Franklin Maiguashca Guevara
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Junio 2018
9. TENER CASA NO ES RIQUEZA, NO TENERLA
SI ES POBREZA
Así como el fútbol es mucho más que un deporte, así la construcción es mucho más que
un sector de la producción. En sus espacios caben: la creatividad artística de los
arquitectos, las iniciativas prácticas de una variedad de ingenieros, el esmero de los
maestros de obra, las destrezas de los obreros, la oportunidad de entrega de los
proveedores de materiales, el acceso al crédito, las preferencias de los usuarios y de los
compradores, las exigencias de las leyes y de las ordenanzas municipales, los
presupuestos de las obras públicas y privadas, el anhelo de techo para los hogares. Como
lo pone la sabiduría popular con elocuente sencillez: “Tener una casita no es mucha
riqueza; no tenerla si es mucha pobreza.” Por todas estas razones, al Capítulo 9 se lo sitúa
después de haber cubierto los temas pragmáticos de los asuntos financieros, pero antes de
llegar a las vivencias del sector social.
El capítulo consta de cinco secciones. En la primera, a manera de presentación del sector,
se hace una síntesis de sus características distintivas y del papel que este juega en el
desarrollo de las naciones. En la segunda se propone un marco estratégico que sigue la
lógica general ya utilizada en el caso de la industria manufacturera: empezar por averiguar
cuáles son las realidades y las posibilidades del mercado interno tanto por el lado del
sector privado como del sector público; cotejar estos conocimientos con las capacidades
actuales y potenciales de la base productiva y, con estos respaldos, formular estrategias
generales de acción a ser llevadas a cabo con la estrecha colaboración de los funcionarios
públicos y de los empresarios privados.
En la tercera sección se presenta una visión panorámica de la trayectoria del PIB de la
construcción y de las actividades inmobiliarias entre 1965 y 2017 o sea a lo largo de
episodios ya conocidos de la economía ecuatoriana: una primera bonanza petrolera, dos
décadas perdidas, un segundo auge del crudo y un epílogo que marca el fin de la era del
hidrocarburo en el Ecuador. Se trabaja con datos provenientes de la última actualización
de las cuentas nacionales hecha por el Banco Central a fines de la década pasada que tiene
361
la ventaja de proporcionar cifras consistentes y confiables para los 52 años en
consideración, pero que también tiene la desventaja de que, a partir de 2007, a las
actividades inmobiliarias las subsume en una categoría denominada “otros servicios”
restando así la posibilidad de completar el tratamiento independiente de estas.
En la cuarta sección se cubren los mejores y los peores años que ha vivido la construcción.
Las buenas nuevas le llegaron al sector en dos entregas: la primera que tuvo lugar entre
los años de 2000 y 2006 y cuyo protagonista fue el sector privado y, la segunda, que se
vivió de 2007 a 2014 y cuyo primer actor fue el sector oficial. En el caso de la primera se
argumenta que, si bien las obras públicas en infraestructura fueron las que mantuvieron
activa la presencia de la construcción en la debacle que sufrió la economía del país a fines
del siglo pasado, fue el frente inmobiliario, con el apoyo del sector privado, el que tomó
la posta para avanzar a prosperidades no esperadas. Se argumenta también que, en el caso
de la segunda, fue el tema de los déficits cuantitativos y cualitativos de la vivienda el que
marcó la pauta para la decidida intervención del sector público en el campo inmobiliario
tanto con política oficiales como con financiación por parte del Banco del Instituto
Ecuatoriano del Seguro Social. Los peores años, como ya es ampliamente conocido,
acaban de llegar con la caída de los precios del crudo.
En 1972, en Colombia, el presidente Misael Pastrana Borrero puso en marcha una
estrategia de desarrollo en la cual la construcción de vivienda urbana financiada por
medio de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) fue su componente clave.
Por un período de veintisiete años, Colombia vivió con dos regímenes monetarios: el de
su moneda tradicional y el de la UPAC que era dinero que, a través de correcciones
continuas, se mantuvo sin deterioros mayores en su valor ante las alzas de precios
generados por los procesos inflacionarios que le tocó vivir al país durante esos años. Y
fue precisamente en ese período que el sistema UPAC transformó en forma profunda no
solo el funcionamiento del sector inmobiliario, sino el de la economía como un todo en
magnitudes nunca vistas hasta la fecha. En la sección quinta, en forma muy sucinta, se
cuenta esa historia desde su principio hasta su fin en 1999. La intención es recabar
aprendizajes tanto por el lado de las experiencias exitosas como por el de las dolorosas
para ver cuántos y cuáles de ellos nos pueden ser de utilidad para tratar de encontrar
oportunidades en los problemas en los cuales estamos inmersos. Como dice el Eclesiastés
hay un tiempo para todo.
9.1 Construcción y desarrollo
Son varias las características distintivas que comparten tanto la construcción como la
industria manufacturera. De igual manera, son varios los aportes al desarrollo en los que
coinciden estos dos sectores. En esta sección se hace una síntesis de estas dos líneas de
semejanzas, al tiempo que, para cada una de ellas se deja constancia de aquellas
manifestaciones que son solo de la construcción.
362
Características distintivas del sector
Entre las características distintivas que les son comunes tanto a la industria como a la
construcción se destacan las siguientes:
-
A diferencia de los procesos productivos que en la agricultura son
fundamentalmente biológicos, al igual que en la industria, los procesos
productivos en la construcción son fundamentalmente tecnológicos. En todos
ellos prima no solo los avances del saber sino también del saber hacer que, en
combinaciones que no cesan de sorprender, hacen que espacios vacíos se
conviertan en presencias físicas de diversa índole en la forma de edificaciones,
puentes, carreteras, centros comerciales, etc. etc.
-
El tamaño de las unidas productivas es tan variado como en la industria
manufacturera. En el sector existen desde empresas de alcance multinacional con
facilidades productivas de lo más modernas hasta micro esfuerzos de
autoconstrucción con un mínimo de herramientas de trabajo que apenas dan como
para poder trabajar en sitios muy restringidos.
-
Tal como la industria, la construcción ha caminado y camina muy de la mano con
la urbanización. Es más, la construcción la que literalmente ha hecho a las urbes.
Y es sabido que estos conglomerados dependen de la construcción para todo lo
que tiene que ver con infraestructura física, por ejemplo, así como el sector, a su
vez, depende para su funcionamiento cotidiano de los mercados, de los
proveedores, de los servicios públicos, de las fuentes de financiación y de las
instituciones sociales y legales que solo se encuentran en las ciudades.
Entre las características que se consideran como muy propias de la construcción
sobresalen las siguientes:
-
Prácticamente todos los bienes que se producen en el sector son de naturaleza
durable, y a veces hasta casi indestructible, lo cual hace que el manejo de los
inventarios de los mismos sea por demás difícil y complejo. En el caso de excesos
de oferta, por ejemplo, la única manera de manejarlos es dejar que ojalá con el
tiempo estos excedentes puedan encontrar compradores o utilizaciones que les
den alguna vigencia. Esta es una de las razones por las cuales, crisis económicas
como las del Japón en los ochenta y muy recientemente en los países del mundo
desarrollados se desataron con drásticas caídas en el sector inmobiliario.
-
A nivel de los productores comerciales, es frecuente encontrar barreras de entrada
financieras, tecnológicas y legales que propician no solo el predominio de los
363
oligopolios, sino, también, su prevalencia a través del tiempo. Cierto es que
cuando los miembros de estos oligopolios compiten entre ellos, por lo general,
son los clientes los que ganan, pero también es cierto que cuando estos
productores deciden comportarse, explícita o implícitamente, como monopolios
colectivos es la comunidad en general la que paga los platos rotos, a menos que
haya una institucionalidad legal que haga respetar los derechos del público.
Desafortunadamente, con demasiada frecuencia, esta brilla por su ausencia.
364
-
Los mercados para los productos inmobiliarios son muy segmentados social y
económicamente. La ventaja de esta característica es que es muy común encontrar
que estratos de bajas posibilidades financieras, por lo general cuentan con apoyos
gubernamentales que les permite ser participantes activos en la compra y venta de
estos productos, acciones que les sería imposible cumplir si tuvieran que depender
tan solo de sus recursos económicos. La desventaja inevitable es que el buen
funcionamiento de estos programas depende no solo de la disponibilidad y
oportunidad de los recursos financieros y humanos que se asignen a la ejecución
de estos programas sino también de la capacidad y honestidad de dichos
funcionarios públicos. En ambos casos, las evidencias practicas van más en las
direcciones desfavorables que en la de las favorables.
-
El sector depende en grado sumo de la financiación a largo plazo. La experiencia
que acabamos de vivir en los últimos diecisiete años confirma con creces esta
regla. Uno de los efectos claramente positivos de la dolarización fue que tanto
prestamistas como prestatarios encontraron que con una moneda sólida y estable
podían asumir compromisos importantes a plazos nunca antes conocidos.
Agréguese a esto la abundancia de dólares con la que se ha contado durante todo
este período y sin mayor dificultad podemos encontrar los factores cruciales que
han impulsado el auge del sector. Lamentablemente, al cierre de estos años, si
bien el dólar sigue con nosotros, los flujos netos son cada vez menores y el sector
ya siente sus efectos debilitantes.
-
El sector también tiene una dependencia importante en la obra pública de los
gobiernos. Sobra decir que, en estas circunstancias, cuando las partes cumplen
con sus compromisos, las cosas pueden ir de lo mejor pero no es raro que los
incumplimientos por parte del gobierno sean siempre una amenaza para el buen
funcionamiento de estas relaciones contractuales. Esto no quiere decir que el
sector privado no sea proclive a estas fallas. El peor de los mundos se da cuando
estas deficiencias se juntan.
-
Los proveedores ejercen un gran poder de contratación especialmente en la
realización de proyectos de gran envergadura. En estos casos cualquier falla en la
oportunidad de entrega de lo que se haya pactado suele traer interrupciones en los
cronogramas de ejecución que pueden ser muy costosos tanto por el lado del
avance oportuno de las obras como por las multas y penalidades que por lo general
recaen sobre los contratistas por demoras más allá de las previstas en los contratos
de turno.
Papel de la construcción en el desarrollo
A nivel mundial, quizás el más importante es el de la generación de empleo para toda
clase de recursos humanos, y en forma muy especial, para la mano de obra no calificada.
Ha sido y sigue siendo la proverbial vía de incorporación al sistema económico moderno
de la gente que del campo emigra a la ciudad. Analíticamente se conoce ya que el proceso
no implica simplemente un cambio de localización geográfica, sino, lo que es más
importante, trae consigo una transformación cultural que habilita a los recién llegados a
vivir y sobrevivir en el mundo en el que les tocará ganarse el pan hasta el fin de sus días.
En este orden de ideas es muy afortunado el hecho de que las empresas del sector han
sido y siguen siendo escuelas de gran efectividad en la puesta en marcha de rutas de
preparación de emprendedores, de gerentes, de personal administrativo, de maestros de
obra y de trabajadores.
Además de proporcionar empleo, el sector también se distingue por ser proveedor de
viviendas de todo tipo. Las cifras dicen que, por lo general, tanto los esfuerzos públicos
como los privados no alcanzan a cubrir las necesidades de la población tanto en el número
como en la calidad de las habitaciones. Los déficits cuantitativos y cualitativos están
siempre presentes, pero se sabe hoy en día que llenar estas brechas no es solo un esfuerzo
de sumas y de restas sino, muy particularmente, el de proporcionar los espacios adecuados
para que los avances educacionales que se hacen en las aulas no se deterioren o
desaparezcan por la precariedad de las circunstancias en la que viven los alumnos. Es por
esto que las condiciones de higiene, salubridad, bienestar físico y recreación que deben
existir en las viviendas hacen parte del entendimiento de lo que hoy significa vivir bien.
Un tercer aporte fundamental consiste en la construcción de la infraestructura física sin
la cual la gente de un país simplemente no podría vivir. Estamos hablando de calles,
andenes, parques, alcantarillado, alumbrado público, carreteras, puentes, puertos,
aeropuertos, caminos vecinales, edificios públicos, construcciones escolares, etc. etc. Es
este, una vez más, un ámbito en el cual, cuando la colaboración entre el sector público y
el sector privado es llevada a cabo en forma inteligente, pragmática y oportuna
sistemáticamente se obtienen magníficos resultados. Las realizaciones logradas con
nuestras tradicionales mingas son ejemplos fehacientes de lo que somos capaces cuando
se trata de resolver necesidades sentidas de nuestras comunidades. Lamentablemente,
parece ser que en algún recoveco de nuestro tránsito hacia la modernidad perdimos estas
buenas costumbres.
Una cuarta función clave que la construcción cumple en los procesos de desarrollo es el
de ser un núcleo desde el cual irradian un sin número de interconexiones con una amplia
variedad de proveedores y de consumidores de materias primas y de bienes y servicios
intermedios. Como lo pone María de la Paz Vela con una claridad difícil de superar:1
1
María de la Paz Vela, “Auge inmobiliario sin precedentes,” GESTIÓN, marzo 2012, No. 213, p. 15
365
“Está muy relacionada con otras actividades a las que imprime dinamismo como
la producción de cemento, la industria maderera, el transporte, la minería
metálica y no metálica y los servicios técnicos. Además, atrae importaciones de
productos de hierro y acero, refractarios y de arcilla…demanda servicios de
preparación de terrenos, profesionales de obras civiles, instalaciones, acabados,
intermediación financiera y crédito, publicidad, comercio y ventas por lo que
activa una cadena de actividades productivas que lo vuelve un verdadero motor
de la economía.”
En un quinto puesto aparece la capacidad del sector para salvaguardar ahorros. En el
caso ecuatoriano, la crisis financiera de 1999 marcó un éxodo masivo de los excedentes
financieros que todavía quedaban del sector bancario al sector de la construcción. Se verá
más adelante como este movimiento de capitales tuvo un poderoso efecto en la
recuperación de este último. Por el momento lo que se subraya es que, a nivel mundial,
el único patrimonio que por lo general alcanzan a construir a lo largo de sus vidas las
familias comunes y corrientes, incluyendo las de estratos por encima del medio, es el de
su casa de habitación que es donde van a reposar todos sus esfuerzos de ahorro. Todo
parece indicar que esta fue una de las principales razones por las cuales la población
reaccionó con tanta vehemencia ante los impuestos que el gobierno pasado creó sobre
las herencias. Nótese que no estamos hablando de familias en las que el patrimonio
acumulado a través de los años está debidamente diversificado y que, por tanto, el valor
de la casa no solo que no es el único componente de esos activos, sino que su peso en el
total de los mismos no es igual al de los casos de las familias del común. Aun así, es claro
que en el Ecuador difícilmente se pueden encontrar situaciones de patrimonios
descomunales donde los impuestos a las herencias si tengan su razón de ser.
Por último, es muy conocido que, especialmente en los países exportadores de productos
primarios como el Ecuador, es muy común, que la actividad de la construcción se mueva
sistemáticamente en la misma dirección de las alzas y de las disminuciones de los ingresos
generados por las exportaciones emblemáticas. Como se dice en estos días, su
comportamiento ha sido y es claramente procíclico o sea que se convierten en fuerzas
amplificadoras de la magnitud e intensidad tanto de los auges como de las caídas de
nuestras principales ventas en el extranjero. Las cifras que más adelante se analiza
respaldan ampliamente esta conclusión. Específicamente se encontró que, en el período
que va de 1972 hasta 2017, en valores corrientes, el coeficiente de correlación entre el
PIB de la construcción y el valor de las exportaciones totales llegó a un muy significativo
0,9375.
9.2 Marco estratégico para el desarrollo del sector
El marco estratégico que aquí se propone se basa en los lineamientos generales ya
utilizados en el caso de la industria manufacturera. Se construye a lo largo de una lógica
366
similar: empezar por averiguar cuáles son las realidades y las perspectivas del mercado
interno tanto por el lado del sector privado como por el lado del sector público; cotejar
esos aprendizajes con las capacidades y potencialidades de la base productiva del sector
de la construcción y, con base en este análisis, formular estrategias a seguir a corto,
mediano y largo plazo con amplia colaboración entre los funcionarios públicos y los
empresarios privados. El Gráfico 9.1 sintetiza la interrelación de estos planteamientos.
Gráfico 9.1 Marco estratégico para el desarrollo del sector
El mercado interno: sector privado y sector público
Indudablemente que recurrir al mercado internacional es una forma muy expedita de
ampliar los espacios de intercambio para los países pequeños. Desafortunadamente, para
prácticamente la totalidad de los bienes y servicios que genera la construcción esta opción
es simplemente inexistente. Afortunadamente, y a diferencia de lo que ocurre con la
agricultura y la industria, en el caso del sector que nos ocupa, a más de los mercados que
funcionan por el lado de los compradores privados hay también una demanda actual y
potencial muy importante por el lado del gobierno.
Por el lado del sector privado, hay por lo menos tres formas con las que se puede potenciar
la participación del mercado doméstico: una, haciendo, que por medio de prácticas
innovadoras, los pobres que habitan en la “base de la pirámide demográfica” se
constituyan en clientes activos en esos estratos; dos, ofreciendo productos de calidad para
consumidores personales y empresariales de estratos medios y altos, sea a través de la
aplicación de patrones y modalidades autóctonas o sea a través de la aplicación de
iniciativas traídas del extranjero y tres, estructurando una trama y urdimbre, cada vez
más intensa, de compras y ventas de productos intermedios nacionales con el enjambre
de actividades productivas con las cuales el sector de la construcción tiene toda clase de
interrelaciones cotidianas. Ante este panorama, no cabe la menor duda que, a pesar de los
367
avances qué si se han logrado en estas tres direcciones, es mucho lo que falta por hacer
para aprovechar a pleno estas posibilidades.
Para el sector público, las oportunidades y las amenazas están por el lado de la vivienda
social y de las obras públicas. Las oportunidades se presentan sistemáticamente por
cuanto, por lo general, estas dos líneas de trabajo casi siempre hacen parte de los
programas de todos los gobiernos de turno. Las amenazas aparecen por una variedad de
frentes entre los que se destacan las complicaciones, a veces bizantinas, de los trámites
burocráticos no solo para poder iniciar trabajos sino también para poder contar con los
recursos financieros que permitan a los contratistas continuar con ellos y, a su término,
recibir el pago de sus honorarios. Otras amenazas mayores son: la casi inevitable
politización de estos compromisos con el estado, el cambio de políticas y de prioridades
cuando hay cambio de gobiernos y los aprietos fiscales que son pan de cada día en el
sector gubernamental. Dicho lo anterior, no deja de llamar la atención que proyectos de
vivienda social y de obras públicas no dejan de llegar a términos provechosos en forma
continua.
La Base Productiva
Como se observa en el Gráfico 9.1, el meollo de la base productiva está conformada por
tres grandes conjuntos de actores: las empresas constructoras como tales, en todos los
tamaños y en todas las estructuras organizacionales con las que ellas funcionan; las
empresas que actúan en toda la gama de actividades complementarias y las empresas,
públicas y privadas, que proveen los servicios financieros sin los cuales el sector
simplemente no puede sobrevivir. Como ya se comentó en el capítulo dedicado a la
industria manufacturera, el instrumento que permite adentrarse en la identificación y
análisis de las fortalezas y debilidades de todas estas organizaciones es la cadena de valor
que, como ayuda de memoria, se la vuelve a presentar en el Gráfico 9.2.
Gráfico 9.2 La Cadena de Valor
368
Se hace acuerdo que en esta cadena hay dos conjuntos de actividades: las primarias que
se leen en el eje horizontal y las de apoyo que se leen en el eje vertical. Las actividades
primarias hacen referencia directa a la secuencia de acciones que conforman los procesos
productivos de las empresas de turno empezando por la compra y administración de
materiales y demás insumos (logística de entrada), destinados a los procesos de
producción propiamente dichos (operaciones), seguido por el almacenamiento de
productos terminados (logística de salidas) que, de este modo, quedan listos para ser
vendidos (marketing y ventas) y son la razón de ser de los seguimientos a efectuar una
vez entregados los productos (servicios de posventa). El principio cardinal de toda esta
secuencia es que las mejoras continuas en los procesos productivos se dan en la medida
en que, en cada uno de los pasos delineados, la incorporación de valor sea cada vez más
cierta.
Las actividades de apoyo son las que se llevan a cabo en el ámbito administrativo de las
organizaciones. Como se ve en el gráfico comprenden la gestión de los recursos humanos;
el desarrollo de tecnologías; la dotación y el mantenimiento de las infraestructuras físicas,
financieras y sociales y, por último, los aprovisionamientos de todos los materiales
necesarios para el buen funcionamiento cotidiano de toda la organización. La función
principal de este conjunto de actividades es lograr que, a través de una adecuada
interacción con las del proceso productivo, las empresas generen ventaja competitiva
entendida esta como el mayor valor de un producto percibido por el cliente.
Al pasar del nivel de las organizaciones individuales al nivel de las industrias, o sea a los
agregados que las empresas conforman cuando se dedican a la manufactura de un mismo
producto o a la prestación de un mismo servicio, la herramienta que comúnmente se
utiliza para su análisis es la que aparece en el Gráfico 9.3 y que ya lo vimos en el capítulo
5. Se recuerda que se la conoce como el Modelo de las Cinco Fuerzas cuyo mensaje
central es que para entender a cabalidad lo que significa la dinamia de la competencia es
necesario ir más allá de la “intensidad de la rivalidad” entre las empresas, que aparece en
el centro del gráfico y prestar concentrada atención al posible ingreso de nuevos
competidores, a la posible introducción de nuevos sustitutos (eje vertical), al poder de los
proveedores y al poder de los compradores (eje horizontal).
Son estos cinco factores los que determinan la rentabilidad de una industria por cuanto
influyen en los precios, en los costos y en las inversiones que deben realizar las empresas
para mantenerse vigentes. Por ejemplo, la amenaza de entrada de participantes nuevos
pone límites a los precios y moldea el tipo de inversiones que se deben hacer para disuadir
a potenciales competidores. La amenaza de los sustitutos, al igual que la fuerza de los
compradores, exige cautela tanto en los costos, como en los precios y en las inversiones.
El poder de negociación de los proveedores afecta directamente los precios a pagar por
los materiales y demás insumos. La intensidad de la rivalidad entre las empresas
existentes afecta tanto a los precios como a los costos de competir en áreas como el
tamaño de las instalaciones, el desarrollo de nuevos productos, la intensidad de la
publicidad y la conformación de las fuerzas de ventas.2
2
M. E. Porter, op.cit, México: Compañía Editorial Continental, 2003, p. 5.
369
Gráfico 9.3 Modelo de las cinco fuerzas
Las Estrategias Generales
Como se ve en el Gráfico 9.1 una primera estrategia general, muy prometedora para
impulsar los avances futuros del sector, es la deliberada y sistemática estructuración de
“clústeres” o “cadenas productivas.” De las varias formas de definir este concepto,
nuestra preferencia va por la que dice que estos son conglomerados de empresas
sectorialmente especializados y geográficamente co- localizadas, con interconexiones en
una variedad de direcciones, con comportamientos basados en códigos explícitos e
implícitos y con el apoyo institucional de los sectores público y privado.3
Para dar vida a esta definición se apela al caso de Cerámicas Graiman cuyo mapa de
actores participantes en la cadena de valor aparece en el Gráfico 9.4. Este proyecto se
llevó a cabo a mediados de los 2000, con el apoyo del programa de Red Productiva
auspiciado por la AID y con la participación conjunta de los distribuidores y de los
instaladores. 4 El objetivo principal del mismo fue “mejorar el desempeño y
competitividad de los segmentos de comercialización y posventa de la cadena de
cerámica, mediante la generación de capacidades y la certificación de vendedores e
instaladores (albañiles) de cerámica, y el desarrollo empresarial de las ferreterías.” En el
caso de estas últimas, el propósito específico fue estructurar un sistema articulado con
Graiman para que pudieran manejar sus inventarios en forma racional, para que estuvieran
en capacidad de hacer pedidos de material en forma oportuna y para que tuvieran la
posibilidad de despachar en forma oportuna las cantidades requeridas por los clientes.
En el caso de los albañiles las metas concretas fueron asegurar la calidad de la instalación
de la cerámica y apuntalar los mecanismos de organización y de retroalimentación.
3
4
www.sica.gov.ec
USAID, Ecuador, “Capacitación y certificación para un mejor servicio al cliente,” Quito: Red Productiva, sin fecha
370
El proyecto que se denominó Certificación, Formación y Preparación de Instaladores,
se desarrolló en ocho ciudades del Ecuador: Quito, Cuenca, Ambato, Riobamba, Loja,
Ibarra, Macas y Gualaceo. Participaron 22 distribuidores, 60 vendedores de estos
distribuidores y 327 instaladores de los cuales 27 obtuvieron la Certificación. Como
resultados importantes de este empeño se pueden destacar los siguientes: los instaladores
se convirtieron en componentes integrales de la cadena de la producción, de la
comercialización, de la venta y de los servicios posventa de la cerámica; cada actor de la
cadena aprendió a estar en permanente comunicación con los demás actores sean estos la
empresa ancla, los distribuidores, los minoristas, los vendedores e instaladores; se logró
optimizar procesos, mejorar la información, generar trabajo y, de este modo, asegurar el
funcionamiento de la cadena.
Gráfico 9.4 Graiman. Mapa de los actores de la cadena de valor
Fuente: Basado en USAID – Ecuador, Innovación Productiva en el Ecuador, 1976
En términos más amplios, y según estudios de la Organización de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial (ONUDI), un inventario rápido de aportes que los clústeres
pueden hacer al desarrollo de una industria sería como sigue: facilitan el aprovechamiento
de “desbordes” de información sobre nuevas tecnologías tanto en al ámbito productivo
como en el administrativo; propician aprendizajes de los errores y de los aciertos de las
empresas al interior del clúster obligándolas, de este modo, a innovar continuamente para
mantener su competitividad; propician los eslabonamientos de compras y de ventas de
productos intermedios ; estimulan la acción conjunta de las empresas miembros en
investigación, publicidad, cabildeos, etc.; contribuyen al desarrollo de mano de obra
capacitada en las actividades al interior del conglomerado; en general, la productividad
de las empresas aumenta cuando estas hacen parte de un clúster en las condiciones
anotadas.5
5
UNIDO, Industrial Development Report, 2009, p. 28
371
Una segunda estrategia general es la que tiene que ver con la colaboración inteligente y
pragmática entre los sectores público y privado. Al respecto, es pertinente repetir una
cita de Dani Rodrik, autoridad mundial en temas de desarrollo económico, que dice: 6
“Pocas son las personas que siguen pensando en serio que la planificación
estatal y la inversión pública pueden actuar como fuerzas impulsadoras del
desarrollo económico. Inclusive economistas de izquierda participan ya de un
saludable respeto por el poder de las fuerzas del mercado y de la iniciativa
privada. Simultáneamente hay un reconocimiento cada vez mayor que las
sociedades en desarrollo necesitan incorporar a la iniciativa privada a un
entramado de acciones públicas que estimule reestructuraciones,
diversificaciones y dinámicas tecnológica más allá de lo que las fuerzas del
mercado podrían generar por sí mismas.”
Con la Revolución Ciudadana, el Ecuador se apartó de esta saludable tendencia. Con el
nuevo régimen hay síntomas de que el país trata de reincorporarse a ella.
Es posible que el Ecuador de hoy sea una excepción a esta favorable tendencia pero,
afortunadamente, existe un caso de la vida real, como es el de la UPAC y la construcción
en Colombia, que ilustra en forma fehaciente lo que se puede hacer y conseguir cuando
los poderes públicos y privado hacen las cosas bien. Examinemos este caso al final de
este capítulo.
9.3 PIB de la Construcción y de las Actividades Inmobiliarias
De acuerdo con los patrones establecidos por las Naciones Unidas en la Clasificación
Industrial Internacional Uniforme (CIIU), la nomenclatura con la que el Banco Central
trabaja identifica a las dos actividades que entran a consideración como “trabajos de
construcción” y “servicios inmobiliarios”. En esta sección se echa un vistazo
longitudinal al comportamiento del PIB de cada una estas ramas productivas en el período
de 1965 a 2017. Desafortunadamente, en lo que a la rama inmobiliario corresponde, a
partir del 2007 el Banco dejó de considerarla como una línea independiente y la subsumió
en la categoría de “otros servicios”, de modo que la cobertura de este frente es
necesariamente incompleta.
6
D. Rodrik, “Industrial Policy for the Twenty-Frist Century,” Harvard University, September 2004, p. 1
372
El PIB de la Construcción, 1965-2017
Según el Banco Central, el sector de la construcción incluye las siguientes actividades
productivas: trabajos de preparación del terreno; construcción de edificios residenciales;
construcción de edificios no residenciales, construcciones de obras de ingeniería civil y
servicios de instalación, acabado y finalización de edificios.7 Sobre este sector, el Gráfico
9.5 , cuenta su historial diacrónico durante los años de la era del petróleo a lo largo de
cinco etapas ya conocidas: la del primer auge petrolero (1965 – 1981), la de las dos
décadas perdidas (1982-1999), la de la primera fase del segundo auge del crudo (20002006) la de la segunda fase (2007 y 2014) y la del epílogo que lo estamos viviendo en
estos años (2015-2017). Cabe anotar que para el período que va desde el inicio de las
exportaciones petroleras hasta prácticamente el fin de esta era (1972 – 2017), se encontró
que, en dólares corrientes, el coeficiente de correlación entre el PIB de la construcción y
el de petróleo y minas fue de 0,8350 y el correspondiente a la primera variable y las
exportaciones de crudo fue de 0,8438. En otras palabras, en ambos casos, los valores son
suficientemente altos como para servir de buen fundamento para la periodización aquí
utilizada.
Gráfico 9.5 PIB de la construcción, 1965 – 2017
8000
7000
6000
Millones de dòlares, 2007
5000
4000
3000
2000
1000
2017
2015
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
0
Fuente: BCE, Cuentas nacionales No. 24, Retropolación, 1965 – 2007 y BCE, IEM, varios números
En el gráfico en cuestión se ve como, en la primera etapa, luego de un arranque vacilante,
a partir de 1973, el PIB de la construcción sube sistemáticamente de unos $2.200 millones
a algo más de uno $3.000 en los últimos años de la década y se mantiene sobre la línea
de tendencia incluso en 1981 que es cuando cae a unos $2.500 millones. El anuncio oficial
del descubrimiento de petróleo en el oriente se hizo en 1967, cinco años después se
iniciaron estas exportaciones y para 1981 ya se había vivido el primer auge del
7
Banco Central, Cuadernos de Trabajo, No. 133, abril 2011, p. 58
373
hidrocarburo. Las cifras dicen que nada de esto hubiera sido posible si una porción
abundante de estos recursos no se hubiera canalizado al sector. Hubo como financiar la
construcción de vías de acceso, de puentes, de poblaciones, de gran cantidad de obras
civiles y, fundamentalmente, del oleoducto transecuatoriano.
En la segunda etapa, con el deterioro de los precios del hidrocarburo, que se puso en
marcha en 1982 y que con leves oscilaciones se mantuvo hasta 1999, se pasó a las dos
décadas perdidas: el PIB del sector no solo que situó por debajo de la línea de tendencia,
sino que además se estancó en un promedio de unos $2.200 millones hasta caer a un
mínimo de unos $1800 en 1999. Varios fueron los factores que contribuyeron a este duro
descenso: la reducción en los ingresos por las exportaciones petroleras, las consiguientes
mermas en las disponibilidades de liquidez para el país acompañadas por sentidas
reducciones en los créditos para la construcción y la crisis financiera que empezó a
gestarse en 1994 y explotó en 1999.
La tercera etapa llegó en los primeros años del presente siglo con el repunte de los precios
del crudo y con la construcción del oleoducto de crudos pesados que, conjuntamente y en
forma impetuosa, no solo que llevaron al PIB de unos $2.000 millones en 2000 a cerca
de $4.000 millones en 2006, sino que, además, le devolvieron al nivel de la línea de
tendencia. Desde esta fecha hasta 2014, en la cuarta etapa, lo que se dio fue prosperidad
abierta para el petróleo, para la construcción y para la economía en general, En esta última
fecha, el PIB alcanzó la suma de unos $6.900 millones de dólares, valor sin precedentes
en la historia del sector. Pero en el 2015, en el epílogo, con el desplome de los precios del
crudo llegaron las vacas flacas: entre este año y el 2016, el PIB de la construcción cayó
en - 5,2% y para el 2017 la diminución fue de -5,9%. No hay recuperación a la vista.
Del relato diacrónico que se acaba de hacer, con el Cuadro 9.1 se pasa al análisis
sincrónico de lo que ha sucedido, en el medio siglo en consideración, con el PIB de la
construcción y de los demás sectores que conforman el PIB total. Con base en esos datos
se destacan los siguientes hechos:
374
-
Sorprendentemente, en la primera etapa, se ve como con un 14,9% de
participación en el PIB, la construcción se sitúa en un segundo lugar, a pesar de
que su tasa de crecimiento real por año (3,0%) estuvo muy por debajo de las tasas
de crecimiento de todos los demás rubros, excepto agricultura, y especialmente de
la de petróleo y minas (56,4%). Dada la alta correlación encontrada entre el PIB
del petróleo y el de la construcción, la hipótesis es que el fenomenal crecimiento
del primero tuvo mucho que ver con la posición de privilegio que alcanzó el
segundo.
-
Lo sucedido con las tasas de crecimiento en la segunda etapa corrobora esta
hipótesis: si bien todas disminuyeron sensiblemente, la caída de la del sector per
trolero fue mayúscula y muy probablemente fue un factor principal para que la
tasa la tasa de la construcción fuera la única que se tornó negativa (-1,3%)
-
En la tercera etapa esta asociación se vuelve por demás venturosa: mientras el
crecimiento anual del sector petróleo fue de un 8,3% el de la construcción fue de
un 12,1% o sea prácticamente el triple de las tasas de todos los demás sectores en
el cuadro. Lo curioso de estas cifras es que, a pesar de las diferencias anotadas, la
participación de nuestro sector en el PIB total (7,6%) se mantuvo en el sexto lugar.
Una posible explicación para este resultado es que la gran marejada que trajo el
alza continua de los precios del crudo hizo que, como se observa en el cuadro en
cuestión, los porcentajes de las demás actividades subieran al unísono sin alterar
la posición relativa de cada una de ellas.
-
La crisis de los precios del crudo se empezó a sentir desde el último trimestre de
2014, y como la presencia de valores extremos afectan los valores promedios, las
tasas de crecimiento de la cuarta etapa, excepto en el caso de los servicios, son
claramente inferiores a las de la etapa anterior; sin embargo, en el caso de la
construcción (7,2%), esta siguió siendo alta y muy superior a las de los demás
sectores.
-
Cuando se llega al epílogo, las tasas negativas, excepto la de la agricultura, dejan
en claro que el país está en una innegable recesión y que el sector más afectado es
el de la construcción (-3,0%).
Cuadro 9.1 PIB según origen: importancia relativa y tasas de crecimiento de los
sectores, 1965- 2017
Promedios por etapas
PIB y Sectores
1965 – 1981
1982 - 1999
2000 - 2006
2007 - 2014
2015 – 2017
Porcentajes en el PIB
1
PIB
100
100
100
100
100
2
Servicios
49,9
54,4
52,4
54,2
56,7
3
Industria manufacturera
12,5
13,8
14,3
13,4
12,5
4
Petróleo y minas
6,3
10,8
11,4
10,4
9,7
5
6
7
Agricultura y otros
Construcción
Actividades
inmobiliarias
a)
9,7
7,8
9,3
8,8
9,3
14,9
7,1
7,6
8,8
9,2
11,2
11,0
12,2
-
-
-0,7
Tasas de crecimiento anual promedio
8
PIB
5,8
2,2
4,1
4,4
9
Servicios
6,2
2,1
3,7
5,4
0,0
10
Industria manufacturera
7,2
2,0
4,9
3,3
-0,9
11
Petróleo y minas
56,4
4,7
8,3
0,9
-0,1
1,7
4,4
4,0
3,6
1,8
3,0
-1,3
12,1
7,2
-3,0
4,2
2,8
5,3
-
-
12
13
14
a)
Agricultura y otros
Construcción
Actividades
inmobiliarias
a)
Incluye: agricultura, ganadería, caza, silvicultura, acuicultura y pesca
Fuentes:
1970 – 2007, BCE, Cuentas Nacionales No. 24, Retropolación 1965 – 2007, a precios de 2007
2008 – 2017. BCE, IEM, varios números
375
El PIB de las actividades inmobiliarias, 1970-2007
En la revisión de 2007, en el sector “actividades inmobiliarias”, el Banco Central incluyó
“alquiler de vivienda, alquiler imputado de vivienda y otros servicios inmobiliarios”8 Así
definido, en el Grafico 9.6 se presenta el recorrido que ha tenido este PIB, en términos
reales, desde 1970 hasta 2007. Como ya se advirtió, a partir de esa fecha dejó de tener
existencia como tal y pasó a ser parte de la categoría de “otros servicios”. En ese gráfico,
lo que de inmediato llama la atención es que su comportamiento es casi coincidente con
el de la línea de tendencia a lo largo de todos los años en consideración. Las oscilaciones
alrededor de esta son relativamente leves con la excepción de una baja algo más
pronunciada a finales de los noventa y de un alza que también se nota en los primeros
siete años de este siglo.
Gráfico 9.6 PIB, actividades inmobiliarias, 1970-2017
(Millones de dólares 2007)
3.500
3.000
Millones dólares 2007
2.500
2.000
1.500
1.000
500
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
0
Fuente: BCE, Cuentas Nacionales No. 24, Retropolación 1965 – 2007, a precios de 2007.
Las cifras del Cuadro 9.1 corroboran esta estabilidad. Según ellas, en la participación de
este sector en el PIB total (renglón 7) su movimiento de etapa en etapa ha sido por demás
parsimoniosa: 11,2% en la primera, 11,0% en la segunda y 12,2% en la tercera. En la
primera etapa ocupó el cuarto lugar, por debajo de la construcción y en las dos etapas
subsiguiente ocupó el tercer puesto. Llama la atención de como estando casi a la par de
8
Ibid., p. 60
376
petróleo y minas el Banco Central haya decidido no seguir publicando sus estadísticas en
forma individualizada.
En la búsqueda de posibles hipótesis que pudieran ayudar a explicar los hallazgos que se
acaban de puntualizar se corrieron senda correlaciones con series de 1970 a 2007 en
dólares corrientes, del PIB del sector con el total de la deuda externa (0,3296), con la
suma de este concepto más las exportaciones totales (0,4606) y con el PIB de la
construcción (0,7657). Examinados los coeficientes respectivos, que aparecen entre
paréntesis, se llegó a las siguientes inferencias: primero, contrario a lo que se podría
esperar, la disponibilidad de liquidez en diferentes montos parece no tener ninguna
asociación que valga la pena con el comportamiento del PIB inmobiliario y, segundo, que
parece ser que los movimientos del PIB de la construcción si tienen alguna afinidad,
aunque no muy cercana, con las idas y venidas del PIB que nos ocupa.
En otras palabras, de lo expuesto, se puede colegir que mientras el sector de la
construcción tradicionalmente ha generado los inventarios y los stocks de los productos
a mover, han sido las actividades inmobiliarias las que, también tradicionalmente, han
estado a cargo de su comercialización. Esto podría ser una posible explicación de por qué
el PIB de este sector no ha tenido los alto y bajos que han tenido los constructores, ya que
la única alternativa que queda cuando hay sobreoferta de edificaciones es no cejar en los
esfuerzos de ventas. Adicionalmente, de un tiempo a esta parte, se ha hecho cada vez más
evidente que las compañías constructoras están incorporando a sus estructuras y a su
funcionamiento todas las labores relacionadas con el mercado, ventas y servicios de
posventa para todos sus proyectos. Quien quita que este último desarrollo sea una de las
razones por las cuales el coeficiente de correlación entre la construcción y las actividades
inmobiliarias sea, como ya se anotó, relativamente bajo (0,7657).
Compras y ventas por fuera del PIB
Una de las razones por las cuales la construcción es un sector clave en cualquier economía
es la de las interrelaciones que mantiene con una variedad de actividades productivas a
través de la compra y venta de materias primas y de bienes intermedios domésticos que,
como no se los incluye en el PIB, con mucha frecuencia no son tomados en cuenta como
componentes vitales de la base productiva de una nación. Según datos disponibles para
2013, por ejemplo, los principales productos no terminados que el sector compró a
proveedores nacionales, o sea a través de eslabonamientos hacia atrás, fueron : cemento
y artículos de hormigón y piedra (29,1%); madera y sus productos (13,4%); vidrio y
materiales refractarios (9,2%) productos de la silvicultura (9,0%); servicios profesionales
y administrativos (8,6%); derivados del metal (6,9%), metales comunes (5,0%);
transporte y almacenamiento (4,6%); productos de plástico (3,1%) y minerales no
metálicos (2,7%) que sumados todos alcanzan un 92% del consumo intermedio total.9
9
BCE, Tabla de utilización, 2013, en dólares de 2007
377
De igual manera, en ese mismo año, a través de eslabonamientos hacia adelante, el sector
vendió un 64,4% de sus productos intermedios a las actividades inmobiliarias; un 13,6%
a actividades de entretenimiento y recreación; un 5,7% a servicios financieros y un 4,9%
a servicios sociales para un total de 88,6% de las ventas intermedias del sector. Nótese la
muy importante interconexión que existe entre la construcción y las actividades
inmobiliarias. 10 Nótese también que esta interdependencia de procesos productivos,
cuando las cosas marchan bien, puede generar, y de hecho ha generado, amplios
multiplicadores positivos, pero, cuando las cosas van mal, como ha ocurrido en los
últimos años, el contagio de los daños es muy acelerado.
Una de las direcciones importantes que pueden tomar estos efectos inducidos, como lo
demuestran los procesos de industrialización de los países desarrollados, es el de poner
en marcha procesos inteligentes y pragmáticos de sustitución de importaciones.11 Según
cifras del Banco Central, el sector de la construcción importa bienes y servicios por un
valor equivalente a un 10% de su PIB. Esto quiere decir que, dada la pluralidad de
interrelaciones que este sector tiene con el resto de las ramas de producción en el mercado
interno, la posibilidad de generar producción doméstica que reemplace ofertas extranjeras
es una oportunidad que la gente del sector haría bien en intensificar sobre lo que ya está
haciendo. El caso de Graiman presentado en la sección anterior demuestra que “si se
puede”.
9.4 Los mejores y los peores años, 2000 -2017
Así como en Colombia, la creación de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC)
en 1972 puso en marcha un auge sin precedentes en el sector de la construcción, de igual
manera, en el Ecuador, la dolarización del 2000 marcó el inicio de los mejores años de su
existencia. Y, siguiendo con el paralelismo, así como el ciclo de vida del UPAC llegó a
su término a fines de los años noventa del siglo pasado, con la drástica caída de los precios
del crudo a fines de 2014 le llegaron las vacas flacas al sector. En esta sección se
argumenta que las buenas nuevas se hicieron presentes en dos tandas: la primera, que tuvo
lugar entre los años del 2000 al 2006 y cuyo protagonista fue el sector privado y la
segunda, que arribó en 2007 y cuyo primer actor fue el gobierno que se posesionó ese
año. Se argumenta también que, a partir de fines de 2014, las malas nuevas le han
proporcionado un golpe que lo tiene en tristes condiciones.
10
11
Ibid.
Ver Dani Rodrik, “Industrial Policy for the Twenty-First Century,” Harvard University, september 2004
378
Del 2000 al 2006
En dólares constantes de 2007, el PIB de la construcción, luego de una espectacular caída
de un 25% en 1999, entre el 2000 y el 2002 creció a una asombrosa tasa promedio anual
de un 22,5% que superó, en varios múltiplos, al 3,0% que fue la tasa de crecimiento
promedio del PIB total durante esos años.12 Como muy acertadamente lo afirma Julio
Oleas “uno de los más importantes factores de la relativa recuperación de la economía
dolarizada” en esos años fue el excelente desempeño de la construcción. El mismo autor
identificó por lo menos cinco fuerzas como determinantes en estos resultados: el
congelamiento bancario de 1999 y la desconfianza del público en el sistema financiero
que, a partir de entonces, hizo preferible la inversión en activos fijos; la estabilidad
macroeconómica que trajo la dolarización; la obra pública de los gobiernos seccionales;
las remesas enviadas por los compatriotas en el extranjero y la construcción del Oleoducto
de Crudos Pesados, OCP.13
Según Oleas, el OCP, a más de ser la obra de infraestructura de más envergadura en los
años que van de mediados de los noventa hasta el 2002, hizo parte de una variedad de
proyectos de trabajos públicos que se llevaron a cabo en este período y que
proporcionaron las bases para el renacimiento del sector inmobiliario a principios de este
siglo. A nivel nacional, por ejemplo, cabe mencionar a las siguientes obras: la central
hidroeléctrica Marcel Laniado de Wind como parte del proyecto múltiple Daule-Peripa;
la rehabilitación de la carretera Santo Domingo-Puerto Ila - Quevedo que puso en
comunicación directa a las provincias de Pichincha y Los Ríos; la carretera Ibarra-San
Lorenzo que facilitó un rápido acceso desde Ibarra a Esmeraldas y la carretera PalmasGuarumales-Méndez-Morona, tramo vital en el ambicioso proyecto de la Vía
Interoceánica que, partiendo de Guayaquil o de Puerto Bolívar y pasando por Cuenca,
Méndez y Morona intenta llegar, por el Amazonas, hasta el puerto de Belén en el Brasil.14
A nivel regional, en estos años, el Ministerio de Obras Públicas invirtió un monto
significativo de recursos en la construcción y rehabilitación de carreteras sobre todo en la
Costa y en el Oriente. En la Provincia de Los Ríos se rehabilitaron las carreteras QuevedoVentanas y Ventanas-Luján, en Esmeraldas se construyó la carretera Bilsa-San GregorioSan José de Chamanga y el tramo Muisne-Súa-Atacames - La Ye de Tablazo y en
Sucumbíos se construyeron tres tramos de la carretera Interoceánica Norte. En la Sierra,
los trabajos más importantes fueron: la concesión al consorcio Panavial de la carretera
Panamericana en los tramos Rumichaca – Guayllabamba, o sea desde el Carchi hasta el
norte del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ), y de la carretera Aloag- Riobamba o
sea desde el sur del DMQ hasta Chimborazo. Como acción previa a la operación de los
peajes, las carreteras fueron debidamente asfaltadas y adecuadas.15
Quito, Cuenca y Guayaquil no se quedaron atrás. En Quito las obras más destacadas
fueron: el proyecto La Mica-Quito que es el mayor proveedor de agua potable de la
12
Banco Central del Ecuador (BCE), elaboración propia
Julio Oleas, “La construcción en 2003: buen año, pero pudo ser mejor,” GESTIÓN, No. 100, octubre 2002, p.19
14 Julio Oleas, “Construcción de infraestructura nacional en los últimos años,” GESTIÓN, No. 100, octubre 202, p.
59
15 Ibid, p. 59
13
379
capital, el Trolebus que va desde Turubamba hasta el terminal en la Río Coca, el proyecto
laderas de Pichincha cuyo objetivo principal es evitar los deslaves que amenazan a la
ciudad y el tercer tramo de la Nueva Vía Oriental que une a Quito con los valles de
Cumbaya y de los Chillos. En Cuenca, el “Programa mejora tu barrio” se llevó a cabo en
la modalidad de co-gestión entre los diferentes barrios y la municipalidad; en él se trabajó
en infraestructura básica, vialidad, alumbrado público y equipamiento comunitario para
la educación, la recreación y la seguridad ciudadana. En Guayaquil, la obra principal fue
la del Malecón 2000 que se construyó con el interesante mecanismo de donaciones del
25% del impuesto a la renta de personas y empresa que se canalizaron a través de una
empresa privada; otra obra fundamental fue la de la regeneración urbana del cerro Santa
Ana que, hoy en día, es uno de los atractivos turísticos de la ciudad. 16
En pocas palabras, entre el 2000 y el 2006, la Formación Bruta de Capital Fijo por parte
del Sector Público No Financiero (SPNF), inversión pública en lenguaje común, subió,
en valores corrientes, de $782 millones a $1.900 millones o sea a más del doble. Y no
está por demás dejar constancia que, a para los años de 2007 a 2011, esta inversión pasó,
también en valores corrientes, de $3.173 millones a $9.491 o sea a casi el triple.17
En el Cuadro 9.2 se pasa al lado inmobiliario. Tomando como referencia el número de
permisos por propósitos, dice: que el sector tomó pista en los años del 2000 al 2003 y
que arrancó en los años 2004 a 2006; que con un promedio de 89% para ambos períodos,
el renglón predominante fue el de residencias para familias; que, de un período a otro
(columna 3), los permisos para los propósitos residencial y no residencial crecieron en un
19% pero que, en el caso de los propósitos mixtos, lo que hubo fue una disminución
drástica de un 24%.
Cuadro 9.2 Número de permisos para construir según propósitos, 2000 – 2006
Promedios
Propósito
Variación %:
Porcentajes
2000 - 03
2004 - 06
Col 1 a Col 2
2000 - 03
2004 - 06
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
Total
22.277
26.214
17,7
100
100
Residencial, familiar
19.669
23.475
19,4
88,3
89,6
No residencial, comercio
1.711
2.060
20,4
7,7
7,9
897
679
-24,3
4,0
2,6
Mixto
Fuente: INEC, Anuario de Edificaciones, 2014
Alertados por este anuncio, el despegue del sector inmobiliario en el período 2004-2006
se percibe con toda claridad en los datos del Cuadro 9.3. En él se resumen cifras sobre el
número de operaciones y el monto de los créditos que el sistema financiero otorgó a este
sector desde el año 2000 al 2006. En lo que a número de operaciones respecta, nótese
como, de un período a otro (columna 3), por el lado de los bancos y de las sociedades
16
Ibid, pp- 59 -61
Ministerio de Coordinación de la Política Económica, “Inversión e infraestructura: un impulso a la inversión
privada y al crecimiento,” Ecuador Económico, Abril 2012
17
380
financieras las cifras correspondientes más que se duplicaron, por el de las cooperativas
casi que se duplicaron y por el de las mutualistas casi que se cuadruplicaron. Nótese
también que, en lo que tiene que ver con los montos de crédito, los aumentos más
interesantes están en los renglones de dos insignes servidoras de la vivienda social como
son las cooperativas y las mutualistas, casi tres veces más en el caso de las primeras y
casi cinco veces más en el caso de las segundas. Llama la atención también como, para
los años de 2004 a 2006, en lo relacionado con la posición relativa de estas entidades
(columna 5), el predominio de los bancos sigue siendo notorio aunque disminuido, el
avance en la posición de las cooperativas es innegable y el salto de las mutualistas es
contundente. Más adelante se verá cómo el gobierno de la Revolución Ciudadana tomó
muy en serio estas tendencias.
Cuadro 9.3 Créditos para construcción según entidades. 2001 – 2006
Promedios
Variación No de veces
Porcentajes
2001 - 03 2004 - 06
Col 1 a Col 2
2001 - 03 2004 - 06
Entidades
Números de operaciones
Total
14.774
34.795
2,4
100
100
Bancos
10.771
26.713
2,5
72,9
76,8
Cooperativas
3.505
6.672
1,9
23,7
19,2
Mutualistas
238
920
3,9
1,6
2,6
Sociedades financieras
231
490
2,1
1,6
1,4
Millones de dólares
Total
138,8
265,0
1,9
100
100
Bancos
126,5
224,0
1,8
91,1
84,5
Cooperativas
6,4
17,4
2,7
4,6
6,6
Mutualistas
3,9
18,8
4,8
2,8
7,1
Sociedades financieras
2,0
4,8
2,4
1,4
1,8
Fuente: J. Oleas, “Vivienda Nueva: ¿dónde, cuánto, cómo?”, GESTIÓN No 152, febrero 2007, p. 35
En resumen, de lo visto hasta aquí se desprende que, si bien el frente de la infraestructura
fue el que mantuvo la presencia activa del sector de la construcción en la debacle que
sufrió la economía del país a fines del siglo pasado, fue el frente inmobiliario, con el
apoyo del sector privado, el que tomó la posta para avanzar a prosperidades no
anticipadas.
En lo referente al empleo, se sabe que la construcción es una proverbial vía de acceso a
la economía urbana por parte de la gente que se mueve del campo a la ciudad. El Cuadro
9.4 nos proporciona una información educacional sobre este particular. En él se ve como
en los años de 1976 a 1979, en la ciudad de Quito, se ocuparon como peones de la
construcción un 74% de las personas provenientes de Cotopaxi, un 87% de las que
vinieron de Chimborazo y el 59% de los que llegaron de otras provincias. La presunción
de que prácticamente todas ellas eran de etnia indígena no sería desacertada. Por otra
parte, lo ocurrido con quienes vinieron de Tungurahua nos lleva en la dirección de lo que
381
hoy paliativamente se denomina subempleo: un 25% se convirtió en peones, un 52% pasó
a ser cargadores y un 19% terminó como mendigos.
Las cifras del Cuadro 9.5 ponen de presente que, a pesar de que las tasas de crecimiento
promedio del PIB real de las principales actividades económica del Ecuador, en el período
2000-2005, son muy favorables, sus participaciones en el empleo permanecen
prácticamente estancadas. Esto es particularmente cierto en el caso de la construcción
por cuanto, mientras por el lado de su PIB la tasa de crecimiento real es de un inusitado
13,4%, por el lado del empleo su participación, en esos años, hasta disminuye de un 6,2%
a un 5,8%. Empresarios y profesionales muy conocedores del sector atribuyen esta falta
de concordancia a por lo menos tres razones: la emigración de ecuatorianos que tomó
fuerza a finales de la década de los noventa, al alza en los salarios que se tuvo que hacer
para ajustar las remuneraciones a las exigencias de la dolarización y a la intensa
competencia que se había desarrollado entre los constructores.18
Cuadro 9.4 Inserción urbana en quito de migrantes temporales entre 1976 – 1979*
(Porcentajes)
Origen
Ocupación
Cotopaxi
Chimborazo Tungurahua
Otras
1. Peones de la construcción
74
87
25
59
2. Cargadores
11
6
52
9
3. Vendedores
1
-
-
1
4. Mendigos
-
-
19
-
5. Lustrabotas
2
-
-
-
6. Otros
6
2
2
10
7. Sin Trabajo
6
5
2
20
100
100
100
100
Total
* Migrantes entrevistados en Quito
Fuente: G. Farrel, Migración temporal y articulación del mercado urbano de trabajo. Estudio de caso”, en
L. Lefeber, editor, La Economía Política del Ecuador: campo, región, nación, Quito: Corporación
Editora Nacional, 1985, p. 190
De 2007 a 2014
A principios de 2007, Julio Oleas hizo una síntesis de lo bien que le estaba yendo al sector
y, a renglón seguido, dejó en claro vacíos a los que había que atender. Lo dijo en estos
términos:19
18
19
Ver Julio Oleas, “Vivienda nueva ¿dónde, cuánto, cómo?”, GESTIÓN, No. 152, febrero 2007, p. 31
Ibid., p. 30
382
“La construcción, especialmente de vivienda, está creciendo a paso firme. Los
factores determinantes y complejos de este fenómeno son variables y complejos,
pero todos se vinculan a las virtudes de la dolarización. La estabilidad potencia
el mercado, alarga los plazos y dinamiza la oferta de créditos hipotecarios. La
competencia mejora la calidad de las construcciones y amplia el rango de
elección de la demanda. Todo esto estaría viento en popa, si no fuera por los
déficits habitacionales crónicos de los segmentos de menor poder adquisitivo, y
por una inestabilidad política que pone en duda a las posibilidades de mantener
el ritmo de crecimiento del sector.”
Cuadro 9.5 Principales actividades productivas: Crecimiento del PIB real y
participación en el empleo, 2000 – 2005
(Porcentajes)
Actividades
PIB: tasa de crecimiento
anual, dólares 2007,
2000 - 2005
2000
2003
2005
(1)
(2)
(3)
(4)
Participación en el empleo
1.
PIB total
4,2
2.
Agropecuarias
4,0
29,2
30,7
31,2
3.
Petróleo y minas
8,8
0,5
0,5
0,4
4.
Manufacturas
5,0
12,7
11,4
10,8
5.
Construcción
13,4
6,2
6,1
5,8
6.
Comercio
3,7
23,2
23,5
24,2
7.
Suma 2 a 6
-
71,8
72,2
72,4
Fuentes:
Col. 1 : Banco Central del Ecuador
Cols 2 – 4: SIISE, Mercado laboral ecuatoriano, Análisis 1990 – 2005, p. 20
El gobierno entrante tomó muy a pecho el tema de los déficits habitacionales. Para
empezar, en el artículo 30 de la Constitución de 2008 lo elevó a la categoría de Derecho
del Buen Vivir y lo formuló así:
“Las personas tienen derecho a un hábitat seguro y saludable, y a una vivienda
adecuada y digna, con independencia de su situación social y económica.”
Luego, en plena consonancia con ese mandato, el régimen a través del Ministerio de
Vivienda (MIDUVI), el Banco del Pacífico (propiedad de la CFN) y el Banco del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS) se hizo presente en todos los segmentos del
sector inmobiliario. Según cifras del MIDUVI, entre 2007 y 2011, el gobierno entregó
246 mil soluciones habitacionales de todo tipo incluyendo viviendas nuevas, viviendas
mejoradas, escuelas, etc. De este total, muy significativamente, el 49% fueron viviendas
rurales nuevas. Fuentes oficiales estiman que la inversión en el período en cuestión
superó los $900 millones. Para el logro de estos resultados, el bono de la vivienda fue uno
383
de los instrumentos más efectivos. En el sector urbano, el valor del bono fue de $5.000
para la compra de vivienda nueva, de igual valor para la construcción de una vivienda en
terreno propio y de $1.500 para el mejoramiento de la única vivienda que posea la familia.
Entre agosto 2010 y julio 2011, el MIDUVI entregó 3.237 bonos para viviendas nuevas
y 170 para mejoradas. El valor de esta inversión sumó $15 millones. Pichincha fue la
provincia más beneficiada seguida por Loja y Guayas. 20
No cabe duda de que en todos estos movimientos, factor determinante para que estos
salieron adelante ha sido y es el BIESS. Inició labores en 2010 y, para 2013, ya había
cubierto el 74% del monto y el 78% de las operaciones de crédito para vivienda superando
ampliamente al Banco de Pichincha, el tradicional líder, que, en este último año apenas
alcanzó a llegar a un 12% y a un 9% respectivamente.21 A su vez, el Cuadro 9.6 destaca
como el renglón más importante en la cartera de ese banco es el de los préstamos para la
compra de vivienda terminada que, a pesar de las limitaciones que se han hecho evidentes
en el 2014, han subido de un 79,8% en 2011 a un 83,5% en este último año.
Cuadro 9.6 BIESS. Préstamos hipotecarios a diciembre de cada año
Préstamo
Total
Vivienda terminada
Construcción de vivienda
Terrenos y construcción
Otros a)
Total
Vivienda terminada
Construcción de vivienda
Terrenos y construcción
Otros a)
a)
2011
2012
Miles de dólares
65.309
70.001
53.072
55.561
7.641
6.775
3.213
3.396
1.383
4.269
Porcentajes
100
100
79,8
79,4
11,4
9,7
7,7
4,8
2,1
6,1
2013
2014
67.271
54.216
5.042
4.443
3.570
119.211
99.507
6.122
8.900
4.682
100
80,6
7,5
6,6
5,3
100
83,5
5,1
7,5
3,9
Incluye remodelación y ampliación, sustitución de hipoteca, otros bienes inmuebles y vivienda
hipotecada.
Fuente: https://www.biess.fin.ec/files/ley-transparencia/reporte-estadistico/2016-08Biess_Reporte_Estadistico_AGO-2016.pdf
Personas que están inmersas en este mercado aducen que al BIESS, por su naturaleza
institucional, le favorecen ventajas como las siguientes: ofrece tasas, plazos y
financiamiento en términos más favorables que los bancos comerciales; como las
personas en relación de dependencia deben estar afiliados por ley, cuando solicitan un
préstamo ya tienen una precalificación automática, lo cual no solo que disminuye costos
sino que, además, agilita trámites; adicionalmente, dado que la afiliación obligatoria
elimina factores de riesgo como los de salud y de la jubilación, predispone a que estos
ciudadanos dediquen una mayor parte de sus ingresos a la compra de vivienda; en fin,
Vanessa Brito y Angela Menéndez, “El Gobierno aceleró el negocio inmobiliario,” GESTIÓN, Marzo 2012, No.
213
21 Michelle Ordoñez , “El Biess marcó la pauta inmobiliaria,” GESTIÓN, octubre/noviembre 2014, No. 244, p. 21
20
384
facilidades como las que se mencionan contribuyen a que este importante segmento de
la población prefiera endeudarse con esta institución.22
Es por todos conocido que el 2014 no fue un buen año para la construcción, de modo que
no es sorpresa encontrar que, según la información que trae el Cuadro 9.7, en el período
del 2007 al 2014, el número de permisos para residencias, subió de unos 32 mil en 2007
a un máximo de 38 mil en 2011, que de ahí cayó estrepitosamente a unos 24 mil en 2014
pero que, a pesar de estos altos y bajos, este renglón, si bien perdió unos puntos en su
importancia relativa, se ha mantenido como el más importante de los tres que aparecen
en el cuadro en cuestión. Recorridos parecidos se pueden describir para los permisos no
residenciales o comerciales y para los mixtos. En el caso de los primeros, su valor
máximo de 2.568 lo logró en el 2012, y de ahí cayó en un 18% para el año 2014. En el
caso de los segundos, su mejor valor de 2.050 lo obtuvo en 2010 desde donde registró
una pérdida del 41% para el 2014. El punto que es menester recalcar es que, en estos tres
casos, sus mejores años se dieron a partir de la fecha en que empezó a funcionar el BIESS.
Cuadro 9.7 Número de permisos para construcción según propósito, 2007 – 2014
Propósito
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Número
Total
34.787
34.653
38.835
39.657
42.042
36.617
33.385
27.193
Residencial
31.801
31.634
35.057
35.145
38.517
32.669
29.347
23.908
No residencial
2.044
2.088
2.483
2.462
2.264
2.568
2.515
2.085
942
931
1295
2050
1261
1380
1523
1.200
Mixto
Porcentajes
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
Residencial
91,4
91,3
90,3
88,6
91,6
89,2
87,9
87,9
No residencial
5,9
6,0
6,4
6,2
5,4
7,0
7,5
7,7
Mixto
2,7
2,7
3,3
5,2
3,0
3,8
4,6
4,4
Fuente: INEC, Anuario de Edificaciones, 2014
Regresando al ámbito de la vivienda es preciso subrayar que los avances que se han dado
en él no han sido solo cuantitativos. En el Cuadro 9.8 se observa que entre 2007 y 2014,
el porcentaje de hogares con servicios higiénicos que impiden el contacto de los seres
humanos con excretas subió de 76,7% a 88,5%; la proporción correspondiente a los
hogares con acceso a fuentes de agua protegidas de contaminación exterior, de materia
fecal en particular, se incrementó de 82,4% a 93,3% y la participación de los hogares con
acceso al servicio municipal de recolección de residuos sólidos pasó de un 72,0% a un
83,9%. Como se verá en el capítulo siguientes son estos cambios los que han contribuido
a mejorar, en forma determinante, los índices de salubridad de la población ecuatoriana.
22
Ibid.,pp. 18 y 19
385
Cuadro 9.8 Hogares con acceso a servicios mejorados, 2007 – 2014
(porcentajes)
Años
Servicios de Saneamiento
Mejorado a)
Fuentes mejoradas
Recolección de
de agua b)
Residuos Sólidos c)
2007
76,7
82,4
72,0
2008
79,1
81,6
72,4
2009
80,6
80,8
71,8
2010
82,3
81,2
75,8
2011
82,1
81,1
74,9
2012
85,0
82,7
76,1
2013
85,3
84,0
81,1
2014
88,5
93,3
83,9
a) Servicio higiénico que impide el contacto de los seres humanos con excretas
b) Fuentes de agua protegidas de contaminación exterior, en particular de materia fecal. Se excluye agua
de pozo
c) Hogares con acceso al servicio municipal de recolección de residuos sólidos
Fuente: INEC, Compendio Estadístico 2014, p. 211
Evidencias adicionales de los adelantos en las condiciones de vida de los ecuatorianos
provienen del Censo de 2010. En el Cuadro 9.9, por ejemplo, llaman la atención
positivamente, los porcentajes correspondientes a luz eléctrica (94,8%), televisión (94,8%
), celulares (72,4%), televisión por cable (17,5%) y auto (11,8%). Por otra parte, hay otros
porcentajes que no nos dejan olvidar que siempre hay faltantes: 11,8% en internet, 33,4%
en teléfono y 33,4% en refrigeradora. Tampoco hay que olvidar que, en la educación de
las personas, los mejores resultados se dan cuando los ambientes favorables de la vida en
los hogares contribuyen a reforzar el trabajo que se lleva a cabo en las aulas de clase.
Cuadro 9.9 Censo de vivienda 2010: Servicios en los hogares
(porcentajes)
Servicios
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Luz eléctrica
Agua potable
Televisión
Televisión por cable
Internet
Teléfono
Celular
Refrigeradora
DVD
Auto
Porcentajes
94,8
72,0
94,8
17,5
11,8
33,4
72,0
33,4
17,5
11,8
Fuente: M.P. Vela, “Auge inmobiliario sin precedentes”, GESTIÓN No 213, marzo 2012, pp. 21 y 22
386
A propósito de faltantes, Andrés Mideros, en su estudio de la pobreza multidimensional
en el Ecuador, para medir la privación de vivienda hizo uso de seis variables: propiedad
de la vivienda, calidad del piso, cantidad de personas por habitación en el hogar, acceso
a la electricidad y a la red de alcantarillado y eliminación de residuos a nivel del hogar.23
Los resultados, en lo referente a regiones y etnias, aparecen en el Cuadro 9.10 en el cual
se destacan los siguientes hechos: en todas las regiones hay mejoras, excepto en la
Amazonía urbana; en las zonas rurales del país, si bien los niveles de privación siguen
siendo altos, son notables los avances logrados para el 2010; la etnia de los
afroecuatorianos registra el mejor puntaje de mejora (-9); la disminución en el caso de los
blancos (-7,7) y de los mestizos (-4,6) nos recuerda que en esos años la construcción
estaba en auge; por último, como es parte de nuestra forma de ser, los indígenas no solo
que siguen con un alto nivel de privación (41,5%) sino que, además, sus ganancias en el
período son las menores (-4,0). En conclusión, en términos generales, las cifras avalan
progresos ciertos en el cumplimiento de las intenciones anunciadas desde un principio
por el actual gobierno.
Cuadro 9.10 Vivienda. Brecha de privaciones por regiones
y por etnias, 2006 y 2010
(Porcentajes de los hogares)
Regiones y etnias
2006
2010
Cambio
2006 - 2010
Regiones:
Nacional
26,6
22,8
-3,8
Sierra urbana
15,2
13,3
-1,9
Costa urbana
20,4
19,0
-1,4
Amazonía urbana
16,2
18,2
+2,0
Sierra rural
41,3
33,6
-7,7
Sierra rural
49,6
43,0
-6,6
Amazonía rural
50,7
40,4
-10,3
Etnias:
Indígenas
45,5
41,5
-4,0
Blancos
23,4
15,7
-7,7
Mestizos
24,8
20,2
-4,6
Afroecuatorianos
34,1
25,1
-9,0
Fuente: Andrés Mideros, Ecuador, op. cit., pp. 61 y 62
Del 2015 al 2017
El golpe llegó con fuerza y luego se intensificó: para el 2015, el PIB del sector no solo
que no creció, sino que, en dólares del 2007, decreció en un -0,8%; para el 2016, la caída
Andrés Mideros, “Ecuador: Definición y medición multidimensional de la pobreza, 2006 – 2010,” Revista
CEPAL, 108, diciembre 2012, p. 63
23
387
fue de -5,2% y para el 2017 fue de -5,9%24. En palabras de Bertha Romero y Angela
Meléndez:25
“Si el año 2015 fue difícil, 2016 no muestra señales de recuperación. 2015
terminó con una reducción en ventas de alrededor de 30% con relación a 2014.
El presente año se ha caracterizado por los grandes desafíos aparecidos para el
sector: inestabilidad económica en el país, restricción del consumo, relativa
ausencia de inversión tanto del sector público como del privado, incertidumbre
sobre la estabilidad laboral de la población, disminución de la disponibilidad de
crédito hipotecario y restricciones de los créditos para constructores. Con tantos
golpes, uno de los sectores más ligados al desarrollo de la economía del país
está en coma y no hay signos de que en el corto plazo pueda recobrar el pulso.”
Cifras como las siguientes dan visibilidad a este diagnóstico: entre 2014 y 2015, las ventas
se redujeron en un 30%, entre 2015 y 2016: el empleo se redujo en un 5%, el número de
proyectos ofertados en Quito bajó en un 5% y en Guayaquil en un 16%; hasta agosto del
2016, el total de desembolsos de créditos hipotecarios disminuyó en un 10,3%. Como no
hay mal que por bien no venga, una parte del sector inmobiliario ha visto con buenos ojos
el sinceramiento de los precios: mientras en Quito, en el primer semestre de 2015 el
crecimiento de los precios fue de 12,3%, en el primer semestre de 2016, las alzas fueron
solo de un 6%; en Guayaquil las cifras respectivas fueron de 19,4% contra 9,0%.26
Para mediados de 2017, una nota de prensa pintó el siguiente panorama:27
24
-
La crisis del sector de la construcción lleva ya siete trimestres consecutivos y no
hay visos de que esté en posibilidades de salir de ella: según el Banco Central, en
el primer trimestre del 2017, si bien hubo una recuperación del 2,6% en el PIB
total, en la construcción lo que hubo fue una caída del 7,3%.
-
Según el presidente de la Federación de Cámaras de Construcción del Ecuador, la
situación se evidencia en el menor número de permisos para iniciar proyectos, la
menor disponibilidad de fondos para la compra de viviendas, disminución de los
créditos del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS) y una
caída en las ventas de los materiales de construcción.
-
El estudio mensual de Opinión Empresarial del BCE del mes de mayo, realizado
a 144 empresas a escala nacional, mostró que el volumen de construcción decreció
en un 0,6% respecto a abril, aunque el peor resultado se dio en marzo, cuando la
reducción fue de un 12,3% en relación con febrero; para remata, los encuestados
estuvieron de acuerdo en que no había señales de que la situación cambie.
BCE, IEM marzo 2018, Cuadro 4.3.2
Bertha Romero y Angela Meléndez, “El sector de la construcción no recobra el pulso”, GESTIÓN, nov/dic 2016,
No 269, p. 14
26 Ibidm pp. 15 y 16
27 Mayra Pacheco, “El sector de la construcción lleva 21 meses estancado”, El Comercio, 4 de julio de 2017
25
388
-
Donde hay mayor pesimismo es en el sector inmobiliario que representa el 60%
de las actividades de la construcción. Según sus representantes la situación
económica del país y la ley de Plusvalía vigente desde fines de diciembre pasado
son las causas primordiales de la crisis actual.
-
El ministro de Finanzas, anunció a inicios de junio que para resolver el déficit
fiscal bajará el gasto de capital, específicamente la inversión en infraestructura,
considerada como “muy costosa”.
Por donde se mire, el futuro del sector es poco promisorio. Es justo el momento en el
cual, al tenor de lo que en este libro se acostumbra, se hace necesario convertir al
problema en oportunidad. En la sección siguiente se presenta el caso del UPAC en
Colombia con el interés de recoger aprendizajes para este efecto.
9.5 El UPAC y la construcción de vivienda en Colombia, 1972 – 1999
El caso del UPAC en Colombia tiene ritmos bíblicos. Como lo pone el Eclesiastés “Todo
tiene su momento y todo cuanto se hace bajo el sol tiene su tiempo.” Y así como el UPAC
tuvo su momento para nacer en 1972, también tuvo su tiempo para dejar de ser a fines de
los años noventa. Mas, como todos los hechos destacados en la historia de los pueblos,
durante sus diecisiete años de vida ejerció un papel de preponderante influencia no solo
en la industria de la construcción sino en toda la economía colombiana. En esta sección
se relata, en forma sucinta, lo que fue el paso del UPAC por este mundo con el doble
propósito de conocer tanto los altos y los bajos de este recorrido, así como de decantar
aprendizajes que se puedan recabar con el fin de recoger experiencias que sirvan de
arsenal práctico que ayude al país a salir del atolladero en el que está sumido.
Antecedentes28
Fue Lauchlin Currie, profundo conocedor de la realidad económica de Colombia y
mentalizador directo del sistema UPAC, quien, a la Drucker, encontró factible convertir
el problema del éxodo de gente del campo a las ciudades y el crecimiento desordenado
de las mismas, en una singular oportunidad para propiciar procesos de desarrollo
económico mutuamente impulsados por la interacción de los sectores urbano y rural. La
conceptualización concebida por él se incorporó a la institucionalidad política y
28
Departamento Nacional de Planeación, Las Cuatro Estrategias, Bogotá, 1972 ,pp. xi-xiii y 24
389
económica del país a través del Plan de Desarrollo del presidente Misael Pastrana Borrero
quien gobernó desde agosto de 1970 hasta agosto de 1974. Quiso el destino que el sistema
UPAC, del cual fue insigne creador y propulsor, viera sus últimos días precisamente en
el cuatrenio en el que gobernó su hijo Andrés Pastrana Arango, 1998 – 2002.
El Plan de Desarrollo del Presidente Pastrana Borrero ha sido conocido, desde entonces
hasta hoy, como el de Las Cuatro Estrategias. El documento oficial lo puso así:
“El plan busca orientar su estrategia con estos fines: a) ir concentrando mayores
recursos de inversión en el desarrollo urbano, con énfasis en la vivienda, la cual
será financiada en gran parte por medio de nuevo ahorros generados por el
ingreso adicional; b) en el fomento de las exportaciones, para así obtener las
importaciones necesarias que permitan romper los obstáculos que impiden el
crecimiento; c) aumentar la productividad agrícola y acelerar el proceso de
mejorar la distribución de la tenencia de la tierra para poder elevar los ingresos
de los agricultores y facilitar la competencia en los mercados internacionales de
los productos exportables del agro, y d) proponer, además, una mayor
dependencia en los impuestos progresivos para atender el suministro de
servicios sociales, con miras a reducir las desigualdades en el ingreso, en el
consumo y en las oportunidades.”
Ni bien se hicieron públicos los términos de este Plan, la concentración de recursos en la
industria edificadora tanto de viviendas como de servicios complementarios se situó, sin
la menor duda, en el centro del escenario. Los argumentos eran contundentes: se
producirían bienes esenciales urgentemente requeridos por vastos grupos sociales, se
generaría amplias oportunidades de empleo tanto para mano de obra calificada como para
la no calificada, esto traería aumentos evidentes en los ingresos de toda esta gente y, por
consiguiente, incrementos concretos en la demanda de productos industriales y agrícolas,
lo cual , a su vez, induciría inversiones en actividades aledañas generando efectos
multiplicadores muy beneficiosos para toda la base productiva.
Condición fundamental para que todo este proceso se pusiera en marcha y funcionara era
la de generar un volumen anual y creciente de nuevos ahorros privados. El proyecto no
podía depender ni de la expansión del crédito bancario ni de partidas presupuestarias
veleidosas. Lo que era indispensable hacer era estimular el crecimiento del volumen del
ahorro privado, de tal forma que pudiera servir de fuente de créditos a largo plazo para la
construcción privada. Consecuentemente, tampoco podía depender de fondos que, por
efectos de la inflación, perdieran rápidamente su valor en plazos muy cortos. Lo que se
necesitaba, en forma perentoria, era un sistema que protegiera el valor de los recursos
tanto de los prestamistas como de los prestatarios para que al cabo de los años se
encontraran en condiciones de usufructuar de ganancias reales y no simplemente de
contabilizar utilidades castigadas por las alzas en los precios. Surgió así la noción básica
que dio origen a la UPAC: mantener su valor a través del tiempo por medio de
correcciones monetarias que sumadas a una tasa de interés nominal protegiera el valor
real de los ahorros acumulados y de los créditos otorgados.
390
Creación del Sistema de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC 29
No fue el poder legislativo el que creó el sistema UPAC; fue el Gobierno el que lo hizo,
con base en facultades extraordinarias provenientes de la Constitución de 1886 que, en
1999, fueron cuestionadas por la Corte Constitucional de turno lo cual, a la postre, llevó
a la extinción del sistema. De todos modos, este se puso en marcha en 1972, con decretos
que autorizaron la creación de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV) cuyos
activos y pasivos se denominarían en una unidad que se ajustaría con la inflación y cuyos
activos debían ser créditos hipotecarios. Se determinó que todos los movimientos
financieros de las CAV se harían en estas Unidades de Poder Adquisitivo Constante
(UPACs).
Posteriormente, en ese mismo año, se autorizó a los establecimientos bancarios,
corporaciones financieras y compañías de seguros a promover e invertir en estas
corporaciones. Se creó también un fondo en el Banco de la República, que se llamó Fondo
de Ahorro y Vivienda (FAVI), cuya principal responsabilidad era la de cubrir
automáticamente las necesidades de liquidez, en pesos y en UPACS, de las CAV. Con
estas medidas se solucionó el principal problema del crédito hipotecario que consiste en
el descalce que existe entre los plazos de las captaciones, que se mantuvieron a la vista a
lo largo de toda la vigencia del sistema, y los de los plazos largos de los préstamos
hipotecarios.
Gráfico 9.11 Cartera hipotecaria de las CAV como proporción de la cartera
total de los establecimientos de crédito, 1972 – 1999
(Porcentajes)
Fuente: M. Urrutia y D. M. Namen, op.cit., p. 8
Miguel Urrutia y Olga Marcela Namen, “Historia del crédito hipotecario en Colombia” Enciclopedia política
económica. vol.30 No. especial 67 Bogotá June 2012
29
391
Así las cosas, las cuentas en UPAC fueron muy atractivas para los ahorradores. El sistema
financiero en esos días pagaba tasas de interés reales negativas. En 1972, por ejemplo,
las tasas de interés de las cuentas de ahorro de la Caja Agraria eran de 4% sobre saldos
mínimos trimestrales, en tanto que la inflación en ese año fue de 14%, o sea que la tasa
real era de un -10%. Como había un diferencial significativo en la rentabilidad de las tasas
de ahorro en UPAC, por cuanto además del ajuste por la inflación recibían una pequeña
tasa nominal adicional, el ahorro fluyó rápidamente hacia las CAV. Los créditos también
crecieron aceleradamente. En el Gráfico 9.11 se ve como de un 0% en el total de la cartera
de los establecimientos de crédito en 1972 suben en forma incontenible a un 14% en 1984,
año en el que se dio la primera modificación importante en el cálculo de la corrección
monetaria que marcó el principio del fin del sistema UPAC. En el Gráfico 9.12 queda
claro como esa financiación sirvió para llevar el Indice de Construcción de la Vivienda
de una base de 100 en 1972 a un máximo de 243 en 1994
Gráfico 9.12 Colombia. Indice de construcción de la vivienda, 1971 – 1996
(1971 = 100)
300,0
250,0
Indice
200,0
150,0
100,0
50,0
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
0,0
Fuente: Gilberto Arango Londoño. Estructura Económica Colombiana, novena Edición, Bogotá,
McGraw Hill, 2000, p. 466
Cambios en la reglamentación del UPAC30
Entre 1972 y 1999, con el fin de mantener la competitividad de las CAV y proteger a los
deudores de los shocks de inflación, se reformó veintiún veces el cálculo de la corrección
monetaria del UPAC. Este dato pone en claro que el sistema era inestable y que su
supervivencia dependía de intervenciones continuas del gobierno o de la autoridad
monetaria. Hasta 1984, las modificaciones consistieron básicamente en determinar qué
30
Andrés Mora Cuartas, Revista MBA-EAFIT, agosto 2010
392
porcentaje de la inflación debía ser cubierta por la corrección monetaria pero, en ese año,
la autoridad monetaria incluyó en el cálculo correspondiente, un componente de la tasa
de interés de los depósitos a término fijo (DTF). Para 1988 este componente subió a un
35%, en 1994 esta ponderación subió a un 74% y en 1999 quedó como único criterio para
el cálculo respectivo. El ajuste por inflación desapareció del sistema y quedó dependiendo
totalmente de las tasas de interés del mercado.
Entre los argumentos que se dieron para vincular la corrección monetaria a las tasas de
interés de los DTF se presentaron los que siguen:
-
Resultaba anacrónico que, en plena liberación financiera, puesta en marcha en
1990, la remuneración de las cuentas de ahorro UPAC dependiera de una decisión
unilateral del Emisor tomada con base en una mezcla de indicadores de inflación
con tasas de interés de los DTF.
-
El ajuste periódico del UPAC no había cumplido su cometido: mientras el IPC se
multiplicó 114 veces al pasar de 3,34 en septiembre de 1972 a 379,5 en agosto de
1994, la UPAC lo hizo solo en 60 veces al incrementarse de 100,49 a 5979,7 pesos
en el mismo lapso.
-
Era necesario colocar en igualdad de condiciones a las CAV con el resto del
sistema financiero en su competencia por recursos en los mercados de capitales
tanto internos como externos.
-
Al hacer ajustes con la DTF se generaban alzas generalizadas en las tasas de
mercado lo cual era necesario para neutralizar excesos de liquidez que
presionaban al alza a los precios domésticos; además estos incrementos en las
tasas de interés estimulaban el ahorro que se necesitaba tanto para la inversión
privada como pública.
Mientras tanto, lo que percibieron las personas del común fue que mientras sus ingresos
crecían a un ritmo marcado por la inflación, sus deudas crecían a tasas superiores
haciendo que los valores de sus créditos se volvieran insostenibles. Como lo puso un
comentarista de esos tiempos:
“Qué pasa cuando se cobra un interés del 15% por encima de la inflación
mientras que los salarios suben en un punto por encima de la misma? Pues el
deudor tiene que pagar cada vez más una mayor parte de su ingreso y finalmente
llega al punto en que para cumplir las obligaciones tiene que sacar a los niños
del colegio y dejar de comer; eso pasó en Colombia y la gente no lo toleró”
393
Fin del sistema UPAC y nacimiento de la UVR
A principios de los noventa, las reformas económicas del Presidente Gaviria de
desregulación y privatización de las entidades financieras, la recesión y las bajas tasas de
interés que prevalecían en los Estados Unidos, favorables expectativas sobre la
estabilidad del peso por el descubrimiento de nuevos campos petroleros y una superior
rentabilidad en la inversión en finca raíz que iba de la mano con el régimen de corrección
monetaria generaron copiosos flujos de ingreso de capitales a Colombia. Esto trajo
aumentos considerables en las reservas internacionales del Banco de la República y una
aceleración del crédito en general y del crédito hipotecario en particular: entre 1990 y
1997 este creció en un 165% en términos reales. Los aumentos en este crédito aceleraron
el alza de los precios de la finca raíz, esto estimuló desmesuradamente la inversión en el
sector produciendo una burbuja financiada con recursos a la vista de las CAV. Para los
años de 1996 y 1998, sucedió lo que nunca había sucedido en este sector, los precios se
desplomaron y con ellos las licencias de construcción y, con un rezago, los créditos y las
edificaciones.31
La saturación del mercado de la construcción coincidió con la crisis económica y
financiera en Asia y la moratoria de deuda en Rusia, lo cual trajo una abrupta reversión
en los flujos de capital hacia los países emergentes. Colombia que había aumentado su
deuda pública y privada en los noventa se encontró en una posición muy vulnerable. No
hubo otra alternativa que reducir marcadamente la demanda agregada y todo tipo de
crédito, incluyendo el hipotecario, lo cual exacerbó la dificultad de reducir el inventario
de viviendas para la venta. Las CAV perdieron depósitos, la cartera de mala calidad
creció y creció, varios bancos hipotecarios se volvieron insolventes y fueron intervenidos
por el gobierno y las CAV que sobrevivieron se volvieron instituciones de banca
múltiple.32
Por el lado de los clientes la situación se volvió cada vez más insostenible. Personas que
habían incurrido en estos préstamos llegaron al extremo de que sus pasivos eran mayores
que sus activos. Muchos de ellos trataron de arrendar sus inmuebles, pero se encontraron
con la terrible realidad de que el arriendo les producía ingresos muy por debajo de los
intereses a pagar a las entidades financieras. Ante esta situación, los deudores se vieron
obligados a entregar sus viviendas en dación de pago, práctica que se volvió común
durante unos cinco años aproximadamente. Adicionalmente, con el deterioro de los
precios vino el consiguiente deterioro de los valores de las garantías con graves
consecuencias para los prestatarios y para los prestamistas. La construcción se paralizó y
mucho de su fuerza laboral quedó desempleada.33
Cuando los créditos se volvieron impagables arreciaron las demandas en contra del
sistema financiero. En la sentencia C-700/99, la Corte Constitucional declaró
inexequibles la totalidad de los artículos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
que sustentaban al sistema UPAC. En esa misma sentencia, esta Corte consideró que el
31
M. Urrutia y O. M. Namen, op. cit. pp. 10 - 12
32
Ibid. p., 12
33 A. M. Mora Cuartas, op. cit., pp. 19 y 20
394
Ejecutivo, en 1972, había intentado sustituir al Congreso al dictar por vía de facultades
extraordinarias las pautas, objetivos y criterios para la regulación de la financiación de
vivienda a largo plazo, consecuentemente consideró indispensable que la Rama
Legislativa ejerciera su derecho constitucional y procediera a establecer las directrices
necesarias para la instauración de un sistema que sustituyera al de las UPAC.34
El Congreso cumplió con este cometido con la Ley 546 de 1999 que en su Artículo 3 dice:
“Unidad de Valor Real (UVR). La unidad de Valor Real (UVR) es una unidad
de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base
exclusivamente en la variación del índice de precios del consumidor certificada
por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que
establezca el Consejo de Política Económica y Social CONPES.”
Para el año 2000, la responsabilidad de establecer la metodología de la corrección
monetaria pasó a manos de la Junta Directiva del Banco de la República. A septiembre
de 2010, el sistema de crédito hipotecario, con base en la UVR, seguía funcionando sin
modificaciones. Según Asobancaria, entre julio de 2009 y julio de 2010, se registraron
cerca de 100 mil préstamos para vivienda, con una cartera de buen comportamiento y con
un incremento en saldos equivalente a cerca del 60% de la cartera total de los bancos.35
Curiosamente, con el pasar de los años, se ha hecho manifiesta entre los usuarios su
preferencia por los préstamos en pesos y no en UVRs, por cuanto la inflación ya no es un
problema que los agobie ni a ellos ni a las entidades financieras. Al cierre de 2014, el
66,1% de la cartera hipotecaria estaba en pesos y el 33,9% en UVRs.36
Inexorablemente, como dice la Biblia,
“Todo tiene su momento, y todo cuanto se hace debajo del sol tiene su tiempo.”
Le toca el turno al Ecuador.
34
Ibid., p. 20
Ibid., p. 20
36Fedelonjas, Coyuntura Actual y las Perspectivas del Mercado Inmobiliario en Colombia -2015, 2.3.1 Cartera
hipotecaria (IV trimestre de 2014)
35
395