2014 年第 2 期（ 总第 184 期） 法学评论（ 双月刊） 财政何以为国家治理的基础和支柱 李炜光 * 内容提要： 本文运用财政社会学的基本观点和方法论 ，对财政为什么是国家治理的基础和重要支柱，以及中 国在此社会转型的关键时刻提出该命题的原因做了理论阐释 ，并从税收和公共支出两个方面的法律约束 、政 府支出责任的确认、财政问责制的形成、央地之间合理的财政关系，以及税收和财政支出的公平正义等方面 ， 对我国当前财税领域的若干核心和关键的问题做出了分析论证 。本文的核心观点是，财政是连接政治、经济 与社会三大子系统的媒介，只有把财政问题上升到这个综合性极强的理论高度 ，我国现代财政制度的建构和 作为国家治理的基础才是现实的和可能的 。 主题词： 国家治理 现代财政制度 财政法律约束 DOI： 10． 13415 / j． cnki． fxpl． 2014． 02． 006 支出责任 公平正义 十八届三中全会核心文件强调国家治理的必要性 ，称“财政是国家治理的基础和重要支柱 ”，要求建构 “现代财政制度”，并把财政前所未有地提升到“长治久安 ”的高度。“治理”概念的提出，说明执政者比以往 更加重视国家与社会、政府与人民之间关系的维系和处理，而不再是简单的以国家为主体的管制思维模式。 但是，这种“治理话语 ”与当前正在热运行的体制和政策，以及与制定和执行这些政策的人的观念之间的距 离还相当大，由统治模式向治理模式的转变，是现代国家发展过程中的不可避免的“哥白尼式转向 ”，被认为 是国家治理的基础和支柱的公共财政 ，从理论到实践也面临着一次全方位的转变 。 一、治理正义和作为连接社会子系统媒介的财政 人们很容易把国家对财政资源的汲取和支配能力视为其作为治理的基础和支柱的理由 ，其实这是传统 的统治思维所导致的认识误区。何为“国家治理”？ 通常是指在政治系统的特定范围内行使权威 ，对政务或 公共事务做出有效安排，以达到维护政治秩序和正义价值的目的 。国家治理不只是指政府管理，一国之内所 有共同事务的管理都可属于治理的范畴 ，既涉及公共部门，也包括私人部门。 治理的有效和合规，一般被称 为“善治”。治理与统治不同，统治是一元化的、说一不二的，而治理则具有多中心的和协商合作的特点，申 张的是民治和自治的价值，所以现代国家治理乃是国家权力向社会的回归 ，善治的过程便是一个还政于民的 过程。 综合联合国开发计划署和全球治理委员会 （ CDD） 等的界定，现代国家治理主要含有五个基本要素 ： ———合法性（ legitimacy） ，即社会秩序和权威被公民普遍认可和自觉服从的性质和状态 ； ———透明度（ transparency） ，即包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支等有 关的政治信息，公民都有权获得，并积极参与公共治理和管理过程并对公权力实施有效的监督 ； ———问责制（ accountability） ，即国家各级行政机构和公职人员依法必须履行的职责和义务 ，拒不履行者 或尽责不到位者将受到惩罚； ———法治（ rule of law） ，在民主基础上形成国家治理的元规则，法律面前人人平等，既规范公民行为，更 制约政府权力。其最终目的在于保护公民自由； ———回应性（ responsiveness） ，是为负责制的延伸，即国家各级行政机构和公职人须对公民的要求做出及 时的和负责的反应，定期、主动地征询意见、解释政策和回答问题。① 上述构成要素无不以国家的民主和法治为基础 ，亦与政府和公民之间的良好合作直接相关。 没有公民 * ① 54 天津财经大学经济学院教授，博士研究生导师。 http： / / wiki． mbalib． com / wiki / 治理； http： / / baike． baidu． com / link？ url． 李炜光： 财政何以为国家治理的基础和支柱 的积极参与，就不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家 ，还不如说是在公民或民间社会。 那么，为什么说“财政是国家治理的基础和支柱 ”呢？ 按照德国经济学家瓦格纳在他的 10 卷本《财政 学》的解释，整个社会是由政治体系、经济体系和社会体系三个子系统构成的，而财政是连接这三个子系统 的关键环节，或者说，三大子系统以财政为媒介构成了整个社会。 既然财政是“整个社会 ”的财政，那么，当 财政发生危机时，便会波及社会的各个子系统，酿成社会的系统性危机，“整个社会 ”的危机也就会通过国家 的财政危机表现出来。② 在人类社会中，公共财政属于新事物，只有两个世纪多的历史。在这以前的封建社会中，经济体系并未 从家庭和共同体中分离出来，政治体系和经济体系也未分离，人们听命于领主的命令，生活在约定俗成的社 会里，并不需要财政作为媒介进行调节 。市场经济出现以后，情况才开始发生变化： 经济活动不再是为了领 主和共同体而进行，而是为生产者自己谋利益。生产、分配、消费等经济活动逐步摆脱了传统社会的束缚 ，形 成各自独立的体系。这之后，三个子系统才从社会中剥离出来，经济学概念中的“私人部门 ”和“市场社会 ” 由是形成。 现代财政制度与社会各子系统的关系 ，简单来说，就是政治体系在土地、资本、劳务三大生产要素上设定 个人所有权，通过财政渠道作用于经济体系社会体系 ，为其提供稳定的秩序、产权保护和公共服务，并调节家 庭、社会间的纠纷。在此过程中，政治体系把从经济体系筹措的货币返还给经济体系和社会体系 ，以此换取 这两个体系对自己的支持，如此市场活动才能正常进行，经济才有发展繁荣的基础。 也是因为上述理由，财政还具有塑造国家的力量。 在一定意义上说，有什么样的财政就有什么样的国 家。现代研究成果表明，财政不只是简单的技术或工具的问题 ，而是塑造某种特定的现代经济、社会文化与 价值、公共官僚体制、特定的国家与社会关系的利器，与此同时，也塑造着这个国家的人民。 如熊彼特所说 的： “税收不仅有助于国家的诞生，也有助于它的发展。……… 一旦税收成为事实，就好像一柄把手，社会力 量握住它，就可以改变这个国家的社会结构 。”③ 问题在于，我国现实版的经济体制改革并没有把财政作为社会子系统的媒介来看待 ，而是将整个社会的 系统性危机与财政危机做了颠倒性的理解 ，使得财政与其中的经济系统的关系显得过于密切 ，忽略了财政与 另两个系统内在关系的建构，从而破坏了三大系统的平衡关系，极易触发整个社会系统出现全局性的危机。 因此，新的财政体制改革将不得不以衔接三个子系统的节点 ———财政为主线，对社会各子系统的相互关系进 行调整，其目的，显然不只是处理财政领域的局部问题 ，而是借此重构社会三大子系统的平衡 ，用以克服已然 日益浮现的“整个社会”的危机。换句话说，若财政起不到这种“连接媒介 ”的作用，整个国家的有效治理就 无从谈起，也就无所谓现代财政制度的构建 。 二、税收和预算的法律约束问题 为什么中国选择在这个时候做出建构国家治理体系和推进治理能力现代化 ，并且把国家治理的基础定 义为公共财政呢？ 美国政治学者福山把现代政治诸要素归纳为三点 ： 强大的政府、法治和负责制。 他说，后 两个要素是用来制约第一个要素的 。现在中国只具备第一个要素而尚未具备另两个要素 ，因此经济高速增 长的现状是难以持续的。说明今后一个较长的阶段内，中国将着力从财政领域出发，补课现代国家的后两个 要素，而这后两个要素，就是国家治理面临的核心问题。 而公共财政，既是内在于国家治理 （ 治理的每一个 要素都与其有关） ，又外在于国家治理（ 连接社会子系统的媒介，又被定义为基础和支柱 ） ，所以是个极其复 杂的问题，甚至学界至今也没有真正认识到它的真实含义和价值是什么 ，现在只能依据核心文件的要求先做 好“眼前的事”，就是税收、预算和财政体制的法治化，以及建构各级政府履行公共服务职能的完整而严格的 责任制。换句话说，这两个环节可以把前述国家治理的 5 个要素涵盖进去，而缺失了这两个环节，中国的转 型就不能说是成功的，中国的现代财政制度也就不可能作为国家治理的基础而存在 。 在国家所有权力当中，支配财政资源的权力是核心的和实质的权力 ，所以只有法律和制度才有可能对国 ② ③ ［日］神野直彦： 《体制改革的政治经济学》，王美平译，社会科学文献出版社 2013 年版，第 17 页； 第 008、 011 页。 Joseph A． Schumpeter，“The Crisis of the Tax State”，in （ ed． ） International Economic Papers，New York： Macmillan， 1958，p4； pp17 － 19． 55 法学评论 2014 年第 2 期 家行为构成硬性约束，约束了这部分权力也就约束住了包括国家职权和行动范围的所有的权力 。 也正是因 为财政达到了立宪的层次，这种法律约束才有可能成为一国政治结构中固定不变和永久性的一部分 ，于是， 这个国家才有可能向一个真正的现代政治结构转型 。 关于立宪和议会政治的问题，马克斯在《对民主主义 者莱茵区域委员会的审判》一文中有清晰的论述，此文收录于《马克思恩格斯全集全集》第 6 卷。④ 经历了三十多年的改革，我国至今没有在税收和预算两个方面建立起严格而慎密的法律约束机制 ，近期 已明显地成为我国社会转型的主要制约因素 。约翰·坎贝尔在《国家与财政社会学 》一文中指出，财政社会 学是探讨税收和支出如何被决定以及如何影响社会的 ，但西方相关研究的文献大多集中在支出方面 ，主要研 究国家支出如何影响经济活动，“对税收的忽视体现了我们在知识上的一个重要空白 。”而我国的现实是，财 政立宪的研究在税收等财政收入及公共支出两个方面都是极为欠缺的 ，几年来只在财税法学界积累了一些 文献，作为政治学和经济学的财税学研究则基本没有成为主流 ，以至于出现了研究成果无助于现实财税问题 （ 如土地财政、央地财政关系、财产税改革等） 解决的现象，成了一门“不中用”的学科。 那么，如何才能有效地约束财政权力呢 ？ 对此，布坎南等经济学家的看法是，在国家开始履行日常行政 管理责任之前，就应当先发制人地从法律的最高层面上对其有关财政的职责和权力范围加以法律规制和界 定。布坎南对人性的基本判断是： 人性是不完善的，每个人都有“恶”的潜在因素和追求私利、滥用职权的倾 向（ 中国人也有‘慎独’的说法） 。既然人们需要把一部分很重要的权力和资源交由同样由人组成的政府及 其公务人员，使其能够承担起履行公共服务职责的能力 ，那么，如何防范他们滥用权力、营私舞弊就成了人们 最大的担心和最关注的问题。⑤ 事实证明，这种担忧并非杞人忧天。 税收问题，不管是直接的还是间接的，从来就是政治权力和人民自由的交集之点 。税收对现代国家起着 支撑性的作用，是政府履行公共服务职能的前提条件 ，并且在逻辑关系上反映着国家公共权力与公民个人权 利之间此消彼长的关系。如果没有一个长效的机制对国家征税权加以控制 ，税收就会异化为侵害人民财产 和自由权利的工具； 如果宪法不对人民权力提供保障，就难以形成对国家权力的制衡，税收就可能是“恶 税”。古今中外的无数事例可据以证明 。 一国治税权配置结构应该是，公民拥有税收的最终所有权，通过普选，把治税权授给代议机构。 代议机 构只拥有立法权而无执法权，要把税收治理权一分两半，把税收法律的决定权和预算的审批、拨款、监督、问 责等权力留给自己，而把另一部分———税法的执行权以及预算的编制、执行权授予政府。这一制度格局具有 普遍意义，在我国，对税收的治理也不是政府一家完成的 ，是由政府和人民代表大会共同执行的权力 、共同完 成的。这是国家治理思维在税收问题上的集中体现 。所以，税收的合法性，不能只从国家颁布的命令文本中 去寻找，还要从这个国家的宪法和宪法精神里去找 。如果它的宪法里没这些规定，那就是这个国家的政府和 人民在社会发展中必须解决的问题了 。当前，财政立宪急需解决的主要问题有： ———在宪法和法律上重新规定现代政府与纳税人之间的权利义务关系 ，在税收问题上，人人拥有表达 权，此为税收之元规则； ———所有税种都应由人民代表大会立法 ，使其具有完整的合法性来源； ———政府征税应奉行公民财产权在先和同意在先两个原则 ，确定税种、税目、税率时首先要确认和维护 纳税人的财产权； ———每个税种的征税目的应该写进税法 ，并且所陈述的征税理由和目的是正当的 、合理的和可检测的； ———政治上排除对特权者的免税，税法面前，人人平等。 在所有财政问题中，预算处于核心位置。预算首先是政治，不懂政治学是研究不了预算问题的 。这是因 ， 为 财政决策过程，无论财政收入还是财政支出，都属于政治过程而不是经济过程。或者说，无论何种政治活 动，本质上说都是围绕着预算资金的分配而进行的 ，各种政治冲突最终都会反映到预算的过程中 。政治决策 过程要对以下事项作出决定： 公共服务具体提供什么样的生活资料和服务 ？ 为此需要从经济体系中筹措多 少货币？ 货币的筹措方法是怎样的？ 等等。现代预算制度就是在此基础上建立的 。 ④ ⑤ 56 参见《马克思恩格斯全集全集》第 6 卷，人民出版社 1998 年版，第 286 － 306 页。 Buchanan，James M． ， 1990： The Domain ofConstitutional Economics． Constitutional Political Economy，Vo． 1，No． 1． 李炜光： 财政何以为国家治理的基础和支柱 不少财政学家认为，预算不过是政府未来的财政收支计划表 ，或者说一定时期内财政收支事项的预计， 这是一种严重错位的认识。现代财政学早就解决了这个问题，预算是具有鲜明政治属性的事物，是一定时期 内纳税人对政府财政行为进行控制 、具有实际约束力的至关重要的法律文件 。 预算是一种外部政治控制，这就是法治思维，是布坎南特别强调的。 诸如预算编制及编制依据，政府的 财政部门和支出机构承担的责任 ，预算计划的内容、增收、增支事项，预算计划的审议，预算变更及其理由，预 算的履行情况以及责任承担等等 ，举凡政府的财政预算活动的一切，都应该以法律规范之，并提前告知于众， 接受纳税人的问责和监督。要促进预算和财政信息透明化，在此基础上才谈得到人大审议监督、公民参与、 财政以至政治问责，加上民众所交之税与其所享受的公共服务不再被税制割离的因素 ，体制的纠错机制才能 真正建立起来。 应当在以下方面致力于对我国公共预算的改造 ： ———使预算成为联结政府与公民关系的纽带 ，或授权书，或责任状； ———使预算成为制定财政制度与政策的元规则 ； ———使预算具备约束政府权力的功能 ，降低行政运行成本，实现国家机器良性运转； ———使预算成为公民利益和意愿的表达机制 ，在信息透明的基础上，建构问责和纠错机制； ———使预算在提高国家治理效能和行政机构协调能力发挥关键性的作用 。 在当前的中国，经济社会日益发展，公民社会逐步形成，通过对现行《预算法 》进行系统的修订，形成一 部将法治（ rule of law） 与善治（ good governance） 理念融入其中的新《预算法》，显得尤为重要和急迫。 需要指出的是，立宪财政不是去权力之威严，而是使权力更加有效和更具有合法性来源，也更具有凝聚 力和合乎人民的意愿要求。用布坎南的话来说，对统治者的控制，是通过对征税权的约束、对收入用途的约 束来实现的。马斯格雷夫也说过，税收是现代民主制度兴起的先决条件。 换句话说，你要把权力关在笼子 里，却没有把征税的权力关进去，你等于什么都没有关进去。 关于这个“笼子 ”，有人说是法律，有人说是制 度，在我看来不过是一份具有法律效力的 、具有“外部政治控制”性质而我们至今竟告阙如的文件，这份文件 就是预算。这样的预算，我们从来没有过，至今还很陌生。 三、央地支出责任的确认和财政问责制 十八届三中全会核心文件提出“支出责任”的确认问题，即各级政府的支出责任和其所承担的事权“相 适应”，从而取代了学界长期的“财权与事权相匹配”的争论，使其降为相对次要的问题。 财政学的知识告诉 我们，所谓支出责任，应当来自于各级政府承担的公共责任 ，而公共责任的来源则是国家的宪法和法律。 其 逻辑关系是，法律确认中央和地方，以及地方各级政府的公共责任，然后经法律程序进行授权，是为“事权 ” 的合法性来源。也就是说，有授权才有“事权 ”，先有责任才有权力，次序不能颠倒。 接下来，才是各级政府 之间“分钱”的问题，这才对是对分税制的正确理解。 我们过去把重要的问题抛开去谈相对次要层面的问 题，当然很难找到解决问题的钥匙。 我国改革开放已过 35 年，但政府职能和公共责任的定位问题仍未解决 ，一是政府与市场的界限不清，国 进民退、与民争利的趋势难以遏制； 二是中央与地方以及地方各级政府之间的支出责任和事权划分不清晰 ， 央地财政关系仍处于失衡的状态 ，地方财政高度依赖于中央政府，缺乏自主性。中央政府做了许多地方政府 该做的事，而地方政府又不得不做许多中央政府该做的事 ，地方各级之间也层层向上集权，越到基层越困难。 近年来，地方财政收入只占 46． 7% ，支出占比则高达 78% 以上，比例严重失调。 过度集权的结果，是财政秩 序紊乱，成为腐败的温床，而效率必然难以成长于其间。 观察政府能否提供良好公共服务的标准之一 ，就是看直接面对公民的那一级政府是否有足够的财政能 力承担起这种服务，而正是我国财政体制改革的未完成领域 。所以，未来中国的财政体制改革，其重心应该 在地方，特别是县乡基层政府的层面上。今后，建构公共财政体制的逻辑是自下而上，而不再是以往的唯上 主义，而且一定是法律而不是一般性的规则起作用 。 所谓央地“两个积极性 ”，也只有从这个意义上理解才 有实际价值。在央地关系的处理上，当前应该做的事情主要有： ———在总体税负不变的前提下重构地方税主体税种 ，可选择的办法，如分割增值税和刚刚归并于增值税 的营业税，在商品零售环节上征收销售税，此举还对不同地域的公共服务及政府间关系具有难得的公平含 57 法学评论 2014 年第 2 期 义； ———销售税，还有酝酿中的房产税等，其开征与治理的决定权归地方，注意不是中央开恩“放权 ”，而是 法律意义上的“分权”，地方政府也就不必冒道德风险，以不合法的税收优惠“关照”属地企业了； ———在各级政府支出责任与经合法授权之后的事权基本适应之后 ，所谓“事权与财权相匹配 ”便不再是 个如何重要的问题，可以在主体税种共享而不是从税种上彻底分家的基础上建立起规范的分税体制 ，其实世 界上多数分税制的国家就是这么做的 ； ———建立全国性的基本公共服务最低标准 ，所谓转移支付的均等化才是可能的，接下来，对体制便只是 个“分钱”的技术层面的要求了，这就相对降低了央地财政资源配置的难度 。 我国政府会计核算制度依然落后 ，仍在实行传统的预算会计制度———收付实现制，至今还没有制定出一 份国家资产负债表，也没有一份完整的政府财务报告，而现代政府会计制度早就转而实行权责发生制了 。这 不是一个简单的技术或工具的问题 ，因为收付实现制不合算未来年度的债务本息支出 ，导致中央政府得不到 准确的财务报表，而一张不实的报表，将会误导决策层业误导公众，使其作出错误的判断和决策，甚至酿成严 重的后果，这就是最近中央下决心进行全国性的政府债务审计的原因 ，也是这次三中全会强调权责发生制的 原因。 在政治领域，首先必须有权力才会有政治，随之而来的问题是对权力进行控制，而不管是什么权力和谁 掌握着权力。所谓政治问责，其核心问题就是对权力进行控制以防止其被滥用 。 人们在政治民主问题上比 较关注的是选票，选举固然重要，但更重要的是财政问责。控制权力行使方式的最佳方式就是控制政府的活 动内容和活动范围，而控制政府活动的办法，只有控制住它的“钱袋子 ”对于实现政治问责来说，只有财政问 2011） ，因为它解决的是权力转移之后的使用问题 ，这是选举制度无论怎么先进都无 责才最有实质性（ 马骏， 法触及的问题。政治问责只有与财政问责结合起来才有实质性的内容 ，于是，这次三中全会顺理成章地提出 了“预算透明”的要求。学者和官员最应注意的是，核心文件不再像以前那样在浅层次上一轮“预算公开 ”的 问题，而是直指公开的目的———透明。 一个真正做到预算透明的政府，才有可能是一个负责任的政府。 当 然，透明也不是最终目的，是为了在此基础上建立真正的财政问责制和纠错机制 。 世界上没有不犯错误的人，国家也是如此，只有那种具有强大纠错意识和纠错能力的国家，才是真正强 大的和有光明前景的现代国家。正如周其仁教授指出的，当今世界各国的竞争，早已不是什么人们惯常认为 的军事和国力的竞争，而是纠错机制的竞争。⑦ 但是至少到目前为止，建立在法治和财政信息透明化基础上 的纠错机制的建构，仍未成为我国制度和体制转型过程中得到足够关注的问题 。 以上我们从“福山定理”的后两个要素的角度讨论了财政与公共治理的关系，其实第一个要素同样重 要。以福山的原意，所谓“强大的政府”，并不是政府的规模和职能多么宽泛和强大 ，而是指政府尽其应尽之 责。若宪法或法律赋予政府的职责没有做到 ，却做了许多其他的事情，这样的政府即使规模再大，也不属于 强大政府。在推进改革的进程中，中国的学者们和政府官员们应该仔细算一算，未来若干年内我国的 GDP 究竟能供养得起一个多大规模的政府 ，并开出一份政府行为的“负面清单 ”来，这才是今后一个时期我国社 会发展的真问题，也是必须回答好的问题。 四、税收与财政支出的公平与正义 公平正义是未来中国社会发展进步的核心问题 ，在笔者看来，其重要性一点也不亚于“深化改革”。桑德 尔在《正义》一书里如此定义正义： “要看一个社会是否公正，就要看它如何分配我们所看重的物品 ———收入 与财富、义务与权利、权力与机会、公共职务与荣誉，等等。一个公正的社会以正当的方式分配这些物品，它 给予每个人以应得的东西。”⑧从古典自由主义的理论来说，公平正义的最终指向是“法律面前人人平等 ”，只 有在没有任何特权和歧视的情况下 ，自由才是可能的。 所谓“没有任何特权和歧视 ”的意思是，以同等的方 式对待每一个人，尊重每一个人。当人与人的自由发生冲突的时候，应当保障每一个人都享有最低限度的自 由和权利，私人领域和公共领域应有明确的法律界限 。应当接受差别原则，但某种不平等的社会安排，只有 ⑦ ⑧ 58 见周其仁教授的时评文章“为什么中国的体制改起来特别难？”2013 － 08 － 07 经济观察网。 ［美］迈克尔·桑德尔： 《公正： 该如何做是好？》中信出版社 2011 年版，第 20 页。 李炜光： 财政何以为国家治理的基础和支柱 符合最不利者的最大利益才可能是正义的 。这正是罗尔斯正义理论的第一个自由优先的原则的涵义所在 。 应当在满足这一条件之后，再实施照顾弱势群体的差别原则。 因此，财政的公平正义在理论上应涵盖收入和公共支出两方面 ，以体现出人人平等的非歧视性原则 。布 坎南批判累进税制的一个主要原因 ，就是在税收方面追求法律面前人人平等的非歧视原则 ，避免被歧视群体 承担因寻租行为所产生的额外成本和制度低效率 。他主张坚持税制的经济效率原则，即税制设计秉持中性 原则，这一原则的要点是： ———最低收入群体作为少数应经常性地得到一些税收救济 ，其形式是某种低税率征收或减免的政策 ，以 保障其较低程度乃至最低程度的生活需求 ； ———高收入群体作为另一种少数群体 ，应为税收增长承担较多的责任，但多数人群不应在对之强制施加 歧视性的税收负担，以维护包括富人在内的少数群体的正当利益 ； ———征税总额一般由多数人来决定，他们也应该因此而最大程度地承受这一税收负担 ； ———过高的最高边际税率无异于杀鸡取卵 、竭泽而渔，因而应实行某种轻度的税收累进税率或轻型的税 收组合，以维持较理想的经济效率，并创造深远的税收基础。 哈耶克的“对社会中的每一个成员提供正向税收之激励 ”的思想也具有重要的启示意义。 此原则的意 思是，税收制度和政策应当具有鼓励每个社会成员通过增加自己对社会生产的贡献 ，来相应地获得更多收入 的作用。在这样的社会，富人不是一个封闭的群体，富人俱乐部的大门是向所有有志者和成功之士开放的， 向上流动的社会阶梯也是向所有有志者和成功之士开放的 。 与税收等财政收入相比，社会对政府行使公共服务职能的基本考量 ，是保持公共支出的公平性，在基本 公共服务领域实现人人平等的目标 。财政若成为国家有效治理的基础和支柱 ，支出正义具有同样重要的价 值，因为公共支出具有强烈的公共服务性质 ，是为市场和社会提供公共服务的资源配置活动 ，所有的政府服 务于社会和国民的政策意图都是通过公共支出进行的 。所以首先要确保不能把公款花在与公共服务无关的 方面，养活政府机构和公务人员的部分也不例外 ，更不能服务于狭隘的精英集团的利益和特权 ，与此同时，作 为社会管理者的政府支出不能索取市场价格 ，不能追求市场盈利，或者说，一切与市场盈利有关的领域，都不 属于公共支出的范围，政府都不应也不能介入。公共支出公平和正义的关键点主要有 ： ———让公共服务惠及贫困人口、女性、儿童等社会弱势群体，保证每一位公民过上有尊严的生活 ； ———优先保障对教育、公共医疗、法治等软公共品的投入，因为这有利于优化市场环境和完善市场机制 ， 也有利于缩小个体之间收益能力的差距 ； ———加大对劳动力市场的资金投入，使社会弱势群体获得同等的教育权利和差别较小的教育资源 ，使其 “自然禀赋差异”降到最低，据以改善其就业状况； ———建立公共支出的绩效评价制度，据以对财政资金的花销与办事效果两相比较 ，看其能否以较低的成 本办更多有效果的事。 政府开支一般通过两个渠道影响个人和家庭的经济地位 ，即工资和收入。 当政府改变财政支出的比例 时，私人领域中相关的的产品和服务价格就会受到影响 ，进而影响到人们的收入水平。 同时，政府支出还通 过直接的现金转移支付和公共产品与服务供给的受益来影响个体和家庭的福利水平 ，这就是为什么要减少 与国民福利和收入水平无密切关系领域的财政支出的原由 。同时还应适当关照公共部门与私人部门的劳动 报酬比例，在此基础上，我国居民的收入水平在社会总收入中的比例才有可能提高 。 公共支出绩效要追求“4E”目标的实现，即经济性、效率性、效果性和公平。经济性是指以最低费用取得 较高质量的公共资源，效率性是指以是否以最小的投入取得了最理想的产出 ，效果性是指达到公共支出后达 到的目标和预期结果如何，而公平性，则是公共支出在多大程度上实现了公众满意 ，比如需要特别照顾的老 人、妇女、儿童等明显处于弱势的社会群体能否享受到更多的公共服务 。 我国至今还没有建立起公共支出的绩效评价数据库 ，财政资金使用绩效的相关数据收集 、积累得还很不 充分。财政部门虽然制定了一些财政支出绩效的评价办法 ，如国库集中支付制度和单一账户体系等 ，但在法 律约束力等方面显得还比较弱。说找钱、花钱，官员们的劲头十足，谈绩效评估，则大多反映迟缓，无所作为。 多数民众对政府资金的使用效果越来越关注 ，但由于专业性所限、信息不透明和缺乏传导媒介，普遍的问责 59 法学评论 2014 年第 2 期 和责任追究机制还没有建立起来 。应该说，是集权化的政治结构和行政管理体制限制了公民的亲身参与和 监督，不仅政府与民众之间难以就公共支出问题展开沟通协商 ，公民与人民代表之间针对公共服务问题的联 系管道也并不密切和畅通。 建立我国的公共支出绩效评价的法律和制度体系 ，就是要对其范围、操作程序、实施主体、指标设置、评 价结果应用等做出细致的、具有可操作性的规定，以指导政府财政更好地履行其职能 。要成立专门的政府绩 效评估组织机构，除了政府自我监督的审计部门的监督外 ，人民代表大会也要成立独立的专业审计机构； 除 了事后的审计监督，还要把监督范围扩大到预算的整个执行过程中去 。总之，做正确的事———提供符合公民 要求的公共服务，以正确的方式做事———以最低的税收成本向公民提供高质量的公共服务 ，是全体公民对政 府公共支出的基本定位和要求。 现在的情形是，人们一边在交税，也在悄悄地给政府公共支出的效果打分 ，算计着自己交的税值不值，然 后决定自己该以什么样的态度面对眼前的政府 ，这并不是令人担心的离心倾向，而是我国公民社会成熟的一 个标志，也是中国现实发展中的一种新的潮流 。 五、当代中国财政学的发展的契机 从学术上说，现代财政学继承了古典经济学传统 ，认可经济体系的自律性，同时将政治体系也作为研究 对象，使财政学具有了政治经济学的特征 。有时候，财政学与政治经济学被学者作为同义语来使用 。现代财 政学同时强调，要正确理解财政的含义，需将其置于相互关联的社会各要素之中加以认识 。中国当代财政学 或公共经济学的主流学说忽略了财政现象与政治体系 、社会体系的关系，是新古典经济学与计划经济时代 “国家分配论”结合的产物。亚当· 斯密、维克塞尔、瓦格纳、哈耶克、布坎南，以及以葛德雪、熊彼特为代表 的财政社会学派统统被拒之于中国主流财政学门外 ，显然，这种学术上的选择性结合是短视的和没有前景 的。 布坎南曾以辛辣的语言讥讽当代的“宫廷理财家”，说这些人以“提高国家财力 ”为目标，把自家的职责 定位于为政府攫取公共资源的能力出谋划策 ，至于如何约束政府的“掠夺之手 ”，即凭借政治强权强化其聚 敛能力这样的牵涉众多纳税人权利与利益的至大问题 ，则根本不会进入他们的视野。 他说，一个社会，如果 这样的“经济学家”太多，就会出现“聪明人比比皆是，智慧日益缺乏 ”的局面。 为什么很多不错的学者会沦 为“宫廷理财家”呢？ 布坎南认为是因为他们没有以宪政的方法去研究税收、预算问题，很容易将其视为简 单的工具和技术的问题，视野狭窄，因而无法适应现代政治经济发展的需要 ，也就无法提出足矣修正传统财 政理论的观点和方法。⑨ 熊彼特则认为，财政是探讨社会结构，特别是探索政治结构的最佳着眼点，是解开“亚利亚特纳的线 团”。经历历史转型期的人们必需一边解开‘线团’，一边在迷宫中寻找出口，这是生活在历史重大转型期的 人们的使命之所在。这个能够使人们从历史和制度的迷宫中走出来的“亚利亚特纳的线团 ”就是财政。 熊 彼特接着说： “所有发生过的财政现象，都带有政治结构发生变化的预兆”； “从国家财政入手的这种研究方 法，在用于研究社会发展的转折点时 ，效果尤为显著。… 社会的转折总是包含着原有财政政策的危机。”这 是因为在转型期必会发生财政危机 ，对其进行分析是展开社会分析的最佳出发点 。他还指出，税收不仅有助 瑠 于国家的产生，而且有助于它的发展。瑏 当代学者研究财政现象的目的，就是从财政的角度展开对“所有问题 ”的探讨，以寻找走出历史性重大 转型期这一“迷宫”的路标。 因为财政学是一门融政治学、经济学、法学、社会学等重要学科为一体的交叉 “综合社会科学”，研究的是连接社会各子系统责任的事务 ，而远不是一门应用经济的或政策工具的学科 ，应 确立其作为综合社会科学的学科领域 ，这才是当代中国财政学应当肩负起的历史使命 ，也是建构我国现代财 政制度的关键所在。 ⑨ 瑠 瑏 参见［奥］布伦南、［美］布坎南著： 《宪政经济学》，冯兴元等译，中国社会科学出版社 2004 年版，序言和前言。 Joseph A． Schumpeter，“The Crisis of the Tax State”，in （ ed． ） International Economic Papers，New York： Macmillan， 1958，p4； pp17 － 19． 60 （ 责任编辑： 秦前红）