UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELZA
Facultad de Ingeniería
Escuela Básica
Departamento de Enseñanzas Generales
Asignatura: LEGISLACIÓN MINERA Y PETROLERA
TEMA 1. Evolución legislativa de las minas y de los hidrocarburos
 Antecedentes históricos  Legislación española. Ordenanzas de minería de Nueva
España y legislación aplicable durante la conquista y la colonia.
 Decreto de El Libertador dictado en Quito el 24 de octubre de 1829.  Legislación
de la República en materia de minas e hidrocarburos.  Concepto de mina. Efectos
jurídicos de la clasificación de minas de veta y minas de aluvión
 Sistemas de la propiedad del Estado: Sistema de Accesión; "Res Nullius",
Sistema Regalista y Sistema Dominial, Sistema de Ocupación.
TEMA 1
Evolución legislativa de las minas y de los hidrocarburos
 Antecedentes históricos  Legislación española. Ordenanzas de minería de Nueva
España, y legislación aplicable durante la conquista y la colonia.
 Decreto de El Libertador dictado en Quito el 24 de octubre de 1829.
 Legislación de la República en materia de minas e hidrocarburos.
 Concepto de mina. Efectos jurídicos de la clasificación de minas de veta y minas
de aluvión
 Sistemas de la propiedad del Estado: Sistema de Accesión; "Res Nullius",
Sistema Regalista, Sistema Dominial y Sistema de Ocupación.
Antecedentes históricos
De la revisión de la bibliografía sobre el tema se aprecia que existen
diferentes clasificaciones sobre la evolución legislativa en materia de minas y de los
hidrocarburos, dichas clasificaciones se basan en diversos criterios, entre los cuales
podemos reseñar como relevantes los que consideran en la elaboración de la
clasificación acontecimientos de índole políticos, económicos y sociales del país,
los cuales incidieron en la promulgación de la misma, por lo que bien pueden
considerase como elementos importantes a los fines de entender los “porqué y el
cómo” se produjo la normativa en cuestión, no asumiremos ninguna de las
clasificaciones existentes de forma total, y a los fines del estudio de los momentos
de evolución de la legislación en materia de minería e hidrocarburos, apelaremos a
la siguiente tomando un poco de cada una de ellas que en definitiva se
complementan entre sí.
En general pueden distinguirse seis etapas o períodos, de los cuales en
el tema 1 trataremos los primeros tres que corresponden a los antecedentes históricos
legislativos que abarca desde la época precolombina y hasta la Ley de Minas de
1943, las etapas correspondientes a la nacionalización, Post-nacionalizaciónApertura Petrolera y finalmente el período denominado Renacionalización de la
Industria de Hidrocarburos bajo la designación de la "Plena Soberanía Petrolera,
constituyen temas independientes dentro del programa académico en razón de la
trascendencia de los mismos los estudiaremos en forma individual sin obviar que
forman parte de un momento de la evolución de la ley en la materia de
Hidrocarburos.
En general puede distinguirse seis periodos:
1. Primer Período. Desde la Edad Precolombina hasta el siglo XVIII:
1.a- Disposiciones jurídicas dictadas por España sobre los minerales;
1.b- Disposiciones dictadas expresamente para las colonias;
1.c- Aplicación de normas autóctonas;
2. Segundo Período. Formación de la legislación nacional:
2.a- Ley del 29 de abril de 1832;
2.b- Código de Minas del 15 de marzo de 1854 y Reglamento del Código de
Minas de 1855; Establecimiento del Régimen Federal (1864). Consecuencias
sobre la administración de los recursos;
2.c-Constitución de 1881: Cesión de la administración al Gobierno Federal
Decretos de 1881 y 1883.
2.d- Decreto del 13 de marzo de 1883,
2.e-El Código de 1891
2.f- Código de 1893
3. Tercer Período. Legislación Nacional del Siglo XX y hasta la Ley de
Hidrocarburos de 1943:
3.a- Leyes de Minas de 1904 y 1905;
3.b- Leyes de Minas de 1909, 1910 y 1915
3.c-Ley de Minas de 1918
3.d-Ley Sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles, del 19 de
junio de 1920
3.e- Leyes de Hidrocarburos de 1936 y de 1938.
3.f- Ley de Hidrocarburos del 13 de marzo de 1943.
4. Cuarto Período. La Nacionalización del Petróleo. La legislación Petrolera de
Venezuela comprendida antes de la nacionalización del petróleo y hasta la
culminación de citado proceso, que finaliza con la promulgación de la Ley Orgánica
que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos.
5. Quinto Período. Post-nacionalización y a la vigencia de la llamada
"Apertura Petrolera''.
6. Sexto Período. Renacionalización de la Industria de Hidrocarburos bajo la
designación de la "Plena Soberanía Petrolera.
Primer Período
1-Legislación española. Ordenanzas de minería de Nueva España y legislación
aplicable durante la conquista y la colonia.
En este primer período puede distinguirse tres diferentes momentos:
a- El inicial o primer momento es el de las disposiciones dictadas por España,
que se aplicaron a partir del Descubrimiento y la Colonización.
b- El segundo momento versa sobre las disposiciones dictadas por la Metrópoli
(España), especialmente para sus colonias;
c- Y el tercero momento, se refiere a los albores de la vida republicana, en los
cuales se aplicaron, las disposiciones que la Metrópoli había dictado para
regular la materia.
a-Disposiciones Jurídicas dictadas por España sobre los minerales
-Por lo que respecta al primer momento, constituido por la aplicación de las
disposiciones jurídicas sobre las minas en general, dictadas por España, que se
aplicarían a las nuevas tierras descubiertas, podemos mencionar como tales a
las siguientes normas:
-En primer lugar, el Fuero Viejo de Castilla de 1128, en el cual se establece
que pertenecen al Monarca las minas que se encuentren en el Señorío del Rey.
No se trata propiamente de la aplicación del principio dominial, sino del
principio de la accesión, por cuanto, la norma hace referencia "a las minas de
oro, de plata y de plomo que se encuentren en las propiedades real (Señorío del
Rey).
-El segundo texto que debemos mencionar es el de las Partidas de Alfonso X.
El Sabio, de 1256, que establecían que las minas eran del Rey si estaban en
su Señorío, y de los particulares, cuando se encontraren en tierras del dominio
privado. Además, las Partidas señalaban que las minas que estuvieran en el
Señorío Real, podían ser otorgadas en concesión, mediante una regalía de 2/10
del producto extraído, en beneficio del fisco y que, las situadas en tierras de los
particulares, pagarían 1/10 del mismo.
El tercer texto el Ordenamiento de Alcalá del siglo XIV (1384), reproduce las
disposiciones anteriores, con la innovación de que agrega la figura de las
salinas, incorporándolas al patrimonio real.
En el orden histórico, debemos pasar a mencionar a las Ordenanzas de
Birbiesca, dictadas por Juan I, a fines del siglo XIV (1387), las cuales
reservaban a la Corona el dominio de las minas y autorizaban a buscarlas sin
licencia en tierras del dominio real, y con licencia de sus dueños, en "heredades
de otros'. Estas Ordenanzas establecían una contribución muy alta a favor de la
Corona, al fijar las 2/3 partes del producto líquido a su favor.
Cronológicamente, aparecen las Ordenanzas Reales de Castilla, dadas por
Femando e Isabel la Católica, que reproducen a las Ordenanzas de Birbiesca.
Dos hechos van a tener una gran incidencia en el régimen legislativo. Se trata,
por una parte de la expulsión definitiva de los árabes de España y, por otra, del
Descubrimiento de América. La conjunción de ambas circunstancias fortalece la
posición de los Reyes de España. En efecto, para luchar contra "el moro" era
necesario el apoyo de los señores feudales, por lo cual, al desaparecer esta
sujeción del monarca a los terratenientes, el mismo comienza a actuar con
mayor autoridad y libertad.
Es así como las Ordenanzas de Valladolid, dictadas por Felipe II en 1559,
incorporaron a la Corona todas las minas y declararon libre su descubrimiento
por nacionales y extranjeros, en cualquier terreno en que se encontrasen. El
gran cambio está en que en las ordenanzas anteriores se distinguía entre las
minas que se encontrasen en tierras del Rey y las que se hallasen en tierras de
particulares.
El cambio en las Ordenanzas de Valladolid, el Rey se siente dueño absoluto de
las minas y, así lo declara en el encabezamiento del citado texto normativo.
Estas Ordenanzas establecieron un sistema completo de concesiones y de
explotación legal de las minas; declararon la prioridad en el descubrimiento
como base del derecho de propiedad; crearon el Registro ante la justicia minera;
condicionaron a la obligación de explotar la conservación de la propiedad de las
minas; acordaron a los mineros la facultad de aprovecharse de los bosques
públicos para obtener provisiones; dictaron las medidas referentes a
demarcación y mensuras; regularon lo concerniente a los casos de
"contraminación (Excavación de minas debajo de la de los contrarios), y
socaboneo ( Excavación de cuevas en las laderas de los cerros, prolongándose
muchas veces, para formar galerías subterráneas) .
Puede decirse que las Ordenanzas de Valladolid definieron cinco principios que
van a regir durante mucho tiempo en el sistema español, a saber: el principio
regalista, en virtud del cual, los yacimientos pertenecen al soberano. La
necesidad de la concesión de las minas para su explotación, por cuanto la
Corona no las explota directamente. El principio de participación real, en el
sentido de que el Estado se reserva "un porcentaje" en los beneficios de la
explotación. El principio de la obligatoriedad de la explotación, cuya falta da
lugar a sanciones a los concesionarios, los cuales pueden llegar hasta la
declaratoria de la pérdida del derecho acordado. Finalmente, el de la necesidad
de una jurisdicción especial para la minería.
La legislación española posterior a las Ordenanzas de Valladolid se va a
mantener sometida a las directrices que la misma estableciera, con la excepción
única del Decreto Ley de Bases de 1868, que aparece formulado bajo la
influencia francesa. Con posterioridad a este decreto, la legislación española
regresa a las normas clásicas representadas en las Ordenanzas de Valladolid.
b.- Disposiciones dictadas expresamente para las colonias
Como se indicó al producirse el Descubrimiento de América e iniciarse la
Colonización de las nuevas tierras, comienzan a aplicarse a las colonias las
disposiciones de la Metrópoli, pero con el pasar del tiempo, se hace necesario
dictar leyes que sean específicas de las situaciones surgidas, esto es,
apropiadas a la realidad americana, por cuanto, no es lo mismo la explotación
de una mina bajo la cercana vigilancia de las autoridades españolas que, la
explotación de las mismas en las colonias americanas, donde el control de la
Corona no es directo ni permanente. Es así como van a dictarse disposiciones
ad hoc para América que, si bien, se inspiran en las existentes, van a presentar
ciertas características constitutivas de su adaptación al nuevo mundo.
Justamente, a su elaboración corresponde la segunda etapa.
En este segundo momento dentro de este primer período, que corresponde a
las disposiciones dictadas por la Metrópoli especialmente para las colonias
puede señalarse las siguientes:
-Ordenanzas del Virrey Toledo, expedidas en la ciudad de La Plata
(Chuquisaca) en 1574
-Ordenanzas de San Lorenzo del 22 de agosto de 1584, fueron dictadas por
el Rey Felipe II.
- Las Ordenanzas de Minería para la Nueva España
• Ordenanzas del Virrey Toledo En este campo, las primeras ordenanzas que
van a regir la materia son las del Virrey Toledo, expedidas en la ciudad de La
Plata (Chuquisaca) en 1574. Estas ordenanzas, que se aplicaron en un principio
a las Minas de Potosí, se extendieron a todos los dominios de América del Sur
y, significaron un estudio cuidadoso de las necesidades y experiencias locales.
La doctrina considera que, en las Ordenanzas del Virrey Toledo, se encuentran
las bases del Derecho Minero Americano y ello se pone de manifiesto en el
hecho de que estuvieron vigentes por más de dos siglos en los reinos de Perú,
Chile y Río de La Plata.
• Ordenanzas de San Lorenzo el 22 de agosto de 1584 fueron dictadas por el
Rey Felipe II, las Ordenanzas de San Lorenzo. En estas ordenanzas, las minas
de oro, plata, azogue y otros metales se incorporaron al patrimonio real, por lo
cual nadie podía trabajar en ellas ni beneficiarse de las mismas sin obtener una
licencia del Rey y pagar una regalía. Por el contrario, las minas no metálicas,
tales como las de asfalto, betún, petróleo y demás combustibles minerales, no
se incorporaron al patrimonio de la Corona, y de hecho, se sometieron al
principio de accesión, perteneciendo por consiguiente al propietario del suelo.
• Las Ordenanzas de Minería para la Nueva España
El 22 de mayo de 1783, fueron dictadas las Ordenanzas de Minería para la
Nueva España (México), promulgadas en Aran Juez por el Rey Carlos III,
quedando así derogadas las de San Lorenzo. La particularidad de estas nuevas
ordenanzas es que las mismas regulaban por igual a las minas metálicas y a las
no metálicas, por lo cual recaían sobre las de piedras preciosas, las de cobre,
plomo, estaño, salgema y cualesquiera otros fósiles, ya fuesen metales
perfectos o medio mineral, bitúmenes o ''jugos de la tierra", es la primera vez
que se hace mención a los llamados bitúmenes o jugos de la tierra. Así mismo,
con respecto a la propiedad todas las minas pertenecían a la Corona.
La explotación, según las ordenanzas, se efectuaba a través de concesiones
otorgadas por el Rey, tanto a los propietarios privados del suelo, como a
aquellos que no tenían tal carácter.
Para la doctrina, estas ordenanzas tienen un extraordinario valor científico, por
cuanto representan la culminación del laborioso proceso de legislación española
e indiana que se venía realizando.
Las Ordenanzas de Nueva España constan de 19 Títulos de los cuales, los
cuatro primeros, tratan del procedimiento por ante el Tribunal General de
Minería; de los Jueces y Diputados de los Reales de Minas; de la jurisdicción en
las causas de minas y mineros y, del modo de conocer, proceder y sentenciar.
Los comentaristas nacionales han elogiado la idoneidad y conveniencia de
algunas disposiciones de dichas Ordenanzas, entre ellas la que, por considerar
de utilidad pública la explotación de las minas, establece la obligación del
concesionario de realizar en forma permanente dicha explotación. Igualmente,
el hecho de que se remunere al descubridor, ya que es "digno de premio aquel
que se dedica a descubrir las minas', por cuanto, con ello "labora en pro de la
justicia”.
Una importante innovación en el régimen de las minas es su incorporación en
el mismo, como lo señalamos al hablar de las Ordenanzas de Minería para la
Nueva España, de los bitúmenes o ''jugos de la tierra", designación que
comprende a las minas de carbón, a las de asfalto y a los yacimientos de
petróleo.
A partir de estas últimas ordenanzas, la Corona Española estableció el
sistema regalista, al cual nos hemos referido precedentemente, como el
sistema único de propiedad de todas las minas, eliminando el de la
accesión.
En Venezuela, las Ordenanzas de Minería de Nueva España, entraron en vigor
con la Real Resolución del 27 de abril de 1784 y la Real Cédula de la misma
fecha, y permanecieron como tales hasta el año de 1829, en que es dictado el
Decreto de Minería, decretado en Quito por El Libertador, el 24 de octubre
de 1829.
d- Aplicación de normas autóctonas - Decreto de Minería, de El Libertador
del 24 de octubre de 1829, sobre “Conservación y Propiedad de las
Minas contra cualquier ataque y contra la facilidad de turbarla o
perderla”.
El tercer momento está constituido por la aplicación de normas autóctonas en
los primeros tiempos de la vida republicana. En este orden debemos analizar en
forma prioritaria el Decreto de Minería de El Libertador.
Después de la guerra de independencia, las propiedades de la Corona pasaron
a formar parte del dominio público y el Congreso de la Gran Colombia confirió
al Presidente la autoridad exclusiva de otorgar concesiones mineras. Este
Decreto reconoce la propiedad de las minas a la Republica, concediéndole al
gobierno la facultad de otorgar en propiedad y posición a los ciudadanos que lo
piden bajo los requisitos establecidos en la ley.
La normativa dictada por Simón Bolívar se denomina “Conservación y
Propiedad de las Minas contra cualquier ataque y contra la facilidad de
turbarla o perderla”.
La fundamentación del Decreto está en los siguientes argumentos:
- A pesar de ser una de las principales fuentes de la riqueza pública, la minería
ha estado abandonada en Colombia.
- Para fomentarla, es necesario derogar disposiciones antiguas que han sido el
origen de constantes pleitos entre los mineros;
- Debe asegurarse la propiedad de las minas, contra cualquier ataque;
- Es necesario promover los conocimientos científicos de la minería y de la
mecánica, así como difundir el espíritu de asociación y de empresa para que la
minería llegue a un grado en que colabore con la prosperidad del país.
La propiedad de las minas, según el artículo 1 "corresponde a la República",
pero ésta las concede en propiedad y posesión a quienes así lo soliciten, en las
condiciones que en dicha normativa se prevén.
Con respecto a la máxima extensión de las minas, se indica como tal, la de 600
varas.
El decreto reitera el principio de la protección de los descubridores, aludiendo
constantemente a los mismos en su texto.
Señala al efecto que se les favorecerá en forma especial, dependiendo la
protección de si se trata de un "cerro mineral absolutamente nuevo" o, si se trata
de un cerro conocido en el cual ya se hubiese trabajado la minería.
Se regulan las minas en las cuales laboren asociaciones de personas que
realicen trabajos sobre zonas muy extensas, previéndose que podrán adquirirlas
por compra a cualquier particular. Igualmente prevé que el gobierno podrá
conceder minas o pertenencias requeridas por una sociedad determinada.
Al efecto, se señala la forma en que se debe hacer la denuncia de una mina
nueva, indicándose que la realizada con todos los requisitos de ley, le dará al
denunciante la posesión de la mina. Hay una expresa previsión de las
eventuales irregularidades y delitos que puedan cometer los mineros en contra
de otros explotadores.
Hay un capítulo relativo a los jueces y juicios de minas, en el cual se señala que
los gobernadores serán jueces de minas en toda su provincia y, en cada cantón
o circuito, actuarán en tal forma los corregidores (magistrados, gobernadores).
La competencia de los jueces de minas comprende su conocimiento exclusivo
de los juicios que se promuevan en las siguientes materias: sobre
descubrimientos; con relación a los denuncios; sobre la pertenencia; relativas a
las medidas; lo concerniente a los desagües y deserciones de minas. Esta
competencia genéricamente abarca todo lo que se hiciere en perjuicio del
trabajo de los mineros y contraviniendo las ordenanzas. Igualmente opera en lo
relativo a rescates de metales en piedras, o de plata y oro, y otras sustancias
minerales.
Se establece que en todas las causas los jueces de minas procederán en forma
breve y sumaria, sin que se considere causa de nulidad de los procesos la
omisión de algunas formalidades no esenciales.
Por lo que atañe a la forma de decidir las demandas sobre minas, se indica que
se hará verbalmente, si su valor no excede de 200 pesos. Con respecto a las
causas de posesión y propiedad se deben tratar juntas, restituyéndose ante todo
a quien haya sido violentamente despojado. En las causas que no excedan de
100 pesos no habrá apelación.
Finalmente, el artículo 38, último artículo del Decreto, señala que mientras se
"forma una ordenanza propia para las minas y mineros de Colombia, se
observará provisionalmente la Ordenanza de Minas de Nueva España del 22 de
mayo de 1783, con excepción de todo lo que se refiere a los tribunales de
minería y lo que sea contrario a las leyes y decretos vigentes. En virtud de los
acontecimientos históricos que permitieron la separación de Venezuela de
España, las minas pasaron del dominio de la Real Corona Española al de la
República. Este régimen republicano preveía el sistema concesorio, en virtud
del cual, el gobierno podía acordar la propiedad y la posesión de las minas a los
ciudadanos que lo solicitasen, bajo las condiciones expresadas en las leyes y
ordenanzas de minas y las contenidas en el mencionado Decreto.
2. Segundo Período. Formación de la legislación nacional:
Legislación de la República en materia de minas e hidrocarburos
Este período está constituido por una serie de hechos significativos que
comprenden los cambios producidos en el siglo XIX, a través de los cuales se
conformaría la legislación nacional, puede señalarse que llega hasta la Constitución
de 1881 que establece la cesión de la administración de las minas por parte de los
Estados al Gobierno Federal, por lo cual centraliza en el Poder Nacional la
administración de los yacimientos.
-2.a- Ley del 29 de Abril de 1832
Al disolverse la Gran Colombia, el Senado y la Cámara de Representantes de la
República de Venezuela, promulgaron la Ley del 29 de abril de 1832, en virtud de
la cual el régimen relativo a las minas, sería el de las Ordenanzas de Minería para
la Nueva España, reformadas por el Decreto de 1829 de “El Libertador”. Este
sistema estuvo en vigor hasta 1854, fecha de la promulgación del primer Código
de Minas venezolano que, en su artículo 3, derogó a todas las normas anteriores
sobre la materia.
-2.b- Código de Minas del 15 de Marzo de 1854 y Reglamento del Código de
Minas de 1855- Establecimiento del Régimen Federal (1864). Consecuencias sobre
la administración de los recursos
El Código de Minas, dictado el 15 de marzo de 1854, constituye un hito dentro de
nuestra legislación, por cuanto, es la primera recopilación sistemática de las normas
referentes a la materia.
Se ha señalado que el mismo no conforma un texto homogéneo, por cuanto, sus
proyectistas, si bien conocían las diferentes opciones que estaban presentes para
regímenes de explotación de las minas, que eran al efecto, el sistema francés, la
tradición española o el texto alemán, dudaron sobre la escogencia de alguna de
ellas en forma específica, presentando una postura que no fue capaz de modelar
un sistema propio. Así, una de las lagunas que se le imputan al Código es no
haberse pronunciado sobre la propiedad originaria de las minas, aun cuando varias
de sus disposiciones daban a entender que las mismas pertenecían al Estado.
Señala González Miranda que esta omisión deriva de que el Código se basaba en
la Ley de Minas francesa de 1810, que consideraba a las minas como una res
nullius, en tanto no hubiesen sido descubiertas y otorgada por el Gobierno la
correspondiente concesión, o la propiedad sobre ellas.
- El Decreto Reglamentario del Código de Minas del 04 de enero de 1855,
disponía que las sustancias inorgánicas quedarán sometidas al ramo de la minería,
independientemente de que se hallasen en el suelo o en el subsuelo. Al efecto, se
señalaba que eran objeto del ramo de la minería todas las sustancias inorgánicas
que se prestasen a una explotación, fuesen metálicas, combustibles o piedras
preciosas, tanto los que se encontrasen en el interior de la tierra, como en su
superficie, y cualesquiera que fuesen los criaderos que las contuviesen y la forma
de su aprovechamiento.
Comprende el Código de 1854, ocho leyes: la primera trata de la ''propiedad de las
minas", estableciendo la necesidad de que la concesión fuese expedida por el
Ejecutivo; la consagración de la perpetuidad de la concesión; el carácter inmueble
de la mina y su indivisibilidad.
La segunda ley trata de "los actos que deben preceder a la solicitud de concesión
de una mina.
La ley tercera versa sobre “las concesiones”, declarando exentos a los productos
mineros de todo impuesto nacional y municipal, incluso, el de peaje, por el término
de 20 años y, concede primas a la explotación de ciertas sustancias.
La ley cuarta, regula la "supervigilancia sobre las minas"; la quinta versa sobre "las
concesiones de minas anteriores al presente Código"; la sexta regula, "las
experticias"; la séptima se refiere a "la policía y de la jurisdicción relativa a las
minas" y, la octava, contiene "las disposiciones generales".
El Código de 1854 fue objeto de reglamentación por parte del Decreto del 04 de
enero de 1855. Este Código, aún cuando fuera derogado tácitamente por la
Constitución de 1864, fue nuevamente reglamentado en 1866.
El Código consagra la necesidad de la concesión, es decir, que para poder explotar
una mina era necesario el acto administrativo que previamente facultase a un sujeto
para realizar cualquier tipo de actividad sobre el yacimiento. La concesión prevista
en el Código era a perpetuidad, esto es, por tiempo indefinido, concepto éste que
será luego abandonado para dar paso a la temporalidad de las concesiones.
Importante es la calificación que el Código realiza de la mina, señalando que es un
bien inmueble que tiene la forma de un objeto sólido proyectado en la superficie de
la tierra de manera rectangular.
Consagra también el Código de Minas de 1854, la obligatoriedad de la explotación,
que constituye uno de los fundamentos del sistema regalista.
El principio de contribución, que es otro de los pilares del sistema, está contemplado
con un criterio distinto, por cuanto, eximía durante 20 años del pago de impuestos
y se otorgaban primas a los concesionarios para explotar algunas sustancias.
Observa Monsalve Casado que, en la forma como quedara expresado, nos
encontramos con uno de los principios claves del sistema regalista tratado de
diferente manera. Así, en lugar de recabar fondos para el erario público, buscaba
estimular la minería como medio del desarrollo económico. La tendencia comentada
sin embargo, es abandonada en la legislación posterior en la cual se insiste en la
obtención de beneficios fiscales, lo cual va a caracterizar la política minera y de
hidrocarburos durante un largo período.
Como se señalara, el Código de 1854 fue reglamentado por el Decreto del 04 de
enero de 1855, el cual hizo atribución expresa de la propiedad de la mina al Estado.
Es decir, que el Reglamento fue más allá de la letra del Código, superando así los
límites de la potestad reglamentaria. En efecto, el artículo 2 estableció que la
propiedad de las minas correspondía originariamente al Estado, disponiendo
que los propietarios privados del suelo no tuvieran privilegio alguno sobre las minas
que se encontrasen en sus terrenos, requiriéndose en consecuencia para
explotarlas de una concesión otorgada por el Poder Ejecutivo.
Consagró así el Reglamento, la propiedad estatal y regalista de las minas, a
diferencia del propio Código de Minas de 1854 que, en su artículo 2, preveía que el
Poder Ejecutivo otorgase la propiedad perpetua sobre las mismas, señalando que
esta propiedad era transmisible como la de los otros bienes, pudiendo ser vendida
o cedida por lotes sin necesidad de autorización previa. Por su parte, el artículo 7
de la Ley Segunda del Código de Minas de 1854, consagraba que la mina concedida
era una propiedad nueva, distinta de la propiedad superficial, incluso, cuando la
concesión hubiese sido otorgada al propietario de la superficie donde ella hubiese
sido descubierta. Indicaba en forma expresa la norma que: "desde el momento en
que una mina fuese concedida, aun cuando sea al propietario de la superficie,
considérese como una nueva propiedad'...”
Establecimiento del Régimen Federal (1864) -Consecuencias sobre la
administración de los recursos Mineros y de hidrocarburos
El Código de Minas de 1854 estuvo en vigencia hasta que la Constitución del 13 de
abril de 1864 que estableció el sistema federal (federalismo) en Venezuela. Con
este nuevo régimen político se dispuso que, cada estado federal tuviera la libre
administración de sus productos naturales. Los Estados en su gran mayoría,
elaboraron su propia legislación minera, adjudicándose la propiedad originaria de
los yacimientos situados en su territorio.
La Constitución federal de 1864, si bien no derogó por si misma al Código de Minas,
fue el medio que permitiría que los estados regularan todo lo relativo a los
yacimientos ubicados en su territorio.
Al efecto, la legislatura del Estado de Nueva Andalucía dictó un Código, el 8 de
febrero de 1866, integrado por ocho leyes, de las cuales la ley primera apartó
al petróleo del sistema de concesión obligatoria, haciendo facultativo su
otorgamiento. Lo anterior inició la separación del régimen de los hidrocarburos del
sistema general a nivel local. Al respecto, la mencionada ley primera, en su artículo
1, señalaba lo siguiente: "Las minas no pueden ser beneficiadas sino en virtud de
un acto de concesión expedido por el Poder Ejecutivo del Estado. Se exceptúan de
toda concesión las minas de petróleo".
La profesora Elsa Amorer afirma que: "los Códigos y leyes que dictaron los estados
amenazaron con desembocar en un caos legislativo en materia de minas, por lo que
fue necesario establecer un sistema uniforme para toda la República, teniendo en
este sentido la Constitución del 27 de abril de 1881 un rol unificador aun cuando la
aludida Constitución, mantuviera en su artículo 13 número 14, el principio de
"reconocer a cada Estado el derecho de disponer de sus productos naturales.
-2.C-Constitución de 1881: Cesión de la Administración de las minas al
Gobierno Federal. Decretos de 1881 y 1883
En virtud de que los estados tenían la administración de las Minas, algunos estados
legislaron en materia de yacimientos y no todos lo hicieron en el mismo sentido. Fue
por tal razón que ciertos textos planteaban principios y soluciones contradictorias,
lo cual creó la necesidad, de una legislación unitaria. Tal requerimiento fue recogido
por la Constitución de 1881 que estableció que los estados habían acordado ceder
al gobierno de la Federación la administración de las minas. En efecto, el artículo
13, ordinal 15 de dicho texto señala: "Los Estados de la Federación Venezolana se
obligan: “... 15. - A ceder al Gobierno de la Federación la administración de las
minas, terrenos baldíos y salinas, con el fin de que las primeras sean regidas por un
sistema de explotación uniforme, y que los segundos se apliquen en beneficio de
los pueblo”.
De allí que, la modificación aportada en la Constitución de 1881 al régimen
establecido en la de 1864, no eliminó la disposición que reconocía a los estados la
propiedad de las minas en cuya jurisdicción se encontrasen, con lo cual se mantuvo
la vigencia del régimen federal, pero centralizó su administración. Los efectos de la
Constitución de 1864 de crear la descentralización en la explotación minera, no se
habían hecho sentir a nivel de los Estados, los cuales no solo habían descuidado
en su mayoría legislar sobre la materia, sino que tampoco habían profundizado los
aspectos relativos a la explotación y administración de los yacimientos. El
constituyente de 1881 atribuyó la situación negativa que se había planteado, a las
influencias legales en las cuales se había excedido la potestad legislativa local con
relación a las minas e hidrocarburos y, por ello, declaró que en adelante, la
administración de tales bienes iba a pertenecer al Poder Central (Gobierno de la
Federación). Los autores señalan que quizás la verdadera razón del decaimiento de
la minería no estuvo en el dispositivo de la Constitución de 1864, sino en las
convulsiones políticas y sociales que vivió el país en aquella época.
Como consecuencia de la Constitución de 1881, ha debido dictarse un código o una
ley nacional, relativa a los yacimientos, que rigiera la centralización de la
administración de los hidrocarburos, y es así como una Resolución Ministerial de 02
de mayo de 1881, ordena reunir los datos para la elaboración del Código de Minas,
pero en lugar del Código fue dictado el 11 de ese mismo mes de mayo de 1881, un
decreto que lo reemplazó. Este decreto le atribuyó al Ejecutivo Nacional la facultad
de contratar las minas; declaró de utilidad pública la explotación minera y le asignó
al gobierno central el derecho de expropiar.
2.d- Decreto del 13 de marzo de 1883,
Es dictado un decreto del 13 de marzo de 1883 en el cual se fijan los principios de
la explotación minera, los cuales han trascendido hasta la legislación más reciente.
Estos principios son: a) el principio de la temporalidad de las concesiones mineras,
señalándose que no podían tener una duración mayor de 99 años ni menor de 50;
b) el concepto físico de la mina, determinada en la superficie por puntos fijos o líneas
y en la profundidad por planos verticales indefinidos, y; c) el concepto de los
barrancos como sólidos de base cuadrada, 10 metros por lado y de profundidad
indefinida.
2.e-El Código de 1891
El Código de 1891 introdujo el principio de indivisibilidad de las minas. Asimismo
consagró el derecho del propietario del suelo a una parte del mineral, criterio éste
que era indudablemente extraño a los principios de nuestra legislación. Igualmente
aparece en este Código el régimen de explotación de libre aprovechamiento para
determinadas sustancias en los ríos y placeres que se hallaren en terrenos baldíos
o de la nación.
2.f- Código de 1893
El Código de 1893, distinguió entre suelo y subsuelo y regresó al régimen de las
concesiones perpetuas. Una norma completamente novedosa es incorporada en
dicho Código la cual señala que "todos los minerales que se encuentren dentro de
los límites de las concesiones mineras de veta o filón pertenecen al concesionario,
quien podrá explotarlos libremente sin necesidad de un nuevo acto de concesión”:
En la norma transcrita está presente el principio de la unidad de la concesión.
3. Tercer Período de Evolución de la Legislación Nacional comprende del Siglo
XX hasta la Ley de Hidrocarburos de 1943:
La tercera etapa se caracteriza por la instauración definitiva del sistema dominial,
que se estableció en forma absoluta en lo que entonces era la legislación especial
de hidrocarburos. En todo caso, con el correr del tiempo, también dicho principio se
extiende a la legislación minera tradicional.
Para Monsalve Casado y otros autores esta etapa presenta a su vez tres hechos
fundamentales.1) La promulgación de las primeras leyes en las cuales aparece el
sistema dominial; 2) la bifurcación de la legislación de minas, que se separa de la
de hidrocarburos, a partir de 1920 y 3) la reforma petrolera de 1943, acompañada
de las modificaciones que la explotación petrolera produjo en la estructura
económica del país.
Durante el presente período se dictaron las siguientes leyes:
3.a- Leyes de Minas de 1904 y 1905
En 1904 se dicta el Código de Minas, que tendría una vida muy breve, en el cual se
incluyen a los hidrocarburos en el concepto de minas y se enumeran de la siguiente
forma (art. 1): "También se considerarán minas, el asfalto, el betún, la brea, el
petróleo y demás sustancias semejantes".
Hasta el Código de Minas de 1904 con excepciones transitorias fue el sistema
Regalista el que se aplicó. Este Código inicia la formulación de un sistema
esencialmente dominial, señalando en su artículo 5 que: "La explotación se hará en
la forma que el Ejecutivo considere conveniente". La modificación que esta norma
implica, está en el hecho de que la explotación hasta ese momento se hacía por el
concesionario que hubiese obtenido la concesión que derivaba necesariamente del
régimen del denuncio. La explotación no era reglamentada y es por eso que el
artículo 1 del Código de 1904 establece que la explotación quedaba sometida a los
criterios que el Ejecutivo señalase.
A partir del Código de 1904 se inicia el proceso de separación del ordenamiento
relativo a los Hidrocarburos, y se excluye a estos de la modalidad de la concesión
obligatoria.
E 14 de agosto de 1905 cuando Cipriano Castro promulga la Ley de Minas que se
constituye como base legal de las concesiones petroleras, la cual permitía esta
figura jurídica para la explotación del petróleo por 50 años, estableciendo beneficios
impositivos para el Estado venezolano de dos bolívares por hectárea. Se ha
estimado que esta Ley de Minas de 1905 puede considerarse como modelo de
delegación de la facultad de legislar. Solo once artículos la constituyen, dejando en
manos del Ejecutivo la verdadera regulación por vía reglamentaria, al punto de que
la Ley va a estar sometida a una vacatio legis hasta tanto no sean promulgados los
reglamentos que ha de elaborar el Ejecutivo.
Vemos en este período histórico que la ley de 1905 permite discrecionalmente al
Ejecutivo el otorgamiento de concesiones y contratos, lo cual marcó una etapa muy
significativa en la industria del petróleo. Los contratos y concesiones fueron
otorgados a personas, y empresas de Venezuela y, éstos los traspasaron a
compañías internacionales que comenzaron a aportar capital y altas tecnologías
para la explotación.
El 23 de febrero de 1906 el Presidente Cipriano Castro, dicta el Decreto
Reglamentario de la Ley de Minas, pero en lo referente a los hidrocarburos se
reservó las más amplias facultades, ya que las concesiones serán otorgadas
mediante "contratos especiales" celebrados directamente entre el Ejecutivo y los
concesionarios. De allí que estos contratos no tendrían que ser sometidos a la
consideración del Congreso Nacional.
3.b- Leyes de Minas de 1909, 1910 y 1915
Este lapso se caracteriza ya que a partir de 1909 se rechaza el régimen de denuncio
y la explotación pasa a manos del Poder Central. Como puede apreciarse se estaba
produciendo una transformación fundamental del régimen que había venido
aplicándose, tanto por lo que atañe a la legislación española, como en la etapa
republicana. En efecto, se estaba abandonando el denuncio y se iba hacia la
exigencia de un contrato especial para la explotación de los yacimientos, que no era
otro que la concesión.
Entre los años 1904 a 1918, se producen varias reformas, o son dictados leyes y
reglamentos de minas algunas de las cuales son productos de la intervención de las
compañías petroleras extranjeras en intentos de mantener su control de exploración
y explotación, ello en virtud de la toma de conciencia al percatarse del avance
legislativo dirigido al control de las riquezas del subsuelo.
3.c-Ley de Minas de 1918.
Con relación a la ley de 1918, es importante recordar la actuación del entonces
Ministro de Fomento, Gumersindo Torres, quien se dirigió al Congreso haciéndole
una descripción de la situación petrolera en Venezuela. Dice Torres: “Las
importancia que tiene actualmente el petróleo hace que con gran cautela y cuidado
deba legislarse en el asunto. Hasta hace poco, verdaderamente a ciegas, se
procedió en los contratos que para exploración y explotación de petróleo se
celebraron, por lo que de ellos, pocas o ninguna ventajas ha obtenido la Nación.”
Se refería el Ministro al hecho de que las principales concesiones se regían por un
doble estatuto legal: por una parte, por sus respectivos contratos; y, con carácter
supletorio, por los Códigos de Minas vigentes para la fecha de su celebración. Así
la concesión Valladares se regía por el Código de 1910; las concesiones Vigas,
Aranguren, Jiménez Arraiz y Planas, por las de 1912. Las concesiones
precedentemente mencionadas fueron cedidas a compañías extranjeras, así,
respectivamente, a las The Bermudez Company; The Caribbean Petroleum
Company; The Colon Development Company, The Venezuelan Oil Concessions;
The North Venezuelan Petroleum y The British Controlled Oil Fields, el Ministro
estaba alertando al Congreso sobre el hecho de que la naciente industria petrolera
venezolana se enfrentaba a una estructura internacional dotada de cuantiosos
recursos políticos y financieros, asistida por departamentos jurídicos y técnicos que
superaban en mucho en experiencia, capacidad y eficacia a las modestas oficinas
nacionales.
Señalaba Gumersindo Torres que la explotación de los yacimientos petroleros era
diferente a las explotaciones mineras y no era recomendable que en la ley de minas
se incluyera la materia de los hidrocarburos.
Asimismo, el Ministro estimaba que no existía aún entre nosotros información cabal
de las modalidades de la industria petrolera y, hasta tanto no se conociera a fondo
la materia, lo prudente era ir cautelosamente dictando reglamentos y reformándolos
cada vez que la necesidad lo exigiese "sin comprometer el porvenir, sujetándolo a
las normas rígidas de una ley imperfecta". En su criterio debía dejarse al Ejecutivo
Federal un amplio poder reglamentario en los asuntos relativos al petróleo.
El legislador interpretó y tomo los señalamientos del Ministro Gumersindo Torres, y
fue así como la Ley de Minas sancionada el 27 de junio de 1918, dedicó a los
hidrocarburos y demás minerales combustibles cuatro artículos, llamados a
cimentar el futuro reglamento que fue promulgado el 9 de octubre del mismo año.
Los cuatro artículos de la Ley de Minas de 1918 relativos a los hidrocarburos,
pueden sintetizarse así:
1.- Se declara que la explotación de las minas de petróleo, asfalto, betún, brea,
ozoquerita, nafta, carbón (hulla, antracita y lignito) y demás minerales
combustibles, se hará por administración directa del Ejecutivo Federal o por
medio de arrendatarios, y a este fin se le faculta para dar en arrendamiento
dichas minas.
2.- Para obtener el derecho de explorar minas de hidrocarburos era
indispensable celebrar contrato con el Ejecutivo Federal; contrato que debía
someterse a las siguientes condiciones: a) una duración máxima de dos años;
b) la extensión no debía exceder de quince mil hectáreas; c) debía pagarse un
impuesto superficial que oscilaba entre cinco y diez céntimos anuales por
hectáreas; y d) debía depositarse, en un Banco Nacional de Caracas una
garantía de cumplir las obligaciones contraídas. Características de los
contratos de exploración es la de que no podían versar sino sobre zonas
previamente abiertas a la licitación. Todo interesado debía dirigir su solicitud
al Ministerio de Fomento, el cual debía dar preferencia a la que a su juicio
ofreciera mayores ventajas y seguridades, desechando las demás, o todas, si
no encontraba conveniente ninguna. Contra la decisión de rechazo del
Ejecutivo, no se daba a los solicitantes recursos de ninguna especie.
3.- Para obtener el derecho de explotar debía también celebrarse contrato
con el Ejecutivo Federal, sobre las siguientes bases a) la duración del contrato
no sería mayor de treinta años, dejando transcurrir previamente tres como
máximo, considerados suficientes para iniciar la explotación; b) la extensión de
cada parcela no debía exceder de doscientas hectáreas; c) el impuesto
superficial sería de dos a cinco bolívares anuales por hectárea, según la riqueza
de la zona y su situación; d) a título de impuesto de explotación debía pagarse
una cantidad que oscilaba entre el ocho y el quince por ciento del valor mercantil
del mineral explotado, habida consideración de la distancia de las minas al
puerto o al lugar de consumo; y e) debía prestarse garantía real de cumplir con
las obligaciones derivadas del derecho de explotación que se concedía.
4- La Nación se reservaba el derecho de reglamentar la perforación de pozos,
la construcción de oleoductos y depósitos, la instalación de refinerías, la medida
del petróleo y todo lo relacionado con la explotación, transporte, refinación y
embarque del producto.
3.d-Ley Sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles, del 19 de junio
de 1920
El 19 de junio de 1920 es dictada la Ley de Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles, que fue también el fruto de la iniciativa del Ministro Gumersindo
Torres, quien se había dirigido al Congreso Nacional proponiendo las bases de la
nueva legislación. Entre las cuales destacaban las siguientes:
1.- Declaratoria de que los yacimientos de hidrocarburos siguen siendo
propiedad de la Nación, sin que ello obste para que pueda otorgarse
temporalmente el derecho a su explotación.
2.- Las concesiones deberían ser gravadas con un doble impuesto: el
superficial, sobre las hectáreas concedidas; y el de explotación, a título de
participación en el producto extraído, calculado sobre el valor mercantil
explotado.
3.- Ciertos y determinados privilegios a los dueños del suelo, como el de
preferencia para obtener la concesión de explotación. Al efecto, se señalaba
que: "El reconocimiento del derecho de los propietarios del suelo a su
preferencia para obtener de la Nación la facultad de explotar el subsuelo,
mediante el pago de los impuestos legal -según argumentaba el Ministro-,
"valorizaría enormemente la propiedad territorial, porque los agentes de las
compañías tendrían que entenderse previamente con ellos para obtener esa
facultad, en lugar de entenderse con un contratista único como hasta ahora. La
valorización de la propiedad territorial se traduciría naturalmente en la
prosperidad general de la respectiva región y en el aumento consiguiente de las
rentas fiscales, como sucede cada vez que sube el precio de los bienes
inmuebles o de los frutos del país.
4.- El gravamen especial de las utilidades que excedieran del 12% del capital.
Dicho gravamen consistiría en un impuesto progresivo sobre la renta, que
oscilaba entre el 5% y el 20% de las utilidades excedentes. La ley sancionada
recoge entre sus disposiciones más resaltantes los criterios expuestos por el
Ministro y, es así como consagra los siguientes principios:
• Con respecto a la propiedad de las minas, declara que son inalienables e
imprescriptibles. El derecho de explotar no da por consiguiente, la propiedad del
yacimiento ni constituye una desmembración de dicha propiedad.
• Con respecto a la tributación minera, se dispone la obligación del contratista
de pagar al fisco una suma fija una vez aprobada la ley, por un monto que varía
si se trata de una explotación general que verse sobre hidrocarburos, carbón y
demás sustancias, o bien, si se refiere a la explotación de una sola de dichas
sustancias. Se debe pagar igualmente, el impuesto superficial y se establece el
impuesto de explotación, el cual puede ser rebajado por el Ejecutivo hasta por
un 10%, en caso de circunstancias consideradas como adversas para el
concesionario (lejanía del puerto de embarque, dificultad en el transporte, etc.).
Además, fue acordado un privilegio a favor, de los propietarios del suelo para
obtener el permiso de exploración durante un año.
• Se establecieron limitaciones a la extensión de los permisos de exploración.
• La duración del contrato de explotación tendría una extensión máxima de
treinta años.
• Se consagraron las llamadas reservas nacionales, dentro de las cuales fueron
incluidas las islas marítimas dependientes del Ejecutivo.
• Se estableció la caducidad de la concesión por causas taxativamente
señaladas, tales como: su adquisición por parte de un gobierno extranjero; la
falta de pago del impuesto superficial o la paralización de la explotación.
La ley de 1920 tuvo grandes logros, el más importante de los cuales fue la
separación del régimen de los hidrocarburos del de las minas. Otros aciertos
estuvieron en la fijación de extensiones máximas para los permisos de exploración;
la claridad del establecimiento del régimen impositivo y la creación del impuesto
inicial de explotación con el aumento de los de superficie, exploración y explotación.
Finalmente, se precisa la obligación de explotar que ha de realizarse dentro de los
tres años siguientes a la concesión y que no puede paralizarse sin motivo justificado.
La ley no fue del agrado de quienes aspiraban a obtener nuevas concesiones, que
eran al efecto, compañías norteamericanas, ya que las inglesas estaban operando
desde hacía varias años.
A pesar de las oposiciones, la ley fue aprobada tal como había sido prevista. Los
norteamericanos, que se encontraban bajo la administración de Wilson y tenían la
amenaza de una baja en sus reservas, mediante su embajador en Venezuela
propiciaron que fuese reformada la ley en sentido favorable a sus intereses. Fue así
como se produjo la reforma de 1921 que en forma alguna favoreció a los intereses
nacionales y, posteriormente, fue nuevamente reformada, en el año de 1922, en
forma que resultó aún más favorable a las empresas trasnacionales. Puede
considerarse que esta última ley de 1922 fue redactada en la medida planteada por
las compañías que operaban en Venezuela.
En diciembre de 1935 falleció el General Juan Vicente Gómez, concluyendo así 27
años de dictadura. El sucesor de Gómez fue el General Eleazar López Contreras,
quien no se dejó influenciar por la situación de exaltación del país para ese
momento, su lema pasó a ser "calma y cordura", el cual aplicó igualmente a la
materia petrolera.
Debe señalarse que a la muerte de Gómez surgió en Venezuela un movimiento de
repudio hacia las compañías petroleras, fundado en la conducta que ellas habían
observado con relación a la República y a los trabajadores a sus servicios.
Al iniciarse el gobierno de Eleazar López Contreras, fueron restituidas las garantías
constitucionales y regresaron los exiliados políticos, muchos de los cuales
provenían de México, en donde existía un caldeado clima en contra de las
compañías petroleras. Todo lo anterior fue lo que propició un ambiente favorable a
la producción de cambios radicales en la materia petrolera.
López Contreras declaró que se respetarían los derechos legítimamente adquiridos,
como expresión de continuidad jurídica del estado de derecho, pero advirtió que no
toleraría abusos de los concesionarios y anunció una política nacionalista que
radicaba en lograr que las explotaciones mineras rindiesen el máximo de los
beneficios al país. En su mensaje al Congreso de 1937 expuso: “En lo tocante de
hidrocarburos y minas ... se estima que en las nuevas concesiones de hidrocarburos
que otorgue la nación, debe imponerse a los respectivos contratistas, como
obligación anexa a su concesión, la de construir sus refinerías en el país,
convirtiendo así en una obligación lo que por la ley vigente es una simple
prerrogativa”:
Efectivamente, durante el gobierno de López Contreras se amplió la refinería de
San Lorenzo; la Stándard inauguró una en Caripito y, asimismo, se suscribieron
convenios con la Socony Vacum Oil Company, la Ultramar Exploration Company, la
Compañía Consolidada de Petróleo y la Texas Petroleum Company, por los cuales
estas compañías se obligaban a instalar refinerías capaces de procesar no menos
de 10.000 bid cada una. El General López Contreras hizo asignaciones acertadas
en el Ministerio de Fomento, designando al efecto, primero, a Néstor Luis Pérez y,
más tarde, a Manuel R. Egaña, quienes demostraron su sentido nacionalista y su
honestidad en el manejo de los asuntos petroleros.
La ley de 1920 marca el momento de la separación de la legislación minera en
Venezuela de la legislación relativa a los hidrocarburos. En ese año se dictan
dos textos legales: Uno que se seguirá llamando Ley o Código de Minas,
destinado a regular las sustancias mineras, los minerales y las piedras
preciosas y, otro, que se va a llamar Ley de Hidrocarburos destinado a las
sustancias hidrocarburadas o sustancias orgánicas (fundamentalmente el
petróleo y el asfalto).
3.e- Leyes de Hidrocarburos de 1936 y de 1938.
La Ley de Hidrocarburos de 1936, aun cuando fue apresuradamente elaborada,
presenta una serie de disposiciones valiosas, tales como:
1.- Protege el derecho de los ocupantes de terrenos baldíos sobre los cuales se
establezcan servidumbres mineras, ordenando indemnizarlos por los daños y
perjuicios sufridos en virtud del desalojo;
2.- Se ratifica el principio de que los concesionarios gozarán la exoneración de
derechos de importación con respecto a las máquinas, útiles, materiales, etc., que
fueren necesarios para su trabajo, pero a diferencia de las leyes anteriores, exige
que los efectos que deban importarse no se produzcan en Venezuela y que haya
consentimiento expreso del Ministerio de Fomento.
3.- En materia de caducidad, establece que la misma se origina cuando dejen de
pagarse los impuestos correspondientes a tres años consecutivos.
Por lo que respecta a la ley de 1938, la misma contiene dos reformas importantes,
la primera de las cuales fue la de habilitar al Ejecutivo Federal para el ejercicio
directo de la industria minera en cualquiera de sus fases, para ello se le facultó para
"constituir cuando lo tenga a bien, empresas o establecimientos industriales e
institutos y establecimientos oficiales autónomos".
En segundo lugar, en la búsqueda de una mayor participación del Estado en la
riqueza petrolera, aumenta casi todos los impuestos sobre hidrocarburos: el
impuesto de exploración; el inicial de explotación; el impuesto de explotación, con
respecto al cual se prevé que la nación tome en los yacimientos que se encuentren
en terrenos municipales y particulares, el 15%, siendo repartido el 1 % restante entre
la municipalidad y el propietario particular. Se estaba creando así, una participación
o "royalty".
En 1938, el Ministro Néstor Luis Pérez anunció la suspensión del otorgamiento de
nuevas concesiones “con el fin de conocer lo más íntimamente posible el valimiento
de nuestras tierras y obtener luego para la nación, los mayores proventos”: Esta
política de no otorgamiento de nuevas concesiones fue continuada por el Ministro
Manuel Egaña.
En 1938 es dictado el Reglamento de la Ley de Hidrocarburos de ese mismo año.
El reglamento comenzó a aplicarse el 24 de enero de 1940 y, dos meses y unos
días más tarde, esto es, el 2 de abril, las compañías enviaron un extenso
memorandum al Ministro de Fomento sobre las objeciones que tenían en contra de
dicha norma. Señalan al respecto, que están enteradas de la pretensión del
Ministerio de aplicar el reglamento sin respetar los derechos adquiridos por las
compañías, lo cual haría más costosa y difícil la realización de sus operaciones en
Venezuela. Cuestionan que un reglamento, que es solo cuestión de mero
procedimiento, pueda alterar el espíritu, propósito o razón de la ley, ni establecer
derecho, ni imponer obligaciones, ni menos aún, alterar relaciones jurídicas creadas
y gobernadas por leyes anteriores.
El Ministro Egaña, respondió a las compañías con un texto igualmente largo, en el
cual señalaba los siguientes puntos:
1. - Por segunda vez en la vida de la regulación jurídica de la actividad petrolera,
oponen las compañías resistencia a la aplicación de las disposiciones del
Reglamento de la Ley de Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles dictado
por el Ejecutivo Federal, en ejercicio de poderes eminentes de soberanía. Ya en la
fecha 7 de agosto de 1930, con motivo de distarse el Reglamento de la Ley de
Hidrocarburos de 1928 -primera reglamentación de la materia- las compañías se
dirigieron al Ejecutivo Federal alegando razones y poniendo obstáculos prácticos de
variada índole a la aplicación de dicha norma, afirmando que debían ser revisadas
o modificadas muchas de sus disposiciones, a fin de quedar en armonía con la ley
y de satisfacer cumplidamente las necesidades de la industria petrolera, en
beneficio mutuo del gobierno y de los concesionarios. Estudiadas detenidamente
por el Despacho de Fomento las objeciones entonces presentadas, el Ministro llegó
a la conclusión de que carecían de fundamento y, al efecto, expresó lo siguiente:
"Si se compara el Memorándum presentado en aquella oportunidad con el que se
ha sometido últimamente a la consideración del Ejecutivo Federal, puede advertirse
que también las razones aducidas entonces y los inconvenientes prácticos
expuestos son sustancialmente idénticas en muchos puntos a los consignados en
este último; en cambio ha variado el tono y el comedimiento en su redacción, que
ahora sube de punto y llega a adquirir énfasis amenazante."
2.- La violencia y el desacato que se advierte en algunos pasajes del escrito
presentado últimamente por las compañías -agrega el Dr. Egaña- da la impresión
de que se trata de los postreros esfuerzos de una organización otrora omnipotente
ante el empeño fume, tenaz, eficiente del Estado Venezolano por llegar a ser la
cabeza y guía de las actividades económicas del país en todo cuanto concierna al
interés público. Más valiera a los personeros de las compañías extranjeras
concesionarias de hidrocarburos en Venezuela, para la mejor y más precisa y
legítima representación de los intereses que les han confiado, perseverar en una
actitud de cooperación más amplia y franca con el Estado Venezolano, de la cual
en justicia han dado ya muchas pruebas; que situarse en el hoy deleznable reducto
de resistencia ante los inevitables progresos del Poder Público.
3.- El Ministro Egaña señala dos principios fundamentales, a saber: a) Todos los
derechos y obligaciones que surjan de contratos o concesiones anteriores no
adaptados a la ley vigente, seguirán siendo los que en los mismos contratos o
concesiones se establezcan. b) Todas las disposiciones de mero procedimiento, así
como las destinadas a la protección de los intereses generales, a la seguridad de
las personas y aquellas que tengan un contenido de derecho público o que estén
destinadas a proteger la economía y las industrias nacionales, deben aplicarse en
todos los casos. Dada la naturaleza de las disposiciones que integran este último
principio, es manifiesto que son imperativas e inderogables. Ellas obligan a
respetarlas tanto al órgano público que las aplica, como a los particulares que, en
cada caso, se encuentran sometidos a esa aplicación u obligados a obedecer sus
preceptos.
3.f- Ley de Hidrocarburos del 13 de marzo de 1943.
La Ley de Hidrocarburos de 1943 tuvo una larga vigencia de 53 años
aproximadamente, en este momento solo haremos un pequeño esbozo de dicha
ley, por cuanto la misma será ampliamente tratada en el punto referido a dicha ley
cuando se estudie los otros temas de hidrocarburos.
El 17 de julio de 1942, el Presidente Isaías Medina Angarita, anunció la decisión del
gobierno de someter a revisión la legislación petrolera para aumentar los ingresos
fiscales, lograr una mayor participación del Estado y fomentar la refinación del
petróleo en nuestro territorio. Fue así como el 13 de marzo de 1943, fue sancionada
una nueva ley de hidrocarburos. Después de una gran consulta nacional y basado
en el antecedente de la nacionalización mexicana de 1938, efectuada en medio de
la segunda guerra mundial y dentro de la llamada política de buena vecindad ("buen
vecino") del Presidente norteamericano Franklin Delano Roosevelt.
Esta etapa se caracteriza por la instauración definitiva del sistema dominial, que se
entronizó en forma absoluta en lo que entonces era la legislación especial de
hidrocarburos. En todo caso, con el correr del tiempo, también dicho principio se
infiltra en la legislación minera tradicional.
Esta etapa presenta tres hechos fundamentales.1) La promulgación de las primeras
leyes en las cuales aparece el sistema dominial; 2) la bifurcación de la legislación
de minas, que se separa de la de hidrocarburos, a partir de 1920 y 3) la reforma
petrolera de 1943, acompañada de las modificaciones que la explotación petrolera
produjo en la estructura económica del país.
5- Los Sistemas Reguladores de la Propiedad de los Yacimientos por parte del
Estado
Originariamente, se identificaba a la materia minera con la de hidrocarburos,
aplicándose en consecuencia a esta última los mismos criterios destinados a la
minería. Es así como las legislaciones mineras, aplicables originariamente a los
hidrocarburos se proyectaron en diferentes sentidos sobre la tenencia de la
propiedad de los yacimientos.
Las tesis fundamentales que explican el origen y naturaleza del derecho que recae
sobre los yacimientos son 4:
1234-
El principio de accesión;
La tesis regalista;
La tesis dominial;
El sistema de ocupación.
- 1. Sistema de accesión
El sistema de la accesión, es el más antiguo de todos los que explican y regulan la
propiedad de los lugares donde se encuentran los minerales e hidrocarburos (minas
y yacimientos), conforme a dicha tesis la titularidad corresponde al propietario de la
superficie, quien adquiere además en razón de ser el propietario del terreno la
tenencia de todo lo que con ella se relaciona bien de forma superficial así como lo
que se encuentre por debajo de la tierra.
La tesis de la accesión se expresa en un aforismo romano que refiere al carácter
ilimitado de la propiedad, señalaba que la misma era concebida: "cujus est solum,
ejes esta coelo usque al inferos", lo que equivalente a «quien sea propietario de la
tierra, suyo es todo lo que haya hasta los cielos y hasta los infiernos». Esta definición
se considera una de las más antiguas respecto a los bienes raíces y dejaba bastante
claro que no había límite en altura ni en profundidad respecto a una propiedad sobre
el terreno, por lo cual la propiedad de un terreno incluye «todo lo que allí
haya» especialmente la tierra pero además de lo que podamos edificar sobre ella
por ejemplo elevando la propiedad hasta grandes alturas o bien excavando el
terreno hasta más allá del subsuelo.
Las minas eran consideradas partes del fundo y los minerales que de ella provenían
se incluían en el concepto de frutos o productos. El principio de accesión significó
un triunfo del derecho de los particulares a disponer de sus bienes, por cuanto, era
el freno contra la abusadora ambición de los emperadores y reyes dispuestos a
adueñarse a título personal, de las formaciones subyacentes a la superficie, sobre
todo si las mismas contenían metales preciosos. Durante la Edad Media y el
Renacimiento el principio de accesión decae; pero resurge durante la Revolución
Francesa en la búsqueda de la renovación del espíritu de la latinidad, al punto de
que -como veremos- se hizo presente en la Asamblea Nacional que lo acogió en la
parte fundamental de su Ley de Minas de 1791. Los fisiócratas, son considerados
partidarios del principio de accesión pues sustentan que la superficie del terreno es
la fuente de toda riqueza, esta escuela de pensamiento económico del siglo XVIII
fundada por Franscois Quesnay y Anne Robert y Jacques Turgot en Francia,
sostienen la existencia de una ley natural por la cual el buen funcionamiento del
sistema económico estaría asegurado sin la intervención del gobierno, doctrina que
se resume en la expresión •laissez faire, laissez passer> (dejar hacer, dejar pasar)
que es la regla del sistema liberal.
Algunos autores estiman que el fundamento del principio de accesión puede
distinguirse en dos etapas perfectamente diferenciadas: la primera etapa se
sustenta en el Derecho Romano en el amplio concepto de propiedad, en el cual se
considera indiscutible el criterio de que "accesorium secuitur principale”, de allí que
la propiedad de los yacimientos es a favor del titular de propiedad superficial de la
tierra, está basada en que las minas son frutos de la superficie y pertenecen
necesariamente a quienes la detentan. Posteriormente, aparece una
fundamentación que recurre al Derecho Natural, señalando que las minas que
existen en un terreno forman parte del mismo, siendo libre el propietario del suelo
de extraer de él las sustancias minerales, tan libre como lo es para cortar la hierba,
para cultivarlo y para recoger sus frutos.
Los defensores del sistema de la accesión, cualquiera que sea su fundamento,
señalan que el mismo se vincula con las consecuencias siguientes:
*-La accesión debe prevalecer en la legislación de minas, por cuanto respeta el
derecho de propiedad;
*- Mantener el principio de la accesión evita el grave inconveniente de la doble
propiedad: la superficial y la del subsuelo. Señalando que la diferenciación entre
ambos elementos no tiene ningún asidero;
*-Para aquellos que estiman que el sistema de accesión presenta el inconveniente
de la disparidad entre la división superficial y la presentación de los minerales en el
interior de la tierra, manifiestan que tal disparidad podía obviarse con la asociación
de los propietarios de la superficie en número tal, que abarcase la extensión de
cualquier formación interna que se piense explotar;
*- Si fuese imposible que los dueños superficiales se pusiesen de acuerdo para la
explotación, nada obstaría para que conviniesen con los industriales de la minería
en llevar adelante la del subsuelo que, no es un elemento distinto que pueda
hacerse valer por sí solo.
Señalando que países prósperos como Inglaterra y Estados Unidos han seguido el
sistema de accesión, respetando el derecho de propiedad y se concilian los
intereses tanto particulares como colectivos, sin desconocer la prevalencia del
derecho de propiedad.
Debe señalarse que muchos autores modernos rechazan la aplicación del principio
de accesión, considerando entre otros aspectos los siguientes:
-El hecho de que la propiedad consiste en una relación de la persona y el mundo
físico, que se concreta en base del propio esfuerzo, es decir, del trabajo individual;
- observan la imposibilidad material de aprovechamiento de los yacimientos por
parte del dueño de la superficie que solo podría actuar de conformidad con la
aplicación lógica del sistema, dentro de los planos proyectados en forma vertical de
los límites de la propiedad superficial hacia el interior de la tierra.
-La aplicación de este sistema sería económicamente perjudicial, ya que debería
existir por una parte una propiedad superficial suficientemente grande para que los
yacimientos cayesen dentro de esa extensión. La realidad es que los yacimientos
no tienen la misma extensión que abarca la propiedad superficial.
-La prevalencia del interés colectivo frente al interés particular del dueño de la
propiedad, por cuanto no sería justo ni lógico que esta inmensa riqueza que la
naturaleza ha depositado en el subsuelo vaya a beneficiar a un solo propietario,
desconociendo los principios de la función social que ella posee y que exige que la
colectividad disfrute de un bien que, por sus características, está llamado a
beneficiar a todos los integrantes del grupo.
-Desde el punto de vista jurídico cuando se habla de accesión no se puede aludir a
un derecho de propiedad que crea nuevas propiedades, sino sencillamente de un
atributo del derecho de propiedad, cuyo dominio se manifiesta en la accesión,
destacándose que la accesión en sí misma no puede ser vista como un modo de
adquirir la propiedad, sino como una manifestación, como una consecuencia del
derecho de propiedad.
-En cuanto al argumento que estima que Inglaterra y Estados Unidos son naciones
prosperas que utilizan el sistema, dando ejemplo de que el mismo es el más eficaz,
se señala que estos países si bien, inicialmente lo sostuvieron, abandonaron su
aplicación con posterioridad, por ser discordante con el progreso de la industria y
de la propia sociedad.
Es importante señalar que entre quienes sostienen la validez del principio de
accesión, hay muchas variantes, la más usual de todas es la que no le reconoce al
propietario del suelo la propiedad del subsuelo, pero sí le otorga un derecho de
prioridad para la explotación de los minerales, mediante concesiones o contratos de
arrendamiento. A la variante aludida hay que agregar la diversidad que la
determinación de la titularidad de los yacimientos presenta, cuando se trata de
regímenes con división política territorial donde existen estados o regiones, a los
cuales les ha sido asignada, o pretenden que lo sea, la propiedad de las riquezas
del subsuelo.
2. Sistema regalista
Otro de los sistemas que rigen la tenencia de los yacimientos es el regalista,
denominado también sistema dominial, algunos autores sostienen que las dos
expresiones son consideradas sinónimos, otros afirman tienen diferentes sentidos,
pese a que se refieren ambos a la atribución de propiedad del sub-suelo al Estado.
La diferencia fundamental que se sostiene existe entre ambos, es que en el
regalista, el Estado tiene la obligación de otorgar concesiones o derechos de
explotación a los particulares que hayan cumplido los requisitos establecidos en la
ley; en cuanto que, en el régimen dominial, el Estado explota directamente la mina
o lo hace a través de terceros de su libre elección, a quienes discrecionalmente les
otorga tal facultad.
Existen autores que sostienen que las diferencias entre ambas expresiones
permiten sostener que son categorías diferentes el sistema regalista al sistema
dominial.
El consenso mayoritario en la doctrina es que el sistema regalista es característico
de la Edad Media, de las concesiones feudales, sirviendo para indicar los derechos
que pertenecen al soberano que comprenden los jura maiestatis y los bona
patrimonialia et ftscalia, dentro de los cuales se comprendían las minas. Ahora bien,
no existe unanimidad en la determinación de la época en que las mismas han sido
incorporadas al patrimonio real. Así, para algunos, la figura aparece en la legislación
imperial romana, pero para otros, surge en los siglos XI o XII.
Se menciona como dato histórico importante la publicación de la Bulla Aurea, de
1356, con la cual Carlos IV, Emperador y Rey de Bohemia, decidió el conflicto entre
el soberano y los señores feudales a favor de éstos, ya que concedió las minas a
los príncipes electores, reservando parte para el Rey de Bohemia. Esta concesión
hecha a los príncipes electores adquirió cada vez mayor amplitud al irse debilitando
la autoridad imperial frente al empuje de los señores feudales que la ejercían como
derecho propio. En el Tratado de Westfalia de 1648 se le reconoce plenamente este
derecho a los señores feudales
El sistema regalista nos llegó a través de la legislación española cuyo antecedente
más remoto se encuentra en la Ley de Partidas de Alfonso el Sabio, según la cual,
las minas pertenecen al Rey y los particulares no podrán explotarlas sin una licencia
que debía ser otorgada por el propio monarca. En el régimen regalista puro, el
dominio de la Corona sobre las minas implicaba también el derecho de concederlas
a sus súbditos mediante una regalía o participación.
Es importante recordar que la propiedad territorial y la minera de los reyes de
España en América vieron su origen en la famosa Bula Noverint Universi del Papa
Alejandro VI, expedida en Torrecillas en 1493, con el fin de resolver los conflictos
entre España y Portugal, derivados de la pretensión a los derechos a que aspiraban
ambos países sobre las tierras recién descubiertas. La Bula hizo la adjudicación a
los monarcas en conflicto, no a las naciones española o portuguesa. Así otorgó al
monarca español, todo el territorio que fuese descubierto al oeste de un meridiano
trazado a cien leguas al oeste de las Islas Azores o de Cabo Verde y, al Rey de
Portugal, las tierras que se descubriesen al este de dicho meridiano. De allí que,
tanto el suelo como los yacimientos mineros correspondieron en sus orígenes
a los reyes de España y Portugal, quienes podían traspasar a su súbditos, la
propiedad de las tierras mediante "mercedes reales", no pudiendo hacerlo con
la de las minas, por cuanto, éstas se consideraban inalienables. De allí que los
yacimientos no salían nunca del patrimonio real y solo podían ser concedidos
en explotación mediante actos formales del monarca y el pago de la
correspondiente regalía.
La definición misma de regalía no llega nunca a ser precisa, ya que algunos autores
en forma amplia consideran que ella está presente en el simple hecho de que el
soberano se reserve la facultad de imponer determinados tributos y de reglamentar
la explotación de las minas. Para otros, la regalía consiste en el derecho exclusivo
que tiene el soberano de disponer de todas o de determinadas minas y de las aguas
saladas, sin importar el fundo donde se encuentren, en forma tal que nadie, ni
siquiera el propietario del suelo, pueda adquirirlas o usufructuarlas, sino como
consecuencia de una concesión del soberano. Con mucha razón, Luis Gonzáles
Berti considera que, así como el origen del sistema regalista es oscuro, también lo
es el alcance que se le atribuye en el mismo a la noción de "dominio del Soberano".
Para determinar en qué consiste tal dominio, es necesario precisar las distintas
modalidades que el término dominio contempla.
En nuestro criterio, hay que atenerse a tales distinciones, por cuanto se trata de
conceptos que van a estar presentes a todo lo largo de la fundamentación del
derecho sobre los yacimientos y una de las figuras, la de dominio eminente, es
utilizado en la nomenclatura de las disposiciones de las Naciones Unidas,
referentes al derecho de los países sobre sus recursos naturales.
Veamos en consecuencia, los matices que el "dominio" adquiere en el Derecho
Público, a través de los calificativos que lo acompañan.
3. Dominio absoluto. Dominio restringido. Dominio eminente. Dominio radical.
Dominio directo
Al efecto se distingue, con relación al dominio del Estado sobre las minas, entre:
dominio absoluto, dominio restringido, dominio eminente, dominio radical y el
dominio directo.
Por lo que atañe al dominio absoluto del Estado, éste alude al hecho de que el
Estado "al mismo tiempo que concede la explotación de las minas a particulares,
puede disponer de ellas como dueño, ya sea enajenándolas, ya explotándolas
directamente, ya dándolas en arrendamiento". Es decir, el dominio absoluto
presupone la total disponibilidad del Estado sobre los minerales que se
encuentren en su territorio; que ante la riqueza del subsuelo, el Estado no tiene
límite preciso, aunque nunca puede perder de vista la finalidad de su misión que es
el bien de la colectividad.
Con respecto al dominio restringido, el Estado si bien es propietario de las
minas, su derecho no alcanza hasta el poder de explotarlas, enajenarlas o
administrarlas por sí mismo, sino que ha de hacerlo en la forma y bajo las
condiciones establecidas en el Código o Ley que rija la materia de la riqueza del
subsuelo. En esta forma de dominio, el Estado está sometido a las disposiciones
legales que regulan totalmente su actividad, sin que haya posibilidad del ejercicio
de otras que no sean legales, en el sentido de no estar reconocidas por la misma
ley de la materia. Coetáneamente con el dominio restringido, aparece la figura del
llamado regalismo histórico de Derecho Público, en virtud del cual el Estado solo
interviene en el ejercicio de la propiedad minera, a título de soberano, bien sea para
distribuir las minas entre los particulares; bien para cobrar impuestos sobre sus
productos o, bien para participar de sus beneficios en la formación del tesoro
colectivo de la nación.
El dominio eminente es la abstracta manifestación de la soberanía, en virtud
del cual el Estado está en capacidad de someter a las normas que dicte, no solo los
bienes de dominio público o privado, sino también a las personas en cuanto sujetos
de derecho a los cuales puede imponerles obligaciones o cargas en un momento
determinado. Este dominio se refleja sobre los bienes en toda su extensión, llegando
a la disposición de los mismos, esto es, a la determinación de la forma en que el
verdadero propietario administra y regula sus riquezas.
El dominio eminente es el imperio del Estado, su facultad de legislar, de
atribuir facultades potestativas; de ordenarlas; de prohibirlas y de hacer que
se cumplan. Este "imperium" máximo atributo de la soberanía, es inalienable e
imprescriptible; solo puede poseerlo el Estado en ejercicio de la misión que debe
realizar ante el grupo social para el cual actúa. De allí que el dominio eminente del
Estado radica en el atributo de la soberanía nacional, en virtud de la cual el Estado,
que representa al "jus imperium" puede establecer normas relativas a la propiedad
de las minas.
Podemos puntualizar las facultades en las cuales se manifiesta el ejercicio por parte
del ente soberano del dominio eminente, señalando al efecto las siguientes:
l.- Del derecho de establecer cargas sobre los habitantes, tanto de naturaleza
real, esto es, que recaigan sobre el patrimonio, como sucede con los impuestos
y las contribuciones; como de naturaleza personal, que son las que versan sobre
el sujeto mismo, sobre su entidad como tal, siendo este el caso del servicio
militar obligatorio;
2.- De la facultad de limitar los derechos de los ciudadanos, bien mediante la
expropiación; la constitución de servidumbres y las ocupaciones; o bien, la de
extinguir derechos por medio de la revocación de las concesiones; de las
autorizaciones y de los actos administrativos, a través de los cuales, las mismas
han sido otorgadas; de la declaratoria de nulidad, de caducidad o de
decaimiento.
3.- El poder de control y de regulación de actividades específicas, como serían
las que recaen sobre los aspectos económicos o sancionatorios, e igualmente
la facultad de fiscalización y vigilancia.
4.- De la posibilidad de imponer sanciones a quienes incurran en faltas
administrativas o, en conductas contrarias a las reglas disciplinarias.
El dominio radical está representado por la vinculación del poder sobre los objetos
o cosas determinadas, sin llegar a individualizarlas. Es un dominio que tiene la
característica de ser transmisible, en contraposición al eminente, que es
intransmisible e imprescriptible.
Se ha señalado que la manifestación del dominio radical se encuentra en la
Ordenanza de Minería de Nueva España del año 1853, en la cual, en el Título
V, artículo I se establece: "Las minas son propias de mi real Corona ... sin
separarlas de mi Real Patrimonio, las concedo a mis Vasallos en propiedad y
posesión, de tal manera que puedan venderlas, permutarlas, arrendarlas, donarlas,
dejarlas en testamento por herencia o mandato o de cualquier otra naturaleza de
enajenar el derecho que en ellas les pertenezca en los mismos términos que los
posean, y en personas que puedan adquirirlo".
Por lo que atañe al dominio directo, el mismo se refiere al dominio "sui generis"
que tiene el Estado sobre los bienes, sobre los cuales no ostenta la disponibilidad
de usar o disfrutar. El carácter sui generis radica en el hecho de que se trata de un
dominio que siempre hay que reconocer al Estado pero sin que éste derive más
ventajas o privilegios de él, que recibir determinados impuestos en virtud de ese
señorío que se halla en la imposibilidad de ejercer por sí mismo y que,
necesariamente, ha de hacerlo por terceros en cuyas manos reposan de hecho los
bienes. La Ordenanza de Minería de Nueva España a la cual hicimos referencia
en párrafos anteriores, rigió en la Provincia de Venezuela por muchos años y
pasó directamente a nuestro sistema minero con el Decreto de El Libertador
del año 1829 -en que se incorporaron las minas al Estado venezolano- y, ha
seguido apareciendo en las constituciones que le siguieron.
Las consecuencias que derivan del sistema regalista son las siguientes:
•Frente al Estado no existe otro propietario, ya que al mismo le corresponden
originariamente las minas, cualquiera sea el lugar en que se encuentren.
• Se concibe la existencia de dos propiedades perfectamente delimitadas: la
propiedad del suelo y la propiedad del subsuelo. La propiedad del suelo es la
verdadera y propia propiedad civil; en tanto que la propiedad del subsuelo coloca
al Estado en una posición excluyente, es decir, que no admite a su lado ninguna
otra clase de propiedad ni ningún otro dueño que pueda disputársela.
• La propiedad no sale nunca de las manos del Estado.
• La existencia de una legislación que establezca los derechos de los
ciudadanos para llegar a obtener concesiones que, no le pueden ser negadas,
en cuanto hayan dado cumplimiento total a los requisitos legales.
• La imposibilidad por parte del Estado de sustraerse al derecho del ciudadano
consagrado por la legislación.
• La participación que tiene el Estado sobre el producto de la explotación de la
riqueza y como participante de dichos beneficios. Asimismo, el deber que tiene
el Estado de vigilar y controlar la explotación que ha otorgado a los particulares.
Debemos señalar que este sistema ha sido el seguido por el legislador
venezolano para toda clase de minas ya que no ha existido una doble
legislación que distinguiese entre los minerales propiamente dichos y los
hidrocarburos.
3- Sistema dominial
El sistema dominial, se diferencia en algunos aspectos del regalista. En efecto, al
igual que el regalista, le otorga los derechos sobre las minas al Estado; pero éste
se comporta frente a la riqueza minera como un verdadero propietario. Puede, en
consecuencia, explotar por sí mismo esta riqueza o hacerlo por medio de terceros;
puede reservar la explotación y otorgarla facultativamente. La cesión que otorgue a
un tercero solo recae sobre la explotación, sin que en ningún momento implique la
de la propiedad.
En otras palabras se ha dicho que esta forma dominial representa el dominio directo
que tiene el Estado sobre los minerales, sin posibilidad de disposición sobre ellos.
Se señala que, el origen de tal sistema, surge por la exaltación de
circunstancias políticas de defensa de los Estados. Su configuración es de la
época contemporánea, lo mismo que su aplicación. Su desarrollo se produce
después de la primera guerra mundial, período en el cual resultó evidente que
ciertas sustancias y minerales debían estar en manos del Estado para los altos
fines de la defensa nacional, y no sometidos, en virtud de la legislación, al
arbitrio de los particulares. El desarrollo mayor se produce en la época postbélica, en la cual, la actividad legislativa de todos los estados estuvo dirigida no solo
a asegurarle los yacimientos minerales, sino que también establecía la necesidad
de un racional aprovechamiento de estos bienes. La tendencia es la de la
"dominialización" y nacionalización de las riquezas del subsuelo y predomina la
intervención constante del Estado en la industria extractiva. En los momentos
actuales, además de los minerales tradicionales, a partir de la utilización bélica de
las armas nucleares, el radio y el uranio utilizados en la fabricación de tales
armamentos, están sujetos al dominio y control directo del Estado. Se critica al
sistema dominial que, a través del mismo se llega a un verdadero monopolio estatal,
por cuanto se margina a los particulares. Se ha señalado que el sistema puede
convertirse en un verdadero abuso por parte del Estado, ya que a través de él puede
establecer una élite de favorecidos.
Se critica igualmente en el sistema dominial, la posibilidad detentada por el Estado
de quitarle toda iniciativa a los particulares, lo cual en último término, va en contra
de la comunidad, ya que esto hace disminuir la exploración de muchos yacimientos.
En materia de hidrocarburos y demás materiales combustibles, el sistema
dominial es el que se aplica.
4. Sistema de ocupación
El sistemas de la ocupación parte de la idea de que los yacimientos constituyen una
res nullius, ( Diccionario de Derecho Usual, Guillermo Cabanellas: “res” voz latín
que significa cosa, bienes, riqueza; “res nullius” en el derecho romano los bienes
que a nadie pertenecían, las cosas sin dueño) que puede en consecuencia
adjudicarse al ocupante por lo cual al primero que demuestre tal condición podrá
otorgársele el yacimiento para su explotación y las actividades que son
consecuencia de tal otorgamiento. El sistema de la res nullius al otorgar al primer
ocupante la posesión, le va a permitir en virtud del uso, convertirla en un título de
mayor peso, como lo es el de propiedad mediante la usucapión.
Se han sintetizado las características de la ocupación en la siguiente forma:
•No existe un propietario originario de las minas. Dueño de ellas será quien
primero las ocupe, sea o no el propietario del terreno;
• Existe la distinción entre suelo y subsuelo, no implicando la propiedad del
primero la del segundo;
• El propietario del terreno no tiene ningún derecho sobre la mina ocupada,
pudiendo solo reclamar al ocupante los daños y perjuicios ocasionados con
motivo de la ocupación;
•El derecho de propiedad que pueda alegarse sobre una mina debe estar
precedida del derecho de la posesión;
• La exploración minera es absolutamente libre;
• El derecho de propiedad nacido de la ocupación de acuerdo con los principios
romanistas, debe estar acompañado de dos elementos: el animus domini, esto
es, la intención o voluntad de poseer la cosa como propietario y, el poseerla en
tal forma hasta poder disponer de ella con plena libertad, aunque se halle
realmente en manos de otra persona como detentador precario.
Los partidarios del sistema de la ocupación señalan que el mismo tiene varias
ventajas que están en dos aspectos fundamentales:
El primero parte de que dicho sistema es el que debe adoptarse por los Estados en
el aprovechamiento de sus riquezas naturales, porque es el que satisface el interés
fiscal y social, asegurando una explotación racional. Con este sistema no hay
necesidad de un fuerte aparato administrativo destinado por los entes públicos para
su vigilancia, ya que todo estaría encomendado a la ley natural y al buen criterio de
los explotadores de los yacimientos, quienes pondrían todo su empeño en no chocar
ni con el propietario de la superficie ni con los que entren en el campo de sus
relaciones. El Estado recibiría su parte en el aprovechamiento de esta riqueza, pero
sin que le sea permitido inmiscuirse en la industria misma. La explotación sería más
racional, pues tratándose de un particular explotador directo de la riqueza, tendría
cuidado de aplicar los mejores métodos para obtener las mejores ganancias, lo que
en definitiva beneficiaría al Estado, partícipe de esa riqueza.
El segundo elemento radica en que la única fuente de la propiedad en el derecho
minero es el trabajo, ya que la actividad humana debe ser recompensada con la
propiedad del bien al cual se aplique. Tal ha sido el criterio de los teóricos de la
Revolución Francesa, quienes mantenían que ninguna porción del universo debe
ser concedida a quien no haya de trabajarla.
A diferencia de los defensores del sistema, quienes lo rechazan, lo hacen con base
en los siguientes argumentos:
• El enunciado del sistema crea una verdadera confusión pues mezclar dos
conceptos completamente distintos como lo son el de ocupación que es algo
material, que es el hecho de ponerse una persona humana en contacto con
determinado bien del mundo material y, la propiedad como un derecho real. El
elemento material aludido es un hecho que no tiene categoría de principio. Por
otra parte, está la apropiación resultante de ese hecho, de ese contacto de tipo
material que implica la idea de derecho. Ponerse en contacto con determinado
bien, no implica necesariamente la apropiación de ese bien, que es lo que
constituiría el derecho de propiedad.
• En el derecho minero el principio de ocupación es un sistema inoperante, ya
que las normas constitucionales y legales consagran que las minas pertenecen
al Estado.
• La adopción del principio por parte de cualquier legislación, implicaría la muerte
de la industria minera, por cuanto sería un semillero de litigios y problemas que
impedirían su desarrollo racional.
• Es una teoría anarquista, por cuanto, en la práctica implica la ley de la fuerza
sobre los métodos y prácticas del derecho. Este sistema no es más que la
aplicación de la doctrina del "laissez faire, laissez passer” que conduce a una
anarquía en el dominio de las minas.
Al respecto, debemos señalar que el 09 de diciembre de 1526 fue dictada por Carlos
I en la ciudad de Granada, una Cédula en virtud de la cual si bien se reconocían los
derechos de la Corona sobre el dominio de las minas, se facultaba a los particulares
para que ''pudiendo sacar oro y plata, azogue y cualquier otro metal en todas las
minas que hallasen y donde quisiesen y a bien tuvieren recoger metales y labrarlos
sin ningún género de impedimento, con solo la indispensable circunstancia de dar
antes noticias o cuentas al gobernador'. Se trataba de implantar el sistema de la
ocupación.
Ahora bien, en la Ordenanza de Minería de 1563, conocida con el nombre de
Pragmática de Madrid, dictada por Felipe II, el 15 de marzo de ese año, se
reincorporaron totalmente a la Corona Española todas las minas de oro, plata y
azogue, dejando sin efecto "algunas de las mercedes" que antes se hubiesen
hecho, aun cuando estuviesen disfrutando de ellas los favorecidos.
Revelador de las orientaciones políticas que se tuvieron a partir de la Revolución
Francesa, fue el planteamiento de un duro debate ante la Asamblea Constituyente
en 1791, sobre la propiedad de los minerales, al discutirse el régimen que debía
imponer la ley de minas, cuya discusión se estaba efectuando sobre la base de un
proyecto que, la mencionada Asamblea Constituyente, le había encargado a una
comisión que designara al efecto. El tema fundamental que estaba planteado era el
de la distinción entre la propiedad de la superficie del terreno y la propiedad de la
mina, esto es, la del subsuelo. La tesis mayoritaria estimaba que les correspondía
a los propietarios del suelo la de las minas superficiales, asignándole al Estado la
disposición de las restantes. En esta última hipótesis, el propietario superficial tenía
un derecho de preferencia para realizar la explotación del subsuelo. Otros
constituyentes sostenían la tesis del derecho de accesión, como sistema único de
propiedad de las minas.
La opinión de Mirabeau que, en definitiva fue la acogida en el texto de la ley, está
presente en un discurso en el cual el mismo señalaba: "El interior de la tierra no se
presta a la partición; ( ... ) y aún menos las vetas minerales, debido a su naturaleza
aleatoria(. .. ). Con respecto a la superficie, el interés de la sociedad es que las
propiedades sean subdivididas; ( ... ) pero en el interior de la tierra, por el contrario,
era necesario unirlas, y ( ... ) por esta razón sería absurdo permitir que la legislación
subordinara la propiedad de los minerales a la propiedad de la superficie".
El criterio expresado era motivado por lo siguiente: "Excavar minas, asegurarlas,
hacer retroceder el agua continuamente; perforar túneles a través de las rocas y
prevenir su colapso ( ... ); tener suficientes fondos para costear un número
considerable de trabajadores (. .. ); finalmente, reunir el crédito necesario para
obtener las grandes cantidades de capital requeridos así como para asegurar el
conocimiento más profundo de un arte que demanda la asistencia de casi todos los
campos del conocimiento científico: ¿Es posible esperar esto de propietarios
aislados? La mayoría de ellos no posee suficientes recursos ni para cultivar la
superficie de su tierra".
La opinión de Mirabeau fue la acogida en la ley del 28 de julio de 1791, criterio que
constituyera una posición ecléctica entre las diferentes concepciones: filosóficas
sobre la propiedad de las minas. Al efecto, el principio de accesión fue admitido para
las minas superficiales, señalándose que los propietarios de la superficie tenían
derecho a extraer todos los minerales que pudiesen trabajar al aire libre o bien,
mediante excavaciones, siempre que las mismas no tuviesen una profundidad
mayor de 100 pies. Se aludía a minerales como la arcilla, la caliza y la piedra de
construcción; en cuanto que, otros minerales, como los diferentes tipos de carbón o
de bitumen, que se encontraban a mayores profundidades, estaban sometidos al
dominio del Estado. Con respecto a las minas profundas se estableció el dominio
del Estado y se permitió que el mismo pudiese otorgar su explotación mediante
concesión, cuya duración fue fijada por ley.
Se contempló la obligación del concesionario de pagar al propietario del suelo, una
indemnización por los daños y perjuicios causados por las obras realizadas en caso
de reversión, al vencer el plazo de la concesión.
La ley de 1791 de Francia fue reglamentada y se mantuvo en vigor hasta 1810, en
que fue dictada una nueva ley de minas que estableció una clasificación novedosa
de las sustancias minerales, dividiéndolas en: canteras, que eran dejadas a la
disposición del propietario del suelo y no sujetas a concesión; y, minas,
consideradas como propiedad nacional y por consiguiente, sujetas a concesión.
Esta segunda categoría configura una res nullius en el sentido de que nadie puede
explotarla ni disponer de ella, ni siquiera el propietario del suelo; pero pueden ser
otorgadas en concesión que era la única forma de exploración y explotación de la
mina. El Estado por su parte, era libre de otorgar la concesión discrecionalmente,
tanto en forma temporal como a título perpetuo, caso este último que constituía un
verdadero título de propiedad. La ley de 1810 estuvo en vigencia hasta 1919.
El principio que regía la propiedad de la tierra era entonces "la tierra para quien la
trabaja" y en el caso de la mina: "la mina para quien la explota". Esto llevó a la
conclusión de que algunos minerales debían permanecer dentro del dominio público
para ponerlos al alcance de las empresas mineras, en razón de lo cual su búsqueda
estuvo sometida a concesiones, permisos y licencias, declarándose que eran de
utilidad pública. La utilidad pública implicaba la prevalencia del dominio eminente,
término éste que aludía al ejercicio de la soberanía del Estado sobre la propiedad
privada de la superficie. Los propietarios de la superficie, capacitados para explorar
y explotar el subsuelo, estaban garantizados de poder hacerlo y por ello tenían un
derecho preferencial sobre las minas profundas. Mirabeau consideraba qué no
podía negar a los propietarios el derecho de trabajar los minerales que pudiesen
encontrarse en sus tierras. Pero si no estuviesen calificados para explotarlas, o
careciesen de interés para ello, no tenían facultad alguna para obstruir o prevenir la
explotación que otros pudieran hacer. El Estado tampoco era propietario de los
recursos minerales, sino solo su administrador. Es así como Mirabeau señala que:
"La Asamblea Nacional decreta como un artículo constitucional, que los minerales
metálicos y no metálicos, además de los bitúmenes, el carbón, y la pirita, pertenecen
a la nación, pero sólo en el sentido de que ellos no pueden ser explotados sin su
consentimiento".
En los sistemas que consideraban a los minerales como propiedad privada
("sistema de accesión" y el de "res nullius"), se le permitía a las compañías mineras
su explotación mediante contratos de arrendamiento. La mecánica de la explotación
era por parte de los mineros, la de concertar los contratos de arrendamiento donde
había señales de yacimientos y tratar de extraer por cualquier medio el petróleo
hasta que el pozo dejara de producir. Cuando se trataba de minas, explotaban las
que se encontraban en la superficie o a una limitada profundidad y una vez
agotadas, las abandonaban para continuar el ciclo en nuevos terrenos. La
explotación en mayores profundidades sólo fue posible cuando se mejoró la técnica
de perforación y tales métodos se hicieron accesibles. La explotación en
profundidad sólo pudo realizarse en estadios superiores en los cuales comenzaron
a aplicarse tecnologías efectivas de perforación y excavación.
Por lo que atañe al pago del canon de arrendamiento, inicialmente se efectuaba
como un canon de la renta superficial, pero cuando la mina llegaba a producir, era
necesario pagar además de ésta, una regalía, representada por una cierta cantidad
de dinero por unidad de producción o un porcentaje del precio del bien en boca del
pozo.
En los Estados Unidos rigió inicialmente el sistema que reconocía el derecho del
propietario superficial sobre las minas subyacentes. Lo anterior era aplicado a las
primeras explotaciones petroleras que se iniciaron en la Costa Este,
estableciéndose contratos de arrendamiento entre los propietarios y las empresas
explotadoras de los yacimientos. Podemos reseñar que en esta zona, el primer
contrato de arrendamiento petrolero del cual se tiene conocimiento se firmó en
Pensilvania en 1853, en una propiedad en la cual el petróleo fluía hacia la superficie,
estipulándose un reparto del 50% de los beneficios.
Es oportuno aludir a lo que los tribunales norteamericanos denominaron como ''Ley
de Captura", que atendía al hecho de que el petróleo por ser un líquido, puede
desplazarse hacia grandes distancias, -muchas veces impulsado por la presión del
gas-. De allí que el que se obtiene en un yacimiento determinado es posible que se
haya originado en tierras adyacentes al lugar en donde se le extrajera, e inclusive,
en tierras lejanas. Al ignorarse el lugar de donde provenía el petróleo, se aplicaba
la aludida Ley de Captura. El procedimiento consistía en perforar pozos en derredor
de uno que estuviese en producción, propiedad de un competidor. "El petróleo es
un mineral errante -se decía- que ignora la existencia de lotes, linderos y
acotaciones en la superficie". Mediante tal aplicación, los primeros ocupantes
adquirieron el derecho de apoderarse del combustible. Esta práctica afectó al
principio de accesión ya que el mismo se fundaba en la propiedad privada que, con
tal sistema quedaba conculcada. Al aplicarse la Ley de Captura, los dueños de las
propiedades y sus arrendatarios compitieron por extraer lo antes posible el petróleo
de las áreas más accesibles. Por otra parte, la explotación de los pozos no se
basaba en criterios técnicos, sino que se iniciaba en los linderos, para prevenir que
el petróleo fluyera' hacia las tierras vecinas y para desviar el petróleo subyacente
hacia las propias.
Con los elementos narrados se puede concluir considerando que las explotaciones
iniciales se basaron en una competencia destructiva que operaba con altos costos
y con una limitada recuperación ya que recaía sobre un porcentaje pequeño del
petróleo in situ. A medida que se estudió con mayor profundidad el tema geológico,
se pudo conocer con mayor precisión, las características de cada yacimiento. Con
la aplicación de las nuevas tecnologías comenzaron a reducirse los costos y a
aumentarse las ganancias, mejorándose el porcentaje de recuperación del petróleo
y reduciéndose el del petróleo perdido. De una explotación depredadora se pasó a
una política conservacionista.
Justamente estas tecnologías fueron fundamentales cuando fue necesario efectuar
la explotación a mayores profundidades en las cuales las mismas no solo resultaban
más difíciles, sino también más onerosas.