FACULDADE UNYLEYA
PROGRAMA DE PÓS GRADUAÇÃO
EM DIREITO PÚBLICO
RAFAEL ALVES FERNANDES
OS AVANÇOS NA GESTÃO PÚBLICA FEDERAL: A REFORMA DO
APARELHO DO ESTADO DE 1995
BRASÍLIA - DF
2019
RAFAEL ALVES FERNANDES
OS AVANÇOS NA GESTÃO PÚBLICA FEDERAL: A REFORMA DO
APARELHO DO ESTADO DE 1995
Trabalho acadêmico apresentado à
Faculdade UnYLeYa como parte
integrante do conjunto de tarefas
avaliativas da disciplina Trabalho de
Conclusão de Curso, sob a orientação
da Professora Conceição Rejane
Miranda da Cruz.
BRASÍLIA (DF)
2019
RESUMO
O presente trabalho de conclusão de curso versa sobre a Reforma administrativa de
1995 no Brasil. Compreender sobre os tipos de administração pública, se mostra
necessário para se discutir sobre os avanços trazidos por essa reforma, e se houve
efetivamente a superação da chamada administração burocrática para a total
implementação do tipo gerencial. Utiliza-se de importantes e principais opiniões de
autores da área, visando-se responder ao seguinte problema de pesquisa: Qual a
avalição da Reforma gerencial da Administração brasileira de 1995? Após discorrer
sobre as principais mudanças, como: a emenda nº 19, a criação das qualificações de
agências executivas e organizações sociais, entre outras. Percebe-se que o resultado
que se efetivou foi a coexistência dos três modelos de administração pública no Brasil,
e além do mais nem se experimentou a consolidação de uma administração
burocrática para que se objetivasse a sua superação. Porem, é nítido que ela trouxe
avanços para a administração do Brasil, apesar de não tanto quanto se almejava,
porem ela pode ser considerada, por isso, exitosa.
Palavras-Chave:
Reformas
Administrativas.
Reforma
Administrativa
De
1995.Reforma Gerencial. Modelos De Administração Pública. Agências
Executivas. Organizações Sociais.
ABSTRACT
This paper examines the administration reform of 1995 in Brazil. Understanding about
the types of public administration, it is necessary to discuss the advances brought by
this reform, and if there was effectively the overcoming of the so-called bureaucratic
administration for the total implementation of the managerial type. It uses important
and main opinions of authors of the area, aiming to answer the following research
problem: What is the assessment of the management reform of the Brazilian
administration of 1995? After discussion of the main changes, such as: Amendment
Nº 19, the creation of qualifications of executive agencies and social organizations,
among others. It is perceived that the result that took effect was the coexistence of the
three models of public administration in Brazil, and moreover, it was not even
experienced the consolidation of a bureaucratic administration to aim its overcoming.
However, it is clear that it has brought advances to the administration of Brazil,
although not as much as it intended, but it can be considered, therefore, successful.
Keywords: Administrative Reforms. Administrative Reform Of 1995. Managerial
Public Administration. Models of Public Administration. Executive Agencies.
Social Organizations.
SUMÁRIO
1.
INTRODUÇÃO .......................................................................................... 4
2. MODELO DE PESQUISA ............................................................................ 4
3. OBJETIVOS ................................................................................................. 5
3.1. OBJETIVO GERAL ................................................................................ 5
3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS .................................................................. 5
4. REVISÃO DA LITERATURA ....................................................................... 5
4.1. A EVOLUÇÃO DO MODELO DE ESTADO ........................................... 5
4.2. ESTADO SOCIAL(PRODUTOR) X REGULADOR ................................ 6
4.3. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................... 9
4.4. REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL ..................................... 9
5. A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO BRASILEIRO DE 1995 ...... 11
6. O PLANO DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ........................ 13
7. AS FUNÇÕES PRÓPRIAS DE ESTADO .................................................. 14
8. OS OBJETIVOS ......................................................................................... 17
9. PRINCIPAIS RESULTADOS DA REFORMA ............................................ 18
9.1 MUDANÇAS NO SETOR NÚCLEO ESTRATÉGICO ........................... 18
9.2 MUDANÇAS NO SETOR DE SERVIÇOS EXCLUSIVOS .................... 21
9.3 MUDANÇAS NO SETOR DE SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS ........... 23
9.4 AS PRIVATIZAÇÕES............................................................................ 24
10. DISCUSSÃO ............................................................................................ 25
11. CONCLUSÃO........................................................................................... 30
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................. 32
ANEXOS......................................................................................................... 36
Anexo 1 - Principais Mudanças Constitucionais na Administração Pública –
EC n.º 19 ............................................................................................................... 36
Anexo 2 - Principais Mudanças Constitucionais na Previdência Social do
Servidor - PEC n.º 33 ............................................................................................ 40
Anexo 3 - Flexibilizações para as Agências Executivas ............................. 43
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 : Modelos Institucionais, Formas de Propriedade e de
Administração ......................................................................................................... 17
1. INTRODUÇÃO
Para fins conceituais, entendemos Reforma administrativa nos seguintes
termos:
Reforma da Administração Pública é o conjunto de inovações em
políticas públicas de gestão e no desenho de organizações programáticas, e
está baseada em um conjunto razoavelmente coerente de justificativas e
retórica. Reformas da administração pública são geralmente alinhadas a
valores de eficiência, accountability e flexibilidade (HOOD e JACKSON, 1991
apud LEITE, 2014)
No longo caminho percorrido pelo Estado Brasileiro desde o seu nascimento
no modelo patrimonialista, passando pelo burocrático - os quais ainda restam
resquícios em nossa Administração até hoje - o Brasil segue tentando caminhar rumo
a uma administração mais eficiente, com alta performance, e que entregue de forma
efetiva políticas públicas aos cidadãos. Essa última “tentativa” de reforma iniciada em
1995 trouxe diversas implementações e modificações tanto na legislação como no
âmbito do executivo afim de se tentar mudar o paradigma para uma administração
mais gerencial, como acontece fundo afora e se demonstra realmente bem-sucedida.
Alguns autores, porém, tentam avaliar, e se possível justificar, se o desempenho
dessa reforma foi efetivo, no caráter de trazer menos rigidez - do modelo burocrático
- e mais eficiência – do modelo gerencial. Os objetivos desse trabalho são ilustrar a
evolução nesse papel do Estado na sociedade; analisar os modelos de administração
pública; discriminar as propostas do plano que serviu de direcionamento para a
reforma; investigar os avanços das principais ações resultantes da reforma; e
finalmente discutir e analisar as avalições de alguns autores sobre o êxito da reforma.
2. MODELO DE PESQUISA
No cenário político atual em que a sociedade se divide, e o poder executivo do
país clama pela aprovação célere da Reforma da Previdência para tentar promover
um novo ajuste fiscal, esse tema se torna ainda mais relevante. Avaliar uma das
últimas tentativas de reforma da administração pública brasileira é importante porque,
no contexto contemporâneo em que se percebe uma grande insatisfação e descrença
com as políticas públicas, a apreciação dos resultados servirá tanto para aumentar a
confiança dos cidadãos frente aos aspectos bem sucedidos, como para preparar e
4
abastecer os novos gestores de fatos passados malsucedidos a fim de se evitar ou
aperfeiçoar as novas políticas. A abordagem metodológica é a revisão bibliográfica.
Fato é que na literatura acadêmica existe vasta produção de trabalho nesse
sentido, o intuito, porém, deste é combinar e tentar de forma mais objetiva perceber
se existe um consenso ou não do sucesso da Reforma Administrativa idealizada por
Luiz Carlos Bresser-Pereira, no comando do Ministério da Administração Federal e da
Reforma do Estado (MARE). Posto isso o presente trabalho vista elucidar qual a
avaliação da reforma gerencial da Administração Brasileira de 1995?
3. OBJETIVOS
3.1. OBJETIVO GERAL
Analisar as principais avaliações da reforma do aparelho do Estado de 1995
3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1) Ilustrar o histórico da evolução do papel do Estado (Social x Regulador).
2) Analisar os modelos de administração pública.
3) Discriminar as propostas e os objetivos do plano diretor da reforma do
aparelho do estado.
4) investigar os avanços das principais ações intentadas na reforma.
5) Discutir sobre a conquista dos objetivos do plano e se ela pode ser entendida
como bem-sucedida.
4. REVISÃO DA LITERATURA
4.1. A EVOLUÇÃO DO MODELO DE ESTADO
O professor Paulo Bonavides ilustra a evolução do Estado por meio das
dimensões dos direitos fundamentais. No contexto da Revolução Francesa, a
sociedade da época se utilizou dos direitos de defesa (1ª. Geração), que vinham de
ideais iluministas, para lutar contra os Estados Absolutistas. Os direitos de
primeira dimensão romperam com o chamado Estado-polícia para dar lugar ao
Estado-mínimo(liberal) e amparado pela Declaração Universal dos Direitos do
Homem e do Cidadão (1789), a idéia de Estado Liberal ganhou força. Porém a
liberdade e garantia de igualdade perante a lei não trouxeram modificações das
condições materiais dos cidadãos, muito pelo contrário, a liberdade foi utilizada pela
5
burguesia - que com a sua ascensão à classe dominante passou a ser detentora dos
meios de produção - para oprimir a classe trabalhadora.
Com o advento da Revolução Industrial, o aumento da exploração da classe
trabalhadora e a falta de um Estado que assumisse responsabilidades sociais, surgiu
o chamado Estado social – Welfare State, garantindo os direitos de segunda
geração. O Estado passa a exercer políticas públicas e serviços públicos para garantir
a igualdade material exigida, e se modifica a idéia do estado que deveria se abster,
para nascer o direito de demandar uma contraprestação positiva estatal.
Entretanto, o aumento de poder nas “mãos” do Estado favoreceu o surgimento
dos governos totalitários, onde o interesse da “nação” prevalecia sobre os demais. O
alastro desses regimes1 no mundo acabou por despontar a Segunda Guerra Mundial.
Os direitos de terceira dimensão nasceram com o final da segunda grande
guerra (1945), na tentativa do mundo de garantir um Estado Democrático,
consagrando os direitos difusos (transindividuais ou metaindividuais).
4.2. ESTADO SOCIAL(PRODUTOR) X REGULADOR
O estado ao longo da história experimenta um aumento relevante da sua área
de atuação - com a ascensão do Estado Social e a crise do Estado Liberal – e , coagido
pela pressão da massa popular, busca garantir o “bem-estar social”. Para tanto
precisa desenvolver atividades de caráter sociais e econômicas que antes pertenciam
em grande parte a iniciativa privada.
Segundo Paulo Bonavides (2001 p.186), “o Estado Social coloca todas as
classes na mais estreita dependência de seu poderio econômico, político e social, em
suma, estende sua influência a quase todos os domínios que antes pertenciam, em
grande parte, à área de iniciativa individual”.
Porém com a burocracia estatal o Estado logo se vê impossibilitado de
satisfazer as crescentes demandas sociais, e a eficiência no desenvolvimento dessas
atividades antes tipicamente privadas começa a ser cobrada e criticada pela
1
Fascista na Itália, Nazista na Alemanha, Franquista na Espanha, Salazarista em Portugal,
Estalinista na Rússia (ex- URSS) e Getulista no Brasil.
6
população. Para o autor a conquista do Estado Social mostrou-se difícil, porém a
conservação deste modelo parece ser impossível. (BONAVIDES,2001).
A partir do Segundo Pós-guerra, o Estado, diante de uma sociedade
crescentemente complexa e dinâmica, verificou a impotência dos seus instrumentos
tradicionais de atuação, o que impôs a adoção de mecanismos administrativos mais
ágeis e tecnicamente especializados. (ARAGÃO, 2004 p.01):
Percebeu-se a importância de reorganizar a função estratégica do estado, a
necessidade de se transferir para a iniciativa privada atividades indevidamente
exploradas pelo setor público. As chamadas “desestatizações”, processo em que se
diminui as estruturas de intervenção do Estado, foram utilizadas para materializar esse
objetivo.
No Brasil, a partir da década de 90, a intervenção do Estado no domínio
econômico começou a ser modificada. A atuação do Estado positivamente na
exploração direta dos serviços públicos começou a ser substituída por uma atuação
mais fiscalizatória, normativa e regulatória sobre as prestações que foram concedidas
para a iniciativa privada. O ordenamento jurídico brasileiro também demonstra indícios
da redefinição do papel do Estado na previsão do art. 174, entre outros da Constituição
da República Federativa do Brasil, de 1988:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade
econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e
indicativo para o setor privado.
Sendo chamado de Estado Regulador, ele se retira da posição de
executor(produtor) e adota uma posição de regulador, essa função é definida como:
(...) a regulação estatal da economia é o conjunto de medidas legislativas,
administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de
maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla, ou
influencia o comportamento dos agentes econômicos, evitando que lesem os
interesses sociais definidos no marco da Constituição e orientando-os em direções
socialmente desejáveis. (ARAGÃO, 2004, p.37)
De acordo com Majone (1997, p.139-167), o estado regulador pode ser
conceituado a partir da distinção com o estado produtor, também denominado positivo
7
ou desenvolvimentista. Deste modo, o estado regulador é aquele mais detido à
normatização e ao monitoramento do que à produção de bens e serviços, ou à
intervenção direta na economia e na vida social.
A expansão do Estado Regulador pelo mundo tornou-se o modelo principal dos
Estados Democráticos de Direito para atuar e intervir no domínio econômico, sendo
uma realidade também no ordenamento jurídico brasileiro. O Estado Regulador
Brasileiro também passa a exigir a concretização do princípio constitucional da
eficiência, tentando garantir aos cidadãos a prestação de serviços públicos de
qualidade, o bom funcionamento do mercado e a segurança jurídica. Com o objetivo
de operacionalizar a regulação são criadas as Agências Reguladoras, autarquias com
o objetivo de normatizar, regular e fiscalizar setores específicos da economia nacional.
Segundo Aragão (2004), as bases do Estado Social não são abandonadas, o Estado
Regulador passa a atuar na regulação de monopólios, quando a competição é restrita
ou inviável, evitando que a economia popular seja lesada, através do controle de
preços e da qualidade dos serviços ou produtos. Atua, ainda, assegurando a livre
concorrência no setor privado, direcionando as atividades de acordo com o interesse
público. E, no que tange à prestação de serviços públicos, a atuação do Estado
Regulador visa garantir a universalização, qualidade e preço justo dos serviços
prestados.
A dinâmica econômica e social acabou por pressionar o Estado a adaptar- se
à nova realidade. Porém, a falta de experiência - e como forma de aperfeiçoar essa
regulação – proporciona o surgimento mundo afora de organizações que visam criar
regras e boas práticas para auxiliar os países no caminho para um Estado Regulador
Efetivo. Uma delas a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE) - que trabalha para fornecer uma plataforma para comparar políticas
econômicas, solucionar problemas comuns e coordenar políticas domésticas e
internacionais – define policia regulatória como “é sobre conquistar os objetivos
governamentais pelo uso de regulações, leis e outros instrumentos para entregar
melhores resultados econômicos e sociais e então desenvolver a vida dos cidadãos e
os negócios.”
8
4.3. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Dentro de uma perspectiva histórico evolutiva, é possível distinguir três
modelos diferentes de Administração Pública: Patrimonialista, Burocrática e
Gerencial. O patrimonialismo foi o primeiro modelo, utilizado no contexto do Estado
Absolutista, nele não havia distinção entre a administração dos bens particulares e
públicos, e o soberano poderia utilizá-los livremente sem qualquer prestação de conta
à sociedade.
Em sequência segundo Sarturi (2019) temos Administração Pública
burocrática, que surgiu basicamente com o advento do Estado Liberal, busca romper
com o modelo anterior, patrimonialista, pois separa os interesses pessoais do detentor
do poder e os instrumentos colocados à disposição do Poder Público para garantir a
satisfação do interesse público. Tem como objetivo defender a sociedade contra o
poder arbitrário do soberano. No modelo de Administração burocrática são adotadas
uma série de medidas cujo objetivo é a defesa da coisa pública, em contraposição ao
período patrimonialista antecedente, cuja característica principal é a confusão entre
patrimônio público, Estado, e o patrimônio particular do detentor do poder.
O último modelo experimentado e que até hoje possui mundo afora vários tipos
de formas de implementação é o de Administração Publica gerencial, que surge na
transição do Estado Social para o Estado Regulador, onde o Estado não é mais o
produtor de bens e serviços, mas apenas regula a economia e a sociedade. O controle
procedimental rígido é substituído por controle de resultados a posteriori. Em suma, a
Administração Pública gerencial busca atingir os objetivos públicos com a eficiência
necessária, razão pela qual no brasil ela se apoia no princípio da eficiência, o qual foi
inserido no caput da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n.º 19,
de 1998.
4.4. REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL
Segundo Torres (2004):
A reforma do Estado, tem como premissa a implementação de
políticas voltadas para a retomada do crescimento econômico a partir das
reformas na previdência social, na área fiscal e tributária, na área econômica,
considerada a principal reforma estrutural. Já́ a reforma administrativa implica
na implementação de um conjunto de políticas voltadas para a retomada da
performance e da qualidade dos serviços públicos.
9
O Brasil experimentou algumas tentativas de reformar o Estado brasileiro ou
mesmo apenas a sua Administração. Começando em 1930 durante o período do
Estado Novo. Além dessa, são consideradas reformas significavas o Decreto-Lei no
200/67 do Regime Militar, a reforma empreendida com a Constituição de 1988 e a
reforma dos anos 90, iniciada no Governo Collor e do Aparelho do Estado no Governo
de Fernando Henrique Cardoso. Essa idealizada pelo Ministro Luiz Carlos Bresser
objetivava retirar a Administração Publica de um modelo fortemente burocrático e
mudar para um paradigma mais gerencial.
Conforme ilustra Fadul e Souza (2008), tomando como ponto de partida o início
do século XX, mais precisamente a década de 30, é possível identificar quatro grandes
reformas paradigmáticas. A primeira, desenvolvida durante o Estado Novo com a
criação do Departamento Administrativo do Serviço Público. A criação do DASP é
marcante na história da administração pública brasileira, não apenas pela sua
atuação, mas sobretudo porque surgiu com o objetivo de estabelecer uma burocracia
pública profissionalizada, e institucionalizar uma gestão profissional e impessoal nos
padrões weberianos. A segunda pode ser situada durante o Regime Militar de 1964,
com a publicação do Decreto Lei no 200/67. Tinha objetivos mais auspiciosos,
procurando delinear um modelo de administração pública gerencial. A terceira reforma
vai ocorrer com a promulgação da Constituição de 1988. Com esta reforma, a
administração pública brasileira passa por transformações que irão ter repercussões
não apenas na dimensão da sua estrutura administrativa, com o processo de
descentralização, como, também, na sua dimensão política, pelas propostas de
envolvimento da sociedade na formulação de políticas públicas e na gestão
governamental. A quarta reforma foi a dos anos 90, iniciada no Governo Collor e
consolidada de forma extensiva e aprofundada nos dois governos de Fernando
Henrique Cardoso com a construção do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado em 1995. Este plano propunha a adoção de um modelo de administração
pública gerencial.
10
5. A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO BRASILEIRO DE 1995
A crise de Estado, no mundo, iniciou-se nos anos 70, e a desaceleração na
economia devia-se ao fato do aumento nas crescentes demandas sociais no Pósguerra. O surgimento de um Estado Social preocupado e se responsabilizando por
todas as essas reivindicações, acabou por propiciar o surgimento de uma crise fiscal,
administrativa e estratégica.
No Brasil, apesar de um pouco mais tarde - metade dos anos 80 – , os efeitos
foram os mesmos sentidos mundo afora, e todos apontavam para um ponto comum:
O papel do Estado. O principal idealizador na tentativa de reforma do Estado
Brasileiro, o Ex-Ministro Bresser Perreira, analisa e ressalta o cenário da crise e suas
causas: “Tornou-se cada vez mais claro que a causa básica da grande crise dos anos
80... foi o Estado: uma crise fiscal do Estado, uma crise do tipo de intervenção estatal
e uma crise da forma burocrática de administração do Estado”. (PEREIRA, 2005, p.
23).
Segundo BRASIL (1995) a reação imediata foi ignorá-la, logo após a transição
democrática, e só em meados dos anos 90 surgiu uma resposta consistente para o
desafio de superação da crise: a ideia de reforma ou reconstrução do Estado para
resgatar sua autonomia financeira e capacidade de implementar políticas públicas.
Paula (2005) indica que as raízes da nova administração pública brasileira com
a crise do nacional-desenvolvimentismo e as críticas ao patrimonialismo e
autoritarismo do Estado Brasileiro estimularam a emergência de um consenso político
de caráter liberal que se baseia na articulação entre a estratégia de desenvolvimento
dependente e associado, as estratégias neoliberais de estabilização econômica e as
estratégias administrativas dominantes no cenário das reformas orientadas para o
mercado. Articulação esta que sustentou a formação da aliança política que levou o
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ao poder, viabilizando a reforma dos
anos 1990.
No ano de 1995, no primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso, surge, por
transformação da Secretaria de Administração Federal, o Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado (MARE). Num contexto de construção da política pública
de reforma administrativa, o economista Luiz Carlos Bresser Pereira assume o
ministério e formula diretrizes gerais para introduzir alguns elementos modernizadores
essenciais na burocracia brasileira, materializadas no Plano Diretor da Reforma do
11
Aparelho de Estado – doravante PDRAE (BRASIL, 1995) - para orientar uma ampla
Reforma administrativa no Brasil, a primeira na história do país a se realizar num
ambiente político democrático.(LEITE, 2014, p. 12)
Ao órgão caberia cuidar das políticas e diretrizes para a reforma do Estado;
política de desenvolvimento institucional e capacitação do servidor, no âmbito da
Administração
Pública
Federal
direta,
autárquica
e
fundacional;
reforma
administrativa; supervisão e coordenação dos sistemas de pessoal civil, de
organização e modernização administrativa, de administração de recursos da
informação, informática e de serviços gerais; modernização da gestão e promoção da
qualidade no setor público; e desenvolvimento de ações de controle da folha de
pagamento dos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração
Federal – SIPEC. (SCHNEIDER, 2012, p. 71).
A Reforma intentada por Bresser era mais que simplesmente administrativa. A
mudança para uma Administração pública mais gerencial, com influência da
administração privada e pensamentos neoliberais 2, era necessária, mas, mais do que
isso, o papel do Estado deveria mudar, de executor ou prestador direto de serviços
para regulador e prestador apenas dos serviços considerados essenciais para o
desenvolvimento.
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da
redefiniçao do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo
desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços,
para
fortalecer-se
na
função
de
promotor
e
regulador
desse
desenvolvimento.[...]Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou
prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador
e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como
educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento,[...]. Nesta
nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de
coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções
executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.
(BRASIL, 1998 p. 12 e 13)
2
O neoliberalismo surgiu no mundo na década de 70, e se intitula como novo liberalismo, porque reconhece o erro de
um Estado não interventor, porém, preconizava um estado mínimo, regulador e combate o estado do bem-estar social. A crítica
a esse estado é a de que ele seria muito oneroso, prejudicando a chamada “liberdade de mercado”. Por essa razão um dos
princípios seria o desemparelhamento da máquina estatal, e as privatizações.
12
Apesar de o proposto ir ao encontro de ideias neoliberais de “Estado Mínimo”,
Bresser Perreira (2005) afirma que “se a proposta de um Estado mínimo não é realista,
e se o fator básico subjacente à crise econômica é a crise do Estado, a conclusão só́
pode ser uma: a solução não é provocar o definhamento do Estado, mas reconstruí́lo, reformá-lo” (apud SETTI, 2011).
Nesse sentido ele propõe uma reforma do Estado, além de apenas uma
reforma do Aparelho3 do Estado, considerada mais ampla e necessária para o
atingimento do objetivo principal que era tornar a administração publica mais eficiente
e voltada para as demandas sociais.
A reforma da administração pública deve ser situada como relevante
dimensão de um processo mais amplo, que é o da reforma do Estado
brasileiro,
que
compreende
três
componentes
fundamentais:
o
equacionamento da crise financeira do Estado, a revisão do estilo de
intervenção do Estado na economia e finalmente, a recuperação da
capacidade de formulação e de implementação das políticas públicas pelo
aparelho do Estado. (BRESSER-PERREIRA, 1997, p. 23)
Ratificando, Alexandrino (2017) aponta que a proposta de um modelo de
administração gerencial no Brasil teve seus lineamentos básicos no “Plano Diretor da
Reforma do Estado” e na obra do ex-ministro Bresser-Pereira, através de uma nova
forma de gestão da coisa pública mais compatível com os avanços tecnológicos, mais
ágil descentralizada, mais voltada para o controle de resultados do que para o controle
de procedimentos .
6. O PLANO DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
No Brasil, o “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado” serviu como o
principal documento norteador da Reforma, e além de conter as diretrizes, objetivos e
ações propostas, trazia um diagnóstico, que buscava embasar a necessidade de uma
reforma urgente e foi utilizado para conscientizar tantos os servidores do governo ,
quanto a população.
3
Segundo Brasil (1995) entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a
estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estadosmembros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um
corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende
adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território.
13
Diante desse diagnóstico a reforma de Estado abarca várias frentes de
atuação. Primeiramente sobre a saúde financeira dos Estados. Para sanar esse
problema deveria haver um ajuste fiscal que pudesse devolver a capacidade do
mesmo de planejar e executar as políticas públicas. Em segundo lugar a liberalização
ou abertura comercial promoveria o abandono das estratégias protecionistas e de
substituição de importações. As privatizações refletiam a necessidade da
transferência da gestão de vários serviços que passaram a ser ofertados a partir da
lógica competitiva do mercado. Elas explicitam a incapacidade do Estado de oferecer
diretamente tais serviços. Por fim, um programa de “publicização”, talvez um dos
fatores mais inovadores da reforma, que foi a transferência para setores públicos não
estatais da produção de serviços competitivos ou não-exclusivos do Estado,
estabelecendo mecanismos de controle e financiamento por parte do Estado e da
sociedade civil organizada. (SETTI, 2011, p. 138)
As principais diretrizes do plano, segundo Brasil (1998) são:
1.Descentralização de atividades para entes federados ou para o
setor público não-estatal e desconcentração, mediante ampliação da
autonomia dos órgãos da administração pública; 2. Separação entre a
formulação e a execução das políticas públicas; 3. Controle gerencial
sobre as unidades descentralizadas, por meio da pactuação de
resultados e de condições e meios para atingí-los, mediante contrato de
gestão e mecanismos que viabilizem o controle social, por meio de
conselhos de usuários e mecanismos de consulta ao cidadão; 4.
Estabelecimento de parcerias com a sociedade organizada para a gestão
de serviços de interesse coletivo; 5. Avaliação de desempenho individual
e institucional, com base em indicadores sistemáticos; 6. Utilização do
planejamento estratégico integrado ao processo de gestão, com a
permanente fixação de objetivos e metas, em todos os níveis; 7.
Flexibilização das regras da burocracia, com a remoção de normas
desnecessárias e a simplificação de rotinas e procedimentos; 8. Novas
políticas de pessoal, compreendendo especialmente: regras de
promoção
baseadas
no
desempenho;
melhorias
seletivas
de
remuneração; ênfase no desenvolvimento de habilidades gerenciais e na
motivação do pessoal.
7. AS FUNÇÕES PRÓPRIAS DE ESTADO
O Plano considera a existência de 4 setores de serviços públicos, e que podem
ser encontrados nos Estados contemporâneos:
14
1.O núcleo estratégico é o setor onde se realiza a definição e a
avaliação das políticas públicas; do ponto de vista da organização
administrativa, compreende, no Poder Executivo Federal, a segmentos dos
órgãos da administração direta que integram a estrutura da Presidência da
República e dos Ministérios.
2.O setor de atividades exclusivas de Estado compreende as
atividades em que o “poder de Estado” é exercido, tais como regulação,
fiscalização, arrecadação, polícia, etc.; a este setor pertencem muitas das
entidades situadas na administração indireta, em geral instituídas na forma
de autarquias ou de fundações públicas;
3.O setor de serviços não-exclusivos ou competitivos abrange
aquelas atividades que o Estado realiza ou subsidia porque são de alta
relevância para o bem-estar da sociedade; na administração pública, estão
também organizadas geralmente como autarquias ou fundações públicas, no
âmbito da administração indireta.
4.O setor de produção de bens e serviços para o mercado consiste
na atividade produtiva realizada direta ou indiretamente pelo Estado, por
intermédio das empresas públicas ou de economia mista, que operam em
setores de serviços públicos ou em setores considerados estratégicos.
(BRASIL, 1998, p.17 e 18 grifo do autor)
Levando em conta as características de cada setor é que se formulou duas
mudanças principais: a primeira seria a reorganização do aparelho do Estado,
mediante a privatização e a “publicização”
4
de atividades que deviam ter sua forma
de propriedade redefinida; e a segunda se constituiria pela assimilação da
administração gerencial nos setores de prestação de serviços ao público ou de
operacionalização de atividades de fomento ou de fiscalização, mediante novas
formas de articulação entre a administração direta e a indireta.
A proposta era modificar as estruturas básicas do Estado e suas formas de
gestão, e o foco para cada setor seria atingir os objetivos abaixo:
1. Fortalecer o núcleo estratégico: neste setor poderão ser
mantidas e mesmo fortalecidas as características básicas da administração
burocrática, visando o resgate da sua capacidade formuladora, reguladora e
avaliadora, em relação às políticas públicas, além da incorporação de novos
4 A publicização pressupõe a extinção de órgãos ou entidades estatais e a subsequente absorção de suas atividades
por Organizações Sociais. O modelo de gestão destas instituições deveria compreender a adoção, na sua plenitude, da
administração gerencial.
15
instrumentos - a exemplo dos contratos de gestão - para o aprimoramento do
controle e da avaliação sobre as entidades da administração indireta.
2. Revitalizar as autarquias e fundações, na forma de agências:
no setor de atividades exclusivas de Estado, deverão ser introduzidas as
agências como novo modelo institucional, na forma de Agências Executivas
e Agências Reguladoras, que revitalizarão as autarquias e fundações,
resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos
e mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da
administração gerencial, por meio da introdução da avaliação de
desempenho, do controle por resultados, da focalização da satisfação do
usuário e do controle de custos.
3. Publicizar as atividades não-exclusivas de Estado: no setor de
atividades não-exclusivas de Estado, deverão ser disseminadas as
Organizações Sociais, como forma de propriedade pública não-estatal, onde
a sociedade, mediante conselhos, administra serviços cuja relevância social
não recomenda a sua privatização estrita e torna indispensável o aporte de
recursos orçamentários e de bens e equipamentos pelo Estado.
4. Privatizar a produção de bens e serviços para o mercado: em
relação a este setor, a produção deverá ser em princípio realizada pelo setor
privado, com base no pressuposto de que as empresas serão mais eficientes
se controladas pelo mercado e administradas privadamente, cabendo ao
Estado um papel regulador e transferidor de recursos, e não de execução.
(BRASIL, 1998, p. 18 e 19, grifo do autor).
Esses objetivos demonstram uma nova forma de articulação entre o Estado e
a sociedade. Em outras palavras o que se objetiva era diminuir a estrutura da máquina
estatal e ao mesmo tempo possibilitar uma parceria entre o Estado com a sociedade
e a iniciativa privada. Esse novo formato de Estado se resume na imagem abaixo:
16
Figura 1 : Modelos Institucionais, Formas de Propriedade e de Administração
8. OS OBJETIVOS
Os objetivos globais da Reforma de 1995 são segundo Brasil (1995):
1.Aumentar a governança5 do Estado, ou seja, sua capacidade
administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos
serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.
2.Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias,
reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade
pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a
iniciativa privada.
3.Transferir da União para os estados e municípios as ações de
caráter local: só́ em casos de emergência cabe a ação direta da União.
5
Governança significa segundo o Banco Mundial, em seu documento Governance and Developmen, de 1992: [...] “o
exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo”. Precisando melhor, “é a maneira pela qual o poder é
exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento”, implicando ainda “a
capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções”.
17
4.Transferir parcialmente da União para os estados as ações de
caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e
a União.
9. PRINCIPAIS RESULTADOS DA REFORMA
Neste item serão apresentados as ações e avanços institucionais-legais mais
importantes da Reforma do Estado de 1995,
9.1 MUDANÇAS NO SETOR NÚCLEO ESTRATÉGICO
9.1.1. A Emenda Nº 19
Um dos principais resultados propostos pela reforma diz respeito a emenda
constitucional número 19, que resulta da conversão do projeto de emenda
constitucional número 173, promulgada em 4 de junho de 1998. A intenção principal
era aumentar a eficiência na administração pública, motivo que se fez necessário a
inclusão dessa como princípio explicíto da Administração pública. Passando a vigorar
a seguinte redação no caput do art. 37:
Art.37.A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência [...] (BRASIL, 1988, grifo do autor)
Apesar das inúmeras modificações trazidas pela emenda que estão resumidas
no Anexo 1, segue-se as mais importantes:
9.1.1.1. Fim Do Regime Jurídico Único (Art. 39)
O artigo 39, redação original, da constituição estabelecia que:
Art.39.A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de
carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e
das fundações públicas. O § 2º aplica-se a esses servidores o disposto no
artigo 7º, incisos IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX,
XXII, XXIII e XXX.(BRASIL, 1988)
A proposta de mudança era o fim de obrigação do regime jurídico único na
Administração Federal. Apesar da emenda ter sido aprovada, no ano 2000, ela foi
contestada por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade número 2135, e , em
2007, o Supremo Tribunal Federal declarou a Inconstitucionalidade formal do artigo.
Suspendendo a eficácia da redação nova e voltando a obrigatoriedade de Regime
jurídico único Estatutário.
18
9.1.1.2. Estabilidade Do Servidor Público (Art. 41)
A mudanças no artigo 41 visavam trazer melhor desempenho do servidor e
possibilitar a exoneração dele no caso de desempenho incompatível com a função:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de
concurso público. (Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de
1998)
§ 1o O servidor público estável só́ perderá o cargo: (Redação dada
pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
I - Em virtude de sentença judicial transitada em julgado; (Incluído
pela
Emenda
Constitucional
no
19,
de
1998)
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla
defesa; (Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
III - mediante procedimento de avaliação periódica de
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
(Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998) (BRASIL, 1988,
grifo do autor).
Além disso o servidor público só poderia usufruir da estabilidade após 3 anos,
o que na redação antiga era em 2 anos.
9.1.1.3 Outras Modificações
Outras modificações da emenda foram referentes a gestão de gastos na
Administração, seguem as modificações segundo Schneider (2012):
•
Teto remuneratório de Ministro do Supremo Tribunal Federal, disposto no art.
37, inciso XI;
•
Padrão de remuneração e a adoção de subsídio, proposto pelo art. 39
parágrafo 4º, o que possibilitou uma maior previsibilidade de gastos e evitandose a incorporação de inúmeras vantagens no salário e consequentemente na
aposentaria do servidor;
•
A vedação de utilização de empréstimos para cobrir despesas com pessoal,
determinado pelo art. 167, inciso X
•
Inserção do art. 169 que trouxe obrigatoriedade de edição de uma lei para
normatizar a reponsabilidade fiscal na administração pública, a qual foi
materializada pela lei complementar nº 101 promulgada em 4 de maio de 2000,
conhecida com Lei de Responsabilidade Fiscal.
10.1.2. Pec Da Previdência (Pec Nº 33/Emenda Constitucional Nº 20/98)
19
Outra proposta trazida pelo plano de Reforma do Estado diz respeito a algumas
alterações no regime de previdência tanto dos servidores públicos quanto no regime
geral, as principais mudanças encontram-se no Anexo 2.
A emenda que trata da previdência social - PEC nº 33 - recebeu dois
textos substitutivos na Câmara e um terceiro texto, que resgata e aperfeiçoa
muito da proposta originalmente encaminhada pelo Governo, aprovado no
Senado Federal. A emenda retornou à Câmara dos Deputados, foi aprovada
com alterações e aguarda sua promulgação. (BRASIL, 1998, p. 23).
Segundo Brasil (1998), as principais mudanças compreendem a revisão de
regras de acesso aos benefícios, visando a contenção da retirada precoce do
assegurado da atividade produtiva, mediante introdução da exigência de idades
mínimas para acesso às aposentadorias voluntarias” (BRASIL, 1998, p. 32).
Para Salvador (2005, p. 7), a reforma da previdência social de 1998 trouxe
implicações para o mercado de trabalho. Entre elas, pode-se citar: a troca de critério
de tempo de serviço de contribuição; as regras de transição para a concessão de
aposentadoria proporcional e o retardamento para a aposentadoria por tempo de
contribuição; a adoção do fator previdenciário e o estabelecimento de um teto nominal
para os benefícios.
9.1.3 As Agências Reguladoras
A mudança do modelo de Estado para regulador e fiscalizador, necessitava
consequentemente de um fortalecimento dos órgãos responsáveis por esse tipo de
atividade administrativa. Segundo Alexandrino (2017):
[...] o aumento da necessidade de regulação é consequência da
opção politica e econômica feita pelo governo brasileiro a partir da década de
1990, qual seja o Estado deixa de exercer diretamente atividades
empresariais, mas passa a intervir nelas ativamente, utilizando instrumentos
de autoridade. Não significa obrigatoriamente uma redução quantitativa da
atividade do Estado, mas uma alteração no perfil dessa atividade: ao deixar
de assumir a tarefa de produção direta de bens e serviços, o Estado, na
mesma proporção, intensifica o exercício de suas prerrogativas de
intervenção no domínio econômico em sentido amplo. (ALEXANDRINO,
2017, p.202)
Como fruto da reforma, a reorganização das atividades traria algumas
privatizações, e esses entes (autarquias), agora chamados de agências reguladoras,
20
foram criados em “regime especial”6 para garantir maior autonomia na execução de
suas funções institucionais.
Para SETTI (2011, p. 189): Elas são nada mais do que os “braços” do Estado
na fiscalização das atividades transferidas aos mercados e que são de interesse
público. Essas agências foram criadas ao mesmo tempo em que se privatizavam
serviços como exploração de petróleo, de energia elétrica e outros que passariam a
ficar a cargo da iniciativa privada.
9.2 MUDANÇAS NO SETOR DE SERVIÇOS EXCLUSIVOS
A principal mudança no setor de serviços considerados exclusivos foi a criação
de uma qualificação a ser dada para autarquias e fundações públicas que firmassem
um contrato com a Administração pública, no sentido de garantir maior liberdade para
administrar os seus recursos – humanos, materiais e financeiros-, em troca de
conquista de objetivos acordados entre as partes. A intenção seria uma mudança
entre o controle burocrático para um controle de resultados, garantindo assim maior
autonomia para esses entes. Segundo Brasil (1998):
A disseminação desse novo modelo representará profunda
renovação gerencial nas autarquias e fundações. [...] A implantação das
Agências se faz sem alteração na natureza jurídica das entidades, que
preservam a sua tipificação como autarquias ou fundações, podendo receber
a qualificação como Agência para fazerem jus às flexibilizações e autonomias
concedidas. (BRASIL, 1998, p.64)
9.2.1 As Agências Executivas
Segundo Alexandrino (2017), as agências não são uma espécie de entidade
administrativa, é apenas uma qualificação dada pelo poder público a autarquias e
fundações públicas que com ele celebrem contrato de gestão. E esses contratos:
[...] são firmados entre o poder público e entidades da administração
indireta ou órgãos da administração direta, com a finalidade de ampliar a sua
autonomia gerencial, orçamentária e financeira. Têm eles por objeto a fixação
6
são as autarquias dotadas de autonomia em relação ao Poder Executivo maior do que aquela geralmente observada
no caso das autarquias comuns ou ordinárias - alguns autores falam, impropriamente, em "independência" perante o Poder
Executivo, a fim de acentuar a autonomia administrativa ampliada que às agências reguladoras é conferida. (ALEXANDRINO,
2017, p. 206)
21
de metas de desempenho para a entidade ou órgão, que se compromete a
cumpri-las, nos prazos estipulados, fazendo jus, em contrapartida, à
mencionada
ampliação
de
autonomia.
O
atingimento
das
metas
estabelecidas será aferido pelo poder público segundo critérios objetivos de
avaliação de desempenho descritos no próprio contrato de gestão.
(ALEXANDRINO, 2017, p. 199)
A Medida Provisória no 1.549-28, de 14 de marco de 1997, convertida na Lei
no 9.649, de 27 de maio de 1998 trouxe a qualificação das autarquias e fundações da
administração federal como Agências executivas. E os Decretos Federais nos. 2.487
e 2.488, de 1998, regulamentaram sua organização (art. 51, parágrafo 2º) e os
critérios e procedimentos para a elaboração e o acompanhamento dos Contratos de
Gestão , dos programas estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento
institucional das Agências Executivas (art. 52, parágrafo 2º).
O artigo 51 da Lei 9.649 estabeleceu os requisitos mínimos para a qualificação:
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva
a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter
um
plano
estratégico
de
reestruturação
e
de
desenvolvimento institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério
supervisor.
§ 1o A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do
Presidente da República.
§ 2o O
Poder
Executivo
editará
medidas
de
organização
administrativa específicas para as Agências Executivas, visando assegurar a
sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos
orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas
definidos nos Contratos de Gestão.
Art. 52. Os
planos
estratégicos
de
reestruturação
e
de
desenvolvimento institucional definirão diretrizes, políticas e medidas
voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a
revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos
e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.
§ 1o Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão
celebrados com periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os
objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem
como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação
do seu cumprimento.
22
§ 2o O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a
elaboração e o acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas
estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das
Agências Executivas.
As principais flexibilizações para as agências encontram-se no Anexo 3.
9.3 MUDANÇAS NO SETOR DE SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS
Uma alternativa para os serviços não exclusivos de estado seriam as
Organizações Sociais, que seria também uma qualificação, porém, dada a iniciativa
privada, comprovadamente sem fins lucrativos, para realizar uma “parceria” com o
estado. A intenção era destinar dotações orçamentarias para essas entidades
privadas, em trocar de diminuir a máquina estatal, e ficar encarregado da fiscalização
e controle sobre os resultados entregues a sociedade.
9.3.1 As Organizações Sociais
Conforme aponta Brasil (1998, p. 67) as organizações sociais são o modelo
institucional para o setor de atividades não exclusivas de Estado, que implica
separação, em relação à administração pública, dos entes prestadores de serviço na
área social, por absorção de suas atividades por entidade pública não estatal, criada
fora do Estado. A legislação que tornou possível essa qualificação foi a Medida
provisória nº 1591, convertida na Lei nº 9.637, de 15 maio de 1998, em seu art. 1º
dispõe:
Art. 1o O Poder Executivo poderá qualificar como organizações
sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas
atividades
sejam
dirigidas
ao
ensino,
à
pesquisa
científica,
ao
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à
cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
A estratégia dessa implantação prioriza a chamada “publicização”, que nada
mais é que a extinção de órgãos , coordenadamente se qualifica uma fundação ou
associação civil, e se transfere a atividade não exclusiva. E logo, se afastam do Estado
a gestão desses serviços.
Segundo Brasil (1998, p. 69):
As Organizações Sociais contarão com maior agilidade de gestão,
uma vez que não estarão alcançadas pela legislação e normas inerentes à
administração
pública
burocrática.
Esta
autonomia
ampliada,
em
contrapartida, exigirá a submissão da entidade a controles bastante rigorosos
sobre os resultados alcançados, mediante contratos de gestão. A
23
implantação das Organizações Sociais representa uma revolução gerencial
na execução dos serviços técnicos e científicos, atualmente a cargo da
administração pública.
9.4 AS PRIVATIZAÇÕES
O último setor de atividades, que não são executadas pelo Estado, mas
dependem de sua fiscalização e regulação é a produção de mercado, e durante essa
Reforma aconteceram algumas privatizações e a mais memorável seria o das
telecomunicações. O serviço antigamente monopólio Estatal, passou a ser prestado
tanto no regime público como privado.
O marco regulatório, foi a Lei nº 9.472, a Lei Geral das Telecomunicações, que
além de reorganizar o serviço, ainda houve a criação da autarquia em regime especial,
ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações), com função principal de órgão
regulador do serviço telecomunicações.
24
10. DISCUSSÃO
Julgar e avaliar uma reforma é um tema extremamente subjetivo, e dentre a
literatura o tema é farto de posicionamentos. Por esse motivo, escolheu-se nesse
trabalho as opiniões mais relevantes.
Entre eles, o principal Luiz Pereira (2014) Bresser, por ser o idealizador e
implementador da reforma, fez sua avaliação otimista e avalia como “uma história de
sucesso “. Ele aponta 5 motivos para fundamentar sua opinião: Primeiro por ter se
implementado as dispositivos básicos para a Reforma gerencial; segundo pela ampla
aceitação da estratégia de gestão escolhida; terceiro pela ratificação da opinião
pública , que segundo ele apoiou a reforma; Quarto pela adoção de vários dispositivos
e práticas da reforma federal nos estados e municípios e quinto por que segundo ele
as novas idéias e expressões introduzidas na reforma - tais como "reforma gerencial",
"atividades exclusivas do Estado", "núcleo estratégico do governo", "agências
executivas", "organizações sociais", "contratos de gestão", "indicadores de
desempenho" – entraram no vocabulário do serviço público e de importantes escolas
de administração no Brasil. Resumindo, para ele :
[...] a Reforma Gerencial da Administração Pública Brasileira lançada
em 1995 avançou nas Três dimensões previstas pelo Plano Diretor: a
institucional, a cultural e a gerencial. Criaram-se novas instituições, surgiu
uma nova visão da administração pública, e novas práticas gerenciais estão
começando a ser adotadas. (PEREIRA, 2014, p.09)
Por outro lado, para ele (PEREIRA, 2014), as duas outras reformas - tributária
e da previdência social) - que seriam extremamente necessárias para a vida política
do país, não tiveram o mesmo êxito:
A emenda constitucional da previdência social, que terminou sendo
aprovada pelo Congresso no final de 1998, era apenas a sombra do projeto
original do governo. A reforma tributária apresentada em 1995 foi finalmente
abandonada pelo próprio governo, que, apenas em 1998, apresentou sem
muita precisão o governo apresentou as um novo projeto de emenda no final
de 1998. (PEREIRA, 2014, p.10)
Para Bresser (PEREIRA, 2014), a aprovação de grandes reformas depende
quatro fatores: necessidade, concepção e desenho, persuasão democrática, e
alianças. O sucesso da reforma administrativa se fez pela presença de todos esses
fatos, e consequentemente o não êxito das outras reformas se deu pela falta de
alianças no congresso nacional. Ele ainda reconhece que ainda há muito o que fazer
25
e cita a opinião do próprio presidente da época, Fernando Henrique Cardoso, que teria
dito que o essencial da reforma administrativa já teria sido feito. E a reforma teria ainda
mais chance de evoluir quando o ministério da Administração e da Reforma do Estado
fosse fundido com o ministério do Planejamento, para se vincular a reforma ao
orçamento e torná-la mais rápida e efetiva.
De outro lado, temos Rezende (2002a, 2002b) fazendo uma analise mais
negativa da reforma, e em geral de todas as reformas administrativas, ao detectar em
todas uma contradição interna intrínseca e tendente a falha permanente. Para ele as
reformas administrativas são políticas formuladas com o propósito geral de elevar a
performance do aparato burocrático do Estado, e que estas, de modo geral, visam a
dois objetivos gerais: o ajuste fiscal, e a mudança institucional; a cooperação
simultânea dos atores estratégicos na arena da política da reforma administrativa para
o ajuste fiscal e a mudança institucional é variável chave para o sucesso de
implementação, ou seja, da elevação da performance; e as reformas administrativas
usualmente possuem chances reduzidas de obter cooperação simultânea para os dois
objetivos, pois estes trazem em si uma contradição que pode ser expressa na seguinte
frase: “ao mesmo tempo em que o objetivo de ajuste fiscal demanda mais controle
sobre
o
aparato
burocrático,
a
mudança
institucional
demanda
menos
controle”.(REZENDE, 2002a , p.2)
Segundo ele as reformas administrativas centradas nos objetivos de ajuste
fiscal e de mudança institucional geram incentivos dúbios quanto ao controle sobre a
burocracia. Na medida em que o ajuste fiscal pressupõe um aumento do controle
sobre o aparelho burocrático, a mudança institucional pressupõe menos controle
como um elemento necessário à performance.
[...] No Brasil, a experiência de implementação da reforma gerencial
foi um caso típico em que o dilema do controle resultou em um padrão dual
de cooperação das elites estratégicas com o ajuste fiscal e à mudança
institucional. O ajuste fiscal foi privilegiado, inibindo as chances de modelos
de transformação das instituições e do funcionamento do setor público.
(REZENDE, 2002b, p.118)
Outros autores se mostraram um pouco otimistas, conseguindo perceber
pontos que lograram êxitos, contudo reafirmam que a reforma não teria sido tão bemsucedida.
26
Para Setti (2011), de um lado o Brasil conseguiu se sair muito bem deste
processo de reforma estrutural dos aparatos estatais, já́ que foi mais resistente às
pressões internacionais e mais cuidadoso na implantação da reforma. O Estado
regulador, para ele em sua plenitude, ainda não existe a rigor no Brasil, porém o
modelo adotado foi mais adequado às variantes locais.
Por outro lado, ele aponta que o modelo de administração a ser alcançado seria
a gerencial, com ênfase em resultados e performance adequado a nova realidade.
Entretanto o que de fato aconteceu foi a coexistência dos três modelos de
administração pública. Em outras palavras, para ele existem, simultaneamente hoje,
características dos modelos patrimonialistas, burocrático e gerencial. Sendo os
resquícios do patrimonialismo, principalmente, o que teriam atravancam muito o
alcance do gerencialismo. O modelo burocrático, segundo sua visão, nem sequer foi
consolidado e já se tornara ultrapassado e inadequado, porém ele indica como modelo
vigente:
Essa coexistência dos três modelos ajuda a concluir que as etapas
de progresso histórico dos modelos de administração pública existentes
nestes países nem sequer foram consolidadas. Ao se estudar as trajetórias
destes países verifica-se que os mesmos pouco avançaram no quesito
administração pública, como algo profissionalizado e interativo com a
sociedade. Na verdade, a sensação que se dá ao observar o desenrolar
histórico sob este aspecto é a de distanciamento e de isolamento entre o
Estado e a sociedade, visto que aquele parece muitas vezes não representar
os interesses deste. (SETTI, 2011, p.197)
Em outro ponto segundo sua visão, a burocracia para a maioria da sociedade,
se tornou sinônimo da lentidão e da ineficiência do Estado em frente as demandas
sociais. O excesso de procedimentos e o enorme gasto de energia, tempo e recursos
com as atividades meio, e poucos resultados objetivos, desestimula a população a
crer na figura do Estado como um ente a serviço da cidadania. Porém para ele, ela
seria condição necessária para a vida no Estado:
[...]A administração pública burocrática acabou se tornando sinônimo
do que cotidianamente no senso comum se chama de “burocracia” ou do
“excesso de burocracia” ou do “custo Brasil”. Na verdade, a existência da
burocracia, tecnicamente falando, é a própria condição de existência de um
Estado racional e que funciona sobre bases legais [...]. Todavia, no sentido
mais rasteiro a burocracia é o excesso de formalismo, exigências, regras
estúpidas que impedem que a administração pública seja eficiente.
27
[...]Infelizmente, a inexistência histórica de uma burocracia que
cumprisse razoavelmente seu papel, […], fez com que ela se traduzisse, na
prática, em excesso de procedimentos, de gastos e de tempo, tudo isso
somado às poucas respostas dadas às demandas. Neste sentido a
burocracia acabou se tornando um fim em si mesmo. (SETTI, 2011, p.107)
Ele reafirma ao dizer que saltaria aos olhos dizer que a reforma não avançou o
tanto que deveria e concorda com Rezende (2002a, 2002b) ao ressaltar que há uma
espécie de contradição interna intrínseca aos próprios projetos de reforma
administrativa:
O primeiro problema reside no fato de que as reformas procuram
melhorar a performance do Estado gastando menos. Daí aparece a primeira
complicação. Como melhorar o desempenho do Estado com menos
recursos? O simples enxugamento de quadros tornaria isto viável? Parece
que não. A implantação de novos mecanismos de gestão, [...] necessita de
mais investimentos. [...] Era esta contradição entre melhoria da eficiência e a
busca de ajuste de contas, inclusive pelas próprias pressões internacionais,
que condicionavam os resultados neste campo (econômico) aos empréstimos
de recursos internacionais e suas renovações. No caso brasileiro isto ficou
muito claro, visto que os Ministérios da Fazenda e do Planejamento muitas
vezes sobrepujaram as intenções do MARE, tudo isto em prol do objetivo
maior de economizar. (SETTI, 2011, p.198)
Ele consegue reconhecer êxitos em algumas áreas como a transferência para
o setor privado de atividades de produção de bens e serviços cuja distribuição passou
a se realizar através dos mecanismos de mercado ; algumas bases de Estado
regulador e as privatizações tiveram alguns pontos positivos, como a melhoria de
alguns serviços, como foi o caso da telefonia.
Para Junior (2014), sua avaliação se aproxima de Setti , que no Brasil nem se
chegou a implementar uma administração burocrática, para se tentar superá-la -, e
que a burocracia traz ao Estado o que ele teria de mais essencial: a racionalidade e
subordinação as normas. De forma que hoje existe a sobreposição dos três modelos:
[...] o fato é que o Brasil nunca teve o modelo burocrático de
administração, ou qualquer outro, plenamente instalado. A nossa realidade
administrativa tem se caracterizado, [...], pela convivência de modelos de
administração incompletos, inconsistentes e superpostos. Não se pode
efetivamente afirmar que a história administrativa brasileira se caracterize por
ter passado por fases sucessivas [...].
28
[...] com base na literatura que analisa as várias reformas
administrativas e as propostas não efetivadas, que o País, de fato, nunca
logrou implantar uma burocracia do tipo weberiano. Até porque, os textos
legais que mais se aproximaram desse ideal abriam brechas que se
contrapunham ao espírito da burocracia racional-legal. (JUNIOR, 2014, p. 28)
Por fim trazendo uma visão realmente otimista e fazendo uma avaliação
positiva, Abrucio (2007) consegue elencar alguns avanços obtidos pela reforma chamada por ele de reforma Bresser. Em primeiro lugar pelo aperfeiçoamento do ideal
meritocrático da burocracia; em segundo pelas mudanças legais, principalmente na
reforma constitucional com as emendas 19 e 20; e as mudanças de gestão com a
criação de novas organizações. Por fim ele ainda elogia o empenho do ministro
Bresser, e reconhece que esse ponto seria de difícil mensuração, porém, a obstinação
na disseminação de um rico debate no plano federal e nos estados sobre novas
formas de gestão, e a existência de plano diretor, foram essenciais para dar sentido
paras as ações.
A maioria dos problemas identificados por ele não dizem respeito ao plano em
si, mas as resistências políticas que, para ele, foram as responsáveis pela falta de
força na continuação da reforma de forma ampla e contínua. Porém, para ele também,
a visão de superação sucessiva das formas de administração foi um atrito
desnecessário que ele caracteriza como: erro de diagnóstico.
29
11. CONCLUSÃO
Os problemas que suscitam reformas ainda continuam a desafiar os Estados
democráticos mundo afora. Na história do Brasil, existiram algumas tentativas de
reformar a administração pública, no sentido de fazer com que ela se torne cada vez
mais eficiente frente aos problemas da sociedade. Neste trabalho buscou-se primeiro,
ilustrar o histórico de evolução do papel do Estado na sociedade, visando
compreender o porquê de se tentar reformar o papel deste. Segundo, foi analisado os
modelos de administração pública, fato que seria extremamente necessário para
entender os objetivos do plano diretor de reforma do aparelho do Estado da Reforma
gerencia de 1995. Terceiro, procurou-se discriminar e explicar as propostas e
objetivos do plano, afim de que se pudesse embasar as avaliações de alguns autores.
E por fim, discutiu-se sobre as principais avaliações, para procurar se existe consenso
cobre o sucesso da reforma.
A divergência de opiniões, quanto ao sucesso da reforma, torna uma conclusão
precisa um tanto subjetiva. Porém, conclui-se que primeiro, a opinião de Bresser,
principal idealizador da reforma, apesar de relevante, seria uma visão interna e muitas
das vezes idealizada pelo apego ao projeto, e é bem possível que essa visão não
traduzisse a percepção externa sobre a reforma. Fato é que a reforma encontrou
resistências e algumas rejeições em pontos dela, principalmente no congresso e no
poder judiciário. Segundo que é unânime entre os autores que como fruto da reforma
o que se conseguiu efetivar foi uma coexistência dos três modelos da administração
pública, e que nem se teria conseguido implementar uma administração burocrática
para então conseguir superá-la.
Por fim, em relação aos objetivos globais do plano, a Reforma gerencial da
Administração brasileira pode ser considerada exitosa, porque houve de fato aumento
da governança no executivo federal nos anos que se seguiram, e a limitação da ação
do estado a funções mais regulatórias e fiscalizatórias realmente aconteceu, apesar
de não tanto quanto se almejava. Um processo de reforma como um todo é sempre
muito subjetivo, principalmente quanto se fala em avaliação, e o importante é analisar
cada mudança em individual e se perceber se foi bem sucedida para então buscar um
aperfeiçoamento, posto que para se chegar a algo de qualidade sempre será
necessário: planejamento, avaliação e aperfeiçoamento. E pelas mudanças tratadas,
30
é nítido que, apesar das dificuldades, a Reforma trouxe avanços para a Administração
brasileira.
31
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balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Rev. Adm. Pública, Rio de
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ANEXOS
ANEXO 1 - PRINCIPAIS MUDANÇAS CONSTITUCIONAIS NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA – EC N.º 19
36
37
38
39
Fonte: BRASIL, 1998, p. 25 a 29.
ANEXO 2 - PRINCIPAIS MUDANÇAS CONSTITUCIONAIS NA PREVIDÊNCIA
SOCIAL DO SERVIDOR - PEC N.º 33
40
41
Fonte: BRASIL, 1998, p. 33 a 35.
42
ANEXO 3 - FLEXIBILIZAÇÕES PARA AS AGÊNCIAS EXECUTIVAS
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