri [67]-[68].
77
K Inglis, "Il quinto trattato di adesione dell'Unione: New Means to Make Enlargement Possible" (2004)
41 CML Rev 937; E Lannon, "Le Traité d'Adhésion d'Athènes: Les négociations, les conditions de
l'admission et les principales adaptations des Traités résultant de l'élargissement de l'UE à vingt-cinq Etats
membres" (2004) 40 Cahiers Dr Euro 15; C Hillion, "The European Union is dead. Long live the European
Union . . . A Commentary on the Accession Treaty 2003" (2004) 29 ELRev 583; A
, "And Then
They Were Twenty-Seven . . . A Legal Appraisal of the Sixth Accession Treaty" (2007) 44 CML Rev 401.
78
Parere della Commissione sulla domanda di adesione dell'Islanda all'Unione europea, COM(2010) 62.
75
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
208
CHRISTOPHE HILLION
La Repubblica di Macedonia, la cui domanda ha ricevuto un parere positivo dalla
Commissione,79 , ma non l'approvazione del Consiglio per l'avvio dei negoziati di
adesione, è stata ufficialmente considerata un "paese candidato" come la Croazia e la
Turchia, che hanno entrambe avviato i negoziati di adesione nell'ottobre 2005.
L'acquisizione di un particolare status da parte di uno Stato candidato dipende quindi
da considerazioni politiche e fluttuanti più che dal soddisfacimento oggettivo di criteri
predeterminati.
La politica di allargamento dell'UE è stata quindi modificata a livello sostanziale e
procedurale dopo il quinto allargamento, tenendo conto delle lezioni apprese durante
e dopo l'allargamento. Ufficialmente realizzati per garantire una migliore preparazione
all'adesione, tali adeguamenti sono stati concepiti anche come modi per rispondere
alle preoccupazioni interne, che in un'Unione allargata sono aumentate quasi
meccanicamente. La riconciliazione tra la necessità di una migliore preparazione dei
candidati e gli interessi degli Stati membri ha paradossalmente portato a una
maggiore imprevedibilità del processo di adesione,80 come dimostra il maggiore
ricorso alla nozione confusa di "capacità di assorbimento/integrazione". In effetti, gli
Stati membri hanno riaffermato la loro influenza non solo sulla condotta, ma anche
sugli aspetti procedurali della politica di allargamento dell'UE, tanto che ci si può
chiedere se le disposizioni del Trattato siano state svuotate della loro sostanza.
(c) Condizioni unilaterali per l'adesione e l'allargamento
Come se il loro controllo sulla procedura del Trattato non fosse sufficiente, gli Stati
membri hanno anche rafforzato la loro presa sull'allargamento dell'Unione a livello
nazionale, in particolare elaborando i loro "requisiti costituzionali" per la ratifica dei
Trattati di adesione.
Ad esempio, nella Costituzione francese è stata introdotta una nuova disposizione
in base alla quale i futuri trattati di adesione devono essere ratificati da un referendum.
Secondo il primo paragrafo del nuovo articolo 88-5 (post-Lisbona):81 Ogni disegno di
legge governativo che autorizzi la ratifica di un trattato di adesione di uno Stato
all'Unione europea sarà sottoposto a referendum dal Presidente della Repubblica". '
L'articolo 88-5 non si applica tuttavia alle adesioni "risultanti da una Conferenza
intergovernativa la cui riunione è stata decisa dal Consiglio europeo prima del 1°
luglio 2004".82 A dimostrazione dell'opportunità politica dell'emendamento
costituzionale francese, lo scopo di questa limitazione all'emendamento costituzionale
era quello di assicurare
79
Parere della Commissione sulla domanda di a d e s i o n e dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia
all'Unione europea, COM(2005) 562.
80
Un'osservazione fatta dal negoziatore croato Drobnjak, quando ha sottolineato che le modifiche al
processo di adesione, in particolare l'introduzione del benchmarking, hanno portato un ulteriore grado di
insicurezza per i candidati; House of Lords Report (n. 42 sopra) pt 200.
81
La presente versione dell'articolo 88, paragrafo 5, è entrata in vigore con l'entrata in vigore del Trattato
di Lisbona, conformemente all'articolo 2 della legge costituzionale n. 2008-103 del 4 febbraio 2008 e
all'articolo 47 della legge costituzionale n. 2008-724 del 23 luglio 2008.
82
Articolo 47 della legge costituzionale n. 2008-724 del 23 luglio 2008.
OUP CORRECTED PROOF - FINAL, 31/1/2011, SPi
ALLARGAMENTO DELL'UE
209
che non avrebbe riguardato il Trattato di adesione con la Croazia, ma si sarebbe
comunque applicato alle ammissioni della Turchia e di altri Paesi successivi.
Il secondo paragrafo dell'articolo 88-5 prevede una possibile eccezione al requisito
del referendum se il Parlamento lo decide, "approvando una mozione adottata in
termini identici in ciascuna Camera con una maggioranza di tre quinti". In questo
caso, il Parlamento può autorizzare l'approvazione del progetto di legge da parte delle
due camere, riunite in Congresso. Per essere approvato, il progetto di legge deve essere
approvato a maggioranza dei tre quinti dei voti espressi.83 La Costituzione francese
consente quindi, in via eccezionale, la ratifica parlamentare dei futuri Trattati di
adesione, ma alla condizione impegnativa che sia sostenuta da una doppia
maggioranza qualificata.
Non è chiaro come il nuovo requisito costituzionale opererebbe nel caso in cui il
Trattato di adesione con la Croazia riguardasse anche un altro Stato, come l'Islanda.
Come tutti gli altri Stati aderenti, tranne la Croazia, l'adesione dell'Islanda risulterebbe
da una CIG la cui riunione verrebbe decisa dopo il 1° luglio 2004. Alla luce del parere
della Commissione sulla candidatura islandese e del grado di preparazione del
Paese, l'Islanda potrebbe concludere i negoziati di adesione più o meno nello stesso
periodo della Croazia. L'UE potrebbe quindi essere tentata, come ha fatto in passato,
di concludere un unico trattato di adesione per i due Stati candidati.84 Il requisito
costituzionale francese avrebbe poi l'effetto di sottoporre a referendum l'intero
Trattato di adesione e quindi anche l'ammissione della Croazia. In ogni caso, che si
tratti di un referendum o di un voto parlamentare specifico, il nuovo requisito
costituzionale francese ai fini dell'articolo 49 TUE,85 , influisce senza dubbio
sull'attuazione della procedura di allargamento dell'UE.86
Gli Stati membri hanno riaffermato il loro controllo anche in altre fasi della
procedura. A seguito della sentenza del Bundesverfassungsgericht sul Trattato di
Lisbona, la legge di ratifica tedesca modificata prevede un maggiore coinvolgimento
del Bundestag nella procedura di ratifica dell'UE.
83
Secondo l'articolo 89, paragrafo 3, un progetto di legge governativo non è sottoposto a referendum
quando il Presidente della Repubblica decide di sottoporlo al Parlamento convocato in Congresso, cioè alla
riunione delle due camere. Per essere approvato, il progetto di legge deve essere approvato con una
maggioranza di tre quinti dei voti espressi.
84
L'unico trattato di adesione concluso con un solo candidato è quello con la Grecia.
85
Su iniziativa del suo Presidente Pompidou, il 23 aprile 1972 la Francia ha indetto un referendum sul
primo allargamento delle Comunità europee: Il 68,32% dei votanti si espresse a favore. La decisione di indire
un referendum si basava essenzialmente su considerazioni di politica interna: il Presidente francese di
centro-destra intendeva dividere la sinistra. I comunisti votarono contro e i socialisti si astennero.
86
Altri Stati membri stanno valutando l'introduzione di requisiti costituzionali specifici, in particolare per
la ratifica dei trattati di adesione, sotto forma di una maggioranza qualificata dei 2/3 in parlamento (ad
esempio, Paesi Bassi: Kamerstukken TK 30874, nn. 1-3). Alcuni Stati membri si sono ispirati al precedente
francese (es.
Austria, si veda il Programma di governo 2007-2020 <http://www.austria.gv.at/DocView.axd?CobId¼19542> a
8). In effetti, il progetto di legge sull'Unione europea discusso nel Regno Unito prevede un requisito referendario (o
per la ratifica da parte del Regno Unito di futuri trattati UE che comportino un trasferimento di poteri dal Regno
Unito all'UE. Il blocco referendario potrebbe riguardare i Trattati di adesione se dovessero includere un tale trasferimento
(vedi Written Ministerial
Dichiarazione del Ministro per l'Europa David Lidington sul disegno di legge sull'Unione europea, 13 settembre
2010, <www.fco.gov. uk/it/news/latest-news/?view¼PressS&id¼22851533>), così come il Trattato di
adesione del 1972 con Danimarca, Irlanda, (Norvegia) e Regno Unito. Prevedeva il trasferimento delle
competenze degli Stati membri nel settore della pesca.
(cfr. capitolo 3 dell'Atto di adesione, [1972] GU L7; come confermato dalla Corte di giustizia europea nelle cause
riunite 3, 4 e 6/76 Kramer [1976] Racc. 1279; causa 804/79 Commissione/Regno Unito [1981] Racc. I-1045).
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210
CHRISTOPHE HILLION
affari.87 In particolare, la legge richiede esplicitamente che il governo tedesco chieda il
parere del Parlamento sull'avvio dei negoziati di adesione.88 Da allora, questo requisito
è stato invocato dal governo tedesco in varie fasi della procedura di allargamento, e
non solo per la decisione specifica di avviare i negoziati di adesione. Lo dimostra
l'episodio della "domanda albanese" di cui sopra, in cui la legge è stata richiamata
prima della decisione di richiedere il parere della Commissione sul richiedente.89
Mentre il governo non è vincolato dal parere del Bundes- tag, nel campo specifico
dell'allargamento le due istituzioni sono esplicitamente invitate a cercare una
posizione comune.90 Se il Parlamento tedesco dovesse dare un parere negativo sulla
questione, l'allargamento dell'UE potrebbe essere bloccato. Tra l'altro, tale richiesta
potrebbe aumentare il potere contrattuale della Germania, che a sua volta potrebbe
ispirare altri Stati membri a mettere in campo requisiti interni simili.91
La nazionalizzazione strisciante dell'allargamento, esemplificata da questi due
sviluppi giuridici, è anche caratterizzata dal crescente impatto delle questioni bilaterali
sul processo di adesione. Ad esempio, il processo di adesione della Croazia è stato
ritardato a causa della disputa sui confini con la Slovenia. Un altro caso è la questione
del nome tra la Grecia e l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, che ha impedito
l'apertura dei negoziati di adesione con quest'ultima, nonostante la raccomandazione
favorevole della Commissione. Allo stesso modo, l'avvio dei negoziati di adesione con
l'Islanda è stato bloccato a causa della disputa in corso con i Paesi Bassi e il Regno
Unito sul sistema Icesave. Mentre non è stato possibile aprire diversi capitoli di
adesione con la Turchia, a causa del contenzioso in corso con Cipro.
L'allargamento viene quindi dirottato da alcuni Stati membri dell'UE che utilizzano
il loro potere relativo nei confronti dei Paesi candidati per risolvere questioni bilaterali
a loro vantaggio.92
87
Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der
Europäischen
Union
(EuZBBG),
disponibile
su
<http://www.gesetze-iminternet.de/euzbbg/BJNR031100993. html> (modificato il 22 settembre 2009). Prima della sentenza, il
Bundestag aveva già proposto al governo tedesco di chiedere la sua approvazione prima dell'avvio di nuovi
negoziati di adesione, come ricordato nel Rapporto della Camera dei Lord (sopra n. 42).
88
§ 3(1)2 EuZBBG.
89
L'impatto della nuova legge tedesca sul processo di allargamento è stato tanto più tangibile in quanto la
consultazione del Bundestag richiede la traduzione di documenti di base rilevanti, in particolare le relazioni
della Commissione, per lo più scritte in inglese. Va tuttavia notato che il § 9(1) dell'EuZBBG stabilisce che il
coinvolgimento del Bundestag non deve ostacolare il processo decisionale dell'UE.
90
Ciò è previsto dal § 10(2) EUZBBG, che stabilisce anche che la Bundesregierung ha il diritto di prendere
una decisione che contraddice la posizione del Bundestag per "importanti motivi di politica estera o di
integrazione". Entrambe le istituzioni possono rivolgersi al Bundesverfassungsgericht, nel caso in cui ritengano che
i loro diritti siano stati violati dall'altra istituzione ("Organstreitverfahren", stabilito in dettaglio nel
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, §§ 13 No5 e seguenti). Sono in debito con Thomas Ackermann e Jens-Uwe
Franck per la spiegazione di questi diversi punti.
91
Si veda ad esempio R Putnam, "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games"
(1988) 42 International Organization 427.
92
Nel suo documento strategico del 2009, la Commissione ha fatto specifico riferimento alla tendenza
delle questioni bilaterali a ostacolare il processo di allargamento (cfr. COM(2009) 533, 6). Non sorprende
che gli Stati membri non abbiano dato seguito a questa problematica, come suggerito dalle conclusioni del
successivo Consiglio Affari generali (17217/2009, 7 dicembre 2009) e del Consiglio europeo (conclusioni, 1011 dicembre 2009). Il problema non è destinato a scomparire, soprattutto in vista della progressiva adesione
dei Paesi dei Balcani occidentali, molti dei quali hanno dispute irrisolte con i loro vicini. Ad esempio, nel
2010 la Macedonia è l'unico Stato della regione con confini completamente delimitati. La Commissione ha
ribadito la sua preoccupazione nel documento strategico 2010-2011 (cfr. COM(2010) 660, 11).
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ALLARGAMENTO DELL'UE
211
Ma, cosa forse ancora più preoccupante, la nazionalizzazione della procedura di
allargamento dell'UE si è tradotta anche nel fatto che gli Stati membri hanno
temperato i fondamenti dell'integrazione con le preoccupazioni interne.
Un'illustrazione lampante di questo fenomeno si trova nel quadro negoziale dell'UE
per la Turchia.93 Esso prevede che il Trattato di adesione possa includere clausole di
salvaguardia permanenti, in particolare per quanto riguarda la circolazione delle
persone, le politiche agricole e strutturali. Come è stato suggerito altrove, tali clausole
metterebbero a rischio il funzionamento del mercato interno. Più in generale,
potrebbero colpire le "fondamenta stesse" dell'ordinamento giuridico dell'UE,94 e in
particolare il principio di uguaglianza dei cittadini dell'UE e degli Stati.95
Quella che finora si è sviluppata come la politica più integrata dell'UE è quindi
sempre più ostaggio delle considerazioni interne degli Stati membri. Più in generale,
questa tendenza mette in luce una tensione tra il comportamento nazionale e il diritto
primario dell'UE, sollevando il problema di preservare l'efficacia di quest'ultimo da
un'eccessiva ingerenza degli Stati membri.
2. COSTITUZIONALIZZAR E L' ALLARGAMENTO DELL'UE?
Se da un lato gli Stati membri hanno tentato di riaffermare il proprio controllo
sull'allargamento dell'UE, dall'altro hanno deciso di codificare nel diritto primario
diverse pratiche ad hoc sviluppate in particolare dopo Copenaghen (a). La
legalizzazione delle pratiche istituzionali del passato rafforza l'idea che la procedura di
allargamento, nonostante le sue caratteristiche intergovernative, sia una procedura
basata sul diritto dell'UE e regolata dai principi fondamentali che sono alla base
dell'ordinamento giuridico dell'UE (b).
(a) Progressiva codificazione della prassi istituzionale
Le recenti riforme del Trattato hanno incluso revisioni delle disposizioni
sull'allargamento, per lo più sotto forma di codifica di pratiche passate. Ad esempio, i
criteri di adesione aggiuntivi sviluppati dal Consiglio europeo sono stati in parte
tradotti in disposizioni del Trattato. Il consolidamento è iniziato con il Trattato di
Amsterdam, che ha introdotto il requisito esplicito del rispetto da parte del candidato
dei principi enunciati nell'ex articolo 6(1) dell'UE, ovvero libertà, democrazia, rispetto
dei diritti umani e delle libertà fondamentali e Stato di diritto.
Il defunto Trattato costituzionale e il Trattato di Lisbona sono andati oltre. Secondo
l'articolo 49 del TUE, l'ammissibilità è ora subordinata al rispetto dei "valori di cui
all'articolo 2" del TUE, che contiene un elenco più elaborato rispetto all'ex articolo 6,
paragrafo 1, del TUE:
93
Quadro negoziale, 3 ottobre 2005.
Cause riunite C-402/05 P e C-415/05 P Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e
Commissione [2008] Racc. I-6351 a [282] e [304], parere 1/91 SEE [1991] Racc. I-6079 a [35] e [71]. Inoltre:
C Hillion, "Negotiating Turkey's membership to the European Union-Can Member States do as they please?
(2007) 3 ECL Rev 269.
95
Causa 231/78 Commissione/Regno Unito [1979] Racc. 1447, [9]. Questo principio di uguaglianza è
sancito dall'articolo 4, paragrafo 2, del TUE.
94
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212
CHRISTOPHE HILLION
. . rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di
diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze.
Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società in cui prevalgono il pluralismo, la non
discriminazione, la tolleranza, la giustizia, la solidarietà e l'uguaglianza tra donne e uomini.
Inoltre, la procedura di Lisbona prevede che il richiedente sia ammissibile se si
impegna anche a promuovere tali valori. Questo requisito legale aggiuntivo e alquanto
ambiguo indica un'attenta verifica del curriculum del candidato nella promozione dei
valori. Sembrando codificare il consolidato controllo dell'UE sulla conformità dei
candidati ai principi fondamentali alla base dell'ordinamento giuridico dell'UE, le
nuove disposizioni dell'articolo 49 del TUE possono anche cristallizzare l'abitudine
del Consiglio di valutare preventivamente l'opportunità di una candidatura facendo
riferimento a un ampio spettro di principi, cioè prima che la Commissione e il
Parlamento abbiano avuto la possibilità di esporre formalmente le loro opinioni. Allo
stesso tempo, il Trattato di Lisbona codifica la capacità del Consiglio europeo di
modificare la procedura di allargamento. L'articolo 49 rivisto del TUE stabilisce che "si
tiene conto delle condizioni di ammissibilità concordate dal Consiglio europeo".
Mentre alcuni Stati membri intendevano semplicemente includere un riferimento ai
criteri di Copenaghen, l'ampia formulazione del Trattato apre invece la possibilità di
modificare le condizioni di ammissibilità, conferendo così formalmente al Consiglio
europeo la facoltà di modificare le condizioni di ammissibilità.
con il potere di modificare la procedura del Trattato, ossia un potere legislativo primario.
In mancanza di una codificazione completa delle regole sostanziali e procedurali
dell'allargamento post-Copenaghen,96 la versione di Lisbona dell'articolo 49 del TUE
contribuisce a consolidare le abitudini del passato.97 Sebbene, di per sé, la
legalizzazione dovrebbe comportare una maggiore oggettività e prevedibilità del
processo, la codificazione ha paradossalmente aumentato la flessibilità e l'adattabilità
della procedura. Infatti, il potere codificato del Consiglio europeo di modificare a
piacimento le condizioni di ammissibilità potrebbe portare a un inasprimento delle
condizioni di ingresso, rafforzando così la discrepanza tra condizioni di adesione e
obblighi di appartenenza. Ci si chiede quindi se questi sviluppi costituzionali denotino
una discrezionalità illimitata per le autorità coinvolte nella procedura.
(b) Inserimento dell'allargamento nel quadro giuridico dell'UE
Come suggerito in precedenza, la concezione originaria della procedura di
allargamento e la sua prima attuazione erano intrise di stato-centrismo. Basata
essenzialmente su meccanismi intergovernativi, che comportano la conclusione di un
trattato internazionale in grado di modificare il diritto primario dell'UE, la procedura
è stata spesso collocata ai margini dell'ordinamento giuridico dell'UE, se non
addirittura al di fuori della portata delle sue norme e dei suoi principi. La Corte si è
limitata a
96
C Hillion, "L'allargamento dell'Unione europea: The discrepancy between Accession conditionality and
membership obligations" (2004) 27 Fordham Int'l LJ 715.
97
Anche i poteri acquisiti dalla Commissione nel contesto dell'allargamento sono stati legalmente
approvati. Nelle discussioni riguardanti il nuovo Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza e il Servizio per l'azione esterna da esso diretto, è stato deciso che il portafoglio dell'allargamento
sarebbe rimasto parte del mandato della Commissione, cioè al di fuori di quello dell'AR e del SEAE; si veda
ad esempio la decisione del Consiglio (2010/427/UE) che stabilisce l'organizzazione e il funzionamento del
Servizio europeo per l'azione esterna (GUUE [2010] L201/30).
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ALLARGAMENTO DELL'UE
213
L'atteggiamento della Corte nei confronti delle disposizioni sull'allargamento,
suggerito nella sentenza Mattheus/Doego,98 è stato presentato come un riconoscimento
giudiziario del fatto che l'allargamento è essenzialmente un processo politico,
all'interno del quale le autorità decisionali godono di un'ampia discrezionalità nel
definire le condizioni di adesione. È stato inoltre affermato che la sentenza potrebbe
essere vista come un esempio dello sviluppo della "dottrina delle questioni politiche"
della Corte.99
Senza entrare nel dibattito su questo punto, basterà citare brevemente tre elementi
che avvalorano l'idea che, nonostante le sue caratteristiche intergovernative,
l'allargamento è inserito nel quadro giuridico dell'Unione e, in quanto tale,
disciplinato dalle norme comunitarie.
In primo luogo, l'uso nell'articolo 49 del TUE dell'espressione "Stati membri"
anziché "Alte Parti Contraenti", come nell'articolo 1 del TUE, indica che nel
partecipare all'allargamento dell'Unione, i 27 Stati non agiscono come Stati a sé stanti,
ma nel contesto dell'ordinamento giuridico dell'UE.100
In secondo luogo, la sentenza Mattheus della Corte potrebbe essere letta in modo
da sostenere la tesi che gli Stati membri e le istituzioni, agendo nel contesto della
procedura di allargamento, non godono di una discrezionalità illimitata. Secondo la
Corte, le disposizioni sull'allargamento stabiliscono "una procedura precisa che
prevede limiti ben definiti per l'ammissione di nuovi Stati membri" (corsivo aggiunto).
Sebbene la Corte non abbia specificato quali siano questi limiti, l'ampia fraseologia
della parte pertinente della sentenza suggerisce che essi possono essere situati nella
procedura di allargamento stessa, ma possono anche derivare da altre parti del diritto
primario dell'UE più in generale.101
In terzo luogo, il riconoscimento da parte del Trattato della giurisdizione della
Corte sulla procedura di allargamento comporta intrinsecamente che quest'ultima non
sia immune dall'applicazione di norme giuridiche. Tale giurisdizione era già stata
riconosciuta nei trattati istitutivi delle Comunità, senza alcuna particolare restrizione
esplicita. L'istituzione di
98
Caso 93/78 Mattheus (sopra n. 67).
H Rasmussen, On Law and Policy in the European Court of Justice (Martinus Nijhoff, 1986) 487-488;
cfr. U Becker, "EU-Enlargements and Limits to Amendments of the EC Treaty" (2001) 15 Jean Monnet
Working Paper, disponibile su <http://www.jeanmonnetprogram.org>, pt VI; e S Douglas-Scott,
Constitutional Law of the European Union (Longman, 2002) 238.
100
U Everling, "Zur Stellung der Mitgliedstaaten der Europäischen Union als "Herren der Verträge"" in U
Beyerlin et al, Recht zwischen Umbruch und Bewahrung-Festschrift für Rudolf Bernhardt (Springer, 1995)
1161, 1176.
101
Pertanto, i limiti applicabili alla procedura potrebbero derivare dai "fondamenti stessi della Comunità",
che la Corte di giustizia ha sottolineato nella sentenza Kadi (cause C-402/05 P e C-415/05 P, Kadi e Al
Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, Racc. 2008, pag. I-6351, punti 282 e 304) e nel
primo parere SEE (parere 1/91, Racc. 1991, pag, [35] e [71], nonché dai principi generali del diritto
dell'Unione, quali l'uguaglianza, la proporzionalità, la tutela del legittimo affidamento (per ulteriori
informazioni si veda: T Tridimas, The General Principles of the EU Law (Oxford University Press, 2006); P
Craig, EU Administrative Law (Oxford University Press, 2006)). Inoltre, tali limiti possono derivare dalle
norme di organizzazioni regionali come la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, in particolare una volta che l'Unione ha aderito alla Convenzione (come previsto
dall'articolo 6, paragrafo 2, del TUE), e dal diritto internazionale (ad esempio la Convenzione di Vienna sul
diritto dei trattati), in particolare alla luce dell'insistenza, nel Trattato di Lisbona, sul rispetto da parte
dell'Unione dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale (articolo 21 del TUE). Si
veda anche: J L da Cruz Vilaça e N Piçarra, "Y a-t-il des limites matérielles à la révision des traités instituant
les Communautés européennes? ' (1993) 29 Cahiers Dr Euro 3.
99
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214
CHRISTOPHE HILLION
L'articolo L dell'UE ha chiarito che la Corte aveva una giurisdizione illimitata sulle
disposizioni finali del Trattato, compreso l'articolo O dell'UE. L'articolo L dell'UE ha
chiarito che la Corte aveva una giurisdizione illimitata sulle disposizioni finali del
Trattato, che includevano l'articolo O dell'UE. Nell'ambito della deroga di Lisbona,
l'articolo 49 TUE è ugualmente soggetto alla giurisdizione della Corte, come previsto
dall'articolo 19 TUE e dall'articolo 275 TFUE. In linea di principio, quindi, la Corte di
giustizia dell'Unione europea deve garantire che nell'interpretazione e
nell'applicazione delle disposizioni dell'articolo 49 TUE venga rispettata la legge.102
Se, come si suggerisce, la procedura di allargamento dell'UE non è immune
dall'applicazione delle norme e dei principi alla base dell'ordinamento giuridico
dell'UE e dal controllo giurisdizionale della Corte di giustizia, può valere la pena di
speculare brevemente sulle possibili forme che tale controllo potrebbe assumere. In
particolare, esistono strumenti giudiziari per affrontare la nazionalizzazione strisciante
della politica di allargamento dell'UE e per preservare l'integrità della procedura di
allargamento prevista dal Trattato?
Si potrebbero ipotizzare due strade. In primo luogo, l'annullamento di una delle
numerose decisioni del Consiglio adottate in relazione all'allargamento potrebbe
essere richiesto sulla base dell'articolo 263 TUE, in caso di violazione dei "limiti ben
definiti" a cui la Corte ha fatto riferimento nella causa Mattheus. Una decisione del
Consiglio potrebbe quindi essere impugnata per il mancato rispetto di uno dei
requisiti procedurali essenziali di cui all'articolo 49 TUE. Ad esempio, il Parlamento
europeo potrebbe essere tentato di impugnare il rifiuto del Consiglio di prendere in
considerazione una domanda di uno Stato europeo, sostenendo che il Trattato gli
conferisce il diritto di dare il proprio consenso prima che il Consiglio decida in tal
senso. In effetti, le tattiche dilatorie del Consiglio volte a rinviare indefinitamente
l'invito ad avviare la procedura, come nell'episodio albanese di cui sopra, potrebbero
essere affrontate con un'azione volta ad accertare un'omissione, sulla base dell'articolo
265 del TFUE.
Ma l'azione di annullamento potrebbe essere avviata anche in caso di violazione dei
limiti sostanziali dell'articolo 49 TUE o di altri requisiti sostanziali derivanti dal
Trattato. Ad esempio, se un accordo negoziato e concluso ai sensi dell'articolo 49 TUE
non offrisse la piena adesione agli Stati aderenti, in considerazione delle limitazioni
permanenti all'applicazione delle libertà fondamentali che conterrebbe, si potrebbe
sostenere che il trattato non si qualifica come trattato di adesione, ma equivale invece
a un accordo esterno di forma avanzata. La base giuridica della negoziazione e della
conclusione dell'accordo dovrebbe quindi essere modificata, così come la procedura.
In alternativa, l'accordo dovrebbe essere rinegoziato in modo da garantirne la
compatibilità con i requisiti sostanziali dell'adesione.
102
Sulla giurisdizione della Corte in relazione all'allargamento, si veda anche il parere dell'AG Lenz nelle
cause riunite C-31 e 35/86 LAISA e altri/Consiglio, Racc. 1988, pag. Resta da vedere se e come tale
giurisdizione sarà esercitata in pratica. A questo proposito, si può notare che nella causa Coyle v Smith, la
Corte Suprema degli Stati Uniti è stata chiamata a pronunciarsi sulle condizioni di ammissione di uno Stato
(nella fattispecie, l'Oklahoma) all'Unione. La giurisdizione della Corte è stata messa in discussione in quanto
il potere del Congresso di ammettere nuovi Stati è un potere politico incontrollabile dai tribunali. La Corte
Suprema non si lasciò impressionare da ciò che sapeva di dottrina delle questioni politiche e si occupò del
merito del caso; cfr. Coyle v Smith, (1911) 221 US 559. Si ringrazia il dottor Jacco Bomhoff per la
segnalazione.
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ALLARGAMENTO DELL'UE
215
Ad esempio, se il trattato di adesione con la Turchia dovesse includere clausole di
salvaguardia permanenti in materia di circolazione delle persone, politiche regionali e
agricole, si potrebbe sostenere che il trattato in questione non offrirebbe alla Turchia
una piena adesione, ma sarebbe invece un "partenariato privilegiato" come auspicato
da diversi Stati membri.103 La scelta della base giuridica per la conclusione dell'accordo
non potrebbe quindi essere l'articolo 49 del TUE, bensì l'articolo 216 e/o l'articolo 8
del TUE (base giuridica sostanziale) insieme all'articolo 218 del TFUE (base giuridica
procedurale). In questo senso, il suggerimento (talvolta avanzato da alcuni politici
degli Stati membri) che i negoziati in corso con la Turchia possano portare a un tale
partenariato privilegiato si basa sull'erroneo presupposto che la procedura dell'articolo
49 TUE possa essere utilizzata a questo scopo.
In secondo luogo, la Corte potrebbe essere invitata, in particolare dalla
Commissione, a garantire il rispetto, da parte delle "autorità di cui all'... all'articolo [49
TUE]",104 all'obbligo di leale cooperazione sancito dall'articolo 4, paragrafo 3, TUE. In
particolare, la Corte potrebbe essere invitata a sanzionare le azioni o le omissioni degli
Stati membri o delle istituzioni (ad esempio il Consiglio),105 che metterebbero a rischio
il raggiungimento dell'obiettivo dell'Unione di allargarsi a uno Stato la cui prospettiva
di adesione sia stata riconosciuta dal Consiglio europeo e con il quale siano stati
avviati i negoziati di adesione. L'efficacia della procedura per il raggiungimento di tale
obiettivo, ossia l'articolo 49 del TUE, deve essere garantita, per cui misure a livello UE
o nazionale che rendessero impossibile il funzionamento pratico di tali disposizioni
metterebbero probabilmente a rischio il raggiungimento degli obiettivi dell'Unione,106
in violazione dell'articolo 4, paragrafo 3, del TUE.
D. CONCLUSIONE
Inizialmente previsto come una procedura guidata dagli Stati membri, l'allargamento è
diventato una politica di "costruzione dello Stato membro" che comporta un ruolo
significativo per le istituzioni dell'UE, in particolare per la Commissione. Tuttavia, di
recente gli Stati membri hanno riaffermato il loro controllo su questa politica,
percepita come eccessiva e troppo veloce.107 Hanno quindi moltiplicato i casi di
decisioni unanimi nella conduzione della procedura e hanno elaborato nuovi requisiti
legali a livello nazionale. Inoltre, hanno sempre più strumentalizzato la prospettiva di
adesione di Stati terzi per promuovere gli interessi nazionali.
103
Cfr. Accordo di coalizione (n. 55) 166-167.
Causa 93/78 Mattheus contro Doego (n. 67).
105
Articolo 13, paragrafi 1 e 2, del TUE.
106
L'allargamento in generale sembra rimanere uno degli obiettivi dell'Unione. Il preambolo del TFUE fa
ancora riferimento all'appello degli Stati membri agli altri popoli d'Europa, mentre la procedura specifica
per l'allargamento non è stata del tutto eliminata. Si potrebbe infatti sostenere, utilizzando la giurisprudenza
della Corte esposta al punto [226] della sentenza Kadi, che l'articolo 49 del TUE è l'espressione di un
"obiettivo di fondo implicito" dell'UE in materia di allargamento; si vedano le cause riunite C-402/05 P e C415/05 P Kadi (n. 104 sopra).
107
D Vaughan-Whitehead, 'L'élargissement de l'Union Européenne: une fuite en avant? ' Notre Europe
Documento programmatico n. 5, settembre 2003.
104
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A differenza della maggior parte delle politiche trattate in questo volume,
l'evoluzione delle norme sull'allargamento non è stata plasmata dall'intervento
giudiziario. Sebbene la giurisdizione della Corte di giustizia sia riconosciuta dal
Trattato, le disposizioni sull'adesione all'UE sono state appena sfiorate dalla
giurisprudenza, lasciando la loro interpretazione e attuazione alla creatività politica.
La conseguente libertà di cui godono gli Stati membri, se abusata, potrebbe svuotare la
procedura dell'UE di gran parte della sua efficacia, se non della sua ragion d'essere. In
un'Unione basata sullo Stato di diritto, tale discrezionalità politica dovrebbe quindi
essere temperata da una supervisione giudiziaria, per garantire che il fait du prince
non prevalga.