Diplomado Básico en Políticas Públicas y Género III Promoción Guía 3.¿Qué es Política Pública con Perspectiva de Género? Políticas Públicas de Igualdad de Género Material pedagógico Autora del texto Principal: Dra. Evangelina García Prince 2013 Objetivo de la Guía: Que las y los participantes incorporen conceptos sobre los principales
enfoques relacionados con las políticas públicas de igualdad, así como su origen, evolución y
panorama actual en la era postbeijing. Los derechos patrimoniales de esta guía pertenecen a la FLACSO, Sede México y los derechos de autor a la persona que elabora el contenido. No citar ni reproducir, bajo ninguna circunstancia, sin permiso de las instancias mencionadas.
Índice de contenidos
PRIMER MÓDULO : Las mujeres y la desigualdad .............................................................. 3
1.1.Una ojeada a algunos rasgos sobresalientes de la situación de las mujeres ........ 3
1.2. Porqué incorporar a las mujeres a las iniciativas de desarrollo en igualdad con los
varones. .................................................................................................................................. 8
1.3.Consecuencias de la exclusión de las mujeres de los procesos de desarrollo ... 11
1.4.Ámbitos de las principales desigualdades económicas, sociales y políticas entre
las mujeres y los hombres ................................................................................................. 14
1. 5.Las mujeres en las estrategias de desarrollo ........................................................... 15
SEGUNDO MÓDULO: El origen y evolución de las políticas dirigidas al logro de la
igualdad .................................................................................................................................... 17
2.1.Antecedentes de las políticas de igualdad ................................................................ 17
2.2. Los enfoques originados en la doctrina de la “atención al adelanto (o avance) de
las mujeres” ......................................................................................................................... 18
TERCER MÓDULO: Sentidos del término igualdad y su aplicación a las políticas publicas
................................................................................................................................................... 23
3.1. Formas de interpretar el término igualdad ............................................................... 23
3.1.1. La igualdad como principio .................................................................................... 25
3.1.2. La igualdad como concepto .................................................................................... 26
3.1.3. La igualdad como derecho ...................................................................................... 28
3.2. Las dimensiones que nos permiten comprender el sentido actual del concepto de
igualdad ................................................................................................................................ 28
3.3. Otros principios y dimensiones a considerar en el significado de la igualdad ... 33
3.3.1. Igualdad de derecho o de jure e igualdad real o de facto ...................................... 35
3.3.2. Igualdad de oportunidades, trato equivalente e igualdad de resultados ............... 36
3.4. Posibles distorsiones………………………………………………………………... … 41
CUARTO MÓDULO: Políticas públicas de igualdad ........................................................... 42
4.1. Exigencias básicas de los procedimientos de formulación y análisis de políticas
públicas ................................................................................................................................ 42
4.2. Políticas de Igualdad en la era postbeijing ............................................................... 45
4.2.1. El porque de la existencia de las políticas de igualdad .......................................... 45
4.2.2. Políticas de igualdad y políticas de equidad ........................................................... 46
4.2.3.Los diversos tipos de políticas dirigidas al logro de la igualdad.............................. 51
4.2.4. Tres criterios indispensables en el diseño y ejecución de las políticas de igualdad56
4.2.5.Políticas de Igualdad y mainstreaming o transversalidad de la igualdad de género61
4.3. Balance de la situación de las políticas de igualdad en América Latina y El Caribe
................................................................................................................................................... 63
Bibliografía ............................................................................................................................... 68
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PRIMER MÓDULO : Las mujeres y la desigualdad
1.1.Una ojeada a algunos rasgos sobresalientes de la situación de las mujeres
Uno de los estudios más completos que se ha realizado sobre la relación existente entre el
avance de las mujeres y los niveles de desarrollo de las sociedades, es uno de los trabajos
clásicos del Banco Mundial, titulado,"Engendering Development", (2001) donde se afirma, a
través de una investigación multidisciplinar en alrededor de cien países, que la mayoría de los
gobiernos no están todavía conscientes del beneficio social general que se deriva de una
adecuada e igualitaria atención a las necesidades e intereses de las mujeres.
La investigación duró dos años y ha convertido al informe Engendering Development en el
análisis sistemático más extenso que se conozca hasta el momento sobre la relación entre
género y progreso económico en los países en desarrollo. El informe señala que el crecimiento
económico hace más pequeña la brecha entre los géneros y crea un círculo virtuoso.
Sin embargo los hechos han continuado demostrando el poco caso que se hace en una
considerable proporción de países a estas demostraciones. En efecto, en el Índice de
Desarrollo Humano, IDH, que publica anualmente el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, PNUD, muestra que el IDH de las mujeres es menor que el de los hombres y esto
tiene que ver con hechos contundentes que ofrecen las estadísticas, tales como que sólo sean
poseedoras de menos del 10% de la riqueza total del planeta; ocupen menos del 5% de los
más altos puestos de decisión política; que las desigualdades en materia de matrícula escolar,
si bien en los últimos 15 años se ha reducido la brecha de género en muchos países, las cifras
aún favorecen a los varones y esto, pese a que haya que reconocer que la educación es una
de las áreas donde las mujeres han logrado el mayor avance. En 2007, las niñas ya
representaban el 54 por ciento de la población del mundo que no recibe enseñanza formal, un
porcentaje que puede aumentar en los casos cuando los hogares enfrentan pérdida de
ingresos. En estos últimos tiempos, en Pakistán, por ejemplo, los gobernantes talibanes han
prohibido y castigan con la muerte la desobediencia a la norma de que las niñas no pueden
recibir educación.
En América Latina y El Caribe es especialmente notable el incremento de la matrícula de las
niñas y mujeres en todos los niveles del sistema educativo, superando en algunos casos el de
los varones, sobre todo en Educación Superior, como es el caso, por ejemplo, de Panamá. Pero
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la CEPAL (2010) ha señalado lo siguiente:
“Sin embargo, se constata que este logro educativo no se ha traducido en
un aumento equivalente en los ingresos ni en la calidad del empleo al que
acceden las mujeres. De este modo, se verifica que en todos los países un
mayor nivel educativo no se refleja en la reducción de las brechas salariales.
De hecho, las mujeres con menor educación perciben a nivel regional el
equivalente a un 68% del ingreso masculino, mientras que la relación de
ingresos de las mujeres con un nivel educativo mayor (de 13 años o más)
es solo de un 69%. Por lo tanto, parecería que en los tramos educativos
medios las mujeres alcanzan la mejor condición y esta es sólo de un 72%
con respecto al ingreso masculino.”
Se señala que las mujeres a escala
mundial son una tercera parte de la
población que se reconoce como
económicamente
activa.
Este
concepto, de cierta manera, contiene
un sesgo que invisibiliza los aportes
efectivos que realizan las mujeres a
la producción económica: por una
parte ocupaciones cuya contribución
no ingresa en los cómputos oficiales
por ser en gran medida actividades
productivas no asalariadas; y, por
otra parte, se niega totalmente el
carácter y contribución contabilizable
y no calculada, ni tomada en cuenta,
que representa la economía del cuidado.
“La OIT informa de que de los tres mil millones de las personas con empleo en
todo el mundo, algo más del 40 por ciento son mujeres. Si bien la pérdida de
empleo entre los varones ha sido más rápida que entre las mujeres, datos más
recientes indican que la tasa de pérdida de empleo entre las mujeres
probablemente siga creciendo, por lo que podría llegar a ser hasta del 7,4 por
ciento en 2009, en comparación con el siete por ciento para los varones. Hasta
unos 22 millones de mujeres podrían perder su empleo, poniendo en riesgo así los
logros en materia de igualdad de género obtenidos tanto en el hogar como en el
trabajo.” (Alberdi, 2009).
En nuestra región la participación en la PEA se ha incrementado dramáticamente en los últimos
30 años como resultado de los avances en materia educativa. Sin embargo está muy lejos de
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igualar a la de los hombres y las diferencias son significativas en las proporciones en las zonas
rurales y urbanas.
La recopilación de estudios en los que se mide la carga de trabajo total
(remunerado y no remunerado) de hombres y mujeres en varios países de la
región revela un mismo modelo en todos los países que disponen de
información10. Si bien el número de horas absoluto que mujeres y hombres
dedican al trabajo doméstico no remunerado y al trabajo remunerado puede variar
ampliamente de un país a otro, se observan dos tendencias fundamentales: i) en
todos los casos, el tiempo de trabajo total es mayor para las mujeres que para los
hombres y ii) en todos los casos, las mujeres son quienes dedican la mayor parte
de su tiempo al trabajo no remunerado. (CEPAL, 2010)
Por otra parte, pese al incremento que se ha venido observando en la participación política de
las mujeres en posiciones de poder, son la décima parte de las posiciones parlamentarias en el
mundo y una vigésima parte de quienes ocupan posiciones en gabinetes ministeriales. En
materia política, las mujeres mantienen una grave sub-representación en los cargos de elección
popular a todos los niveles. En la región la elección de 5 mujeres a la Presidencia no ha
significado un cambio importante en la presencia de las mujeres como colectivo en las
posiciones de toma de decisiones, pese a ser la región con mayor proporción promedio en
acceso de las mujeres a cargos legislativos.
Al examinar su presencia en los partidos
políticos, encontramos que la inclusión
subordinada es una realidad:
Partidos
Políticos
Del billón y un tercio de personas (1.3
billones) que viven en absoluta pobreza
en el mundo, más de dos tercios son
mujeres. Cerca de un tercio de la
población
femenina
del
mundo
ha
presentado denuncias de haber sido
objeto de abuso sexual durante su niñez o adolescencia, y cerca de la mitad de las mujeres que
viven con una pareja establemente, reportan haber sido víctimas de violencia doméstica.
Además en los países subdesarrollados el 40% de la población femenina es analfabeta.
A pesar de los progresos alcanzados, las mujeres aún tienen menos control que los hombres
sobre los recursos fundamentales.
5
“En Surasia, las mujeres sólo estudian la mitad de años que los hombres, y las
tasas de matriculación femenina en la escuela secundaria constituyen tan sólo dos
tercios de las tasas masculinas. El control de las tierras y otras formas de capital
es también altamente inequitativo. En América Latina la mayoría de cabezas de
familia que son mujeres en las áreas rurales, o no tienen tierras o poseen
pequeñas parcelas fragmentadas de propiedad. Lo mismo ocurre en el África
Subsahariana, donde las mujeres son las mayores productoras de cultivos de
alimentos. A lo largo del mundo en desarrollo, las empresas dirigidas por mujeres
a menudo están descapitalizadas, tienen menor acceso a crédito y usan menores
ingresos y maquinaria que las empresas dirigidas por hombres.” (Querol, 2000)
El impacto de la globalización en la mano de obra femenina ha sido muy importante. Los
estudios de las dos últimas décadas reflejan que las mujeres han incrementado
significativamente su presencia en el empleo remunerado, pero esto no ha significado menor
discriminación. En realidad representan un elevado porcentaje de la subcontratación del sector
no estructurado de la economía y tienden a ser la mayoría de las personas que son contratadas
para trabajo en el hogar, lo cual incrementa sus cargas de esfuerzos en condiciones
generalmente mal remuneradas y en empleos precarios. De hecho los cálculos sobre trabajo no
remunerado muestran que las mujeres son el grueso de estos grupos. Incluso en países del
mundo desarrollado, donde se han creado legislaciones que permiten a los hombres
trabajadores tomar permisos de paternidad, jornadas parciales y otras medidas similares que
les facilitarían compartir las tareas domésticas, los hombres no hacen uso de estas capacidades.
Los cómputos demuestran que aún en esos países las jornadas de trabajo reproductivo de las
mujeres siguen siendo mayores que las de los hombres, lo cual las coloca en clara situación de
desventaja competitiva para otras actividades de desarrollo personal y social. (PNUD IDH,
1999). De hecho son las mujeres quienes sostienen la economía invisible.
Las situaciones anotadas reducen la posibilidad real de que las mujeres puedan decidir sobre
asuntos sustantivos de su propia familia tales como el tamaño de la misma, la distribución y
localización de los recursos y los criterios de bienestar, todo lo cual afecta el conjunto del grupo
familiar. “La falta de control de los recursos también quiere decir que las mujeres son más
vulnerables a la hora de afrontar crisis familiares y personales.”
Sigue siendo muy inequitativo el control de los bienes de capital, incluyendo la tierra y otras
formas de capital. En América Latina la mayoría de cabezas de familia son mujeres en las áreas
rurales y gran parte de las áreas urbano marginales. De ellas, las que viven en el área rural no
poseen la tierra y si son propietarias su patrimonio está en micro parcelas fragmentadas. Es
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común en todas las regiones que las empresas dirigidas por mujeres frecuentemente estén
descapitalizadas y tengan menos oportunidades de acceder a crédito y tecnología que las
empresas con dirección masculina.
La Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del Caribe elaboró a principios del 2001 un
manifiesto sobre Ciudadanía de las mujeres y los Derechos relativos a la Salud,
(REDDESALUD, 2001) que recogió información concreta de la situación de las mujeres en el
mundo con respecto a las cuestiones de salud . Algunos de los datos que se ofreció fueron los
siguientes:
A escala global, las mujeres entre 15 y 19 años dan a luz aproximadamente a 17 millones de
niños. Se calcula que 150 millones de mujeres de los países en desarrollo preferirían planificar
el número de hijos/as pero no usan métodos anticonceptivos, y otros 350 millones no tienen
acceso a métodos anticonceptivos eficaces. En los países desarrollados el riesgo de las
mujeres de morir a lo largo de la vida por causas relacionadas al embarazo o parto es de sólo 1
en 2125 (1 mujer en riesgo de morir por cada 2,125 mujeres). Ese riesgo es 33 veces superior de 1 en 65- en las mujeres de países en desarrollo. La probabilidad de que una mujer muera
por complicaciones durante el embarazo, parto o aborto en condiciones de riesgo a lo largo de
su vida en América Latina y el Caribe es de 1 en 150.
A escala mundial, mueren al año 515 mil mujeres por causas maternas, y el 99% de esas
muertes ocurre en países en desarrollo. Sin embargo, la atención adecuada en el embarazo y
parto son las intervenciones más eficaces en función de los costos para mejorar la salud
materna y del recién nacido. No obstante, en el mundo en desarrollo, unos 45 millones de
mujeres no reciben atención prenatal y 60 millones de nacimientos ocurren sin asistencia de
personal capacitado. La organización regional que ofrece estos datos estima que la mortalidad
materna se considera uno de los indicadores más claros de la inequidad en salud.
Ha habido avances considerables en las dos últimas décadas: la expectativa de vida de las
mujeres se ha incrementado mucho más rápidamente que la de los hombres (20% más
rápidamente); ha crecido entre 15 y 20 años en los países en desarrollo, hasta el punto que en
los años 90, por primera vez, las mujeres del Sur de Asia empezaron a vivir más años que los
hombres.
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Así mismo la superación del analfabetismo ha sido doblemente más acelerada en las
poblaciones adultas y su incorporación a la escolaridad. En los últimos 25 años los índices de
matriculación de las niñas en la escuela primaria se doblaron en gran parte del mundo
subdesarrollado. Por otra parte existe una caída apreciable en los coeficientes de fertilidad de
5.4 en 1970-75 a 3.6 en 1990-95, y la mitad de las mujeres del mundo emplea anticonceptivos
modernos desde 1950. En los países industrializados la proporción de mujeres en desempeños
administrativos y gerenciales se ha triplicado: de 15% en 1970 a 40% en 1990; y ya existen
casos en el mundo, como varios de los países nórdicos, que están muy cerca del logro de la
igualdad en el acceso de hombres y mujeres a las oportunidades políticas y económicas.
Sin embargo, tal como se expresó en el Informe sobre Desarrollo Humano correspondiente a
1995, especialmente dedicado al tema de las diferencias entre hombres y mujeres, "ninguna
sociedad trata a sus mujeres tan bien como a sus hombres". El Informe correspondiente a 1998
reconocía los adelantos alcanzados por las mujeres, pero señalaba que “hay un serio retraso en
la creación de oportunidades auténticas para las mujeres”, especialmente notables en las
esferas económica y política. El Informe de Desarrollo Humano 1999, revelaba que "la mayor
igualdad de género en el desarrollo humano no depende del nivel de ingreso ni de la etapa de
desarrollo."
1.2. Porqué incorporar a las mujeres a las iniciativas de desarrollo en igualdad
con los varones
El informe citado del Banco Mundial: Engendering Development, señala que: “Los países que
adoptan medidas específicas para proteger los derechos de la mujer e incrementar su acceso a
recursos y a la escolarización tienen índices más bajos de corrupción y acumulan un
crecimiento económico más rápido que los países que no lo hacen.”(Querol, 2000)
El citado trabajo asegura y sostiene con cifras comparativas que los países con brechas más
pequeñas entre mujeres y hombres en áreas como la educación, el empleo y los derechos de
propiedad, presentan niveles más bajos de malnutrición y mortalidad infantil, así como mayor
transparencia en sus negocios y gobierno, aparte de que alcanzan un nivel de crecimiento
económico más rápido. Añade que “los países donde las mujeres tienen más derechos y
participan más en la vida pública tienden a tener negocios y gobiernos más limpios” y que de
acuerdo con muchos estudios realizados el crecimiento de la influencia de las mujeres en la
vida pública, se refleja en un decrecimiento del nivel de corrupción.
8
De manera sintética puede afirmarse que las diferencias son tajantes en países que poseen
buenos índices de igualdad y equidad frente a aquellos que no lo han logrado, tal como lo ha
demostrado la investigación citada por Querol:
Donde las mujeres no están incorporadas
en igualdad, la situación presenta rasgos
negativos para la totalidad.
Donde las mujeres si están incorporadas
en igualdad, la situación presenta rasgos
positivos para la totalidad.
La velocidad del crecimiento económico es
inversamente proporcional a la extensión de las
brechas de género.
La situación de pobreza y dificultades de los países
es directamente proporcional a su magnitud.
Se incrementa la velocidad del crecimiento
económico
La gobernabilidad es más débil y la democracia
acusa fallas o tendencias autoritarias
Hay problemas de falta de transparencia en el
desempeño de los poderes públicos
Hay frenos concretos al desarrollo social. Los
índices generales de salud y educación tienden a
ser menores
Los índices de productividad en el trabajo son
menores.
La distribución del ingreso tiende a ser más
regresiva. Menos reciben más, es decir, más
reciben menos.
Se registra una clara tendencia a la disminución
de la pobreza y se incrementan los índices de
bienestar general de toda la población
Hay mejores índices de gobernabilidad y
democratización de la sociedad en su conjunto.
Se amplían los índices de desarrollo social.
Mejora la distribución del ingreso hacia una
situación de equidad
Hay menor número de casos de corrupción
Aumentan los
económica.
índices
de
productividad
Las razones y argumentos para garantizar la igualdad a las mujeres en su presencia en todos
los esfuerzos del desarrollo son, en nuestro criterio, de cuatro tipos principales: Éticos, Políticos,
Jurídicos y Económicos.
Argumentos éticos: Las mujeres y los varones son humanamente equivalentes, tiene igual
valoración como personas humanas. Negar esto es suponer que hay una diferencia humana
esencial que hace a las mujeres humanamente inferiores en su dignidad de personas. El
artículo 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece la igualdad de todas
y todos en razón de ser poseedores de la misma dignidad humana. La discriminación es
violatoria de derechos humanos fundamentales.
Argumentos políticos: La igualdad es un principio esencial de la democracia. Cuando nos
referimos a democracia estamos hablando de normas o reglas de juego y objetivos basados en
principios esenciales, como son la Igualdad y la Libertad. Ambos garantizan el pleno ejercicio
de la ciudadanía, definida por los derechos que han surgido del consenso.
9
Argumentos
éticos
Argumentos
jurídicos
Mujeres en
igualdad
Argumentos
políticos
Argumentos
económicos
Argumentos jurídicos: Todas las Constituciones consagran la igualdad como uno de sus
principios esenciales; aparte, todos, absolutamente todos, los Pactos y Convenciones
Internacionales y Regionales de Derechos Humanos, de los cuales los países son Estado Parte
consagran la Igualdad como criterio básico. No hay un
sólo tratado de derechos humanos que, por ejemplo,
Costos de
Eficiencia
hable de la equidad en lugar de la igualdad, lo cual no
resta méritos al principio de equidad como principio
Costos
de
Equidad
Costos de
Bienestar
ético y jurídico. Lo importante es saber que la igualdad
es
principio
fundamental
en
el
marco
jurídico
internacional.1
Argumentos económicos: La discriminación contra
las mujeres acarrea costos de eficiencia, de equidad y
de bienestar:
a) Respecto a los costos de eficiencia, hay que señalar que nada asegura que las prácticas
masculinas sean las más eficientes o mejores que las de las mujeres. Valoraciones recientes
del trabajo remunerado de las mujeres están descubriendo que poseen ventajas comparativas
en cuanto a responsabilidad, economía del tiempo y otras características vinculadas al
rendimiento laboral, entre otras áreas.
1
La reforma realizada a la Constitución mexicana en 2011 al Artículo 1, dedicado a los DDHH, le da un peso
jurídico enorme a este principio y a la competencia de los tratados internacionales, incluso por encima del marco
jurídico nacional.
10
b) Con relación a los costos de equidad, en el mundo en general, y en las regiones de menos
desarrollo en particular, la mayoría de las y los adultos dependientes económicamente son
mujeres. La discriminación o exclusión limita la capacidad productiva remunerada independiente
y la autonomía económica de las mujeres y
consecuentemente aumenta la carga de
responsabilidades en el sector trabajador remunerado.
c) En cuanto a los costos de bienestar, la distribución de los recursos y responsabilidades
desfavorece a las mujeres. La distribución de los ingresos se basa sobre un contrato cultural
que da gran importancia a la
maternidad y considera natural el trabajo
doméstico no
remunerado frente a la idea del hombre proveedor (male breadwinner), cada vez menos acorde
con la realidad social, lo cual hace que las mujeres tengan cotas de bienestar inferiores o
inexistentes.
1.3.Consecuencias de la exclusión de las mujeres de los procesos de desarrollo
El abordaje de este tema se enmarca en los detalles de la situación inmediata en la que se
encuentran las mujeres en el mundo y a partir de ellos entra en la consideración de propósitos
de carácter más inclusivos, como los que tiene que ver con la pregunta ¿será posible superar
las desventajas y problemas en las que vive la mayor parte de la humanidad, sobre todo en
esta época de crisis, obviando la consideración de la mitad de la humanidad que son las
mujeres? La respuesta esta pregunta es un rotundo NO.
Las mujeres no representan un conjunto de entes aislados cuyas condiciones de vida puedan
ser borradas de un plumazo del paisaje del bienestar o de las carencias de la humanidad como
un todo. La prueba de ello está en que después de la creación del Sistema de las Naciones
Unidas, durante todo el Siglo XX y lo que va del XXI, desde numerosas vertientes, aún
incluyendo las más calificadas y formadas académicamente, como aquellas que representan las
expresiones espontáneas de quienes sufren los desmanes de los problemas económicos y
sociales, las guerras, las crisis y otras circunstancias, los criterios coinciden en que la
humanidad debe dejar los viejos paradigmas que han dominado la orientación del desarrollo y
la democracia y dar paso a otro que sea más flexible, global, incluyente y humano céntrico.
No es este el espacio para dedicarnos a la presentación de lo que ha sido la discusión de mas
de 60 años sobre los paradigmas de desarrollo, pero ya desde fines del pasado Siglo XX era
11
absolutamente claro que una de las dimensiones del nuevo modelo tenía en la igualdad y
equidad una de sus dimensiones fundamentales. En este marco de tensiones políticas e
intelectuales hizo su aparición el concepto de Desarrollo Humano Sostenible que aún arroja
luces en el horizonte de los acontecimientos, sobre todo por el poderoso impulso que han
sumado los Derechos Humanos que hoy por hoy, al menos doctrinariamente, están en el centro
de los debates del desarrollo centrado en los seres humanos.
El sentido subyacente en toda la polisemia que acompaña al concepto de Desarrollo Humano
es el incremento de las potencialidades de las personas y de sus posibilidades de elección.
Este último rasgo, desarrollado ampliamente por Amartya Sen en el marco de su concepto de
libertad, se torna crucial para comprender las dimensiones actualmente asignadas al concepto
de Desarrollo Humano, tal como señala Oriol Prats (2006) en su análisis del pensamiento del
autor. A partir de una consistente crítica al economicismo y al distributivismo, Sen establece que
los bienes no son fines sino instrumentos o medios para lograr determinadas realizaciones, ya
que el valor real de los bienes es una función del uso que podamos darle:
Es evidente que los habitantes de una sociedad que proporcione derechos de
acceso a recursos sociales -sanidad, educación, etc.- o donde existan las
estructuras más básicas de acceso a la propiedad -leyes sobre el intercambio de
bienes, políticas laborales,...- tendrán un número mayor de oportunidades a su
disposición y por tanto verán ampliado su espacio de libertades. Desde esta
perspectiva se comprenden mejor las cuestiones distributivas. La distribución será
vista como la distribución equitativa de oportunidades y derechos y no sólo en el
sentido más limitado de la riqueza entendida como ingreso monetario.
Desde la óptica que expresa el pensamiento de Sen, al hablar de Desarrollo Humano, hay que
asumir que supone la comprensión actualizada de que para ser auténtico debe ser
integralmente desarrollo económico, desarrollo político democrático, gobernabilidad, solvencia
ambiental, desarrollo cultural, desarrollo social, justicia, igualdad/equidad, libertad, paz,
protección y respeto por los derechos de humanos y humanas.
El análisis e interpretación del contenido de las estrategias y de los planes de desarrollo ha
hecho posible conocer cómo fue el tratamiento de los asuntos vinculados a la intervención de
las mujeres en ellos. Y el interés por descifrar y descubrir el papel que se les ha asignado es un
esfuerzo relativamente reciente, si se compara con el origen temporal de las propuestas. Este
interés ha estado relacionado en gran medida con la crítica que ha permitido la reflexión en
12
torno al análisis de género, para demostrar que las estrategias de desarrollo han sido
postulaciones que afirman la condición subordinada de las mujeres.
CAMBIOS EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA DE ESTRATEGIAS
CON LA VISIÓN
CENTRADA EN
PROBLEMAS
SECTORIALES A
RESOLVER
SE ESTÁ PASANDO
A ESTRATEGIAS
CON LA VISIÓN
CENTRADA EN
DERECHOS A
RESPETAR Y
GARANTIZAR
De hecho este análisis dio a conocer que los enfoques empleados en el tratamiento de la
situación de las mujeres han sido más populares. Se mantienen como fórmulas apoyadas
decididamente por gobiernos y organizaciones multilaterales y donantes internacionales en la
medida que son menos desafiantes del status y la asimetría de los géneros, y que consagra la
subordinación de las mujeres y las mantiene férreamente articuladas a sus roles reproductivos.
La relativamente reciente adopción de criterios de género - o mejor dicho de igualdad de género
- en las estrategias de desarrollo ha sido el resultado de un proceso de esfuerzos teóricos y
políticos, principalmente, de más de 20 años.
La necesidad de conocer cómo las propuestas de desarrollo han afectado a las mujeres y saber
acerca de los cambios que hayan podido generar en su posición social, condiciones y calidad
de vida, impulsaron el examen de las estrategias. Y lo que se ha puesto al descubierto es que la
situación de las mujeres nunca ha estado entre los referentes esenciales empleados en el
discurso político planificador que ha definido el rumbo oficial de nuestras sociedades. Las
iniciativas dedicadas a la mujer tuvieron durante muchas décadas, y aún lo tienen en muchos
países, un carácter secundario, tangencial y fragmentario en las propuestas oficiales. Descubrir
y demostrar esto ha conformado la creciente convicción de que sólo asumiendo con sentido
integral la situación y efectos de las decisiones de desarrollo en las mujeres, puede la sociedad
acercarse a una auténtica posibilidad de alcanzar esa meta.
13
1.4.Ámbitos de las principales desigualdades económicas, sociales y políticas
entre las mujeres y los hombres
Las desigualdades que podemos encontrar en las relaciones de hombres y mujeres si no son
infinitas, son tan numerosas por las variabilidades culturales y de época que sería imposible
enumerarlas. Sin embargo, los análisis básicos que tienen que ver con las raíces de estas
desigualdades en las características del sistema patriarcal y el tipo de relaciones poder que
establece entre hombres y mujeres, son la clave esencial del contrato tradicional de género.
Este último refleja los objetivos sociales predominantes y el lugar de cada uno de los géneros
en la sociedad como un todo: en los hombres corresponde a su responsabilidad casi exclusiva
en la producción económica y en las mujeres, en los mismos términos, sus responsabilidades
en las tareas reproductivas y de cuidado. Esta división de trabajo se refleja en todos los
ámbitos de las desigualdades, que han sido identificadas por las y los analistas en sus líneas
principales. Desde estas bases las desigualdades predominantes han estado vinculadas a los
paradigmas de comprensión del valor social de mujeres y hombres y de lo que hacen. De esta
manera encontramos las siguientes realidades predominantes en el presente:
ü
ü
ü
ü
ü
ü
ü
ü
Ámbitos de las principales desigualdades
En materia económica
En materia socio política
El ingreso global y sectorial por sexo
ü Segregación en ciertas áreas de la
formación y profesionalización y
El trabajo global
conducción.
Participación en el mercado de trabajo
ü Existencia de prejuicios muy marcados
Desempleo y sub empleo
respecto a las capacidades de las mujeres
Segregación sexual por ocupaciones
para la conducción.
Heterogeneidad productiva de los empleos
ü Tendencia a la exclusión en posiciones de
Desigualdades salariales
responsabilidad y toma de decisiones.
Calidad de los empleos
ü Ciudadanía incompleta, prepolítica.
ü Mobbing y acoso.
ü Mayores exigencias para la promoción y
el ascenso político
Sin embargo, aparte de las que ya han sido señaladas, hay poderosas razones económicas,
sociales, políticas y humanas para incorporar plenamente a las mujeres a la producción y al
pleno ejercicio de la ciudadanía:
•
Generalmente se recurre a las capacidades laborales de las mujeres en épocas de crisis,
lo cual demuestra que sí poseen las capacidades que se necesitan para actuar como
actoras de la economía, pero no son valorizadas.
14
•
Las estructuras de los hogares están cambiando rápidamente. La proporción de
aquellos donde el aporte de las mujeres es el único ingreso es significativo y va en
aumento. En todo caso el aporte de las mujeres es decisivo para superar la pobreza o
alcanzar mayores niveles de bienestar.
•
No se valorizan las competencias
derivadas de la identidad de género femenino,
construidas en la socialización doméstica, aunque coinciden con los nuevos
requerimientos de la empresa moderna que requiere versatilidad, creatividad, flexibilidad,
perseverancia, trabajo en equipo, humanización de las relaciones laborales, etc.
•
Las mujeres han demostrado capacidades para enriquecer, refrescar y calificar los
temas de la agenda pública con visiones renovadas y humanas de las obligaciones del
Poder Público.
1.5.Las mujeres en las estrategias de desarrollo
La función de las mujeres en el desarrollo, de alguna manera, siempre ha estado presente en
las estrategias y políticas diseñadas al efecto, aunque tal presencia no ha sido contemplada de
manera intencional, ni ha sido explícita en los señalamientos y textos de los planes. Las cifras
señaladas en apartados anteriores parecieran demostrar que las mujeres han sido excluidas de
las referencias, metodologías y contenidos de los paradigmas de desarrollo, pero en realidad
demuestran el papel que les fue asignado y la consideración de su peso y valor humano en el
contexto de todo lo que supuso el proceso de desarrollo. Se trata, sin duda, de un fenómeno de
clara exclusión, acompañado de una negación profunda de los aportes reales de la población
femenina a sus respectivas sociedades.
La propia Organización de las Naciones Unidas (1995) ha dicho que el interés por los temas
relacionados con las mujeres no ha tenido siempre en la ONU el mismo énfasis, atención
general, intensidad y compromiso. Desde 1945 cuando fue creada la Organización hasta la
celebración de la IV Conferencia Mundial de la Mujer en Beijing en 1995 el tema pasó de las
decisiones formales relativamente limitadas y puntuales, a provocar que se asumiesen cambios
fundamentales en la comprensión de las necesidades de las mujeres. Uno de los hechos más
significativos que estimuló ese cambio fue la irrupción del enfoque de género como referencia
esencial para entender, significar y proponer cambios que eliminen los factores estructurantes
de la subordinación. Actualmente muchas y muchos especialistas y estudiosos hablan del
tiempo presente como la Etapa Post Beijing (García, A.I., 1998), que estaría caracterizada por
15
la emergencia de importantes categorías de análisis y aplicación de las políticas públicas tales
como las que suponen el enfoque de igualdad de género y los criterios de derechos humanos y
ciudadanía de las mujeres como importantes dimensiones comprensivas.
De hecho, el interés por descifrar y descubrir el papel que se le ha asignado a las mujeres es un
esfuerzo relativamente reciente si se compara con el origen temporal de las propuestas. Este
interés ha estado relacionado con la crítica que ha permitido la reflexión en torno al análisis de
género, para demostrar que las estrategias de desarrollo han sido postulaciones que afirman la
condición subordinada de las mujeres.
En su momento, y por oposición al “Enfoque Mujeres en el Desarrollo” (MED), el nuevo enfoque
de “Género en el Desarrollo!, (GED), precipitó consideraciones novedosas, con vectores
sectoriales de la mayor importancia como los que tienen que ver con la educación, la
capacitación laboral y la división del trabajo, el acceso a recursos y beneficios, la erradicación
de la violencia de género, la educación, la toma de decisiones, la población y el ambiente, entre
otros.
La dinámica histórica que ha cobrado la comprensión de todo lo que implica el desarrollo ha
permitido legitimar, crecientemente, las consideraciones de género como requisitos del mismo.
Más aún, la ampliación y complejización conceptual que se ha producido lo coloca actualmente
a gran distancia teórico-práctico de las nociones originarias que lo hacían equivalente
simplemente a crecimiento económico. Y pese a que la práctica política y administrativa de los
Estados nacionales aún está fuertemente impregnada de las ideologías economicistas y que,
por lo que se refiere al género, recoge básicamente propuestas androcéntricas, no hay duda
que los hechos demuestran que resulta insostenible pretender el desarrollo de las sociedades
con único soporte en el cálculo del comportamiento de variables económicas.
Se ha alcanzado conciencia de que las mujeres no han sido objetivos significativos a ser
considerado en el mainstream del desarrollo de las sociedades. Pese a que los cambios en las
políticas no estuvieron dirigidos a influir en la situación de la población femenina, los estudios e
investigaciones han conducido a reconocer que algunas áreas en su situación se han
transformado positivamente. Sin embargo, los logros son insuficientes y están lejos de
satisfacer las necesidades e intereses de la masa de mujeres de América Latina y El Caribe en
ninguno de los países.
16
SEGUNDO MÓDULO: El origen y evolución de las políticas dirigidas
al logro de la igualdad
2.1.Antecedentes de las políticas de igualdad
Un somero examen de los documentos que registran las iniciativas de las Naciones Unidas en el
tema2 de la atención a la situación de las mujeres en las últimas cinco décadas del Siglo XX ,
(United Nations, UN, 1995) muestra claramente que la tendencia ha apuntado a fortalecer la
idea de que el desarrollo de los países sólo es posible si las mujeres están plenamente
incorporadas en condiciones de igualdad respecto a los hombres, en todas las esferas que
abarca el proceso. Esta idea se hizo más prominente, sobre todo desde las fases preparatorias
de la Tercera Conferencia Mundial de la Mujer celebrada en Nairobi, Kenya en 1985, donde se
logró un pleno planteamiento en el esfuerzo formidable que representó la serie de conferencias
y cumbres temáticas globales que se realizaron en los años 90. Esas reuniones representaron
las iniciativas conjugadas de la Secretaría de las Naciones Unidas, de los Estados Miembros de
la Organización, de organizaciones no gubernamentales y de otras asociaciones civiles, tras el
logro de construir una Agenda para el Desarrollo, que no sólo orientara al mundo sobre los
programas de acción concretos que es necesario realizar, sino que abriera los ojos sobre la
innegable realidad de que todos los aspectos del desarrollo (derechos del niño y la niña,
ambiente, derechos humanos, desarrollo social, población, etc.) están interconectados y,
colateralmente, que permitiesen mostrar que las metas no se podrían alcanzar sin el avance de
la población femenina.
Y en efecto, los documentos que resultaron de esas reuniones consideraron en forma concreta y
obligada que la situación de las mujeres era una variable central a considerar en cualquier logro
que se deseara alcanzar. Incluso puede decirse que la Conferencia de Población celebrada en
El Cairo en 1994 abonó el terreno conceptual a la estrategia de
mainstreaming o
transversalidad de género, considerada actualmente como la fórmula más idónea para
desarrollar políticas de igualdad, porque además introdujo en tales debates internacionales del
Sistema de las Naciones Unidas, SNU, el concepto de género en la caracterización de las
desigualdades e inequidades, definidas claramente como el resultado de relaciones de poder
entre mujeres y hombres, y colocó el empoderamiento de las mujeres como un aspecto central
2
Las iniciativas de las Naciones Unidas sobre las mujeres fueron originalmente agrupadas bajo la denominación
“El Adelanto de las Mujeres”, (The Advance of Women). Esta denominación aun subsiste en alguna medida
dentro de ciertas unidades operativas de la organización.
17
del asunto.3 Ambos temas ya habían comenzado a circular en forma puntual desde 1992. En el
caso de América Latina y El Caribe, la necesidad de darle a los planes de la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) un enfoque basado en la perspectiva de género fue
discutido también en esa fecha.. (CEPAL, 1992). Más tarde, la CEPAL concretó una primera
propuesta preliminar sobre enfoque de género en 1994, durante la Conferencia Regional
Preparatoria de la IV Conferencia Mundial de la Mujer.
2.2. Los enfoques originados en la doctrina de la “atención al adelanto (o avance)
de las mujeres”
Conviene señalar que los esfuerzos de la Organización de las Naciones Unidas, se venían
acumulando desde su creación en 1945. A partir de esa fecha se pueden distinguir diversas
fases de atención progresiva y creciente a los asuntos vinculados con el “adelanto de las
mujeres”, que fue la denominación con la que oficialmente se identificó esta esfera de
actividades. A lo largo de más de 50 años de acción se ha pasado desde la preocupación por
mejorar el estatus jurídico de las mujeres, hasta la fase actual en la que, en términos generales,
la Organización y los gobiernos que la integran han señalado su amplio compromiso con hacer
del tema de la igualdad de géneros (muchas veces planteada como igualdad entre hombres y
mujeres) un asunto central en las decisiones y esfuerzos vinculados al desarrollo de las
sociedades.
En la segunda mitad del Siglo XX y lo que va del Siglo XXI el tratamiento de las necesidades e
intereses de las mujeres se ha caracterizados por modalidades específicas donde no siempre
ha estado presente una perspectiva de género. Los enfoques aplicados a las políticas
desarrolladas a partir de los años 40-50 y hasta fines de los años 90, pueden ser clasificados en
dos grandes grupos: los Enfoques Oficialistas y los Enfoques Alternativos.
Los primeros fueron identificados como Oficialistas porque fueron muy comunes en la gestión
de los gobiernos, en espacios y con procedimientos formales oficiales. Los alternativos
surgieron de organizaciones no gubernamentales o de sectores, incluso gubernamentales, que
avanzaron con propuestas críticas y diferentes y son conocidos con las mismas
denominaciones que creó Caroline Moser a mediados de los años 80.4
3
Conviene señalar que en las traducciones al español del informe de la Conferencia se omite la palabra género y
se mantiene “sexo”, aunque si aparece “gender” en el inglés, idioma oficial de la conferencia. Igualmente pasa
con “empowerment” y la traducción de entonces que era “potenciación”. 4 La sistematización de los enfoques en gran medida fue originalmente realizada por Caroline Moser, con base en sus propias investigaciones y las de otras estudiosas como Jocelyn Massiah. 18
Los Enfoques Oficialistas fueron: el Enfoque Asistencialista del Bienestar y el Enfoque Mujeres
en el Desarrollo (MED), el cual evolucionó en tres vertientes: MED de la Equidad, MED
Antipobreza y MED de la Eficiencia. Las características más prominentes de estos fueron:
a) Concentraron su acción en las mujeres, como una categoría inclusiva;
b) El propósito era integrar a “la mujer” en el proceso de desarrollo;
c) Las intervenciones otorgaban importancia a las necesidades prácticas de género, a
los roles productivos de las mujeres y mantenían la vigencia de sus roles reproductivos;
d) El resultado esperado era aumentar la eficiencia y efectividad de las iniciativas de
desarrollo;
e) Predominaban acciones del tipo “proyectos para las mujeres” para incrementar su
productividad, ingresos y su habilidad para manejar sus obligaciones domésticas.
Fueron enfoques “mujeristas”, que en su momento significaron avances en la visibilización de
potencialidades de las mujeres diferentes a las reproductivas y a colocar en la agenda de las
políticas el asunto del papel de las mujeres en el desarrollo y su situación de marcada exclusión,
como un verdadero obstáculo al crecimiento.
19
Fases en la evolución de la atención brindada por la Organización de las Naciones Unidas y de los gobiernos, a las
necesidades, intereses y asuntos de las mujeres
Fases
Hechos influyentes
Foco de interés de la etapa
Acciones más comunes
evolutivas
Primera fase
• Creación de la Comisión de la Interés centrado en señalar las Acciones orientadas, casi
1945 - 1962
Condición Jurídica y Social de la Mujer desigualdades y en determinar exclusivamente, a lograr
(Commission for the status of woman). los obstáculos al logro de la igualdad jurídica.
• Adopción de la Declaración Universal igualdad
de los Derechos Humanos
Segunda fase
• Aprobación de la Declaración sobre El derecho de las mujeres a • Inicio de respuestas oficiales
1963 a 1975
la Eliminación de la Discriminación disfrutar de los beneficios del a demandas de igualdad
desarrollo y a ser integradas al jurídica,
contra la Mujer.
• Aparece el documento "Estrategia de proceso como una condición • Primeros ensayos sobre la
Desarrollo Internacional para la para el logro de las metas del formulación
de
políticas
Segunda Década (1971-1980)", donde desarrollo y paz duradera.
dirigidas a las mujeres.
se habla de la necesidad de la "plena
• Cambios de actitudes y
integración de las mujeres al esfuerzo
compromisos políticos de los
total del desarrollo".
gobiernos en relación con las
• Celebración
de
la
Primera
mujeres
Conferencia Mundial del Año
• Creación de las primeras
Internacional de la Mujer, en México
estructuras institucionales muy
preliminares
Tercera fase
dirigidos
a
• Primera Década de ONU hacia la • Cambio en la conciencia Programas
1976 a 1985
mujeres
de
sectores
en
Mujer, en el marco de la Estrategia internacional sobre impacto de la
Internacional para el Desarrollo.
situación de la mujer en el desventaja para fortalecer
• Segunda Conferencia Mundial de la desarrollo, especialmente a sus capacidades económicas
y
elevar
través
de
fenómenos productivas
Mujer: Copenhague, 1980.
sociales
• Adopción de la Convención para la generalizados como la pobreza, capacidades
superpoblación,
el básicas.
Eliminación de toda Forma de la
analfabetismo, la desnutrición y
Discriminación contra la Mujer. 1979
Fortalecimiento progresivo de
• Tercera Conferencia Mundial de la otros semejantes
• Nueva concepción de la mujer la institucionalidad a cargo de
Mujer, Nairobi, 1985
como "agente y beneficiaria del los asuntos de las mujeres
proceso de desarrollo en todos
los sectores y todos los niveles".
Cuarta fase
• IV Conferencia Mundial en Beijing.
• Evaluación de los impactos de • Fortalecimiento organismos
1986 a 1995
de las mujeres.
• Conferencias
Mundiales
sobre los esfuerzos realizados.
Ambiente, Derechos Humanos, del • Consideración del carácter • Políticas públicas sectoriales
Niño y la Niña,
Población, global que deben tener.
con atención a los asuntos de
Asentamientos Humanos; Cumbre • Aparecen el enfoque de género mujeres.
Social.
y el principio de mainstreaming. • Primeros planes.
• Protocolo Facultativo de la CEDAW • Relevancia del tema de la
violencia
Quinta
Fase • Se han realizado tres reuniones de
• Seguimiento de la Plataforma • Fortalecimiento organismos
1995
en Seguimiento: Beijing+5 (2000) +10 de Acción.
de las mujeres, en pocos
adelante
(2005) y +15 (2010).
denominados
de
• Énfasis en experiencias de casos
Etapa
Post • Cumbre del Milenio (2000)
igualdad.
mainstreaming.
Beijing
• Leyes y planes de Igualdad o
• Reciente creación de ONU Mujer por • Ampliación de la cooperación
contra la discriminación.
fusión de Agencias del tema
• Redes
de
organismos
nacionales de las Mujeres o de
la Igualdad.
Traducción, sistematización, elaboración y actualización de la autora a partir de la obra “The United
Nations and the advancement of Woman. 1945 – 1995”. United Nations. New York. 1995
20
Los llamados Enfoques Alternativos no tuvieron el mismo alcance político de los primeros y
tuvieron visiones diferentes de las desigualdades y discriminaciones. Tampoco contaron con
una secuencia evolutiva y significaron rupturas en las visiones oficiales, sin llegar a adscribirse
a estrategias específicas de desarrollo. Éstos han sido identificados por las teóricas feministas
como: Enfoque de Empoderamiento, Enfoque de Emancipación y Enfoque de Género en el
Desarrollo.
El caso del Enfoque de la Emancipación se identificó con las políticas públicas dirigidas a las
mujeres en los países socialistas de la Unión Soviética, donde el interés está focalmente dirigido
al logro de la igualdad social y económica, principalmente en materia de educación y salud,
pero que mantuvo la exclusión de las esferas de la vida política.
EVOLUCIÓN NOMINAL DE LAS POLÍTICAS HACIA LAS MUJERES Y LA IGUALDAD !!!! Y ahora !!!! …
Mainstreaming o Transversalidad
SIGLO XXI
Género en el Desarrollo
Igualdad de Oportunidades
MED: Eficiencia
MED: Antipobreza
MED: Equidad
Asistencialismo
Empoderamiento
Emancipación
Socialismo
Post IIa Guerra Mundial
Políticas sociales:
Estado Social de Derecho
Leyes de pobres
Evangelina García Prince 2010
SIGLO XVIII
21
El Enfoque de Empoderamiento, que emergió de la acción de ONGs en el Sureste asiático y en
los países anglo parlantes de El Caribe en los años 70, planteaba la necesidad del
“empoderamiento” de las mujeres para que tuviesen influencia en los cambios sociales,
especialmente en lo familiar y comunitario, en el plano del acceso y control sobre los recursos.
El Enfoque de Género se formalizó hacia los años 80 y fue producto del esfuerzo intelectual y
político de las feministas. Su ampliación y consolidación se debió al empleo y aplicación de la
categoría género como paradigma analítico para interpretar las diferencias y desigualdades en
los comportamientos y en las posiciones sociales de mujeres y hombres, como construcciones
históricas. El desarrollo de la llamada desde entonces perspectiva de género permitió la
comprensión de que la desigualdad que se apoya en la jerarquía existente entre hombres y
mujeres es el fundamento del sistema de relaciones de poder, que consolida la subordinación y
sometimiento de las mujeres en todos los órdenes de la vida personal y colectiva, y que se
expresa en normas, valores, paradigmas identitarios y prácticas culturales que sostienen la
discriminación, la dependencia y la exclusión. Su desarrollo ha sido vertiginoso y prácticamente
ha copado el escenario de las explicaciones y análisis de las realidades vinculadas a las
desigualdades entre hombres y mujeres, que han sido despojadas de las antiguas bases
naturalistas para adoptar la perspectiva social, cultural e histórica que es legado fundamental de
este Enfoque.
Por todos estos antecedentes parece lógico presumir que para 1995 la comunidad internacional
tenía claridad sobre el hecho de que no habría desarrollo ni democracia sin la consideración de
la calidad y características de las relaciones entre los géneros y sobre la necesidad de lograr la
igualdad de la intervención y presencia de las mujeres. Lo que aún no se había planteado
concretamente era el cómo hacer efectiva esa presencia y fue entonces cuando surgió la
propuesta de mainstreaming o transversalidad de género, cuyo desarrollo ha avanzado en los
planos políticos, administrativos, metodológicos y técnicos, tras la búsqueda de dar respuesta a
las diversas situaciones que requieren el establecimiento de políticas de igualdad.
22
TERCER MÓDULO: Sentidos del término igualdad y su aplicación a
las políticas publicas
3.1. Formas de interpretar el término igualdad
El significado del término igualdad ha sido objeto de un debate de antiguas raíces, por lo cual
hay que tener presente que cuando hablamos de igualdad nos estamos refiriendo a un
concepto históricamente mutable. Su primera postulación se debe a San Pablo en la Carta a los
Gálatas, al afirmar que “todos somos uno en Dios” y que ha ido transformándose al definir el
espacio de quiénes son iguales, como diría Celia Amorós. Desde los orígenes mismos del
pensamiento griego donde el tema estuvo vinculado a la oposición entre fusis y nomos,
naturaleza y cultura, que postulaban el carácter natural o construido de las desigualdades, la
reflexión ha tomado ambos senderos, siendo la idea de las desigualdades naturales el que ha
dominado la mayor parte del tiempo histórico. Lo que en la actualidad se discute sobre el asunto
ha tenido telones de fondo diversos:
a) La fuente fundamental de la Filosofía Liberal Moderna está en el pensamiento de Kant
desde el cual emergen las dimensiones comprensivas básicas que han dado lugar a
significado de la igualdad desde la perspectiva liberal En su evolución, la idea originaria
moderna y liberal de igualdad se basó principalmente en el criterio kantiano de que
todos los seres humanos somos iguales por compartir la racionalidad como
característica universal y natural. La racionalidad es una característica de la especie, no
del individuo, lo cual hace iguales por naturaleza. A partir de esta idea Kant construyó
las bases para que su pensamiento evolucionara hacia los criterios de la igualdad de
libertades y derechos de los seres humanos. Muchos de los rasgos del pensamiento de
este autor se mantienen en la comprensión de la igualdad en muchas esferas con claro
y definitivo acento idealista y abstracto, que da lugar al criterio de que la igualdad
contenida en la ley por si sola basta como expresión de la existencia de tal condición.
“Sobre estas bases se hace evidente la pertinencia de la idea de igualdad a la
concepción clásica y formal de la ciudadanía, entendida como derechos o capacidades
jurídicas para actuar frente al Estado”. (García Prince, 2012). Sin embargo desde estas
ideas se configuró en el pensamiento liberal y moderno posterior a Kant la comprensión
de la universalidad de los derechos y libertades de los seres humanos como un atributo
político.
23
b) La segunda vertiente que ha sumado sus criterios a la construcción de la idea actual de
la igualdad ha sido el aporte post moderno del criterio de la validación y pertinencia de la
diferencia y la diversidad. En este punto lo importante ha sido no sólo admitir la
diferencia o diversidad como un concepto a considerar dentro del tema de la igualdad,
sino llegar a alcanzar la igual valoración jurídica de la diferencia, en términos de
derechos, libertades, oportunidades.
c) Finalmente hay que referirse al aporte feminista de la idea de la equivalencia humana
como fundamento indispensable de la igualdad.
Progresivamente, se ha arribado a una comprensión fundamental, dado el desarrollo que ha
caracterizado la reflexión en términos de la cual es pertinente señalar que se trata de un
concepto complejo, en cuya cabal comprensión se suman varios significados que están
mutuamente relacionados y son el producto del avance registrado en las propuestas éticas,
políticas, filosóficas y científicas que apuntan a una mejor, más positiva y mas satisfactoria
concepción de lo humano.
Una clara definición de lo que ha de entenderse por igualdad es asunto capital si se quiere
acertar en el diseño y ejecución de las políticas públicas dirigidas a ese objetivo. No se trata de
un asunto secundario, ya que es frecuente más de lo que sería deseable encontrar en leyes,
planes y programas de igualdad en nuestros países, y aún en organismos del Sistema de las
Naciones Unidas, confusiones que están principalmente , pero no exclusivamente, centradas en
los conceptos de “igualdad” y “equidad”. Éstos últimos muchas veces son tomados como
sinónimos, o se da preferencia al término equidad e incluso no se emplea el término igualdad.
Lo cierto es que hay argumentos de mucho peso que destacan la importancia de hablar de
igualdad y no confundirla con equidad.
1.- Por una parte podemos decir que históricamente las luchas de las mujeres han sido
por la igualdad y no por la equidad. El emblema de estos esfuerzos ha sido y sigue
siendo muy claro, la igualdad de mujeres y hombres.
2.- Todos los instrumentos de Derechos Humanos (DD HH) sólo citan la igualdad como
principio rector. Ninguno habla de la equidad. Lo mismo ocurre con las declaraciones de
todas las grandes conferencias internacionales temáticas, entre las cuales destaca la
24
Conferencia celebrada en Viena en 1993 sobre los derechos humanos, donde el término
tuvo una amplia consideración.
3.- Se ha logrado avanzar en la convención de llamar a las políticas públicas en forma
general “políticas de igualdad”.
Una comprensión clara de lo que actualmente podemos definir como igualdad en las políticas
dirigidas a su logro debe considerar los siguientes aspectos:
a) La igualdad, como la desigualdad entre los seres humanos y particularmente entre los
géneros, es una construcción social, cuyo significado y contenidos han variado históricamente,
porque establece a quiénes se pueden considerar iguales o desiguales o diferentes o distintos.
En este sentido histórico la igualdad es una idea antigua que mayormente ha sido definida
desde una perspectiva excluyente. Una mirada desde Grecia hasta el presente lo demuestra
claramente. Su característica primordial, como señala acertadamente Ute Gerhardt (2001) es
que la igualdad posee una condición o naturaleza relacional, ya que expresa la relación
existente entre dos objetos, personas o condiciones y determina por que pueden ser o no
considerados como iguales. Por encima de que en ciertos contextos teóricos e históricos haya
podido ser interpretada como un principio absoluto o como una norma standardizada, es un
concepto relacional.
b) Hablando en términos de sus implicaciones para los seres humanos, la igualdad es un
término que admite varios abordajes sin que ello interfiera en su comprensión y significado. De
hecho hay por lo menos tres maneras de intentar su significación que pueden considerarse
válidas: i) la igualdad como principio, ii) como concepto y iii) como derecho.
3.1.1. La igualdad como principio
Un principio es un enunciado que encierra un valor fundamental, cuyo espíritu es, en el fondo
normativo u orientador y no coercitivo y que como cualquier principio, constituye una referencia
para definir el comportamiento. Hablamos del “principio de igualdad” para referirnos a la
igualdad como un enunciado normativo de carácter general, como todos los principios, que
tiene un carácter referencial.
Como principio, la igualdad puede tener una dimensión jurídica o política e incluso ética. La idea
de la igualdad como principio remite a una referencia de carácter más general y superior. Como
25
principio doctrinario y normativo aparece por primera vez en un texto Legal en la Declaración de
Independencia de los Estados Unidos de Norteamérica el 4 de julio de 1776 y poco después
aparece como uno de los principios fundamentales enarbolados en la Revolución Francesa,
también con carácter excluyente como lo advirtió Olyimpia de Gouges en su “Declaración de los
Derechos de la Mujer y la Ciudadana”.5
3.1.2. La igualdad como concepto
En cambio, la dimensión conceptual de la igualdad representa el significado (abstracciones o
ideas) que se atribuye a la igualdad como un hecho. Y en este sentido el concepto de igualdad
exige una definición que expresa su contenido de manera comprensiva.
En la documentación profusamente producida por los organismos internacionales en los últimos
60 años se pueden encontrar elementos clave que permiten acercarse a lo que sería el
significado conceptual de la Igualdad a los fines de tener una comprensión adecuada de lo que
debemos entender como igualdad o desigualdad de géneros:
a) En la Declaración Universal de los DD HH la igualdad se refiere a una condición
comúnmente compartida por mujeres y hombres respecto de
la dignidad humana y los
derechos.
b) En la Primera Conferencia Mundial de la Mujer, México 1975, se promulga como el primer
principio de la Declaración de esa reunión y en forma muy amplia y completa dice que la
igualdad entre hombres y mujeres “significa igualdad en su dignidad y valor humanos, igualdad
de derechos, de oportunidades y de responsabilidades.”
c) En la Segunda Conferencia Mundial de la Mujer, Copenhague 1980, el párrafo 3 del Informe
Final de la reunión señala un conjunto de características que perfilan una definición muy amplia,
en comparación con las que se han producido en estas reuniones. El citado párrafo comienza
diciendo que la igualdad se interpreta “no sólo con referencia al significado de igualdad ante la
ley y a la eliminación de la discriminación de jure y de facto, sino también como igualdad de
5 La Revolución Francesa adoptó la Igualdad como principio jurídico de valor superior al cual debía someterse toda actividad legislativa. Pese a que el 3 de julio de 1790, Condorcet presenta su alegato "Sobre la admisión de las mujeres al derecho a la ciudadanía" y que las mujeres tuvieron un rol fundamental en la Revolución , Olimpia de Gouges consideraba que no estaban incluidas y presentó la declaración de los Derechos de la Mujer y la Ciudadana (1789), lo cual le valió la guillotina por orden de Robespierre 26
derechos, responsabilidades y oportunidades para la participación de las mujeres en el
desarrollo como beneficiarias y agentes activas.” Es notable que, tal como señala mas adelante
ese mismo párrafo, se hiciese referencia al hecho de que habría que instrumentar actividades
compensatorias para los grupos en desventaja para poder alcanzar la igualdad: un antecedente
remoto, en esta breve historia de lo que décadas después llamaríamos “acciones afirmativas”.
d) En la Conferencia de Nairobi en 1985, en el parágrafo 11 del Informe Final de la reunión, la
igualdad se plantea como un objetivo a alcanzar y su significado se define como igualdad de
trato ante la ley, igualdad de oportunidades para disfrutar los derechos y para desarrollar
potencialidades y habilidades personales. Agrega que la igualdad también se refiere a la
participación en la gestión y beneficios del desarrollo.
Los instrumentos
Declaración Universal de los DD
HH
Primera Conferencia Mundial de
la Mujer, México 1975
Segunda Conferencia Mundial de
la Mujer, Copenhague 1980
Tercera Conferencia Mundial de
la Mujer, Nairobi, 1985
Cuarta Conferencia Mundial de la
Mujer, Beijing, 1995
Elementos críticos que definen la igualdad
Dignidad humana y derechos.
Dignidad y valor humanos, derechos, oportunidades y
responsabilidades
Ante la ley, eliminación de la discriminación de jure y de facto,
derechos, responsabilidades y oportunidades
Trato ante la ley, oportunidades, derechos y desarrollo de
potencialidades y habilidades personales
Dignidad y derechos
Finalmente la Conferencia de Beijing reafirmó su compromiso con el sentido de la igualdad
prescrito en la Declaración de los Derechos Humanos (derechos y dignidad humana) y
desarrolló muy ampliamente múltiples esferas de expresión de la igualdad como no lo había
hecho ninguna otra reunión mundial, con lo cual crea prácticamente una agenda de esferas
donde hay que vigilar que la igualdad de género sea efectiva en la cual introduce lo que en esa
época eran verdaderas novedades como la igualdad en la atención a los asuntos de la vida
doméstica.
La reflexión filosófica y política en general, y del feminismo en particular, ha tomado este tema
como un aspecto central de sus preocupaciones en los últimos 20 años, donde la producción ha
sido abundante. Frutos del esfuerzo feminista han sido diversos planteamientos de gran valor
que enriquecen el significado conceptual de la igualdad. La obra de filósofas como Celia
Amorós, Isabel Santa Cruz y Amelia Valcárcel, entre otras, han aportado significados de la
mayor importancia para ser considerados en la comprensión de la igualdad de géneros:
27
igualdad como equipotencia, como equivalencia, como equifonía, como homologación,
son algunos de los variados términos que han circulado en la discusión por desentrañar el
significado de la igualdad.6
3.1.3. La igualdad como derecho
El derecho a la igualdad es un derecho humano sustantivo que fue primordialmente enunciado
en la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948. A partir de esa fecha, el
derecho a la igualdad ha sido piedra fundamental en la definición de todos los Pactos y
Convenciones de Derechos Humanos. Como derecho puede ser definido como la capacidad
formalmente establecida, es decir garantizada y respaldada por el Estado en su marco jurídico,
que dota a las personas de fundamentos legales para ejercer plenamente la ciudadanía con
todos los derechos que ésta implica y exigir trato ciudadano equivalente en su acción frente a
los poderes públicos, en los instrumentos normativos y programáticos y en todas las instancias
de la acción pública.
El derecho a la igualdad o igualdad jurídica tiene implicaciones muy concretas que las y los
tratadistas han ido determinando y sobre las cuales por ahora no es posible extendernos. Sin
embargo, tomamos nota de una aproximación que hace el autor mexicano Imer Flores, quien
señala que en materia de igualdad jurídica se puede hablar de igualdad ante la ley y de
igualdad en la ley, para distinguir el trato que recibe el o la ciudadana ante la instancia legal y lo
que la propia ley contiene respecto al trato igual o desigual. Esto es especialmente importante y
pertinente cuando repasamos las instancias a revisar en lo que se refiere a la igualdad de
géneros. (Flores, 2005).
3.2. Las dimensiones que nos permiten comprender el sentido actual del concepto de
igualdad
Si bien como señala Victoria Camps. (1994), la igualdad y la libertad estarían entre los que se
conocen como valores universales (principios), pese al carácter relativo de las éticas, se hace
necesaria una conceptualización que brinde bases a las operaciones políticas que a partir de
ellas se emprendan con los relativismos que les son comunes. En este sentido “conviene tomar
6 Convendría que las y los estudiantes de esta Guía leyesen y pudiesen analizar los diversos artículos contenidos en la obra “El concepto de Igualdad”, de la Editorial Pablo Iglesias y compilado por Amelia Valcárcel. En este libro, que presenta un excelente panorama de la discusión feminista sobre la Igualdad, hay trabajos fundamentales de la propia Valcárcel, de Celia Amorós, Victoria Camps, Francisco Laporta, Rosa María Rodríguez Magda, entre otras y otros autores. 28
nota de que en su evolución, el significado de la igualdad ha sido producido en un proceso de
combinación de varios elementos históricos e intelectuales” (García Prince, 2008), de los cuales
consideramos esenciales los sentidos que se señalan a continuación y cuya articulación
comprensiva configuran el significado del concepto de igualdad:
La equivalencia humana. Lo primero que debemos anotar en esta combinación de
sentidos que construyen el significado conceptual de la igualdad es la equivalencia
humana de mujeres y hombres. Este es uno de los aportes más importantes del pensamiento
feminista contemporáneo, especialmente el de habla española. Mujeres y Hombres somos
humanamente equivalentes. Si se nos pide que apuntemos a la base biológica de la
equivalencia hay que admitir que no hay un sexo que tenga una condición de especie
biológicamente superior o mejor, o más apta para la vida en el planeta que la otra. Compartimos
las mismas probabilidades genéticas inscriptas en el genoma humano, si es que queremos
apelar a las bases biológicas. Social y humanamente, la equivalencia es un presupuesto ética y
políticamente
impecable, a menos que se admita que en verdad la humanidad son dos
humanidades, una superior o de mayor valor intrínseco respecto a un parámetro humano
absoluto, frente otra que ya no sería humanidad sino seudo humanidad o humanidad de
segunda o inferior. Los hombres serían los humanos y las mujeres no lo serían. No hay que
extrañarse de que ya ha habido quienes han hecho esta afirmación que de una u otra manera,
enmascarada en diversos argumentos, ha sostenido el patriarcado hasta el presente. Aristóteles
sostuvo que los humanos en acto, efectivos y verdaderos eran los hombre, en cambio las
mujeres lo eran en potencia, no humanas realizadas, ni siquiera seres con especificidad propia
de mujeres, sino hombres atrofiados, por tanto no hombres, no humanas. La equivalencia como
dice Santa Cruz es una base primordial del sentido de la igualdad.7
La igualdad de derechos. En segundo lugar, otro significado que se articula a la comprensión
actualizada del concepto de igualdad es una herencia de los fundamentos de la Ilustración y la
Modernidad de las cuales fue uno de sus aspectos emblemáticos que definieron principalmente
como igualdad en los derechos contenidos en las leyes. Desde entonces la igualdad de
7
En el conjunto de las numerosas propuestas feministas, vale la pena recordar las ideas de igualdad de Amelia
Valcárcel, Celia Amorós e Isabel Santa Cruz quienes la definen como equipolencia, (equivalencia),
equipotencia y equifonía, de amplia difusión actualmente. Estos sentidos de la igualdad son irrenunciables
referencias del pensamiento feminista en el presente. Mujeres y hombres son iguales porque son humanamente
equivalentes o equipolentes, es decir de igual valor humano. La equipotencia y la equifonía son dimensiones
potencialidades de la equivalencia humana en términos de poder, capacidades (equipotencia) y voz propia y
autónoma (equifonía) que aun no encuentra realización en la sociedad que discrimina a las mujeres, pero que son
condiciones exigibles a una situación de plena igualdad
29
derechos ha sido empleada como el supuesto principal para la cabal comprensión del concepto.
Sin embargo, conviene tener presente que esta igualdad de derechos actualmente se entiende
más allá de su sentido puramente nominal como originalmente se entendía y aún se entiende
en muchos contextos, donde pareciera bastar la “letra de la ley” para admitir que existe
verdadera
igualdad. La igualdad de derechos no es meramente declarativa en términos
formales y abstractos, ya que así planteada puede estar presente en situaciones donde
campean la discriminación, la subordinación y el sometimiento de las mujeres en el plano de los
hechos reales. Por otra parte, en la idea de igualdad basada en la igualdad de derechos se
superan muchos prejuicios patriarcales que presuponen que la igualdad de la ley consiste en la
aplicación de un único estándar normativo a cualquier individuo. Esto cabe tenerlo presente
sobre todo porque sabemos por los orígenes y naturaleza del derecho, tal como rotundamente
lo ha dicho la especialista costarricense Alda Facio, que “el derecho es el patriarcado”, (Facio,
1996). El reclamo de igualdad que han hecho las mujeres por sus derechos ante la ley no
puede ser interpretado como una aspiración de las mujeres a ser equiparadas o alcanzar
identidad con los hombres. Por el contrario, los derechos con perspectiva de género en lo que a
la igualdad se refiere tiene que ver con la consideración de las mujeres como personas y tal
como afirma Ute Gerhardt, (2001), si hablamos de personas no necesariamente estamos
hablando de hombres. El término “persona”, a menos que venga acompañada del calificativo
“humana”, parece cargar sobre sí un histórico sesgo androcéntrico.
Esta igualdad en los derechos consagrados en la Ley es el sentido más cercano de la igualdad
en el diseño de las políticas públicas. Sin embargo, hay que recordar que en el sentido actual
que se atribuye a la igualdad, no sólo se refiere a aspectos normativas, a los derechos en las
leyes, sino también a aspectos fácticos, vinculados al trato concreto que reciben las y los
ciudadanos, en virtud de tales derechos, lo cual le atribuye a la igualdad de derechos un sentido
más amplio que comprende la igualdad de recibir igual protección de la Ley e igual tratamiento y
respeto ante la Ley: se trata pues de entender el término como igualdad en la Ley, que es la
igualdad en los derechos consagrados y como igualdad ante la ley que se refiere a la igualdad
de trato jurídico.
La no discriminación. El otro sentido que se vincula a la actual comprensión del concepto de
igualdad es la no discriminación. Pareciera que hablar de no discriminación implica
automáticamente hablar de igualdad, pero no es así. Es sumamente importante implicar la
prohibición de la discriminación cuando se habla de la igualdad, pero no basta por sí sola para
30
definir la igualdad. Por muchos años hemos observado que los diversos sectores de la sociedad,
públicos y privados, gubernamentales y no gubernamentales se inclinan con mayor diligencia a
aceptar compromisos de luchar o criticar o abogar contra la discriminación de las mujeres, pero
no ha habido la misma disposición cuando lo que se plantea es la lucha a favor de la igualdad
de mujeres y hombres. El discurso político operante 8 no tiene mayores escrúpulos ni
dificultades para declarar contra la discriminación de las mujeres. La situación cambia cuando lo
que se plantea es la igualdad. En los poderes legislativos es más fácil sacar adelante una ley
contra la discriminación de las mujeres que una ley de igualdad de géneros. Es cuestión de
conocer los límites que el patriarcado operante establece entre lo políticamente correcto o
incorrecto en determinados contextos. Hoy por hoy y gracias a los avances en materia de
derechos humanos, y los trabajos de los diversos Comités que hacen el seguimiento a los
Tratados Internacionales en esta materia, el concepto de discriminación y el mandato de no
discriminación ha sido ampliamente desarrollado y sobre tales bases
son vinculantes
políticamente para los Estados que son miembros de los Tratados. La No discriminación implica
no sólo la prohibición, sino la garantía del respeto a los derechos establecidos sin ningún tipo de
distinción, la garantía de protección legal contra cualquier discriminación, la prohibición de
cualquier expresión que estimule la intolerancia o el odio contra cualquier colectivo, la obligación
del Estado de velar por la eliminación de normas discriminatorias y la aceptación de la
discriminación positiva en función de fines de igualdad.
La admisión de la diferencia. Otro elemento que nos permite lograr una configuración más
completa del sentido de la igualdad es la admisión de la diferencia. La validez del planteamiento
de la igualdad en la diferencia es un legado del pensamiento postmoderno, que rompe con la
idea errónea de concebir la igualdad entre los seres humanos, entre las mujeres y los hombres,
como identidad al estilo de la regla matemática A=A o entre los géneros A=B, a consecuencia
del reconocimiento y respeto a la diversidad. La igualdad como principio complejo tiene entre
sus fines tutelar y valorar las diferencias como elementos de la identidad de las personas y
remover las causas que generan las desigualdades, ya que los derechos suponen el igual
derecho de todas y todos a afirmar la propia identidad, en la que las diferencias están dotadas
de igual valor, prescribiendo el igual respeto y el igual tratamiento entre ellas, tal como lo señala
Ferrajoli, (2009), quien se refiere a esto como “la igual valoración jurídica de las diferencias”. La
admisión del valor de la diversidad ataca la concepción de la igualdad como un estado en el
8 Por discurso político operante entendemos el discurso cotidiano de los grupos y líderes del sistema político, la retórica que ofrecen estos personajes a la difusión massmediática,, el discurso para el impacto inmediatista. 31
cual se homologan o neutralizan las diferencias, lo cual jurídicamente invisibiliza la
discriminación, especialmente la que se ejerce contra las mujeres.
Equivalencia
Humana
No
discriminación
Derechos y
Trato jurídico
IG UALDAD
Autonomía
(Li bertad )
Admisión de la
diferencia/
diversidad
(Libertad)
Pero la admisión de la diferencia como otra dimensión inherente al sentido de la igualdad y que
no la sustituye, no debe ser vista exclusivamente respecto a los hombres, sino dentro de la
propia diversidad de las mujeres, para que la igualdad que se quiere alcanzar a través del
mainstreaming o transversalidad de género exprese las múltiples voces que configuran la
abstracción “mujeres”. La admisión de la diferencia apunta a una igualdad inclusiva respecto a
los hombres y a la diversidad de las mujeres. Queda claro entonces, como dice Alda Facio, que
la lucha de las mujeres por la Igualdad no es una lucha por ser idénticas a los hombres, ni ser
tratadas con atención a un parámetro masculino. Esta característica es la que crea la
interpretación de la intersectorialidad o interseccionalidad en la interpretación del género.
La autonomía personal. Esta dimensión que nos atrevemos a agregar al significado de la
igualdad es parte de la construcción progresiva que históricamente se ha venido perfilando
respecto a la igualdad, gracias a las luchas de las mujeres. Tiene que ver con la sencilla
32
comprensión de que sin libertad no hay igualdad y que entre los rasgos más difíciles y
estructurantes de la feminidad y la masculinidad patriarcales está el nexo dominacióndependencia. La autonomía es también un rasgo subjetivo de la igualdad como algunos de los
anteriormente señalados y que se articula coherentemente con la posibilidad del ejercicio de la
igualdad de derechos en forma definitiva. Baste que coloquemos el tema de la igualdad en
clave de ejercicio ciudadano para darnos cuenta del enorme valor que cobra la autonomía como
condición de posibilidad de ella.
3.3. Otros principios y dimensiones a considerar en el significado de la igualdad
Entre los aspectos conceptuales más importantes que deben manejarse con eficiencia en
relación con el principio de igualdad está el tener claramente definidos los alcances del
principio de Equidad, al cual, a menudo, en forma equívoca se toma como término
equivalente a igualdad. Y en este sentido, Alda Facio comenta que en nuestra región tal
confusión es más frecuente que en otras regiones y afirma que no se trata de conceptos
equivalentes porque “la equidad no exige eliminar las desigualdades y discriminaciones que
existen contra las mujeres”. (Facio, 2011). Tal como hemos señalado en trabajos anteriores, no
lo son aun cuando ambos están estrechamente conectados, hasta el punto de que en presencia
de discriminaciones y desigualdades profundas y amplias, la igualdad sólo es posible si se
desarrollan políticas de equidad, de tal manera que la igualdad exige la equidad.
La equidad es un principio esencial para el logro de la igualdad, pero su aplicación no elimina
las relaciones de poder, ni garantiza los derechos, por eso se vincula principalmente con la
eliminación de las desventajas que se asocian a las prácticas discriminatorias que colocan en
situación de injusticia a un colectivo frente a otro y es por eso que en materia de políticas está
vinculado a la igualdad de oportunidades efectiva o real.
El planteamiento de la equidad se ha fortalecido sobre todo a partir de la obra de John Rawls,
quien falleció en 2002 y había publicado en 1971 su Teoría de la Justicia, con la cual produjo un
impacto formidable en las concepciones filosóficas de la política y del derecho, que a juicio de
muchas y muchos autores no son ya lo mismo después de Rawls. La conmoción generada por
esta obra en el ambiente intelectual vinculado a la filosofía política tuvo su centro en el hecho de
que replanteaba desde perspectivas renovadas, preguntas cruciales sobre la libertad, el bien y
la justicia sobre las cuales la extensa obra citada es una monumental reflexión, en muchos
33
sentidos definitivamente influyente en los panoramas posteriores de la teoría política y del
Derecho.
Para Rawls (1979) los individuos en una democracia real tienen derechos esenciales y para su
ejercicio efectivo requieren disponer de los bienes primarios representados en un amplio
sistema de derechos consagrados, de libertades y de oportunidades. Para su logro las y los
ciudadanos requieren igualmente los mismos medios aptos, tales como el ingreso, riqueza,
bases de autorespeto y respeto por los otros o las otras. Su concepto de Justicia sostiene que
esos bienes primarios sociales tienen que distribuirse de manera igual, a menos que una
distribución desigual de alguno de ellos o de todos resulte ventajosa para los menos favorecido.
Esta concepción, con la cual Rawls conmovió en su oportunidad los cimientos del liberalismo
clásico acepta como uno de los principios de la Justicia el criterio de la diferencia y hace de la
igualdad un imperativo de la democracia. En su tesis expresa que la justicia como equidad
establece la necesidad de dar tratamiento preferencial a los mas débiles como forma de
garantizar la igualdad de todos. En ella admite la existencia de desigualdades sólo cuando
éstas son para mejorar la situación de los y las menos favorecidos. Exige actuar con justicia en
la distribución de los medios que aseguren la igualdad de oportunidades para todas y todos en
el ejercicio real de esos derechos.
Esto último es particularmente importante en relación con los presupuestos fundamentales del
derecho antidiscriminatorio ya que supone una redistribución de bienes y riqueza a favor de los
menos favorecidos a objeto de rectificar desigualdades y es la raíz de las que hoy conocemos
como acciones afirmativas. Pese a las críticas del feminismo radical, este planteamiento coloca
a Rawls y al liberalismo del nuevo tiempo como la más importante referencia en los avances de
las mujeres a través de la Igualdad de Oportunidades y la admisión de la diferencia como
fundamento de la equidad necesaria, que exige, a su vez, la discriminación positiva.
Esta minúscula síntesis de las ideas fundamentales de este autor - que conmovió los cimientos
de su tiempo hasta el presente en las disciplinas antes señaladas - revelan el aporte plural de
sus ideas a las luchas por la igualdad: a) el relevamiento del criterio de la diferencia como
elemento indispensable a considerar en la igualdad; b) la idea de justicia como equidad, que fue,
por cierto el título de una de sus primeras obras; c) la simiente filosófica y doctrinaria de lo que
posteriormente llamaríamos medidas afirmativas o medidas de acción positiva; y, d) el
34
planteamiento de la igualdad de oportunidades como otro elemento importante a considerar en
la justicia y la igualdad.
Cuando hablamos de equidad es necesario tener presente que igualdad y equidad no son
sinónimos, ni intercambiables y esto, aparte de la fundamentación filosófica que se ha derivado
de los planteamientos de Rawls ya es doctrina de los derechos humanos de las mujeres.
La equidad tiene como propósito último contribuir a lograr la igualdad, por encima de
las diferencias que puedan existir, cualquiera que sea la naturaleza de esas
diferencias que puedan crear desventajas para unas personas frente a otras. La
equidad se hace presente en el trato que se brinda las necesidades e intereses de
las personas que son diversas o diferentes. La equidad se hace posible cuando el
trato concreto, práctico, que se da a las personas está basado en la consideración
justa de las necesidades e intereses impuestos por la diferencia, de manera que ese
trato justo permita lograr que la igualdad de derecho o de jure (la que está en la ley,
en la norma) se haga real, se exprese en los hechos, aun cuando las personas
presenten diferencias. (García Prince, 2008)
La igualdad es un concepto complejo, pues representa un tema sobre el cual se construyen
muchas variantes, que en lo que se refiere a los géneros están en construcción y debate
permanente. A medida que se ha ido enriqueciendo la reflexión sobre la igualdad, ha crecido el
análisis de su variadas expresiones, así como toda una terminología que afecta su
interpretación. Toda esta variedad no puede ser referida en esta breve guía. Sin embargo, hay
dimensiones que es necesario mencionar, y de ellas por ahora las que estimamos como de
mayor pertinencia para la comprensión y aplicación del mainstreaming o transversalidad de
género son:
1)
la igualdad de derecho o igualdad de jure y la igualdad de hecho, llamada
también de facto.
2)
la igualdad de oportunidades, trato equivalente e igualdad de resultados.
3.3.1. Igualdad de derecho o de jure e igualdad real o de facto
Fue el Consejo Económico y Social de la ONU quien en 1990, al evaluar la aplicación de las
“Estrategias de Nairobi orientadas hacia el futuro para el adelanto de la mujer hasta el año
2000”, señaló que pesé a la existencia de avances en la igualdad jurídica o igualdad de jure las
mujeres continuaban siendo discriminadas en la práctica. A propósito de esto se emitió la
resolución 199/15 que denunciaba la situación y exigía a los Estados un compromiso más
35
completo y profundo para lograr la igualdad en los hechos o igualdad de facto. (UN, 1992). De
esta manera, como ha dicho la autora de esta Guía:
“La igualdad de jure supone una titularidad de derechos que opera legítimamente al
margen de las diferencias y diversidades que puedan ser socio culturalmente
significativas. Ahora bien como la existencia del derecho no supone automáticamente
su ejercicio, aparece la igualdad de hecho o de facto, como la efectuación real de los
derechos consagrados como iguales para todas y todos.” (Garcia Prince, 2008 )
La igualdad formal o de jure enfatiza en las personas propiamente dichas, sin tomar en cuenta
la situación en la que se da el ejercicio del derecho cuya titularidad se le reconoce legalmente y
que puede contener desventajas en el caso de ciertos grupos o colectivos. La igualdad de
hecho es la que considera y actúa sobre las situaciones concretas y reales que rodean la
posibilidad del ejercicio efectivo del derecho, del cual la persona es titular por el mandato de la
ley. Esto significa que teóricamente las personas en tanto ciudadanas son titulares del
derecho. Los derechos son capacidades refrendadas legalmente por el Estado. Pero
poder ejercer efectivamente el derecho pasa porque la o el ciudadano posea las
condiciones concretas, reales o sustantivas para ejercer esa capacidad.
3.3.2. Igualdad de oportunidades, trato equivalente e igualdad de resultados
Por lo anteriormente señalado, el logro de la igualdad real o de facto (igualdad sustantiva) a
partir del mandato de la igualdad de jure o de derecho exige la intervención de la Equidad a
través de políticas dirigidas a la igualdad efectiva de oportunidades, de trato equivalente y
consecuentemente de resultados.
La igualdad de oportunidades se popularizó enormemente en América Latina y El Caribe, sobre
todo en los años 90 a consecuencia del impacto que ocasionaron en los organismos de la mujer
y en las organizaciones especializadas los primeros “planes de igualdad de oportunidades” que
se elaboraron en España y difundieron, internacionalmente, los Institutos de la Mujer de aquel
país.
36
Principio de
Igualdad
Igualdad de
Derecho
(Formal, De Jure)
Equidad
Igualdad de
oportunidades
Igualdad
Sustantiva
(Real, De Hecho)
Igualdad
de Trato o Trato diferenciado,
equivalente
Evangelina García Prince 2009
Igualdad de Resultados
Para entender cabalmente la diferencia entre igualdad de oportunidades, trato equivalente e
igualdad de resultados hay que entender que para que las personas titulares del derecho
puedan ejercerlo plenamente, se supone que la persona debe realizar un conjunto de acciones
para llegar a disfrutar de los beneficios o capacidades que el derecho nominal o formalmente
mente confiere. Por lo que el ejercicio del derecho debe colocarlo en capacidad de acceder a
las capacidades que el derecho supone y ejercer esas capacidades de forma plena e
indubitable.
Un ejemplo elemental aplicable a cualquier caso, es la necesidad de que las y los ciudadanos
conozcan, estén enterados de cuáles son sus derechos. El llamado “analfabetismo jurídico” que
es común entre las mujeres es una condición real que impide ejercer derechos que la Ley
consagra. Una acción en materia de igualdad de oportunidades puede estar orientada a
socializar a la población en sus derechos, para que quien no conoce el derecho pueda
conocerlo y ejercerlo. Para las y los ciudadanos el derecho a la salud consagrado en la
Constitución es el mismo, pero están en condiciones reales desiguales quienes tienen recursos
para adquirir las medicinas o la alimentación que un determinado estado de salud requiere.
¿Qué se hace en estos casos? Pues una política de equidad que iguala las oportunidades entre
quienes tiene y quienes no tienen recursos para acceder al derecho a la salud puede ser crear
servicios de atención en horarios diferenciados, crear servicios de tarifas preferenciales en
transporte de pacientes, otorgar descuentos preferenciales en medicinas a ciertos sectores. El
37
trato equivalente en estos casos consiste en que la política considera como equivalentes los
derechos de todos los posibles pacientes y crea condiciones mediante acciones afirmativas
para que quienes tienen y quienes no tienen recursos puedan acceder a los servicios de
atención en salud.
¿Son lo
mismo
igualdad y
equidad?
M. Subiñas 2012
Hay colectivos en los cuales hay personas cuya diversidad o alguna especificidad, que las hace
diferentes de otras, supone para ellas condiciones positivas para acceder a la oportunidad,
acceder al ejercicio del derecho, ejercer las capacidades que confiere en todas sus
posibilidades y capacidades en forma completa. Mientras que para otras personas de ese
mismo colectivo, la especificidad que las hace diferentes, puede significar un obstáculo o
impedimento para el acceso a la oportunidad, la cual les estaría negada u obstaculizada ya que
su especificidad o diferencia representaría desventajas para ejercer la capacidad que supone el
derecho. Por ejemplo, si se prohíbe a las mujeres tomar una determinada formación u
ocupación por ser mujeres, su especificidad de mujeres es un obstáculo para acceder al
derecho a formarse o trabajar en ese campo, en cambio para los hombres su especificidad, su
diferencia, es una ventaja para ello. El valor social que se asigna a las diferencias es lo que
puede crear las desventajas en algunos grupos y con ello la desigualdad.
Por eso se recurre a la equidad, a la justicia, para que todas y todos ejerzan el derecho a
plenitud, pasando por encima de las diferencias y las desventajas que puedan tener consigo por
su especificidad (ser hombre o ser mujer, ser joven o viejo, tener una discapacidad, etc.) y que
todas las personas tengan garantizado el ejercicio pleno del derecho, es decir, que haya
38
igualdad no sólo nominal (de jure), sino en los hechos, que sea real (sustantiva). De este modo
la equidad garantiza la igualdad de oportunidades, el trato equivalente y los resultados.
La igualdad de oportunidades, pese a la gran popularidad alcanzada, actualmente resulta un
concepto incompleto ya que no garantiza la igualdad sustantiva en los hechos y por tanto la
igualdad de resultados. Igualdad de oportunidades supone la equiparación de las condiciones
de partida, para que cada persona tenga la opción o posibilidad de acceder por sí misma a la
garantía de los derechos que establece la ley. Es igualdad en el acceso pero no en todo el
trayecto del proceso que supone el completo ejercicio del derecho o la garantía. Y esta
es la principal debilidad de las políticas de igualdad de oportunidades.
Por ejemplo, puede ser que exista igualdad formal o de jure para que todas y todos tengan
acceso a la educación media, porque la norma lo establece, hay suficientes cupos, locales y
docentes y el acceso es libre y gratuito. Sin embargo, ello no garantiza que todas o todos
quienes deseen o aspiren cursar la educación media puedan culminarla. Esto indica que en el
trayecto que supone lograr el pleno ejercicio del derecho se hacen presentes las diferencias que
suponen para algunos o algunas reales desventajas para gozar plenamente del derecho.
Las desventajas pueden expresarse en condiciones que pueden ser de tipo material o que
pueden estar asociadas o derivarse de las valoraciones jerárquicas que la sociedad confiere a
ciertas características individuales diferenciales como el género, la edad, el origen étnico, la
condición física, etc. Estas desventajas para el logro de la igualdad en el disfrute de los
derechos exigen que las personas en desventaja reciban un trato que les garantice el ejercicio
de derechos en igualdad al resto de quienes no presentan desventajas. Este es el origen del
concepto de trato equivalente cuya definición desarrollamos a continuación:
“Se puede definir específicamente como la equivalencia (la igual valoración) que se
concede u otorga a las características diferenciales de las personas, en la asignación,
dotación, distribución y otorgamiento de medios o beneficios dirigidos destinados a
favorecer o facilitar el ejercicio de los derechos de las mujeres y los hombres, aun
cuando sus aspiraciones, necesidades e intereses sean diferentes. Es comúnmente
definida como la ausencia de discriminación basada en la presencia de alguna de las
características que pueden dar lugar a desventajas en el ejercicio de los derechos”.
(García Prince, 2008)
El concepto de trato equivalente no invalida las diferencias sino que desactiva las desventajas
que aparecen en el ejercicio del derecho, por las valoraciones sociales discriminatorias que
39
pueden acompañar a algunas diferencias: edad, la presencia de una discapacidad,
características de la sexualidad, género, etc.
El concepto de igualdad de resultados ha sido objeto de polémicos encuentros entre
especialistas y ha ganado diversas interpretaciones muchas de ellas muy conservadoras, que a
la larga invalidarían la universalidad de los derechos humanos. Cuando se habla de igualdad de
resultados no se habla de productos personales idénticos u homogéneos en los procesos
de ejercicio de las capacidades conferidas en los derechos iguales. La igualdad de
resultados se refiere a que todas y todos por igual tienen asegurado y garantizado el ejercicio
del derecho de que se trate aunque las experiencias y resultados personales no sean idénticos.
Si hablamos del derecho a la participación política de las mujeres en condiciones de igualdad,
unas pueden llegar a la Presidencia de la República y otras ejercerlo plenamente como
ciudadanas, cuya inclinación personal no la lleva a ninguna posición relevante. Esta persona ha
tenido la oportunidad, sus desventajas pudieron haber sido desactivadas con acciones positivas
y fueron diferencias individuales no discriminatorias ni políticamente desventajosas las que
dieron productos diferentes aunque la presidenta llegó a esa posición y la otra ciudadana, ni
siquiera pensó en ello. El resultado que persigue la igualdad es que las personas puedan gozar
y ejercer sus derechos, para lo cual es necesario eliminar cualquier distinción, exclusión o
restricción basada en el sexo que puedan anular el goce y ejercicio de esos derechos. El
resultado igualitario está en la posibilidad del goce y ejercicio de los derechos y no en los
productos o circunstancias personales específico de los actos individuales.
Acceso
Igualdad de Oportunidades
(cuota de género)
Trayecto
Trato equivalente o
Igualdad de Trato
Pleno ejercicio del derecho
Igualdad de
Resultados
40
3.4. Posibles distorsiones
Pese a todo lo anterior, hay que estar muy atentos y atentas a matices que pueden llegar a
distorsionar la cabal comprensión del significado de la igualdad en las políticas públicas. Entre
las distorsiones más comunes, hemos detectado, entre otras, las siguientes:
Igualdad como identidad
Igualdad como equidad
Igualdad como uniformidad
Igualdad como inclusión
Igualdad como igualación al varón
Igualdad como imparcialidad
Igualdad como homogeneidad
Igualdad como neutralidad
Como puede observarse la igualdad en materia de políticas públicas no significa hacer “tabla
rasa”, borrar las diferencias, imponer un criterio o baremo unilateral, aunque a menudo se
pueda caer en tales distorsiones.
41
CUARTO MÓDULO: Políticas públicas de igualdad
4.1. Exigencias básicas de los procedimientos de formulación y análisis de
políticas públicas
La eficiencia en la formulación de las políticas estatales y gubernamentales no sólo debe tomar
en consideración los objetivos a alcanzar, sino, además las circunstancias reales que rodean su
aplicación. Algunas de las dimensiones que es necesario cuidar en la formulación y puesta en
marcha de las políticas son:
COORDINACIÓN HORIZONTAL y
COHERENCIA VERTICAL
FACTIBILIDAD
ENFOQUE
ESTRATÉGICO
CLARIDAD Y SUFICIENCIA DE
CONTENIDOS
a) Considerar la articulación horizontal y vertical de las políticas para crear eficiencia y evitar
conflictos de políticas y entre actores responsables, es decir vigilar su coordinación horizontal
entre esferas de políticas que articulan organismos y mandatos a un nivel semejante en la
estructura político-administrativa del Estado. Por ejemplo asegurarnos de que la política en
educación no sea contraria o se oponga a mandatos en la de salud, respecto a un mismo tipo
de hecho o proceso. En materia de políticas de igualdad las políticas educativas, por ejemplo,
deben ser coherentes en la materia con las de salud. También hay que vigilar la coherencia
vertical. Es decir que diversos rangos político-administrativos de políticas no sean
contradictorios. Por ejemplo, los planes no pueden contener dispositivos que obvien,
malinterpreten o nieguen las disposiciones de la ley de la misma materia.
b) Otro aspecto a considerar de la mayor importancia es la factibilidad. Esto nos impone
evaluar las diversas factibilidades para que el diseño sea realmente orientador y poder cumplir y
anticipar las disposiciones que exige su efectiva aplicabilidad. Esto nos remite a recordar en las
42
políticas que se diseñan para hacer efectivo el mainstreaming de la igualdad de género que la
factibilidad pasa por diversos planos: factibilidad política, administrativa, financiera, etc. Hay que
recordar que se trata de un diseño estratégico y por tanto el cálculo de factibilidad es
indispensable para impedir que las políticas se evaporen, 9 es decir, para que no sean
archivadas por su inaplicabilidad.
c) Lo anterior exige que las políticas sean diseñadas con un enfoque estratégico,
especialmente las políticas gubernamentales, por la inestabilidad de los escenarios político
administrativos que a menudo están presentes en nuestras realidades. Esto es imperativo en el
caso de las políticas de igualdad; y no se trata de una exigencia puramente formal, es decir que
se reduzca a que el diseño sea estratégico o, más bien, “parezca” estratégico, porque contiene
denominaciones analíticas y propositivas propias de la planificación estratégica, como puede
ser que, por ejemplo, que el diseño contenga o hable de estrategias, objetivos estratégicos, etc.,
que no lo son auténticamente. Puede darse el caso de planes de igualdad que presentan
“estrategias” que no han salido de ningún diagnóstico estratégico, sino que son estrategias
“montadas” sobre diagnósticos normativos y no derivadas de diagnósticos estratégicos. Muchas
veces estas estrategias, por su carácter sustantivo, son tomadas de las agendas de problemas
o asuntos que se han ido identificando y/o construyendo en los debates internacionales,
regionales o nacionales, como de obligada mención en toda propuesta de igualdad. Tal puede
ser el caso de incluir una estrategia o lineamiento estratégico de “eliminar la discriminación de
género en los bienes y servicios públicos de salud”. No se necesita hacer ningún diagnóstico
estratégico previo para saber que ésta es una estrategia necesaria en México o en cualquiera
de los países latinoamericanos y caribeños, porque los diagnósticos cuantitativos y cualitativos
de las brechas de género existentes lo vienen demostrando objetivamente de manera
sistemática. Se trataría en este caso de una estrategia sobre una materia sustantiva. Para lo
que si será necesario hacer el diagnóstico estratégico previo es para definir las estrategias u
objetivos estratégicos operativos para poder cumplir el cometido sustantivo. En todo caso es
necesario que a toda estrategia que aparezca en un plan le sea calculada su factibilidad real en
los términos que la estrategia exige.
9 La expresión “evaporación de las políticas” se ha generalizado sobre todo en los últimos años, a raíz de su introducción en los intercambios sobre el tema de las políticas de igualdad, por autoras holandesas que trabajan para la Agencia Holandesa de Cooperación con el Desarrollo, Netherlands Development Organization , SNV. El sentido de la expresión se asocia con mandatos de política que se quedan sin ejecución y sólo existen “en el papel”. 43
d) Finalmente, hay la necesidad de no perder de vista la forma en la cual se concreta la función
orientadora de las políticas públicas en la gestión de su implementación. A veces la política (y
esto es especialmente frecuente en las leyes como políticas de Estado), la función orientadora
puede verse impedida porque los textos se expresan en forma muy general, indefinida, a veces
confusa y hasta contradictoria dentro de una misma ley, o entre leyes conectadas con la misma
área problemática, lo cual, a otro nivel, también puede ocurrir con los planes.
En el gráfico que se ofrece a continuación pueden observarse las interacciones e influencias
entre los diversos
elementos
la Í
planificación:
LA FUNCI
ÓNque
DEentran
LAS en
POL
TICAS EN LA
PLANIFICACIÓN
OBJETIVOS
POLÍTICAS
PLANES
CONCEPTOS
OBJETIVOS
PROYECTOS
ESTRATEGIAS
Lo que ilustra el gráfico es que las políticas contienen principios, conceptos y objetivos y que si
éstos no son claros y no están bien y suficientemente definidos su interpretación puede ser
errática, y toca a las y los planificadores darle un determinado sentido o se deja al arbitrio de las
o los funcionarios que ejecutan. Los planes expresan la racionalización de los conceptos y
objetivos contenidos en las políticas que les preceden o sobre los cuales se fundamentan
(Leyes, Decretos Magnos, etc.) y tal como se formulan, aparte de los objetivos, contienen
explícita o implícitamente una estrategia que generalmente refleja la ideología de quienes le dan
sanción formal al plan. Por ello la elaboración de las leyes como políticas de Estado debería de
contar con apoyos expertos suficientes y concientes de la necesaria articulación que a la larga
se dará de alguna manera entre la política y la administración para que la ley, la política de
Estado, se cumpla cabalmente.
44
Esto es especialmente importante en las políticas de igualdad. No es extraño en nuestra región
encontrar leyes de igualdad u otras leyes cuyo propósito se vincula a lograrla, que contengan
diversos tipos de debilidades que impiden lograr sus objetivos. Baste decir, por ejemplo, que en
muchas leyes y otras políticas no está claro qué es lo que se entiende por igualdad y equidad,
términos que a veces erróneamente se usan indistintamente en un mismo texto de política. Se
dan casos en los que se interpreta la igualdad como equivalente a igualdad de oportunidades
solamente. Algo semejante ocurre entre el sexo y el género, lo que representa un asunto más
crítico.
Es poca aún la advertencia que podamos hacer sobre la necesidad de que las personas
interesadas y vinculadas al tema tomen plena conciencia de los sesgos y distorsiones en los que
se puede caer cuando se redacta o analiza e interpreta el texto de un instrumento de política
pública, sea una ley o un plan. Cada palabra puede representar, y a menudo así ocurre, una
promesa de realización y a veces se prometen asuntos inviables. Como la autora de esta guía
ha señalado anteriormente:
No se puede confundir el discurso político que encierra el texto jurídico o planificador,
con el discurso político operante que recogen los medios cotidianamente. Por señalar
algunos ejemplos sobre el cuidado que hay que tener en el análisis de la política, puedo
decir que son varios los proyectos de leyes de igualdad que he leído donde, por
ejemplo, de plano no se menciona o se menciona muy insuficientemente, el escenario
doméstico de la discriminación, quedando para los esfuerzos de igualdad solo las
esferas que corresponden a lo público tal como lo entiende el patriarcado. A veces se
olvida la gran lección de Kate Millett sobre el carácter político de lo personal. Otro
ejemplo es el impacto que tiene la expresión “grupos o sectores vulnerables” en lugar
de por ejemplo hablar de sectores que acusan múltiples y agudas discriminaciones. Los
sesgos androcéntricos se filtran insidiosamente en las leyes mejor pensadas y
discutidas por lo que es menester estar atentas al discurso de las políticas de igualdad.
(García Prince, 2009)
4.2. Políticas de Igualdad en la era postbeijing
4.2.1. El porque de la existencia de las políticas de igualdad
Al analizar el sentido del término igualdad y cotejar su significado con la situación real de las
mujeres en el mundo, no cabe la menor duda acerca de la plena justificación de que la igualdad
de género sea un elemento fundamental en el diálogo político democrático dirigido a establecer
las líneas de acción para el logro del desarrollo y la democracia verdadera. Del análisis del
significado de la igualdad surgen al menos cuatro tipos de razones de carácter doctrinario que
justifican la existencia de tales políticas:
45
a) la razón ética fundamentada en el hecho de que mujeres y hombres son
humanamente equivalentes: Ninguno es más o mejor humano que el otro;
b) la razón política se refiere a que la igualdad es un principio esencial de la
democracia cuya realización es una deuda histórica con las mujeres y cuyo
incumplimiento tiene costos de gobernabilidad para la sociedad;
c) la razón jurídica está inscrita en el principio de igualdad contenido en todas las
Constituciones nacionales y en los Tratados y Convenciones de Derechos Humanos
suscritos por nuestros países; y finalmente,
d) la razón económica, vinculada a los costos de eficiencia, equidad y bienestar que
acarrea la discriminación contra las mujeres, entre otras muchas razones válidas que
pueden ser esgrimidas para validarlas.
Pero, igualmente, están las razones empíricas inmediatas que revelan las discriminaciones y
desigualdades y que ponen en evidencia la necesidad de generar iniciativas que pongan a las
mujeres en igualdad plena con los hombres. Y aun cuando las situaciones no son idénticas de
un país a otro, como se ha visto en la primera parte de esta guía, es necesario que la doctrina y
las políticas de igualdad se asuman como el deber que corresponde a las sociedades
democráticas.
4.2.2. Políticas de igualdad y políticas de equidad
En secciones anteriores se han explicado las articulaciones estrechas que se dan entre los
principios de equidad e igualdad, lo cual se traduce en las políticas públicas que hacen posible la
igualdad de oportunidades y de trato diferenciado o equivalente. Para una mejor comprensión de
la pertinencia de estas políticas en una estrategia de mainstreaming o transversalidad, conviene
recordar el carácter progresivo de este proceso en el cual hay que tomar nota de algunas
condiciones que se le imponen:
a) La estrategia de transversalidad de la igualdad debe tener como propósito último el
cambio en las relaciones de poder entre los géneros. No se trata solamente de integrar
46
la igualdad sin afectar estas relaciones.10 Aunque este tipo de políticas de integración
cumplen con una función en el proceso, no bastan.
b) La discriminación y la desigualdad tienen manifestaciones visible y algunas, las más
insidiosas y definitivas, suelen ser las invisibles. Esto tiene que ver con el hecho de que
no sólo lo situacional, lo empíricamente observable, es la esfera donde hay que
intervenir con las políticas públicas de igualdad. También hay que tener presente las
dimensiones estructurales profundas de la desigualdad, que están presentes en el orden
de género de las sociedades, de los sistemas, de las instituciones, de las organizaciones
y de las propias personas.11
c) Esto último nos está indicando que hay dimensiones variadas que deben ser objeto de
las acciones transformadoras y que van desde lo social macro hasta lo personal, desde
lo normativo hasta lo emocional, desde lo común hasta lo diferenciado.
Pese a que todo lo anteriormente anotado nos habla de que el mainstreaming o transversalidad
se propone, en última instancia, un cambio cultural amplio y a largo plazo, es posible obtener
resultados a corto plazo e ir avanzando progresivamente al propósito de la igualdad,
considerando simultáneamente la amplitud del universo de intervenciones. La inteligencia
estratégica debe prevalecer en el diseño, para comenzar interviniendo en aspectos
de la
discriminación, cuyo cambio puede dar lugar o desencadenar cambios sucesivos en otras
esferas o de otros alcances, de manera inducida e incluso espontánea.
En este contexto toda la estrategia de mainstreaming o transversalidad puede ser considerada
como una transición, lo cual plantea que para tener éxito debe ser flexible, sostenible y
coherente. Y en ello juegan un papel fundamental las políticas que se diseñen y su puesta en
marcha. Entre las soluciones más cercanas a este planteamiento está el diseño de las “políticas
10
Rounaq Jahan, propuso hace varios años una nomenclatura a los enfoques del mainstreaming: enfoque
integracionista y enfoque de “agenda setting o de transformación de la agenda”. El enfoque integracionista tiene una
clara inclinación reformista de estructuras preexistentes a las que se adiciona la dimensión de las diferencias de género, sobre
todo con carácter cuantitativo y situacional. En cambio el enfoque de Agenda Incorporada, o transformación de la agenda
(Agenda Setting), implica la transformación de la agenda de desarrollo para brindar una perspectiva transformadora y global
de género. Tal como señala Jahan, "Las mujeres no sólo llegan a ser una parte del Mainstream, sino que además reorientan
su naturaleza".(Jahan, 1995)
11
Este punto puede ser ampliado en la Guía de Estudios de Flacso correspondiente a la conceptualización sobre
género, elaborada por la misma autora
47
interfase” que responden a criterios progresivos que avanzan desde aquellas decisiones que
mantienen la diferenciación en los roles de género (confinan a las mujeres a lo doméstico y
colocan a los hombres en lo público) y las más avanzadas que plantean la igualdad real entre
hombres.
Políticas
Insensibles,
ciegas,
neutras
Políticas
específicas
dirigidas a
las mujeres
Mainstreaming
de Igualdad de
género
Las políticas interfase pretenden obtener resultados a corto plazo en mejorar la situación de las
mujeres, aunque no tengan alcances estructurales pronunciados, como etapas de arranque,
luego intermedias, que impulsan los avances en la eliminación de las raíces de las
discriminaciones y la llegar a la igualdad sustantiva.
En el Primer Módulo de esta Guía se han analizado las áreas críticas de la discriminación, cuya
consideración constituyó la columna vertebral de las discusiones en la IV Conferencia Mundial
de las Mujeres y orientan la Plataforma de Acción, aprobada en esa reunión. Prácticamente en
todas estas áreas es posible avanzar y mejorar las situación y condiciones en plazos cortos o
medianos.
Es en este renglón donde aparecen las políticas de equidad como claves fundamentales para el
avance: políticas de igualdad de oportunidades y políticas de trato equivalente diferenciado,
cuyos instrumentos principales son las Acciones Positivas o Afirmativas. Ya se ha comentado
la importancia de los orígenes rawlsianos de la propuesta de las Acciones Positivas o
Afirmativas, cuya legitimidad ha ido creciendo en la medida que su aplicación se expande,
inevitablemente, a diversas áreas donde la diversidad crea diferencias con sentido de
desigualdad y se hace común como mecanismo de equidad para el logro de la igualdad
ampliamente considerada. Por otra parte, conviene recordar, a favor del planteamiento de las
Acciones Positivas, las tesis de otro pensador que se autodefine como comunitarista liberal, ya
algo distante del pensamiento de Rawls en algunos aspectos, mas no en el del beneficio
48
equitativo para los menos aventajados: Michael Walzer. La tesis de este autor contenida en su
obra “Esferas de la Justicia”, (1993) es un alegato contra la dominación ejercida a través de
bienes sociales y a favor de una “igualdad compleja” que considera que la igualdad no es, de
ninguna manera, uniformación de las condiciones de distribución de tales bienes, sobre la base
de algún criterio o mecanismo dominante. A lo cual hay conviene añadir que la igualdad
tampoco es uniformidad de las características de quienes son considerados o consideradas y
tratadas como iguales.
Las acciones positivas son mecanismos cuyo valor ético en el presente es indiscutible y que
cumplen diversas funciones históricas: a) ser mecanismos de justicia social, b) compensatorias
de desigualdades, c) ser medios de redistribución de los bienes sociales, e incluso, como
señala Yris Marion Young, (2000) en el caso de las discriminaciones de género, d) ser
mecanismos de lucha contra la dominación y opresión. Todo lo anterior demuestra que las
iniciativas de igualdad deberían expresarse coherentemente en la políticas públicas por el
avance doctrinario que se ha dado en la interpretación del principio de igualdad y por los
marcos jurídicos que las sostienen en el Derecho Internacional Público de los DD HH,
especialmente en la Convención CEDAW que las recomienda explícitamente.
Las iniciativas vinculadas a crear mecanismos que hagan posible la igualdad sustantiva han
dado lugar al llamado Derecho Antidiscriminatorio, en el cual el combate a las discriminaciones
tiene tres posibles modalidades:
Detectar y sancionar las
discriminaciones por ser
violaciones al principio de
igualdad
Eliminar las discriminaciones que
aparecen en presencia de criterios
prohibidos para diferenciar a las
personas (sexo, edad, etc.,) casi
siempre las que aparecen en los
textos normativos;
Las Acciones Positivas
propiamente dichas.
El debate sobre las Acciones Positivas
se ha desarrollado por la diferencia existente entre el
Derecho Formal a la igualdad, que prohíbe las medidas preferenciales, y el Derecho Sustantivo
a la igualdad, que es la efectuación real de la igualdad entre mujeres y hombres. Se configuran
como mecanismos de eliminación y/o corrección de las discriminaciones y desigualdades reales
y que potencian y aceleran el logro de la igualdad sustantiva. Y pueden ser definidas como
49
normas cuya función es favorecer la realización de acciones o fines considerados como
ventajosos para grupos o sectores que presentan desventajas y/o privaciones permanentes a
través de medidas de carácter generalmente
indirecto
que generalmente pueden ser de
medidas de concienciación, de facilitación o de retribución.
Medidas de concienciación: se proponen crear un
estado de opinión o sensibilizar a los grupos De interés
para el caso, acerca del problema.
Medidas de facilitación o promoción: son de carácter previo a la consecución
del fin: la eliminación de la desventaja. Tratan de promover la igualdad a futuro y
son de tres tipos: incentivación, discriminación inversa, trato preferencial.
Medidas de retribución: recompensa o sanción positiva: se trata
de medidas que se adoptan tras la realización de la acción
deseada. Ejemplo: la asignación de un premio o una exención
fiscal.
Ejemplos de los tipos anteriormente señalados son los siguientes:
a) Una medida de concienciación: campaña contra el acoso sexual dentro de una empresa si
existe este fenómeno.
b) Medidas de facilitación o promoción: a) de incentivación: aumento de los subsidios
electorales para partidos que llevan mujeres en sus listas de candidaturas. b)
discriminación inversa: otorgamiento de puntajes extras o criterios ventajosos a grupos
en situación de desventaja para optar a un crédito. c) trato preferencial: establecer
prioridad para el acceso a un cargo o beneficio a personas integrantes de un grupo en
desventaja.
c) Medidas de retribución: por ejemplo dar premios a empresas que empleen mujeres con
familia.
Las políticas de equidad del tipo de las que favorecen la igualdad de oportunidades por lo
general son iniciativas que se contextualizan en objetivos estratégicos de mediano plazo en una
estrategia global de mainstreaming o transversalidad, cuyos resultados atacan situaciones de
gran vulnerabilidad. Podemos dar como ejemplos el establecimiento de las leyes de
incentivación empresarial para incrementar el empleo de mujeres en el sector formal o las
cuotas electorales. Como se señala en la Guía 1 sobre Conceptualización de género” escrita
por la autora:
50
“… no hay que caer en la trampa de hacer de estas políticas específicas un fin en
si mismas, cosa que puede ocurrir si se pierde de vista que el objetivo es
transformar no sólo los aspectos inmediatos y visibles, sino ir al corazón mismo de
las relaciones de poder para poder garantizar la igualdad. Por otra parte las
acciones específicas no pueden ser una llovizna de iniciativas que por muy
positivas que puedan ser o parecer, pierdan el hilo conductos de la estrategia
principal, porque corren el peligro de ser minimizadas y a la larga desactivadas en
sus propósitos.”
4.2.3.Los diversos tipos de políticas dirigidas al logro de la igualdad
Ya se ha establecido en secciones anteriores que, sobre todo en la era postbeijing, el enfoque
de género es la dimensión significativa que exigen las políticas de igualdad y es el fundamento
doctrinario y conceptual de la estrategia del mainstreaming o transversalidad de la igualdad de
género. La influencia del enfoque de género en todo el proceso intelectual y político que ha
conducido a la estrategia señalada ha sido tan grande que hay quienes prefieren hablar
directamente de “políticas de género” en lugar de políticas de igualdad. Éstas son preferencias
que se pueden entender, aún cuando creemos que lo pertinente y correcto es hablar de políticas
de igualdad de género, porque no todas las políticas que consideran las diferencias de género
pueden garantizar la superación de la subordinación, la discriminación y el logro de la auténtica
igualdad de derechos, la transformación de las relaciones de poder entre los géneros que define
al sistema patriarcal.
La aplicación de la perspectiva de género ha ido dando lugar a sucesivas denominaciones en el
panorama de las categorías analíticas de las políticas públicas. Consideramos que, por ejemplo,
términos como “políticas género sensitivas” y “políticas género inclusivas” son de reciente
empleo para distinguir ciertos tipos de políticas. A estos se suman otros términos como: gender
based (basadas en criterios que toman en cuenta las diferencias de género), gender responsive,
(políticas que dan respuestas a las desigualdades derivadas de las diferencias de género)
gender blind, (ciegas al género), en-gendering, gendered, etc.
El principal propósito de las políticas de igualdad, tal como está señalado en los acuerdos
internacionales y regionales sobre la materia y lo que aparece en la mayoría de los documentos
nacionales de política en los países de la región, tiene que ver con la definición de los
principios, normas y objetivos que orientan el curso de las acciones públicas para el
logro de la igualdad de género. La igualdad puede ser objeto de políticas de Estado, como
51
por ejemplo, una Ley de Igualdad; y también puede expresarse en políticas gubernamentales,
que no alcanzan el rango de ley, como lo son un plan, programa, etc.
Las políticas de igualdad contienen las respuestas que brinda el Estado a
las desigualdades existentes, tanto en la protección cabal de los derechos,
como en la satisfacción de las necesidades materiales y la atención a las
necesidades e intereses estratégicos vinculados a la posición social de las
mujeres. (García Prince, 2011)
Es importante tener presente que, en sentido estricto, las políticas de igualdad no son políticas
exclusivamente dirigidas a las mujeres, sino que en el núcleo de su propósito siempre
representan un esfuerzo dirigido a remover la desigualdad existente entre ambos géneros,
masculino y femenino, orientadas a eliminar los issues de género, aunque en su desarrollo
progresivo puedan iniciarse con una fase de transición en la cual se diseñen y ejecuten
políticas específicamente dirigidas a las mujeres con fines de dar solución a
discriminaciones que pueden ser eliminadas en sus aspectos operativos y funcionales.
Por otra parte, conviene recordar, como señala Carmen Castro, (2010), que la igualdad no es la
eliminación de las diferencias, sino la ausencia de discriminación por la existencia de esas
diferencias. Esta advertencia nunca está de más, porque la tradición de las políticas
exclusivamente dirigidas a las mujeres sin afectar las relaciones de poder sigue siendo muy
fuerte en algunos casos nacionales y no avanzan hacia el logro de la modificación de las
relaciones de poder, que debe ser el propósito fundamental.
Es importante destacar el vínculo estrecho que en materia de políticas de igualdad tienen las
acciones de combate a la discriminación, como se anotó al hablar de su aplicación progresiva.
En este sentido hay que tener en cuenta que algunos de los obstáculos a la igualdad o de las
fuentes de las discriminaciones tienen diferentes grados de profundidad. Algunos de estos
issues de género tienen un carácter estructural y su eliminación supone un esfuerzo de largo
aliento, mientras que en otros casos se pueden obtener resultados que en algunos sentidos
equiparan o logran ciertos equilibrios en la situación y la posición de las mujeres frente a las de
los hombres. Tal es el caso, por ejemplo, de políticas dirigidas a lograr el llamado “balance de
género” (gender balance) en los aspectos cuantitativos de la presencia de mujeres y hombres
en una determinada situación. Esta diversidad de niveles y profundidad de las discriminaciones
es lo que fundamenta el criterio de que las políticas de igualdad deben enmarcarse dentro de un
52
enfoque estratégico, ya que las discriminaciones son variadas en alcance, arraigo estructural,
manifestaciones e impactos en las personas.
Por otra parte también conviene tomar nota de que las intenciones que prevalecen en los
esfuerzos de las organizaciones que deciden poner en marcha políticas de igualdad coinciden
con los criterios que actualmente, y después de las discusiones de Beijing, se tienen como los
más acertados en la materia. Como hemos señalado en párrafos anteriores, la comunidad
internacional en esta materia atraviesa por un proceso de transición en el que coexisten y se
combinan diferentes puntos de vista. Para algunas o algunos analistas las tipologías de las
políticas públicas pueden obedecer a consideraciones diversas que permiten establecer
clasificaciones de las políticas de igualdad, no siempre semejantes. Por ejemplo en los
ambientes de la Comunidad Europea hay quienes establecen estas comparaciones sobre la
base de los siguientes escenarios diferenciadores de las políticas:
•
Políticas amables con la familia. En ellas prevalece el paradigma del hombre
proveedor o male bread winner.
•
Políticas amables con las mujeres, en las que prevalece el paradigma de la división
sexual del trabajo o gender separate roles.
•
Políticas amables con la igualdad de género, en las que domina el paradigma de
Hombre y Mujer proveedor/cuidador en condiciones de igualdad o Individual earner carer
Las características de estos tres paradigmas son las siguientes:
53
Políticas
amables con
Característica
dominante
La familia
La Mujer
Hombre es el jefe o
cabeza de familia
Roles diferenciados
mujeres y hombres
La igualdad de género
de
Ideología
División sexual del trabajo
Sustentador / cuidadora
Derechos
Desiguales en la pareja Según
los
roles
y
por
criterio
de responsabilidades
manutención
familiares
Cabeza
de
familia Diferenciado según roles
Individual
y
sus
dependientes
Prioridad a los hombres
Beneficiarios/as
de políticas
Acciones
dirigidas
a
Trabajo
Productivo
Actividades de
cuidado
Trabajo
reproductivo
Privado
No remunerado
Remuneración
a
trabajadoras/es domésticos
H/M actores individuales.
Común responsabilidad
cuido
y
trabajo
productivo
Funciones compartidas
Sustentador/a
y
cuidador/a
Iguales
sobre
base
derechos ciudadanía.
Iguales
Dirigidas
géneros
a
ambos
Existen acciones del
Estado
Trabajadores domésticos
y servicios públicos de
apoyo socio domésticos.
Actualmente las políticas referidas al logro de la igualdad de géneros tienden a ser reconocidas
en términos de cuatro tipos mayores que se muestran en el gráfico que aparece más adelante y
en el cual coinciden algunos de los elementos caracterizados en la tipología que aparece en el
cuadro anterior.
Es importante hacer notar que estos tipos de políticas representan diversas fases en la
evolución de estos instrumentos. Algunas, las más antiguas, ni siquiera se plantean el
reconocimiento de las desigualdades. Las más avanzadas van tras el logro de la plena igualdad.
No por ser las de mayor antigüedad, o las primeras, algunas de esas políticas han desaparecido
para dar paso completo a las de mayor avance. En nuestras realidades, estos diversos tipos a
veces se dan simultáneamente en diferentes contextos sectoriales o geopolíticos, lo cual abona
a la complejidad del panorama de nuestras políticas de igualdad en algunos países de la región.
54
Políticas Públicas en las últimas décadas, respecto a la Igualdad de Género
Políticas Insensible y/o negativas a las
Políticas Neutras a las especificidades o
desigualdades de género
diversidad de género
Invisibilizan o niegan las desigualdades en los Usan estrategias inclusivas de mujeres y hombres
derechos y en los hechos y por tanto refuerzan las en iguales proporciones, sin cambiar relaciones de
desigualdades y estereotipos de género.
género y manteniendo paradigmas discursivos y
operativos masculinos
Políticas Sensibles a la diversidad, diferencias y
Políticas Género transformativas
desigualdades de género
Estrategias que desafían abiertamente las
Usa estrategias que responden a necesidades desigualdades de género. Promoción efectiva de la
principalmente prácticas y derechos diferenciados de igualdad de derechos, equidad y empoderamiento
M y H en ese plano. Facilita el ejercicio de derechos de género en la práctica real.
relacionados con las definiciones de género. Puede Énfasis en cambiar o eliminar roles y patrones de
llegar a contribuir a reforzar la subordinación en los género que mantienen la desigualdad, o que violan
roles tradicionales de género.
o limitan el ejercicio de los derechos humanos de
las mujeres, o tienen impacto negativo en su
ejercicio o las mantienen en asimetría de poder.
Penetran en los marcos estructurales objetivos y
subjetivos que mantienen los valores, principio y
patrones de la desigualdad y la ampliación de los
derechos.
En nuestro criterio las políticas de igualdad de género que actualmente se acercan más al
propósito de la igualdad real o sustantiva, son las que ahora denominamos “políticas género
transformativas,” cuyo acento político está claramente expresado en su propia denominación.
Son políticas diseñadas y formuladas para que su ejecución tenga un efectivo impacto
transformador en los “issues” de desigualdad o discriminación de género, a objeto de
deslegitimar y desmontar progresivamente las relaciones de poder entre los géneros expresadas
en el issue en cuestión. 12
Generalmente son políticas que van a impactar los aspectos más estructurales y que pueden
alternar su vigencia con aquellas que se dirigen a los aspectos más coyunturales. Sin una
intervención efectiva dirigida al desmontaje en todas las dimensiones de los órdenes de género
de la sociedad y de los sistemas sectoriales, del régimen de género de las instituciones y
organizaciones y la estructura tradicional de las identidades de género, se podrán lograr algunos
avances, indudablemente, pero no la igualdad de derechos en lo público, en lo doméstico y en
lo personal.
12
Un issue de género es cualquier aspecto de la vida de los hombres y las mujeres y de sus relaciones, que
afecta su vida en la sociedad, porque crea desigualdad en cualquiera de sus formas y/o consecuencias, y tiene
efecto en el desarrollo económico, social, político y/o cultural.
55
Por otra parte no hay que perder de vista que las políticas de igualdad son factores
fundamentales de la estrategia de transversalidad o mainstreming, para su adecuada
instrumentación en la práctica. Esto tiene implicaciones importantes en estos instrumentos, ya
que los logros en materia de igualdad, tal como se señalarán en materias de estudio de
“Transversalidad de la Igualdad de Género” y “Planeación Estratégica con Perspectiva de
Género”, representan un esfuerzo sostenido en el tiempo, en el cual los objetivos pueden ser
señalados para el corto, mediano y largo plazo. Esto nos plantea que las políticas de igualdad en
algunos casos pueden tener un alcance operacional relativamente inmediato y en otros un
alcance estratégico de largo plazo.
issues mayores
Políticas
estratégicas
Issues secundarios
issues funcionales
Políticas
operacionales
issues menores
Un ejemplo de los diversos alcances de las políticas, en correspondencia con el gráfico anterior,
puede darse sobre la base de las diversas iniciativas que puede contener una política dirigida a
eliminar las discriminaciones en materia de educación:
•
Políticas operacionales respecto de issues menores serían: eliminar la distinción entre
uniformes escolares diferentes para niñas y niños.
•
Políticas operacionales respecto de issues funcionales serían: eliminar las distinciones
entre deportes para niñas y niños.
•
Políticas respecto de issues intermedios sería: concienciar al personal docente y
capacitarlo en el uso del lenguaje no sexista y en el reconocimiento de sus patrones
discriminatorios inconscientes.
•
Políticas respecto de issues estratégicos sería: eliminar el sexismo y androcentrismo de
la currícula y de los materiales didácticos y reformar la Ley de Educación para hacerlo
género-transformativa
56
4.2.4. Tres criterios indispensables en el diseño y ejecución de las políticas de igualdad
Pueden parecer numerosos los criterios a tomar en cuenta en el diseño de las políticas públicas
de igualdad de género, pero en todo caso hay tres que son o deben ser como faros orientadores
en todo lo que se intente en este terreno: los derechos, el empoderamiento y la diversidad.
DERECHOS DIVERSIDAD Criterios orientadores indispensables EMPODERAMIENTO Todas las políticas públicas formuladas en la perspectiva de poner en marcha una estrategia de
mainstreaming de la igualdad de género deben estar orientadas a garantizar el ejercicio pleno de
los derechos a todas y todos los ciudadanos, lo cual remite a todos los compromisos que el
Estado ha asumido, no sólo en su propio marco jurídico sino, además, aquellos de alcance
internacional, regional y local y muy especialmente, la Convención CEDAW. Este instrumento es
considerado la carta fundamental de los Derechos Humanos de las mujeres y es uno de los
componentes fundamentales de la agenda internacional de las políticas de igualdad. El otro
componente es la Plataforma de Acción de Beijing, aprobada en 1995, hace casi 20 años.
Respecto a la Convención CEDAW, hay que tomar nota de lo siguiente:
i)
A parte de las disposiciones del marco principista y conceptual contenido en los primeros
cuatro artículos, la mayor parte del contenido de la Convención CEDAW se concreta en
explicitar derechos (definición de la discriminación; obligación de consagrar una política
orgánica contra la discriminación, obligación de garantizar el adelanto de las mujeres y el
goce de todos los Derechos Humanos y Libertades, adopción de medidas para acelerar la
Igualdad de facto y la protección de la maternidad).
ii)
Los artículos 4 y 5 contienen orientaciones más generales de políticas sobre las medidas
para modificar los patrones socioculturales que consagran la discriminación y necesidad de
garantizar la comprensión del valor social de la maternidad.
57
iii) De ahí en adelante, nos encontramos con que los artículos 6, 7, 8 y 9 están dedicados a
orientaciones de política. El Artículo 6 se refiere a la prohibición de la trata y la prostitución,
mientras que los Artículos 7 y 8 versan sobre derechos políticos (Derechos políticos, Derecho
a representar internacionalmente al país). El Artículo 9 está dedicado a los derechos
vinculados a la nacionalidad.
iv) Los artículos 10, 11, 12, 13 y 14 orientan sobre derechos sociales, económicos y
culturales: Derechos vinculados a la Educación, al Empleo y al Trabajo, a la Salud y
Maternidad, a otras esferas de la vida económica y social y a la Mujer Rural.
v)
Finalmente encontramos que hay orientaciones sobre derechos civiles en los artículos 15
y 16 sobre Derechos Civiles y Capacidades Jurídicas y aquellos vinculados al Matrimonio y la
Familia.
Aparte de esto, el Comité de seguimiento de la aplicación de la Convención por los Estados
Parte de la misma ha ampliado los derechos en sus recomendaciones de las cuales son
especialmente importantes la N°19 sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia
y la N° 24 donde se plantea ampliamente el tema de la salud sexual y reproductiva.
Por lo que a América Latina y El Caribe se refiere, en el ámbito del sistema interamericano
existe la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer, mejor conocida como Convención de Belem do Pará, aprobada en 1994.
Este
instrumento reconoce el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia y establece que la
violencia contra las mujeres es una violación a los derechos humanos y en tal sentido, equipara
ese derecho en los ámbitos público y privado.
La tendencia a fundamentar las políticas públicas en derechos es una tendencia irreversible en
el plano internacional como consecuencia del importante cambio que se está produciendo en las
concepciones sobre el desarrollo y la gobernabilidad democrática, que, como se ha anotado
anteriormente se orientan cada vez más a centrarse en la protección de los derechos humanos,
más que en la solución de problemas generales o sectoriales, (energía, agricultura, finanzas,
salud, etc.), sin atender a los soportes e impactos humanos de tales problemas y sus soluciones
a través de políticas públicas.
58
Por otra parte y en este mismo plano de los derechos como base cierta para las políticas de
igualdad, hay que tener presente la agenda que representa la Plataforma de Beijing, que
contiene las siguientes 12 áreas de atención a los derechos de las mujeres: Pobreza, Educación
y capacitación, Salud, Violencia contra la mujer, La mujer y los conflictos armados, Desigualdad
Económica, Desigualdad en el poder y en la toma de decisiones, Mecanismo insuficientes para
promover la igualdad, Derechos Humanos, Medios de Información, Medio Ambiente y Desarrollo,
La niña.
Una agenda de los derechos de las mujeres para las políticas de igualdad
CEDAW
PLATAFORMA DE BEIJING
Artí 1: Discriminación
1. Pobreza
Arto 2: Política orgánica.
2. Educación y capacitación
Artí 3:Goce DH y Libertades.
3. Salud
Artí 4: Medidas positivas
4. Violencia contra la mujer
Art. 5: Patrones socio culturales
5. La mujer y los conflictos armados.
Art 6: Trata y prostitución
6. Desigualdad Económica
Art 7: Derechos políticos
7. Desigualdad en el poder y en la
Art 8: Representación internacional
toma de decisiones
Art 9: Nacionalidad
8. Mecanismo
Art 10: Educación.
insuficientes
para
promover la Igualdad
Art 11: Empleo y Trabajo.
9. Derechos Humanos
Art12: Salud y Maternidad
10. Medios de Información
Art 13: Vida económica y social
11. Medio Ambiente y Desarrollo
Art 14: Mujer Rural
12. La niña
Art 15: D/ Civiles y Capdes Jurídicas
Art 16:Matrimonio y la Familia
NUMEROSAS ARTICULACIÓNES NECESARIAS EN LA AGENDA DE LAS POLÍTICAS
DE IGUALDAD
Por su parte, la diversidad es otra pauta indispensable en las políticas de Igualdad de Género
por las diferencias reales no sólo entre mujeres y hombres, sino entre diferentes grupos de la
población de uno u otro sexo, que exigen consideraciones a veces excepcionales para el logro
de la igualdad y es por ello que la doctrina de las Acciones Afirmativas o Medidas de Acción
59
Positiva tienen su razón de ser como instrumentos indispensables que garantizan la equidad
para el logro de la igualdad. Hay que advertir que la importancia que va adquiriendo la atención
a la diversidad, no puede de ninguna manera empañar, desplazar o invalidar la desigualdad de
género. La desigualdad de género no se diluye en las desigualdades derivadas de la diversidad.
Esto cobra importancia porque a veces algunas mujeres sienten que son discriminadas por un
factor de diversidad, (etnia, edad, preferencia sexual, etc.) y no por ser mujeres. La desigualdad
de género es la más universal y estructural de las desigualdades y la intersectorialidad de
otras dimensiones discriminatorias, que deben ser atendidas no pueden colocar en posición
disminuida la discriminación de género con todo el sentido político que ello implica para las
luchas de las mujeres. Como señala Rosa Cobo, el paradigma político que subyace en el
mainstreaming o transversalidad de la igualdad de género es la lucha contra la desigualdad, la
defensa de la igualdad y no de la diferencia. Si bien el género es afectado por la
intersectorialidad o interseccionalidad, no puede perderse el foco de la igualdad de género por la
atención a la diversidad.
Finalmente, el empoderamiento, especial pero no exclusivamente de las mujeres, no sólo
abarca la libertad, la autonomía negada secularmente a las mujeres, la posibilidad de
libremente escoger opciones de vida y actuar con poder propio, personal sobre los recursos y
las decisiones que afectan la propia existencia, sino además tomar conciencia sobre las
desventajas que acarrea la desigualdad, de cómo ésta socava la autoconciencia de las mujeres
sobre sus propias capacidades y valores, hasta el punto de inducirlas a aprender su impotencia
y dependencia de los hombres, a negar importantes dimensiones de su condición social y
humana de las cuales no se pueden beneficiar por los inflexibles mandatos de la identidad de
género subordinada y dependiente.
Por ello no vacilamos en afirmar que el primer paso al empoderamiento es el despertar de la
conciencia de género. Sin este atributo socioemocional el empoderamiento nunca es completo.
Para entender lo que significa la conciencia de género, admitamos, como señala Marcela
Lagarde, que se trata de una experiencia subjetiva que conmueve profundamente los cimientos
de la personalidad. Y apoyándonos en reflexiones de esta autora y de Eleni Varikas podemos
afirmar que la conciencia de género involucra varias dimensiones interconectadas sin las cuales
no es posible el verdadero empoderamiento: a) conciencia de pertenecer a una categoría
biológica y social diferenciada; b) conciencia de la propia subordinación, es decir, vivenciar la
condición subordinada; experimentar y traer a la conciencia la opresión específica que se
60
deriva del hecho de ser mujeres; sentir el malestar de ser mujer; c) conciencia de compartir
destinos e intereses comunes con el resto de las mujeres, poner lo propio en colectivo, no
simplemente de manera discursiva, sino desde el reconocimiento de lo que se comparte en ese
plano con el resto de las mujeres; d) voluntad y vocación de mejorar o superar esta condición
con acciones concretas. Así pues el empoderamiento para el mainstreaming o transversalidad
de la igualdad en las políticas públicas debe contemplar intervenciones que más tarde o más
temprano coloquen a las mujeres en la situación de experimentar la condición femenina desde
una perspectiva interna e íntimamente subversiva de la subordinación.
Por ser una estrategia de largo plazo, el mainstreaming de la igualdad de género debe ser una
política de Estado, con el mayor consenso posible, basada en la mayor claridad operativa y la
comprensión de que se trata de un asunto que mejorará la condición humana y la vida colectiva
de mujeres y hombres. Por todo esto no es aventurado pensar en el hecho de que una
estrategia de alcance nacional requiere un acuerdo político fundamental entre los actores que
intervienen en el diálogo político, del cual emerge la sanción de legitimidad de las políticas
públicas que convengan.
4.2.5. Políticas de Igualdad y mainstreaming o transversalidad de la igualdad de género
Las políticas de igualdad son los instrumentos con los cuales se concreta la ejecución de la
estrategia de transversalidad o mainstreaming de la igualdad de género. Lo que esta estrategia
pretende es desarrollar, concretar, integrar el principio de igualdad en todas las políticas
públicas nacionales, descentralizadas, generales y sectoriales. Y como se ha dicho que las
desigualdades y discriminaciones tienen alcances y profundidad variables, es por ello que el
enfoque supone el carácter estratégico y de largo plazo.
Políticas públicas
generales
Políticas públicas
nacionales
IGUALDAD
Políticas públicas
descentralizadas
Políticas públicas
sectoriales
61
La práctica viene demostrando la necesidad y conveniencia de asumir en forma progresiva los
retos que supone la liquidación de las discriminaciones, lo cual nos lleva a entender la
pertinencia de iniciar la transversalidad con políticas que vayan removiendo las inequidades
expresadas en las brechas cuantitativas de género, donde sean diagnosticadas y los sesgos de
género, donde aparezcan como factores que perpetúan las discriminaciones a veces más
ocultas o invisibles.
En tal sentido lo que la experiencia y buenas prácticas está señalando es que tal sentido
progresivo se define en términos de dos tipos de políticas: políticas específicas para las mujeres
y políticas dirigidas a desarrollar la agenda del mainstreaming de la igualdad de género y cuyos
caracteres giran en torno a los siguientes criterios:
Políticas específicas para las mujeres
Su punto de partida es una situación específica
de desigualdad y su ejecución va a tener como
beneficiarias principales a las mujeres.
Permiten avances concretos a corto o mediano
plazo, en áreas concretas, generalmente
vinculadas con las necesidades prácticas de las
mujeres, aunque las necesidades estratégicas, si
las circunstancias lo permiten, pueden ser
tocadas en sus aspectos operativos inmediatos.
(Ej. Cuotas electorales).
Pueden desarrollarse con mecanismos y actores
especializados en igualdad de género que
poseen conocimiento sobre los problemas
detectados..
Por ser directas y específicas pueden dar
respuesta inmediata a problemas que en muchos
casos no exigen o requieren una inserción
contextual más amplia.
Su especificidad no necesariamente implica
ausencia de coordinación o carácter puntual. De
algún modo deben estar conectadas con
propósitos estratégicos y deben ser monitoreadas
para evaluar sus impactos previstos y conocer los
imprevistos. Pueden ser base para lecciones
aprendidas a ser replicadas.
Políticas para desarrollar la transversalidad o
mainstreaming
Su punto de partida puede ser una política
existente, desde la cual se da inicio al
establecimiento de una agenda género
transformadora que se impulsa hacia la
transversalidad.
Su diseño enfatiza en los objetivos estratégicos
de mediano o largo plazo, de ejecución
progresiva y se plantean logros en necesidades
estratégicas vinculadas a las causas profundas
de la discriminación.
Exige mecanismos amplios de articulación
intersectorial con conocimiento y experiencias
diversas para poder hacer efectiva la
transversalidad en diversas áreas. Los actores
deben estar sensibilizados en la materia de la
igualdad y tener conocimientos suficientes de lo
que implica en cada áreas transversal.
Se trata de un proceso estratégico en el que se
pueden combinar decisiones y acciones directas
o progresivas y con alcance en beneficiarios
indirectos.
Exigen monitoreo sistemático y adecuación a un
plan o instrumento estratégico semejante que
debe ser ajustado de acuerdo con los resultados
de las experiencias.
No es posible sugerir una agenda tipo ya que la estrategia de entrada a las iniciativas de
igualdad responde a las características de cada situación. Sin embargo, es posible pensar en la
62
combinación de diversas opciones de utilidad en las iniciativas de igualdad que pasan por
considerar asuntos básicos como: la eliminación de las discriminaciones normativas, legales o
de cualquier tipo; la creación de organismos y estructuras específicas responsables de las
Políticas de Igualdad; promoción y aplicación de las Acciones Positivas; diseño y ejecución de
Planes o Programas de Igualdad.
4.3.Balance de la situación de las políticas de igualdad en América Latina y El Caribe
A continuación se presentan en forma esquemática los principales rasgos que están presentes
en las políticas públicas de igualdad en la región. Estos esquemas son parte de una
investigación y presentación preparadas por la autora de esta guía para el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y UNIFEM en 2011.
Algunos rasgos comunes en el proceso de las políticas públicas en las últimas décadas:
a. El carácter asistemático, parcial y discontinuo de las iniciativas relacionadas con la
existencia de políticas dirigidas a las necesidades e intereses de las mujeres.
b. La inorganicidad de tales decisiones que han venido siendo formuladas en una lógica
principalmente incrementalista.
c. La existencia reiterada de sesgos mujeristas,
maternalistas y/o familistas y
asistencialistas en las políticas, hasta principios del siglo XXI.
d. La aparición de organismos específicos de políticas o de gestión sobre estos temas,
sólo en el último cuarto del siglo XX.
e. El empuje que dio la sociedad civil al aparecimiento del interés público por los asuntos
de las mujeres y luego en la temática de la igualdad de género.
f.
La limitada difusión en el sector público, de los adelantos doctrinarios, conceptuales,
metodológicos y técnicos, en materia de aplicación del enfoque de género en las
políticas públicas
g. Pese a las características que aparecen como obstáculos a la posibilidad de tener
políticas de igualdad, la idea ha penetrado desde la última década del siglo pasado, en
forma todavía incoherente, y va ganando lentamente alguna legitimidad.
63
Ensayo sintético de análisis estratégico de la situación actual de las políticas de igualdad
en la región.
Principales amenazas contra la existencia de políticas de igualdad
a. La cultura político administrativa que domina la estructura de los poderes públicos en
relación con su operatividad: la lógica de permanente reinvención que compite con el
pasado, vulnera la sostenibilidad de las iniciativas.
b. El sentido estrictamente patriarcal del ordenamiento legal y administrativo que define la
acción de los poderes las convierte en políticas contra-corriente.
c. La carencia de respuestas eficientes de los escenarios públicos para atender la irrupción
acelerada y cuantiosa de las mujeres al mundo del empleo remunerado, la educación,
las bajas en la fecundidad y las transformaciones familiares.
d.
El tratamiento o atención a las discriminaciones y desigualdades ha sido tematizado y
sectorializado
Principales oportunidades a favor de las políticas de igualdad
a. El tema de la igualdad de las mujeres ha alcanzado legitimidad política en la opinión
pública, que estima son un sector con problemas específicos que deben ser atendidos y
con derechos que deben ser respetados.
b. La mayoría de los países son Estados signatarios de casi todos los Tratados y
Convenciones Internacionales y Regionales de Derechos Humanos que afectan los
derechos de las mujeres.
c. Existen capacidades políticas, intelectuales y técnicas
potenciales, muy activas,
comprometidas y bien organizadas en la sociedad civil, para promover una acción de
avance en las políticas de igualdad.
d. Crece el número de universidades que han incorporado a sus actividades los “Estudios
de la Mujer” (Women Studies) o “Estudios de Género” a través de la creación de centros
o cátedras específicamente dedicadas a esta materia.
e. La existencia de redes y foros regionales sobre la igualdad que son espacios de debate y
advocacy permanente sobre el tema.
f.
Algunos asuntos o issues de género ya se admiten plenamente, como aspectos que
deberían ser considerados en las políticas públicas, tal como ocurre con la violencia
64
contra las mujeres y la salud sexual y reproductiva en una perspectiva diferente a la
tradicional y ahora basada en derechos.
Principales Fortalezas a favor de las políticas de igualdad
a. La existencia de los “organismos nacionales de la mujer” y en algunos casos de
“mecanismos nacionales” con tendencia a llevarlos a mayores jerarquías y crearlos por
ley.
b. Creciente existencia de leyes específicas, algunas innovadoras, dedicadas a atender
c. ciertas situaciones para el adelanto de las mujeres como género.
d. La experiencia en el diseño de Planes de igualdad, sobre todo a partir de 1995.
e. Algunas experiencias nacionales exitosas de descentralización de las iniciativas de
igualdad.
f.
La existencia de leyes de igualdad en algunos países.
g. Se han creado algunas instituciones con mandatos referidos a las mujeres, al género
o a la igualdad: Defensorías, Procuradurías, Fiscalías.
h. Creciente producción intelectual sobre el tema de la igualdad . (conceptual,
metodológica, técnica, … )
i.
Se ha hecho manifiesto un naciente interés del sector empresarial
Principales Debilidades en contra de las políticas de igualdad
1 Debilidades normativas, legales y en las políticas públicas gubernamentales.
a. No todas las Constituciones consagran en forma directa, todavía, la igualdad en todas
sus implicaciones.
b. Hay una importante confusión en la legislación y otras políticas públicas acerca de
conceptos y principios básicos como: Igualdad, equidad, igualdad de oportunidades,
igualdad de trato, igualdad sustantiva, acciones afirmativas, paridad, etc.
c. Por ello las legislaciones no son soporte firme y claro para institucionalizar la igualdad
y el enfoque de género.
d. Sólo algunos países poseen leyes de igualdad que desarrollan en forma idónea, el
principio constitucional correspondiente.
65
e. Algunas leyes de Igualdad existentes en
algunos
países presentan insuficiencias
conceptuales, metodológicas y doctrinarias que dificultan su puesta en marcha.
f. Ciertas leyes sectoriales claves o instrumentos de política gubernamental como las de
salud, educación, trabajo, participación política y seguridad social, mantienen rasgos
discriminatorios o carecen
de una orientación género inclusiva o presentan claros
sesgos androcéntricos.
g. Hay casos en la región de involuciones de carácter legislativo y parlamentario.
h. El tema de la igualdad tiene escasa legitimidad político parlamentaria, unida a las
debilidades que presentan las
comisiones parlamentarias de los derechos de las
mujeres en: capacidades de gestión y capacidades técnicas, escaso respaldo político
parlamentario o extraparlamentario y ausencia de agendas propias.
2. Debilidades políticas, organizacionales y administrativas
a. Hay países que carecen de un instrumento gubernamental idóneo y factible que integre
las grandes líneas de la política de igualdad en las acciones administrativas y de otros
poderes.
b. Donde no existe una ley de igualdad, y aun en presencia de ella, la política
gubernamental tiende a ser discontinua e institucionalmente vulnerable.
c. Hay ausencia de visión estratégica en los planes que se sancionan y que generalmente
no se cumplen, precisamente por que no se diseñan en ese enfoque.
d. Hay organismos de la mujer que están rezagados con relación al conocimiento, manejo
metodológico y técnico y en la gerencia negociada del mainstreaming de género y son
política, operativa y financieramente frágiles o insuficientes.
e. Los organismos de la mujer generalmente carecen de autoridad para establecer la
obligación de mandatos coordinados entre los diversos organismos de la administración.
f.
No hay diálogo fluido en todos los casos, ni estable con las ONG para la formulación e
instrumentación de las políticas.
g. Las políticas de igualdad existentes no han
distribuido
sus beneficios en forma
equivalente a todos los sectores de la población femenina.
h. Los esfuerzos por descentralizar las iniciativas son débiles e incompletos en la mayoría
de los casos.
i.
No hay carreras universitarias que formen
“gerentes o agentes de igualdad”
capacitadas o capacitados para la gestión de las políticas.
66
j.
No hay suficiente y confiable monitoreo ni
evaluación
de las políticas; y los
instrumentos estadísticos que reflejan las cuentas y tendencias nacionales, sólo en
ciertos casos son desagregados por sexo, sin que haya los necesarios indicadores
genero sensitivos que requieren los diagnósticos de soporte a las políticas.
3. Debilidades Económicas y Financieras
a. La mayor parte de los organismos existentes plantean insuficiencias e inestabilidad de
las fuentes financieras y, en algunos casos, carecen de autonomía en este aspecto.
b. No hay experiencia generalizada en los presupuestos de género. (gender budget).
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