第十九讲： 运动式治理 展示人：肖红婧 乔荷玉 Author Name 地方政府的运动式治理 01 概念 02 形成原因 03 评价：运动式治理合理性 04 评价：运动式治理局限性 总结 01 概念 • • • • • • “北京85万人街头大反恐” 扫黄打非 严打 食品安全专项检查 反腐倡廉风暴 爱国卫生运动 • 为什么民主法治高度发达的今天？还有大规模的运动式 治理呢 （一）、运动式治理的发展史与发展背景 • 中国的国家治理模式是兼具革命化和制度化双重因素的 混合模式 • 新中国成立以来，前三十年，革命化的色彩比较浓厚 • 后三十年，革命化的色彩逐渐淡化，但还没有彻底完成 向理性化的转型 • 改革开放以来，中央领导人强调“不搞运动”，以运动化 的方式解决社会问题的形式取代了以往大规模的群众运 动 （二）、运动式治理的定义 • 什么是运动式治理？ 制度化运动悖论（汤森、沃马克，1995）“自从毛泽东逝世后，中国面临着一种制度化运动的悖 论，即改革意味着中国生活的常规化，但它确是以动员的方式进行的” （叶敏，2013）由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针 对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动 • 运动式治理的突出特点：（周雪光，2012） – 暂时打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程、意在替代、突破或整 治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下的、政治动员的方式来调动资源、集中 各方面力量和注意力完成某一项特定任务 运动式治理的概念讨论（黄科，2013） 运动式治理的分类（黄科，2013） 02 形成原因 （三）、运动式治理缘何而起？ • 1. 社会资源有限说：治理资源稀缺下的理性选择 • 2. 治理工具有限说：有限治理工具约束条件下的无奈 之举 • 3. 科层官僚制局限说：反科层制浪潮下的社会治理创 新 • 4. 社会动员能力下降说 社会资源有限说 • 联系政府工作中心机制“集中力量办大事” • 扫黑除恶，应付社会治安问题的理性选择（唐皇凤， 2007） • 三聚氰胺，政治动员和选择性整肃与镇压，短时间 集中有限的资源应对危机（刘亚平、颜昌武，2011） 治理工具有限说 • 政府之所以选择和采用运动式治理是因为政府工具箱的 陈旧与工具的实用性不强所造成的，“鞋不合脚”的具体 原因有 • 1. 社会转型期公共问题的高度复杂性 • 2. 政府治理的制度性能力不足 • 3. 对规则的虚无态度 • 4. 超大社会的结构矛盾（唐贤兴，2009） 一种无奈之举 科层官僚制局限说 • • • 1.在中国大一统体制中，存在中央集权与地方治理之间的深刻矛盾，而运动 式治理则是针对这一矛盾以及组织失败和危机而发展起来的应对机制之一， 反映了国家治理的深层制度逻辑（周雪光，2011） 2. 压力型体制 3.从官僚体制失败下探讨运动式治理的起因 – 动员机制和常规机制（中心工作中所探讨到的背后深层逻辑科层体制与党政体制） （1） 动员机制是对常规机制的一种纠偏 （2）中国官僚体制运作的诸多问题 （3）当一种机制（官僚制）负荷累累，另辟蹊径寻找一种可以代替的常规机 制——运动型治理机制 社会动员能力下降说 • 常态社会的严打斗争蕴藏这中国社会政治秩序合法 性的再生产机制，社会秩序的稳定增强了人们的社 会安全感和对政治秩序的认同感（唐皇凤，2007） • 但是这种声势浩大、全员动员、自上而下的权力再 生产运动本身蕴含着合法性危机的考验，绩效合法 性以及民众认同信任感方面同样是危机重重 03 评价： 运动式治理合理性 早期的研究以批判、否定的态度为主，并在批判 的基础上进一步提出摒弃运动式治理的路径。 随着中国研究整体旨趣的变化，运动式治理不再 仅仅是一种总体性社会下国家通过强大专制权力组织 社会资源，进行秩序建构的一种方式，更多的是一种 行政治理的手段、一种对传统“运动”资源的简化利 用，一种基于国家治理资源匮乏的理性选择，一种基 于国家专制权力丧失、基础权力尚未确立的权宜之计。 运动式治理评价 行政吸纳运动 麦乡植树造林中心工作个案（狄金华，2010） 1. 税费改革后，乡镇财政变得越来越“空壳化”，组织资源（人员）和物质资源（财力）都极为萎缩； 2. 后税费时期由于“软指标的硬化”（申端峰‚2007），使得以往的软指标变成了硬任务，如麦乡的植 树造林工作。这些硬化的软任务虽然与农民的生活以及乡域治理的格局并无直接的影响，但当这些 硬任务由上而下“压下来时”乡镇只得“照单签收”； 3. 通过科层式的方式进行组织通常只能维持机构的运转‚无法进行实质性的治理，科层化的组织运作方 式无法完成上级安排的“中心工作”‚。 运动式治理评价 行政吸纳运动 • 与总体性社会时期的运动式治理带有极强的政治色彩相比，当下的乡镇基 层政权通过运动进行的治理则更具行政色彩，即“行政吸纳运动”。 • 将“运动”作为一种手段与方式借用到行政治理之中，更多的是基层政权 在专制性权力丧失、基础性权力又尚未确立、行政运作缺乏充沛资源的情 景之下通过对传统“运动”资源的一种简化利用而做出的权益性的行为选 择。 • 为地方基层政权的创新活动预留了一定的空间。资源约束以及压力型体制 下的目标管理责任制使得基层政权不断创新出地方治理的手段与治理方式。 从这个角度说，运动式治理在延续社会历史传统资源的过程中实现了地方 治理的基本目标。 运动式治理评价 中国国国家治理制度逻辑的重要组成部分 运动式治理是与常规治理共存共生且相互作用的治理机制，植根于稳定的制度化组织基础 之上，有着一整套制度设施和环境，是国家治理制度逻辑的重要组成部分 （周雪光，2012） 运动式治理评价 中国国国家治理制度逻辑的重要组成部分 • 卡里斯玛常规化：卡里斯玛常规化的一个重要渠道是“组织设置卡里斯玛化”，即某些特定组织形态 获得了超凡禀赋的特征，从而成为卡里斯玛权威的化身。 • 在当代中国的经历中，中国共产党作为执政党正是其常规化的具体表现。执政党继承了中国传统的卡 里斯玛权威，并将这一权威常规化的组织基础放在执政党的党务系统，与“政府系统”的常规治理机 制交织并驱，形成了常规与运动机制双重权威并存的日常组织结构。 执政党在动员资源、顶层 设计、统筹安排等方面义不 容辞，很大程度上会替代和 排斥现代社会中法理型权威 的出现，具有专断权力的合 法性基础。 运动式治理评价 中国国国家治理制度逻辑的重要组成部分 动员型治理机制的制度设施： 1. 党政并存的组织结构：在制度安排上，党务系统听命于最高层的卡里斯玛权威，基本任务是贯彻上级意 图，其行为方式以政治动员为主要特点。政府系统体现了官僚制的鲜明特点，然而面临信息传递、执行 监管、人际关系等成本。专断权力发挥纠偏能力，打破官僚体制的常规状态。其组织结构打破行政边界 统领各方，打通官僚边界壁垒，以便统筹安排和政治动员。 2. 人事制度安排上，人事管理的原则是又红又专，在组织结构上表现为党务干部以红为主，不需要专业知 识，因为其使命不是处理日常事务，而是执行自上而下的动员指令，因此政治忠诚至关重要。官僚体制 中干部选择又红又专的标准，从党政两线上来确保运动与常规双重机制既要服从自上而下的指令，又能 在所在的职位上恪尽职守。 3. 政治动员与运动式治理编织进官僚体制的日常工作的节奏中，如周而复始的党内整风运动、各类贯彻上 级指示动员、重点工作部署等活动正是运动型治理机制常规化的表现。 运动式治理评价 中国国国家治理制度逻辑的重要组成部分 党政一体化在实际运行中还产生了相互渗透同化的现象： 1. 个人层面：一个人可能既是行政一把手也是党务一把手； 2. 组织层面： • 不同组织系统形式相互影响，党务系统官僚化，导致政治动员流于组织仪 式；政府机构政治化； • 行政部门借助动员机制来落实其任务目标。 在这个意义上，中国官僚制有把行政问题转化为政治问题的倾向。 运动式治理评价 运动型治理的有效性 1. 某种程度上能够实现对社会突出问题的有效治理。运动式治理具有主题权威、强制介入、目 标特定等特点，可以整合多部门的力量和资源，能够实现对社会问题进行集中治理。 2. 弥补国家能力的相对不足。国家能力包括（汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力）， 中国国家能力，特别是调控能力、合法化能力与很多国家相比，还存在很大的缺陷。运动式 治理可以说是治理资源贫弱的情况下的理性选择。 社会问题严重积累 & 运动式治理的有效性 & 对革命时代的路径依赖 从政治实用主义出发，强化了在在政策工具选择上的路径依赖 范式转化更加困难，常规治理对运动治理的取代并没有发生 （曹龙虎，2014） 04 评价： 运动式治理局限 运动型治理评价 运动型治理的局限 运动型治理的代价： 专断权力凌驾于常规权力之上，而后者也发展出种种应对机制，制约前者的策略， 导致了运动式治理的代价和局限性。 1. 失控的危险性：运动式治理一旦启动，难为启动者所持续有效控制; 2. 在向上负责制激励下，官吏只能闻风而动，甚至投机取巧动员力度越强， 政策偏离越大; 3. 导致基层官员失控，为私立勒索、开脱责任而滥用权力，不重证据等倾向。 运动型治理评价 局限性和批评 运动式治理所动员的只能是科层制体制内的成员和准科层制成员（如村干部），农民是 没有动力和参与热情的。 在麦乡，整个植树造林工作同农民是脱节的，因为自上而下的压力型体制在压一种 “形象”与“政绩”工作时，其本身不具备群众基础。 有可能造成基层治理的内卷化，即基层治理的程序与过程虽然都严谨有序，但其结果却 收效甚微。运动式治理成为一场“扎扎实实走过场”的活动。 中心工作一旦结束到了麦收的时候农民总是用各种办法让这些妨碍他们农田耕种的 树苗“夭折”。乡和村干部也理解农民的行为甚至他们自己也觉得一部分植树区域的 安排确实是不合理的但他们必须执行。于是出现了“植树造林时认真落实毁树坏苗时 视而不见”进而“年年栽树不见树”植树造林成为一项永无结果的工作。 运动式治理评价 局限性和批评 司法政策的治理化 组织基础： 法院的管理体制呈现出明显的行政化色彩，内部组织结构都是以科室为基础单位进行层层 管理的，形成了一种遵循严格等级秩序的科层式管理模式。 在实践中，上下级法院的关系 是趋于行政化的；法官之间的等级制度显示出一种等级服从的位阶。 运作机制： • 压力型体制：地方法院的压力不仅来自于上级，也来自于同级地方党委和政府。以任务 为导向的，当上级法院把政策实施的目标下达给下级法院时，下级法院为了保证完成任 务就会先将目标分解，然后通过一系列绩效考评制度将其落实到具体的法官。 • 树立典型—在指标考核的压力下，加上精神和物质激励，促使更多的法官参与到运动中， 将运动推向高潮。 运动式治理评价 局限性和批评 司法运动化的困境 • “运动”超越制度和程序的约束，随政策的变化而变化，不能形成稳定的预期，常规 的不断被打破也就抑制了制度化和常规化的理性发展； • “运动”往往把问题政治化，使政治凌驾于专业之上，其不利于司法人员专业技术的 提升，进而会影响司法体系的运转效率； • 难以克服目标置换以及个人理性和集体理性相悖的困难，最终流于形式化。法官表面 上为了响应“调解优先”的司法政策实质上却是为了自己的便利而处理案件。当调解 比较省时省力时，法官就会想方设法促使当事人调解，甚至是强制调解; 当判决对他 有利时，他就会果断选择判决，策略主义构成其行动的逻辑。 运动式治理 总结 总结— • 运动式治理能促进政府执行，往往可以收到立竿见影的效果，并有助于客服官僚主义现象。在幅 员辽阔、人口众多而行政组织又存在一定的结构—功能缺陷的中国，适当采用动员模式是十分必 要的，甚至可以说是不得已而为之。”但也存在治理绩效有限、损害制度化权威、凌驾法律制度 和侵犯公民权利等明显的缺陷。 • 作为国家治理外部救济和边际改善措施，运动式治理不断出现，被反复、重复使用，甚至出现常 态化的倾向。运动式治理的负外部性也就被无边地放大，“范式转换”也就越来越必要。 • 在改革已经进入攻坚阶段的情况下，很多学者都主张必须积极实施第二代改革战略，积极推进国 家的制度建设。国家制度建设在国家治理中的体现就是摒弃传统革命动员型的治理方式，完善以 法律、制度为核心的制度化调控机制，最终建成社会主义民主政治。在具体的政治操作层面上， 我们要不断减少运动式的治理方式，着重开发现有的制度能量，通过激发现有的制度活力，让现 有制度有效地运转起来。 参考文献 1. 钱大军、薛爱昌：《司法政策的治理化与地方实践的“运动化”——以2007—2012年的司法改革为例》， 《学习与探索》2015年第2期。 2. 沈洪成：《教育下乡:一个乡镇的教育治理实践》，《社会学研究》2014年第2期。 3. 狄金华：《通过运动进行治理:乡镇基层政权的治理策略 对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案 研究》，《社会》 2010年第3期。 4. 程熙：《“运动式治理”日常化的困境——以L县基层纠纷化解活动为例》，《社会主义研究》2013年第4 期。 5. 黄科：《运动式治理:基于国内研究文献的述评》，《中国行政管理》 2013年第10期。 6. 倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的?——基于S市市监局“清无”专项行动的 分析》，《公共行政评论》2014年第2期。 7. 周雪光：《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。 8. 徐明强许汉泽：《运动其外与常规其内:“指挥部”和基层政府的攻坚治理模式》，《公共管理学报》2019年 第2期。 9. 刘梦岳：《治理如何“运动”起来?——多重逻辑视角下的运动式治理与地方政府行为》，《社会发展研究》 2019年第1期。 10. 李辉皇甫鑫孙艳伟：《运动式治理研究:核心议题与学术论争》，《天津行政学院学报》2017年第4期。 11. 王连伟,刘太刚：《中国运动式治理缘何发生?何以持续?——基于相关文献的述评》，《上海行政学院学报》 2015年第3期。 12. 曹龙虎：《国家治理中的“路径依赖”与“范式转换”:运动式治理再认识》，《学海》2014年第3期。 THANK YOU. 感谢观看