Estructura del análisis de una política pública. El fracking en México Resumen (abstract): La fracturación hidráulica (conocida en inglés como fracking) es una técnica para extraer petróleo y gas natural (hidrocarburos) del subsuelo, en especial de los yacimientos denominados “no convencionales”. La extracción de los hidrocarburos requiere de la perforación de un pozo vertical hasta alcanzar la formación que contiene gas o petróleo y, seguidamente, una serie de perforaciones horizontales. A través de estos pozos horizontales se fractura la roca con la inyección a presión elevada de una mezcla de agua, arena y sustancias químicas que provoca el flujo y salida de los hidrocarburos de los poros. Esta técnica revolucionó el sector de hidrocarburos en el mundo, principalmente en EUA, toda vez que amplió la capacidad de producción de los hidrocarburos que se encontraban en yacimientos complejos de producir. Gráfica 1. Producción de gas natural en EUA 1998-2018 (Millones de pies cúbicos) Fuente: https://www.eia.gov/dnav/ng/hist/n9070us2m.htm Gráfica 2. Precio de gas natural en Henry Hub 1998-2018 (Dólares por MBtu) Fuente: https://www.eia.gov/dnav/ng/hist/rngwhhdm.htm El fracking es una técnica con la cual que da respuesta a la creciente demanda de energía con recursos más limpios que el carbón, además de que proporciona a los países una mayor capacidad energética. Actualmente, se han desarrollado numerosos yacimientos no convencionales en EUA, convirtiéndolo en un importante productor de gas. De hecho, el World Energy Outlook de 2012, publicado por la Agencia Internacional de Energía, confirmó las expectativas positivas que había sobre el sector de EUA, las cuales anunciaban que alcanzaría la autosuficiencia energética para el año 2035. No obstante, la fracturación hidráulica conlleva un número considerable de efectos ambientales negativos, entre ellos destacan: Elevado consumo de agua y su pérdida para el ciclo hidrológico. Elevada generación de desechos tóxicos y dificultades para su manejo. Contaminación de los mantos freáticos y el agua superficial. Migración de gases y sustancias del fluido hidráulico hacia la superficie. Contaminación del suelo por derrames y flujos de retorno. Emisión de gases de efecto invernadero (metano y otros). Sismicidad inducida. Contaminación acústica. Alteración de la biodiversidad. Derivado de la reforma energética en México, promovida en 2013, la cual se permitió la entrada de inversionistas privados a las actividades de exploración y extracción, se modificaron 3 artículos de la Constitución Políticas, se expidieron 9 leyes nuevas y se reformaron 12 ya existentes, completando así el primer paquete de instrumentos jurídicos que servirán para la regulación del nuevo sector energético. Para el caso de la fracturación hidráulica, se debe mencionar que hay otros instrumentos legales como reglamentos, disposiciones y lineamientos que complementan el marco jurídico aplicable para regular dicha actividad. La utilización de la fracturación hidráulica posee diversas actores y finalidades. Por un lado, el gobierno quiere obtener seguridad energética e hidrocarburos, las empresas, cuya intención es obtener ganancias, y el público. El problema con éste último elemento es que no tiene una intención, sino diferentes motivaciones, ideas y deseos asociados al fracking. Por eso, hay que diferenciar. En general, hay tres grupos diferentes, los recomendantes, los adversarios y los indiferentes. En el discurso público, los adversarios normalmente parecen lo más intenso, si bien no representan la mayoría1. En el presente trabajo se pone en contexto la importancia de conocer a los actores y sus motivaciones, así como sus creencias y valoraciones, de lo contrario se encontrará resistencia al cambio por parte por parte de algunos. Por lo anterior, se propone a los agentes políticos que comuniquen estratégicamente los aspectos favorables del fracking, es decir, aceptar la importancia que tiene el medio ambiente para los opositores y esclarecer el porqué la fracturación hidráulica no cambia por completo el medio ambiente y qué acciones se pueden llevar a cabo para limitar su impacto ecológico. Descripción del problema de política pública: 6 cuartillas -Externalidades (Alina) Análisis de la política pública (objetivos, diseño, instrumentación, resultados): 10 cuartillas -Contexto de la reforma energética Antes de la reforma constitucional en materia energética que tuvo lugar en 2013, el sector de hidrocarburos estaba operado exclusivamente por el Estado. En este sentido, el marco legal de ese entonces establecía que la Nación llevara a cabo, entre otras, las actividades de exploración y explotación del petróleo, las cuales fueron reservadas exclusivamente a Petróleos Mexicanos (Pemex), con lo cual se tenía un fundamento sólido para la operación de un monopolio legal. 1 Weimar y Vining, 2011, p.161-163. De tal manera Pemex operó a lo largo de la cadena de valor Sin duda alguna Pemex es la empresa más importante del país y la principal fuente de ingresos del sector público. Durante el periodo que va de 2006 a 2012, los impuestos, derechos y aprovechamientos petroleros pagados por la paraestatal supusieron, en promedio, 7.8% del PIB y 34.5% de los ingresos presupuestarios. En diciembre de 2012, el Ejecutivo Federal anunció la creación de un acuerdo político nacional entre su gobierno y los principales partidos políticos (PRI, PAN y PRD), cuyos acuerdos principales eran crear mecanismos de acuerdo político para responder a retos coyunturales. En el acuerdo 2.5 del Pacto por México se estipuló claramente el objetivo: “Realizar una reforma energética que sea motor de inversión y desarrollo. Se impulsará una reforma energética que convierta a ese sector en uno de los más poderosos motores del crecimiento económico a través de la atracción de inversión, el desarrollo tecnológico y la formación de cadenas de valor.” La reforma energética, anunciada desde pre-campaña por Enrique Peña Nieto, fue motivo de innumerables acuerdos y comentarios políticos. Desde el Pacto por México fue uno de los puntos torales de acuerdo. El mayor mérito de dicho acuerdo fue el reconocimiento, por parte de todos los actores involucrados, de la necesidad real e impostergable de realizar una reforma al sector. El Secretario de Energía, Pedro Joaquín Coldwell, presentó un diagnóstico del sector de hidrocarburos en agosto de 2013 con las cifras siguientes relacionadas con los hidrocarburos: La producción de petróleo disminuyó, en 2013 se produjeron 2.5 millones de barriles diarios, 900 mil barriles menos que en 2004. Aumentó la importación de gas y gasolina debido a los límites en la infraestructura y, en 2017, se importará más de la mitad de lo que se consume. El 20 de diciembre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Decreto de la reforma energética, en la cual se modificaron 3 artículos de la Constitución. Posteriormente, a fin de implementar lo anterior, el 11 de agosto de 2014 se publicaron en el DOF los diversos Decretos por los cuales se expidieron 9 leyes nuevas y se reformaron 12 leyes existentes, completando así el primer paquete de instrumentos jurídicos que servirán para la regulación del nuevo sector energético. Figura 1. Arquitectura institucional del sector de hidrocarburos en México Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto de la Reforma Energética2. Una de los objetivos de la reforma fue capitalizar el sector energético del país para detener y revertir la caída en la producción de hidrocarburos, permitiendo la participación de empresas públicas (empresas productivas del estado) y empresas privadas. De igual forma, se pretendía reducir la exposición del país a los riesgos financieros, geológicos y ambientales en las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos; por lo cual se implementó una nueva arquitectura institucional con órganos reguladores autónomos. Otros de los objetivos fue garantizar la seguridad energética, ésta puede definirse como la capacidad de una sociedad para desarrollar políticas que aseguren el abasto seguro de energéticos para la sociedad. Este concepto no debe ser confundido como sinónimo de 2 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía. http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5327463&fecha=20/12/2013 independencia energética; pues la seguridad energética implica interdependencia, hace que el suministro de energéticos esté garantizado, pero implica cooperación internacional. De una revisión a la literatura disponible, se encontró que para el año 2015, Pemex utilizó la técnica fracking en al menos 924 pozos, distribuidos de la forma siguiente: Coahuila Número de pozos 47 Nuevo León 182 Puebla 233 Tabasco 13 Tamaulipas 100 Veracruz 349 Estado Fuente: http://www.cartocritica.org.mx/2015/fracking-en-mexico/ Sin embargo, la población afectada por esta actividad no ha sido informada, ya que estos datos se obtuvieron sólo a partir de que se realizaron solicitudes de información a Pemex3. - Resultados En términos generales, la reforma energética atrajo inversión privada. La CNH reportó en junio de 2018 que hay una inversión aprobada por un total de 12,047 millones de dólares en los planes de exploración y desarrollo de contratos. Más del 90% de esta inversión aprobada se concentra en los estados de Campeche, Tabasco y Tamaulipas. Se han adjudicado 107 contratos y se han migrado tres asignaciones de Pemex a contratos petroleros4. Por otra parte, el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) reportó al cierre del primer trimestre de 2018 transferencias a la Tesorería de la Federación y a los Fondos de Estabilización Sectoriales por asignaciones y contratos de exploración y extracción de hidrocarburos, así como por comercialización de hidrocarburos, un total de 124,714.29 millones de pesos. Cuando el proyecto licitado es explorado, el gobierno obtiene un promedio de 75% de cada barril de petróleo extraído por la empresa. Cabe señalar que las probabilidades de éxito en 3 http://fundar.org.mx/mexico/pdf/ReforEneraRetroPerspec.pdf 4 https://www.gob.mx/cnh las actividades de exploración son sólo del 30% en promedio, y que, gracias al nuevo modelo, el Estado mexicano puede diversificar la toma de ese riesgo. De esta manera, el nuevo modelo energético permite empatar las necesidades de energía del país con las demandas de una economía cada vez más industrializada, la atracción de inversiones y el bienestar de las familias. La Agencia Internacional de Energía aseguró que, como consecuencia del nuevo modelo energético, México podría aumentar su producción de hidrocarburos hasta llegar a 3.4 millones de barriles diarios en 2040, lo que agregaría más de mil millones de dólares al PIB en ese lapso. La primera extracción de petróleo dentro del esquema del Nuevo Modelo iniciará el presente año, con potencial producción comercial a partir de 2022. Los hidrocarburos producidos y los beneficios económicos y sociales asociados ocurrirán durante el desarrollo de la próxima administración federal. Referirse a resultados de la reforma energética en términos específicos de fracking resulta complicado, toda vez que no hay indicios en la información disponible que se hayan incorporados nuevos pozos en donde se utilicen la técnica antes referida. En un principio la Sener y CNH presentaron el pasado 1 de marzo de 2018 la convocatoria para licitar la Ronda 3.3. Dicha ronda contiene recursos no convencionales, que incluyen 9 bloques en la Cuenca de Burgos, en el norte de Tamaulipas, y fue pospuesta hasta febrero de 2019. Cabe señalar que todavía no hay una cancelación formal por parte del gobierno entrante. En su momento las autoridades estimaron una inversión de 2,343 millones de dólares en caso de que se adjudiquen los nueve contratos de licencia con una duración de hasta 40 años en la Cuenca de Burgos. Esos nueve bloques abarcan una superficie de 2,704 km2en el estado de Tamaulipas, y cuentan con recursos prospectivos no convencionales por 1,161 millones de barriles de petróleo crudo equivalente, que representa tres veces más que todos los recursos asignados en 46 áreas terrestres de las rondas petroleras previas. Además, tienen 53,000 millones de barriles de petróleo crudo equivalente en recursos convencionales. La licitación para este tipo de recursos estaba programada desde la Ronda 1, en el año 2015, pero se retrasó hasta que los reguladores involucrados: la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), la Comisión Nacional del Agua (Conagua) y la Agencia de Seguridad Energética y Ambiental (ASEA), concluyeran la regulación económica y de protección al medio ambiente que se requiere y que no sólo aplicará a los operadores de los campos, sino a todos sus proveedores, explicó a los medios el titular de la ASEA Carlos de Regules. Se concluyeron las licitaciones de las Rondas Uno y Dos, así como la primera de la Ronda Tres, las cuales se efectuaron con criterios de competencia y transparencia, lo que asegura las mejores condiciones para el Estado. Además, se signaron dos contratos de exploración y extracción de hidrocarburos derivados de la migración de asignaciones relacionadas con contratos integrales de exploración y producción, así como contratos de obra pública financiada. Propuestas de adecuación: (objetivos, diseño, implementación): 8 cuartillas - Diseño La explotación de los recursos no convencionales implica retos a nivel regulatorio, de licencia social y de estructura institucional que aseguren licitaciones atractivas, diseño y seguimiento de contratos eficientes, así como la obtención expedita de permisos para la operación. En 2014 la SENER creó un grupo estratégico con la finalidad de diseñar y elaborar las bases técnicas de los lineamientos para yacimientos no convencionales, basados en la maximización del valor, el abasto energético, la certidumbre económica y legal de los operadores, así como el fomento de la competitividad del mercado energético del país. En este grupo, coordinado por la CNH, con la participación de Sener, Semarnat, Pemex, IMP, Conagua, SGM y el Centro Mario Molina se acordó que la regulación deberá permitir un desarrollo técnico-económico que genere tecnología, infraestructura y procesos óptimos privilegiando la seguridad, la salud y el medio ambiente evolucionando en el tiempo en un proceso de mejora continua. Se pactó adoptar las lecciones aprendidas en otros países, interactuando efectivamente con los reguladores, la industria, las áreas académicas, de investigación y desarrollo tecnológico. En un inició la CNH, con apoyo de expertos de Pemex Exploración y Producción (PEP) y Sener, elaboró los lineamientos que regulan la integridad del pozo, la localización del sitio a perforar, el fracking, el manejo de los fluidos de retorno y la localización para la destrucción controlada de gas. Debido a la entrada en vigor de la Ley de la Agencia de Seguridad y Medio Ambiente, la CNH le transfiere a la ASEA todos los artículos correspondientes que normaban el tema. Por otra parte, CONAGUA desarrolló el anteproyecto de Lineamientos para la Protección y Conservación de las Aguas Nacionales en Actividades Industriales de Exploración y Extracción de Hidrocarburos en Yacimientos No Convencionales, mimos que fue publicado en el DOF el 30 de agosto de 20185, para garantizar su administración (abastecimiento, tratamiento y almacenamiento) y la protección de los acuíferos subterráneos durante la perforación y estimulación a través de la multicitada técnica. Asimismo, en la CNH identificaron6 dos factores claves para evitar la contaminación de acuíferos, una buena regulación sobre la construcción e integridad de los pozos y el estudio geológico que permita identificar fallas geológicas de alta conductividad y alcance. En materia ambiental, la regulación debe prevenir afectaciones al medio ambiente, particularmente las relacionadas con el uso, manejo y disposición del agua y, desde el inicio de operaciones, es necesario realizar estudios de monitoreo ambiental y establecer la línea base que permita evaluar el impacto de las actividades petroleras. -Estructura legal del Fracking -¿Cómo se vende esa política?, Imagen pública -el impacto social del fracking, afecta a las regiones 5 6 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5495543&fecha=30/08/2017 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/236525/Gaceta_010_web.pdf Análisis costo/efectividad: Todo proceso industrial implica riesgos y consecuencias; y al hablar del fracking en México pareciera que es una tecnología novedosa, pero como se mencionó en los primeros apartados de este trabajo, hay al menos 962 pozos que utilizan dicha tecnología. Sin embargo, de la información revisada no están disponibles datos específicos sobre la producción de dichos pozos, ni del número ni tipo de accidentes. De acuerdo con datos reportados por distintos comisionados de la CNH en medios de información, el potencial de reservas y recursos prospectivos de nuestro país actual asciende a 138 mil 300 millones de petróleo crudo equivalente, donde 60 mil 200 millones de barriles de petróleo crudo equivalente son no convencionales, es decir el 43.5%7. El auge que ha experimentado el sector de hidrocarburos en el país vecino del norte comenzó a mediados de la década pasada y continúa floreciendo, por ejemplo, a finales del 2017 las reservas probadas de crudo se incrementaron 19.5% respecto al año anterior, situándose en 39.2 mil millones de barriles, su nivel más alto de 1970. Por el lado del gas natural, las reservas probadas de gas natural aumentaron 36.1% el año pasado colocándose en 388.8 billones de pies cúbicos8. esta producción adicional llevó al país vecino reducir sus importaciones. Adicionalmente, se estima que se han invertido 194,000 millones de dólares en nuevas plantas petroquímicas, debido a la disponibilidad de gas9. No se puede negar que el fracking tiene externalidades negativas contra el medio ambiente, pero hay expertos que consideran que se debe regular dichas actividades para tener un control sobre esto y reducir dicha contaminación. En este sentido, Héctor Moreira, comisionado de la CNH, publicó un artículo10 en el que enumeran algunos mitos sobre el fracking: a) En el norte de México (donde se encuentran los recursos susceptibles a ser extraídos mediante el fracking) la mayoría de los acuíferos subterráneos no son aptos para consumo humano pues exceden la cantidad de sal permitida, por lo que se prevé que el agua utilizada para la extracción de hidrocarburos provenga de tales pozos de agua salada, ya que las empresas evitarán aumentar costos de transporte. 7 http://www.elfinanciero.com.mx/economia/sin-fracking-mexico-dejaria-de-aprovechar-casi-el-50-porciento-de-sus-reservas-cnh 8 https://www.eia.gov/naturalgas/crudeoilreserves/ 9 https://expansion.mx/empresas/2018/05/15/el-fracking-se-acerca-a-mexico 10 http://ombudsmanenergia.org.mx/assets/revistaoem52.pdf b) Los procesos para la extracción ocurren en capas muy profundas de la tierra (2,000 metros bajo tierra) mientras que los mantos acuíferos de agua para consumo humano se encuentran las capas superficiales (500 metros), por lo que la contaminación por el proceso de fracking es muy poco probable. c) Respecto a la sismicidad, en el periodo de 2005 a 2016 en EUA hubo 130 sismos ocasionados por el hombre, la fracturación hidráulica ocasionó el 26 de estos, o sea el 21%, aunque pudieran parecer muchos, la minería fue la principal causa de sismos ocasionados por el hombre con 35% del total. Respecto a la cantidad de agua utilizada en este proceso industrial, se pone el ejemplo del campo Marcellus en Pennsylvania en donde el fracking aquí utiliza el 0.1% del consumo total de agua, comparado con otras actividades. Actividad Consumo de agua al día (litros)11 Pozo de shale gas 7,820 Campo de golf 800,000 Familia de 4 integrantes 1,520 Un pozo en EUA requiere de 11,000 a 30,000 m3 durante su vida útil. En contraste con lo anterior, la EPA12 encontró evidencia científica de que las actividades relacionadas con la fracturación hidráulico pueden afectar los recursos de agua potable en ciertas circunstancias. El informe identifica ciertas condiciones bajo las cuales los impactos pueden ser más frecuentes o graves: - Extracciones de agua en épocas o áreas de poca disponibilidad de agua, particularmente en áreas con recursos de agua subterránea limitados; - Derrames durante el manejo de fluidos y productos químicos que llegan a los recursos de aguas subterráneas; - Inyección de fluidos en pozos con una integridad mecánica inadecuada o directamente en los recursos de agua subterránea; - 11 Descarga de aguas residuales en aguas superficiales; y La producción de un kilo de arroz, por ejemplo, requiere alrededor de 1,500 litros de agua, mientras que un kilo de carne de res requiere unos 15 mil litros. 12 https://cfpub.epa.gov/ncea/hfstudy/recordisplay.cfm?deid=332990 - Almacenamiento de aguas residuales en pozos sin revestimiento que contaminan los recursos de agua subterránea. Se dice mucho sobre los aspectos negativos de la fracturación hidráulica, pero bajo una supervisión adecuada por las autoridades, especialmente las ambientales, es una muy buena opción para detonar la producción de hidrocarburos, en especial de gas natural. Consideraciones finales: 3 cuartillas No usar la fracturación hidráulica para extraer petróleo y gas, como señaló el presidente actual en la toma de posesión, implicaría renunciar al 43.5% por ciento de las reservas que tiene el país, y con ello aumentar la dependencia de las importaciones de hidrocarburos. Es un hecho que la producción de hidrocarburos en México está en declive y la administración entrante ya anunció un aumento considerable para el presupuesto de Pemex, así como la construcción de una nueva refinería y la reconfiguración de las existentes. Sin embargo, sus objetivos encaminados a alcanzar la seguridad energética parecen no estar alineados con las acciones para conseguirla, toda vez que se necesita de técnicas como el fracking para acceder a las reservas. Una correcta supervisión de las medidas ambientales, acompañada de una campaña de información sobre beneficios y riesgos de la actividad daría certidumbre a las poblaciones donde se encuentran los campos no convencionales.
