4
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ïðåäèñëîâèå
Ñîçäàíèå ñèñòåìû êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè, êîòîðàÿ áûëà áû
äåìîêðàòè÷åñêîé è ýôôåêòèâíîé, ÿâëÿåòñÿ îäíîé èç àêòóàëüíûõ ïðîáëåì, ñòîÿùèõ ñåãîäíÿ
ïåðåä ìèðîâûì ñîîáùåñòâîì. Àêòóàëüíîñòü ýòîé òðóäíîé çàäà÷è ñîñòîèò â òîì, ÷òî ïîëèòè÷åñêîå ðóêîâîäñòâî â ïðîöåññå ïðîâåäåíèÿ ðåôîðì â ñåêòîðå áåçîïàñíîñòè ñïîñîáñòâóåò, ñ îäíîé ñòîðîíû, ïðåäîòâðàùåíèþ çëîóïîòðåáëåíèÿ ïîëíîìî÷èÿìè ñî ñòîðîíû ñïåöñëóæá, à ñ äðóãîé ñòîðîíû, âëèÿåò íà ýôôåêòèâíîñòü ðàáîòû âñåõ âåòâåé âëàñòè.
Ïðîâåäÿ íåáîëüøîé ñðàâíèòåëüíûé àíàëèç îðãàíèçàöèè êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè, ìû ïðèøëè ê âûâîäó, ÷òî íà ñåãîäíÿøíèé äåíü åùå ðàíî ãîâîðèòü î
ïðèíÿòûõ ìåæäóíàðîäíûõ íîðìàõ äåìîêðàòè÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòè â äåéñòâèÿõ ñïåöñëóæá. Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè, Íîðâåæñêèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è Öåíòð ïî ïðàâàì
÷åëîâåêà Äåðàìñêîãî óíèâåðñèòåòà îáúåäèíèëè ñâîè óñèëèÿ â ïîïûòêå îáîáùèòü è îöåíèòü èìåþùèåñÿ ïðàâîâûå íîðìû â îñóùåñòâëåíèè äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè, ÷òî âûëèëîñü â ïóáëèêàöèþ äàííîé êíèãè. Äàííàÿ ïóáëèêàöèÿ òàêæå ñîäåðæèò ðåêîìåíäàöèè ïî îñóùåñòâëåíèþ êîíòðîëÿ, êîòîðûå ìîãóò áûòü
ïðèìåíåíû êàê â ñòðàíàõ ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà, òàê è â óñòàíîâèâøèõñÿ äåìîêðàòèÿõ.
Ïðåäëàãàåìûå ïðàâîâûå íîðìû è ïðèìåðû, âçÿòûå èç îïûòà îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ íàä
äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè, îòíþäü íå äîïóñêàþò ñóùåñòâîâàíèÿ åäèíñòâåííî
âîçìîæíîé ìîäåëè îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ, ïðèåìëåìîé äëÿ âñåõ ñòðàí. Ñèñòåìà äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá çàâèñèò îò èñòîðè÷åñêèõ óñëîâèé ðàçâèòèÿ òîãî èëè èíîãî ãîñóäàðñòâà, åãî êîíñòèòóöèè è çàêîíîäàòåëüíîé áàçû, à òàêæå îò òðàäèöèé äåìîêðàòèè è ïîëèòè÷åñêîé êóëüòóðû.
Íîðìû è ïðàâèëà, êîòîðûå ïðèìåíèìû è ýôôåêòèâíû â îäíîì ãîñóäàðñòâå, ìîãóò îêàçàòüñÿ ìåíåå óìåñòíûìè â äðóãîì. Ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå ïîäîáíûå ðàçëè÷èÿ, ìû îòäàåì ñåáå
îò÷åò â òîì, ÷òî íåêîòîðûå ðåêîìåíäàöèè, ñîäåðæàùèåñÿ â äàííîé êíèãå, íåèçáåæíî îêàæóòñÿ íåïðèåìëåìûìè äëÿ ðÿäà ãîñóäàðñòâ. Ñ òî÷êè çðåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ,
êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ðàçäåëåíèå îòâåòñòâåííîñòè
ìåæäó èñïîëíèòåëüíîé, çàêîíîäàòåëüíîé è ñóäåáíîé âåòâÿìè âëàñòè. Íåîáõîäèìî ñîçäàíèå ýôôåêòèâíîé ñèñòåìû ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ, ïðè êîòîðîé èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü íå
áóäåò èìåòü ýêñêëþçèâíîãî ïðàâà îñóùåñòâëÿòü êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè. Òàêèì îáðàçîì, êîíòðîëü îñóùåñòâëÿåòñÿ ñàìèìè îðãàíàìè áåçîïàñíîñòè, íàöèîíàëüíûìè ïàðëàìåíòàìè è íåçàâèñèìûìè îðãàíàìè è ðåâèçîðàìè.
Ìû íàäååìñÿ, ÷òî íàñòîÿùàÿ ïóáëèêàöèÿ ïîìîæåò îáùåñòâåííîìó ñîçíàíèþ ïîíÿòü âñþ
ñëîæíîñòü è çíà÷èìîñòü äàííîé ñôåðû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ è áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ôîðìèðîâàíèþ ñåêòîðà áåçîïàñíîñòè, ñïîñîáíîãî îòðàæàòü íàäåæäû è ÷àÿíèÿ ëþäåé,
êîòîðûì îí è äîëæåí ñëóæèòü.
Ëåéô Ìåâèê, ïðåäñåäàòåëü Íîðâåæñêîãî
ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî êîíòðîëþ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá
Òåîäîð Âèíêëåð, äèðåêòîð Æåíåâñêîãî
öåíòðà äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä
âîîðóæåííûìè ñèëàìè
Ñîäåðæàíèå
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ïðåäèñëîâèå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ñîäåðæàíèå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ñïèñîê áëîêîâ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ðàçäåë I. Ââåäåíèå. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 1. Îïðåäåëåíèå äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 2. Íåîáõîäèìîñòü îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 3. Â ïîèñêàõ ïðàâîâûõ íîðì îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ: öåëè,
çàäà÷è è ìåòîäû . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ðàçäåë II. Ñïåöñëóæáû. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 4. Îïðåäåëåíèå ñôåðû êîìïåòåíöèè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 5. Íàçíà÷åíèå äèðåêòîðà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 6. Ñàíêöèîíèðîâàíèå èñïîëüçîâàíèÿ îñîáûõ ïîëíîìî÷èé . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 7. Èíôîðìàöèÿ è äîñüå. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 8. Âíóòðåííåå óïðàâëåíèå è êîíòðîëü íàä ðàáîòîé îðãàíîâ. . . . . . . . . . .
Ðàçäåë III. Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 9. Êîíòðîëü, îñóùåñòâëÿåìûé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 10. Èíôîðìèðîâàííîñòü ìèíèñòåðñòâ è êîíòðîëü
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 11. Êîíòðîëü íàä ñåêðåòíûìè îïåðàöèÿìè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 12. Ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 13. Ìåðû ïî çàùèòå îò äîëæíîñòíûõ çëîóïîòðåáëåíèé . . . . . . . . . . . . . . .
Ðàçäåë IV. Ðîëü ïàðëàìåíòà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 14. Ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü: «çà» è «ïðîòèâ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 15. Ïîëíîìî÷èÿ Kîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñëóæá áåçîïàñíîñòè. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 16. Ñòðóêòóðà ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè
è êîíòðîëÿ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 17. Îñóùåñòâëåíèå ïðîâåðêè ÷ëåíîâ êîìèòåòà
íà áëàãîíàäåæíîñòü . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 18. Ïîëíîìî÷èÿ ïàðëàìåíòà íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè
è äîêóìåíòîâ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 19. Îò÷åò êîìèòåòà ïåðåä ïàðëàìåíòîì . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 20. Áþäæåòíûé êîíòðîëü . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ðàçäåë V. Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 21. Óäîâëåòâîðåíèå æàëîá ãðàæäàí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëàâà 22. Êîíòðîëü, îñóùåñòâëÿåìûé íåçàâèñèìûìè îðãàíàìè íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, íàõîäÿùèõñÿ â ïîä÷èíåíèè ïðàâèòåëüñòâà . . . . . .
Ãëàâà 23. Íåçàâèñèìûå àóäèòîðñêèå ñëóæáû . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Îáçîð ðåêîìåíäàöèé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè (DCAF) . . . . . . . .
Öåíòð ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà Äåðàìcêîãî óíèâåðñèòåòà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Íîðâåæñêèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá . . . . . . . . .
Ñîñòàâèòåëè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãëîññàðèé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
7
Ñïèñîê áëîêîâ
Áëîê ¹ 1
Áëîê ¹ 2
Áëîê ¹ 3
Áëîê ¹ 4
Áëîê ¹ 5
Áëîê ¹ 6
Áëîê ¹ 7
Áëîê ¹ 8
Áëîê ¹ 9
Áëîê ¹ 10
Áëîê ¹ 11
Áëîê ¹ 12
Áëîê ¹ 13
Áëîê ¹ 14
Áëîê ¹ 15
Áëîê ¹ 16
Áëîê ¹ 17
Áëîê ¹ 18
Áëîê ¹ 19
Áëîê ¹ 20
Áëîê ¹ 21
Áëîê ¹ 22
Áëîê ¹ 23
Áëîê ¹ 24
Ïðàâîâûå íîðìû è ñòàíäàðòû ïî îñóùåñòâëåíèþ êîíòðîëÿ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè,
ïðèíÿòûå ðÿäîì ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ó÷àñòíèêè îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Íåîòúåìëåìûå ïðàâà ãðàæäàí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Íåîáõîäèìîñòü ñîçäàíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé áàçû, ðåãëàìåíòèðóþùåé
äåÿòåëüíîñòü ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá â ñîîòâåòñòâèè ñ ÅÊÏ×
(Âåëèêîáðèòàíèÿ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ïðîâåðêà êà÷åñòâà çàêîíà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Åâðîïåéñêèé ñóä ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà è íàöèîíàëüíàÿ áåçîïàñíîñòü . . . . . . . .
Çàêîíîäàòåëüíîå îïðåäåëåíèå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè
(Áîñíèÿ è Ãåðöåãîâèíà). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ãàðàíòèè ïî ïðåäîòâðàùåíèþ èñïîëüçîâàíèÿ îðãàíîâ ðàçâåäêè
ïðàâèòåëüñòâåííûìè ÷èíîâíèêàìè ïðîòèâ èõ âíóòðåííèõ
ïîëèòè÷åñêèõ îïïîíåíòîâ (Àðãåíòèíà). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ó÷àñòèå ïàðëàìåíòà â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà (Àâñòðàëèÿ) . . . . . . . .
Ó÷àñòèå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà
(Âåíãðèÿ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Îñíîâàíèÿ äëÿ óâîëüíåíèÿ ãëàâû ðàçâåäûâàòåëüíîãî àãåíòñòâà
(Ïîëüøà) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè
è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Èçáðàííîå èç Ðóêîâîäñòâà êîìèññèè ìèíèñòðîâ Ñîâåòà Åâðîïû
ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà è áîðüáå ïðîòèâ òåððîðèçìà 2002 ã. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Äåëà Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà îòíîñèòåëüíî
ïðàâà íà íåïðèêîñíîâåííîñòü ÷àñòíîé æèçíè. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ïðàâî íà îçíàêîìëåíèå ñ èíôîðìàöèåé (Íèäåðëàíäû) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Äîíåñåíèå î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ â Çàêîíå î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè
è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ Áîñíèè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ïðàâèëà çàùèòû ïðè ðàçãëàøåíèè èíôîðìàöèè (Êàíàäà) . . . . . . . . . . . . . . . . .
Êîäåêñ ïîâåäåíèÿ äëÿ ñëóæàùèõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ (ÞÀÐ) . . . . . . . .
Çàêîí î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ
Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ðàçãðàíè÷åíèå ñôåð êîìïåòåíöèè ìèíèñòðà è ðóêîâîäèòåëÿ
ñëóæáû áåçîïàñíîñòè (Ïîëüøà). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ïðàâà ìèíèñòðà. Îáÿçàííîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Êîíñóëüòàöèè äèðåêòîðà ñ ìèíèñòðîì (çàìåñòèòåëåì) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Îïðåäåëåíèå ñåêðåòíûõ îïåðàöèé (ÑØÀ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ñàíêöèè íà ñåêðåòíûå îïåðàöèè çà ãðàíèöåé
(Ñîåäèíåííîå Êîðîëåâñòâî). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 25 Ïûòêè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 26 Ëåãàëèçàöèÿ êîíòðîëÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íàä ñåêðåòíûìè
îïåðàöèÿìè (Àâñòðàëèÿ). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 27 Ðàçëè÷íûå àñïåêòû âçàèìîäåéñòâèÿ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè:
äâóñòîðîííèé îáìåí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 28 Ìíîãîñòîðîííèé îáìåí ðàçâåäûâàòåëüíîé èíôîðìàöèåé:
îáÿçàòåëüñòâà ìåæäó ÅÑ è ÑØÀ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 29 Ïåðåäà÷à èíôîðìàöèè î ñâîèõ ãðàæäàíàõ èíîñòðàííûì ñïåöñëóæáàì:
ïðèìåð èç çàêîíîäàòåëüñòâà Ãåðìàíèè îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 30 Ñîòðóäíè÷åñòâî îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè Áîñíèè ñ Ìåæäóíàðîäíûì ñóäîì
ïî äåëó íàä áûâøåé Ðåñïóáëèêîé Þãîñëàâèåé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 31 Óïðàâëåíèå è êîíòðîëü íàä îðãàíàìè íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè
â Âåíãðèè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 32 Îáÿçàííîñòè ìèíèñòðà ïî îòíîøåíèþ ê îðãàíàì áåçîïàñíîñòè . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 33 Ìåðû çàùèòû áåñïðèñòðàñòíîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 34 Ïðàâî äîñòóïà ðóêîâîäèòåëÿ îðãàíîâ ê ïðåìüåð-ìèíèñòðó
(Ñîåäèíåííîå Êîðîëåâñòâî). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 35 Ñðàâíåíèå äåÿòåëüíîñòè âíåøíèõ è ïàðëàìåíòñêèõ êîìèòåòîâ
ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ ðàáîòû ñïåöñëóæá â ðÿäå ñòðàí . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 36 Ïîëíûé ñïèñîê çàäà÷ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè
è êîíòðîëþ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 37 Îñóùåñòâëåíèå ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ íàä ðàáîòîé ñïåöñëóæá
â Ãåðìàíèè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 38 Ïðåäîñòàâëåíèå Êîìèòåòó ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ
ñïåöèàëüíûõ ïîëíîìî÷èé ïî âîïðîñàì îïåðàòèâíûõ äåéñòâèé . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 39 Ïàðëàìåíòñêèé íàäçîð, ãëàâíîé çàäà÷åé êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ ïðîâåðêà
ñîáëþäåíèÿ çàêîííîñòè, à òàêæå ïðàâ ÷åëîâåêà
(íà ïðèìåðå Íîðâåãèè) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 40 Íàçíà÷åíèå ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà
(íà ïðèìåðå íåñêîëüêèõ ãîñóäàðñòâ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 41 Ïðîâåðêà íà áëàãîíàäåæíîñòü ÷ëåíîâ Íîðâåæñêîãî ïàðëàìåíòñêîãî
êîìèòåòà ïî âîïðîñàì êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 42 Îòêàç â äîñòóïå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ÷ëåíàì ïàðëàìåíòà:
îïûò Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 43 Ïðàâî Àðãåíòèíñêîé ìåæïàðëàìåíòñêîé êîìèññèè
íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 44 Îáÿçàííîñòü ïîëíî è ñâîåâðåìåííî èíôîðìèðîâàòü
êîíòðîëèðóþùèé îðãàí î äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá (ÑØÀ) . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 45 Ñîîáùåíèå î ñåêðåòíûõ îïåðàöèÿõ êîìèòåòàì êîíãðåññà
ïî âîïðîñàì äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 46 Ïîëó÷åíèå âíåøíåé ýêñïåðòíîé îöåíêè (Ëþêñåìáóðã). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 47 Èíôîðìèðîâàíèå çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè î
äåÿòåëüíîñòè êîìèòåòà è ïîäãîòîâëåííûõ èì ðåêîìåíäàöèÿõ (ÞÀÐ) . . . . . . . .
Áëîê ¹ 48 Îãðàíè÷åíèÿ íà îáíàðîäîâàíèå èíôîðìàöèè â ïàðëàìåíòå
(Àâñòðàëèÿ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
9
Áëîê ¹ 49 Ïðîâåäåíèå ôèíàíñîâîé ðåâèçèè Êîìèññèåé ïî êîíòðîëþ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá Ãåðìàíèè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 50 Îñóùåñòâëåíèå âñåñòîðîííåãî áþäæåòíîãî êîíòðîëÿ (Âåíãðèÿ) . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 51 Ðàññìîòðåíèå æàëîá: ãîëëàíäñêèå ãîñóäàðñòâåííûå îìáóäñìåíû . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 52 Ðàññìîòðåíèå æàëîá: Íîðâåæñêèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò
ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 53 Ðàññìîòðåíèå æàëîá: Êàíàäñêèé Êîìèòåò ïî íàáëþäåíèþ
çà äåÿòåëüíîñòüþ ñåêðåòíûõ ñëóæá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 54 Ôóíêöèè êàíàäñêîãî Ãåíåðàëüíîãî èíñïåêòîðà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 55 Ãëàâíûé àóäèòîð . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 56 Ïåðåäà÷à àóäèòîðó èíôîðìàöèè î äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá
ñîãëàñíî çàêîíó (Âåëèêîáðèòàíèÿ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 57 Ôèíàíñîâàÿ îò÷åòíîñòü (Ëþêñåìáóðã) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Áëîê ¹ 58 Íåçàâèñèìûé àóäèò ïðîåêòîâ: ïðèìåð ïðîâåðêè ïðîåêòà ñòðîèòåëüñòâà
íàöèîíàëüíîé øòàá-êâàðòèðû Êàíàäñêîé ñëóæáû áåçîïàñíîñòè
è ðàçâåäêè (ÊÑÁÐ) Ãëàâíûì àóäèòîðîì Êàíàäû . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ðàçäåë ²
Ââåäåíèå
12
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 1
Îïðåäåëåíèå äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá
è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè
Ñåãîäíÿ, î÷åâèäíî, ïðèøëî âðåìÿ îáðàòèòüñÿ ê èçó÷åíèþ âîïðîñîâ, ñâÿçàííûõ ñ êîíòðîëåì
íàä ðàáîòîé îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá.  ñâåòå ñîáûòèé 11 ñåíòÿáðÿ 2001 ãîäà, âòîðîé âîéíû â Èðàêå, ñîáûòèé 11 ìàðòà 2004 ãîäà (òåððîðèñòè÷åñêèõ âçðûâîâ â Ìàäðèäå) ìíîãèå èç òåõ, êòî íåñåò îòâåòñòâåííîñòü çà îñóùåñòâëåíèå êîíòðîëÿ íàä ðàáîòîé ñïåöñëóæá êàê
â ñôåðå çàêîíîäàòåëüíîé, òàê è â ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, çàíÿòû ñåãîäíÿ ðàññëåäîâàíèåì èõ äåÿòåëüíîñòè, à òàêæå çàäàþòñÿ âîïðîñîì, íàñêîëüêî ýôôåêòèâíî èñïîëüçóþòñÿ
äàííûå, ïîëó÷åííûå â õîäå ðàáîòû ñïåöñëóæá, ðàçëè÷íûìè ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè. Òå, êòî
îñóùåñòâëÿåò äàííûé êîíòðîëü (íå òîëüêî ïàðëàìåíò è ñîîòâåòñòâóþùèå ìèíèñòåðñòâà, íî è
ñóäåáíàÿ âåòâü âëàñòè è, â íåêîòîðîé ñòåïåíè, ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè è îðãàíèçàöèè ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà), ñòàëêèâàþòñÿ ñåãîäíÿ ñ î÷åíü òðóäíîé çàäà÷åé. Áàëàíñèðóÿ
ìåæäó ïðîáëåìàìè áåçîïàñíîñòè è äåìîêðàòèè, èì ïðèõîäèòñÿ ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ ïî ïîâîäó òîãî, íàñêîëüêî, ñ îäíîé ñòîðîíû, ïðåäëîæåíèÿ, âûäâèãàåìûå ñïåöñëóæáàìè, ñïîñîáñòâóþò èõ áîëåå ýôôåêòèâíîé ðàáîòå, è, ñ äðóãîé ñòîðîíû, íàñêîëüêî äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá
ÿâëÿåòñÿ ïîäîò÷åòíîé è ñëåäóåò áóêâå çàêîíà.
Ìåæäóíàðîäíîå ñîãëàñèå
 òî æå âðåìÿ íàáëþäàåòñÿ ðîñò ìåæäóíàðîäíîãî åäèíîäóøèÿ â âîïðîñàõ äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá. Ìåæäóíàðîäíûå îðãàíèçàöèè, òàêèå êàê Îðãàíèçàöèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ñîòðóäíè÷åñòâà è ðàçâèòèÿ (ÎÝÑÐ)1, Îðãàíèçàöèÿ Îáúåäèíåííûõ
Íàöèé (ÎÎÍ)2, Îðãàíèçàöèÿ ïî áåçîïàñíîñòè è ñîòðóäíè÷åñòâó â Åâðîïå (ÎÁÑÅ)3, Ïàðëàìåíòñêàÿ àññàìáëåÿ Ñîâåòà Åâðîïû (ÏÀÑÅ)4 è Ìåæïàðëàìåíòñêèé ñîþç5, áåçîãîâîðî÷íî
ïðèçíàþò, ÷òî äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá äîëæíà ñòàòü îáúåêòîì äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ.  Áëîêå ¹ 1 äàíî êðàòêîå îïèñàíèå ïðàâîâûõ íîðì è ñòàíäàðòîâ ïî îñóùåñòâëåíèþ
êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè, ïðèíÿòûõ êàê íà íàöèîíàëüíîì, òàê è íà ìåæäóíàðîäíîì óðîâíÿõ6.
Ó÷àñòíèêè îñóùåñòâëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ
Äåìîêðàòè÷åñêàÿ îòâåòñòâåííîñòü ñïåöñëóæá ïðåäïîëàãàåò íàëè÷èå êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû
èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è îðãàíèçàöèþ íàáëþäåíèÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá ñî ñòîðîíû ïàðëàìåíòà, à òàêæå ó÷àñòèå â ýòîì ïðîöåññå ãðàæäàíñêèõ îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé.
Ìîæíî ñêàçàòü, ÷òî öåëüþ äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ ÿâëÿåòñÿ íåäîïóùåíèå ïîëèòè÷åñêîãî âëèÿíèÿ íà äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è îñóùåñòâëåíèå ðóêîâîäñòâà èõ äåÿòåëüíîñòüþ ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè7. Îðãàíû áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáû äîëæíû ðåàãèðîâàòü íà íóæäû ëþäåé ÷åðåç èçáðàííûõ ïðåäñòàâèòåëåé, ò.å. ÷åðåç
ãðàæäàí, èçáðàííûõ â ïðàâèòåëüñòâî è ïàðëàìåíò, êîòîðûå è îñóùåñòâëÿþò ïîëèòè÷åñêèé
êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè. Èíûìè ñëîâàìè, äåìîêðà-
Ââåäåíèå
13
òè÷åñêèé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá îñóùåñòâëÿåòñÿ øèðîêèì êðóãîì îðãàíèçàöèé è îòäåëüíûõ ãðàæäàí (ñì. Áëîê ¹ 2)8.
Áëîê ¹ 1
Ïðàâîâûå íîðìû è ñòàíäàðòû ïî îñóùåñòâëåíèþ êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè, ïðèíÿòûå ðÿäîì ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé
Îðãàíèçàöèÿ
Íîðìû / Ñòàíäàðòû
Äåìîêðàòè÷åñêèé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ àðìèè,
Ïðîãðàììà
ïîëèöèè è äðóãèõ ñèë áåçîïàñíîñòè (äîêëàä ïåðå÷èñëÿðàçâèòèÿ ÎÎÍ
åò ïðèíöèïû äåìîêðàòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ â ñåêòîðå
(ÏÐÎÎÍ)
áåçîïàñíîñòè).
ÎÁÑÅ
Äîêëàä î ðàçâèòèè ÷åëîâå÷åñòâà (2002)
«Äåìîêðàòè÷åñêèé ïîëèòè÷åñêèé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüÊîäåêñ ïîâåäåíèÿ ïî âîíîñòüþ àðìèè, âîåíèçèðîâàííûõ ôîðìèðîâàíèé è ñèë
åííî-ïîëèòè÷åñêèì àñïåêâíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè, à òàêæå ñïåöñëóæá è ïîëèöèè»
òàì áåçîïàñíîñòè (1994)
(åñòü ïîëîæåíèÿ ñ äåòàëèçèðîâàííûì îïèñàíèåì).
«Ñëóæáû âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè äîëæíû óâàæàòü
Åâðîïåéñêóþ êîíâåíöèþ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà... Ëþáûå
Ñîâåò Åâðîïû íàðóøåíèÿ Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèè ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà
â îïåðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòè ñëóæá âíóòðåííåé áåçî(Ïàðëàïàñíîñòè äîëæíû áûòü ñàíêöèîíèðîâàíû çàêîíîì».
ìåíòñêàÿ
àññàìáëåÿ)
«Çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü äîëæíà ïðèíèìàòü ïðîçðà÷íûå è àäåêâàòíûå çàêîíû, ðåãëàìåíòèðóþùèå äåÿòåëüíîñòü ñëóæá âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè».
Åâðîïåéñêèé
ïàðëàìåíò
Èñòî÷íèê èíôîðìàöèè
Ïðè îïðåäåëåíèè «Êîïåíãàãåíñêèõ êðèòåðèåâ» ñëåäóåò
ó÷èòûâàòü: «çàêîíîäàòåëüíóþ îòâåòñòâåííîñòü ïîëèöèè, àðìèè è ñåêðåòíûõ ñëóæá [...]».
Ðåêîìåíäàöèè
1402 (1999)
Ïðîãðàììà äåéñòâèé
(§ 9, 2000)
«Êîíñòèòóöèîííîå ïîä÷èíåíèå âîîðóæåííûõ ñèë è
Àìåðèêàíñêèé îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè êîíñòèòóöèîííî èçáðàííîìó ïðà- Êâåáåêñêèé ïëàí äåéñòâèé
ñàììèò
âèòåëüñòâó â íàøèõ ãîñóäàðñòâàõ ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé äå(2001)
ìîêðàòèè».
«Äåìîêðàòè÷åñêèé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñòðóêòóð îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè äîëæåí íà÷èíàòüñÿ ñ ñîçäàíèÿ ÷åòêîé è ÿñíîé çàêîíîäàòåëüíîé áàçû, ðåãëàìåíòèÌåæïàðëàðóþùåé ãîñóäàðñòâåííóþ äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá ñ
ìåíòñêèé ñîþç
îäîáðåíèÿ ïàðëàìåíòà. Çàêîíû äîëæíû îïðåäåëÿòü
ðàìêè ïîëíîìî÷èé ñïåöñëóæá, ìåòîäû èõ äåÿòåëüíîñòè
è âîçìîæíîñòè îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ».
Ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñåêòîðà áåçîïàñíîñòè:
ïðèíöèïû, ìåõàíèçìû è
îïûò ðàáîòû. Êíèãà äëÿ
ïàðëàìåíòàðèåâ ¹ 5. Æåíåâà: ÄÊÂÑ, 2003. – Ñ. 64.
«Íàöèîíàëüíûå ïàðëàìåíòû äîëæíû: 1) îêàçûâàòü
Ðåçîëþöèÿ 113 (ïðèíÿòà
Àññàìáëåÿ
ïîääåðæêó ïëàíàì ðåôîðìèðîâàíèÿ ñèñòåì áåçîïàñåäèíîãëàñíî è áåç ïîïðàÇàïàäíî-åâðî- íîñòè, îñòàâëÿÿ çà ñîáîé ïðåðîãàòèâû îñóùåñòâëÿòü
âîê íà 9 çàñåäàíèè
ïåéñêîãî ñîþçà ýôôåêòèâíûé è íàäåæíûé êîíòðîëü íàä òåì, êàêèì îáÀññàìáëåè
(ÇÅÑ)
ðàçîì îðãàíû áåçîïàñíîñòè âåäóò ñáîð èíôîðìàöèè è
4 äåêàáðÿ 2002ã.)
êàê ýòà èíôîðìàöèÿ â äàëüíåéøåì èñïîëüçóåòñÿ».
Îðãàíèçàöèÿ
ýêîíîìè÷åñêîãî
ñîòðóäíè÷åñòâà è ðàçâèòèÿ
(ÎÝÑÐ)
Ñèñòåìà áåçîïàñíîñòè (âêëþ÷àÿ îðãàíû áåçîïàñíîñòè è Ðåêîìåíäàöèè Êîìèòåòà
ñïåöñëóæáû) äîëæíà ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ òåìè æå ïðèñîäåéñòâèÿ ðàçâèòèþ
íöèïàìè ïîäîò÷åòíîñòè è ïðîçðà÷íîñòè ñâîåé äåÿòåëü- (ÊÑÐ) «Ðåôîðìèðî-âàíèå
íîñòè, ÷òî è âåñü ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð, â îñîáåííîñ- ñèñòåìû áåçîïàñíîñòè è
òè çà ñ÷åò áîëåå ýôôåêòèâíîãî ãðàæäàíñêîãî êîíòðîëÿ åå ðóêîâîäñòâî: ïîëèòèêà
íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè.
è îïûò», 2004
14
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ó êàæäîãî ó÷àñòíèêà èëè îòäåëüíîé îðãàíèçàöèè, îñóùåñòâëÿþùåé êîíòðîëü, åñòü ñâîè
ôóíêöèè. Èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü îñóùåñòâëÿåò êîíòðîëü ïóòåì èíñòðóêòèðîâàíèÿ ñïåöñëóæá, âêëþ÷àÿ îïðåäåëåíèå öåëåé è çàäà÷, ïðèîðèòåòîâ èõ äåÿòåëüíîñòè è ïðåäîñòàâëåíèÿ èñòî÷íèêîâ äëÿ ðàáîòû. Ïàðëàìåíò îñóùåñòâëÿåò äîïîëíèòåëüíûé êîíòðîëü, êîòîðûé
îãðàíè÷åí àíàëèçîì îáùèõ âîïðîñîâ â îðãàíèçàöèè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá è ïðèíÿòèåì
áþäæåòà. Ïàðëàìåíò èãðàåò âàæíóþ ðîëü â ðàññëåäîâàíèÿõ, ñâÿçàííûõ ñî ñêàíäàëàìè â
äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá. Ñóäåáíàÿ âëàñòü ñëåäèò çà èñïîëüçîâàíèåì îñîáûõ ïîëíîìî÷èé
â ðàáîòå ñïåöñëóæá (è âûíîñèò ðåøåíèÿ î íåïðàâîìî÷íîñòè èõ èñïîëüçîâàíèÿ). Ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî, ñïåöèàëèñòû è ïðîñòûå ãðàæäàíå ìîãóò òàêæå âûñòóïàòü â ðîëè ñäåðæèâàþùåãî ôàêòîðà â ðàáîòå ñïåöñëóæá ïóòåì âûäâèæåíèÿ àëüòåðíàòèâíûõ òî÷åê çðåíèÿ (ñïåöèàëèñòû), ðàçîáëà÷åíèÿ ñêàíäàëîâ è êðèçèñíûõ ñèòóàöèé (ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè) èëè ïîäà÷è æàëîá ïî ïîâîäó ïðåâûøåíèÿ ïîëíîìî÷èé â äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá (ïðîñòûå ãðàæäàíå).
Áëîê ¹ 2
Ó÷àñòíèêè îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ
•
•
•
•
•
•
Âíóòðåííèé êîíòðîëü, îñóùåñòâëÿåìûé ñàìèìè ñïåöñëóæáàìè ïóòåì çàêîíîäàòåëüíîé
ëåãàëèçàöèè ñâîåé äåÿòåëüíîñòè (ïðèíÿòèå çàêîíîâ ïàðëàìåíòîì), âíóòðåííåé ðåãëàìåíòàöèè è ñòèìóëÿöèè ñâîåé ïðîôåññèîíàëüíîé äåÿòåëüíîñòè.
Èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü, êîòîðàÿ îñóùåñòâëÿåò íåïîñðåäñòâåííûé êîíòðîëü, îïðåäåëÿåò ñòàòüè ðàñõîäîâ è óñòàíàâëèâàåò ïðèîðèòåòû â äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá è îðãàíîâ
áåçîïàñíîñòè.
Çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü, êîòîðàÿ îñóùåñòâëÿåò ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü ïóòåì èçäàíèÿ çàêîíîâ, îïðåäåëÿþùèõ è ðåãëàìåíòèðóþùèõ äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá è îðãàíîâ
áåçîïàñíîñòè, à òàêæå îïðåäåëÿåò èõ îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ è óòâåðæäàåò ñîîòâåòñòâóþùèå ñòàòüè ðàñõîäîâ â áþäæåòå.
Ñóäåáíàÿ âëàñòü, êîòîðàÿ ñëåäèò çà èñïîëíåíèåì îñîáûõ ïîëíîìî÷èé â äåÿòåëüíîñòè
ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ïðèíèìàåò ñóäåáíûå ðåøåíèÿ â ñëó÷àå ïðåâûøåíèÿ äàííûõ ïîëíîìî÷èé ñîòðóäíèêàìè ñïåöñëóæá.
Îðãàíèçàöèè ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè, ñïåöèàëèñòû,
íàó÷íî-èññëåäîâàòåëüñêèå èíñòèòóòû, êîòîðûå ñëåäÿò çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, â
îñíîâíîì â êà÷åñòâå îáùåñòâåííûõ îðãàíîâ êîíòðîëÿ. Îòäåëüíûå ãðàæäàíå ìîãóò ñëóæèòü ñäåðæèâàþùèì ôàêòîðîì â äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá ïóòåì îðãàíèçàöèè ñïåöèàëüíûõ ãðàæäàíñêèõ ñóäîâ, èíñòèòóòà íåçàâèñèìûõ îìáóäñìåíîâ, à òàêæå ïóòåì îáðàùåíèÿ
â íàöèîíàëüíûå è ìåæäóíàðîäíûå ñóäåáíûå îðãàíû.
Íà ìåæäóíàðîäíîì óðîâíå êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè íå îñóùåñòâëÿåòñÿ. Òåì íå ìåíåå Åâðîïåéñêèé ñóä ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà (ÅÑÏ×),
êîòîðûé äåéñòâóåò ïîä ýãèäîé Ìåæäóíàðîäíîé êîíâåíöèè î ïðàâàõ ÷åëîâåêà, ìîæåò ïîëó÷àòü æàëîáû îò îòäåëüíûõ ãðàæäàí ïî âîïðîñàì äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ïðàêòè÷åñêè èç âñåõ åâðîïåéñêèõ ñòðàí.
Ïîìèìî ýòîãî, ïîñêîëüêó äåìîêðàòè÷åñêèé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè âêëþ÷àåò â ñåáÿ è âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ íîðìàìè ïîâåäåíèÿ âñåõ ó÷àñòíèêîâ ýòîãî ïðîöåññà, ìîæíî ãîâîðèòü è îá óðîâíå ïîëèòè÷åñêîé êóëüòóðû. Îñíîâíûå ïðèíöèïû äåìîêðàòè÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòè, òàêèå êàê ïðîçðà÷íîñòü, ïîäîò÷åòíîñòü, ó÷àñòèå
(â ñóäüáàõ ëþäåé) è ðåàãèðîâàíèå (íà íóæäû ëþäåé), ïîäðàçóìåâàþò íàëè÷èå êóëüòóðû ïîâåäåíèÿ, êîòîðàÿ âûõîäèò çà ðàìêè çàêîíîâ è ïðàâèë. È âñå æå èìåííî çàêîíîäàòåëüíàÿ
áàçà ôîðìèðóåò êóëüòóðó îòêðûòîñòè è óâàæåíèÿ ê ïðàâàì ÷åëîâåêà.
Ââåäåíèå
15
Ãëàâà 2
Íåîáõîäèìîñòü îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá
è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè
Ñïåöñëóæáû è îðãàíû áåçîïàñíîñòè èãðàþò âàæíóþ ðîëü â äåìîêðàòè÷åñêèõ îáùåñòâàõ, çàùèùàÿ íàöèîíàëüíóþ áåçîïàñíîñòü è ãîñóäàðñòâåííîå óñòðîéñòâî â äåìîêðàòè÷åñêîé
ñòðàíå. Ïîñêîëüêó ñïåöñëóæáû ðàáîòàþò òàéíî, à ñàìà ïðèðîäà èõ çàäà÷ çàñòàâëÿåò èõ âûïîëíÿòü ñâîè ôóíêöèè ñåêðåòíî, îíè íåâîëüíî âñòóïàþò â ïðîòèâîðå÷èå ñ ïðèíöèïîì îòêðûòîñòè îáùåñòâà. Èìåííî èç-çà ýòîãî ïàðàäîêñà (çàùèòà îòêðûòîãî îáùåñòâà îñóùåñòâëÿåòñÿ òàéíûìè ñðåäñòâàìè) ñïåöñëóæáû è îðãàíû áåçîïàñíîñòè äîëæíû ñòàòü îáúåêòîì äåìîêðàòè÷åñêîãî ãðàæäàíñêîãî êîíòðîëÿ. Ãðàæäàíñêèé êîíòðîëü ýòèõ ñëóæá íåîáõîäèì, ïî êðàéíåé ìåðå, ïî ïÿòè ïðè÷èíàì.
Âî-ïåðâûõ, â îòëè÷èå îò ïðèíöèïà îòêðûòîñòè è ïðîçðà÷íîñòè, êîòîðûé ëåæèò â îñíîâå äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ, ñïåöñëóæáû è îðãàíû áåçîïàñíîñòè î÷åíü ÷àñòî äåéñòâóþò òàéíî. Ïîñêîëüêó ñåêðåòíîñòü çàùèùàåò ñïåöñëóæáû îò îãëàñêè èõ äåéñòâèé, î÷åíü âàæíî, ÷òîáû ïàðëàìåíò è îñîáåííî èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü âíèìàòåëüíî ñëåäèëè çà îïåðàöèÿìè ñïåöñëóæá.
Âî-âòîðûõ, ñïåöñëóæáû è îðãàíû áåçîïàñíîñòè íàäåëÿþòñÿ îñîáûìè ïîëíîìî÷èÿìè, òàêèìè êàê âìåøàòåëüñòâî â ÷àñòíóþ æèçíü è íàðóøåíèå ïðàâà íà ïðèâàòíîå îáùåíèå, ÷òî, êîíå÷íî æå, ìîæåò ëèìèòèðîâàòü ïðàâà ÷åëîâåêà è òðåáóåò íàáëþäåíèÿ ñî ñòîðîíû ñïåöèàëüíî ñîçäàííûõ èíñòèòóòîâ êîíòðîëÿ. Êàê áûëî çàÿâëåíî íà çàñåäàíèè Ïàðëàìåíòñêîé àññàìáëåè Ñîâåòà Åâðîïû (ÏÀÑÅ):
«Ñóùåñòâóåò ñåðüåçíàÿ îçàáî÷åííîñòü ïî ïîâîäó òîãî, ÷òî ñëóæáû âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè ñòðàí–÷ëåíîâ ÑÅ î÷åíü ÷àñòî ñòàâÿò èíòåðåñû íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è èíòåðåñû ñâîåãî ãîñóäàðñòâà âûøå èíòåðåñîâ óâàæåíèÿ ê ïðàâàì îòäåëüíûõ
ãðàæäàí. Ïîñêîëüêó, êðîìå òîãî, êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ýòèõ ñëóæá íå âñåãäà
ýôôåêòèâíî îðãàíèçîâàí, ñóùåñòâóåò áîëüøîé ðèñê òîãî, ÷òî ñïåöñëóæáû ìîãóò
ïðåâûøàòü ñâîè ïîëíîìî÷èÿ è íàðóøàòü ïðàâà ÷åëîâåêà, åñëè çàêîíîäàòåëüíûé è êîíñòèòóöèîííûé êîíòðîëü íå îáåñïå÷åí äîëæíûì îáðàçîì»9.
Îñíîâíûå ïðîáëåìû âîçíèêàþò â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ñëóæáû âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè ïîëó÷àþò îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ, òàêèå êàê èñïîëüçîâàíèå â ñâîåé äåÿòåëüíîñòè ïðåâåíòèâíûõ
è ïðèíóäèòåëüíûõ ìåòîäîâ, ïðè íåýôôåêòèâíîì êîíòðîëå ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé, çàêîíîäàòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòè, à òàêæå òîãäà, êîãäà â ãîñóäàðñòâå ñóùåñòâóåò áîëüøîå
êîëè÷åñòâî ðàçëè÷íûõ ñåêðåòíûõ ñëóæá10.
Â-òðåòüèõ, â ïåðèîä îêîí÷àíèÿ õîëîäíîé âîéíû è îñîáåííî ïîñëå ñîáûòèé 11 ñåíòÿáðÿ
2001 ãîäà îðãàíû áåçîïàñíîñòè ïðàêòè÷åñêè âñåõ ñòðàí íàõîäÿòñÿ â ïðîöåññå ïðèñïîñîáëåíèÿ ê íîâûì óãðîçàì. Íàèáîëüøåé óãðîçîé ñóùåñòâîâàíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî îáùåñòâà íà
ñåãîäíÿøíèé äåíü óæå íå ÿâëÿåòñÿ óãðîçà âîåííîãî âìåøàòåëüñòâà èçâíå. Òåïåðü ýòî îðãàíèçîâàííàÿ ïðåñòóïíîñòü, òåððîðèçì, âëèÿíèå ðåãèîíàëüíûõ êîíôëèêòîâ è ýêîíîìè÷åñêè
íåñòàáèëüíûõ ãîñóäàðñòâ, à òàêæå íåëåãàëüíûé îáîðîò ëþäñêèõ ðåñóðñîâ è òîâàðîâ. Ïðîöåññ ïðèñïîñîáëåíèÿ ê íîâûì óãðîçàì äîëæåí íàõîäèòüñÿ ïîä òùàòåëüíûì êîíòðîëåì ñî
ñòîðîíû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, êîòîðûå äîëæíû óáåäèòüñÿ, ÷òî ðåôîðìèðîâàíèå ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè îòâå÷àåò ïîòðåáíîñòÿì ãðàæäàí òîé èëè èíîé
16
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
ñòðàíû. Áîëåå òîãî, ïîñêîëüêó ñëóæáû áåçîïàñíîñòè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé áîëüøèå ãîñóäàðñòâåííûå áþðîêðàòèè, â êîòîðûõ óêîðåíèëîñü íåæåëàíèå èçìåíÿòüñÿ è êîòîðûå îáëàäàþò
áîëüøîé ñòåïåíüþ áþðîêðàòè÷åñêîé èíåðöèè, âíåøíèå èíñòèòóòû âëàñòè, òàêèå êàê èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü è ïàðëàìåíò, äîëæíû áûòü óâåðåíû, ÷òî èçìåíåíèÿ â äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá îñóùåñòâëÿþòñÿ â íóæíîì íàïðàâëåíèè.
Â-÷åòâåðòûõ, çàäà÷åé ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè ÿâëÿåòñÿ ñáîð è àíàëèç èíôîðìàöèè
î ïîòåíöèàëüíûõ óãðîçàõ è îöåíêà ýòèõ óãðîç. Ïîñêîëüêó îöåíèâàíèå ïîòåíöèàëüíûõ óãðîç
ÿâëÿåòñÿ îòïðàâíîé òî÷êîé äëÿ äåéñòâèé äðóãèõ ñèëîâûõ ñòðóêòóð ãîñóäàðñòâà (àðìèè, ïîëèöèè, ïîãðàíè÷íûõ âîéñê), î÷åíü âàæíî, ÷òîáû ýòè îöåíêè äàâàëèñü â óñëîâèÿõ äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ. Ýòî îñîáåííî âàæíî åùå è ïîòîìó, ÷òî òàêèå îöåíêè ïðåäïîëàãàþò îïðåäåëåíèå ïðèîðèòåòîâ â óãðîçàõ, ÷òî, â ñâîþ î÷åðåäü, èìååò âàæíûå ïîëèòè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ.
Ïÿòàÿ ïðè÷èíà ïðèìåíèìà ê òåì ñòðàíàì, êîòîðûå íàõîäèëèñü â óñëîâèÿõ àâòîðèòàðíûõ ðåæèìîâ è êîòîðûå ñîâåðøèëè ïåðåõîä ê äåìîêðàòèè ñîâñåì íåäàâíî. Åùå íåñêîëüêî ëåò íàçàä
îñíîâíîé çàäà÷åé ðàáîòû ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè â ýòèõ ñòðàíàõ ÿâëÿëàñü çàùèòà
àâòîðèòàðíûõ ëèäåðîâ îò ñâîåãî ñîáñòâåííîãî íàðîäà. Â îñíîâíîì ñïåöñëóæáû âûïîëíÿëè
ðåïðåññèâíûå ôóíêöèè. Ìîæíî ëèøü ïðåäñòàâèòü ñåáå âñþ ãëîáàëüíîñòü çàäà÷è, ñâÿçàííóþ
ñ ðåôîðìèðîâàíèåì ñòàðîé ñèñòåìû áåçîïàñíîñòè â ýòèõ ñòðàíàõ â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ
äåìîêðàòèè. Ðåôîðìèðîâàíèå ñïåöñëóæá ñ öåëüþ ïðåâðàùåíèÿ èõ èç èíñòðóìåíòà ðåïðåññèé â ñîâðåìåííûé ìåõàíèçì ïðîâåäåíèÿ ïîëèòèêè áåçîïàñíîñòè òðåáóåò âíèìàòåëüíîãî íàáëþäåíèÿ çà èõ äåÿòåëüíîñòüþ ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è ïàðëàìåíòà.
Ðîëü çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè
Âåðõîâåíñòâî ïðàâà ÿâëÿåòñÿ îñíîâîïîëàãàþùèì è íåîòúåìëåìûì ýëåìåíòîì äåìîêðàòèè. Ëèøü â ñëó÷àå, åñëè äåÿòåëüíîñòü îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè îïðåäåëÿåòñÿ çàêîíîì, à èõ
ïîëíîìî÷èÿ èìåþò çàêîííûå îñíîâàíèÿ, ìîæíî ãîâîðèòü î ëåãèòèìíîñòè ñïåöñëóæá. Áåç
òàêîé çàêîíîäàòåëüíîé áàçû íåò îñíîâàíèé äëÿ ðàçëè÷èÿ ìåæäó äåéñòâèÿìè, ïðåäïðèíÿòûìè îò èìåíè ãîñóäàðñòâà, è äåéñòâèÿìè, ïðåäïðèíÿòûìè íàðóøèòåëÿìè çàêîíà, âêëþ÷àÿ
òåððîðèñòîâ. «Íàöèîíàëüíàÿ áåçîïàñíîñòü» íå ìîæåò áûòü ïðåäëîãîì äëÿ íàðóøåíèÿ ïðèíöèïà âåðõîâåíñòâà ïðàâà – îñíîâîïîëàãàþùåãî ïðèíöèïà äåìîêðàòèè – äàæå â ñàìûõ ýêñòðåìàëüíûõ ñèòóàöèÿõ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, èñêëþ÷èòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè äîëæíû îñíîâûâàòüñÿ íà çàêîíå è âêëþ÷àòü âîçìîæíîñòè îñóùåñòâëåíèÿ çàêîííîãî êîíòðîëÿ ïî èõ ïðèìåíåíèþ.
Çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü ÿâëÿåòñÿ âîïëîùåíèåì äåìîêðàòè÷åñêîé âîëè. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ
ïðèíÿòèå çàêîíîâ (à òàêæå îñóùåñòâëåíèå êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ïðàâèòåëüñòâà) ÿâëÿåòñÿ êëþ÷åâûì ìîìåíòîì â ðàáîòå ïàðëàìåíòà. È åñëè â äåìîêðàòè÷åñêèõ îáùåñòâàõ ïðèìåíÿåòñÿ ïðèíöèï âåðõîâåíñòâà çàêîíà, òî ñïåöñëóæáû è îðãàíû áåçîïàñíîñòè äîëæíû ïîëó÷àòü ñâîè ïîëíîìî÷èÿ îò çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè, à íå èñïîëüçîâàòü ïðèìåíåíèå èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé êàê ïðåðîãàòèâó ñâîåé äåÿòåëüíîñòè. Òàêîé ïîäõîä ïîâûøàåò öåíó ëåãèòèìíîñòè ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è äàåò âîçìîæíîñòü äåìîêðàòè÷åñêè èçáðàííûì ïðåäñòàâèòåëÿì èñïîëüçîâàòü òå ïðèíöèïû, êîòîðûìè äîëæåí ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ â ñâîåé ðàáîòå ñòîëü âàæíûé ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð, êàê ñåêòîð áåçîïàñíîñòè. Áîëåå òîãî, åñëè
îïðàâäûâàòü òåçèñ î ïðåâîñõîäñòâå èíòåðåñîâ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè íàä ïðàâàìè îòäåëüíûõ ãðàæäàí, î÷åíü âàæíî, ÷òîáû ñåêòîð áåçîïàñíîñòè ïîëó÷àë ñâîè ïîëíîìî÷èÿ èìåííî
îò îðãàíîâ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè.
Îïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè ñî ñòîðîíû ïàðëàìåíòà ÿâëÿåòñÿ âàæíûì, íî íå èñ÷åðïûâàþùèì óñëîâèåì ñîõðàíåíèÿ ïðèíöèïà âåðõîâåíñòâà ïðàâà. Çàêîíîäàòåëüíàÿ îñíîâà óâåëè÷èâàåò ëåãèòèìíîñòü êàê ñàìèõ ñïåöñëóæá, òàê è ïîëíîìî÷èé (äàæå
èñêëþ÷èòåëüíûõ), êîòîðûìè îíè íàäåëÿþòñÿ. Êàê è â ðÿäå äðóãèõ ñëó÷àåâ, îäíîé èç îñíîâ-
Ââåäåíèå
17
íûõ çàäà÷ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè ÿâëÿåòñÿ íàäåëåíèå ïîëíîìî÷èÿìè èñïîëíèòåëüíûõ
îðãàíîâ. Îäíàêî íå ìåíåå âàæíîé çàäà÷åé ÿâëÿåòñÿ îïðåäåëåíèå è îãðàíè÷åíèå äèñêðåöèîííûõ ïîëíîìî÷èé â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì.
Îãðàíè÷åíèå êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ÷åëîâåêà
Ðîëü çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè òàêæå âåëèêà â ñëó÷àå, åñëè êîíñòèòóöèîííûå ïðàâà ãðàæäàí
íåîáõîäèìî îãðàíè÷èòü, èñõîäÿ èç èíòåðåñîâ áåçîïàñíîñòè ãîñóäàðñòâà. Òàêîå îãðàíè÷åíèå ïðàâ ìîæåò èìåòü ìåñòî â äâóõ ñëó÷àÿõ. Âî-ïåðâûõ, ïðàâà ãðàæäàí ìîãóò áûòü îãðàíè÷åíû, èñõîäÿ èç èíòåðåñîâ îáùåñòâà11. Ñàìûé ÿðêèé ïðèìåð – îãðàíè÷åíèå ñâîáîäû ñëîâà
ðóêîâîäèòåëåé îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè ñ öåëüþ ñîõðàíåíèÿ ñåêðåòíîñòè èõ ðàáîòû. Âòîðîé
ñëó÷àé – ýòî ÷ðåçâû÷àéíûå ñèòóàöèè, ïðè êîòîðûõ áåçîïàñíîñòü ãîñóäàðñòâà âûõîäèò íà
ïåðâûé ïëàí è ïðè êîòîðûõ ðÿä ãðàæäàíñêèõ ïðàâ ìîæåò áûòü ÷àñòè÷íî îãðàíè÷åí. Êàê âèäíî èç Áëîêà ¹ 3, íåêîòîðûå ïðàâà ãðàæäàí îñòàþòñÿ íåîòúåìëåìûìè â ëþáûõ ñèòóàöèÿõ.
Áëîê ¹ 3
Íåîòúåìëåìûå ïðàâà ãðàæäàí
 ñîîòâåòñòâèè ñî Ñò. 4 § 2 Ìåæäóíàðîäíîé êîíâåíöèè î ãðàæäàíñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâàõ (ÌÊÃÏÏ), íåîòúåìëåìûìè ñ÷èòàþòñÿ ñëåäóþùèå ïðàâà ãðàæäàí:
• ïðàâî íà æèçíü (Ñò. 6);
• ïðàâî íå ïîäâåðãàòüñÿ ïûòêàì, æåñòîêîìó, íåãóìàííîìó è óíèçèòåëüíîìó îáðàùåíèþ
èëè íàêàçàíèþ (Ñò. 7);
• ïðàâî íå íàõîäèòüñÿ â ðàáñòâå èëè íåâîëå (Ñò. 8);
• ïðàâî íå áûòü ëèøåííûì ñâîáîäû çà íåâûïîëíåíèå äîãîâîðíûõ îáÿçàòåëüñòâ (Ñò. 11);
• ïðàâî íå ïîäâåðãàòüñÿ íàêàçàíèþ ïî èñòå÷åíèè ñðîêà äàâíîñòè (Ñò. 15);
• ïðàâî íà ïðèçíàíèå êàê ëè÷íîñòè ïåðåä çàêîíîì (Ñò. 16);
• ïðàâî íà ñâîáîäó ìûñëè è âåðîèñïîâåäîâàíèÿ (Ñò. 18).
Èñòî÷íèê: Ìåæäóíàðîäíàÿ êîíâåíöèÿ î ãðàæäàíñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâàõ (âñòóïèëà â ñèëó â 1976 ã.)
×òî êàñàåòñÿ ïðàâ, êîòîðûå ìîãóò áûòü îãðàíè÷åíû íà ìåæäóíàðîäíîì óðîâíå, òî Åâðîïåéñêàÿ
êîíâåíöèÿ î ïðàâàõ ÷åëîâåêà (ÅÊÏ×), íàïðèìåð, ïîçâîëÿåò ÷àñòè÷íî îãðàíè÷èâàòü ïðàâî íà
ïðîâåäåíèå îòêðûòîãî ñóäåáíîãî ïðîöåññà, íà óâàæåíèå ê ÷àñòíîé æèçíè, ïðàâî íà ñâîáîäó âåðîèñïîâåäîâàíèÿ, ñâîáîäó âûðàæåíèÿ è ñâîáîäó îáúåäèíåíèé «â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì» (ñì.
Áëîê ¹ 5) è «â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè â äåìîêðàòè÷åñêîì îáùåñòâå» â èíòåðåñàõ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè12. Îäíàêî åñëè îðãàíû áåçîïàñíîñòè èìåþò çàêîííûå ïîëíîìî÷èÿ âìåøèâàòüñÿ â ÷àñòíóþ æèçíü è ñîáñòâåííîñòü, òî ãðàæäàíå äîëæíû èìåòü âîçìîæíîñòü ïîäàâàòü æàëîáû â ñëó÷àå, åñëè ýòè ïîëíîìî÷èÿ ïðåâûøàþòñÿ. Òàêèì îáðàçîì, ãîñóäàðñòâà, ïîäïèñàâøèå
ÅÊÏ×, ìîãóò âûïîëíÿòü ñâîè îáÿçàòåëüñòâà ïî îáåñïå÷åíèþ ýôôåêòèâíîé çàùèòû ïðàâ ãðàæäàí â ñëó÷àå èõ íàðóøåíèÿ ñîãëàñíî Ñò. 13 äàííîé êîíâåíöèè (ñì. òàêæå Ãëàâó 21).
Ãîâîðÿ î ðîëè çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè â ïðîöåññå îãðàíè÷åíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ è ãðàæäàíñêèõ ïðàâ, íåîáõîäèìî ñäåëàòü åùå äâà âûâîäà. Ïåðâûé: ðàáîòà îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè
äîëæíà îñíîâûâàòüñÿ íà çàêîíîäàòåëüíîé áàçå; âòîðîé: îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå äàþòñÿ îðãàíàì áåçîïàñíîñòè, äîëæíû áûòü îñíîâàíû íà çàêîíå.
Ðàáîòà îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè äîëæíà îñíîâûâàòüñÿ
íà çàêîíîäàòåëüíîé áàçå
 íàñòîÿùåå âðåìÿ ìíîãèå ñòðàíû ïðåäïðèíèìàþò ïîïûòêè ñîçäàòü çàêîíîäàòåëüíóþ áàçó
äëÿ îðãàíèçàöèè äåÿòåëüíîñòè ñâîèõ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè.  êà÷åñòâå ïðèìåðîâ ìîæíî
18
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
ïðèâåñòè çàêîíîäàòåëüñòâà Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû, Ñëîâåíèè, Ëèòâû, Ýñòîíèè è ÞÀÐ13.
Îäíàêî â íèõ åñòü ñóùåñòâåííûå ðàçëè÷èÿ. Íå óäèâèòåëüíî, ÷òî áåñïîêîéñòâî ïî ïîâîäó
äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå ïîðîæäàåò ñòðàõ î âîçìîæíîñòè ïðåâûøåíèÿ ïîëíîìî÷èé èëè ïîÿâëåíèÿ ñêàíäàëîâ, ñâÿçàííûõ ñ ðàáîòîé ñïåöñëóæá, è â äàâíî
óñòîÿâøèõñÿ äåìîêðàòèÿõ. À â ãîñóäàðñòâàõ ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà íàöèîíàëüíûå îðãàíû
áåçîïàñíîñòè çà÷àñòóþ íåñóò íà ñåáå îòïå÷àòîê ðåïðåññèâíîãî ïðîøëîãî.
 ýòîé ñâÿçè ìíîãèå ãîñóäàðñòâà ñîçäàëè çàêîíîäàòåëüíóþ áàçó äëÿ ðàáîòû ñâîèõ îðãàíîâ
áåçîïàñíîñòè ñîâñåì íåäàâíî, â îñíîâíîì, â ïîñëåäíèå äâà äåñÿòèëåòèÿ. Ìíîãèå ñòðàíû íåîõîòíî ïîäâîäÿò çàêîíîäàòåëüíóþ áàçó ïîä äåÿòåëüíîñòü ñâîèõ âíóòðåííèõ ñïåöñëóæá, êàê,
íàïðèìåð, â ñëó÷àå ñ ñåêðåòíîé ñëóæáîé Âåëèêîáðèòàíèè ÌÈ6 â Çàêîíå îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè îò 1994 ãîäà14. Åùå ìåíüøåå êîëè÷åñòâî ãîñóäàðñòâ ïîäãîòîâèëî çàêîíû, ðåãëàìåíòèðóþùèå äåÿòåëüíîñòü âîåííîé ðàçâåäêè15 è êîîðäèíàöèþ ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá16.
Áëîê ¹ 4
Íåîáõîäèìîñòü ñîçäàíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé áàçû, ðåãëàìåíòèðóþùåé äåÿòåëüíîñòü ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá â ñîîòâåòñòâèè ñ ÅÊÏ× (Âåëèêîáðèòàíèÿ)
Ïðè ðàññìîòðåíèè äåëà «Õàðìàí è Õüþèò ïðîòèâ Âåëèêîáðèòàíèè»17, ðàçáèðàòåëüñòâî ïî
êîòîðîìó ïðîõîäèëî â Åâðîïåéñêîì ñóäå ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà, îòñóòñòâèå çàêîíîäàòåëüíîé
áàçû, ðåãëàìåíòèðóþùåé äåÿòåëüíîñòü ñëóæáû áåçîïàñíîñòè Âåëèêîáðèòàíèè ÌÈ5, îêàçàëîñü ôàòàëüíûì ïðè çàÿâëåíèè î òîì, ÷òî åå äåÿòåëüíîñòü «îñóùåñòâëÿëàñü â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì» ïðè ïðîâåäåíèè ñëåæêè, ÷òî ïðîòèâîðå÷èëî Ñò. 8 Êîíâåíöèè î ïðàâå íà
íåïðèêîñíîâåííîñòü ÷àñòíîé æèçíè. Àäìèíèñòðàòèâíàÿ õàðòèÿ – äèðåêòèâà ÌàêñâåëëàÔàéôà îò 1952 ãîäà – îêàçàëàñü íåäîñòàòî÷íûì îñíîâàíèåì äëÿ ïðîâåäåíèÿ ñëåæêè, ïîñêîëüêó îíà íå èìåëà ñèëû çàêîíà. Ê òîìó æå, ñàìà ôîðìóëèðîâêà íå ïîçâîëÿëà îïðåäåëèòü, «êàêèì èìåííî îáúåìîì ïîëíîìî÷èé îáëàäàëè ñïåöñëóæáû è êàêèìè ìåòîäàìè îíà
ïîëüçîâàëèñü ïðè ïðîâåäåíèè ñåêðåòíûõ îïåðàöèé ïî íàáëþäåíèþ çà ãðàæäàíàìè»18. Â
èòîãå Âåëèêîáðèòàíèè ïðèøëîñü ïðèíÿòü çàêîí, ðåãëàìåíòèðóþùèé äåÿòåëüíîñòü ÌÈ5
(Çàêîí îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè îò 1989 ã.), à çàòåì è ñîîòâåòñòâóþùèé çàêîí î ðàáîòå ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá (Çàêîí î ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæáàõ îò 1994 ã.).
Îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå äàþòñÿ îðãàíàì áåçîïàñíîñòè,
äîëæíû îñíîâûâàòüñÿ íà çàêîíå
Çàêîííîñòü ïîäðàçóìåâàåò, ÷òî îðãàíû áåçîïàñíîñòè èñïîëüçóþò ñâîè ïîëíîìî÷èÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì. Ñëåäîâàòåëüíî, ëþáûå âìåøàòåëüñòâà â ïðàâà ÷åëîâåêà ìîãóò áûòü
îïðàâäàíû òîëüêî â ñëó÷àå ïðèìåíåíèÿ çàêîííûõ äåéñòâèé â ñîîòâåòñòâèè ñ Åâðîïåéñêîé
êîíâåíöèåé. Íàïðèìåð, êîãäà áûëî óñòàíîâëåíî, ÷òî Ñëóæáà íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè
Ãðåöèè â íàðóøåíèå ñâîèõ ïîëíîìî÷èé âåëà ñëåæêó çà ÷ëåíàìè îðãàíèçàöèè «Ñâèäåòåëè
Èåãîâû», áûëî ïðèçíàíî, ÷òî ñïåöñëóæáû íàðóøèëè ñòàòüþ 8, êîòîðàÿ ãàðàíòèðóåò óâàæåíèå ê ÷àñòíîé æèçíè19.
Çàêîííîñòü, îäíàêî, ïîäðàçóìåâàåò íå ïðîñòî âèäèìîñòü. Òàê, Åâðîïåéñêèé ñóä ïî ïðàâàì
÷åëîâåêà ïðîâîäèò ïðîâåðêó «êà÷åñòâà çàêîíà» (ñì. Áëîê ¹ 5), â êîòîðîé àêöåíòèðóåòñÿ
âíèìàíèå íà ÿñíîñòè, ïðåäñêàçóåìîñòè è äîñòóïíîñòè çàêîíà. Òàê, íàïðèìåð, êîãäà êîðîëåâñêèì óêàçîì â Ãîëëàíäèè áûëè îïðåäåëåíû ôóíêöèè âîåííîé ðàçâåäêè áåç óêàçàíèÿ íà
âîçìîæíîñòü âåäåíèÿ ñëåæêè â îòíîøåíèè ãðàæäàíñêèõ ëèö, òî òàêàÿ ñëåæêà áûëà ïðèçíàíà íåëåãèòèìíîé20. Àíàëîãè÷íî ïðè ðàññìîòðåíèè äåëà «Ðîòàðó ïðîòèâ Ðóìûíèè»21 Ñòðàñ-
Ââåäåíèå
19
áóðãñêèé ñóä ïîñòàíîâèë, ÷òî çàêîí î ñåêðåòíûõ ìàòåðèàëàõ íåäîñòàòî÷íî ÷åòêî ôîðìóëèðóåò ïðîöåäóðó ðàáîòû ñ ñåêðåòíûìè ìàòåðèàëàìè, ÷òî îí íå óêàçûâàåò íà ñðîêè äåéñòâèÿ
ýòèõ ìàòåðèàëîâ, âîçìîæíîñòü èõ èñïîëüçîâàíèÿ è íå óñòàíàâëèâàåò ìåõàíèçìîâ êîíòðîëÿ
íàä íèìè.
Ïðîâåðêà «êà÷åñòâà çàêîíà» ÅÑÏ× íàêëàäûâàåò îïðåäåëåííóþ îòâåòñòâåííîñòü íà çàêîíîäàòåëåé. Îäíèì èç ïðîÿâëåíèé òàêîé îòâåòñòâåííîñòè ÿâëÿåòñÿ óêàçàíèå â òåêñòå çàêîíà
íà òî, ÷òî èñïîëüçîâàíèå îñîáûõ ïîëíîìî÷èé âîçìîæíî ëèøü â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè, è
÷òî èñïîëüçîâàíèå àëüòåðíàòèâíûõ äåéñòâèé, êîòîðûå íå îãðàíè÷èâàþò ïðàâà ÷åëîâåêà,
âñåãäà ïðåäïî÷òèòåëüíî, è ÷òî ïðèíöèï ïðîïîðöèîíàëüíîñòè äîëæåí âñåãäà ñîáëþäàòüñÿ22. Â çàêîíîäàòåëüñòâå Íèäåðëàíäîâ ãîâîðèòñÿ î òîì, ÷òî ëþáîé ìåõàíèçì ñëåäñòâåííûõ
äåéñòâèé, êîòîðûé ìîæåò áûòü èñïîëüçîâàí îðãàíàìè áåçîïàñíîñòè, äîëæåí áûòü äåòàëüíî ïðîïèñàí â çàêîíå (ñì. Ðàçäåë 6)23.
Áëîê ¹ 5
Ïðîâåðêà êà÷åñòâà çàêîíà
 Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèè î ïðàâàõ ÷åëîâåêà ãîâîðèòñÿ î òîì, ÷òî â äåìîêðàòè÷åñêîì îáùåñòâå ïðàâî íà íåïðèêîñíîâåííîñòü ÷àñòíîé æèçíè (Ñò. 8), ñâîáîäó ìûñëè è âåðîèñïîâåäîâàíèÿ (Ñò. 9), òàêæå êàê ïðàâî íà ñâîáîäó ñàìîâûðàæåíèÿ (Ñò. 10) è ïðàâî íà ñâîáîäó îáúåäèíåíèé (Ñò. 11) ìîãóò áûòü îãðàíè÷åíû, ðàâíî êàê è äðóãèå ïðàâà, â èíòåðåñàõ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è ñîõðàíåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà. Òåì íå ìåíåå, êîíâåíöèÿ ïðåäïèñûâàåò, ÷òî òàêèå îãðàíè÷åíèÿ ìîãóò îñóùåñòâëÿòüñÿ òîëüêî «â ñîîòâåòñòâèè ñ
çàêîíîì». Ïðåöåäåíòíîå ïðàâî Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà ãëàñèò, â ÷àñòíîñòè, ÷òî îðãàíû áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáû ìîãóò èñïîëüçîâàòü ñâîè îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ,
òîëüêî åñëè ýòî ðåãóëèðóåòñÿ çàêîíîì. Â ýòîé ñâÿçè â ñîîòâåòñòâèè ñ çàÿâëåíèÿìè Åâðîïåéñêîãî ñóäà:
• Ïîä çàêîíàìè ïîíèìàþò çàêîíû îáùåãî ïðàâà, à òàêæå âñå ïîäçàêîííûå àêòû. Ñóä ïðèçíàë, ÷òî äëÿ òîãî, ÷òîáû íîðìó ìîæíî áûëî êâàëèôèöèðîâàòü êàê çàêîí, îíà äîëæíà
áûòü àäåêâàòíî ñôîðìóëèðîâàíà, ÷òî äàâàëî áû îñíîâàíèå ãðàæäàíàì ðåãóëèðîâàòü
ñâîå ïîâåäåíèå («„Ñàíäè Òàéìñ” ïðîòèâ Âåëèêîáðèòàíèè», 26 àïðåëÿ 1979 ã., 2 EHRR
245, § 47).
• Çàêîí, êîòîðûé «ïîçâîëÿåò èñïîëüçîâàòü íåîãðàíè÷åííóþ ñâîáîäó äåéñòâèé â îòäåëüíîì ñëó÷àå, íå ìîæåò ñ÷èòàòüñÿ ïðåäñêàçóåìûì çàêîíîì è, ñîîòâåòñòâåííî, íå ìîæåò
ñ÷èòàòüñÿ çàêîíîì. Îáúåì ïîëíîìî÷èé äîëæåí áûòü ÷åòêî îáîçíà÷åí» («Ñèëüâåð è äð.
ïðîòèâ Âåëèêîáðèòàíèè», 25 ìàðòà 1983 ã.,
5 EHRR 347, § 85).
• Íåîáõîäèìî óñòàíîâèòü âñå âîçìîæíûå ãàðàíòèè äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ çëîóïîòðåáëåíèÿ ñî ñòîðîíû ñïåöñëóæá ñâîèìè ïîëíîìî÷èÿìè â ñîîòâåòñòâèè ñ îñíîâîïîëàãàþùèìè
ïðàâàìè ÷åëîâåêà. Äîëæíû ñóùåñòâîâàòü ãàðàíòèè íåâîçìîæíîñòè ïðåâûøåíèÿ ïîëíîìî÷èé, óñòàíîâëåííûõ çàêîíîì («Ñèëüâåð è äð. ïðîòèâ Âåëèêîáðèòàíèè», §§ 88–89);
• Åñëè òàêèå ãàðàíòèè íå ïðîïèñàíû â ñàìîì çàêîíå, çàêîí, ïî êðàéíåé ìåðå, äîëæåí óñòàíîâèòü óñëîâèÿ è ïðîöåäóðû âìåøàòåëüñòâà («Êëàññ ïðîòèâ ÔÐû, ¹ 5029/71, äîêëàä
îò 9 ìàðòà 1977 ã., § 63; «Êðóñëèí ïðîòèâ Ôðàíöèè», 24 àïðåëÿ 1990 ã., A/176-A, § 35; «Õóâèã ïðîòèâ Ôðàíöèè», 24 àïðåëÿ 1990 ã., A/176-B, § 34).
Èñòî÷íèê: âåá-ñàéò Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà http://www.echr.coe.int/
Èàí Êýìåðîí «Íàöèîíàëüíàÿ áåçîïàñíîñòü è Åâðîïåéñêàÿ êîíâåíöèÿ î ïðàâàõ ÷åëîâåêà»,
2000, Kluwer Law International
20
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 3
 ïîèñêàõ ïðàâîâûõ íîðì
îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ:
öåëè, çàäà÷è è ìåòîäû
Ñ öåëüþ îáúÿñíèòü ïðèðîäó îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è
îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè, à òàêæå ñ òåì, ÷òîáû äàòü ðåêîìåíäàöèè ïî åãî ïðîâåäåíèþ, Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè (ÄÊÂÑ), Öåíòð ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà Äåðàìñêîãî óíèâåðñèòåòà (Âåëèêîáðèòàíèÿ) è Íîðâåæñêèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá ðåøèëè îáúåäèíèòü ñâîè óñèëèÿ â ðàçðàáîòêå ïðàâîâûõ íîðì äåìîêðàòè÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá è â îáîáùåíèè èìåþùåãîñÿ îïûòà îðãàíèçàöèè êîíòðîëÿ.  äàííîì ðàçäåëå ðå÷ü ïîéäåò î ïðàâîâûõ íîðìàõ íà îñíîâå àíàëèçà ïðàâîâîé áàçû, ðåãëàìåíòèðóþùåé ïðîâåäåíèå êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá â äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâàõ Àìåðèêè,
Åâðîïû, Àôðèêè è Àçèè. Öåëü íàøåé ðàáîòû – ïîäåëèòüñÿ îïûòîì îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ, êîòîðûé èñïîëüçóåòñÿ íà ïðàêòèêå â ðàçëè÷íûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàíàõ, è ïðåäîñòàâèòü èíôîðìàöèþ, êîòîðàÿ ìîæåò áûòü ïîëåçíîé ïàðëàìåíòàðèÿì, ãîñóäàðñòâåííûì ÷èíîâíèêàì, ïðåäñòàâèòåëÿì ñàìèõ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ãðàæäàíñêîìó îáùåñòâó â öåëîì
(ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè, íàó÷íî-èññëåäîâàòåëüñêèå èíñòèòóòû è ò.ä.). Ìû ïîãîâîðèì îá îñíîâíûõ àñïåêòàõ îñóùåñòâëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá, âêëþ÷àÿ ðîëü èñïîëíèòåëüíîé, çàêîíîäàòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòåé, à òàêæå íåçàâèñèìûõ èíñòèòóòîâ íàáëþäåíèÿ, òàêèõ êàê èíñòèòóò îìáóäñìåíîâ è ðåâèçîðîâ.
Ýôôåêòèâíîå óïðàâëåíèå
Ïðàâîâûå íîðìû è îïûò îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá îòîáðàíû
íàìè â ñîîòâåòñòâèè ñ òåì, ñïîñîáñòâóþò ëè îíè îðãàíèçàöèè ýôôåêòèâíîãî óïðàâëåíèÿ
ñåêòîðîì áåçîïàñíîñòè. Ýôôåêòèâíîå óïðàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ âàæíûì àñïåêòîì îñóùåñòâëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ â ñåêòîðå áåçîïàñíîñòè äëÿ ëþáîãî äåéñòâóþùåãî
ïðàâèòåëüñòâà. Êàê áûëî çàÿâëåíî Ìèðîâûì áàíêîì:
Ýôôåêòèâíîå óïðàâëåíèå õàðàêòåðèçóåòñÿ ïðåäñêàçóåìîé, îòêðûòîé è ÿñíîé ïîëèòèêîé. Ýòî ôîðìà óïðàâëåíèÿ, â êîòîðîé ïðèñóòñòâóåò äóõ ïðîôåññèîíàëèçìà è êîòîðàÿ ñïîñîáñòâóåò îñóùåñòâëåíèþ îáùåñòâåííîãî áëàãà íà îñíîâå âåðõîâåíñòâà
çàêîíà, ïðèíöèïà îòêðûòîñòè è ó÷àñòèÿ îáùåñòâåííîñòè â ðåøåíèè ãîñóäàðñòâåííûõ âîïðîñîâ24.
 îñíîâå ýôôåêòèâíîãî óïðàâëåíèÿ ëåæàò ñëåäóþùèå ïðèíöèïû:
• ñïðàâåäëèâîñòü;
• ó÷àñòèå;
• ïëþðàëèçì;
• ïàðòíåðñòâî;
• âçàèìîäîïîëíÿåìîñòü;
• ïðîçðà÷íîñòü;
Ââåäåíèå
21
•
•
•
•
•
•
•
îòâåòñòâåííîñòü;
âåðõîâåíñòâî çàêîíà;
ñîáëþäåíèå ïðàâ ÷åëîâåêà;
ýôôåêòèâíîñòü;
ðåçóëüòàòèâíîñòü;
ïåðàòèâíîñòü;
æèçíåñïîñîáíîñòü25.
Åñëè ýôôåêòèâíîå óïðàâëåíèå ñî ñâîèìè íîðìàìè è èíñòèòóòàìè âëàñòè ñòàâèò âî ãëàâó
óãëà óâàæåíèå ê ïðàâàì ÷åëîâåêà, òî íåýôôåêòèâíîå ðóêîâîäñòâî ìîæíî îõàðàêòåðèçîâàòü
êàê íåïîäîò÷åòíóþ è íåñïðàâåäëèâóþ ñèñòåìó óïðàâëåíèÿ, â êîòîðîé ïðèñóòñòâóåò çëîóïîòðåáëåíèå ïîëíîìî÷èÿìè ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ïðîöâåòàåò êîððóïöèÿ, à
ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî îêàçûâàåòñÿ îòîðâàííûì îò ðåøåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ âîïðîñîâ26.
Ïðèâåðæåííîñòü àäìèíèñòðàòèâíîãî àïïàðàòà ïðèíöèïàì ýôôåêòèâíîãî óïðàâëåíèÿ ÿâëÿåòñÿ îñîáî âàæíûì óñëîâèåì ôîðìèðîâàíèÿ ïðèåìëåìûõ ïîëèòè÷åñêèõ è çàêîíîäàòåëüíûõ îñíîâ äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá.
Çàäà÷è
Çàäà÷è îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá
îãðàíè÷åíû îïðåäåëåííûìè ðàìêàìè. Âî-ïåðâûõ, ïðåäëàãàåìûå ïðàâîâûå íîðìû ðåãóëèðóþò òîëüêî äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá è íå êàñàþòñÿ âîïðîñîâ ïðèìåíåíèÿ çàêîíîâ. Âî-âòîðûõ, ïîñêîëüêó ìíîãèå àñïåêòû îñóùåñòâëåíèÿ äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ñïåöñëóæá ðåãóëèðóþòñÿ ïîñòàíîâëåíèÿìè è óêàçàìè, èçäàâàåìûìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ, â íàøåé ðàáîòå
ðå÷ü ïîéäåò òîëüêî î ñàìûõ îáùèõ âîïðîñàõ îñóùåñòâëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ.
Àíàëèç è îöåíêà èìåþùèõñÿ ïðàâîâûõ íîðì îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ, êîòîðûå ìîãóò áûòü
ïîëåçíû ìíîãèì ãîñóäàðñòâàì, ïûòàþùèìñÿ â íàñòîÿùèé ìîìåíò àäàïòèðîâàòü ñâîè çàêîíîäàòåëüíûå áàçû ïî îñóùåñòâëåíèþ êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè,
íå ìîãóò ñ÷èòàòüñÿ ïàíàöååé îò âñåõ áåä. Ãëàâíàÿ ïðîáëåìà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî çàêîíû
â ðÿäå ñëó÷àåâ ëèøü ïðîâîçãëàøàþò îïðåäåëåííûå íîðìû, è òîëüêî. Îñíîâíûìè ãàðàíòàìè äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé ÿâëÿþòñÿ ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè è îáùåñòâåííîå
ìíåíèå ïðè íàëè÷èè ïîëèòè÷åñêîé è ïðàâîâîé êóëüòóðû. Ñîâðåìåííàÿ èñòîðèÿ èçîáèëóåò
ïðèìåðàìè ãîñóäàðñòâ, â êîòîðûõ ïðàâà ÷åëîâåêà áûëè ïîëíîñòüþ ïîïðàíû â òî âðåìÿ, êàê
ýòè æå ãîñóäàðñòâà ïðèíèìàëè ñàìûå äåìîêðàòè÷åñêèå êîíñòèòóöèè è ïîäïèñûâàëè òàêîãî
æå õàðàêòåðà äîãîâîðû. È òåì íå ìåíåå, ïðàâîâàÿ áàçà ìîæåò îêàçàòü ïîìîùü â ïðîöåññå
óêðåïëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé è ïðèäàòü èì ñòàòóñ, êîòîðûé çàñòàâèò ïîëèòè÷åñêèõ äåÿòåëåé óâàæàòü èõ. Ýòî îñîáåííî àêòóàëüíî â òåõ ñòðàíàõ, ãäå íîâûå èíñòèòóòû âëàñòè òîëüêî ôîðìèðóþòñÿ – ïðàâîâàÿ áàçà ìîæåò ñòàòü èíñòðóìåíòîì âîçðîæäåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî ñòðîÿ è îñóùåñòâëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêèõ ðåôîðì.
Ïîèñê óíèâåðñàëüíûõ ïðèíöèïîâ ìîæåò îêàçàòüñÿ òùåòíûì, åñëè ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå
ðàçëè÷èÿ â ïîëèòè÷åñêèõ è êóëüòóðíûõ òðàäèöèÿõ ðàçíûõ ñòðàí. Ïîìèìî ñóùåñòâåííûõ
ðàçëè÷èé ìåæäó çàïàäíûìè ñòðàíàìè è çàðîæäàþùèìèñÿ äåìîêðàòèÿìè, èìååòñÿ áîëüøîé ñïåêòð ðàçëè÷èé â ñàìèõ êîíñòèòóöèîííûõ ìîäåëÿõ, êàê, íàïðèìåð, ïðåçèäåíòñêî-ïðàâèòåëüñòâåííàÿ ìîäåëü â ÑØÀ, äâîéñòâåííàÿ âî Ôðàíöèè èëè ïàðëàìåíòñêî-ïðàâèòåëüñòâåííàÿ â Âåëèêîáðèòàíèè. Ðÿä ñòðàí ïåðåäàþò ïîëíîìî÷èÿ ïî ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè çàêîíîâ ñóäàì ïî àíàëîãèè ñ Âåðõîâíûì ñóäîì ÑØÀ, â äðóãèõ (íàïðèìåð, â Âåëèêîáðèòàíèè) ñóäû ïîä÷èíÿþòñÿ ïàðëàìåíòó. È äàæå âíóòðè îäíîé ñèñòåìû ìîãóò ñóùåñòâîâàòü îïðåäåëåííûå ðàçëè÷èÿ: ðàçíûå ìîäåëè îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
22
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá ñóùåñòâóþò â Âåëèêîáðèòàíèè, Àâñòðàëèè, Êàíàäå è
Íîâîé Çåëàíäèè27.
 ýòîé ñâÿçè ìû íå ïûòàëèñü ïîêàçàòü îäèí åäèíñòâåííî âîçìîæíûé ïëàí îñóùåñòâëåíèÿ
êîíòðîëÿ èëè îäíó åäèíñòâåííî âîçìîæíóþ ìîäåëü çàêîíà, êîòîðóþ ìîæíî áûëî áû àäàïòèðîâàòü ê ëþáîé íàöèîíàëüíîé çàêîíîäàòåëüíîé áàçå áåç ó÷åòà êîíñòèòóöèîííûõ ðàçëè÷èé. Íàîáîðîò, íàøà öåëü – îïðåäåëèòü îáùèå íàïðàâëåíèÿ â îñóùåñòâëåíèè êîíòðîëÿ, êîòîðûå ñóùåñòâóþò âíå çàâèñèìîñòè îò èìåþùèõñÿ ðàçëè÷èé, è ïðåäëîæèòü ïóòè ïðåîäîëåíèÿ ýòèõ ðàçëè÷èé çà ñ÷åò îïèñàíèÿ îñíîâíûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ íîðì è ïðèìåðîâ ýôôåêòèâíîãî îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ, êîòîðûå ñóùåñòâóþò â ðàçíûõ ãîñóäàðñòâàõ. Àíàëèçèðóÿ
è îáñóæäàÿ îïûò îðãàíèçàöèè êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá â äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàíàõ, ìû õîòèì ïðåäîñòàâèòü çàêîíîäàòåëÿì, ïðåäñòàâèòåëÿì ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà â óñòàíîâèâøèõñÿ è çàðîæäàþùèõñÿ äåìîêðàòèÿõ îñíîâíûå íàïðàâëåíèÿ äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ ñâîèõ íàöèîíàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ áàç, îñòàâëÿÿ çà íèìè ïðàâî âûáîðà.
Ìåòîäû
Ïðàâîâûå íîðìû è ðåêîìåíäàöèè ïî îñóùåñòâëåíèþ êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ
áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá äîëæíû áûòü ðàçðàáîòàíû íà ÷åòûðåõ óðîâíÿõ, êàæäûé èç êîòîðûõ íåîáõîäèìî ðàññìàòðèâàòü êàê îòäåëüíûé ýëåìåíò, ïåðåõîäÿùèé íà ñëåäóþùèé óðîâåíü:
• âíóòðåííèé êîíòðîëü íà óðîâíå ñàìèõ ñïåöñëóæá;
• êîíòðîëü ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè;
• ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü;
• íåçàâèñèìûé êîíòðîëü.
Âíà÷àëå êîíòðîëü îñóùåñòâëÿåòñÿ íà óðîâíå ñàìèõ ñïåöñëóæá è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè. Íà
ýòîì ýòàïå îí âêëþ÷àåò â ñåáÿ òàêèå àñïåêòû, êàê èñïîëíåíèå çàêîíîâ è ïðàâèòåëüñòâåííîé
ïîëèòèêè, ïîëíîìî÷èÿ è äåÿòåëüíîñòü ðóêîâîäèòåëåé ñëóæá, çàêîííîå îáðàùåíèå ñ èíôîðìàöèåé è ìàòåðèàëàìè, èñïîëüçîâàíèå îñîáûõ ïîëíîìî÷èé â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì, âûïîëíåíèå âíóòðåííèõ èíñòðóêöèé è ðàñïîðÿæåíèé. Ïðîöåäóðû âíóòðåííåãî êîíòðîëÿ ÿâëÿþòñÿ îñíîâîé äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ äàëüíåéøåãî äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé è çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè è íåçàâèñèìûõ îðãàíîâ êîíòðîëÿ. Ìåõàíèçìû
âíóòðåííåãî êîíòðîëÿ äàþò ãàðàíòèè òîãî, ÷òî ïðàâèòåëüñòâåííàÿ ïîëèòèêà ïðîâîäèòñÿ â
æèçíü ýôôåêòèâíî, ïðîôåññèîíàëüíî è íà çàêîííûõ îñíîâàíèÿõ.
Âòîðîé óðîâåíü – ýòî êîíòðîëü ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, êîòîðûé àêöåíòèðóåò
ñâîå âíèìàíèå íà îïðåäåëåíèè çàäà÷ è ïðèîðèòåòîâ â ðàáîòå ñïåöñëóæá, âêëþ÷àÿ ìèíèñòåðñêèé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, íàáëþäåíèå çà ïðîâåäåíèåì ñåêðåòíûõ
îïåðàöèé, ñîòðóäíè÷åñòâî ñïåöñëóæá íà ìåæäóíàðîäíîì óðîâíå, è óñòàíàâëèâàåò ìåðû
áåçîïàñíîñòè, íå ïîçâîëÿþùèå ñïåöñëóæáàì ïðåâûøàòü îáúåì ñâîèõ ïîëíîìî÷èé.
Òðåòèé óðîâåíü îòíîñèòñÿ ê ïàðëàìåíòñêîìó êîíòðîëþ, êîòîðûé èãðàåò âàæíóþ ðîëü â ñèñòåìå ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ è âêëþ÷àåò â ñåáÿ êîíòðîëü íàä ïðîâåäåíèåì îáùåé ïîëèòèêè, ôèíàíñèðîâàíèåì ñïåöñëóæá è èõ ëåãèòèìíîñòüþ.  áîëüøèíñòâå ñòðàí äåÿòåëüíîñòü
ñïåöñëóæá ðåãëàìåíòèðóåòñÿ çàêîíàìè, ïðèíÿòûìè ïàðëàìåíòîì.
Ðîëü íåçàâèñèìûõ îðãàíîâ êîíòðîëÿ – ÷åòâåðòûé óðîâåíü äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ –
ñâîäèòñÿ ê íåçàâèñèìîé îöåíêå äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá ñî ñòîðîíû ãðàæäàíñêîãî íàñåëåíèÿ (ïîñðåäñòâîì îìáóäñìåíîâ èëè óïîëíîìî÷åííûõ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà ïðè ïàðëàìåíòå),
ñî ñòîðîíû íàëîãîïëàòåëüùèêîâ, ÷üè ñðåäñòâà èäóò íà ôèíàíñèðîâàíèå äåÿòåëüíîñòè
Ââåäåíèå
23
ñïåöñëóæá (ïîñðåäñòâîì íåçàâèñèìûõ àóäèòîðñêèõ îðãàíèçàöèé), è ñî ñòîðîíû íåçàâèñèìûõ ðåâèçîðîâ.
Åùå äâà ó÷àñòíèêà äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íåçðèìî ïðèñóòñòâóþò â äàííîé ñõåìå. Ñóäåáíàÿ âëàñòü (âêëþ÷àÿ ìåæäóíàðîäíûå ñóäû) âûâåäåíà çà ïðåäåëû ýòîé ñõåìû, ïîñêîëüêó êîíòðîëü ñî ñòîðîíû ñóäåáíîé âëàñòè îñóùåñòâëÿåòñÿ íà âñåõ ÷åòûðåõ ýòàïàõ, êàê, íàïðèìåð, â ñëó÷àå èñïîëüçîâàíèÿ ñïåöñëóæáàìè îñîáûõ ïîëíîìî÷èé èëè îáðàùåíèÿ ñ æàëîáàìè. Êðîìå òîãî, ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî íàõîäèòñÿ çà ïðåäåëàìè äàííîé ñõåìû, ïîñêîëüêó â äàííîì èçäàíèè àíàëèçèðóåòñÿ ðîëü íåçàâèñèìûõ ãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ.
Îäíàêî ðîëü ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà ïðè îñóùåñòâëåíèè äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ îáñóæäàåòñÿ â ðàçíûõ ãëàâàõ äàííîé êíèãè, íàïðèìåð, êîãäà ðå÷ü èäåò îá îáðàùåíèè ñ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèåé è ðîëè ïàðëàìåíòà êàê ïðåäñòàâèòåëüñêîãî îðãàíà, à òàêæå ïðè îáñóæäåíèè ïðîöåäóð îáðàùåíèÿ ñ æàëîáàìè ãðàæäàí.
Ïðèìåðû ïðàâîâûõ íîðì è ðåêîìåíäàöèè ïî îñóùåñòâëåíèþ äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá îñíîâàíû íà îáøèðíîì ìàòåðèàëå, èìåþùåìñÿ âî ìíîãèõ
ñòðàíàõ, ñôîðìóëèðîâàíû â õîäå ñðàâíèòåëüíîãî àíàëèçà. Ñðåäè ýòèõ ãîñóäàðñòâ ìîæíî
ïåðå÷èñëèòü òàêèå, êàê Àâñòðàëèÿ, Áåëüãèÿ, Áîñíèÿ è Ãåðöåãîâèíà, Êàíàäà, Ýñòîíèÿ, Ãåðìàíèÿ, Âåíãðèÿ, Ëþêñåìáóðã, Íèäåðëàíäû, Íîðâåãèÿ, Ïîëüøà, ÞÀÐ, Òóðöèÿ, Âåëèêîáðèòàíèÿ è ÑØÀ. Äàííûå ñòðàíû ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé äåìîêðàòè÷åñêèå ãîñóäàðñòâà, â êîòîðûõ
çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà âêëþ÷àåò â ñåáÿ çàêîíû, ðåãëàìåíòèðóþùèå äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá; îíè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ïðèìåð êàê ïàðëàìåíòñêèõ, òàê è ïðåçèäåíòñêèõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèñòåì; îíè ÿâëÿþòñÿ êàê óñòàíîâèâøèìèñÿ, òàê è çàðîæäàþùèìèñÿ äåìîêðàòèÿìè è
èìåþò ðàçëè÷íóþ ïîëèòè÷åñêóþ êóëüòóðó.
Ïðèìå÷àíèÿ
1. OECD, Development Assistance Committee, Development Co-operation Report 2000, p. 8. Report
available at: <http://www.oecd.org/home/>
2. UNDP, Development Report 2002, Deepening democracy in a fragmented world, p. 87. Report
available online at: < http://hdr.undp.org/reports/global/2002/en>
3. OSCE, Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security, 1994, §§ 20–21.
4. Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1402. Available online at:
<http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta99/EREC1402.htm>.
5. Born, H., Fluri, Ph., Johnsson, A. (eds.) Parliamentary Oversight of the Security Sector; Principles,
Mechanisms and Practices, (Geneva: IPU/DCAF, 2003), pp. 64–69.
6. See also Hänggi, H. “Making Sense of Security Sector Governance”, in: Hänggi, H., Winkler, T.
(eds.) Challenges of Security Sector Governance. (Berlin/Brunswick, NJ: LIT Publishers, 2003).
7. Leigh, I. “More Closely Watching the Spies: Three Decades of Experiences”, in: Born, H., Johnson, L., Leigh, I. Who’s watching the Spies? Establishing Intelligence ServiceAccountability (Dulles, V.A.: Potomac Books, INC., 2005).
8. Based on Born, H. et al. “Parliamentary Oversigh”, p. 21.
9. Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1402, pnt. 2.
10. Ibid., pnt. 5.
11. Ñì. òàêæå: Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International
Covenant on Civil and Political Rights (UN Doc, E/CN.4/1985/Annex 4), available at:
<http://www1.umn.edu/humanrts/instree/siracusaprinciples.html>; Lillich, R. B.,”The Paris Minimum
Standards of Human Rights Norms in a State of Emergency”, American Journal of International Law,
Vol. 79 (1985), pp. 1072–1081.
24
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
12. European Convention on Human Rights, Arts. 6, 8, 9, 10 and 11.
13. Ñëîâåíèÿ: Çàêîí îá îáîðîíå, 28 äåêàáðÿ 1994 ã., Ñò. 33–36; Îñíîâû íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè Ëèòâû, 1996 ã.; Ýñòîíèÿ: Çàêîí îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè ïðèíÿò 20 äåêàáðÿ 2000 ã.;
ÞÀÐ: Çàêîí î ñïåöñëóæáàõ, 1994 ã.
14. Òå æå çàêîíû ðåãóëèðóþò äåÿòåëüíîñòü ðàäèîòåõíè÷åñêèõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá, GCHQ.
15. Ñì., íàïðèìåð, Çàêîí îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáàõ Íèäåðëàíäîâ, 2000 ã., Ñò. 7.
16. Ñò. 5 òîãî æå Çàêîíà Íèäåðëàíäîâ; Çàêîí î ñòðàòåãèè îðãàíîâ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè,
1994 ã., ÞÀÐ.
17. Harman and Hewitt v UK (1992) 14 E.H.R.R. 657.
18. Ibid., para. 40.
19. Tsavachadis v Greece, Appl. No. 28802/95 (1999) 27 E.H.R.R. CD 27.
20. V and Others v Netherlands, Commission report of 3 Dec. 1991; and see also in applying the
“authorised by law” test to various forms of surveillance: Malone v UK (1984) 7 E.H.R.R. 14; Khan v
UK, May 12, 2000, European Ct HR (2000) 8 BHRC 310; P G. and J.H. v UK, European Court of
Human Rights, 25 Sept. 2001, ECtHR Third Section.
21. No. 28341/95, 4 ìàÿ 2000 ã. Ñì. òàêæå äåëî «Ëèíäåð ïðîòèâ Øâåöèè» (1987) 9 E.H.R.R. 433, â
êîòîðîì ãîâîðèòñÿ, ÷òî äëÿ òîãî, ÷òîáû «ñîîòâåòñòâîâàòü çàêîíó», ïðîöåññ âìåøàòåëüñòâà â
÷àñòíóþ æèçíü äîëæåí áûòü ïðåäñêàçóåìûì, è åãî ïðèìåíåíèå äîëæíî áûòü ÷åòêî ñôîðìóëèðîâàíî. Ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî ãðàæäàíèí ñïîñîáåí ïðåäóãàäàòü âåñü ïðîöåññ âìåøàòåëüñòâà
(èíà÷å òàêîãî âìåøàòåëüñòâà ëåãêî áûëî áû èçáåæàòü), íî çàêîí äîëæåí áûòü äîñòàòî÷íî
ÿñåí è ÷åòîê â îïðåäåëåíèè îñíîâíûõ ïîëîæåíèé, êàñàþùèõñÿ âìåøàòåëüñòâà â ÷àñòíóþ
æèçíü.
22. Òàêîé ïîäõîä ïðàêòèêóåòñÿ â Ýñòîíèè (Çàêîí îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè, § 3).
23. Çàêîí îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáàõ 2002, Ñò. 17–34.
24. The World Bank “Governance: The World Bank’s Experience”, cited in Born, H. et al. “Parliamentary
Oversight”, p. 23.
25. Íåîáõîäèìî îñîáî îòìåòèòü Ìàãäè Ìàðòèíåñà Ñîëèìàíà, ðóêîâîäèòåëÿ ïðîåêòà äåìîêðàòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ, çà åãî öåííûå çàìå÷àíèÿ, êàñàþùèåñÿ ïðèíöèïîâ ýôôåêòèâíîãî óïðàâëåíèÿ. Âû ìîæåòå òàêæå îáðàòèòüñÿ ê Ãëîññàðèþ, ãäå ìîæíî íàéòè ðàçëè÷íûå ïîäõîäû, êàñàþùèåñÿ ïîíÿòèÿ ïîäîò÷åòíîñòè è îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè. Òàêæå ñì. âåáñòðàíèöó: <http://www.undp.org/bdp/pm/chapters/glossary.pdf>
26. Ibid.
27. Lustgarten, L., Leigh, I. In From the Cold: National Security and Parliamentary Democracy (Oxford:
Oxford University Press, 1994), Chapters 15 and 16, which gives a fuller treatment of the issue of
accountability.
Ðàçäåë II
Ñïåöñëóæáû
26
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 4
Îïðåäåëåíèå ñôåðû êîìïåòåíöèè
Êëþ÷åâîé àñïåêò ïîäîò÷åòíîñòè ñïåöñëóæá è ðàçâåäêè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî èõ ðîëü è
ñôåðà äåÿòåëüíîñòè äîëæíû áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíû. Ýòî ñëåäóåò îñóùåñòâëÿòü ÷åðåç çàêîíîäàòåëüñòâî, ïîä÷åðêèâàÿ, ÷òî îòâåòñòâåííîñòü çà îïðåäåëåíèå çàäà÷ ñïåöñëóæá è ðàçâåäêè ëåæèò íà ïàðëàìåíòå è ÷òî óêàçàííàÿ ðîëü íå ìîæåò èçìåíÿòüñÿ çà ïðåäåëàìè çàêîíîäàòåëüñòâà.  ñòðàíàõ ïåðåõîäíûõ ïîëèòèêî-ýêîíîìè÷åñêèõ ñèñòåì ýòî ìîæåò îñîáåííî
ïîìî÷ü â îáåñïå÷åíèè çàùèòû îò çëîóïîòðåáëåíèé ñî ñòîðîíû ïðàâèòåëüñòâà ïî îòíîøåíèþ ê ñïåöñëóæáàì. Çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà òàêæå íåîáõîäèìà, ïîñêîëüêó ïîäîáíûå ñëóæáû
÷àñòî íàäåëÿþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè.
Òàêæå âàæåí òîò ôàêò, ÷òî ñïåöñëóæáû è ðàçâåäûâàòåëüíûå îðãàíû îòäåëåíû îò äðóãèõ èíñòèòóòîâ, òàêèõ êàê çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû, è çàêîíîäàòåëüíîå çàêðåïëåíèå ñôåð êîìïåòåíöèè ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü ýòîìó. Íåñïîñîáíîñòü ïðîâåñòè òàêèå ÷åòêèå ðàçãðàíè÷åíèÿ,
ïðèâåäåò, îäíàêî, ê ðàçìûòîñòè îáëàñòåé îòâåòñòâåííîñòè è ïîäîò÷åòíîñòè è ê ðèñêó, ÷òî
îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå èìåþò ñïåöñëóæáû è ðàçâåäêà, ìîãóò èñïîëüçîâàòüñÿ â îáû÷íûõ ñèòóàöèÿõ, â êîòîðûõ íå ñóùåñòâóåò ñåðüåçíîé óãðîçû áåçîïàñíîñòè ãîñóäàðñòâà.
Äîâîëüíî ñëîæíî, íî íåîáõîäèìî ñäåëàòü ðàçãðàíè÷åíèÿ ìåæäó óãðîçîé íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è ïðåñòóïíûìè äåéñòâèÿìè1. Òåððîðèçì è øïèîíàæ ÿâëÿþòñÿ êðèìèíàëüíûìè
äåÿíèÿìè, êîòîðûå íàïðÿìóþ ïîäðûâàþò è äàæå ïðîòèâîðå÷àò äåìîêðàòè÷åñêèì ïðîöåññàì, à òàêæå óãðîæàþò öåëîñòíîñòè ãîñóäàðñòâà è åãî êëþ÷åâûõ èíñòèòóòîâ. Îäíàêî îðãàíèçîâàííàÿ ïðåñòóïíîñòü – ýòî íå÷òî äðóãîå. Ñîâåò Åâðîïû ïðèíÿë ñëåäóþùåå îïðåäåëåíèå:
«Îðãàíèçîâàííàÿ ïðåñòóïíîñòü îçíà÷àåò ñëåäóþùåå: ïðîòèâîçàêîííûå äåéñòâèÿ,
îñóùåñòâëÿåìûå ñòðóêòóðèðîâàííûìè ãðóïïàìè èç òðåõ è áîëåå ÷åëîâåê, ñóùåñòâóþùèå â òå÷åíèå äëèòåëüíîãî ïåðèîäà âðåìåíè è èìåþùèå öåëüþ ñîâåðøåíèå òÿæêèõ
ïðåñòóïëåíèé ïîñðåäñòâîì ñîãëàñîâàííûõ äåéñòâèé ñ èñïîëüçîâàíèåì çàïóãèâàíèÿ,
íàñèëèÿ, ïîäêóïà è äðóãèõ ñðåäñòâ äëÿ ïîëó÷åíèÿ, ïðÿìî èëè êîñâåííî, ôèíàíñîâûõ èëè
äðóãèõ ìàòåðèàëüíûõ áëàã…»2.
Äëÿ ìíîãèõ ãîñóäàðñòâ îðãàíèçîâàííàÿ ïðåñòóïíîñòü, à òàêæå òîðãîâëÿ íàðêîòèêàìè è
ëþäüìè ÿâëÿþòñÿ ãëàâíûìè ñîöèàëüíûìè è ýêîíîìè÷åñêèìè áåäàìè, îäíàêî îíè íå óãðîæàþò ñòàáèëüíîñòè èëè æèçíåñïîñîáíîñòè ïðàâèòåëüñòâåííîãî àïïàðàòà.  íåêîòîðûõ
ñòðàíàõ, îñîáåííî â ñòðàíàõ çàðîæäàþùèõñÿ äåìîêðàòèé, ýòè âîïðîñû ìîãóò ïîäíèìàòüñÿ
äî óðîâíÿ óãðîçû, è îíè ìîãóò, òàêèì îáðàçîì, îáîñíîâàííî ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê óãðîçà
«íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè…»3.  áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ îðãàíèçîâàííàÿ ïðåñòóïíîñòü
õàðàêòåðèçóåòñÿ øèðîêèì ðàçìàõîì, æèçíåñïîñîáíîñòüþ è ñåêðåòíîé èíôðàñòðóêòóðîé,
÷òî îòëè÷àåò åå îò «îáû÷íîé» ïðåñòóïíîé äåÿòåëüíîñòè, íî íå ïîäíèìàåò åå äî óðîâíÿ, êîòîðûé îïðàâäûâàåò ó÷àñòèå ñïåöñëóæá è ðàçâåäêè äëÿ ðàññëåäîâàíèÿ è áîðüáû ñ íåé.
Èíîãäà ìîãóò íàáëþäàòüñÿ ÿâíûå ñâÿçè ìåæäó îðãàíèçîâàííîé ïðåñòóïíîñòüþ è òåððîðèçìîì, íî íå ñëåäóåò äåëàòü òàêîå äîïóùåíèå â êàæäîì îòäåëüíîì ñëó÷àå. Ïîýòîìó â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, ãäå ñïåöñëóæáû è ðàçâåäêà íå ÿâëÿþòñÿ âåäóùèìè îðãàíàìè ïî ðàññëåäîâàíèþ äåë îá îðãàíèçîâàííîé ïðåñòóïíîñòè, èì, òåì íå ìåíåå, ïðåäîñòàâëÿþòñÿ ïîëíîìî÷èÿ
îêàçûâàòü ïîìîùü ïðàâîîõðàíèòåëüíûì îðãàíàì4.
 ëþáîì ñëó÷àå, î÷åâèäíî, ëó÷øå ïîñðåäñòâîì çàêîíà îïðåäåëÿòü ðàçëè÷íûå àñïåêòû íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, ÷åì ïðåäîñòàâëÿòü ïðàêòè÷åñêè íåîãðàíè÷åííûå ïðàâà ñïåö-
Ñïåöñëóæáû
27
ñëóæáàì è ðàçâåäêå, èñïîëüçóÿ âûðàæåíèÿ òèïà «çàùèòà ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè».
Âàæíîñòü ïðèäàíèÿ êîíêðåòíîãî ñîäåðæàíèÿ êîíöåïöèè íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè ìîæíî ïðîèëëþñòðèðîâàòü äâóìÿ ïðèìåðàìè: îäèí – èç ïðåöåäåíòíîãî ïðàâà óâàæàåìîãî ìåæäóíàðîäíîãî àðáèòðà (Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà, ñì. Áëîê ¹ 6); âòîðîé – èç
íåäàâíî ïðèíÿòîãî Áîñíèåé è Ãåðöåãîâèíîé çàêîíîäàòåëüíîãî àêòà (ñì. Áëîê ¹ 7).
Áëîê ¹ 6
Åâðîïåéñêèé ñóä ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà è íàöèîíàëüíàÿ áåçîïàñíîñòü
Îñíîâûâàÿñü íà ïðåöåäåíòíîì ïðàâå Ñóäà, ñëåäóþùèå âèäû äåÿòåëüíîñòè ìîæíî ðàññìàòðèâàòü â êà÷åñòâå óãðîæàþùèõ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè:
• øïèîíàæ (íàïðèìåð, «Êëàññ V» â ðåøåíèè Ñóäà Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè îò
6 ñåíòÿáðÿ 1978 ã., § 48);
• òåððîðèçì (òàì æå);
• ïîäñòðåêàòåëüñòâî/ïîïóñòèòåëüñòâî òåððîðèçìó (ðåøåíèå ñóäà ïî äåëó Çàíà îò 19 äåêàáðÿ 1997 ã., §§ 48–50);
• ïîäðûâíàÿ äåÿòåëüíîñòü ïî îòíîøåíèþ ê ïàðëàìåíòñêîé äåìîêðàòèè (ðåøåíèå ñóäà ïî
äåëó Ëåàíäåð îò 26 ìàðòà 1987 ã., § 59);
• ñåïàðàòèñòñêî-ýêñòðåìèñòñêèå îðãàíèçàöèè, êîòîðûå óãðîæàþò åäèíñòâó èëè áåçîïàñíîñòè ãîñóäàðñòâà íàñèëüñòâåííûìè ëèáî íåäåìîêðàòè÷åñêèìè ñðåäñòâàìè (ðåøåíèå
ñóäà ïî äåëó Òóðåöêîé êîìïàðòèè è äðóãèõ îò 30 ÿíâàðÿ 1998 ã., §§ 39–41);
• ïîäñòðåêàòåëüñòâî ê íàðóøåíèþ ïðèñÿãè âîåííîñëóæàùèìè (õîäàòàéñòâî ¹ 7050/75
«Àððîóñìèò ïðîòèâ Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà» – îò÷åò Åâðîïåéñêîãî êîìèòåòà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà, ïðèíÿòûé 12 îêòÿáðÿ 1978ã.)
Èñòî÷íèê: ïðåöåäåíòíîå ïðàâî ÅÊÏ×
Êðîìå òîãî, íåáåñïîëåçíî îáðàùàòüñÿ ê îò÷åòó ýêñïåðòîâ Ñîâåòà Åâðîïû, â êîòîðîì îòìå÷àåòñÿ, ÷òî «èíûìè îáñòîÿòåëüñòâàìè, êîòîðûå ìîãóò ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê óãðîçà íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, ÿâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå: à) âíåøíÿÿ óãðîçà ýêîíîìè÷åñêîìó áëàãîñîñòîÿíèþ ãîñóäàðñòâà; á) îòìûâàíèå äåíåã â ìàñøòàáàõ, êîòîðûå ìîãóò ïîäîðâàòü áàíêîâñêóþ è ôèíàíñîâóþ ñèñòåìû; â) âìåøàòåëüñòâî â ýëåêòðîííûå áàçû äàííûõ, êàñàþùèåñÿ
îáîðîíû, èíîñòðàííûõ äåë è äðóãèõ ñôåð,
çàòðàãèâàþùèõ æèçíåííî âàæíûå èíòåðåñû ãîñóäàðñòâà; è ã) îðãàíèçîâàííàÿ ïðåñòóïíîñòü
â ìàñøòàáàõ, êîòîðûå ìîãóò îòðàçèòüñÿ íà áåçîïàñíîñòè è áëàãîñîñòîÿíèè îáùåñòâà ëèáî
åãî çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè»5.
Ïðèìåð çàêîíà Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû ïîêàçûâàåò ïðåèìóùåñòâà, êîòîðûå èìååò êîäèôèöèðîâàííîå þðèäè÷åñêîå îïðåäåëåíèå «íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè». Âî-ïåðâûõ, ýòî
äàåò âîçìîæíîñòü ïàðëàìåíòàðèÿì íåïîñðåäñòâåííî ó÷àñòâîâàòü â ïðîöåññå îáñóæäåíèÿ
æèçíåííî âàæíûõ èíòåðåñîâ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè. ×àñòî ýòè îáùèå äåáàòû ÿâëÿþòñÿ î÷åíü ïîêàçàòåëüíûìè è ïîçèòèâíî âëèÿþò íà êà÷åñòâî çàêîíîäàòåëüñòâà. Âî-âòîðûõ,
äåôèíèöèÿ äåëàåò áîëåå ëåãèòèìíîé äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá, îñóùåñòâëÿåìóþ â èíòåðåñàõ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè â ïðàâîâîì ïîëå. Òàêèì îáðàçîì, íàëè÷èå çàêîíà, êîòîðûé
÷åòêî îïðåäåëÿåò àñïåêòû íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, ñïîñîáñòâóåò çàùèòå íàöèè îò ïîëèòèçàöèè è îòêðîâåííûõ çëîóïîòðåáëåíèé ñî ñòîðîíû ñïåöñëóæá è ðàçâåäêè.
Âòîðîé àñïåêò, äîñòîéíûé âíèìàíèÿ, êàñàåòñÿ ïîëíîìî÷èé ñïåöñëóæá, îòíîñèòñÿ ê ñôåðå
èõ êîìïåòåíöèè è ðàçëè÷íûì ñòåïåíÿì âîâëå÷åííîñòè â ïðîöåññ.
28
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 7
Çàêîíîäàòåëüíîå îïðåäåëåíèå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè (Áîñíèÿ è
Ãåðöåãîâèíà)
 öåëÿõ ðåàëèçàöèè äàííîãî çàêîíà «óãðîçà áåçîïàñíîñòè Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû» äîëæíà
ïîíèìàòüñÿ êàê óãðîçà ñóâåðåíèòåòó, òåððèòîðèàëüíîé öåëîñòíîñòè, êîíñòèòóöèîííîìó ïîðÿäêó è îñíîâàì ýêîíîìè÷åñêîé ñòàáèëüíîñòè Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû, à òàêæå êàê óãðîçà
ãëîáàëüíîé áåçîïàñíîñòè, êîòîðàÿ íàíîñèò óùåðá Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíå, âêëþ÷àÿ:
1) òåððîðèçì, â òîì ÷èñëå ìåæäóíàðîäíûé;
2) øïèîíàæ, íàïðàâëåííûé ïðîòèâ Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû èëè æå íàíîñÿùèé óùåðá áåçîïàñíîñòè Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû;
3) äèâåðñèîííàÿ äåÿòåëüíîñòü, íàïðàâëåííàÿ ïðîòèâ æèçíåííî âàæíîé íàöèîíàëüíîé
èíôðàñòðóêòóðû Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû èëè æå íàíîñÿùàÿ óùåðá Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíå;
4) îðãàíèçîâàííàÿ ïðåñòóïíîñòü, íàïðàâëåííàÿ ïðîòèâ Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû èëè æå íàíîñÿùàÿ óùåðá Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíå;
5) òîðãîâëÿ íàðêîòèêàìè, îðóæèåì è ëþäüìè, íàïðàâëåííàÿ ïðîòèâ Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû èëè æå íàíîñÿùàÿ óùåðá Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíå;
6) íåçàêîííîå ðàñïðîñòðàíåíèå îðóæèÿ ìàññîâîãî ïîðàæåíèÿ èëè åãî êîìïîíåíòîâ, à òàêæå ñûðüÿ è îáîðóäîâàíèÿ, íåîáõîäèìîãî äëÿ åãî ïðîèçâîäñòâà;
7) íåçàêîííàÿ ïðîäàæà òåõíîëîãèé è ïðîäóêöèè, êîòîðûå êîíòðîëèðóþòñÿ â ìèðîâîì ìàñøòàáå;
8) äåÿíèÿ, çà êîòîðûå ïðåäóñìîòðåíà îòâåòñòâåííîñòü â ñîîòâåòñòâèè ñ ìåæäóíàðîäíûì
ãóìàíèòàðíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, îðãàíèçîâàííûå àêòû íàñèëèÿ èëè çàïóãèâàíèÿ â
îòíîøåíèè ýòíè÷åñêèõ è ðåëèãèîçíûõ ãðóïï íà òåððèòîðèè Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû.
Èñòî÷íèê: Ñò. 5 Çàêîíà î ðàçâåäêå è ñëóæáå áåçîïàñíîñòè Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû, 2004 ã
Ìîæíî âûäåëèòü ÷åòûðå ôàêòîðà: âíóòðåííþþ (íàöèîíàëüíóþ) ñëóæáó, âíåøíþþ (çàðóáåæíóþ) ñëóæáó; ìàíäàò (ïîëíîìî÷èå), îãðàíè÷åííûé ñáîðîì è àíàëèçîì èíôîðìàöèè, à
òàêæå ìàíäàò, ïîçâîëÿþùèé ñëóæáàì ïðîòèâîñòîÿòü óãðîçå áåçîïàñíîñòè âíóòðè ñòðàíû è
èçâíå. ×òî êàñàåòñÿ ïåðâûõ äâóõ ôàêòîðîâ, îáû÷íîé ïðàêòèêîé ÿâëÿåòñÿ óïîòðåáëåíèå âûðàæåíèÿ «ðàçâåäñëóæáû» ïî îòíîøåíèþ ê ñëóæáàì (àãåíòñòâàì) ñ çàðóáåæíûìè ìàíäàòàìè, à âûðàæåíèå «ñëóæáû áåçîïàñíîñòè» – ñ ïîëíîìî÷èÿìè âíóòðè ñòðàíû. È ðàçâåäñëóæáû, è ñëóæáû áåçîïàñíîñòè ìîãóò êàê èìåòü áîëåå øèðîêèå ïîëíîìî÷èÿ, òàê è îãðàíè÷èâàòü
ñâîþ äåÿòåëüíîñòü ñáîðîì è àíàëèçîì èíôîðìàöèè. Ñî÷åòàÿ óêàçàííûå ôàêòîðû, ðàçíûìè ñòðàíàìè ïðèíÿòû ðàçëè÷íûå âèäû èíñòèòóöèîíàëüíûõ ìåð:
À. Åäèíûé îðãàí ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè (êàê âíóòðåííåé, òàê è âíåøíåé), íàïðèìåð â Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíå, Íèäåðëàíäàõ, Èñïàíèè è Òóðöèè.
Á. Îòäåëüíûå îðãàíû äëÿ âíóòðåííåé è âíåøíåé ðàçâåäêè è ãîñáåçîïàñíîñòè ïðè ðàçäåëüíîé èëè ïåðåñåêàþùåéñÿ òåððèòîðèàëüíîé êîìïåòåíöèè, íàïðèìåð â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå, Ïîëüøå, Âåíãðèè è Ãåðìàíèè.
Â. Âíóòðåííèé îðãàí ãîñáåçîïàñíîñòè ïðè îòñóòñòâèè (òåîðåòè÷åñêîì èëè ðåàëüíîì) îðãàíà
âíåøíåé ðàçâåäêè, íàïðèìåð â Êàíàäå.
 ñâÿçè ñ ýòèì ñëåäóåò òàêæå îòìåòèòü îñîáîå ïîëîæåíèå ðàçâåäêè â òàêèõ ôåäåðàòèâíûõ
ãîñóäàðñòâàõ, êàê Ñîåäèíåííûå Øòàòû èëè Ãåðìàíèÿ. Âñëåäñòâèå ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà êàæäàÿ èç 16 çåìåëü Ãåðìàíèè (Bundeslander) èìååò ñâîþ ñîáñòâåííóþ ðàçâåäêó (Landesamt fur Verfassungsschutz), êîòîðàÿ ñîòðóäíè÷àåò ñî âñåìè îñòàëüíûìè è ñ ôåäåðàëüíîé ðàçâåäêîé (Bundesamt fur Verfassungsschutz).
Ñïåöñëóæáû
29
 îáùåì, ñïðàâåäëèâî çàêëþ÷èòü, ÷òî, ÷åì áîëüøå ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ, òåì áîëüøå áóäåò îïàñíîñòü âîçíèêíîâåíèÿ îøèáîê.
Òàì, ãäå ðàçâåäêà óïîëíîìî÷åíà ðàáîòàòü çà ïðåäåëàìè ñòðàíû, îáû÷íî èìåþòñÿ ãàðàíòèè
îòíîñèòåëüíî ãðàæäàí ýòîé ñòðàíû (ñì., íàïðèìåð, çàêîíîäàòåëüñòâî îá Àâñòðàëèéñêîé
ñåêðåòíîé ðàçâåäñëóæáå)6. Èñïîëüçîâàíèå è êîíòðîëü íàä îñîáûìè ïîëíîìî÷èÿìè ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ äîñòîéíû îòäåëüíîãî îáñóæäåíèÿ (ñì. Ãëàâó 6).
Ñîõðàíåíèå ïîëèòè÷åñêîãî íåéòðàëèòåòà
 ïîñòàâòîðèòàðíûõ îáùåñòâàõ îñòàþòñÿ ÿðêèå âîñïîìèíàíèÿ îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè è
ðàçâåäêå, íàäåëåííûõ øèðîêèìè ïîëíîìî÷èÿìè ìàíäàòàìè, êîòîðûå ñóùåñòâîâàëè äëÿ
òîãî, ÷òîáû èñïîëüçîâàòü èõ äëÿ çàùèòû äèêòàòîðñêèõ ðåæèìîâ ïðîòèâ âîññòàíèé èõ íàðîäîâ. Ñëóæáû èñïîëüçîâàëèñü ýòèìè ðåæèìàìè äëÿ ïîäàâëåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé îïïîçèöèè,
ïðåäîòâðàùåíèÿ ëþáûõ äåìîíñòðàöèé è óíè÷òîæåíèÿ ëèäåðîâ ïðîôñîþçîâ, ÑÌÈ, ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé è äðóãèõ îðãàíèçàöèé ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà. Òàêèì îáðàçîì, ñëóæáû ãëóáîêî âìåøèâàëèñü â ïîëèòè÷åñêóþ è ëè÷íóþ æèçíü ãðàæäàí. Ïîñëå ïðèõîäà ê äåìîêðàòèè íîâûå ëèäåðû áûëè ïîëíû ðåøèìîñòè óðåçàòü ìàíäàòû è ïîëíîìî÷èÿ ñëóæá è ãàðàíòèðîâàòü
èõ ïîëèòè÷åñêèé íåéòðàëèòåò. ßðêèé ïðèìåð ïîäîáíîé ïðàêòèêè ïðåäñòàâëåí â Íàöèîíàëüíîì çàêîíå î ðàçâåäêå Àðãåíòèíû îò 2001 ã. Ýòîò çàêîí âêëþ÷àåò, êðîìå âñåãî ïðî÷åãî, èíñòèòóöèîíàëüíûå è çàêîíîäàòåëüíûå ãàðàíòèè ïî ïðåäîòâðàùåíèþ èñïîëüçîâàíèÿ ñëóæá
÷èíîâíèêàìè ïðàâèòåëüñòâà ïðîòèâ èõ ïîëèòè÷åñêèõ îïïîíåíòîâ (ñì. Áëîê ¹ 8).
Áëîê ¹ 8
Ãàðàíòèè ïî ïðåäîòâðàùåíèþ èñïîëüçîâàíèÿ îðãàíîâ ðàçâåäêè
ïðàâèòåëüñòâåííûìè ÷èíîâíèêàìè ïðîòèâ èõ âíóòðåííèõ ïîëèòè÷åñêèõ
îïïîíåíòîâ (Àðãåíòèíà)
Ðàçâåäûâàòåëüíûé îðãàí íå äîëæåí:
1. Çàíèìàòüñÿ ðåïðåññèâíîé äåÿòåëüíîñòüþ, èìåòü ïîëíîìî÷èÿ ïî ïðèíóæäåíèþ, îñóùåñòâëÿòü ôóíêöèè ïîëèöèè èëè ïðîâîäèòü óãîëîâíûå ðàññëåäîâàíèÿ, åñëè ýòî íå òðåáóåòñÿ îðãàíàìè þñòèöèè â ñëó÷àå þðèäè÷åñêèõ äåéñòâèé èëè åñëè ýòî íå îáóñëîâëåíî
çàêîíîì.
2. Ïîëó÷àòü èíôîðìàöèþ, çàíèìàòüñÿ ñáîðîì ðàçâåääàííûõ è õðàíèòü èíôîðìàöèþ îá
îòäåëüíûõ ëèöàõ â ñâÿçè ñ èõ ðàñîé, ðåëèãèåé, ÷àñòíîé äåÿòåëüíîñòüþ è ïîëèòè÷åñêîé
èäåîëîãèåé èëè â ñâÿçè ñ èõ ÷ëåíñòâîì â îáùåñòâåííûõ, ïðîôñîþçíûõ, êîîïåðàòèâíûõ
îðãàíèçàöèÿõ, îðãàíèçàöèÿõ êóëüòóðû, òðóäà, ïî îêàçàíèþ ïîìîùè èëè ñ ëåãàëüíîé äåÿòåëüíîñòüþ, îñóùåñòâëÿåìîé â ëþáîé îáëàñòè.
3. Îêàçûâàòü âëèÿíèå íà èíñòèòóöèîíàëüíîå, ïîëèòè÷åñêîå, âîåííîå, ñîöèàëüíîå è ýêîíîìè÷åñêîå ïîëîæåíèå â ñòðàíå, åå âíåøíþþ ïîëèòèêó è ñóùåñòâîâàíèå ëåãàëüíî
îñíîâàííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé èëè âëèÿòü íà îáùåñòâåííîå ìíåíèå, îòäåëüíûå
ëè÷íîñòè, ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè èëè âîîáùå ëþáûå âèäû îáúåäèíåíèé.
Èñòî÷íèê: Ñò. 4 Çàêîíà î íàöèîíàëüíîé ðàçâåäêå ¹ 25520 (Àðãåíòèíà)
Ðåêîìåíäàöèè
ü Ðîëü ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ äîëæíà áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíà è îãðàíè÷åíà îáñòîÿòåëüñòâàìè, ïðåäñòàâëÿþùèìè óãðîçó íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è îáùåñòâåííîìó ñòðîþ.
30
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
ü Ïîíÿòèÿ óãðîçû íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è ãîñóäàðñòâåííîìó ñòðîþ äîëæíû áûòü
îïðåäåëåíû þðèäè÷åñêè.
ü Òåððèòîðèàëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ
äîëæíà áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíà, è ëþáûå ïîëíîìî÷èÿ äåéñòâîâàòü çà ïðåäåëàìè òåððèòîðèè äîëæíû ñîïðîâîæäàòüñÿ ñîîòâåòñòâóþùèìè ãàðàíòèÿìè.
ü Çàäà÷è è ïîëíîìî÷èÿ îðãàíà â ðàìêàõ åãî ìàíäàòà äîëæíû ÷åòêî îïðåäåëÿòüñÿ çàêîíîäàòåëüñòâîì, ïðèíÿòûì ïàðëàìåíòîì.
ü Âàæíî (îñîáåííî â ïîñòàâòîðèòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ) èìåòü çàêîíîäàòåëüíûå è èíñòèòóöèîíàëüíûå ãàðàíòèè, ïðåïÿòñòâóþùèå èñïîëüçîâàíèþ ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ ïðîòèâ âíóòðåííèõ ïîëèòè÷åñêèõ îïïîíåíòîâ.
Ñïåöñëóæáû
31
Ãëàâà 5
Íàçíà÷åíèå äèðåêòîðà
Êëþ÷åâûì ìîìåíòîì çàêîíîäàòåëüñòâà î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ è ñëóæáàõ áåçîïàñíîñòè ÿâëÿåòñÿ ïðîöåäóðà íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà. Äëÿ íàçíà÷àåìîãî ÷åëîâåêà íåîáõîäèìî
èìåòü ëè÷íûå êà÷åñòâà ëèäåðà, îí äîëæåí áûòü öåëîñòíîé è íåçàâèñèìîé ôèãóðîé. Ýòî, ïî
îïðåäåëåíèþ, âûñîêàÿ îôèöèàëüíàÿ äîëæíîñòü, è âàæíî, ÷òîáû ïðîöåññ íàçíà÷åíèÿ ãàðàíòèðîâàë è óêðåïëÿë ñòàòóñ ýòîé äîëæíîñòè. Æåëàòåëüíî, ÷òîáû ïðåäñòàâèòåëè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè (ëèáî ãëàâà ãîñóäàðñòâà, ëèáî – â ñìåøàííîé ñèñòåìå – ïðåìüåð-ìèíèñòð) ïðîÿâëÿëè èíèöèàòèâó â òàêîãî ðîäà íàçíà÷åíèÿõ.
Íåîáõîäèìî, ÷òîáû ïðîöåäóðà íàçíà÷åíèÿ áûëà îòêðûòîé äëÿ íàáëþäåíèÿ ñî ñòîðîíû íàõîäÿùèõñÿ âíå èñïîëíèòåëüíîé âåòâè âëàñòè. Îäíàêî êîíñòèòóöèîííûå òðàäèöèè îòíîñèòåëüíî ïðîöåäóðû íàçíà÷åíèÿ íà âûñøèå ïðàâèòåëüñòâåííûå ïîñòû ðàçëè÷íû.  íåêîòîðûõ ñòðàíàõ (íàïðèìåð, Âåëèêîáðèòàíèè) ãàðàíòèè ïðîòèâ çëîóïîòðåáëåíèé îáåñïå÷èâàþòñÿ ðÿäîì òðàäèöèé, êîòîðûå â ñëó÷àå íàðóøåíèÿ âûçûâàþò ïîëèòè÷åñêóþ êðèòèêó è âîçìîæíîå îñóæäåíèå ñî ñòîðîíû íåçàâèñèìûõ îôèöèàëüíûõ ëèö.  äðóãèõ ãîñóäàðñòâàõ îáû÷íûì ÿâëÿåòñÿ ôîðìàëüíîå óòâåðæäåíèå èëè ïðîöåäóðà êîíñóëüòàöèé, ÷òî äàåò âîçìîæíîñòü çàêîíîäàòåëüíîé âåòâè âëàñòè ëèáî íàëàãàòü âåòî, ëèáî ïðîñòî âûðàæàòü ñâîå ìíåíèå ïî ïîâîäó íàçíà÷åíèÿ. Ñëåäóþùåå ìîæåò áûòü ïðåäóñìîòðåíî ïîëîæåíèÿìè êîíñòèòóöèè: ëèáî îôèöèàëüíûå íàçíà÷åíèÿ äîëæíû áûòü îäîáðåíû ïàðëàìåíòîì, ëèáî èõ ìîæíî
áëîêèðîâàòü ðåøåíèåì ïàðëàìåíòà (íàïðèìåð, óòâåðæäåíèå Êîíãðåññîì íàçíà÷åíèé ôåäåðàëüíûõ ÷èíîâíèêîâ è ñóäåé ïî Êîíñòèòóöèè ÑØÀ). Ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî âåðäèêò ïàðëàìåíòà îòíîñèòåëüíî íåñîãëàñèÿ ïî ïîâîäó ïðåäëàãàåìîé êàíäèäàòóðû ìîæåò íå èìåòü
ïîñëåäñòâèé âåòî äå-þðå, îäíàêî ÷àñòî òàêèå ïîñëåäñòâèÿ âîçíèêàþò äå-ôàêòî. Äðóãèå
äîñòîéíûå âíèìàíèÿ ïðîöåäóðû ñóùåñòâóþò â Áåëüãèè, Àâñòðàëèè è Âåíãðèè. Â Áåëüãèè ãåíåðàëüíûé äèðåêòîð äî âñòóïëåíèÿ â äîëæíîñòü îáÿçàí ïðèíÿòü ïðèñÿãó ïåðåä ïðåäñåäàòåëåì Ïîñòîÿííîãî êîìèòåòà ïî íàáëþäåíèþ çà äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è
ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ7.  Àâñòðàëèè ïðåìüåð-ìèíèñòð äîëæåí ïðîâåñòè êîíñóëüòàöèè ñ ëèäåðîì îïïîçèöèè â Ïàëàòå ïðåäñòàâèòåëåé îòíîñèòåëüíî ïðåäïîëàãàåìîãî íàçíà÷åíèÿ (ñì. Áëîê ¹ 9). Ýòî ïîëîæåíèå íàïðàâëåíî íà äîñòèæåíèå øèðîêîé ïîëèòè÷åñêîé
ïîääåðæêè êàíäèäàòóðû Äèðåêòîðà. Íåçàâèñèìî îò îñîáåííîñòåé ïðîöåññà ýòè ïðîöåäóðû
èìåþò îáùóþ ÷åðòó – èíèöèàòèâà ïðèíàäëåæèò ïðàâèòåëüñòâó, ïîñêîëüêó òîëüêî ïîñëåäíåå ìîæåò âûäâèãàòü êàíäèäàòóðó, ïàðëàìåíò èãðàåò êîíòðîëèðóþùóþ ðîëü. Ýòà ðîëü,
ïðåæäå âñåãî, ñïîñîáíà ïðåïÿòñòâîâàòü âûäâèæåíèþ íåäîñòîéíûõ êàíäèäàòîâ è ìîæåò
âûçâàòü äèñêóññèè â ïðàâèòåëüñòâå, à â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ ñîãëàñîâàíèå äåéñòâèé ñ
äðóãèìè ïîëèòè÷åñêèìè äåÿòåëÿìè ñ òåì, ÷òîáû èçáåæàòü ïîëèòè÷åñêîé êîíôðîíòàöèè è
îáåñïå÷èòü äâóõïàðòèéíûé ïîäõîä ê ðåøåíèþ âîïðîñà.
Áëîê ¹ 9
Ó÷àñòèå ïàðëàìåíòà â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà (Àâñòðàëèÿ)
«(…) Äî ïðåäîñòàâëåíèÿ ðåêîìåíäàöèè ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðó (ãëàâå ãîñóäàðñòâà) ïî ïîâîäó íàçíà÷åíèÿ ãåíåðàëüíîãî äèðåêòîðà ïðåìüåð-ìèíèñòð äîëæåí ïðîâåñòè êîíñóëüòàöèè ñ
ëèäåðîì îïïîçèöèè â Ïàëàòå ïðåäñòàâèòåëåé».
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ðàçâåäêå 2001 (Ñîäðóæåñòâà), ÷àñòü 3, ðàçäåë 17 (3)
32
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ïðè ðàññìîòðåíèè ó÷àñòèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà ïðåäñòàâëÿåò èíòåðåñ çàêîí Âåíãðèè (ñì. Áëîê ¹ 10), ïîñêîëüêó îí êàñàåòñÿ êàê ñîîòâåòñòâóþùåãî ìèíèñòðà, òàê è ïðåìüåðà. Ïî âåíãåðñêîé ìîäåëè öåëüþ ÿâëÿåòñÿ ñîçäàòü áîëåå øèðîêèé ïîëèòè÷åñêèé êîíñåíñóñ ìåæäó âåäóùèìè ïîëèòèêàìè ïóòåì óâåëè÷åíèÿ êîëè÷åñòâà
ìèíèñòðîâ êàáèíåòà, ïðèíèìàþùèõ ó÷àñòèå â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ.
Áëîê ¹ 10
Ó÷àñòèå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà
(Âåíãðèÿ)
Ðàçäåë 11, 2
 ðàìêàõ ñâîåé êîìïåòåíöèè ìèíèñòð …
ê) âíîñèò ïðåäëîæåíèÿ ïðåìüåð-ìèíèñòðó ïî ïîâîäó íàçíà÷åíèÿ è îñâîáîæäåíèÿ îò çàíèìàåìîé äîëæíîñòè ãåíåðàëüíûõ äèðåêòîðîâ.
Èñòî÷íèê: Çàêîí Âåíãðèè î ñëóæáå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, Çàêîí ÑÕÕV, 1995 ã.
Êðîìå ñîáñòâåííî ïðîöåññà íàçíà÷åíèÿ, íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü ñóùåñòâîâàíèå ãàðàíòèé
êàê ïðîòèâ íåçàêîííîãî äàâëåíèÿ íà äèðåêòîðà, òàê è ïðîòèâ çëîóïîòðåáëåíèÿ èì ñëóæåáíûì ïîëîæåíèåì. Òàêèì îáðàçîì, îáû÷íî ñóùåñòâóþò ïîëîæåíèÿ îá îáåñïå÷åíèè áåçîïàñíîñòè ïðè èñïîëíåíèè îáÿçàííîñòåé, êîòîðûå ïðåêðàùàþò äåéñòâîâàòü, åñëè äèðåêòîðîì
äîïóñêàþòñÿ íàðóøåíèÿ. Ýòî ìîæíî ïðîèëëþñòðèðîâàòü ïîëîæåíèåì èç çàêîíîäàòåëüñòâà
Ïîëüøè (ñì. Áëîê ¹ 11).
Áëîê ¹ 11
Îñíîâàíèÿ äëÿ óâîëüíåíèÿ ãëàâû ðàçâåäûâàòåëüíîãî àãåíòñòâà
(Ïîëüøà)
Ñò. 16
Ãëàâó ðàçâåäûâàòåëüíîãî àãåíòñòâà ìîæíî îñâîáîäèòü îò çàíèìàåìîé äîëæíîñòè â ñëó÷àå: åãî îòêàçà çàíèìàòü äîëæíîñòü, îòêàçà îò ïîëüñêîãî ãðàæäàíñòâà èëè ïðèîáðåòåíèÿ
ãðàæäàíñòâà äðóãîãî ãîñóäàðñòâà, åãî îñóæäåíèÿ ïðèãîâîðîì ñóäà çà ñîâåðøåííîå
ïðåñòóïëåíèå èëè ñîêðûòèå äîõîäîâ, óòðàòû ëè÷íûõ êà÷åñòâ, íåîáõîäèìûõ äëÿ çàíÿòèÿ
äîëæíîñòè, íåâûïîëíåíèÿ îáÿçàííîñòåé âñëåäñòâèå áîëåçíè, ïðîòåêàþùåé áîëåå òðåõ
ìåñÿöåâ.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î âíóòðåííåé ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è âíåøíåé ðàçâåäêå, Âàðøàâà, 24 ìàÿ 2002 ã.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Ïðîöåññ íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ, à
òàêæå ìèíèìóì òðåáîâàíèé èëè ëþáûå ôàêòîðû, ïðåïÿòñòâóþùèå çàíÿòèþ äîëæíîñòè,
äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ â çàêîíîäàòåëüíîì ïîðÿäêå.
ü Ïðîöåññ íàçíà÷åíèÿ äîëæåí áûòü îòêðûòûì äëÿ íàáëþäåíèÿ âíå ðàìîê èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ïðåäïî÷òèòåëüíî ïàðëàìåíòîì.
ü Æåëàòåëüíî, ÷òîáû â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà ïðèíèìàëè ó÷àñòèå ïðåäñòàâèòåëè ïàðëàìåíòñêîé îïïîçèöèè.
ü  çàêîíîäàòåëüñòâå äîëæíû ñîäåðæàòüñÿ ãàðàíòèè, èñêëþ÷àþùèå íåçàêîííîå äàâëåíèå íà äèðåêòîðà è çëîóïîòðåáëåíèå èì ñëóæåáíûì ïîëîæåíèåì (íàïðèìåð, ïîëîæåíèå î áåçîïàñíîñòè ïðåáûâàíèÿ â äîëæíîñòè, êîòîðàÿ ñíèìàåòñÿ, åñëè äèðåêòîðîì äîïóñêàþòñÿ íàðóøåíèÿ.
Ñïåöñëóæáû
33
ü Êðèòåðèè íàçíà÷åíèÿ è ñíÿòèÿ ñ äîëæíîñòè äîëæíû áûòü ÷åòêî ñôîðìóëèðîâàíû â ñîîòâåòñòâóþùåì çàêîíå.
ü Æåëàòåëüíî, ÷òîáû â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà ïðèíèìàëè ó÷àñòèå ÷ëåíû êàáèíåòà (áîëåå îäíîãî), íàïðèìåð ãëàâà ãîñóäàðñòâà, ïðåìüåð-ìèíèñòð è ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð.
34
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 6
Ñàíêöèîíèðîâàíèå èñïîëüçîâàíèÿ
îñîáûõ ïîëíîìî÷èé
Íåêîòîðûå îðãàíû ðàçâåäêè çàíèìàþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî ñîñòàâëåíèåì îò÷åòîâ è àíàëèçîì
(íàïðèìåð, Íàöèîíàëüíîå áþðî îöåíîê â Àâñòðàëèè, Èíôîðìàöèîííûé êîìèòåò â Ýñòîíèè è
Îáúåäèíåííàÿ êîìèññèÿ ðàçâåäêè â Âåëèêîáðèòàíèè). Îäíàêî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà îðãàíû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûå îðãàíû àêòèâíî çàíèìàþòñÿ ñáîðîì èíôîðìàöèè, èì îáû÷íî ïðåäîñòàâëÿþòñÿ çàêîíîäàòåëüíî çàêðåïëåííûå ïîëíîìî÷èÿ. Òåì áîëåå òàêèå ïîëíîìî÷èÿ ïðåäîñòàâëÿþòñÿ, êîãäà èõ ðîëü âêëþ÷àåò ïðåäîòâðàùåíèå è óíè÷òîæåíèå óãðîç íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, àêòèâíóþ ðàçâåäêó è ïðàâîîõðàíèòåëüíóþ äåÿòåëüíîñòü â ñôåðå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè. Òàêèì îáðàçîì, òåðìèí «îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ» ïðèìåíèì ê ïðåäîñòàâëåíèþ ðàñøèðåííûõ ïîëíîìî÷èé îðãàíàì áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûì îðãàíàì,
êîòîðûå íåïîñðåäñòâåííî ñâÿçàíû ñ ãðàæäàíñêèìè ñâîáîäàìè (ñì. Áëîê ¹ 12).
Áëîê ¹ 12
Îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè
è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ
Ñáîð èíôîðìàöèè ìîæåò îáóñëîâèòü íåîáõîäèìîñòü íàäåëåíèÿ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ èñêëþ÷èòåëüíûìè èëè îñîáûìè ïîëíîìî÷èÿìè, êîòîðûå ïðåäóñìàòðèâàþò îãðàíè÷åíèå ïðàâ ÷åëîâåêà, â ÷àñòíîñòè ïðàâà íà ÷àñòíóþ æèçíü. Ìîæíî óêàçàòü íà ñëåäóþùèå îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ:
1) ïðîâîäèòü íàáëþäåíèÿ è ðåãèñòðèðîâàòü èíôîðìàöèþ, à òàêæå îòñëåæèâàòü èíôîðìàöèþ;
2) ïðîâîäèòü îáûñê â çàêðûòûõ ïîìåùåíèÿõ è îáûñêèâàòü çàêðûòûå îáúåêòû;
3) ðàñïå÷àòûâàòü ïèñüìà è äðóãèå îòïðàâëåíèÿ áåç ñîãëàñèÿ îòïðàâèòåëÿ èëè àäðåñàòà;
4) èñïîëüçîâàòü ïîõèùåííûå èëè ôàëüøèâûå óäîñòîâåðåíèÿ ëè÷íîñòè, êëþ÷è, ñïåöèàëüíîå ïðîãðàììíîå îáåñïå÷åíèå äëÿ òàéíîãî äîñòóïà, êîïèðîâàíèÿ è ïîâðåæäåíèÿ
áàçû äàííûõ;
5) ïðîñëóøèâàòü, ïîëó÷àòü, çàïèñûâàòü è êîíòðîëèðîâàòü áåñåäû, òåëåêîììóíèêàöèè,
ïåðåìåùåíèå è ïåðåäà÷ó äðóãèõ äàííûõ – âíóòðè ñòðàíû è çà ðóáåæîì;
6) îáðàùàòüñÿ ê ïðîâàéäåðàì îáùåñòâåííûõ ñåòåé òåëåêîììóíèêàöèè è ñëóæáàì îáùåñòâåííûõ òåëåêîììóíèêàöèé ñ ïðîñüáîé óòî÷íÿòü èíôîðìàöèþ, îòíîñÿùóþñÿ ê
óñòàíîâëåíèþ ëè÷íîñòè ïîëüçîâàòåëåé, à òàêæå âñå ïåðåäâèæåíèå èíôîðìàöèè, èìåâøåå ìåñòî èëè êîòîðîå áóäåò èìåòü ìåñòî;
7) èìåòü äîñòóï êî âñåì ìåñòàì äëÿ óñòàíîâëåíèÿ íàáëþäåíèÿ.
Èñòî÷íèê: Ðè÷àðä Áåñò «Âîïðîñû ðàçâåäêè äëÿ Êîíãðåññà»,
Ñëóæáà èññëåäîâàíèé êîíãðåññà, 12 ñåíòÿáðÿ 2001 ã., Âàøèíãòîí
Åñòåñòâåííî, ÷òî ïðåäîñòàâëÿþòñÿ áîëåå øèðîêèå ïîëíîìî÷èÿ, ÷åì òå, êîòîðûå îáû÷íî èìååò
ïîëèöèÿ èëè äðóãèå ïðàâîîõðàíèòåëüíûå îðãàíû, ïîñêîëüêó óãðîçà íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê áîëåå ñåðüåçíîå îáñòîÿòåëüñòâî, ÷åì îáû÷íûå ïðåñòóïëåíèÿ.
Ìû íå ïûòàåìñÿ çäåñü îïðåäåëèòü è ÷åòêî îãðàíè÷èòü êðóã ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå íåîáõîäèìû.
Ðàçâå ÷òî óêàçàòü òîò ìèíèìóì, êîòîðûé ñîîòíîñèòñÿ ñ ìåæäóíàðîäíûìè þðèäè÷åñêèìè íîðìàìè îòíîñèòåëüíî çàùèòû íåîòúåìëåìûõ ïðàâ ÷åëîâåêà, êàêîâà áû íè áûëà óãðîçà ãîñóäàðñòâó.
Ñïåöñëóæáû
35
Íàïðèìåð, íå ñóùåñòâóåò îáñòîÿòåëüñòâ, ïðè êîòîðûõ ãîñóäàðñòâî ñàíêöèîíèðóåò èñïîëüçîâàíèå óáèéñòâ èëè ïûòîê â êà÷åñòâå ïðèåìîâ, äîñòóïíûõ ãîñóäàðñòâåííûì ñëóæàùèì.
Ïîñëå 11 ñåíòÿáðÿ Ñîâåò Åâðîïû îùóòèë íåîáõîäèìîñòü ñôîðìóëèðîâàòü ñïèñîê ìèíèìàëüíûõ íîðì, êîòîðûå äîëæíû ðåãóëèðîâàòü èñïîëüçîâàíèå îñîáûõ ïîëíîìî÷èé â ðàìêàõ
áîðüáû ñ ìåæäóíàðîäíûì òåððîðèçìîì (ñì. Áëîê ¹ 13).
Áëîê ¹ 13
Èçáðàííîå èç Ðóêîâîäñòâà êîìèññèè ìèíèñòðîâ Ñîâåòà Åâðîïû
ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà è áîðüáå ïðîòèâ òåððîðèçìà 2002 ã.
II. Çàïðåùåíèå ïðîèçâîëà. Âñå ìåðû, ïðèíÿòûå äëÿ áîðüáû ñ òåððîðèçìîì, äîëæíû ïðåäóñìàòðèâàòü óâàæåíèå ïðàâ ÷åëîâåêà è ïðèíöèïà âåðõîâåíñòâà çàêîíà, èñêëþ÷àÿ ëþáóþ
ôîðìó ïðîèçâîëà, à òàêæå ëþáîå äèñêðèìèíàöèîííîå è ðàñèñòñêîå îáðàùåíèå. Çà ýòèìè
ìåðàìè äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ íàäëåæàùèé êîíòðîëü.
III. Çàêîííîñòü àíòèòåððîðèñòè÷åñêèõ ìåð. 1. Âñå ìåðû, ïðèíÿòûå ãîñóäàðñòâàìè äëÿ
áîðüáû ñ òåððîðèçìîì, äîëæíû íàõîäèòüñÿ â ðàìêàõ çàêîíà. 2. Êîãäà êàêàÿ-ëèáî ìåðà
îãðàíè÷èâàåò ïðàâà ÷åëîâåêà, ýòè îãðàíè÷åíèÿ äîëæíû îïðåäåëÿòüñÿ ñ ìàêñèìàëüíîé òî÷íîñòüþ è áûòü íåîáõîäèìûìè è ñîèçìåðèìûìè ñ èñêîìîé öåëüþ.
IV. Àáñîëþòíîå çàïðåùåíèå ïûòîê. Ïðèìåíåíèå ïûòîê ëèáî áåñ÷åëîâå÷íîãî èëè óíèæàþùåãî ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî îáðàùåíèÿ èëè íàêàçàíèÿ êàòåãîðè÷åñêè çàïðåùåíî ïðè
ëþáûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ.  ÷àñòíîñòè, ïðè ïðîâåäåíèè àðåñòà, äîïðîñà è çàäåðæàíèÿ ëèöà,
ïîäîçðåâàåìîãî èëè îñóæäåííîãî çà òåððîðèñòè÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü íåçàâèñèìî îò õàðàêòåðà äåÿíèé, â êîòîðûõ ïîäîçðåâàåòñÿ ëèöî ëèáî çà êîòîðûå îí/îíà áûëè îñóæäåíû.
V. Ñáîð è îáðàáîòêà ïåðñîíàëüíûõ äàííûõ ëþáûì êîìïåòåíòíûì îðãàíîì â îáëàñòè
ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè. Â êîíòåêñòå áîðüáû ñ òåððîðèçìîì ñáîð è îáðàáîòêà
ïåðñîíàëüíûõ äàííûõ ëþáûì êîìïåòåíòíûì îðãàíîì â îáëàñòè ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè ìîæåò íàðóøàòü ïðèíöèï óâàæåíèÿ ê ÷àñòíîé æèçíè, åñëè ïîäîáíûé ñáîð è îáðàáîòêà, â ÷àñòíîñòè, 1) ðåãóëèðóþòñÿ ñîîòâåòñòâóþùèìè ïîëîæåíèÿìè âíóòðåííåãî ïðàâà;
2) ñîèçìåðèìû ñ öåëüþ, ðàäè äîñòèæåíèÿ êîòîðîé ïðåäóñìîòðåíû ñáîð è îáðàáîòêà äàííûõ; 3) ìîãóò áûòü ïðîêîíòðîëèðîâàíû íåçàâèñèìûì âíåøíèì îðãàíîì.
VI. Ìåðû, êîòîðûå ïðåäïîëàãàþò âòîðæåíèå â ÷àñòíóþ æèçíü. 1. Ìåðû, èñïîëüçóåìûå â
áîðüáå ñ òåððîðèçìîì, êîòîðûå ïðåäïîëàãàþò âòîðæåíèå â ÷àñòíóþ æèçíü, äîëæíû áûòü ïðåäóñìîòðåíû çàêîíîì. Ðå÷ü èäåò î ëè÷íîì äîñìîòðå, îáûñêå æèëèùà, ïðîñëóøèâàíèè òåëåôîíà,
óñòàíîâêå ïîäñëóøèâàþùèõ óñòðîéñòâ, êîíòðîëå íàä ïåðåïèñêîé è èñïîëüçîâàíèè øïèîíàæà.
Äîëæíû áûòü ïðåäóñìîòðåíû ïîëîæåíèÿ, äàþùèå âîçìîæíîñòü îñïîðèòü çàêîííîñòü ïðèìåíåíèÿ ýòèõ ìåð â ñóäå. 2. Ìåðû, ïðåäïðèíèìàåìûå äëÿ áîðüáû ñ òåððîðèçìîì, äîëæíû áûòü
ñïëàíèðîâàíû è êîíòðîëèðóåìû ñîîòâåòñòâóþùèìè îðãàíàìè ñ òåì, ÷òîáû ìèíèìèçèðîâàòü –
íàñêîëüêî ýòî âîçìîæíî – ïðèìåíåíèå ñìåðòåëüíîãî îðóæèÿ. Â ðàìêàõ ýòîãî ïîëîæåíèÿ, ïðèìåíåíèå îðóæèÿ ñèëàìè áåçîïàñíîñòè äîëæíî ñòðîãî ñîîòâåòñòâîâàòü öåëè çàùèòû ëèö ïðîòèâ íåçàêîííîãî íàñèëèÿ ëèáî íåîáõîäèìîñòè îñóùåñòâëåíèÿ çàêîííîãî àðåñòà.
XV. Âîçìîæíûå íàðóøåíèÿ ïðàâ. (…) 2. Îäíàêî íè ïðè êàêèõ îáñòîÿòåëüñòâàõ ãîñóäàðñòâî (íåçàâèñèìî îò äåÿíèé ëèöà, ïîäîçðåâàåìîãî â òåððîðèñòè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè ëèáî îñóæäåííîãî çà òàêóþ äåÿòåëüíîñòü) íå ìîæåò ëèøèòü ïðàâà íà æèçíü, ãàðàíòèðîâàííîãî ìåæäóíàðîäíûìè íîðìàìè; íàðóøèòü çàïðåò íà ïðèìåíåíèå ïûòîê è áåñ÷åëîâå÷íîå èëè óíèæàþùåå ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî îáðàùåíèå èëè íàêàçàíèå; íàðóøèòü ïðèíöèï çàêîííîñòè ïðèãîâîðîâ è
ïðåäïðèíÿòûõ ìåð; íàðóøèòü çàïðåò íà îòñóòñòâèå óãîëîâíîãî çàêîíà îáðàòíîé ñèëû.
Èñòî÷íèê: Ðóêîâîäñòâî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà è áîðüáå ñ òåððîðèçìîì,
ïðèíÿòîå Êîìèññèåé ìèíèñòðîâ Ñîâåòà Åâðîïû 11 èþëÿ 2002 ã.
http://www.coe.int/T/E/Com/Files/Themes/terrorism/CMGuidelines 20020628.asp.
36
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Èñïîëüçîâàíèå ðàçâåäûâàòåëüíîé èíôîðìàöèè
â ñóäåáíûõ ïðîöåäóðàõ
Ïðè óñëîâèè ñîáëþäåíèÿ ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà ÷åòêî î÷åð÷åííûå îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ,
ïðåäîñòàâëÿåìûå îðãàíàì áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûì ñëóæáàì, ñëåäóåò ïîíèìàòü
â ñìûñëå îáû÷íûõ ïîëíîìî÷èé, èìåþùèõñÿ â ðàñïîðÿæåíèè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ
è ìîäåëè óãîëîâíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è ïðîöåäóðû â êàæäîé ñòðàíå. Îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ
ìîãóò âêëþ÷àòü ïðîñëóøèâàíèå òåëåôîíà, óñòàíîâêó ïîäñëóøèâàþùèõ óñòðîéñòâ, ïåðåõâàò ïî÷òû è ýëåêòðîííûõ ñðåäñòâ êîììóíèêàöèè, ñêðûòóþ âèäåîñúåìêó, âòîðæåíèå â æèëèùå, òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà è êîìïüþòåðíûå ñèñòåìû. Þðèäè÷åñêèå ñèñòåìû ðàçëè÷àþòñÿ â îòíîøåíèè ñòåïåíè, äî êîòîðîé èñïîëüçîâàíèå óêàçàííûõ ïðèåìîâ ìîæåò íàðóøàòü
îáùèå ïðèíöèïû, íàïðèìåð Çàêîí î ÷àñòíîé ñîáñòâåííîñòè. Òåì íå ìåíåå, îáùåïðèíÿòûì
ÿâëÿåòñÿ ñëåäóþùèå îáñòîÿòåëüñòâî: îçàáî÷åííîñòü ïî ïîâîäó âòîðæåíèÿ â ëè÷íóþ æèçíü,
èìåþùåãî ìåñòî â îòìå÷åííûõ ñèòóàöèÿõ, òðåáóåò, ÷òîáû îíè (âòîðæåíèÿ) èìåëè çàêîíîäàòåëüíóþ áàçó è áûëè ïîäêîíòðîëüíû.
 íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, òàêèõ êàê Ãåðìàíèÿ, ïîêàçàíèÿ îò ñëóæá áåçîïàñíîñòè çàñëóøèâàþòñÿ â ñóäå, â òî âðåìÿ êàê â äðóãèõ îíè èãðàþò âòîðîñòåïåííóþ «ïîääåðæèâàþùóþ» ðîëü â
ëþáîì ðàññëåäîâàíèè. Â íåêîòîðûõ ñèñòåìàõ, íàïðèìåð Èðëàíäèè è Èñïàíèè, ñïåöèàëüíî
ó÷ðåæäåííûå ñóäû è òðèáóíàëû ðàññìàòðèâàþò âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ ïðåäïîëàãàåìîãî
òåððîðèçìà, â ìîìåíò ïðåäîñòàâëåíèÿ ðàçâåäûâàòåëüíûõ äàííûõ. Òàêèì îáðàçîì, äàæå â
ñôåðå óãîëîâíîãî ðàññëåäîâàíèÿ ñóùåñòâóåò çíà÷èòåëüíîå ðàçëè÷èå ìåæäó ñòðàíàìè, â
êîòîðûõ äåéñòâóåò ñóäüÿ, âåäóùèé ñóäåáíîå ñëåäñòâèå, èëè íåçàâèñèìûé îáâèíèòåëü, ò.å.
ÿâëÿåòñÿ ëè ïðîöåññ ñëåäñòâåííûì èëè ñîñòÿçàòåëüíûì â ïëàíå ðàññìîòðåíèÿ ïîêàçàíèé.
Çíà÷èòåëüíûå ðàçëè÷èÿ äåëàþò íåðåàëüíîé ïîïûòêó ñîçäàòü îáùèé äåòàëèçèðîâàííûé
ïîäõîä êî ìíîãèì âîïðîñàì íàäçîðà, êàñàþùåãîñÿ ñïåöèàëüíûõ ïîëíîìî÷èé. Ãëàâíàÿ ïðîáëåìà òàêèõ ðåêîìåíäàöèé – ýòî íàäçîð, à íå äåòàëèçèðîâàííàÿ ïðîöåäóðà êîíòðîëÿ íàä
îïåðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòüþ èëè äåòàëèçèðîâàííîå îïèñàíèå íîðì, êàñàþùèõñÿ ïðàâ ÷åëîâåêà. Íàøè êîììåíòàðèè ïî ïîâîäó ìèíèìàëüíîãî äîïóñòèìîãî ïîäõîäà, òàêèì îáðàçîì,
îãðàíè÷åíû âûñîêèì óðîâíåì, êàñàþùèìñÿ áóêâû çàêîíà è ñîðàçìåðíîñòè.
Êîíòðîëü íàä èñïîëüçîâàíèåì îñîáûõ ïîëíîìî÷èé
Ïîëåçíûé ïðàêòè÷åñêèé ñîâåò ïî ïîâîäó òîãî, ÷òî ýòî îçíà÷àåò ïî îòíîøåíèþ ê îäíîé âàæíîé ñôåðå – íàáëþäåíèþ, ïðåäîñòàâëåí êîìèòåòîì ÌàêÄîíàëüäà (Êîìèòåò ïî ðàññëåäîâàíèþ çëîóïîòðåáëåíèé Êàíàäñêîé êîðîëåâñêîé êîííîé ïîëèöèè), êîòîðûé äîëîæèë î ðåçóëüòàòàõ ðàáîòû â 1980 ã. Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ çàùèòû ÷àñòíîé æèçíè îò íàçîéëèâîãî íàáëþäåíèÿ
êîìèòåò Ìàê-Äîíàëüäà ïðåäëîæèë ÷åòûðå îáùèõ ïðèíöèïà:
• áóêâà çàêîíà äîëæíà ñòðîãî ñîáëþäàòüñÿ;
• ïðèåìû ðàññëåäîâàíèÿ äîëæíû áûòü ñîðàçìåðíû ñ óãðîçîé áåçîïàñíîñòè, êîòîðàÿ ðàññëåäóåòñÿ, à òàêæå ðàññìîòðåíû ñ òî÷êè çðåíèÿ íàðóøåíèÿ ãðàæäàíñêèõ ñâîáîä è óùåðáà äåìîêðàòè÷åñêèì ñòðóêòóðàì;
• ìåíåå óùåìëÿþùèå àëüòåðíàòèâíûå ìåðû äîëæíû ïðèíèìàòüñÿ, ãäå ýòî âîçìîæíî;
• ñëåäóåò îñóùåñòâëÿòü òàêîé êîíòðîëü, ïðè êîòîðîì ÷åì áîëüøå ñòåïåíü âòîðæåíèé8 â
÷àñòíóþ æèçíü, òåì âûøå óðîâåíü, íà êîòîðîì ïîëó÷åíû ñîîòâåòñòâóþùèå ñàíêöèè .
Ê ïðèíöèïàì êîìèòåòà Ìàê-Äîíàëüäà ñëåäóåò äîáàâèòü ïÿòûé: çàêîíîäàòåëüñòâî, ðåãóëèðóþùåå ïðèìåíåíèå èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé, äîëæíî áûòü âñåîáúåìëþùèì. Åñëè çàêîí ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ òîëüêî íà íåêîòîðûå èç èìåþùèõñÿ â ðàñïîðÿæåíèè ïðèåìû ñáîðà èíôîðìàöèè, òî ïîÿâèòñÿ èñêóøåíèå ïðèáåãíóòü ê ìåíåå ðåãëàìåíòèðîâàííûì ìåòîäàì (íàïðèìåð, òàêèì, êîòîðûå íå òðåáóþò ïîëó÷åíèÿ ðàçðåøåíèÿ èçâíå). Ýòî òàêæå ïîä÷åðêèâàåò âàæíîñòü
Ñïåöñëóæáû
37
òðåòüåãî ïðèíöèïà êîìèòåòà Ìàê-Äîíàëüäà. Ïðèìåðû âñåîáúåìëþùåãî çàêîíîäàòåëüñòâà
ìîæíî íàéòè, ñêàæåì, â Ãåðìàíèè, Íèäåðëàíäàõ è Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå9. Ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî ïîñëåäíåå íå îõâàòûâàåò íå òîëüêî íàáëþäåíèå, íî è ñáîð èíôîðìàöèè îò àãåíòîâ.
Òåì íå ìåíåå, ïðèíöèïû êîìèòåòà Ìàê-Äîíàëüäà ïðåäñòàâëÿþò ïîëåçíóþ îñíîâó äëÿ îáñóæäåíèÿ ïðîáëåì êîíòðîëÿ ïî ñëåäóþùèì ðóáðèêàì: áóêâà çàêîíà; ñîðàçìåðíîñòü è ñïîñîáû êîíòðîëÿ íàä çëîóïîòðåáëåíèåì îñîáûìè ïîëíîìî÷èÿìè.
Ïåðâîå – áóêâà çàêîíà. Òðåáîâàíèåì çàêîíà ÿâëÿåòñÿ ñëåäóþùåå: îòäåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ,
êîòîðûå èñïîëüçóþò ñëóæáû áåçîïàñíîñòè, äîëæíû áûòü ïðîïèñàíû â ñîîòâåòñòâóþùåì
çàêîíîäàòåëüñòâå. Ñëåäîâàòåëüíî, îñîáûå çàêîííûå ïîëíîìî÷èÿ íåîáõîäèìû, ê ïðèìåðó,
äëÿ ïðîñëóøèâàíèÿ òåëåôîíà è èñïîëüçîâàíèÿ ïîäñëóøèâàþùèõ óñòðîéñòâ. Æåëàòåëüíî,
÷òîáû çàêîíîäàòåëüñòâî áûëî ÿñíûì, íàïðèìåð â îòíîøåíèè èñïîëüçîâàíèÿ îñîáûõ ïîëíîìî÷èé, êðóãà ëèö, ê êîòîðûì ìîæíî ïðåäïðèíèìàòü óêàçàííûå äåéñòâèÿ; òî÷íîãî óêàçàíèÿ ïðèåìîâ, êîòîðûå ìîæíî èñïîëüçîâàòü, è ïåðèîäà, â òå÷åíèå êîòîðîãî îíè ìîãóò èñïîëüçîâàòüñÿ. Íåêîòîðûå èç ýòèõ îáñòîÿòåëüñòâ ìîæíî óêàçàòü â îðäåðå èëè äðóãîì äîêóìåíòå, íî âàæåí ñàì ôàêò íàëè÷èÿ îñîáûõ óêàçàíèé.
Áëîê ¹ 14
Äåëà Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà îòíîñèòåëüíî ïðàâà
íà íåïðèêîñíîâåííîñòü ÷àñòíîé æèçíè
 ñåðèè äåë ïî Ñò. 8 Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà ÅÑÏ× ïîäòâåðäèë íåîáõîäèìîñòü ñîçäàíèÿ íåêîé çàêîíîäàòåëüíîé îñíîâû äëÿ èñïîëüçîâàíèÿ èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé, òàêèõ êàê ïðîñëóøèâàíèå òåëåôîíà, ïåðåõâàò â ñôåðå ÷àñòíûõ ñèñòåì êîììóíèêàöèè, óñòàíîâëåíèå è èñïîëüçîâàíèå ïîäñëóøèâàþùèõ óñòðîéñòâ. Áîëåå òîãî, ñóä ïðèìåíèë â
îòíîøåíèè ýòèõ ïîëíîìî÷èé òåñò íà «êà÷åñòâî çàêîíà», êîòîðûé ñôîêóñèðîâàí íà ÷åòêîñòè,
ïðåäñêàçóåìîñòè è äîñòóïíîñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüíîãî ðåæèìà (ñì. òàêæå
Áëîê ¹ 5). Çàêîí, ðåãóëèðóþùèé ïðîñëóøèâàíèå òåëåôîíà, äàííûé òåñò íå ïðîøåë, ïîñêîëüêó â íåì íå óêàçûâàåòñÿ ñ äîñòàòî÷íîé ÿñíîñòüþ ñòåïåíü ñâîáîäû, êîòîðàÿ ïðåäîñòàâëåíà âëàñòÿì, îñîáåííî â îòíîøåíèè òîãî, ÷üè òåëåôîíû ìîãóò ïðîñëóøèâàòüñÿ, â ñâÿçè ñ
êàêèìè ïðåäïîëàãàåìûìè ïðåñòóïëåíèÿìè, â òå÷åíèå êàêîãî âðåìåíè.  çàêîíå òàêæå íå ïðîïèñàíà ïðîöåäóðà óíè÷òîæåíèÿ ïëåíîê è çàïèñåé. Ñõîäíûì îáðàçîì óñòàíîâëåííàÿ çàêîíîì
êîììóíèêàöèÿ ìåæäó àäâîêàòîì è åãî èëè åå êëèåíòîì òðåáóåò áîëüøåé çàùèòû îò ïåðåõâàòà èíôîðìàöèè, ÷åì ðåøåíèå î äåëåãèðîâàíèè ïðàâà çàïèñûâàòü áåñåäû ìëàäøåìó ïåðñîíàëó. Õîòÿ ïîäîáíûå ðåøåíèÿ èìåþò îòíîøåíèå ê íîðìàì, ïðåäóñìîòðåííûì îäíèì èç ìåæäóíàðîäíûõ ñîãëàøåíèé ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà, êîòîðîå íå èñïîëüçóåòñÿ ïîâñåìåñòíî, òåì íå
ìåíåå îíè (ðåøåíèÿ) ÿâëÿþòñÿ ïîëåçíûìè ïîêàçàòåëÿìè æåñòêîãî, îñíîâàííîãî íà çàêîííîñòè ïîäõîäà ê âîïðîñó èñïîëüçîâàíèÿ èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé.
Èñòî÷íèêè: Harman and Hewitt v UK (1992) 14 EHRR 657; Tsavachadis v Greece,
Appl. No. 28802/95, (1999) 27 EHRR CD 27; Malone v UK (1984) 7 EHRR 14; Khan v UK, May 12, 2000,
European Ct HR (2000); BHRC 310; P G; J.H. v UK. European Court of Human Rights, 25 Sept. 2001,
ECtHR Third Section; Leander v Sweden (1987) 9 E.H.R.R. 433
Âòîðîé âàæíûé ïðèíöèï – ïðèíöèï ñîðàçìåðíîñòè – òàêæå ñîãëàñíî Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèè î ïðàâàõ ÷åëîâåêà ïðèìåíèì ê îñîáûì ïîëíîìî÷èÿì (íàïðèìåð, íàáëþäåíèþ); ñáîðó
èíôîðìàöèè; ê çàêîíîäàòåëüíûì ïðèâèëåãèÿì è èñêëþ÷åíèÿì äëÿ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è
ðàçâåäêè. Ñóä ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà, òàêèì îáðàçîì, ïðèìåíèë ýòîò òåñò, ÷òîáû îïðåäåëèòü,
ÿâëÿëèñü ëè çàêîíû, ðàçðåøàþùèå ïðîñëóøèâàíèå òåëåôîíîâ â ñâÿçè ñ óãðîçîé íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, íåîáõîäèìûìè â èíòåðåñàõ äåìîêðàòè÷åñêîãî îáùåñòâà ïî Ñò. 8
ÅÑÏ×10. Ïðîâîäÿ óêàçàííîå â æèçíü, ñóä ðàññìîòðåë ðÿä èíñòèòóöèîíàëüíûõ ãàðàíòèé îòíîñèòåëüíî ïðåäîñòàâëåíèÿ è ïåðåñìîòðà ýòèõ ïîëíîìî÷èé â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ. Ýòîò æå
38
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
ïîäõîä ïðèìåíÿëñÿ ïî îòíîøåíèþ ê çàêîíàì, ðàçðåøàþùèì îòêðûâàòü è çàäåðæèâàòü
äîñüå, õðàíÿùèåñÿ â îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè11.
Â-òðåòüèõ, âàæíî óñòàíîâèòü êîíòðîëü íàä çëîóïîòðåáëåíèÿìè èñêëþ÷èòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Òàêîé êîíòðîëü äîëæåí êàñàòüñÿ ïðîöåññà ñàíêöèîíèðîâàííîãî èñïîëüçîâàíèÿ
îñîáûõ ïîëíîìî÷èé, ïåðèîäà, íà êîòîðûé îíè ñàíêöèîíèðóþòñÿ, âèäîâ è ñïîñîáîâ èñïîëüçîâàíèÿ ïîëó÷åííûõ ìàòåðèàëîâ, ìåð ïî îòíîøåíèþ ê ëèöàì, ñîîáùàþùèì î çëîóïîòðåáëåíèÿõ ýòèìè ïîëíîìî÷èÿìè (ñì. Ãëàâó 21). Êîíòðîëü ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ êàê äî, òàê è
ïîñëå èñïîëüçîâàíèÿ ïîëíîìî÷èé, ÷òî äåìîíñòðèðóþò ñëåäóþùèå ïðèìåðû.
Äî óñòàíîâëåíèÿ íàáëþäåíèÿ èëè ñáîðà èíôîðìàöèè âî ìíîãèõ ñèñòåìàõ òðåáóåòñÿ ñàíêöèÿ
ëèöà, íå èìåþùåãî îòíîøåíèÿ ê îðãàíó áåçîïàñíîñòè. Ýòî ìîæåò áûòü ñóäüÿ (êàê â Áîñíèè è
Ãåðöåãîâèíå, Ýñòîíèè, Êàíàäå), ëèáî ñóä (êàê â Íèäåðëàíäàõ â ñîîòâåòñòâèè ñ Çàêîíîì î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêå èëè â ÑØÀ ñîãëàñíî Çàêîíó î íàáëþäåíèÿõ íàä âíåøíåé ðàçâåäêîé), ëèáî ìèíèñòð (íàïðèìåð, â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå).  ïîñëåäíåì ñëó÷àå, ïîñêîëüêó
ìèíèñòð ÿâëÿåòñÿ ïðåäñòàâèòåëåì èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, âàæíî íàëè÷èå êîíòðîëÿ, ïðåäîòâðàùàþùåãî ïîëèòè÷åñêèå çëîóïîòðåáëåíèÿ.  ýòîì îòíîøåíèè ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüñòâîì Ãåðìàíèè òðåáóåòñÿ, ÷òîáû ìèíèñòð ñàíêöèîíèðîâàë èñïîëüçîâàíèå îñîáûõ ïîëíîìî÷èé è ÷òîáû îí äîëîæèë îá ýòîì ñîîòâåòñòâóþùåìó êîìèòåòó ïàðëàìåíòà èëè îðãàíàì íàáëþäåíèÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ12.
Êîíòðîëü çà ïðîèñõîäÿùèì ìîæåò âêëþ÷àòü çàêîíû, ðåãóëèðóþùèå, ÷òî èìåííî (ïëåíêè,
ôîòîãðàôèè, çàïèñè è äð.) ìîæåò áûòü èçúÿòî (è íà êàêîé ïåðèîä), êîìó ìîæíî îçíàêîìèòüñÿ ñ ñîäåðæàíèåì èçúÿòîãî è äëÿ êàêîé öåëè.  çàâèñèìîñòè îò êîíêðåòíîé þðèäè÷åñêîé
ñèñòåìû ìàòåðèàëû, ïîëó÷åííûå è õðàíÿùèåñÿ ñ íàðóøåíèÿìè óñòàíîâëåííîãî ïîðÿäêà,
ìîãóò ñ÷èòàòüñÿ íåïðèåìëåìûìè ê èñïîëüçîâàíèþ. Îäíàêî äàæå â ïîäîáíîì ñëó÷àå, åñëè
îáâèíåíèå ìîæåò ïîëó÷èòü îïðåäåëåííûé ðåçóëüòàò îò òàêîãî ñáîðà èíôîðìàöèè, òî ýòî
ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ â êà÷åñòâå êîíòðîëèðóþùåé ìåðû.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Òðåáîâàíèåì áóêâû çàêîíà ÿâëÿåòñÿ ñëåäóþùåå: ëþáûå îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûìè îáëàäàþò èëè ê êîòîðûì ïðèáåãàþò îðãàíû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûå îðãàíû, äîëæíû èìåòü çàêîíîäàòåëüíîå çàêðåïëåíèå.
ü Çàêîí äîëæåí áûòü ÷åòêèì, ÿñíûì è âñåîáúåìëþùèì, ñ òåì ÷òîáû ó ñîîòâåòñòâóþùåãî
îðãàíà íå âîçíèêàëî ñîáëàçíà ïðèáåãíóòü ê ìåðàì, êîòîðûå ìåíåå óðåãóëèðîâàíû íà
çàêîíîäàòåëüíîì óðîâíå.
ü Ïðèíöèï ñîðàçìåðíîñòè äîëæåí âêëþ÷àòüñÿ â çàêîíîäàòåëüñòâî, ðåãóëèðóþùåå èñïîëüçîâàíèå è íàáëþäåíèå çà èñïîëüçîâàíèåì îñîáûõ ïîëíîìî÷èé.
ü Ñëåäóåò óñòàíîâèòü ñïîñîáû êîíòðîëÿ íàä çëîóïîòðåáëåíèåì îñîáûìè ïîëíîìî÷èÿìè
ëèöàìè, íå ðàáîòàþùèìè â îðãàíàõ, êàê äî, òàê è ïîñëå èñïîëüçîâàíèÿ äàííûõ ïîëíîìî÷èé.
ü Âñå äåéñòâèÿ, îñóùåñòâëÿåìûå ñëóæáàìè áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûìè ñëóæáàìè äëÿ áîðüáû ñ òåððîðèçìîì, äîëæíû ïðåäïîëàãàòü óâàæåíèå ê ïðàâàì ÷åëîâåêà è ê
ïðèíöèïó áóêâû çàêîíà. Êàêîâû áû íè áûëè äåÿíèÿ ëèöà, ïîäîçðåâàåìîãî èëè îñóæäåííîãî çà òåððîðèñòè÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü, ñëóæáû ðàçâåäêè íèêîãäà íå äîëæíû óùåìëÿòü ïðàâî íà æèçíü, ÷òî ãàðàíòèðîâàíî ÅÊÏ× è Ìåæäóíàðîäíîé êîíâåíöèåé î ãðàæäàíñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâàõ (ÌÊÃÏÏ).
ü ×òîáû èçáåæàòü ïðîèçâîëüíîãî èñïîëüçîâàíèÿ îñîáûõ ïîëíîìî÷èé è íàðóøåíèé ïðàâ
÷åëîâåêà, äåéñòâèÿ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ äîëæíû íàõîäèòüñÿ ïîä íàäëåæàùèì íàáëþäåíèåì è êîíòðîëåì.
Ñïåöñëóæáû
39
Ãëàâà 7
Èíôîðìàöèÿ è äîñüå
Ïðÿìî ñêàæåì, áîëüøàÿ ÷àñòü äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ
îðãàíîâ ïðåäïîëàãàåò õðàíåíèå èíôîðìàöèè (÷àñòü èç íåå – ëè÷íîãî õàðàêòåðà) î äåéñòâèÿõ è íàìåðåíèÿõ îòäåëüíûõ ëèö. Ýòè ëèöà ìîãóò îáîñíîâàííî áûòü â ñôåðå âíèìàíèÿ
ñëóæá ïî ïðè÷èíàì, ñâÿçàííûì ñ òåððîðèñòè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòüþ, äèâåðñèÿìè íà êëþ÷åâûõ îáúåêòàõ èíôðàñòðóêòóðû è øïèîíàæåì. Ïîìèìî îáíàðóæåíèÿ èëè ïðîòèâîñòîÿíèÿ
ýòèì äåéñòâèÿì per se, èíôîðìàöèÿ ëè÷íîãî õàðàêòåðà ìîæåò õðàíèòüñÿ ñ öåëüþ ïðîâåðêè
áëàãîíàäåæíîñòè, îñîáåííî â ñëó÷àå äîñòóïà ê äîëæíîñòÿì ãîñóäàðñòâåííîé âàæíîñòè.
Òåì íå ìåíåå, ñóùåñòâóåò î÷åâèäíàÿ îïàñíîñòü, ñâÿçàííàÿ ñ ñîñòàâëåíèåì, õðàíåíèåì è
èñïîëüçîâàíèåì äîñüå, ñîäåðæàùèõ ñîáðàííûå ñâåäåíèÿ ëè÷íîãî õàðàêòåðà. Ýòà îïàñíîñòü çàêëþ÷àåòñÿ â ñëåäóþùåì: âîçìîæíîñòü ñáîðà èçáûòî÷íîé èíôîðìàöèè (äàííûå ñîáèðàþòñÿ, ïîñêîëüêó îíè ìîãóò îêàçàòüñÿ ïîëåçíûìè, à íå äëÿ êàêîé-íèáóäü îïðåäåëåííîé
öåëè); èíôîðìàöèÿ ìîæåò áûòü ëîæíîé, íåïîäêðåïëåííîé èëè ââîäÿùåé â çàáëóæäåíèå;
îíà ìîæåò áûòü ðàçãëàøåíà áåç ñîîòâåòñòâóþùåãî ïîâîäà (ò.å. íåóïîëíîìî÷åííûì ëèöàì
èëè áåç îáîñíîâàííîé öåëè); âîçìîæíîñòè è êàðüåðû îòäåëüíûõ ëèö ìîãóò ïîäâåðãàòüñÿ
ñåðüåçíîìó ðèñêó áåç øàíñà ïîïðàâèòü ñèòóàöèþ.
Ïåðå÷èñëåííûå íåãàòèâíûå îáñòîÿòåëüñòâà îáóñëîâèëè ó÷ðåæäåíèå ìåæäóíàðîäíûõ
ñòàíäàðòîâ îòíîñèòåëüíî õðàíåíèÿ èíôîðìàöèè ëè÷íîãî õàðàêòåðà. Îäèí èç ïðèìåðîâ –
Êîíâåíöèÿ Ñîâåòà Åâðîïû îò 28 ÿíâàðÿ 1981 ã. î çàùèòå ãðàæäàí â ñâÿçè ñ àâòîìàòè÷åñêîé
îáðàáîòêîé ñâåäåíèé ëè÷íîãî õàðàêòåðà, êîòîðàÿ âñòóïèëà â ñèëó 1 îêòÿáðÿ 1985 ã. Îíà íàöåëåíà íà «îáåñïå÷åíèå … äëÿ êàæäîãî ëèöà … óâàæåíèÿ ê åãî ïðàâàì è îñíîâíûì ñâîáîäàì è, â ÷àñòíîñòè, åãî ïðàâó íà ñîõðàíåíèå êîíôèäåíöèàëüíîñòè â ñâÿçè ñ àâòîìàòè÷åñêîé
îáðàáîòêîé ñâåäåíèé ëè÷íîãî õàðàêòåðà, îòíîñÿùèõñÿ ê ýòîìó ëèöó» (Ñò. 1).  êà÷åñòâå
ïðèìåðà èç íàöèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ðàññìîòðèì çàêîí, íåäàâíî ïðèíÿòûé â
Íèäåðëàíäàõ (ñì. Áëîê ¹ 15).
Åâðîïåéñêèé ñóä ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà ðàññìàòðèâàåò õðàíåíèå ãîñóäàðñòâåííûì ó÷ðåæäåíèåì èíôîðìàöèè, îòíîñÿùåéñÿ ê ÷àñòíîé æèçíè ëèöà, åå èñïîëüçîâàíèå è îòêàç ïðåäîñòàâèòü âîçìîæíîñòü äëÿ åå îïðîâåðæåíèÿ êàê ïîñÿãàòåëüñòâî íà ïðàâî óâàæåíèÿ ê ÷àñòíîé
æèçíè (Ñò. 8 (1) Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà). Ïðåöåäåíòíîå ïðàâî ñóäà ïðåäóñìàòðèâàåò ñóùåñòâîâàíèå íàöèîíàëüíîé çàêîíîäàòåëüíîé áàçû äëÿ õðàíåíèÿ è èñïîëüçîâàíèÿ èíôîðìàöèè, à òàêæå òî, ÷òî äëÿ ñîîòâåòñòâèÿ òåñòó «êà÷åñòâà çàêîíà» ïîñëåäíèé
äîëæåí ïðèìåíÿòüñÿ ê ñîîòâåòñòâóþùåìó ëèöó è áûòü ïðåäñêàçóåìûì â àñïåêòå ðåçóëüòàòîâ åãî ïðèìåíåíèÿ (ò.å. çàêîí äîëæåí áûòü ñôîðìóëèðîâàí äîñòàòî÷íî ÷åòêî, ÷òîáû ó ëþáîãî ëèöà áûëà âîçìîæíîñòü, â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè, ïîñëå ïîëó÷åíèÿ íåîáõîäèìîé êîíñóëüòàöèè ðåãóëèðîâàòü ñâîè äåéñòâèÿ)13.
40
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 15
Ïðàâî íà îçíàêîìëåíèå ñ èíôîðìàöèåé (Íèäåðëàíäû)
Ñò. 47. Ïðàâî íà îçíàêîìëåíèå ñî ñâåäåíèÿìè ëè÷íîãî õàðàêòåðà
1. Ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð äîëæåí óâåäîìèòü êàæäîãî ïî åãî ïðîñüáå â êðàò÷àéøèå
ñðîêè (íå ïîçäíåå, ÷åì çà òðè ìåñÿöà), ñîáèðàëèñü ëè ñïåöñëóæáàìè èëè ïî èõ ïîðó÷åíèþ ñâåäåíèÿ îá ýòîì ëèöå (è åñëè äà, òî êàêèå). Ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð ìîæåò îòëîæèòü ñâîå ðåøåíèå íå áîëüøå, ÷åì íà ÷åòûðå íåäåëè. Ìîòèâèðîâàííîå ïèñüìåííîå
óâåäîìëåíèå îá îòñðî÷êå äîëæíî áûòü îòïðàâëåíî ëèöó, îáðàòèâøåìóñÿ ñ çàïðîñîì,
äî èñòå÷åíèÿ ïåðâîãî ñðîêà.
2.  ñëó÷àå óäîâëåòâîðåíèÿ çàïðîñà, î êîòîðîì èäåò ðå÷ü â § 1, ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð äîëæåí â êðàò÷àéøèå ñðîêè (íî íå ïîçäíåå ÷åòûðåõ íåäåëü, ñëåäóþùèõ çà óâåäîìëåíèåì î åãî ðåøåíèè) ïðåäîñòàâèòü ëèöó, îñóùåñòâèâøåìó çàïðîñ, âîçìîæíîñòü
îçíàêîìèòüñÿ ñ èíôîðìàöèåé î íåì.
3. Ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð äîëæåí ïðèíÿòü íåîáõîäèìûå ìåðû, ÷òîáû ëè÷íîñòü ÷åëîâåêà, îñóùåñòâèâøåãî çàïðîñ, áûëà íàäëåæàùèì îáðàçîì óñòàíîâëåíà.
Ñò. 51. Ïðàâî íà îçíàêîìëåíèå ñ èíôîðìàöèåé, íå íîñÿùåé ëè÷íîãî õàðàêòåðà
1. Ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð äîëæåí óâåäîìèòü êàæäîãî ïî åãî ïðîñüáå â êðàò÷àéøèå
ñðîêè (íå ïîçäíåå, ÷åì â òå÷åíèå òðåõ ìåñÿöåâ), ìîæíî ëè îçíàêîìèòüñÿ ñ èíôîðìàöèåé, íå íîñÿùåé ëè÷íîãî õàðàêòåðà, îòíîñèòåëüíî àäìèíèñòðàòèâíîãî äåëà, î êîòîðîì
ãîâîðèòñÿ â çàïðîñå. Ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð ìîæåò îòñðî÷èòü ñâîå ðåøåíèå ìàêñèìóì íà ÷åòûðå íåäåëè. Ëèöî, îñóùåñòâëÿþùåå çàïðîñ, äîëæíî ïîëó÷èòü îáîñíîâàííîå ïèñüìåííîå óâåäîìëåíèå îá îòñðî÷êå äî èñòå÷åíèÿ ïåðâîãî ñðîêà.
2.  ñëó÷àå óäîâëåòâîðåíèÿ çàïðîñà, î êîòîðîì èäåò ðå÷ü â § 1, ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð äîëæåí ïðåäîñòàâèòü çàïðàøèâàþùåìó ëèöó íåîáõîäèìóþ èíôîðìàöèþ â êðàò÷àéøèå ñðîêè, íî íå ïîçäíåå ÷åòûðåõ íåäåëü ïîñëå óâåäîìëåíèÿ î ñâîåì ðåøåíèè.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ðàçâåäêå è ñïåöñëóæáàõ 2002 ã.,
Ñò. 47, 51, Íèäåðëàíäû (íåîôèöèàëüíûé ïåðåâîä)
Ðåêîìåíäàöèè
ü Çàêîíîäàòåëüíûé ìàíäàò ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ äîëæåí
îãðàíè÷èâàòü öåëè è îáñòîÿòåëüñòâà, ïðè êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ ñáîð èíôîðìàöèè è
ðàñêðûâàþòñÿ äîñüå â îòíîøåíèè ëèö è çàêîííîñòè äåéñòâèé ñïåöñëóæá.
ü Çàêîí òàêæå äîëæåí îáåñïå÷èâàòü ýôôåêòèâíûé êîíòðîëü íàä ñðîêàìè õðàíåíèÿ èíôîðìàöèè, åå èñïîëüçîâàíèåì è ïðàâèëàìè äîñòóïà ê íåé, à òàêæå ñîîòâåòñòâèå ìåæäóíàðîäíûì íîðìàì çàùèòû èíôîðìàöèè. Ñëåäóåò ïðåäóñìîòðåòü ïðîöåäóðó àóäèòà ñ
ó÷àñòèåì íåçàâèñèìûõ ñïåöèàëèñòîâ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ñîáëþäåíèÿ óêàçàííûõ ïðèíöèïîâ.
ü Ñïåöñëóæáû è ðàçâåäûâàòåëüíûå îðãàíû íåëüçÿ ëèøàòü ïðàâ íà ñâîáîäó èíôîðìàöèè
è äîñòóïà ê äîñüå. Íàïðîòèâ, â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè èì ñëåäóåò ðàçðåøàòü ïîëüçîâàòüñÿ èíôîðìàöèåé, êîòîðàÿ ñâÿçàíà ñ êîíöåïöèåé íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è
ñôåðîé êîìïåòåíöèè ñïåöñëóæáû14.
ü Ñóäû èëè äðóãèå íåçàâèñèìûå îðãàíû â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüñòâîì äîëæíû
èìåòü ïðàâî îïðåäåëÿòü (ïðè ñîîòâåòñòâóþùåì äîñòóïå ê äîñòàòî÷íîìó îáúåìó ñâåäåíèé èç äîñüå ñëóæáû áåçîïàñíîñòè), ÷òî ïîäîáíûå èñêëþ÷åíèÿ îáîñíîâàííî èñïîëüçóþòñÿ â ëþáîì äåëå, âîçáóæäåííîì èñòöîì.
Ñïåöñëóæáû
41
ü  ñëó÷àÿõ, êîãäà èíôîðìàöèÿ ïîëó÷åíà îò çàðóáåæíûõ èëè ìåæäóíàðîäíûõ ñïåöñëóæá,
îíà äîëæíà õðàíèòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ äåéñòâóþùèìè â ñòðàíå ïðîèñõîæäåíèÿ çàêîíàìè è ñòàíäàðòàìè, êîòîðûå óñòàíîâëåíû ñîîòâåòñòâóþùèì çàêîíîäàòåëüñòâîì ñòðàíû – ïîëó÷àòåëÿ èíôîðìàöèè.
ü Èíôîðìàöèÿ äîëæíà ðàçãëàøàòüñÿ çàðóáåæíûì ñïåöñëóæáàì, âîîðóæåííûì ñèëàì
èëè ìåæäóíàðîäíûì ñïåöñëóæáàì òîëüêî â ñëó÷àå, åñëè îíè îáÿçóþòñÿ ñîõðàíÿòü è èñïîëüçîâàòü åå â ñîîòâåòñòâèè ñ òåìè æå íîðìàìè, êîòîðûå äåéñòâóþò â ñòðàíå ïðîèñõîæäåíèÿ ïî îòíîøåíèþ ê ñëóæáå, êîòîðàÿ åå (èíôîðìàöèþ) ðàçãëàøàåò (â äîïîëíåíèå
ê çàêîíàì, êîòîðûå äåéñòâóþò â îòíîøåíèè ñëóæá, ïîëó÷àþùèõ èíôîðìàöèþ).
42
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 8
Âíóòðåííåå óïðàâëåíèå è êîíòðîëü
íàä ðàáîòîé îðãàíîâ
 ýòîé ãëàâå îïèñûâàþòñÿ íàèáîëåå âàæíûå ôàêòîðû, îáåñïå÷èâàþùèå êîððåêòíîñòü è çàêîííîñòü ðàáîòû îðãàíîâ. Êîíå÷íî, íå ïðåäñòàâëÿåòñÿ âîçìîæíûì ïîäðîáíî ïðîïèñàòü â
çàêîíå âñå îáñòîÿòåëüñòâà, êàñàþùèåñÿ äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ. Áîëåå òîãî, ýòî ìîæåò áûòü íåæåëàòåëüíûì, ïîñêîëüêó áóäóò ðàçãëàøàòüñÿ äåëèêàòíûå ìîìåíòû îïåðàòèâíûõ ïðèåìîâ. Òåì íå ìåíåå âàæíî, ÷òîáû ýòè ïðèåìû èìåëè çàêîíîäàòåëüíûé áàçèñ, áûëè ñòàíäàðòèçèðîâàíû, ÷òîáû ïðåäîòâðàòèòü çëîóïîòðåáëåíèÿ, è ÷òîáû ó íàáëþäàòåëüíûõ îðãàíîâ áûë äîñòóï ê ñîîòâåòñòâóþùèì àäìèíèñòðàòèâíûì ðû÷àãàì.
Çàÿâëåíèÿ î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ
Íàèáîëåå íàäåæíàÿ èíôîðìàöèÿ î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ îðãàíà áåçîïàñíîñòè èëè ðàçâåäûâàòåëüíîãî îðãàíà, âåðîÿòíî, ìîæåò èñõîäèòü èç ñàìîãî îðãàíà. Ñëåäîâàòåëüíî, îáÿçàííîñòü ñîîáùàòü î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ è ïðèíèìàòü ìåðû ïî èõ êîððåêöèè ÿâëÿåòñÿ ïîëåçíîé: ýòî òàêæå óñèëèâàåò ïîçèöèè øòàòà âíóòðè îðãàíà ïî ïîâîäó îáåñïîêîåííîñòè î
âîçìîæíûõ íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ. Íàïðèìåð, â Ìèíèñòåðñòâå îáîðîíû ÑØÀ ñîçäàí âíóòðåííèé êàíàë äëÿ ïåðåäà÷è èíôîðìàöèè î ñîìíèòåëüíûõ èëè íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ ðàçâåäêè ïîìîùíèêó ìèíèñòðà îáîðîíû ïî íàáëþäåíèþ çà ðàçâåäêîé è ãåíåðàëüíîìó ñîâåòíèêó, êîòîðûå îòâå÷àþò çà èíôîðìèðîâàíèå ìèíèñòðà îáîðîíû è åãî çàìåñòèòåëÿ15.
Òî æå ñïðàâåäëèâî ïî îòíîøåíèþ ê òàê íàçûâàåìûì «ïîëîæåíèÿì î ðàçîáëà÷èòåëÿõ», êîòîðûå ïðåäóñìàòðèâàþò çàùèòó òàêèõ ëèö îò þðèäè÷åñêèõ ïðåñëåäîâàíèé, êîãäà îíè (ëèöà)
ñîîáùàþò èíôîðìàöèþ òàêîãî ðîäà ñîîòâåòñòâóþùèì êîíòðîëèðóþùèì îðãàíàì. Ñëåäóþùèé ïðèìåð èç çàêîíîäàòåëüñòâà Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû ïîêàçûâàåò, êàê ýòî ìîæåò áûòü
óðåãóëèðîâàíî â Çàêîíå î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ.
Áëîê ¹ 16
Äîíåñåíèå î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ â Çàêîíå î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è
ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ Áîñíèè
Ñò. 41
 ñëó÷àå åñëè ðàáîòíèê ñ÷èòàåò, ÷òî îí èëè îíà ïîëó÷èëè íåçàêîííûé ïðèêàç, îí èëè îíà
äîëæíû îáðàòèòü âíèìàíèå ëèöà, îò êîòîðîãî ïîëó÷èëè ïðèêàç, íà åå/åãî îçàáî÷åííîñòü
îòíîñèòåëüíî çàêîííîñòè ïðèêàçà. Êîãäà ïðèêàçàâøèé ïîâòîðÿåò ñâîé ïðèêàç, ðàáîòíèê
äîëæåí çàïðîñèòü ïèñüìåííîå ïîäòâåðæäåíèå ýòîãî ïðèêàçà. Åñëè ó ðàáîòíèêà âñå åùå
îñòàþòñÿ ñîìíåíèÿ, îíà èëè îí ïåðåäàþò ïðèêàç íåïîñðåäñòâåííîìó íà÷àëüíèêó àâòîðà
ïðèêàçà è äîêëàäûâàþò îáñòîÿòåëüñòâà âîïðîñà Ãåíåðàëüíîìó èíñïåêòîðó (ðåâèçîðó). Ðàáîòíèê ìîæåò îòêàçàòüñÿ âûïîëíèòü ïðèêàç.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè
è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ Áîñíèè
Ñïåöñëóæáû
43
Ðàâíûì îáðàçîì è øòàò äîëæåí íåñòè îòâåòñòâåííîñòü çà íåçàêîííûå äåéñòâèÿ (âêëþ÷àÿ
èñïîëíåíèå íåçàêîííûõ ïðèêàçîâ).  èåðàðõè÷åñêè óïîðÿäî÷åííûõ áþðîêðàòè÷åñêèõ ñòðàíàõ äèñöèïëèíàðíûå ñàíêöèè çà÷àñòóþ áîëåå íàãëÿäíû è ýôôåêòèâíû16.
Êðîìå ýòîãî, â êà÷åñòâå îòâåòíîãî øàãà øòàò äîëæåí áûòü çàùèùåí îò äèñöèïëèíàðíûõ
ìåð è óãîëîâíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ çà ñîîáùåíèÿ î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ. Ïîäðîáíóþ èëëþñòðàöèþ çàùèòû îáùåñòâåííûõ èíòåðåñîâ îò óãîëîâíîé îòâåòñòâåííîñòè ìîæíî íàéòè â
ðàçäåëå 15 (4) Çàêîíà Êàíàäû îá èíôîðìàöèîííîé áåçîïàñíîñòè îò 2003 ã. Ýòî êàñàåòñÿ
ðàçãëàøåíèÿ èíôîðìàöèè îá óãîëîâíûõ ïðåñòóïëåíèÿõ, êîãäà îáùåñòâåííûé èíòåðåñ â
ðàçãëàøåíèè ïåðåâåøèâàåò îáùåñòâåííûé èíòåðåñ â íåðàçãëàøåíèè (ñì. Áëîê ¹ 17) ïðè
óñëîâèè, åñëè áûëà ïðåäïðèíÿòà áåçóñïåøíàÿ ïîïûòêà ðåøèòü âîïðîñ ïî âíóòðåííèì êàíàëàì ÷åðåç çàìåñòèòåëÿ ìèíèñòðà è ñîîòâåòñòâóþùèå íàáëþäàòåëüíûå îðãàíû17.
Áëîê ¹ 17
Ïðàâèëà çàùèòû ïðè ðàçãëàøåíèè èíôîðìàöèè (Êàíàäà)
 ðåøåíèè âîïðîñà, ÿâëÿåòñÿ ëè ðàçãëàøåíèå èíôîðìàöèè áîëåå âàæíûì äëÿ îáùåñòâåííûõ èíòåðåñîâ, ÷åì åå íåðàçãëàøåíèå, ñóäüÿ èëè ñóä äîëæíû ó÷èòûâàòü:
à) ÿâëÿåòñÿ ëè ñòåïåíü ðàçãëàøåíèÿ áîëüøåé, ÷åì ýòî îáîñíîâàííî íåîáõîäèìî äëÿ ðàñêðûòèÿ ïðåäïîëàãàåìîãî ïðåñòóïëåíèÿ èëè ïðåäîòâðàùåíèÿ çàêàçà èëè ïðîäîëæåíèÿ
ïðåäïîëàãàåìîãî ïðåñòóïëåíèÿ â çàâèñèìîñòè îò îáñòîÿòåëüñòâ;
á) òÿæåñòü ïðåäïîëàãàåìîãî ïðåñòóïëåíèÿ;
â) ïðèáåãàëî ëè ëèöî ê äðóãèì äîñòóïíûì àëüòåðíàòèâíûì øàãàì äî òîãî, êàê ïðåäïðèíÿòü ðàçãëàøåíèå; à ïðè ðàçãëàøåíèè èíôîðìàöèè, ñîîòâåòñòâîâàëè ëè äåéñòâèÿ ëèöà
ñîîòâåòñòâóþùèì ïðàâèëàì, óñòàíîâêàì è çàêîíàì, ðàñïðîñòðàíÿþùèìñÿ íà ýòî ëèöî;
ã) èìååò ëè ëèöî äîñòàòî÷íûå îñíîâàíèÿ ñ÷èòàòü, ÷òî ðàçãëàøåíèå èíôîðìàöèè áóäåò
ñëóæèòü îáùåñòâåííûì èíòåðåñàì;
ä) áóäåò ëè ðàçãëàøåíèå èíôîðìàöèè ñëóæèòü îáùåñòâåííûì èíòåðåñàì;
å) ñòåïåíü óùåðáà èëè ðèñêà ïðè÷èíèòü óùåðá ðàçãëàøåíèåì èíôîðìàöèè;
æ) ñóùåñòâîâàíèå íå òåðïÿùèõ îòëàãàòåëüñòâ îáñòîÿòåëüñòâ, îïðàâäûâàþùèõ ðàçãëàøåíèå èíôîðìàöèè.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î áåçîïàñíîñòè èíôîðìàöèè, ðàçäåë 15 (4), Êàíàäà, 1985 ã.
Êîäåêñ ïðîôåññèîíàëüíîé ýòèêè ðàáîòíèêîâ ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è
ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ
Ó ìíîãèõ ïðîôåññèîíàëüíûõ ñîîáùåñòâ, â ðàáîòå êîòîðûõ ñóùåñòâóþò îñîáûå èíòåðåñû è
âûñîêèé ðèñê, èìååòñÿ êîäåêñ, îñíîâàííûé íà õàðàêòåðå èõ äåÿòåëüíîñòè, íàáîð ïðàâèë ïîâåäåíèÿ, êîòîðûå ñ÷èòàþòñÿ íåîáõîäèìûìè äëÿ óäîâëåòâîðèòåëüíîãî èñïîëíåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ôóíêöèé íà ðàáîòå ñ òî÷êè çðåíèÿ íîðì ìîðàëè. Ñîçäàíèå êîäåêñà ïðîôåññèîíàëüíîé ýòèêè è îáó÷åíèå åìó øòàòà ðàçâåäêè ÿâëÿåòñÿ ïîëåçíûì ñðåäñòâîì äëÿ óñòàíîâëåíèÿ è ïîääåðæàíèÿ ìèíèìàëüíîãî óðîâíÿ îáùèõ ïðàâèë äëÿ ñëóæàùèõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ. Íàïðèìåð, â ÑØÀ ïîìîùíèê ìèíèñòðà îáîðîíû (íàáëþäàòåëü ïî ðàçâåäêå)
äîëæåí, ïîìèìî âñåãî ïðî÷åãî, çàíèìàòüñÿ âîïðîñàìè îðèåíòàöèè, îñîçíàíèÿ è îáó÷åíèÿ
âñåãî ïåðñîíàëà ðàçâåäêè â ñôåðå íàáëþäåíèÿ è êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ (íàïðèìåð, ñîîòâåòñòâèå áóêâå çàêîíà, çàùèòà çàêîííûõ è êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ãðàæäàí ÑØÀ)18.
44
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
 Þæíî-Àôðèêàíñêîé Ðåñïóáëèêå ñîçäàí êîäèôèöèðîâàííûé ñâîä ïðàâèë ïîâåäåíèÿ äëÿ
ñëóæàùèõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ, êîòîðûé ñîäåðæèò ÷åòêèå ðåêîìåíäàöèè äëÿ ðàáîòíèêîâ ïî ïîâîäó ýòè÷åñêèõ àñïåêòîâ èõ äåÿòåëüíîñòè (ñì. Áëîê ¹18).
Áëîê ¹ 18
Êîäåêñ ïîâåäåíèÿ äëÿ ñëóæàùèõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ (ÞÀÐ)
Ñëåäóþùèé êîäåêñ ïîâåäåíèÿ áûë ïðåäëîæåí â 1994 ãîäó â Áåëîé êíèãå î ðàçâåäêå. Îí
ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ â ðàâíîé ñòåïåíè íà êàæäîãî ñëóæàùåãî þæíîàôðèêàíñêîé ðàçâåäêè.
Êîäåêñ ïîâåäåíèÿ ïðåäóñìàòðèâàåò:
• êëÿòâó âåðíîñòè ãîñóäàðñòâó è êîíñòèòóöèè;
• ñîáëþäåíèå çàêîíîâ ñòðàíû è ïîä÷èíåíèå áóêâå çàêîíà;
• óâàæåíèå äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé, òàêèõ êàê ïðàâà ÷åëîâåêà;
• ñîáëþäåíèå êëÿòâû î ñîõðàíåíèè òàéíû;
• ïðèâåðæåííîñòü ïðèíöèïó ïîëèòè÷åñêîãî íåéòðàëèòåòà;
• ñîáëþäåíèå ïðèíöèïà âûñøåé ñòåïåíè îáúåêòèâíîñòè è íåïðåäâçÿòîñòè ïðè îöåíêå èíôîðìàöèè;
• ïðèâåðæåííîñòü óêðåïëåíèþ âçàèìíîãî äîâåðèÿ ìåæäó ïîëèòèêàìè è ðàçâåä÷èêàìèïðîôåññèîíàëàìè.
Ïðè äåìîêðàòè÷åñêîì ïðàâèòåëüñòâå îðãàíû, êîòîðûì äîâåðåíû ðàçâåäûâàòåëüíûå
ôóíêöèè, äîëæíû âûïîëíÿòü ñâîè çàäà÷è ñëåäóþùèì îáðàçîì:
• â êà÷åñòâå ïåðâîñòåïåííîãî îíè äîëæíû ïðèíèìàòü ãëàâåíñòâî äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ îáùåñòâà è òåõ êîíñòèòóöèîííûõ îðãàíîâ, êîòîðûì îáùåñòâî äåëåãèðîâàëî ïðàâî
ó÷àñòâîâàòü è/èëè îñóùåñòâëÿòü íàáëþäåíèå çà ôîðìèðîâàíèåì ïðèîðèòåòîâ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ;
• îíè äîëæíû îñîçíàâàòü, ÷òî â äîêòðèíàõ, ñòðóêòóðàõ è ïðîöåäóðàõ ñèñòåìû íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè íå ìîãëè îñóùåñòâëÿòüñÿ èçìåíåíèÿ, åñëè ïîñëåäíèå íå îäîáðåíû
íàðîäîì è åãî ïðåäñòàâèòåëüñêèìè îðãàíàìè;
• îíè äîëæíû ñëåäîâàòü ïðèíÿòûì â êîíòðàêòå ñ ýëåêòîðàòîì ïîëîæåíèÿì ïîñðåäñòâîì
âçàèìíî ñîãëàñîâàííîãî íàáîðà íîðì è êîäåêñà ïîâåäåíèÿ.
Èñòî÷íèê: Áåëàÿ êíèãà î ðàçâåäêå, ïðèëîæåíèå À,
Þæíî-Àôðèêàíñêàÿ Ðåñïóáëèêà, îêòÿáðü 1994 ã.
Íå òðåáóåò äîêàçàòåëüñòâ, ÷òî ïðèâåðæåííîñòü ïðîôåññèîíàëüíîé ýòèêå ÷ðåçâû÷àéíî
âàæíà íà óðîâíå âíóòðåííåãî óïðàâëåíèÿ. Òàêæå âàæíî èìåòü â íàëè÷èè ïîäðîáíî ðàçðàáîòàííûé çàêîíîäàòåëüíî ïëàí ðàáîòû ïî ðóêîâîäñòâó äåÿòåëüíîñòüþ îòäåëüíûõ ñëóæàùèõ.
Ýòî èìååò äâà ãëàâíûõ ïðåèìóùåñòâà. Âî-ïåðâûõ, ýòî ãàðàíòèðóåò, ÷òî äèñêðåöèîííûå ðåøåíèÿ â ñëóæáå ïðèíèìàþòñÿ ñáàëàíñèðîâàííî è ïîñëåäîâàòåëüíî. Âî-âòîðûõ, ýòî äàåò
âîçìîæíîñòü çàêîíîäàòåëüíî ðåãóëèðîâàòü ïðèåìû îïåðàòèâíîé ðàáîòû, êîãäà ïîäðîáíîå
îïèñàíèå â äîñòóïíîì øèðîêîé ïóáëèêå çàêîíîäàòåëüñòâå áóäåò ïðîòèâîðå÷èòü èíòåðåñàì
îáùåñòâà. Áëîê ¹ 19 ñîäåðæèò òèïû âîïðîñîâ, êîòîðûå ìîãóò ðåãóëèðîâàòüñÿ óêàçàííûì
îáðàçîì.
Ñïåöñëóæáû
45
Áëîê ¹ 19
Çàêîí î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ
Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû
Ñò. 27
Ãåíåðàëüíûé äèðåêòîð îòâå÷àåò çà èñïîëüçîâàíèå, êðîìå âñåãî ïðî÷åãî, ñëåäóþùåãî Ñâîäà ïðàâèë, íîðì è èíñòðóêöèé:
à) Ýòè÷åñêèé êîäåêñ;
á) Ïëàí î áåçîïàñíîñòè èíôîðìàöèè;
â) Êíèãà ïðàâèë î êëàññèôèêàöèè è äåêëàññèôèêàöèè äàííûõ;
ã) Êíèãà ïðàâèë î ïðîöåäóðå ïðîâåðêè áëàãîíàäåæíîñòè;
ä) Êíèãà ïðàâèë îá îõðàíå ñåêðåòíûõ ñâåäåíèé è õðàíåíèè èíôîðìàöèè;
å) Ïðàâèëà î ðàñïðîñòðàíåíèè ñâåäåíèé;
æ) Êíèãà ïðàâèë î âåðáîâêå, îïëàòå è îáðàùåíèè ñ èíôîðìàòîðàìè;
ç) Êíèãà ïðàâèë îá èñïîëüçîâàíèè è ïðèìåíåíèè ñïåöèàëüíûõ òåõíè÷åñêèõ ñðåäñòâ;
è) Êíèãà ïðàâèë îá èñïîëüçîâàíèè îãíåñòðåëüíîãî îðóæèÿ;
ê) Êíèãà ïðàâèë î ðàáîòå;
ë) Êíèãà ïðàâèë î çàðàáîòíîé ïëàòå;
ì) Êíèãà ïðàâèë î âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè;
í) Êíèãà ïðàâèë î äèñöèïëèíàðíûõ ïðîöåäóðàõ;
î) Êíèãà ïðàâèë î ðàáîòå çà ãðàíèöåé;
ï) Êíèãà ïðàâèë îá îòïóñêàõ ðàáîòíèêîâ îðãàíîâ;
ð) Êíèãà ïðàâèë î ñîòðóäíè÷åñòâå ñ îðãàíàìè è èíñòèòóòàìè â Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíå;
ñ) Êíèãà ïðàâèë î çàêëþ÷åíèè ìåìîðàíäóìîâ î âçàèìîïîíèìàíèè ñ îðãàíàìè è èíñòèòóòàìè â Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíå;
ò) Êíèãà ïðàâèë î ñîòðóäíè÷åñòâå ñ ìåæäóíàðîäíûìè îðãàíàìè è îáìåíå â ðàìêàõ ðàçâåäêè;
ó) Êíèãà ïðàâèë î ðàáîòíèêàõ ñâÿçè;
ô) Êíèãà ïðàâèë îá óäîñòîâåðåíèÿõ ëè÷íîñòè.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè
è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ Áîñíèè, 2004 ã.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Ñëóæáû ðàçâåäêè äîëæíû ðàáîòàòü â ïðàâîâîì ïîëå. Ïîýòîìó ñëóæàùèå, êîòîðûå ïîäîçðåâàþò èëè óçíàþò î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ è ïðèêàçàõ âíóòðè îðãàíîâ, äîëæíû
áûòü îáÿçàíû ñîîáùèòü î ñâîèõ ïîäîçðåíèÿõ.
ü Äîëæíà áûòü â íàëè÷èè êîäèôèöèðîâàííàÿ ïðàêòèêà, ãàðàíòèðóþùàÿ íàäëåæàùóþ
ïîääåðæêó è áåçîïàñíîñòü îñâåäîìèòåëåé.
ü Øòàò ñëóæá ðàçâåäêè íåîáõîäèìî îáó÷èòü ïðàâèëàì ïîâåäåíèÿ, êîòîðûå âêëþ÷àëè áû
ïîëîæåíèÿ îá ýòè÷åñêèõ ãðàíèöàõ åãî (øòàòà) äåÿòåëüíîñòè. Ïîäîáíàÿ ïîäãîòîâêà äîëæíà ïðîâîäèòüñÿ ðåãóëÿðíî è áûòü â íàëè÷èè íà ïðîòÿæåíèè âñåãî ñðîêà ñëóæáû ðàáîòíèêîâ.
ü Ïîëèòèêà âíóòðåííåãî óïðàâëåíèÿ äîëæíà áûòü îïðåäåëåíà â ñîîòâåòñòâèè ñ ÷åòêèì
çàêîíîäàòåëüíûì ñòàòóñîì.
ü Ïîëèòèêà âíóòðåííåãî óïðàâëåíèÿ ñ ÷åòêèì çàêîíîäàòåëüíûì ñòàòóñîì äîëæíà ðåãóëèðîâàòü äåëà, êîòîðûå ñëèøêîì äåòàëèçèðîâàíû èëè äåëèêàòíû äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðîïèñûâàòüñÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå.
46
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ïðèìå÷àíèÿ
1. Îá ýòèõ ðàçëè÷èÿõ ñì.: Brodeur, J.-P., Gill, P. in: Brodeur, J.-P, Gill, P., Töllborg, D. Democracy,
Law and Security: Internal Security Services in Contemporary Europe (Aldershot: Ashgate, 2003).
2. Council of Europe, Crime Analysis: Organised Crime – Best Practice Survey No. 4 (Strasbourg:
CoE, 2002), p. 6.
3. «Âñå ñòðàíû äîëæíû îïðåäåëèòü äëÿ ñåáÿ, ïðîèñõîäÿò ëè ñîáûòèÿ, êîòîðûå âûçûâàþò îáåñïîêîåííîñòü, â òàêèõ ìàñøòàáàõ è ÿâëÿþòñÿ ëè íàñòîëüêî çíà÷èòåëüíûìè, ÷òîáû ñ÷èòàòüñÿ
óãðîçîé íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè ãîñóäàðñòâà, èìåÿ â âèäó, ÷òî áåçîïàñíîñòü ãîñóäàðñòâà
è ïðîäîëæåíèå ïðåáûâàíèÿ îïðåäåëåííîãî ïðàâèòåëüñòâà ó âëàñòè íå ÿâëÿþòñÿ îäíèì è òåì
æå». Council of Europe, Experts Report: European Committee on Crime Problems (CDPC), Group
of Specialists on Internal Security Services (PC-S-SEC), Addendum IV, Final Activity Report, 40703,
para. 3.2.
4. Íàïðèìåð, â Âåëèêîáðèòàíèè ñì.: Security Service Act 1996, s. 1, ìàòåðèàë, îòíîñÿùèéñÿ ê âòîðîñòåïåííîé ðîëè «â ïîääåðæêå äåéñòâèé ïîëèöåéñêèõ ïîäðàçäåëåíèé è äðóãèõ ñèëîâûõ
ñòðóêòóð ïî ïðåäîòâðàùåíèþ è âûÿâëåíèþ ñåðüåçíûõ ïðåñòóïëåíèé».
5. Council of Europe, Experts Report, para. 3.2.
6. Intelligence Services Act 2001 (Cth), s. 15.
7. Act Governing the Supervision of the Police and Intelligence Services, 1991, Art. 17.
8. Commission of Enquiry into Certain Actions of the RCMP, Freedom and Security under the Law
(Ottawa, 1980), Vol. 1, pp. 513 ff.
9. German Sicherheitsüberprüfungsgesetz 1994, Dutch Intelligence and Security Services Act 2002;
UK Regulation of Investigatory Powers Act 2000.
10. Klass v FRG, (1979) 2 EHRR 214; Mersch v Luxembourg, (1985) 43 D and R 34.
11. Leander v Sweden (1987) 9 E.H.R.R. 433; Esbester v UK App. No. 18601/91, 2 April 1993.
12. German Bundesverfassungsschutzgesetz, 1990, § 9 (3) 2.
13. Â äåëå «Ðîòàðó ïðîòèâ Ðóìûíèè» ¹ 28341/95, 4 ìàÿ 2000 ã., ñóä â Ñòðàñáóðãå ïîëàãàë, ÷òî
Çàêîí î áåçîïàñíîñòè äîñüå áûë íåäîñòàòî÷íî ÿñåí â àñïåêòå îáîñíîâàíèé è ïðîöåäóð, ïîñêîëüêó îí íå óñòàíàâëèâàë ïðîöåäóðû îòíîñèòåëüíî ñðîêà õðàíåíèÿ äîñüå, âàðèàíòîâ èõ èñïîëüçîâàíèÿ, êðóãà ëèö, èìåþùèõ ê íèì äîñòóï, ôîðì äîñüå, à òàêæå íå ñîäåðæàë ïîëîæåíèé
ïî ïîâîäó îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ. Ñì. òàêæå äåëî «Ëèíäåð ïðîòèâ Øâåöèè» (1987) 9
E.H.R.R. 433, â êîòîðîì óñòàíàâëèâàåòñÿ, ÷òî äëÿ òîãî, ÷òîáû «ñîîòâåòñòâîâàòü çàêîíó»,
âòîðæåíèå â ÷àñòíóþ æèçíü äîëæíî ïðåäóñìàòðèâàòüñÿ è àâòîðèçèðîâàòüñÿ â òåðìèíàõ, äîñòóïíûõ êàæäîìó ëèöó.  êîíòåêñòå ïðîâåðîê ñ òî÷êè çðåíèÿ áåçîïàñíîñòè ýòî íå òðåáîâàëî,
÷òîáû èñòåö äîëæåí áûë ïîëíîñòüþ ïðåäñòàâèòü ïðåäñòîÿùèé ïðîöåññ (â ïðîòèâíîì ñëó÷àå
åãî ìîæíî áûëî áû ëåãêî ïðåäîòâðàòèòü), à ñêîðåå àâòîðèçèðóþùèé çàêîí äîëæåí áûòü äîñòàòî÷íî ÿñåí è ÷åòîê, ÷òîáû äàòü îáùåå ïðåäñòàâëåíèå î ñóùåñòâóþùåé ïðàêòèêå. Çàêîí êàê
ðàç ýòî è îáåñïå÷èâàë.
14. Ïîäðîáíî ñì.: Leigh, I. “Legal Access to Security Files: the Canadian Experience”, Intelligence and
National Security, Vol. 12:2 (1997), pp. 126–153.
15. Äàëüíåéøàÿ èíôîðìàöèÿ íà ñàéòå: http://www.pentagon.mil/atsdio/mission.html
16. Ñì., íàïðèìåð, Çàêîí î ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáå Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû, Ñò. 59. Ñëóæàùèå
ìîãóò íåñòè îòâåòñòâåííîñòü çà íàðóøåíèÿ ñëóæåáíîãî äîëãà, ÷òî ïðåäóñìîòðåíî ýòèì çàêîíîì. Íàðóøåíèå ñëóæåáíîãî äîëãà ïîíèìàåòñÿ ñëåäóþùèì îáðàçîì: à) îñóùåñòâëåíèå äåéñòâèé, îïðåäåëÿåìûõ êàê óãîëîâíîå ïðåñòóïëåíèå ïðîòèâ èñïîëíåíèÿ ñëóæåáíîãî äîëãà, èëè
äðóãèå òÿæêèå èëè íåçíà÷èòåëüíûå ïðåñòóïëåíèÿ/ïðîñòóïêè, íàíîñÿùèå âðåä ðåïóòàöèè
îðãàíà; á) ðàçãëàøåíèå ãîñóäàðñòâåííîé, âîåííîé èëè ñëóæåáíîé òàéíû â íàðóøåíèå ñîîòâåòñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüñòâà è íîðì; â) çëîóïîòðåáëåíèå ñëóæåáíûì ïîëîæåíèåì èëè
Ñïåöñëóæáû
47
ïðåâûøåíèå âëàñòè; ã) îòêàç èñïîëíÿòü çàêîííûé ïðèêàç íåïîñðåäñòâåííîãî íà÷àëüíèêà;
ä) îñóùåñòâëåíèå äåéñòâèé, êîòîðûå ìîãóò çàòðóäíÿòü èëè ìåøàòü ãðàæäàíàì ðåàëèçîâàòü
èõ ïðàâà â ñîîòâåòñòâèè ñ ýòèì èëè äðóãèì ðåëåâàíòíûì çàêîíîì; å) ïðè÷èíåíèå ñóùåñòâåííîãî ìàòåðèàëüíîãî óùåðáà â ïðîöåññå åãî/åå ðàáîòû ïðåäíàìåðåííî ëèáî âñëåäñòâèå ÷ðåçâû÷àéíîé íåáðåæíîñòè; æ) îòñóòñòâèå íà ñëóæáå áåç óâàæèòåëüíîé ïðè÷èíû; ç) íåñïîñîáíîñòü âûïîëíÿòü ïîëó÷åííûå çàäàíèÿ / ôóíêöèè è îáÿçàííîñòè ñâîåâðåìåííî è íàäëåæàùèì
îáðàçîì; è) íàðóøåíèå ýòè÷åñêîãî äèñöèïëèíàðíîãî êîäåêñà ïî ýòîé ñòàòüå íå äîëæíî ïîíèìàòüñÿ â êà÷åñòâå íàëè÷èÿ óãîëîâíîé îòâåòñòâåííîñòè. Ïðîöåäóðà îïðåäåëåíèÿ äèñöèïëèíàðíîé îòâåòñòâåííîñòè äîëæíà áûòü ïðîïèñàíà â Ñâîäå ïðàâèë, ñîñòàâëåííîì Ãåíåðàëüíûì äèðåêòîðîì.
17. Section 15.5 of the Canadian Security of Information Act 2003.
18. Ïîäðîáíàÿ èíôîðìàöèÿ íà ñàéòå: http://www.pentagon.mil/atsdio/faq.html
Ðàçäåë III
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
50
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 9
Êîíòðîëü, îñóùåñòâëÿåìûé
èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ
 ñîâðåìåííûõ ãîñóäàðñòâàõ ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûå îðãàíû èãðàþò
âàæíåéøóþ ðîëü â îáåñïå÷åíèè ïîääåðæêè ïðàâèòåëüñòâà âî âíóòðåííåé, îáîðîíèòåëüíîé
è âíåøíåé ïîëèòèêå ïîñðåäñòâîì ïðåäîñòàâëåíèÿ è àíàëèçà ñóùåñòâåííîé ðàçâåäèíôîðìàöèè è ïðîòèâîñòîÿíèÿ êîíêðåòíîé îïàñíîñòè. Ýòî ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ êàê íà âíóòðåííþþ
áåçîïàñíîñòü (îñîáåííî ïðîòèâîñòîÿíèå òåððîðèçìó è øïèîíàæó, óãðîçàì äåìîêðàòè÷åñêîé ïðèðîäå ãîñóäàðñòâà), òàê è íà ñôåðó ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé, äèïëîìàòèè è îáîðîíû. Îäíàêî íåîáõîäèìî, ÷òîáû îðãàíû è ñëóæàùèå, êîòîðûå èñïîëíÿþò ñâîè ôóíêöèè, íàõîäèëèñü ïîä äåìîêðàòè÷åñêèì êîíòðîëåì èçáðàííûõ ïîëèòè÷åñêèõ äåÿòåëåé, à íå òîëüêî
ïîä âíóòðåííèì êîíòðîëåì â ðàìêàõ ýòèõ îðãàíîâ; èìåííî èçáðàííûå ïîëèòèêè ïðè äåìîêðàòèè ÿâëÿþòñÿ ðåàëüíûìè õðàíèòåëÿìè çàêîííîñòè â ãîññòðóêòóðàõ.
Âàæíåéøèå ïîëíîìî÷èÿ è çàêîííîñòü äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ îñíîâàíû
íà çàêîíîäàòåëüíîì çàêðåïëåíèè èõ âëàñòè, äåÿòåëüíîñòè è áþäæåòà. Îäíàêî ïî ïðè÷èíàì
ïðàêòè÷åñêîãî õàðàêòåðà è èç-çà äåëèêàòíîñòè âîïðîñà ýôôåêòèâíûé âíåøíèé êîíòðîëü
íàä ýòèìè îðãàíàìè äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ ïðàâèòåëüñòâîì, ò.å. èñïîëíèòåëüíîé âåòâüþ
âëàñòè. Íå ñóùåñòâóåò èçíà÷àëüíîãî ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ýôôåêòèâíûì êîíòðîëåì è ïàðëàìåíòñêèì íàäçîðîì (ñì. Ðàçäåë IV). Íàïðîòèâ, ýôôåêòèâíûé ïàðëàìåíòñêèé íàäçîð çàâèñèò îò ýôôåêòèâíîãî êîíòðîëÿ ìèíèñòðîâ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ. Ïàðëàìåíòû ìîãóò òîëüêî îáîñíîâàííî òðåáîâàòü ó ìèíèñòðîâ îò÷åòà î äåéñòâèÿõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ
îðãàíîâ, åñëè ó ìèíèñòðîâ åñòü ðåàëüíûå ïîëíîìî÷èÿ êîíòðîëÿ è àäåêâàòíàÿ èíôîðìàöèÿ
î äåéñòâèÿõ, ïðåäïðèíÿòûõ îò èõ èìåíè. Òàì, ãäå òàêèå îáñòîÿòåëüñòâà îòñóòñòâóþò, åäèíñòâåííîé äåìîêðàòè÷åñêîé àëüòåðíàòèâîé ÿâëÿåòñÿ çàïîëíåíèå âàêóóìà ïàðëàìåíòñêèì
îðãàíîì èëè ÷ëåíîì ïàðëàìåíòà. Îäíàêî ýòî ÿâëÿåòñÿ íåàäåêâàòíîé çàìåíîé, ïîñêîëüêó
çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû ìîãóò ýôôåêòèâíî àíàëèçèðîâàòü èñïîëüçîâàíèå ïîëíîìî÷èé è
áþäæåòà ex post facto, íî èì íå ïðèñóùà ôóíêöèÿ ðóêîâîäñòâà è óïðàâëåíèÿ òàêèìè äåëàìè,
â òî âðåìÿ êàê ïðàâèòåëüñòâåííûå ñòðóêòóðû ïðèçâàíû ýòèì çàíèìàòüñÿ.
 ðàìêàõ íàäëåæàùåãî êîíñòèòóöèîííîãî ïîðÿäêà ìèíèñòðàì íåîáõîäèìû êàê ïîëíîìî÷èÿ,
äîñòàòî÷íàÿ ñòåïåíü êîíòðîëÿ íàä îðãàíàìè ðàçâåäêè, òàê è ïðàâî òðåáîâàòü îò íèõ èíôîðìàöèþ ñ òåì, ÷òîáû íåñòè ñâîþ îòâåòñòâåííîñòü â êà÷åñòâå ïðåäñòàâèòåëåé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, äåéñòâóþùèõ îò èìåíè íàðîäà. Ìèíèñòðû ïî ñâîåìó ðàíãó äîëæíû òðåáîâàòü
îò îðãàíîâ ðàçâåäêè áåçîãîâîðî÷íîé ëîÿëüíîñòè â äåëå ïðîâåäåíèÿ ïîëèòèêè ïðàâèòåëüñòâà â èíòåðåñàõ ãîñóäàðñòâà. Ìèíèñòðàì òàêæå íåîáõîäèìî èìåòü íàäëåæàùèå ðû÷àãè
êîíòðîëÿ è èíôîðìàöèþ, ÷òîáû îíè ìîãëè îò÷èòûâàòüñÿ ïåðåä ïàðëàìåíòîì îá èñïîëüçîâàíèè îðãàíàìè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé è ðàñõîäå áþäæåòíûõ ñðåäñòâ.
Ýôôåêòèâíûé êîíòðîëü ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íå ïðåäïîëàãàåò, îäíàêî, íåïîñðåäñòâåííîé óïðàâëåí÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòè çà äåéñòâèÿ ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ.  çàêîíå äîëæíû áûòü ïðîïèñàíû ñîîòâåòñòâóþùèå ñôåðû êîìïåòåíöèè êàê îïðåäåëåííûõ ìèíèñòðîâ, òàê è ðóêîâîäèòåëåé îðãàíîâ ñ òåì, ÷òîáû íå äîïóñòèòü çëîóïîòðåáëåíèé è ÷òîáû ýòî ñëóæèëî ïðåäïîñûëêîé îñóùåñòâëåíèÿ ýôôåêòèâíîãî
êîíòðîëÿ.  èíòåðåñàõ ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû ýòè ñôåðû êîìïåòåíöèè äîëæíû áûòü ÷åòêî
îïðåäåëåíû, à òàêæå äîëæíû íîñèòü âçàèìîäîïîëíÿþùèé õàðàêòåð. Åñëè ìèíèñòðû ïðèíè-
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
51
ìàþò ñëèøêîì àêòèâíîå ó÷àñòèå â ðóòèííîé ðàáîòå îðãàíîâ, èì áóäåò íåâîçìîæíî èñïîëíÿòü ðîëü èñòî÷íèêà âíåøíåãî êîíòðîëÿ, è âñÿ ñèñòåìà íàäçîðà áóäåò îñëàáëåíà. Ñëîæíî
ïðîâåñòè äåìàðêàöèîííóþ ëèíèþ, ðàçäåëÿþùóþ ñîîòâåòñòâóþùèå ôóíêöèè ìèíèñòðîâ è
ðóêîâîäèòåëåé îðãàíîâ. Îäíàêî îäíà ïðèåìëåìàÿ ìîäåëü ñôîðìóëèðîâàíà â Çàêîíå Êàíàäû î Ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè 1984 ã. Â çàêîíå óêàçûâàåòñÿ, ÷òî ðóêîâîäèòåëü
ñëóæáû áåçîïàñíîñòè îñóùåñòâëÿåò «êîíòðîëü è ðóêîâîäñòâî ñëóæáîé ïîä ðóêîâîäñòâîì» ìèíèñòðà1.  çàêîíîäàòåëüñòâå î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ Ïîëüøè ñîäåðæèòñÿ ïîëîæåíèå, êîòîðîå ÷åòêî ðàçãðàíè÷èâàåò ñîîòâåòñòâóþùèå ñôåðû êîìïåòåíöèè ïðåìüåðìèíèñòðà è ðóêîâîäèòåëåé ðàçâåäêè (ñì. Áëîê ¹ 20).
Áëîê ¹ 20
Ðàçãðàíè÷åíèå ñôåð êîìïåòåíöèè ìèíèñòðà
è ðóêîâîäèòåëÿ ñëóæáû áåçîïàñíîñòè (Ïîëüøà)
Ñò. 7
Ïðåìüåð-ìèíèñòð îïðåäåëÿåò íàïðàâëåíèå äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ïîñðåäñòâîì ñîîòâåòñòâóþùèõ ðàñïîðÿæåíèé.
• Ðóêîâîäèòåëè îðãàíîâ íå ïîçäíåå òðåõ ìåñÿöåâ äî èñòå÷åíèÿ êàëåíäàðíîãî ãîäà – êàæäûé â ðàìêàõ ñâîåé êîìïåòåíöèè – ïðåäñòàâëÿþò ïðåìüåð-ìèíèñòðó ïëàí ðàáîòû íà
ñëåäóþùèé ãîä.
• Ðóêîâîäèòåëè îðãàíîâ â ïðåäåëàõ ñâîåé êîìïåòåíöèè êàæäûé – äî 31 ÿíâàðÿ – ïðåäñòàâëÿþò ïðåìüåð-ìèíèñòðó îò÷åòû î ïðîäåëàííîé îðãàíàìè ðàáîòå çà ïðåäûäóùèé êàëåíäàðíûé ãîä.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ, Ïîëüøà, 2002 ã.
Çàêîíîäàòåëüñòâî î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ Ãîëëàíäèè òàêæå çàñëóæèâàåò âíèìàíèÿ.
Ñîãëàñíî åìó, «ñëóæáû è êîîðäèíàòîð èõ äåÿòåëüíîñòè âûïîëíÿþò ñâîè îáÿçàííîñòè â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì è â ïîä÷èíåíèè ñîîòâåòñòâóþùåìó ìèíèñòðó»2. Òàêæå â ýòîì ïîëîæåíèè çàêîíà ïîä÷åðêèâàåòñÿ íåîáõîäèìîñòü ðàáîòàòü â «ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì», êîòîðûé
óñòàíàâëèâàåò îãðàíè÷åíèÿ íà ðóêîâîäÿùóþ ðîëü ìèíèñòðà.
 îáùåñòâå ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà, ãäå ðàçìûòà ãðàíèöà ìåæäó ãðàæäàíñêèì è âîåííûì
ïðàâëåíèåì, ìîæåò îêàçàòüñÿ íåîáõîäèìûì ðàçðàáîòàòü äåòàëèçèðîâàííûå çàïðåòû ñ
òåì, ÷òîáû èçáåæàòü çëîóïîòðåáëåíèé â áóäóùåì. Íàïðèìåð, â íîâîì çàêîíîäàòåëüñòâå
Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû, ñ îäíîé ñòîðîíû, ïðîïèñàíî, ÷òî Ïðåäñåäàòåëü Ñîâåòà ìèíèñòðîâ
èìååò ðÿä äåòàëèçèðîâàííûõ ôóíêöèé â îòíîøåíèè ïîëèòèêè îðãàíîâ è êîíòðîëÿ íàä íèìè,
íî, ñ äðóãîé ñòîðîíû3, â ñîîòâåòñòâèè ñî Ñò. 10, îí èëè îíà íå èìåþò ïðàâà ïðèíèìàòü íà
ñåáÿ «â öåëîì èëè ÷àñòè÷íî» «ïðàâà è îáÿçàííîñòè, îòâåòñòâåííîñòü» Ãåíåðàëüíîãî äèðåêòîðà ñëóæáû ðàçâåäêè è åãî çàìåñòèòåëÿ4.
 ýòîì æå çàêîíå óêàçûâàþòñÿ ïðàâà è îáÿçàííîñòè Ãåíåðàëüíîãî äèðåêòîðà òàêèì îáðàçîì, ÷òî ÿñíî î÷åð÷èâàåòñÿ èõ ðóòèííûé óïðàâëåí÷åñêèé õàðàêòåð. Êðîìå âñåãî ïðî÷åãî,
åãî çàäà÷è âêëþ÷àþò ïîäãîòîâêó åæåãîäíîãî áþäæåòà îðãàíîâ, ðóêîâîäñòâî àíàëèòè÷åñêîé,
òåõíè÷åñêîé, àäìèíèñòðàòèâíîé, ïàðòíåðñêîé äåÿòåëüíîñòüþ, à òàêæå âíåøíåé äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ.  çàêîíå òàêæå îòìå÷àåòñÿ çàùèòà èñòî÷íèêîâ èíôîðìàöèè ðàçâåäêè, çàùèòà íàìåðåíèé îðãàíîâ è ñîîòâåòñòâóþùèõ îïåðàöèé îò íåñàíêöèîíèðîâàííîãî îáíàðîäîâàíèÿ, à òàêæå ïîëó÷åíèå – ÷åðåç Ïðåäñåäàòåëÿ Ñîâåòà ìèíèñòðîâ – îäîáðåíèÿ è ïîääåðæêè îò Ìèíèñòðà èíîñòðàííûõ äåë â ñâÿçè ñ äåÿòåëüíîñòüþ, êîòîðàÿ ìîæåò ñåðüåçíî ïîâëèÿòü íà âíåøíþþ ïîëèòèêó Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû5.
52
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 10
Èíôîðìèðîâàííîñòü ìèíèñòåðñòâ
è êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ñïåöñëóæá
Ýôôåêòèâíûé äåìîêðàòè÷åñêèé êîíòðîëü è ïîääåðæêà ïîëèòè÷åñêîé ëèíèè çàâèñèò îò
äâóõñòîðîííåãî ïðîöåññà äîñòóïà ê èíôîðìàöèè ìèíèñòðîâ è ñëóæàùèõ îðãàíîâ. Ìèíèñòðàì íåîáõîäèì äîñòóï ê ñîîòâåòñòâóþùåé èíôîðìàöèè ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ è ê
îñíîâàííûì íà íåé âûâîäàì; ìèíèñòðû òàêæå â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè äîëæíû áûòü â ñîñòîÿíèè ïðåäñòàâèòü îáùåñòâåííîñòè îò÷åò î äåÿòåëüíîñòè ñëóæá áåçîïàñíîñòè. Ñëóæàùèå æå äîëæíû èìåòü âîçìîæíîñòü èíôîðìèðîâàòü ìèíèñòðîâ ïðàâèòåëüñòâà ïî îñîáî äåëèêàòíûì âîïðîñàì. Òàêèì îáðàçîì, âàæíî, ÷òîáû ïî îòíîøåíèþ ê îðãàíàì ìèíèñòðû ïðîâîäèëè îòêðûòóþ ïîëèòèêó.
 çàêîíå äîëæíû ñîäåðæàòüñÿ ÷åòêèå ïîëîæåíèÿ î ïîëèòè÷åñêîì ðóêîâîäñòâå è, åñëè ðå÷ü
èäåò îá îðãàíàõ âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè, î ïîëèòè÷åñêîé íåçàâèñèìîñòè ñ òåì, ÷òîáû âîïðîñû ïîëèòèêè îïðåäåëÿëèñü ïîëèòèêàìè, ïîäîò÷åòíûìè îáùåñòâó. Æåëàòåëüíî, ÷òîáû
ðàçëè÷íûå ìåõàíèçìû áûëè ýêñïëèöèòíî âûðàæåíû â çàêîíîäàòåëüñòâå è ïîäêðåïëÿëèñü
íàäëåæàùèìè çàêîíîäàòåëüíûìè îáÿçàííîñòÿìè. Ýòî íå äëÿ òîãî, ÷òîáû ðóòèííûå îòíîøåíèÿ ìåæäó îðãàíàìè è ìèíèñòðàìè ðåãóëèðîâàëèñü çàêîíîäàòåëüíî. Ñêîðåå, çàêîíîäàòåëüíûå ðàìêè, â êîòîðûõ ñîîòâåòñòâóþùèå ïîëíîìî÷èÿ è îáÿçàííîñòè ÷åòêî ïðîïèñàíû,
ìîãóò ñàìè ïî ñåáå ñäåðæèâàòü çëîóïîòðåáëåíèÿ è ñïîñîáñòâîâàòü óñòàíîâëåíèþ îòâåòñòâåííûõ è îòêðûòûõ ðàáî÷èõ âçàèìîîòíîøåíèé.
 çàêîíå äîëæíû áûòü óêàçàíû ñëåäóþùèå ïóíêòû (ñì. Áëîê ¹ 21).  îòíîøåíèè ìèíèñòåðñòâà, çàêîíû î ðàçâåäêå äîëæíû âêëþ÷àòü óñòàíîâëåíèå îáÿçàííîñòè îïðåäåëÿòü ïîëèòèêó ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè (êîíå÷íî, â ðàìêàõ çàêîíîäàòåëüíîãî ìàíäàòà
îðãàíîâ); ïðàâî ïîëó÷àòü îò÷åòû îò îðãàíîâ; çàêðåïëåíèå ïðàâà ñàíêöèîíèðîâàòü ðåøåíèå
ïîëèòè÷åñêèõ âîïðîñîâ äåëèêàòíîãî õàðàêòåðà (íàïðèìåð, âîïðîñû ñîòðóäíè÷åñòâà ñ îðãàíàìè äðóãèõ ñòðàí)6 èëè äåéñòâèÿ, êîòîðûå çàòðàãèâàþò ôóíäàìåíòàëüíûå ïðàâà (òàêèå,
êàê èñïîëüçîâàíèå îñîáûõ ïîëíîìî÷èé íåçàâèñèìî îò íåîáõîäèìîñòè ïîëó÷åíèÿ äîïîëíèòåëüíîé âíåøíåé ñàíêöèè, íàïðèìåð, îò ñóäüè)7.  îòíîøåíèè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè äîëæíû áûòü êîäèôèöèðîâàíû ñëåäóþùèå îáÿçàííîñòè: îáÿçàííîñòü ïðîâîäèòü ïîëèòèêó ïðàâèòåëüñòâà; îáÿçàííîñòü îò÷èòûâàòüñÿ ïåðåä ìèíèñòåðñòâîì; à òàêæå îáÿçàííîñòü ïîëó÷àòü ñàíêöèè ïî îïðåäåëåííûì âîïðîñàì äåëèêàòíîãî õàðàêòåðà.  ñëåäóþùåì ïðèìåðå
ïðîâîäèòñÿ ñðàâíåíèå ïðàâ ìèíèñòðà ñ ñîîòâåòñòâóþùèìè îáÿçàííîñòÿìè îðãàíîâ.
×åòêî î÷åð÷åííûé ìåõàíèçì êîíòðîëÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ ìîæåò âêëþ÷àòü ïîëîæåíèå, ñîãëàñíî êîòîðîìó ñîîòâåòñòâóþùèå ðàñïîðÿæåíèÿ äàâàëèñü â ïèñüìåííîì âèäå;
âêëþ÷àòü ÷åòêî ñôîðìóëèðîâàííûå â ïèñüìåííîì âèäå íàïðàâëåíèÿ ïîëèòèêè, öåëè, îïðåäåëÿþùèå ïðèîðèòåòû îðãàíîâ; âêëþ÷àòü ïðàâî íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè è òðåáîâàíèå,
÷òîáû âîïðîñû äåëèêàòíîãî ñâîéñòâà ïîëó÷àëè ñàíêöèè ìèíèñòðîâ; âêëþ÷àòü ïðîöåññû
ïðèíÿòèÿ áþäæåòà, à òàêæå ðåãóëÿðíóþ îò÷åòíîñòü è àóäèò.
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
53
Áëîê ¹ 21
Ïðàâà ìèíèñòðà
Îáÿçàííîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè
ü îòâåòñòâåííîñòü çà ðàçðàáîòêó ïîëèòèêè ü
ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè;
ü ïðàâî ïîëó÷àòü îò÷åòû îò îðãàíîâ áåçî- ü
ïàñíîñòè;
ü çàêðåïëåíèå ïðàâà ñàíêöèîíèðîâàòü âîï- ü
ðîñû äåëèêàòíîãî õàðàêòåðà (òàêèå, êàê
ñîòðóäíè÷åñòâî ñ îðãàíàìè áåçîïàñíîñòè
äðóãèõ ñòðàí) ëèáî ìåðîïðèÿòèÿ, êîòîðûå
çàòðàãèâàþò ôóíäàìåí òàëüíûå ïðàâà
(ñàíêöèîíèðîâàíèå èñïîëüçîâàíèÿ îñîáûõ ïîëíîìî÷èé íåçàâèñèìî îò òîãî, òðåáóåòñÿ ëè äîïîëíèòåëüíàÿ âíåøíÿÿ ñàíêöèÿ, íàïðèìåð, ñàíêöèÿ ñóäüè).
îáÿçàííîñòü ïðîâîäèòü ïîëèòèêó ïðàâèòåëüñòâà;
îáÿçàííîñòü îò÷èòûâàòüñÿ ïåðåä ìèíèñòðàìè;
îáÿçàííîñòü îáðàùàòüñÿ çà ñàíêöèÿìè â
ñâÿçè ñ îïðåäåëåííûìè âîïðîñàìè äåëèêàòíîãî õàðàêòåðà.
 çàêîíîäàòåëüñòâå Êàíàäû, íàïðèìåð, îòìå÷àþòñÿ ñèòóàöèè, â êîòîðûõ îò äèðåêòîðà
ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè Êàíàäû òðåáóåòñÿ ïðîâåäåíèå âíåøíèõ êîíñóëüòàöèé ñ
çàìåñòèòåëåì ìèíèñòðà (ò.å. ñ ãëàâíûì ÷èíîâíèêîì ìèíèñòåðñòâà). Ýòî ñëó÷àé, êîãäà äèðåêòîð ñòàëêèâàåòñÿ ñ ïðèíÿòèåì ðåøåíèé, çàòðàãèâàþùèõ «îáùóþ îïåðàòèâíóþ ïîëèòèêó
ñëóæá», êîãäà ìèíèñòð çàòðåáîâàë êîíñóëüòàöèé äî òîãî, êàê îáðàòèòüñÿ çà ñàíêöèåé ñóäà
ïî ïîëó÷åíèþ ïîëíîìî÷èé äëÿ ïðîâåäåíèÿ ðàçâåäûâàòåëüíûõ äåéñòâèé (ñì. Áëîê ¹ 22).
Áëîê ¹ 22
Êîíñóëüòàöèè äèðåêòîðà ñëóæáû áåçîïàñíîñòè ñ ìèíèñòðîì
(çàìåñòèòåëåì)
Ðàçäåë 7
1. Äèðåêòîð îáÿçàí ïðîêîíñóëüòèðîâàòüñÿ ñ çàìåñòèòåëåì ìèíèñòðà ïî ïîâîäó îáùåé
îïåðàòèâíîé ïîëèòèêè ñëóæáû áåçîïàñíîñòè.
2. Äèðåêòîð èëè ëþáîé ñîòðóäíèê, íàçíà÷åííûé ìèíèñòðîì ñ öåëüþ îáðàùåíèÿ çà ñàíêöèåé â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàçäåëîì 21 èëè 23, äîëæåí ïðîêîíñóëüòèðîâàòüñÿ ñ çàìåñòèòåëåì ìèíèñòðà äî îáðàùåíèÿ çà ñàíêöèåé èëè çà âîçîáíîâëåíèåì ñàíêöèè.
Èñòî÷íèê: Çàêîí Êàíàäû î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ è ñëóæáå áåçîïàñíîñòè,
ðàçäåë 7 (1, 2), 1984 ã.
Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ìèíèñòðó â âûïîëíåíèè êîíòðîëèðóþùèõ ôóíêöèé îêàçûâàåò ïîìîùü
òàê íàçûâàåìûé Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð (ðåâèçîð): ýòîò èíñòèòóò â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ
óñòàíàâëèâàåòñÿ çàêîíîì è åìó ïðèäàþòñÿ ðàçëè÷íûå ïðàâà è îáÿçàííîñòè îòíîñèòåëüíî è
èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, è ïàðëàìåíòà (áîëüøå ñâåäåíèé îá ýòîé äîëæíîñòè ìîæíî íàéòè â
ðàçäåëå V «Î ðîëè âíåøíèõ íàáëþäàòåëüíûõ îðãàíîâ»). Â äàííîì êîíòåêñòå Ãåíåðàëüíûé
äèðåêòîð ñëåäèò çà òåì, âûïîëíÿåò ëè ñëóæáà áåçîïàñíîñòè ïîëèòèêó ïðàâèòåëüñòâà â îòíîøåíèè ðàçâåäêè íàäëåæàùèì îáðàçîì.
Î÷åâèäíî, ÷òî ïðàâà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè äîëæíû áûòü õîðîøî ñáàëàíñèðîâàíû – òàê,
÷òîáû íå äîïóñòèòü çëîóïîòðåáëåíèé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïî îòíîøåíèþ ê îðãàíàì áåçîïàñíîñòè. Äëÿ ýòîé öåëè ìîãóò èñïîëüçîâàòüñÿ ðàçëè÷íûå ôîðìû ãàðàíòèé, ÷òî áóäåò
ïîäðîáíî ðàññìàòðèâàòüñÿ â Ãëàâå 13.
54
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ðåêîìåíäàöèè
ü Â çàêîíîäàòåëüñòâå î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ äîëæíî ñîäåðæàòüñÿ ïîëîæåíèå î
äâóõ ðàçëè÷àþùèõñÿ ïðàâàõ äîñòóïà: ïðàâî èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íà ñóùåñòâåííóþ
èíôîðìàöèþ, êîòîðîé îáëàäàþò îðãàíû, è ïðàâî ðóêîâîäèòåëåé îðãàíîâ íà äîñòóï ê îáùåíèþ ñ ñîîòâåòñòâóþùèì ìèíèñòðîì.
ü Ìèíèñòð äîëæåí çàêîíîäàòåëüíî íåñòè îòâåòñòâåííîñòü çà ðàçðàáîòêó ïîëèòèêè ïî
âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè. Çàêîí äîëæåí ïðåäóñìàòðèâàòü ðåãóëÿðíîå ïîëó÷åíèå ìèíèñòðîì îò÷åòîâ îðãàíîâ, à òàêæå îòâåòñòâåííîñòü ìèíèñòðà çà ñàíêöèîíèðîâàíèå äåëèêàòíûõ âîïðîñîâ ïîëèòèêè.
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
55
Ãëàâà 11
Êîíòðîëü íàä ñåêðåòíûìè îïåðàöèÿìè
Ñåêðåòíûå îïåðàöèè – ýòî âìåøàòåëüñòâî èëè ìåðîïðèÿòèÿ, ïðåäïðèíÿòûå ðàçâåäûâàòåëüíûì îðãàíîì íà òåððèòîðèè äðóãîé ñòðàíû èëè â äåëà äðóãîé ñòðàíû, êîòîðûå íå ñòàíîâÿòñÿ äîñòîÿíèåì ãëàñíîñòè. Íàïðèìåð, óêàç ïðåçèäåíòà ÑØÀ 12333 îïðåäåëÿåò òåðìèí
«îñîáàÿ äåÿòåëüíîñòü» ñëåäóþùèì îáðàçîì (ñì. Áëîê ¹ 23):
Áëîê ¹ 23
Îïðåäåëåíèå ñåêðåòíûõ îïåðàöèé (ÑØÀ)
Îñîáàÿ äåÿòåëüíîñòü îçíà÷àåò îïåðàöèè, ïðîâîäèìûå â ïîääåðæêó çàäà÷ âíåøíåé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà çà ãðàíèöåé, êîòîðûå ïëàíèðóþòñÿ è ïðîâîäÿòñÿ òàêèì îáðàçîì, ÷òî ðîëü
ïðàâèòåëüñòâà ÑØÀ è ôóíêöèè, âûïîëíÿåìûå äëÿ ïîääåðæêè òàêîé äåÿòåëüíîñòè íå ÿâëÿþòñÿ î÷åâèäíûìè èëè ïðèçíàííûìè ïóáëè÷íî. Îäíàêî ýòî íå íàïðàâëåíî íà îêàçàíèå âëèÿíèÿ íà ïîëèòè÷åñêèå ïðîöåññû ÑØÀ, îáùåñòâåííîå ìíåíèå, ïîëèòèêó, ÑÌÈ è íå âêëþ÷àåò äèïëîìàòè÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü èëè ñáîð è ïðîèçâîäñòâî ðàçâåäûâàòåëüíîé èíôîðìàöèè èëè ñâÿçàííûõ ñ ýòèì ôóíêöèé8.
Èñòî÷íèê: Óêàç ïðåçèäåíòà ÑØÀ 12333, § 3,4 (h), 1981 ã.
Ïðîâåäåíèå ñåêðåòíûõ îïåðàöèé ïðåäïîëàãàåò ïîäîò÷åòíîñòü, ïî ìåíüøåé ìåðå, ïî äâóì
ïðè÷èíàì. Âî-ïåðâûõ, ïîñêîëüêó ýòîò âèä äåÿòåëüíîñòè ÿâëÿåòñÿ ñåêðåòíûì, åãî òðóäíî ïðîêîíòðîëèðîâàòü â çàêîíîäàòåëüíîì ïîðÿäêå (äàæå åñëè çàêîíîäàòåëè îñâåäîìëåíû î ïðîèñõîäÿùåì). Òåì íå ìåíåå ñóùåñòâóåò çàêîííûé èíòåðåñ ïàðëàìåíòà ê äåÿòåëüíîñòè, ïðîâîäèìîé ãîñóäàðñòâåííûìè ñëóæàùèìè, è ðàñõîäó ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ. Âî-âòîðûõ, ïðîáëåìà èìååò ýòè÷åñêîå èçìåðåíèå. Èñòîðè÷åñêè ñëîæèëîñü, ÷òî ðÿä ïðîãðàìì ñåêðåòíûõ îïåðàöèé âêëþ÷àë ïðîòèâîðå÷èâûå ñòðàòåãèè è ïðèåìû èñïîëíåíèÿ. Òîò ôàêò, ÷òî îïåðàöèè ñåêðåòíû è îáû÷íî íåçàêîííû ñ òî÷êè çðåíèÿ íîðì ãîñóäàðñòâà, íà òåððèòîðèè êîòîðîãî îíè ïðîâîäÿòñÿ, çíà÷èòåëüíî óâåëè÷èâàåò èñêóøåíèå ñîâåðøèòü çëîóïîòðåáëåíèå. Ñëåäîâàòåëüíî,
âîçðàñòàåò âàæíîñòü òîãî, ÷òîáû èçáðàííûå ïîëèòèêè óñòàíîâèëè îñíîâíûå íîðìû ïî ïîâîäó
ïðèåìëåìîñòè äåÿòåëüíîñòè (íàïðèìåð, ñîîòâåòñòâèå ìåæäóíàðîäíîìó çàêîíó î ïðàâàõ ÷åëîâåêà) è íåñòè îòâåòñòâåííîñòü çà ïðåäîñòàâëåíèå ñàíêöèé íà ñåêðåòíûå îïåðàöèè.
Þðèäè÷åñêèå ïðåöåäåíòû, êîòîðûå ìîæíî ïðèâåñòè â êà÷åñòâå ïðèìåðà, íåìíîãî÷èñëåííû. Îäíà èç íåìíîãèõ ýêñïëèöèòíûõ ìîäåëåé òàêîãî ðîäà – ýòî ïðåäîñòàâëåíèå ìèíèñòåðñêèõ ñàíêöèé ïî çàêîíîäàòåëüñòâó Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà, êîòîðîå, ïðè óñëîâèè âûäà÷è ñàíêöèè, ïðèðàâíèâàåòñÿ ê ãîñóäàðñòâåííîé çàùèòå ïî çàêîíó Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà çà äåÿíèÿ, ñîâåðøåííûå çà ðóáåæîì ðàçâåäûâàòåëüíûìè îðãàíàìè, êîòîðûå íàðóøàëè ãðàæäàíñêîå èëè óãîëîâíîå ïðàâî (ñì. Áëîê ¹ 24).
Ïîó÷èòåëüíû ðàçìûøëåíèÿ ïî ïîâîäó äâóõ âîïðîñîâ, êîòîðûå íå çàòðàãèâàþòñÿ â ýòîé
ñõåìå. Âî-ïåðâûõ, êîãäà ñîâåðøàþòñÿ ïîäîáíûå äåéñòâèÿ, ïî çàêîíó íå òðåáóåòñÿ ïîëó÷åíèå ñàíêöèè îò ìèíèñòðà. Âòîðîé íåäîñòàòîê êàñàåòñÿ çàêîííîñòè. Ïî î÷åâèäíûì ïðè÷èíàì
ãîñóäàðñòâî ìîæåò èñêàòü èñêëþ÷åíèÿ â ñâîåé çàêîíîäàòåëüíîé ñèñòåìå îòíîñèòåëüíî ýêñòåððèòîðèàëüíîé îòâåòñòâåííîñòè çà ñåêðåòíûå îïåðàöèè è â ðàâíîé ñòåïåíè, î÷åâèäíî,
÷òî ýòè äåéñòâèÿ áóäóò ïðîâîäèòüñÿ â íàðóøåíèå çàêîíîäàòåëüñòâà, â ðàìêàõ êîòîðîãî îíè
ñîâåðøàþòñÿ. Òåì íå ìåíåå, ñóùåñòâóåò çàêîíîäàòåëüíàÿ ñôåðà, êîòîðóþ íåëüçÿ îáîéòè
ëèáî ïðîèãíîðèðîâàòü, à èìåííî – ìåæäóíàðîäíûé çàêîí î ïðàâàõ ÷åëîâåêà.
56
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 24
Ñàíêöèè íà ñåêðåòíûå îïåðàöèè çà ãðàíèöåé (Âåëèêîáðèòàíèÿ)
7(1). Åñëè, ïîìèìî ýòîãî ðàçäåëà, ôèçè÷åñêîå ëèöî äîëæíî ïðèâëåêàòüñÿ ê îòâåòñòâåííîñòè â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå çà äåÿíèÿ, ñîâåðøåííûå âíå Áðèòàíñêèõ îñòðîâîâ, îíî íå
áóäåò ïðèâëåêàòüñÿ ê îòâåòñòâåííîñòè, åñëè äåÿíèå ÿâëÿåòñÿ ñàíêöèîíèðîâàííûì ïîñðåäñòâîì ñàíêöèè, âûäàííîé Ãîñóäàðñòâåííûì ñåêðåòàðåì â ñîîòâåòñòâèè ñ äàííûì ðàçäåëîì. (…)
7(3). Ãîñóäàðñòâåííûé ñåêðåòàðü íå îáÿçàí âûäàâàòü ñàíêöèþ â ñîîòâåòñòâèè ñ äàííûì
ðàçäåëîì, åñëè îí íå óâåðåí â òîì, ÷òî:
À. Ëþáûå äåÿíèÿ, êîòîðûå ìîãóò áûòü ñîâåðøåíû â ðàìêàõ ïîëó÷åííîé ñàíêöèè èëè æå, êàê
ìîæåò ïðîèçîéòè, îïåðàöèÿ, â õîäå êîòîðîé òàêèå äåÿíèÿ ìîãóò áûòü ñîâåðøåíû, áóäóò íåîáõîäèìû äëÿ íàäëåæàùåãî èñïîëíåíèÿ ôóíêöèé ðàçâåäêè;
Á. Ñîçäàíû óäîâëåòâîðèòåëüíûå óñëîâèÿ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ òîãî,
à) ÷òîáû íè÷åãî íå ïðåäïðèíèìàëîñü â ðàìêàõ ïîëó÷åííîé ñàíêöèè çà ïðåäåëàìè íåîáõîäèìîñòè äëÿ íàäëåæàùåãî âûïîëíåíèÿ ôóíêöèè ðàçâåäêè; è
á) ÷òîáû, åñëè ëþáûå äåÿíèÿ ìîãóò ñîâåðøàòüñÿ â ðàìêàõ ïîëó÷åííîé ñàíêöèè, èõ õàðàêòåð è âåðîÿòíûå ïîñëåäñòâèÿ áûëè â ïðåäåëàõ ðàçóìíîãî ñ ó÷åòîì öåëåé, ðàäè
äîñòèæåíèÿ êîòîðûõ îíè ñîâåðøàþòñÿ; è
Â. Ñîçäàíû óäîâëåòâîðèòåëüíûå óñëîâèÿ ïî ðàçäåëó 2 (2 à) â îòíîøåíèè ðàñêðûòèÿ èíôîðìàöèè, ïîëó÷åííîé ïîñðåäñòâîì èñïîëüçîâàíèÿ ïîëîæåíèé ýòîãî ðàçäåëà, è ÷òî ëþáàÿ èíôîðìàöèÿ, ïîëó÷åííàÿ ïîñðåäñòâîì ëþáûõ äåéñòâèé, êîòîðûå ïðåäïðèíÿòû â ðàìêàõ ïîëó÷åíèÿ ñàíêöèè, áóäóò ñîîòâåòñòâîâàòü ýòèì óñëîâèÿì.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ, Ñîåäèíåííîå Êîðîëåâñòâî, ðàçäåë 7, 1994 ã.
Þðèäè÷åñêèå ïðàâà è îáÿçàííîñòè, âûòåêàþùèå èç ýòîãî çàêîíà, èìåþò óíèâåðñàëüíûé õàðàêòåð, ò.å. èõ èñïîëüçîâàíèå íå èçìåíÿåòñÿ ñ èçìåíåíèÿìè âî âíóòðåííåì ïîëîæåíèè
ñòðàíû. Ìåæäóíàðîäíûé çàêîí î ïðàâàõ ÷åëîâåêà ñîäåðæèò ðÿä óíèâåðñàëüíûõ þðèäè÷åñêèõ ãàðàíòèé, íàïðàâëåííûõ íà çàùèòó ãðàæäàí è ãðóïï îò äåéñòâèé ïðàâèòåëüñòâ, êîòîðûå
íàðóøàþò ôóíäàìåíòàëüíûå ñâîáîäû è óíèæàþò ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî9. Ñòàíîâèòñÿ
âñå áîëåå ïîíÿòíûì, îñîáåííî â ñëó÷àå ÅÊÏ× (Åâðîïåéñêàÿ êîìèññèÿ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà),
÷òî ãîñóäàðñòâà ìîãóò íåñòè îòâåòñòâåííîñòü íå òîëüêî çà íàðóøåíèå ïðàâ ÷åëîâåêà íà èõ
ñîáñòâåííîé òåððèòîðèè, íî òàêæå â äðóãèõ ìåñòàõ, íà êîòîðûå ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ èõ þðèñäèêöèÿ, èëè ãäå íàðóøåíèÿ ñëåäóþò èç äåéñòâèé èëè ÿâëÿþòñÿ ðåçóëüòàòîì äåéñòâèé èõ
îôèöèàëüíûõ ëèö, ò.å. ãäå áû ïîäîáíûå íàðóøåíèÿ íè ïðîèñõîäèëè.
Êîãäà ðå÷ü èäåò î ïðîâåäåíèè ñåêðåòíûõ îïåðàöèé ðàçâåäûâàòåëüíûìè ñëóæáàìè, â êà÷åñòâå âîçðàñòàþùåé ðîëè ìåæäóíàðîäíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà ñëåäóåò
îñîáî ïîä÷åðêíóòü çíà÷åíèå Êîíâåíöèè î ãðàæäàíñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâàõ (ÌÊÃÏÏ)10, à
òàêæå Êîíâåíöèè î çàïðåùåíèè ïûòîê è äðóãîãî æåñòîêîãî, óíèæàþùåãî ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî îáðàùåíèÿ è íàêàçàíèÿ (ÊÏÏ)11.  ÷àñòíîñòè, èìååòñÿ â âèäó ïðàâî íà æèçíü
(Ñò. 6, ÌÊÃÏÏ), ïðàâî íå ïîäâåðãàòüñÿ ïûòêàì èëè æåñòîêîìó è óíèæàþùåìó îáðàùåíèþ
èëè íàêàçàíèþ (Ñò. 7, ÌÊÃÏÏ), à òàêæå ïðàâî íà ñâîáîäó è áåçîïàñíîñòü ëè÷íîñòè (Ñò. 9,
ÌÊÃÏÏ), êîòîðûå ìîãóò áûòü çàòðîíóòû â õîäå ñåêðåòíûõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îïåðàöèé.
Ñëåäóåò óïîìÿíóòü äâà íåçàêîííî ïðîâîäèìûõ ìåðîïðèÿòèÿ, êîòîðûå íåïîñðåäñòâåííî îòíîñÿòñÿ ê ñêàçàííîìó âûøå – ýòî óáèéñòâî, ñîâåðøàåìîå âíå çàêîíîäàòåëüíûõ ðàìîê, ïûòêè è óíèçèòåëüíîå îáðàùåíèå.
Êàêîâà áû íè áûëà öåëü è ïðåäïîëàãàåìàÿ îáîñíîâàííîñòü ñåêðåòíîé îïåðàöèè, íåçàêîííîå ëèøåíèå æèçíè, òàêîå êàê óáèéñòâî ïðîòèâíèêà àãåíòàìè ðàçâåäêè (çà ãðàíèöåé) ÿâëÿåòñÿ î÷åâèäíûì íàðóøåíèåì ïðàâà íà æèçíü, çàêðåïëåííîãî â ÌÊÃÏÏ. Ïîñêîëüêó ïðàâî íà
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
57
æèçíü îáåñïå÷èâàåòñÿ êàæäîìó ÷åëîâåêó â ñèëó òîãî, ÷òî îí ÿâëÿåòñÿ ÷åëîâåêîì, èñêëþ÷åíèé áûòü íå äîëæíî (Ñò. 4 (2) ÌÊÃÏÏ). Âî âðåìÿ íàïèñàíèÿ äàííîé ðàáîòû ýòîò äîãîâîð
áûë ïîäïèñàí 152 ãîñóäàðñòâàìè12.
Åùå îäíî íåçàêîííîå äåÿíèå, òðàäèöèîííî ñâÿçûâàåìîå ñ ñåêðåòíûìè îïåðàöèÿìè, êàñàåòñÿ ìåòîäîâ äîïðîñà, êîòîðûå ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé íàðóøåíèå ïðàâà íå ïîäâåðãàòüñÿ
ïûòêàì è íå èñïûòûâàòü óíèçèòåëüíîãî îáðàùåíèÿ (Ñò. 7, ÌÊÃÏÏ).
Áëîê ¹ 25
Ïûòêè
Ñò. 1 Êîíâåíöèè î ïûòêàõ îïðåäåëÿåò ýòî ïðåñòóïëåíèå òàê: «Â äàííîé êîíâåíöèè òåðìèí
«ïûòêè» îçíà÷àåò ëþáîå äåéñòâèå, ïîñðåäñòâîì êîòîðîãî ëèöó íàíîñèòñÿ ñèëüíàÿ áîëü
èëè ñòðàäàíèÿ – ôèçè÷åñêèå èëè äóøåâíûå – ñ öåëüþ ïîëó÷åíèÿ îò ýòîãî ëèöà èëè òðåòüåé
ñòîðîíû èíôîðìàöèè èëè ïðèçíàíèÿ â äåÿíèè, ñîâåðøåííîì èì èëè òðåòüèì ëèöîì èëè â
ñîâåðøåíèè êîòîðîãî îíè ïîäîçðåâàþòñÿ; òåðìèí «ïûòêè» òàêæå îçíà÷àåò çàïóãèâàíèÿ ëþáîãî ðîäà, ïðè êîòîðûõ ïðè÷èíÿþòñÿ òàêàÿ áîëü èëè ñòðàäàíèÿ îôèöèàëüíûì ëèöîì èëè
ïî åãî óêàçàíèþ èëè äðóãèì ëèöîì, èñïîëíÿþùèì ôóíêöèè îôèöèàëüíîãî.  ýòî îïðåäåëåíèå íå âêëþ÷àþòñÿ áîëü è ñòðàäàíèÿ, ñîïóòñòâóþùèå èñïîëíåíèþ çàêîííûõ ñàíêöèé, ïðèñóùèå èì è âîçíèêàþùèå â ðåçóëüòàòå èõ èñïîëíåíèÿ».
Èñòî÷íèê: Êîíâåíöèÿ î íåäîïóñòèìîñòè ïðèìåíåíèÿ ïûòîê è äðóãîãî æåñòîêîãî, áåñ÷åëîâå÷íîãî è
óíèçèòåëüíîãî îáðàùåíèÿ èëè íàêàçàíèÿ. Ãåíåðàëüíàÿ àññàìáëåÿ, ðåçîëþöèÿ 39/46, 39 ÎÎÍ,
ïðèëîæåíèå (¹ 51) â 197, ÎÎÍ, äîêóìåíò A/39/51 (1984 ã.), âñòóïèë â ñèëó 26 èþíÿ 1986 ã.
Ïðèìåðû ìåòîäîâ äîïðîñà, êîòîðûå íàðóøàþò äàííîå ïðàâî, ïðèâîäÿòñÿ â èçâåñòíîì ïîñòàíîâëåíèè Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà. Ñóä óêàçàë ñëåäóþùèå ïðèìåðû:
• ñòîéêà ó ñòåíû: ïðèíóæäåíèå çàäåðæàííûõ íà ïðîòÿæåíèè ÷àñîâ íàõîäèòüñÿ â «ñòðåññîâîì ñîñòîÿíèè», êîòîðîå îïèñûâàåòñÿ ïåðåæèâøèìè ýòî òàê: «ëèöîì ê ñòåíå, ðóêè
ìàêñèìàëüíî ðàçäâèíóòû, ïàëüöû âûñîêî íàä ãîëîâîé, íîãè øèðîêî ðàññòàâëåíû, ñòóïíè îòîäâèíóòû îò êîðïóñà – ñòîÿòü íà êîí÷èêàõ ïàëüöåâ, ò.î. âåñ òåëà ðàñïðåäåëÿåòñÿ,
ãëàâíûì îáðàçîì, íà ïàëüöû ðóê»;
• «êîëïàê»: íà ãîëîâó çàäåðæàííîãî íàäåâàåòñÿ ÷åðíûé èëè ñèíèé ìåøîê è íà íà÷àëüíîì
ýòàïå îí âñå âðåìÿ íàõîäèòñÿ íà ãîëîâå çàäåðæàííîãî, êðîìå ñîáñòâåííî âðåìåíè ïðîâåäåíèÿ äîïðîñà;
• èñïûòàíèå øóìîì: çàòÿãèâàíèå íà÷àëà äîïðîñà, ñîäåðæàíèå çàäåðæàííûõ â êîìíàòå,
â êîòîðîé ïîñòîÿííûé øóì;
• ëèøåíèå ñíà: çàòÿãèâàíèå äîïðîñà, ëèøåíèå çàäåðæàííûõ ñíà;
ùåíèå ïðèåìà ïèùè è æèäêîñòè âî âðåìÿ ïðåáûâàíèÿ â
• ëèøåíèå ïèùè è ïèòüÿ: ñîêðà
ó÷àñòêå è çàäåðæêà äîïðîñà13.
Èñïîëüçîâàíèå èíôîðìàöèè, ïîëó÷åííîé â ðåçóëüòàòå ïûòîê â öåëÿõ îòïðàâëåíèÿ ïðàâîñóäèÿ, çàïðåùåíî ìåæäóíàðîäíûì ïðàâîì (ñì. Ãëàâó 12).
Îáû÷íî äëÿ âíóòðåííèõ îïåðàöèé íîðìû çàêîííîñòè îêàçûâàþòñÿ âûøå ïî ñðàâíåíèþ ñ
îïåðàöèÿìè çà ãðàíèöåé. Íåçàâèñèìî îò ýòîãî èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü èãðàåò ðåøàþùóþ
ðîëü â ìîíèòîðèíãå çàêîííîñòè ñåêðåòíûõ îïåðàöèé ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá, äðóãèìè
ñëîâàìè, îíà äîëæíà ñëåäèòü çà ïðèâåðæåííîñòüþ ê ñîáëþäåíèþ ïîëîæåíèé îñíîâíûõ
ïðàâ ÷åëîâåêà. Ñëåäóþùèé ïðèìåð èç Çàêîíà Àâñòðàëèè î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ õîðîøî äåìîíñòðèðóåò âàæíîñòü ó÷àñòèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ïðîöåññå êîíòðîëÿ íàä
ñåêðåòíûìè îïåðàöèÿìè (ñì. Áëîê ¹ 26).
58
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 26
Ëåãàëèçàöèÿ êîíòðîëÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
íàä ñåêðåòíûìè îïåðàöèÿìè (Àâñòðàëèÿ)
Ðàçäåë 6. Ôóíêöèè ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ
1. Ôóíêöèè ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ Àâñòðàëèè (…):
ä) ïðåäïðèíèìàòü òå èëè èíûå äåéñòâèÿ, êîòîðûìè ðóêîâîäèò ìèíèñòð, ñâÿçàííûå ñ
âîçìîæíîñòÿìè, íàìåðåíèÿìè è äåÿòåëüíîñòüþ ëèö èëè îðãàíèçàöèé çà ïðåäåëàìè Àâñòðàëèè.
2. Ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð ìîæåò ðóêîâîäèòü ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáîé Àâñòðàëèè â
ïðîâåäåíèè ìåðîïðèÿòèé, ïåðå÷èñëåííûõ â § 1 (å), òîëüêî â ñëó÷àå, åñëè ìèíèñòð:
à) ïðîêîíñóëüòèðîâàëñÿ ñ äðóãèìè ìèíèñòðàìè, èìåþùèìè ñîîòâåòñòâóþùèå îáÿçàííîñòè;
á) óáåäèëñÿ â òîì, ÷òî ïðîâåäåíû íåîáõîäèìûå ìåðîïðèÿòèÿ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ âûïîëíåíèÿ ýòîãî ðàñïîðÿæåíèÿ, ïðåäåëû íåîáõîäèìîñòè íå áóäóò ïðåâûøåíû â îòíîøåíèè èñïîëíåíèÿ öåëåé, â ñâÿçè ñ êîòîðûìè ðàñïîðÿæåíèå äàâàëîñü;
â) óáåäèëñÿ â òîì, ÷òî ïðîâåäåíû íåîáõîäèìûå ìåðîïðèÿòèÿ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ òîãî,
÷òîáû õàðàêòåð è ïîñëåäñòâèÿ äåéñòâèé, ïðåäïðèíÿòûõ äëÿ âûïîëíåíèÿ ðàñïîðÿæåíèÿ, íàõîäèëèñü â ðàìêàõ áëàãîðàçóìèÿ â îòíîøåíèè öåëåé, â ñâÿçè ñ êîòîðûìè
ðàñïîðÿæåíèå äàâàëîñü.
3. Ðàñïîðÿæåíèå â § (1)(å) äîëæíî ïðîèçâîäèòüñÿ â ïèñüìåííîì âèäå.
Ðàçäåë 6À. Êîìèòåò, êîòîðûé ñëåäóåò óâåäîìèòü î äðóãèõ äåéñòâèÿõ
Åñëè ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð äàåò ðàñïîðÿæåíèå â ñîîòâåòñòâèè ñ § 6 (1 å), ýòîò ìèíèñòð
äîëæåí êàê ìîæíî áûñòðåå, èñõîäÿ èç ïðàêòè÷åñêîé öåëåñîîáðàçíîñòè, óâåäîìèòü êîìèòåò
î õàðàêòåðå äåéñòâèÿ èëè äåéñòâèé, êîòîðûå ïëàíèðóåòñÿ ïðåäïðèíÿòü.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ, ðàçäåë 6, Àâñòðàëèÿ, 2001 ã.
Ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå, ÷òî òàêèå îïåðàöèè íåçàêîííû íà òåððèòîðèè ñòðàíû, ãäå îíè ïðîâîäÿòñÿ, íåîáõîäèìû îïðåäåëåííûå ãàðàíòèè äëÿ òåõ ãðàæäàí ñòðàíû, ïðîâîäÿùåé îïåðàöèè, êîòîðûõ ìîãóò êàñàòüñÿ ñåêðåòíûå ðàçâåäûâàòåëüíûå îïåðàöèè. Â ýòîì îòíîøåíèè
ïîêàçàòåëåí ðàçäåë 15 Çàêîíà Àâñòðàëèè î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ 2001 ã., ñîãëàñíî êîòîðîìó ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð «äîëæåí ðàçðàáîòàòü ñâîä ïðàâèë (â ïèñüìåííîì âèäå),
ðåãóëèðóþùèõ ïåðåäà÷ó è óäåðæàíèå àâñòðàëèéñêîé ðàçâåäêîé èíôîðìàöèè, êàñàþùåéñÿ
ãðàæäàí Àâñòðàëèè». À òàêæå «ìèíèñòð äîëæåí èìåòü â âèäó íåîáõîäèìîñòü îáåñïå÷åíèÿ
îõðàíû ÷àñòíîé æèçíè ãðàæäàí Àâñòðàëèè, ïîñêîëüêó ýòî ñâÿçàíî ñ íàäëåæàùèì èñïîëíåíèåì îðãàíàìè àâñòðàëèéñêîé ðàçâåäêè ñâîèõ ôóíêöèé»14.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Âñå ñåêðåòíûå îïåðàöèè äîëæíû ïîëó÷àòü ñàíêöèè ñîîòâåòñòâóþùåãî ìèíèñòðà –
ïðåäñòàâèòåëÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüíûìè ðàìêàìè,
óòâåðæäåííûìè ïàðëàìåíòîì. Îò÷åòû äîëæíû ïîäàâàòüñÿ ðåãóëÿðíî.
ü Âñå äåéñòâèÿ, ïðåäïðèÿòèÿ, ñàíêöèîíèðîâàííûå ëþáûì îôèöèàëüíûì ëèöîì êàê ÷àñòü
ïðîãðàììû ñåêðåòíîé îïåðàöèè, äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü ìåæäóíàðîäíîìó çàêîíó î
ïðàâàõ ÷åëîâåêà.
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
59
Ãëàâà 12
Ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî
Îäíîé èç ñôåð, â êîòîðîé íàöèîíàëüíûå ìèíèñòåðñòâà è çàêîíîäàòåëüñòâà ñòàëêèâàþòñÿ ñ
ïðîáëåìîé â îñóùåñòâëåíèè êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá, ÿâëÿåòñÿ ñôåðà ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà è ìåæíàöèîíàëüíûõ äâóñòîðîííèõ ñîãëàøåíèé î âçàèìîäåéñòâèè ñïåöñëóæá15. Ïîñëå ñîáûòèé 11 ñåíòÿáðÿ òàêèå ñîãëàøåíèÿ ñòàëè îñîáåííî âàæíûìè è øèðîêî ïðèìåíÿåìûìè. Äàæå êîãäà èíòåðåñû äâóõ ãîñóäàðñòâ ñîâïàäàþò íå ïîëíîñòüþ, ñïåöñëóæáû îäíîé ñòðàíû ïðåäîñòàâëÿþò ñâîè óñëóãè â
îáìåí íà àíàëîãè÷íûå ñ äðóãîé ñòîðîíû. Äâóñòîðîííåå ñîòðóäíè÷åñòâî ïðåäïîëàãàåò îáìåí èíôîðìàöèåé è àíàëèç ñèòóàöèé âçàèìíîãî èíòåðåñà. Òàêèå âçàèìîîòíîøåíèÿ ìîãóò
ïðîäîëæàòüñÿ äîñòàòî÷íî äëèòåëüíûé ïåðèîä, åñëè îáå ñòîðîíû ïîëíîñòüþ ñîáëþäàþò
îñíîâîïîëàãàþùèå ïðèíöèïû, ëåæàùèå â îñíîâå ýòèõ ñîãëàøåíèé, à èìåííî: ïðîèñõîæäåíèå è äåòàëè èíôîðìàöèè, êîòîðàÿ ïåðåäàåòñÿ äðóãîé ñòîðîíå, áóäóò çàùèùåíû îò íåñàíêöèîíèðîâàííîãî äîñòóïà è íå áóäóò ïåðåäàíû òðåòüåé ñòîðîíå.
Äåéñòâèòåëüíî, ñîòðóäíè÷åñòâî ñî ñïåöñëóæáàìè çàðóáåæíûõ ñòðàí ÿâëÿåòñÿ âàæíûì ýëåìåíòîì áîðüáû ñ òåððîðèçìîì. Îäíàêî ïðè ýòîì ñóùåñòâóåò ðèñê òîãî, ÷òî îñíîâû íàöèîíàëüíîãî êîíñòèòóöèîíàëèçìà, çàêîííîñòè è ìîðàëè ìîãóò áûòü â ëó÷øåì ñëó÷àå íåñêîëüêî
ïîäîðâàíû, à â õóäøåì ñëó÷àå – ñîãëàøåíèÿ î ñîòðóäíè÷åñòâå ìîãóò áûòü ñîçíàòåëüíî èñïîëüçîâàíû ñ öåëüþ èçáåãàíèÿ êîíòðîëÿ íàä ñâîåé äåÿòåëüíîñòüþ.  ýòîé ñâÿçè î÷åíü âàæíî, ÷òîáû ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè ñòðîèëîñü íà çàêîííûõ
îñíîâàíèÿõ è èìåëèñü ãàðàíòèè åãî çàêîííîãî îñóùåñòâëåíèÿ. Ñëåäóþùèé Áëîê îïèñûâàåò
îñíîâíûå íàïðàâëåíèÿ âçàèìîäåéñòâèÿ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè íà ìåæäóíàðîäíîì óðîâíå.
Áëîê ¹ 27
Ðàçëè÷íûå àñïåêòû âçàèìîäåéñòâèÿ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè:
äâóñòîðîííèé îáìåí
Îñíîâíàÿ ôîðìà ìåæäóíàðîäíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ñïåöñëóæá çàêëþ÷àåòñÿ â îáìåíå èíôîðìàöèåé è àíàëèçå ñèòóàöèé âçàèìíîãî èíòåðåñà. Ïîìèìî òàêîãî äâóñòîðîííåãî îáìåíà, ìîãóò ñóùåñòâîâàòü è äðóãèå ôîðìû âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó îðãàíàìè áåçîïàñíîñòè
äâóõ ñòðàí, à èìåííî:
• ãîñóäàðñòâî ìîæåò äàòü ñîãëàñèå íà ñáîð è àíàëèç èíôîðìàöèè â îäíîì ðåãèîíå â îáìåí
íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè î ñèòóàöèè â äðóãîì ðåãèîíå, ñîáðàííîé äðóãèì ãîñóäàðñòâîì;
• îäíî ãîñóäàðñòâî ìîæåò ïîçâîëèòü äðóãîìó ãîñóäàðñòâó ñîáèðàòü èíôîðìàöèþ íà ñâîåé
òåððèòîðèè â îáìåí íà ïîëó÷åíèå ñîáðàííîé èíôîðìàöèè;
• îäíî ãîñóäàðñòâî ìîæåò ïîìî÷ü äðóãîìó ñîáðàòü íåîáõîäèìóþ èíôîðìàöèþ â îáìåí íà
ïîëó÷åíèå ðåçóëüòàòîâ åå àíàëèçà;
• ìîæåò áûòü îðãàíèçîâàí ñîâìåñòíûé ñáîð èíôîðìàöèè, ïðè êîòîðîì îôèöåðû ñïåöñëóæá ðàáîòàþò âìåñòå èëè äîïîëíÿþò óñèëèÿ äðóã äðóãà;
• ìîæåò áûòü îñóùåñòâëåí îáìåí àíàëèòèêàìè è ñïåöèàëèñòàìè ìåæäó äâóìÿ ãîñóäàðñòâàìè;
• îäíî ãîñóäàðñòâî ìîæåò îðãàíèçîâàòü ïðîöåññ ïðîôåññèîíàëüíîé ïîäãîòîâêè ñïåöèàëèñòîâ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè äðóãîãî ãîñóäàðñòâà è, òàêèì îáðàçîì, îñóùåñòâèòü ïðîöåññ îáìåíà çíàíèÿìè.
60
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Çíà÷åíèå äâóñòîðîííåãî îáìåíà èíôîðìàöèåé ìåæäó ñïåöñëóæáàìè, íåñìîòðÿ íà ÿâíî
ïðàãìàòè÷åñêèé ïîäõîä quid pro quo, ñïîñîáñòâîâàëî ôîðìèðîâàíèþ ìíîãîñòîðîííèõ
ôîðì ñîòðóäíè÷åñòâà. Èñòîðè÷åñêè ñëîæèëîñü òàê, ÷òî äåòàëè ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó îðãàíàìè áåçîïàñíîñòè âñåãäà íàõîäèëèñü â ñåêðåòå; ñàìûé ÿðêèé ïðèìåð –
ýòî ñîãëàøåíèÿ î âçàèìîäåéñòâèè ìåæäó ðàäèîòåõíè÷åñêèìè ðàçâåäûâàòåëüíûìè ñëóæáàìè ÑØÀ, Âåëèêîáðèòàíèè, Àâñòðàëèè, Êàíàäû è Íîâîé Çåëàíäèè, ïîäïèñàííûå åùå âî âðåìÿ âòîðîé ìèðîâîé âîéíû, ÿêîáû áàçèðóþùèåñÿ íà ñåêðåòíîì äîãîâîðå îò 1947 ãîäà16. Â
åâðîïåéñêîì ðåãèîíå æåëàíèå ñäåëàòü øàã íà ïóòè ñëèÿíèÿ ñóâåðåíèòåòîâ óâåí÷àëîñü ñîçäàíèåì ïîñòà êîîðäèíàòîðà ïî àíòèòåððîðèñòè÷åñêèì îïåðàöèÿì ïðè ÅÑ â ìàðòå 2004 ãîäà17. Åäèíñòâåííàÿ âàæíàÿ çàäà÷à ýòîãî íîâîãî èíñòèòóòà çàêëþ÷àåòñÿ â îñóùåñòâëåíèè
êîîðäèíàöèîííîé ðàáîòû ïî áîðüáå ñ òåððîðèçìîì, ò.å. îáåñïå÷åíèè ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé ïî
îáìåíó ðàçâåäûâàòåëüíîé èíôîðìàöèåé íà ìíîãîñòîðîííåé îñíîâå.
Ïîìèìî ðåãèîíàëüíîãî óðîâíÿ, íåäàâíî ïîäïèñàííàÿ ìåæäó ÑØÀ è ÅÑ Äåêëàðàöèÿ î áîðüáå ñ òåððîðèçìîì18 òàêæå àêöåíòèðóåò ñâîå âíèìàíèå íà íåîáõîäèìîñòè îáìåíà èíôîðìàöèåé ìåæäó ñòðàíàìè êàê èíñòðóìåíòå ýôôåêòèâíîé áîðüáû ñ òåððîðèñòè÷åñêèìè óãðîçàìè (ñì. Áëîê ¹ 28).
Áëîê ¹ 28
Ìíîãîñòîðîííèé îáìåí ðàçâåäûâàòåëüíîé èíôîðìàöèåé:
îáÿçàòåëüñòâà ìåæäó ÅÑ è ÑØÀ
3.3. Ìû áóäåì ñîâìåñòíî ðàáîòàòü íà óëó÷øåíèå íàøèõ âîçìîæíîñòåé â ðàìêàõ íàöèîíàëüíûõ çàêîíîäàòåëüñòâ, ïî îáìåíó èíôîðìàöèåé ìåæäó îðãàíàìè áåçîïàñíîñòè è îðãàíàìè þñòèöèè ñ öåëüþ ïðåäîòâðàùåíèÿ è ïîäðûâà òåððîðèñòè÷åñêèõ äåéñòâèé, à òàêæå ñ
öåëüþ èñïîëüçîâàíèÿ îïåðàòèâíîé èíôîðìàöèè, åñëè ýòî ïîçâîëÿåò íàöèîíàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî, âî âðåìÿ ñóäåáíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ òåððîðèñòîâ, îáåñïå÷èâàÿ çàùèòó èíôîðìàöèè è ñïðàâåäëèâûé ñóäåáíûé ïðîöåññ.
Èñòî÷íèê: Äåêëàðàöèÿ î áîðüáå ñ òåððîðèçìîì,
ïîäïèñàííàÿ ìåæäó ÑØÀ è ÅÑ, Øàííîí, Èðëàíäèÿ, 26 èþíÿ 2004 ã.
 öåëîì, ìîæíî ñêàçàòü, ÷òî ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî ñïåöñëóæá ìîæåò èìåòü ìåñòî òîëüêî â ñëó÷àå ñîáëþäåíèÿ äîãîâîðåííîñòåé, äîñòèãíóòûõ ìåæäó äåìîêðàòè÷åñêè îòâåòñòâåííûìè ïîëèòèêàìè, îáû÷íî íà óðîâíå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè19.
Íèæå ïðèâîäÿòñÿ ïðèìåðû ñèòóàöèé, ïðè êîòîðûõ íåîáõîäèìî ñóùåñòâîâàíèå ýôôåêòèâíîãî êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû ìèíèñòåðñòâ íàä ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè ñ öåëüþ ñîáëþäåíèÿ ïðèíöèïà îòâåòñòâåííîñòè è ïîäîò÷åòíîñòè.
•
Ñèòóàöèÿ «ïðàâäîïîäîáíîãî îòðèöàíèÿ»
Ïðàâäîïîäîáíîå îòðèöàíèå ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ïîëèòè÷åñêóþ äîêòðèíó, ðàçðàáîòàííóþ â
50-õ ãîäàõ ïðîøëîãî ñòîëåòèÿ, êîòîðàÿ çàêëþ÷àåòñÿ â ñîçäàíèè îïðåäåëåííûõ âëàñòíûõ
ñòðóêòóð è ïðèíÿòèè ðåøåíèé, ñóùåñòâîâàíèå êîòîðûõ ìîæíî îòðèöàòü â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè. Äàííàÿ äîêòðèíà ÿâëÿåòñÿ ðåçóëüòàòîì ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ, èìåâøåãî
ìåñòî â ïåðèîä õîëîäíîé âîéíû, êîãäà îðãàíàì áåçîïàñíîñòè äàâàëèñü ïðîòèâîðå÷èâûå
ïðåäïèñàíèÿ ñî ñòîðîíû ïîëèòè÷åñêèõ äåÿòåëåé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, íî íàëè÷èå è èñòî÷íèêè òàêèõ ïðåäïèñàíèé ñêðûâàëèñü îò îáíàðîäîâàíèÿ èëè îòðèöàëèñü â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè, íàïðèìåð, â ñëó÷àå åñëè îïåðàöèè øëè ïî íåçàïëàíèðîâàííîìó âàðèàíòó è ïîëèòè÷åñêîìó ðóêîâîäñòâó ñòðàíû íåîáõîäèìî áûëî îò íèõ îòðå÷üñÿ. Ïðèìåðîì ïðèìåíåíèÿ
íà ïðàêòèêå äàííîé äîêòðèíû â íàñòîÿùåå âðåìÿ ÿâëÿþòñÿ ñèòóàöèè, êîãäà ïðàâèòåëüñòâî
âûíóæäåíî ïëàòèòü âûêóï çà ñâîèõ ïîõèùåííûõ ãðàæäàí.  òàêèõ ñëó÷àÿõ ïðàâèòåëüñòâà
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
61
ñòàðàþòñÿ îòðå÷üñÿ îò âîçìîæíîñòè âñòóïëåíèÿ â ïðÿìûå ïåðåãîâîðû ñ òåððîðèñòàìè ïî
ïîíÿòíûì ïîëèòè÷åñêèì ïðè÷èíàì. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, îíè íå õîòÿò ïîêàçàòüñÿ áåçðàçëè÷íûìè ê ñóäüáàì ïîõèùåííûõ ëþäåé. Îáû÷íî ñîòðóäíèêàì ñåêðåòíûõ ñëóæá, êîòîðûå äåéñòâóþò îò èìåíè ïðàâèòåëüñòâà, äàþòñÿ ïðåäïèñàíèÿ âñòóïèòü â ïåðåãîâîðíûé ïðîöåññ ñ
ïîõèòèòåëÿìè.  òàêèõ ñèòóàöèÿõ íåîáõîäèìî ñîõðàíÿòü áàëàíñ ìåæäó âîïðîñàìè ñåêðåòíîñòè è îòâåòñòâåííîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ ÷èíîâíèêîâ çà ñâîè äåéñòâèÿ.
•
Ñîòðóäíè÷åñòâî ñ èíîñòðàííûìè ñëóæáàìè áåçîïàñíîñòè,
êîòîðûå íàðóøàþò íåîòúåìëåìûå ïðàâà ãðàæäàí
 îòäåëüíûõ èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó÷àÿõ ó îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè âîçíèêàåò ñîáëàçí ïîëó÷èòü
èíôîðìàöèþ ïî ÷ðåçâû÷àéíî âàæíûì âîïðîñàì íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, íåâçèðàÿ íà
ìåòîäû ïðè ýòîì èñïîëüçóåìûå, õîòÿ ïîäîáíûå ôàêòû îôèöèàëüíî îòðèöàþòñÿ. Ìåæäóíàðîäíîå ïðàâî îäíîçíà÷íî çàïðåùàåò èñïîëüçîâàíèå ïûòîê â ïðîöåññå ñóäåáíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ òåððîðèñòîâ, ïðè îñóùåñòâëåíèè ïðîöåäóðû äåïîðòàöèè èëè ïðè ïîëó÷åíèè ïîêàçàíèé ó îáâèíÿåìûõ â äðóãèõ ãîñóäàðñòâàõ20. Ñîãëàñíî Ñò. 15 Êîíâåíöèè ÎÎÍ î íåâîçìîæíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ ïûòîê, ëþáûå ïîêàçàíèÿ, ïîëó÷åííûå â ðåçóëüòàòå èñïîëüçîâàíèÿ
ïûòîê, íå ìîãóò áûòü èñïîëüçîâàíû â ñóäåáíîì ðàçáèðàòåëüñòâå â êà÷åñòâå äîêàçàòåëüñòâ
âèíû, êðîìå ñëó÷àåâ ñóäåáíîãî ðàçáèðàòåëüñòâà â îòíîøåíèè ëèö, èñïîëüçîâàâøèõ ïûòêè.
Äàííîå ïîëîæåíèå òàêæå ñóùåñòâóåò â Æåíåâñêîé êîíâåíöèè è â ðÿäå äðóãèõ ìåæäóíàðîäíûõ çàêîíîâ, êîòîðûå íå äîïóñêàþò èñïîëüçîâàíèå ïîêàçàíèé, ïîëó÷åííûõ â ðåçóëüòàòå
ïðèìåíåíèÿ æåñòîêîãî, íåãóìàííîãî èëè óíèçèòåëüíîãî îáðàùåíèÿ èëè íàêàçàíèÿ, âêëþ÷àÿ
ïûòêè21.
Ïîäîáíûå ïîëîæåíèÿ ñóùåñòâóþò äàæå â ñëó÷àå íåïðÿìîãî èñïîëüçîâàíèÿ èíôîðìàöèè,
ïîëó÷åííîé ñëóæáàìè áåçîïàñíîñòè èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ ñ ïðèìåíåíèåì ïûòîê, õîòÿ
ìåæäóíàðîäíîå çàêîíîäàòåëüñòâî â äàííîé ñèòóàöèè íåäîñòàòî÷íî ÷åòêî ïðîïèñàíî.
Èñïîëüçóÿ ïûòêè è ðåçóëüòàòû ïûòîê, äåìîêðàòè÷åñêîå ãîñóäàðñòâî ñäàåò ñâîè ïîçèöèè â áîðüáå ïðîòèâ òåððîðèçìà, ïîñêîëüêó, èñïîëüçóÿ ìåòîäû òåððîðèñòîâ, îíî
óïîäîáëÿåòñÿ èì è óòðà÷èâàåò âûñîêèå ìîðàëüíûå ïðèíöèïû, êîòîðûå ïðèñóùè äåìîêðàòèè22.
Èñïîëüçîâàíèå èíôîðìàöèè, ïîëó÷åííîé ïóòåì ïðèìåíåíèÿ ïûòîê, äîëæíî áûòü çàïðåùåíî â ïðèíöèïå. Îíî íàðóøàåò îñíîâîïîëàãàþùèå ïðàâà ÷åëîâåêà. È â ýòîé ñâÿçè ýôôåêòèâíûé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè äîëæåí âûñòóïèòü ãàðàíòîì
òîãî, ÷òî ïûòêè áóäóò çàïðåùåíû ðàç è íàâñåãäà.
•
Ïåðåäà÷à èíôîðìàöèè î ñâîèõ ãðàæäàíàõ èíîñòðàííûì ñïåöñëóæáàì
Çàêîíîäàòåëüñòâî äîëæíî îáåñïå÷èòü ÷åòêèå ãàðàíòèè òîãî, ÷òî ïðè ìåæäóíàðîäíîì ñîòðóäíè÷åñòâå îðãàíû áåçîïàñíîñòè äåéñòâóþò, ïðåæäå âñåãî, â ñîîòâåòñòâèè ñî ñâîèìè íàöèîíàëüíûìè çàêîíàìè.  êà÷åñòâå ïðèìåðà ìû ïðèâåäåì âûäåðæêó èç çàêîíà Ãåðìàíèè
(ñì. Áëîê ¹ 29).
Åñëè èíôîðìàöèÿ ïîëó÷åíà îò èíîñòðàííîãî èëè ìåæäóíàðîäíîãî îðãàíà áåçîïàñíîñòè,
íåîáõîäèìî, ÷òîáû åå èñïîëüçîâàíèå íàõîäèëîñü â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüñòâîì
ñòðàíû, èç êîòîðîé îíà ïîëó÷åíà, è ãîñóäàðñòâîì, â êîòîðîì îíà áóäåò èñïîëüçîâàíà. Ñåêðåòíàÿ èíôîðìàöèÿ ìîæåò áûòü ïåðåäàíà èíîñòðàííîìó èëè ìåæäóíàðîäíîìó îðãàíó áåçîïàñíîñòè èëè ñïåöñëóæáå ëèøü â òîì ñëó÷àå, åñëè èìåþòñÿ ãàðàíòèè òîãî, ÷òî åå èñïîëüçîâàíèå áóäåò íàõîäèòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüñòâîì ãîñóäàðñòâà, êîòîðîå ïåðåäàåò òàêóþ èíôîðìàöèþ (ïîìèìî çàêîíîäàòåëüñòâà èíîñòðàííîãî ãîñóäàðñòâà, èñïîëüçóþùåãî ýòó èíôîðìàöèþ).
62
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 29
Ïåðåäà÷à èíôîðìàöèè î ñâîèõ ãðàæäàíàõ èíîñòðàííûì ñïåöñëóæáàì:
ïðèìåð èç çàêîíîäàòåëüñòâà Ãåðìàíèè îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè
Ñò. 19 (3)
Îðãàíû áåçîïàñíîñòè ìîãóò ïåðåäàâàòü èíîñòðàííûì ñïåöñëóæáàì, âêëþ÷àÿ íàäíàöèîíàëüíûå è ìåæäóíàðîäíûå îðãàíèçàöèè, èíôîðìàöèþ î ñâîèõ ãðàæäàíàõ òîëüêî ïðè óñëîâèè, ÷òî òàêàÿ èíôîðìàöèÿ äåéñòâèòåëüíî íåîáõîäèìà äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîèõ ñëóæåáíûõ
îáÿçàííîñòåé èëè æå îíà íåîáõîäèìà ïîëó÷àþùåé ñòîðîíå â èíòåðåñàõ ñâîåé áåçîïàñíîñòè. Ïåðåäà÷à èíôîðìàöèè íå îñóùåñòâëÿåòñÿ, åñëè ýòî ïðîòèâîðå÷èò îñíîâíûì ìåæäóíàðîäíûì èíòåðåñàì Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè èëè æå åñëè èíòåðåñû ãðàæäàíèíà, î êîòîðîì ìîæåò áûòü ïåðåäàíà èíôîðìàöèÿ, íóæäàþòñÿ â çàùèòå.
Ïåðåäàâàåìàÿ èíôîðìàöèÿ äîëæíà áûòü îáùåäîñòóïíîé. Ïîëó÷àòåëü èíôîðìàöèè äîëæåí áûòü ïðîèíñòðóêòèðîâàí î òîì, ÷òî ïåðåäàâàåìàÿ èíôîðìàöèÿ ìîæåò áûòü èñïîëüçîâàíà òîëüêî ñ òîé öåëüþ, ñ êàêîé îíà áûëà ïåðåäàíà. Îðãàí áåçîïàñíîñòè, ïåðåäàþùèé èíôîðìàöèþ, îñòàâëÿåò çà ñîáîé ïðàâî çàïðàøèâàòü ñâåäåíèÿ, êàñàþùèåñÿ èñïîëüçîâàíèÿ
ïåðåäàííîé èíôîðìàöèè.
Èñòî÷íèê: Bundesverfassungsschutzgesetz (BVErfSchG),
Ñò. 19 (íåîôèöèàëüíûé ïåðåâîä), Ãåðìàíèÿ, íîÿáðü 2002 ã.
Íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî ñïåöñëóæá íå îãðàíè÷èâàåòñÿ òîëüêî äâóñòîðîííèìè èëè ìíîãîñòîðîííèìè ñîãëàøåíèÿìè ìåæäó íàöèîíàëüíûìè
îðãàíàìè áåçîïàñíîñòè, íî ìîæåò òàêæå îñóùåñòâëÿòüñÿ íà óðîâíå ìåæäóíàðîäíîãî ñóäà.
 êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè Ìåæäóíàðîäíûé òðèáóíàë íàä áûâøåé Ðåñïóáëèêîé
Þãîñëàâèåé (ñì. Áëîê ¹ 30).
Áëîê ¹ 30
Ñîòðóäíè÷åñòâî îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû
ñ Ìåæäóíàðîäíûì òðèáóíàëîì ïî äåëó íàä áûâøåé Ðåñïóáëèêîé
Þãîñëàâèåé
Ñò. 6
Îðãàíû áåçîïàñíîñòè áóäóò ñîòðóäíè÷àòü ñ Ìåæäóíàðîäíûì òðèáóíàëîì ïî äåëó íàä áûâøåé Ðåñïóáëèêîé Þãîñëàâèåé, â ÷àñòíîñòè ïóòåì ïåðåäà÷è èíôîðìàöèè ñóäó â îòíîøåíèè
ëèö, îòâåòñòâåííûõ çà ãðóáûå íàðóøåíèÿ ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà íà òåððèòîðèè áûâøåé
ðåñïóáëèêè Þãîñëàâèè, íà÷èíàÿ ñ 1991 ãîäà…
Èñòî÷íèê: Çàêîí îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáàõ, Ñò. 6, Áîñíèÿ è Ãåðöåãîâèíà, 2004 ã.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Íåîáõîäèìî, ÷òîáû ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî ñïåöñëóæá íàõîäèëîñü ïîä
òùàòåëüíûì êîíòðîëåì ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è â ñîîòâåòñòâèè ñ íàöèîíàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì è ìåæäóíàðîäíûìè îáÿçàòåëüñòâàìè òîãî èëè èíîãî ãîñóäàðñòâà.
ü Íåîáõîäèìî èìåòü ãàðàíòèè òîãî, ÷òî â ðåçóëüòàòå îáìåíà èíôîðìàöèåé ìåæäó ñïåöñëóæáàìè èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ íå áóäóò íàðóøåíû íåîòúåìëåìûå ïðàâà ãðàæäàí
èëè ïîëîæåíèÿ íàöèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
63
Ãëàâà 13
Ìåðû ïî çàùèòå îò
äîëæíîñòíûõ çëîóïîòðåáëåíèé
 ïðåäûäóùèõ ãëàâàõ îòìå÷àëîñü, ÷òî êîíòðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç
îñíîâíûõ ýëåìåíòîâ äåìîêðàòè÷åñêîé ïîäîò÷åòíîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè.
Îäíàêî ñóùåñòâóåò îïàñíîñòü, ÷òî è ñàìè ñëóæáû ìîãóò ïîäâåðãàòüñÿ çëîóïîòðåáëåíèÿì
ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íå òîëüêî â ñòðàíàõ ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà, íî è â äåìîêðàòèÿõ Çàïàäà èìåëè ìåñòî ïîëèòè÷åñêèå êàçóñû, êîãäà ìèíèñòðû èñïîëüçîâàëè ñëóæáó áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêó â ëè÷íûõ èëè ïîëèòè÷åñêèõ öåëÿõ, íàïðèìåð, ïðîñëóøèâàíèå
ïîëèòè÷åñêèõ îïïîíåíòîâ èëè èñïîëüçîâàíèå ñðåäñòâ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè â êîììåð÷åñêèõ öåëÿõ. Ãëàâíûì îáðàçîì â ñâÿçè ñ ýòèì íåîáõîäèìî ïðåäóñìîòðåòü ìåðû, ãàðàíòèðóþùèå áåñïðèñòðàñòíîñòü è ïðîôåññèîíàëèçì ñëóæá.  ïîñëåäóþùåì èçëîæåíèè â öåíòðå
âíèìàíèÿ àâòîðà êàê ðàç òàêèå ìåðû èíñòèòóöèîíàëüíîãî õàðàêòåðà (ñì. òàêæå Ãëàâó 8).
Êîíòðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íàä ñåêòîðîì áåçîïàñíîñòè, õîòÿ è ÿâëÿåòñÿ äåìîêðàòè÷åñêîé íåîáõîäèìîñòüþ, èìååò ïîòåíöèàëüíûå íåäîñòàòêè. Âî-ïåðâûõ, ñóùåñòâóåò ðèñê
÷ðåçìåðíîé ñåêðåòíîñòè, êîãäà ïðàâèòåëüñòâî îòíîñèòñÿ ê èíôîðìàöèè, ïîëó÷åííîé ãîñóäàðñòâåííûìè ñëóæàùèìè ïðàêòè÷åñêè êàê ê ñâîåé ñîáñòâåííîñòè, îíî ìîæåò, ê ïðèìåðó,
ïûòàòüñÿ óäåðæèâàòü èíôîðìàöèþ îá îò÷åòíîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè èëè îá îïðåäåëåííûõ ïðîöåäóðàõ, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ çàêîííûìè ïðåäìåòàìè îáñóæäåíèÿ îáùåñòâåííîñòè
ïîä ïðåäëîãîì, ÷òî ýòî âîïðîñû «íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè». Âî-âòîðûõ, ñóùåñòâóåò èñêóøåíèå èñïîëüçîâàòü îðãàíû áåçîïàñíîñòè è èõ âîçìîæíîñòè äëÿ ñáîðà èíôîðìàöèè, êàñàþùåéñÿ âíóòðåííåé ïîëèòèêè, ò.å. äëÿ ñáîðà èíôîðìàöèè î ñâîèõ ïîëèòè÷åñêèõ îïïîíåíòàõ ñ öåëüþ èõ äèñêðåäèòàöèè. Ñëåäîâàòåëüíî, ïðåäñòàâèòåëÿì îðãàíîâ î÷åíü óìåñòíî
èìåòü â ñâîåì ðàñïîðÿæåíèè ðû÷àãè äëÿ îòêàçà âûïîëíÿòü íåîáîñíîâàííûå ðàñïîðÿæåíèÿ
ïðàâèòåëüñòâà (íàïðèìåð, ïðåäîñòàâëÿòü èíôîðìàöèþ î âíóòðåííèõ ïîëèòè÷åñêèõ îïïîíåíòàõ).
Áàëàíñ ìåæäó îáåñïå÷åíèåì íàäëåæàùåãî äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ñåêòîðà áåçîïàñíîñòè è ïðåäîòâðàùåíèåì ïîëèòè÷åñêèõ ìàíèïóëÿöèé ïîñëåäíèìè èìååò
äîâîëüíî äåëèêàòíûé õàðàêòåð.  Ãëàâå 5 ìû ãîâîðèëè î íåîáõîäèìîñòè ïðåäîñòàâèòü çàêîíîäàòåëüíûå ðû÷àãè ðóêîâîäèòåëÿì îðãàíîâ ïîñðåäñòâîì ãàðàíòèé èõ ïðåáûâàíèÿ â
äîëæíîñòè; óñòàíîâèòü çàêîíîäàòåëüíûå ðàìêè îòíîñèòåëüíî êðóãà âîïðîñîâ, äëÿ ðåøåíèÿ
êîòîðûõ ìîæíî îáðàùàòüñÿ ê îðãàíàì; ó÷ðåäèòü íåçàâèñèìûå ìåõàíèçìû äëÿ ïîäíÿòèÿ
âîïðîñîâ î çëîóïîòðåáëåíèÿõ.  òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ñîòðóäíèêè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè õîòÿò
èçáåæàòü íåçàêîííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ìàíèïóëÿöèé íåîáõîäèìî, ÷òîáû îíè (îðãàíû) èìåëè â
ðàñïîðÿæåíèè ïðîöåäóðû, ïðè ïîìîùè êîòîðûõ ìîæíî áûëî áû çàÿâëÿòü î ñâîåé îçàáî÷åííîñòè âíå ñàìèõ îðãàíîâ. Ñëåäîâàòåëüíî, îñîáóþ âàæíîñòü ïðèîáðåòàþò ïðîöåäóðû äîíåñåíèÿ èíôîðìàöèè è ïîäà÷è æàëîá (ñì. Ðàçäåë II, Ãëàâó 8).
Ìåðû ïî çàùèòå
Çàêîíû, ðåãóëèðóþùèå äåÿòåëüíîñòü îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè, äîëæíû ñîäåðæàòü
÷åòêèå ïîëîæåíèÿ îòíîñèòåëüíî ïîëèòè÷åñêîãî ðóêîâîäñòâà è (â ñëó÷àå îðãàíîâ âíóòðåííåé áåçîïàñíîñòè) ïîëèòè÷åñêîé íåçàâèñèìîñòè ñ òåì, ÷òîáû ãàðàíòèðîâàòü, ÷òî íàïðàâëå-
64
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
íèÿ ïîëèòèêè, îïðåäåëÿåìûå ïîëèòè÷åñêèìè äåÿòåëÿìè, íàõîäèëèñü ïîä êîíòðîëåì îáùåñòâåííîñòè. Ïðàâà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè äîëæíû áûòü ñáàëàíñèðîâàííûìè, ÷òîáû èñêëþ÷èòü âîçìîæíîñòü çëîóïîòðåáëåíèé ñ åå ñòîðîíû ïî îòíîøåíèþ ê îðãàíàì áåçîïàñíîñòè. Ñ ýòîé öåëüþ ìîæíî èñïîëüçîâàòü ðàçëè÷íûå ìåðû çàùèòû. Òàê, â Êàíàäå, Âåíãðèè è
Àâñòðàëèè ñóùåñòâóåò íîðìà, ñîãëàñíî êîòîðîé îïðåäåëåííûå ðàñïîðÿæåíèÿ ìèíèñòåðñòâà äîëæíû áûòü èçëîæåíû â ïèñüìåííîì âèäå (ñì. ïðèìåð Âåíãðèè â Áëîêå ¹ 31).
Áëîê ¹ 31
Óïðàâëåíèå è êîíòðîëü íàä îðãàíàìè íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè
â Âåíãðèè
Ðàçäåë 11
1(á). Ìèíèñòð äîëæåí óêàçûâàòü â ïèñüìåííîì âèäå âàæíåéøèå çàäà÷è îðãàíîâ äëÿ ãåíåðàëüíûõ äèðåêòîðîâ îäèí ðàç â ïîëãîäà; äîëæåí îòäàâàòü ïðèêàçû â ïèñüìåííîì âèäå,
÷òîáû îíè ñîîòâåòñòâîâàëè íîðìàì ïîëó÷åíèÿ èíôîðìàöèè, èñõîäÿùåé îò ÷ëåíîâ ïðàâèòåëüñòâà.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñëóæáå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè ðàçäåë 11, Âåíãðèÿ, 1995 ã.
Ìîæåò ñëîæèòüñÿ ñèòóàöèÿ, ïðè êîòîðîé ðàñïîðÿæåíèÿ ìèíèñòåðñòâà áóäóò òðåáîâàòü ðàçãëàøåíèÿ âíå ìèíèñòåðñòâà. Ïî çàêîíó Êàíàäû, íàïðèìåð, òðåáóåòñÿ, ÷òîáû òåêñòû ðàñïîðÿæåíèé ïðåäîñòàâëÿëèñü íàáëþäàòåëüíîìó îðãàíó23, à ïî çàêîíó Àâñòðàëèè – Ãåíåðàëüíîìó èíñïåêòîðó ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè ïîñëå òîãî, êàê ñîîòâåòñòâóþùèå ðàñïîðÿæåíèÿ
îòäàíû è â êðàò÷àéøèå ñðîêè (ñì. Áëîê ¹ 32).
Áëîê ¹ 32
Îáÿçàííîñòè ìèíèñòðà ïî îòíîøåíèþ ê îðãàíàì áåçîïàñíîñòè
Ðàçäåë 32Á. Î âûäà÷å ìèíèñòðîì ðàñïîðÿæåíèé è óêàçàíèé Ãåíåðàëüíîìó èíñïåêòîðó.
1. Ýòîò ðàçäåë ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà ëþáûå óêàçàíèÿ è ðàñïîðÿæåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî
ìèíèñòðà ãëàâå Àâñòðàëèéñêîé ñëóæáû ðàçâåäêè.
2.  êðàò÷àéøèå ñðîêè, èñõîäÿ èç ïðàêòè÷åñêèõ ñîîáðàæåíèé, ïîñëå ïåðåäà÷è ðóêîâîäèòåëþ îðãàíà ðàñïîðÿæåíèÿ èëè óêàçàíèÿ â äåíü ïåðåäà÷è èëè ïîñëåäóþùèé äåíü ìèíèñòð îáÿçàí ïðåäîñòàâèòü Ãåíåðàëüíîìó èíñïåêòîðó îäíó êîïèþ ýòîãî ðàñïîðÿæåíèÿ
èëè óêàçàíèÿ.
3.  êðàò÷àéøèå ñðîêè, èñõîäÿ èç ïðàêòè÷åñêèõ ñîîáðàæåíèé, ìèíèñòð îáÿçàí ïðåäîñòàâèòü Ãåíåðàëüíîìó èíñïåêòîðó îäíó êîïèþ êàæäîãî ðàñïîðÿæåíèÿ èëè óêàçàíèÿ, êîòîðûå îò íåãî èñõîäèëè äî íûíåøíåãî äíÿ è âñå åùå íàõîäÿòñÿ â ñèëå.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î Ãåíåðàëüíîì èíñïåêòîðå ðàçâåäêè è îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè, ðàçäåë 32Á,
Àâñòðàëèÿ, 1986 ã.
 áîëåå øèðîêèõ ðàìêàõ ñáàëàíñèðîâàííîñòè è êîíòðîëÿ çàêîíîäàòåëüñòâî Àâñòðàëèè
ïðåäóñìàòðèâàåò åùå îäíî ïîëîæåíèå, à èìåííî: îáÿçàííîñòü Ãåíåðàëüíîãî äèðåêòîðà
ïðåäîñòàâëÿòü èíôîðìàöèþ ëèäåðó îïïîçèöèè24. Îáðàòèòå âíèìàíèå íà òî, ÷òî ýòî ÿâëÿåòñÿ íåôîðìàëüíîé ïðàêòèêîé è â äðóãèõ ãîñóäàðñòâàõ, êîòîðàÿ íàöåëåíà íà ïðåäóïðåæäåíèå
çëîóïîòðåáëåíèé ìèíèñòðîâ. Äâóõàñïåêòíûé ïîäõîä ê áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêå, ñêîðåå
âñåãî, âîçìîæåí òîãäà, êîãäà âåäóùèå ïàðëàìåíòàðèè – ïðåäñòàâèòåëè îïïîçèöèè íå ÷óâñòâóþò ñåáÿ ïîëíîñòüþ èñêëþ÷åííûìè èç «ïîÿñà ñåêðåòíîñòè». Ïðèìåð Àâñòðàëèè – çàêîíîäàòåëüñòâî, äåéñòâóþùåå â ðàìêàõ äåìîêðàòèè â àíãëèéñêîì ñòèëå, õîòÿ è ôåäåðàòèâíîé ïî ñóùåñòâó. Ïðè áîëåå ñëîæíîì ôåäåðàòèâíîì óñòðîéñòâå ñ ïðåçèäåíòñêèì ïðàâëå-
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
65
íèåì ñóùåñòâóåò è áîëüøåå êîëè÷åñòâî äåéñòâóþùèõ ëèö, êîòîðûõ ñëåäóåò èíôîðìèðîâàòü ïî ïîâîäó «íåîáõîäèìîñòè çíàòü âñå äî îñíîâàíèÿ»25.
Ñëåäóþùèå ïðèìåðû èç çàêîíîäàòåëüñòâà Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû è Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà ÿâëÿþòñÿ ïîêàçàòåëüíûìè, ïîñêîëüêó îíè âêëþ÷àþò ÷åòêèå ïîëîæåíèÿ î òîì, ÷òî
ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè íå äîëæíû ðåàãèðîâàòü íà ïîïûòêè ïîêóøåíèÿ íà èõ áåñïðèñòðàñòíîñòü – áóäü ýòî ïðîäâèæåíèå èíòåðåñîâ îïðåäåëåííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé
ëèáî ïîäðûâ äîâåðèÿ ê ïîëèòè÷åñêèì äâèæåíèÿì â ñòðàíå, êîòîðûå äåéñòâóþò â ðàìêàõ çàêîíà (ñì. Áëîêè ¹ 33 è 34).
Áëîê ¹ 33
Ìåðû çàùèòû áåñïðèñòðàñòíîñòè îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè
À. Ïðèìåð èç çàêîíîäàòåëüñòâà Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû
Ñò. 39
Ñëóæàùèå íå äîëæíû áûòü ÷ëåíàìè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, íå äîëæíû ñëåäîâàòü ðàñïîðÿæåíèÿì ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé èëè çàíèìàòüñÿ ëþáîé äåÿòåëüíîñòüþ çà âîçíàãðàæäåíèå
èëè îñóùåñòâëÿòü äðóãèå îáùåñòâåííûå èëè ïðîôåññèîíàëüíûå îáÿçàííîñòè, íåñîâìåñòèìûå ñ äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè.
Ñò. 56
1. Îðãàíû áåçîïàñíîñòè äîëæíû áûòü àïîëèòè÷íûìè è íå ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â ïðîäâèæåíèè, çàùèòå èëè ïîäðûâå èíòåðåñîâ ëþáîé ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèè, çàêîííîé ïîëèòè÷åñêîé îðãàíèçàöèè èëè ëþáîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ.
2. Îðãàíàì çàïðåùåíî ðàññëåäîâàòü ïðîòåñòíûå, ïðàâîçàùèòíûå è íàïðàâëåííûå ïðîòèâ ñóùåñòâóþùåãî ïîðÿäêà àêöèè, êîòîðûå îðãàíèçîâàíû è ïðîâîäÿòñÿ â çàêîííîì ïîðÿäêå.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ðàçâåäêå è îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè
Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû, 2004 ã.
Á. Ïðèìåð èç çàêîíîäàòåëüñòâà Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà
Ðàçäåë 2. Ãåíåðàëüíûé äèðåêòîð
2. (1) Äåÿòåëüíîñòü ñëóæá äîëæíà íàõîäèòüñÿ ïîä êîíòðîëåì Ãåíåðàëüíîãî äèðåêòîðà, êîòîðûé íàçíà÷àåòñÿ Ãîñóäàðñòâåííûì ñåêðåòàðåì.
(2) Ãåíåðàëüíûé äèðåêòîð íåñåò îòâåòñòâåííîñòü çà ýôôåêòèâíîñòü ðàáîòû ñëóæáû è åãî
îáÿçàííîñòüþ ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå:
à) ìåð, ãàðàíòèðóþùèõ, ÷òî ñëóæáû ïîëó÷àþò òîëüêî òó èíôîðìàöèþ, êîòîðàÿ íåîáõîäèìà äëÿ íàäëåæàùåãî èñïîëíåíèÿ ñâîèõ ôóíêöèé, è ÷òî íèêàêàÿ èíôîðìàöèÿ íå äîëæíà
ðàçãëàøàòüñÿ ñëóæáîé, çà èñêëþ÷åíèåì ñëó÷àåâ, êîãäà ýòî íåîáõîäèìî äëÿ âûïîëíåíèÿ åå ôóíêöèé èëè äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ èëè ðàñêðûòèÿ òÿæêèõ ïðåñòóïëåíèé èëè ïðîâåäåíèÿ ëþáûõ àíòèêðèìèíàëüíûõ äåéñòâèé;
á) ÷òîáû ñëóæáà áåçîïàñíîñòè íå ïðåäïðèíèìàëà äåéñòâèé, íàïðàâëåííûõ íà ïðîäâèæåíèå èíòåðåñîâ ëþáîé ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèè.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè, ðàçäåë 2, Âåëèêîáðèòàíèÿ, 1989 ã.
Òðåòèé òèï çàùèòû – ýòî «ïîëèòèêà îòêðûòûõ äâåðåé», î êîòîðîé ãîâîðèëîñü âûøå è â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðîé ðóêîâîäèòåëü îðãàíîâ èìååò ïðàâî íåïîñðåäñòâåííî îáðàùàòüñÿ ê ïðåìüåð-ìèíèñòðó èëè ïðåçèäåíòó. Â Âåëèêîáðèòàíèè, íàïðèìåð, ãëàâû ñëóæáû áåçîïàñíîñòè,
ñåêðåòíîé ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáû è øòàáà ïðàâèòåëüñòâåííîé ñâÿçè èìåþò ïðàâî îáðàùàòüñÿ ê ïðåìüåð-ìèíèñòðó, õîòÿ ïîä÷èíÿþòñÿ ìèíèñòðó âíóòðåííèõ äåë è ìèíèñòðó
èíîñòðàííûõ äåë ñîîòâåòñòâåííî26.
66
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 34
Ïðàâî äîñòóïà ðóêîâîäèòåëÿ îðãàíîâ ê ïðåìüåð-ìèíèñòðó
(Âåëèêîáðèòàíèÿ)
Ãëàâà ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáû äîëæåí ïðåäîñòàâëÿòü ïðåìüåð-ìèíèñòðó è ãîñóäàðñòâåííîìó ñåêðåòàðþ åæåãîäíûé îò÷åò î ðàáîòå ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáû è ìîæåò â ëþáîå
âðåìÿ îáðàùàòüñÿ ê êàæäîìó èç íèõ ïî ëþáîìó âîïðîñó, îòíîñÿùåìóñÿ ê äåÿòåëüíîñòè
ñëóæáû.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáå, ðàçäåë 2(4),
Âåëèêîáðèòàíèÿ, 1994 ã.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Çàêîíîäàòåëüñòâî î ðàçâåäêå äîëæíî âêëþ÷àòü ïîëîæåíèÿ î ìåðàõ çàùèòû ïðîòèâ
çëîóïîòðåáëåíèé ìèíèñòåðñòâà è ïîëèòèçàöèè ñëóæá ðàçâåäêè. Ìîæíî ïðåäëîæèòü
ðàçëè÷íûå ìåõàíèçìû ïîäîáíîé çàùèòû, òàêèå êàê íîðìû, ñîãëàñíî êîòîðûì ðàñïîðÿæåíèÿ ìèíèñòðà îòäàâàëèñü â ïèñüìåííîì âèäå è/èëè äîêëàäûâàëèñü âíåøíèì
îðãàíàì íàäçîðà, à òàêæå íîðìû, ïðåäóñìàòðèâàþùèå èíôîðìèðîâàíèå ëèäåðà îïïîçèöèè.
ü Ðàçâåäûâàòåëüíûå ñëóæáû íå äîëæíû ïðèáåãàòü ê êàêèì-ëèáî äåéñòâèÿì, íàïðàâëåííûì íà ïðîäâèæåíèå èíòåðåñîâ êàêîé-ëèáî ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèè.
ü Ðàçâåäûâàòåëüíûå ñëóæáû íå äîëæíû äîïóñêàòüñÿ ê ðàññëåäîâàíèþ ïðîòåñòíûõ è
ïðàâîçàùèòíûõ àêöèé, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ ÷àñòüþ äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðîöåññà è ïðîâîäÿòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì.
Ïðèìå÷àíèÿ
1. Intelligence Service Act, Canada, R.S. 1985.
2. Intelligence and Security Services Act 2002, Netherlands, Art. 2.
3. Law on the Intelligence and Security Agency 2004, Bosnia and Herzegovina, Art. 8 and 9.
4. Law on the Intelligence and Security Agency 2004, Bosnia and Herzegovina, Art. 10
5. Law on the Intelligence and Security Agency 2004, Bosnia and Herzegovina, Art. 27.
6. Canadian Security Intelligence Service Act 1984, s. 13.
7. Àâñòðàëèéñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî òðåáóåò, ÷òîáû ìèíèñòðû, îòâå÷àþùèå çà äåÿòåëüíîñòü
îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá, è ãëàâà îáîðîííîãî âåäîìñòâà èçäàâàëè ïèñüìåííûå
ðàñïîðÿæåíèÿ ðóêîâîäèòåëÿì îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá, êàñàþùèåñÿ äåÿòåëüíîñòè
íàöèîíàëüíûõ ñëóæá, ñâÿçàííûõ ñ ãðàæäàíàìè Àâñòðàëèè: Çàêîí îá îðãàíàõ áåçîïàñíîñòè
2001, § 8 (1).
8. Óêàç ãîñäåïàðòàìåíòà ÑØÀ óòâåðæäàåò ïîðÿäîê îñóùåñòâëåíèÿ ïðåçèäåíòñêîãî êîíòðîëÿ:
“Íè îäíà ñëóæáà, êðîìå ÖÐÓ (èëè âîîðóæåííûõ ñèë ÑØÀ â ïåðèîä âîéíû, îáúÿâëåííîé Êîíãðåññîì èëè â ëþáîé ïåðèîä âîåííûõ äåéñòâèé, ââåäåííûé ïðåçèäåíòîì íà îñíîâàíèè ðåçîëþöèè î âîåííîì ïîëîæåíèè [87 ñòàòüÿ 855]), íå ìîæåò îñóùåñòâëÿòü êàêèå-ëèáî ñïåöèàëüíûå äåéñòâèÿ äî òåõ ïîð, ïîêà ïðåçèäåíò íå îïðåäåëèò, ÷òî äàííûé îðãàí áåçîïàñíîñòè èëè
ñïåöñëóæáà ìîæåò äîñòè÷ü áîëåå ýôôåêòèâíûõ ðåçóëüòàòîâ, ÷åì ëþáîé äðóãîé”.
9. Condé, H. V., A Handbook of International Human Rights Terminology (Lincoln, NE: University of
Nebraska Press, 2004), p. 111.
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
67
10. UN GA Res. 2200 A (XXI), 21 UN GAOR Supp. (No. 16.) at 52, UN Doc. A /6316 (1966), entered into
force 23 March 1976.
11. UN GA RS 39/46, 39 GAOR Supp. (No. 51) at 197, UN Doc. A/39/51 (1985), entered into force
26 June 1987.
12. Ñàéò Âåðõîâíîãî êîìèññàðà ÎÎÍ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà, ðàòèôèöèðîâàííûå äîãîâîðû îá
îñíîâíûõ ìåæäóíàðîäíûõ ãðàæäàíñêèõ ïðàâàõ (ïî ñîñòîÿíèþ íà 09.06.2004) íàõîäèòñÿ íà:
<http://www.unhchr.ch/pdf/report.pdf>
13. Èðëàíäèÿ ïðîòèâ Âåëèêîáðèòàíèè, ðåøåíèå ñóäà, Åâðîïåéñêèé ñóä ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà,
ñ. 96: <http://hudoc.echr.coe.int/Hudoc1doc/HEJUD/sift/91.txt>
14. Ìîæíî îçíàêîìèòüñÿ íà: <http://www.asis.gov.au/rules_to_privacy.html>
15. Íàïðèìåð, ñòàòüÿ 85 Êîíñòèòóöèè Áîëãàðèè, êîòîðàÿ ïðåäïîëàãàåò óòâåðæäåíèå ïàðëàìåíòîì äîãîâîðîâ î ìåæäóíàðîäíîì ñîòðóäíè÷åñòâå â âîåííîé è ïîëèòè÷åñêîé ñôåðàõ.
16. See Richelson, J., Ball, D. The Ties That Bind (London: Allen & Unwin, 1990).
17. Äåêëàðàöèÿ ÅÑ î áîðüáå ñ òåððîðèçìîì, Áðþññåëü, 25 ìàðòà 2004 ã., ñ. 13. Ìîæíî îçíàêîìèòüñÿ íà: <http://www.delrus.cec.eu.int/en/news_561.htm>
18. Äåêëàðàöèÿ ÅÑ è ÑØÀ î áîðüáå ñ òåððîðèçìîì, ïîäïèñàíà â Øàííîíå, Èðëàíäèÿ, èþíü
2004 ã., ìîæíî îçíàêîìèòüñÿ íà:
<http://www.whitehouse.gov/news/releases/2004/06/20040626-5.html>
19. Íàïðèìåð, çàêîí Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû, Ñò. 64, ñîãëàñíî êîòîðîé ïîäïèñàíèå ñîãëàøåíèé î
ìåæäóíàðîäíîì ñîòðóäíè÷åñòâå ìåæäó îðãàíàìè áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáàìè îñóùåñòâëÿåòñÿ ïîñëå ïîëó÷åíèÿ ñîãëàñèÿ îò ðóêîâîäèòåëÿ ñïåöñëóæáû. (Ïîìèìî ýòîãî, íåîáõîäèìî ïîëó÷åíèå ñîãëàñèÿ îò ìèíèñòðà èíîñòðàííûõ äåë äî ïîäïèñàíèÿ ñîãëàøåíèÿ î ñîòðóäíè÷åñòâå
ñ èíîñòðàííûì îðãàíîì áåçîïàñíîñòè, ñïåöñëóæáîé èëè îðãàíèçàöèåé.) Ðóêîâîäèòåëü îðãàíà
áåçîïàñíîñòè äîëæåí èíôîðìèðîâàòü êîìèòåò ïî áåçîïàñíîñòè î ïîäïèñàíèè ïîäîáíûõ ñîãëàøåíèé.
20. Ñì.: Òîëêîâàíèå Ìåæäóíàðîäíîãî äîãîâîðà î ãðàæäàíñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâàõ êîìèòåòîì
ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà: ICCPR General comment 20, para. 12, 10 ìàðòà 1992ã., supra, note 188;
Guideline 16 of the UN Guidelines on the Role of Prosecutors (Ïðèíÿòî íà 8 Êîíãðåññå ÎÎÍ
ïî ïðåäîòâðàùåíèþ ïðåñòóïíîñòè è îáðàùåíèþ ñ ïðåñòóïíèêàìè, Ãàâàíà, Êóáà, ñåíòÿáðü,
1990 ã.).
21. Ñò. 99 Æåíåâñêîé êîíâåíöèè ãëàñèò: «Ê âîåííîïëåííûì íå ìîãóò ïðèìåíÿòüñÿ ìîðàëüíûå
èëè ôèçè÷åñêèå íàêàçàíèÿ ñ öåëüþ çàñòàâèòü èõ ïðèçíàòü ñåáÿ âèíîâíûìè â äåéñòâèÿõ, â ñîâåðøåíèè êîòîðûõ îíè îáâèíÿþòñÿ». Ñò. 31 Æåíåâñêîé êîíâåíöèè ãëàñèò: «Íåëüçÿ ïðèìåíÿòü
ìîðàëüíûå è ôèçè÷åñêèå ôîðìû íàêàçàíèÿ ê ëèöàì, íàõîäÿùèìñÿ ïîä çàùèòîé çàêîíà, ñ
öåëüþ ïîëó÷åíèÿ èíôîðìàöèè îò íèõ èëè îò òðåòüèõ ëèö».
22. Lord Justice Neuberger (dissenting) in A and others v Secretary of State for the Home Department,
Court of Appeal (Civil Division), [2004] EWCA Civ 1123.
23. Ñì., íàïðèìåð, Çàêîí Êàíàäû î ðàçâåäêå è ñëóæáå áåçîïàñíîñòè 1984 ã., ðàçäåë 6(2), â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûì òðåáóåòñÿ, ÷òîáû ïèñüìåííûå óêàçàíèÿ ìèíèñòðà äèðåêòîðó ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáû ïðåäîñòàâëÿëèñü Êîìèòåòó äëÿ íàáëþäåíèÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ ðàçâåäêè. Â
Àâñòðàëèè, ñîãëàñíî Çàêîíó î ðàçâåäêå 2001 ã. (ðàçäåë 8(2)), ìèíèñòðû, îòâå÷àþùèå çà ðàçâåäûâàòåëüíûå ñëóæáû Àâñòðàëèè, è ìèíèñòð, îòâå÷àþùèé çà Äèðåêòîðàò âîåííîé ðàçâåäêè
ïðè Ìèíèñòåðñòâå îáîðîíû, ìîãóò äàâàòü ïèñüìåííûå óêàçàíèÿ, êîòîðûå äîëæíû âûïîëíÿòüñÿ ðóêîâîäèòåëÿìè ñîîòâåòñòâóþùèõ îðãàíîâ.
24. Intelligence Services Act, Australia 2001, Section 19.
25. Îáðàòèòå âíèìàíèå íà Ñò. 6 íîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû: «Â ñîîòâåòñòâèè ñ äàííûì çàêîíîì â êà÷åñòâå íåîòúåìëåìîé ÷àñòè èñïîëíåíèÿ îáÿçàííîñòåé îðãàíû
áåçîïàñíîñòè äîëæíû ñâîåâðåìåííî èíôîðìèðîâàòü ïî âîïðîñàì ðàçâåäêè ñëåäóþùèõ
68
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
äîëæíîñòíûõ ëèö (êàê ïî ñîáñòâåííîé èíèöèàòèâå, òàê è ïî ïðîñüáå ïîñëåäíèõ): Ïðåçèäåíòñòâî Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû (îáùåå) (äàëåå Ïðåçèäåíòñòâî), ïðåäñåäàòåëü Ñîâåòà ìèíèñòðîâ, ìèíèñòð èíîñòðàííûõ äåë, ìèíèñòð ãîñáåçîïàñíîñòè, ìèíèñòð îáîðîíû, ïðåçèäåíòû,
âèöå-ïðåçèäåíòû è ïðåìüåð-ìèíèñòðû Ôåäåðàöèè è Ðåñïóáëèêè Ñåðáèÿ, ìèíèñòðû âíóòðåííèõ äåë Ôåäåðàöèè è Ðåñïóáëèêè Ñåðáèÿ, ïðåäñåäàòåëü è çàìåñòèòåëè ïðåäñåäàòåëÿ ïàëàòû ïðåäñòàâèòåëåé Ïàðëàìåíòñêîé àññàìáëåè Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû è ò.ä.
26. Security Service Act 1989, s. 2(4); Intelligence Service Act 1994, s. 2(4), 4(4).
Ðàçäåë IV
Ðîëü ïàðëàìåíòà
70
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 14
Ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü:
«çà» è «ïðîòèâ»
Îñóùåñòâëåíèå êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû ïðàâèòåëüñòâà íàä âîïðîñàìè ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè òàèò â ñåáå ïîòåíöèàëüíóþ îïàñíîñòü âîçíèêíîâåíèÿ ðàçëè÷íîãî ðîäà íàðóøåíèé. Âî èçáåæàíèå ýòîãî ðàñïðîñòðàíåííîé ïðàêòèêîé ÿâëÿåòñÿ ðàñøèðåíèå ïîëíîìî÷èé
ïàðëàìåíòà, êîòîðûé êðîìå çàêîíîäàòåëüíîé ôóíêöèè áåðåò íà ñåáÿ çàäà÷ó íàáëþäåíèÿ
çà äåÿòåëüíîñòüþ ïðàâèòåëüñòâà.
 äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå íè îäíà ñôåðà äåÿòåëüíîñòè ïðàâèòåëüñòâà íå äîëæíà ÿâëÿòüñÿ çàïðåòíîé çîíîé äëÿ ïàðëàìåíòà, âêëþ÷àÿ äåÿòåëüíîñòü, ñâÿçàííóþ ñ ðàáîòîé
ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè. Âîâëå÷åíèå ïàðëàìåíòà è åãî îñâåäîìëåííîñòü äàþò âîçìîæíîñòü ãîâîðèòü î ëåãèòèìíîñòè è îò÷åòíîñòè ïåðåä îáùåñòâîì, ãàðàíòèðóþò íàïðàâëåííîñòü äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá íà ñëóæåíèå èíòåðåñàì ãîñóäàðñòâà, êîíñòèòóöèè, à íå
èíòåðåñàì îòäåëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë. Ïðàâèëüíî îðãàíèçîâàííàÿ ñèñòåìà ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ îáåñïå÷èâàåò ñòàáèëüíûé, äâóñòîðîííèé ïîäõîä ê ðåøåíèþ ïðîáëåì áåçîïàñíîñòè, êîòîðûé îäèíàêîâî óñòðàèâàåò êàê ãîñóäàðñòâî, òàê è ñàìè ñëóæáû. Íàïðèìåð,
ó÷àñòèå ïàðëàìåíòàðèåâ â îñóùåñòâëåíèè êîíòðîëÿ ìîæåò çàêëþ÷àòüñÿ â ïðîâåðêå îò÷åòíîñòè çà íàäëåæàùèì ðàñõîäîâàíèåì ñïåöñëóæáàìè äåíåã íàëîãîïëàòåëüùèêîâ.
Òåì íå ìåíåå, ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü ìîæåò ïðèâåñòè è ê íåãàòèâíûì ïîñëåäñòâèÿì.
Ñëóæáû áåçîïàñíîñòè ìîãóò áûòü âîâëå÷åíû â ïðîòèâîñòîÿíèå ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, ÷òî,
ïðè óñëîâèè íåñåðüåçíîãî è ñëèøêîì ýìîöèîíàëüíîãî îòíîøåíèÿ íåêîòîðûõ ïàðëàìåíòàðèåâ, ïðèâåäåò ê ñóðîâûì îáâèíåíèÿì è ðàçãëàøåíèþ ñåêðåòíûõ ñâåäåíèé â ñðåäñòâàõ
ìàññîâîé èíôîðìàöèè. Âñëåäñòâèå ýòîãî ó îáùåñòâà ìîæåò ñëîæèòüñÿ íåâåðíîå âïå÷àòëåíèå î äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá, à ó íèõ, â ñâîþ î÷åðåäü, – íåäîâåðèå ê ÷ëåíàì ïàðëàìåíòà.
Èñêðåííèå ïîïûòêè óñòàíîâëåíèÿ îòêðûòîñòè è ïîñëåäîâàâøèå çà íèìè ñëó÷àè óòå÷êè ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè, äîñòóï ê êîòîðîé ïîëó÷èëè ÷ëåíû ïàðëàìåíòà, ïîñòàâèëè ïîä óãðîçó
ýôôåêòèâíîñòü âîåííûõ äåéñòâèé è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îïåðàöèé, ïðîâîäèìûõ ñïåöñëóæáàìè.
Ïðîâåðêà ðàáîòû ñïåöñëóæá – ýòî êðîïîòëèâûé òðóä, êîòîðûé íå ïðèíîñèò ñëàâû ïîëèòèêàì, òàê êàê ïðîâîäèòñÿ «çà êóëèñàìè» ïîëèòè÷åñêîé ñöåíû. Ïðîâåäåíèå ðàññëåäîâàíèé,
ðåçóëüòàòû êîòîðûõ ìîãóò èìåòü íåæåëàòåëüíûå ïîëèòè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ, òðåáóåò îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè ñâèäåòåëåé è äîêóìåíòîâ. Ñîõðàíåíèå íåîáõîäèìîé ñåêðåòíîñòè
ìîæåò ïðèâåñòè ê îò÷óæäåíèþ ìåæäó äåïóòàòàìè, âîâëå÷åííûìè â ðàáîòó ïî êîíòðîëþ, è
òåìè, êòî íå ïîñâÿùåí â äåòàëè ýòîé ðàáîòû. Áîëåå òîãî, ïàðëàìåíòàðèè, ó êîòîðûõ â ñâÿçè
ñ èõ äåÿòåëüíîñòüþ ïîÿâëÿåòñÿ äîñòóï ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè, èíîãäà âûçûâàþò íåäîâåðèå ó îñòàëüíûõ ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà. ×òîáû èçáåæàòü ïîäîáíûõ ñèòóàöèé, íåîáõîäèìî ïðèâëåêàòü ê ýòîé äåÿòåëüíîñòè ïðåäñòàâèòåëåé ðàçëè÷íûõ ïàðòèé, êîòîðûå áû ïîëüçîâàëèñü
âñåîáùèì óâàæåíèåì, äîâåðèåì è íå âûçûâàëè ñîìíåíèé â íàäåæíîñòè.
Áëîê ¹ 35 èëëþñòðèðóåò òîò ôàêò, ÷òî óñòàíîâëåíèå ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ íàä ðàáîòîé
ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá ÿâëÿåòñÿ ðàñïðîñòðàíåííûì ÿâëåíèåì â äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâàõ.  íåì ðàññìàòðèâàåòñÿ ñòðóêòóðà è ïîëíîìî÷èÿ ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ ñåìè ñòðàí â Àìåðèêå, Åâðîïå è Àôðèêå. Áîëüøèíñòâî èç îïèñûâàåìûõ ýëåìåíòîâ áóäóò ðàññìîòðåíû â ñëåäóþùèõ ãëàâàõ.
Îñóùåñòâëÿåò êîíòðîëü çàêîííîñòè âûáðàííîé ñòðàòåãèè äåÿòåëüíîñòè, óïðàâëåíèÿ è ñîòðóäÊîìèòåò ðàññìàòðèâàåò ïðîåêò
íè÷åñòâà ñî ñëóæáàìè áåçîïàñáþäæåòà è åãî âûïîëíåíèå
íîñòè äðóãèõ ñòðàí; ýôôåêòèâíîñòü äåÿòåëüíîñòè íå îöåíèâàåòñÿ
( Â)
Íîðâåãèÿ
(Ã)
Ïîëüøà
Ñïåöñëóæáàì çàïðå-
Ïðåäâàðèòåëüíîå îïîâåùåíèå íå òðåáóåòñÿ
Ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò; ìàêñèìàëüíîå
êîëè÷åñòâî ÷ëåíîâ – 9 ïàðëàìåíòàðèåâ,
íàçíà÷àåìûõ ïàðëàìåíòîì. Âñå ÷ëåíû
êîìèòåòà ïîäâåðãàþòñÿ ïðîâåðêå íà áëàãîíàäåæíîñòü ñëóæáàìè áåçîïàñíîñòè
Íåò
Íå èìåþò çàêîííîãî
ïðàâà
ìåíòñêîãî êîìèòåòà
Âíåøíèé êîìèòåò áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ; Äà, âñå ëèöà, âûçûùàåòñÿ îáñóæäåíèå
Íå âûïîëíÿåò ôóíêöèþ êîíò- ìàêñèìàëüíîå êîëè÷åñòâî ÷ëåíîâ – 7 ÷åëî- âàåìûå ïàðëàìåïðåäñòîÿùèõ îïåðàðîëÿ áþäæåòà
âåê, êîòîðûå íå ÿâëÿþòñÿ ÷ëåíàìè ïàðëà- íòñêèì êîìèòåòîì,
öèé ñ ÷ëåíàìè ïàðëàìåíòà, íî íàçíà÷àþòñÿ ïàðëàìåíòîì
îáÿçàíû ÿâèòüñÿ
Îñíîâíîé ôóíêöèåé ÿâëÿåòñÿ
êîíòðîëü çàêîííîñòè äåéñòâèé
ñïåöñëóæá, âêëþ÷àÿ çàùèòó
ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí
(Á)
Êàíàäà
Íå ðåãóëèðóåòñÿ çàêîíîì
(5)
(6)
Âîçìîæíîñòü âû- Ïðåäâàðèòåëüíîå îïîçîâà äëÿ äà÷è ïî- âåùåíèå ïàðëàìåíòÿñíåíèé ïàðëàìå- ñêîãî êîìèòåòà î ïðîíòñêîìó êîìèòåòó âîäèìûõ îïåðàöèÿõ
Äà
(4)
Âèä êîíòðîëèðóþùåãî îðãàíà;
÷ëåíñòâî, äîïóñê, íàçíà÷åíèå
Êîìèòåò íå ñàíêöèîíèðóåò äåíåæíûå ðàñõîäû, íî èìååò Íåçàâèñèìûé âíåøíèé êîìèòåò, ñîñòîÿÏðîâåðÿåò çàêîííîñòü è ïðîäóêïðàâî äåëàòü çàìå÷àíèÿ, êàñà- ùèé ìàêñèìóì èç 5 ýêñïåðòîâ, íàçíà÷àåòèâíîñòü äåÿòåëüíîñòè ñëóæá
þùèåñÿ áþäæåòà Êàíàäñêîé ìûõ ïðåìüåð-ìèíèñòðîì. ×ëåíû êîìèòåáåçîïàñíîñòè
ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçòà ïðèíèìàþò ïðèñÿãó
âåäêè (ÊÑÁÐ)
(3)
Êîíòðîëü äåíåæíû
õ ðàñõîäîâ
Íåò
(2)
Ïîëíîìî÷èÿ êîìèòåòà
ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ
Ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò, ñîñòîÿùèé èç
Îöåíèâàåò çàêîííîñòü è ýôôåê14 ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà è íàçíà÷àåìûé
(A )
Ïðîâåðêà è ñàíêöèîíèðîâàíèå
òèâíîñòü äåéñòâèé ñïåöñëóæá;
ïàðëàìåíòîì. Ïðîâåðêè ñëóæáàìè áåçîÀðãåíòèíà
ðàñõîäîâ
ðàññìàòðèâàåò æàëîáû ãðàæäàí
ïàñíîñòè êàæäîãî èç ÷ëåíîâ êîìèòåòà íå
òðåáóåòñÿ
(1)
Ñòðàíà
Áëîê ¹ 35. Ñðàâíåíèå äåÿòåëüíîñòè âíåøíèõ è ïàðëàìåíòñêèõ êîìèòåòîâ ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ ðàáîòû ñïåöñëóæá â ðÿäå ñòðàí
Ðîëü ïàðëàìåíòà
71
(3)
(4)
 Êîíãðåññå ñóùåñòâóåò 2 êîìèòåòà,
îäèí èç êîòîðûõ ñîñòîèò èç 20 êîíãðåññìåíîâ íèæíåé ïàëàòû, äðóãîé – èç 17
êîíãðåññìåíîâ âåðõíåé ïàëàòû
Íå èìåþò çàêîííîãî
ïðàâà
Íå èìåþò çàêîííîãî
ïðàâà
(6)
Îáÿçàòåëüíî, çà èñêëþ÷åíèåì ýêñòðåíÄà, ïî âûçîâó îáíûõ ñëó÷àåâ, êîãäà
îèõ êîìèòåòîâ
äîêëàä ìîæåò áûòü
îòëîæåí íà 2 äíÿ
Íåò
Äà
(5)
Èñòî÷íèê: Born, H., Johnson, L.K., Leigh, I. (eds.) Who’s watching the spies? Establishing Intelligence Service Accountability (Dulles, VA: Potomac Books, Inc., 2005)
òåëüíîñòè
Îáà êîìèòåòà èìåþò ïðàâî
ñàíêöèîíèðîâàòü áþäæåò
ñëóæá áåçîïàñíîñòè
(Æ)
âñåõ ñëóæá áåçîïàñíîñòè; óòâåðÑîåäèíåí- æäàåò íàçíà÷åíèå ðóêîâîäèòåíûå Øòàòû ëåé ñïåöñëóæá; ïðîâåðÿåò çàÀìåðèêè êîííîñòü è ýôôåêòèâíîñòü äåÿ-
Êîíòðîëèðóåò äåÿòåëüíîñòü
Ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî áåçîïàñíîñòè
è êîíòðîëþ íàä ðàáîòîé ñïåöñëóæá ñîñòîèò èç 9 ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà – ïðåäñòàâèòåëåé îáåèõ ïàðëàìåíòñêèõ ïàëàò, íàçíà÷àåìûõ ïðåìüåð-ìèíèñòðîì
 ñôåðó ïîëíîìî÷èé âõîäÿò: çà ôóíêöèè êîìèòåòà íå âõîäèò Ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò, ñîñòîÿùèé èç
êîíîäàòåëüíàÿ áàçà, ïðîâîäèêîíòðîëü áþäæåòà ñïåöñëóæá, 15 ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà, íàçíà÷àåìûõ
ìûå îïåðàöèè, óïðàâëåíèå, ôèíî óïðàâëåíèå ôèíàíñîâûìè ïðåçèäåíòîì. Âñå ÷ëåíû êîìèòåòà ïðîíàíñîâûå ðàñõîäû ñëóæá áåçîðàñõîäàìè ïðåäïîëàãàåòñÿ
õîäÿò ïðîâåðêó
ïàñíîñòè
(2)
Êîíòðîëü íàä ôèíàíñîâûìè
ðàñõîäàìè, óïðàâëåíèåì è êóð- Êîìèòåò ïðîâåðÿåò ðàñõîäû
(Å)
ñîì äåÿòåëüíîñòè ÌÈ-5, ÌÈ-6 è âìåñòå ñ ãëàâîé Íàöèîíàëüíîé
ÑîåäèíåíÖåíòðà ïðàâèòåëüñòâåííîé ñâÿ- àóäèòîðñêîé ãðóïïû, íî íå âûíîå Êîðîçè ñ òî÷êè çðåíèÿ èõ ýôôåêòèâïîëíÿåò ñàíêöèîíèðóþùèõ
ëåâñòâî
íîñòè; ïðîâåðêó çàêîííîñòè íå
ôóíêöèé
ïðîâîäèò
(Ä )
ÞÀÐ
(1)
72
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ðîëü ïàðëàìåíòà
73
Áëîê ¹ 35 îòðàæàåò íûíåøíåå ïîëîæåíèå âåùåé â ñåìè äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàíàõ. Îäíàêî
ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî êîíòðîëü íàä ðàáîòîé ñïåöñëóæá ÿâëÿåòñÿ ñðàâíèòåëüíî íîâûì ÿâëåíèåì äàæå äëÿ òåõ ñòðàí, ãäå äåìîêðàòè÷åñêèé ñòðîé áûë óñòàíîâëåí äàâíî1.  ñåðåäèíå
70-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà áûëè ðàñêðûòû íàðóøåíèÿ â äåÿòåëüíîñòè ñëóæá áåçîïàñíîñòè â ëèáåðàëüíûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâàõ, ÷òî ñûãðàëî ðîëü êàòàëèçàòîðà â ñîçäàíèè ïàðëàìåíòñêèõ êîìèòåòîâ ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ìèðà2.
Ñëåäîì çà ÑØÀ, â Àâñòðàëèè â 1979 ã. è â Êàíàäå â 1984 ã. áûëè èçäàíû çàêîíû î êîíòðîëå
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñëóæá áåçîïàñíîñòè3. Âîëíà ðåôîðì, êîòîðàÿ íà÷àëàñü â àíãëîÿçû÷íûõ ñòðàíàõ (çà èñêëþ÷åíèåì Âåëèêîáðèòàíèè, ãäå èçìåíåíèÿ ïðîèçîøëè â 1989 ã.), ïðîêàòèëàñü ïî Åâðîïå â 1980–1990 ãã., âêëþ÷àÿ ðåôîðìû â Äàíèè (1988 ã.), Àâñòðèè (1991 ã.), Ðóìûíèè (1993 ã.), Ãðåöèè (1994 ã.), Íîðâåãèè (1996 ã.) è Èòàëèè (1997 ã.)4. Ïðîèçîøåäøèå èçìåíåíèÿ íàøëè ïîääåðæêó ó Ñîâåòà Åâðîïû è Çàïàäíîåâðîïåéñêîãî ñîþçà5. Íåñìîòðÿ íà
òî, ÷òî ïðîãðåññ â ýòîé îáëàñòè èäåò çíà÷èòåëüíî ìåäëåííåå çà ïðåäåëàìè Åâðîïû, òåì íå
ìåíåå, ìîæíî îæèäàòü èçìåíåíèé â ïîëîæèòåëüíóþ ñòîðîíó, ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå èçìåíåíèÿ, ïðîèçîøåäøèå â Àðãåíòèíå è ÞÀÐ.
74
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 15
Ïîëíîìî÷èÿ Êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè
è êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ñëóæá áåçîïàñíîñòè
Ìåæäóíàðîäíûì ñòàíäàðòîì ÿâëÿåòñÿ ôóíêöèîíàëüíûé ïîäõîä, êîòîðûé çàêëþ÷àåòñÿ â
ñîçäàíèè åäèíîãî êîìèòåòà ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îñíîâíûõ ñëóæá áåçîïàñíîñòè
è ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá, â îòëè÷èå îò èíñòèòóöèîíàëüíîãî ïîäõîäà, êîòîðûé ïðåäïîëàãàåò ñîçäàíèå íåñêîëüêèõ êîìèòåòîâ äëÿ êîíòðîëÿ äåÿòåëüíîñòè êàæäîé èç ñëóæá. Áëàãîäàðÿ èñïîëüçîâàíèþ ôóíêöèîíàëüíîãî ïîäõîäà, ñóùåñòâóåò âîçìîæíîñòü îñóùåñòâëåíèÿ öåëîñòíîãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè, òàê êàê íà ñàìîì
äåëå âñå îíè ðàáîòàþò â òåñíîé ñâÿçè äðóã ñ äðóãîì.  ñëó÷àå ïðèìåíåíèÿ èíñòèòóöèîíàëüíîãî ïîäõîäà, ñóùåñòâóåò ðèñê îñòàíîâêè äåÿòåëüíîñòè îäíîãî êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè è
êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ îäíîé èç ñëóæá, åñëè íåîáõîäèìî ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè îò
ñëóæáû, ñôåðà äåÿòåëüíîñòè êîòîðîé íàõîäèòñÿ âíå êîìïåòåíöèè äàííîãî êîìèòåòà.
 ðàçíûõ ñòðàíàõ ñóùåñòâóþò îïðåäåëåííûå îòêëîíåíèÿ îò îáùåïðèíÿòîé íîðìû. Òàê, íàïðèìåð, â ÑØÀ ñóùåñòâóåò äâà îòäåëüíûõ êîìèòåòà â îáåèõ ïàëàòàõ Êîíãðåññà, êàæäûé èç
êîòîðûõ èìååò çàêîííîå ïðàâî êîíòðîëèðîâàòü äåÿòåëüíîñòü ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá. Êîìèòåò ïî áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêå Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà (äàëåå Âåëèêîáðèòàíèè) îñóùåñòâëÿåò êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ëèøü íåêîòîðûõ ñëóæá
ðàçâåäêè. Ñôåðà åãî âëèÿíèÿ, ñîãëàñíî çàêîíó, íå ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà Øòàá âîåííîé ðàçâåäêè, Îáúåäèíåííûé êîìèòåò ñïåöñëóæá è Íàöèîíàëüíóþ êðèìèíàëüíóþ ïîëèöèþ. Íà
ïðàêòèêå æå, áëàãîäàðÿ ïîääåðæêå ïðàâèòåëüñòâà, êîìèòåò ïðîâåðÿåò ðàáîòó è âûøåíàçâàííûõ îðãàíèçàöèé.
Òàêèì îáðàçîì, ìîæíî âûäåëèòü äâà ñïîñîáà îïðåäåëåíèÿ ðîëè è ôóíêöèé ïàðëàìåíòñêîãî
êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ â çàêîíîäàòåëüñòâå ñòðàíû. Ïåðâûé èç íèõ çàêëþ÷àåòñÿ â ïðåäîñòàâëåíèè øèðîêîãî êðóãà ïîëíîìî÷èé è ïîñëåäóþùåì âûäåëåíèè òåõ êîíêðåòíûõ ñôåð, êîòîðûå êîíòðîëþ ïîäâåðãàòüñÿ íå äîëæíû (íàïðèìåð, îïûò Âåëèêîáðèòàíèè è Àâñòðàëèè)6. Âòîðîé ïðåäïîëàãàåò ñîçäàíèå ïîëíîãî ñïèñêà ôóíêöèé êîìèòåòà, êàê â
Áëîêå ¹ 35 (èç ïðàâèë êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ðàçâåäñëóæá âåðõíåé ïàëàòû Êîíãðåññà ÑØÀ).
Åùå îäíà ñóùåñòâåííàÿ äåòàëü, íà êîòîðóþ ñëåäóåò îáðàòèòü âíèìàíèå, – ýòî íàëè÷èå ó
êîìèòåòà ïîëíîìî÷èé ðàññìîòðåíèÿ ïðîâîäèìûõ ñïåöñëóæáàìè îïåðàöèé èëè îòñóòñòâèå
òàêîâîãî è îãðàíè÷åíèå åãî ôóíêöèé êîíêðåòíûìè âîïðîñàìè ïðîãðàììû äåÿòåëüíîñòè
ñïåöñëóæá, à òàêæå èõ ôèíàíñèðîâàíèÿ (ñì. Áëîê ¹ 37). Íåìåöêèé ôåäåðàëüíûé ïàðëàìåíò íàäåëèë êîìèññèþ ïî êîíòðîëþ ïîëíîìî÷èÿìè íàáëþäàòü êàê çà âûáîðîì êóðñà äåÿòåëüíîñòè, óñòàíîâëåíèÿ ïðàâèë è ïðèíöèïîâ, òàê è çà îïåðàöèÿìè ñëóæá áåçîïàñíîñòè.
×ëåíû êîìèññèè íå òîëüêî ïîëó÷àþò èíôîðìàöèþ â ïîëíîì îáúåìå, íî è ñëåäÿò çà âûïîëíåíèåì îïåðàöèé. Áîëåå òîãî, íåìåöêàÿ êîìèññèÿ ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ ðåãóëÿðíî
ïîëó÷àåò ïèñüìåííûå èçâåùåíèÿ îá îïåðàöèÿõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá, à òàêæå î ëþáûõ
äåéñòâèÿõ, ñâÿçàííûõ ñ ðàçâåäêîé, î êîòîðûõ ñîîáùàëîñü ñðåäñòâàìè ìàññîâîé èíôîðìàöèè. Êîìèññèÿ òàêæå äîëæíà ïîëó÷àòü èíôîðìàöèþ î òåõ ðåøåíèÿõ, êîòîðûå ìîãóò ïîâëèÿòü íà âíóòðåííèé ïîðÿäîê ðàáîòû âåäîìñòâ7.
Ðîëü ïàðëàìåíòà
75
Áëîê ¹ 36
Ïîëíûé ñïèñîê çàäà÷ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà
ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ
Ãëàâà 13 (èñïðàâëåííàÿ)
(a) Ñïåöèàëüíûé êîìèòåò äîëæåí ïðîâîäèòü ñâîþ ðàáîòó ñ ó÷åòîì ñëåäóþùèõ ôàêòîðîâ:
1) àíàëèòè÷åñêèõ âîçìîæíîñòåé ñëóæá âíåøíåé ðàçâåäêè ÑØÀ è ñðåäñòâ, îáåñïå÷èâàþùèõ ñîîòâåòñòâèå ìåæäó âûâîäàìè àíàëèòè÷åñêèõ ñëóæá è îïðåäåëåíèåì ïîñëåäóþùåãî êóðñà äåÿòåëüíîñòè;
2) ïðèðîäû è îáúåìà êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû äåïàðòàìåíòîâ è îðãàíèçàöèé èñïîëíèòåëüíîé
âëàñòè ïðè âîâëå÷åíèè â äåéñòâèÿ ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá, à òàêæå íåîáõîäèìîñòè
ðàçðàáîòêè ïðàâ è ïðèâèëåãèé äëÿ êàæäîãî èç äåïàðòàìåíòîâ è îðãàíèçàöèé;
3) îðãàíèçàöèè äåéñòâèé ñëóæá ðàçâåäêè âíóòðè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñ òåì, ÷òîáû ìàêñèìàëüíî óâåëè÷èòü ýôôåêòèâíîñòü óïðàâëåíèÿ, íàáëþäåíèÿ è ïîäîò÷åòíîñòè; ñíèçèòü
âîçìîæíîñòü ïîâòîðåíèé è äóáëèðîâàíèÿ; ïîäíÿòü áîåâîé äóõ ðàáîòíèêîâ ñïåöñëóæá;
4) îñóùåñòâëåíèÿ ñåêðåòíûõ äåéñòâèé è ïðîâåäåíèÿ òàéíûõ îïåðàöèé, à òàêæå ïðîöåäóð
èíôîðìèðîâàíèÿ Êîíãðåññà î íèõ;
5) íåîáõîäèìîñòè âíåñåíèÿ èçìåíåíèé â ëþáûå çàêîíû, ïðàâèëà è ïðîöåäóðû Ñåíàòà, à
òàêæå ëþáûå ïðåäïèñàíèÿ, ïîñòàíîâëåíèÿ è ðàñïîðÿæåíèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
äëÿ ñîõðàíåíèÿ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè è ðàçãëàøåíèÿ òîé åå ÷àñòè, äëÿ óòàèâàíèÿ êîòîðîé íåò êàêèõ-ëèáî ñåðüåçíûõ ïðè÷èí è ñîîáðàæåíèé áåçîïàñíîñòè;
6) öåëåñîîáðàçíîñòè ñîçäàíèÿ ïîñòîÿííîãî êîìèòåòà â Ñåíàòå ïî âîïðîñàì äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá;
7) íåîáõîäèìîñòè ñîçäàíèÿ îáúåäèíåííîãî êîìèòåòà ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ, ñîñòîÿùåãî èç ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà îáåèõ ïàëàò;
8) ñàíêöèîíèðîâàíèÿ èñïîëüçîâàíèÿ äåíåæíûõ ñðåäñòâ ñïåöñëóæáàìè.
Èñòî÷íèê: ïðàâèëà ðàáîòû Ñïåöèàëüíîãî êîìèòåòà ïî âîïðîñàì ðàçâåäêè
â âåðõíåé ïàëàòå Êîíãðåññà ÑØÀ
Áëîê ¹ 37
Îñóùåñòâëåíèå ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ íàä ðàáîòîé ñïåöñëóæá
â Ãåðìàíèè
Ñò. 1(1). ×òî êàñàåòñÿ äåÿòåëüíîñòè ôåäåðàëüíîãî óïðàâëåíèÿ ïî çàùèòå êîíñòèòóöèè
(Bundesamt für Verfassungsschutz), Ñëóæ áû âî åí íîé êîíò ððàç âåä êè (Militärischer
Abschirmdienst) è Ôåäåðàëüíîé ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáû (Bundesnachrichtendienst), ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïîäëåæèò íàäçîðó, îñóùåñòâëÿåìîìó ôåäåðàëüíîé êîìèññèåé
ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá.
Ñò. 2. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî áóäåò ñíàáæàòü Ôåäåðàëüíóþ êîìèññèþ ïî êîíòðîëþ íàä
äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá ïîëíîé èíôîðìàöèåé î äåÿòåëüíîñòè îðãàíèçàöèé, ïåðå÷èñëåííûõ
âûøå â Ñò. (1), à òàêæå î ïðîâîäèìûõ èìè îïåðàöèÿõ îñîáîé âàæíîñòè. Ïî òðåáîâàíèþ êîìèññèè Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî îáÿçàíî ïðåäîñòàâèòü ñâåäåíèÿ è î äðóãèõ îïåðàöèÿõ.
Ñò. 2a. Âûïîëíÿÿ îáÿçàòåëüñòâî ïðåäîñòàâëåíèÿ íåîáõîäèìîé èíôîðìàöèè, îáîçíà÷åííîå â Ñò. 2, Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî, åñëè ïîòðåáóåòñÿ, ðàçðåøàåò êîìèññèè èçó÷àòü
äîêóìåíòàöèþ âûøåíàçâàííûõ îðãàíèçàöèé, áåñåäîâàòü ñ èõ ðàáîòíèêàìè, à òàêæå îðãàíèçîâûâàòü ïîñåùåíèå ñïåöñëóæá ÷ëåíàìè êîìèññèè.
Èñòî÷íèê: Àêò, ðåãóëèðóþùèé ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá ÔÐÃ.
Àêò ïàðëàìåíòà î ñîçäàíèè Êîìèññèè ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá (PKGrG8), ðàçäåë 2,
2à, Ãåðìàíèÿ, àïðåëü 1978 ã. (èñïîëüçóåìûé òåêñò âêëþ÷àåò ïîïðàâêè, âíåñåííûå â 1992 è 1999 ãã.)
76
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ñ îäíîé ñòîðîíû, ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ, â ôóíêöèè
êîòîðîãî âõîäèò íàáëþäåíèå çà ðàçâåäûâàòåëüíûìè îïåðàöèÿìè, ïîëüçóåòñÿ áîëüøèì äîâåðèåì è ìîæåò áûòü íàäåëåí áîëüøåé âëàñòüþ (íàïðèìåð, íàñòàèâàòü íà ïðåäîñòàâëåíèè
äîêàçàòåëüñòâ). Íî ñ äðóãîé ñòîðîíû, îí íåèçáåæíî ñòîëêíåòñÿ ñ íåêîòîðûìè îãðàíè÷åíèÿìè, êîòîðûå êàñàþòñÿ òîãî, êàê ïðîâîäèòü ñâîè ðàññëåäîâàíèÿ è î ÷åì ñëåäóåò äîêëàäûâàòü ïàðëàìåíòó è îáùåñòâåííîñòè. Äåéñòâóÿ â óñëîâèÿõ ñòðîæàéøåé ñåêðåòíîñòè, êîìèòåò ìîæåò ñòîëêíóòüñÿ ñ âîçíèêíîâåíèåì áàðüåðîâ ìåæäó ïàðëàìåíòàðèÿìè – ÷ëåíàìè êîìèòåòà è îñòàëüíûìè ÷ëåíàìè ïàðëàìåíòà. Åñëè êîìèòåò áóäåò èçâåñòåí ñâîåé íåçàâèñèìîñòüþ è òùàòåëüíîñòüþ â ïðîâåäåíèè ðàáîòû, âûøåíàçâàííûå ïðè÷èíû íå äîëæíû îòðàçèòüñÿ íà çàêîííîñòè åãî äåéñòâèé. È ïàðëàìåíòó, è îáùåñòâåííîñòè â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè ïðèõîäèòñÿ ïðèíèìàòü íà âåðó, áåç ïðåäîñòàâëåíèÿ êàêèõ-ëèáî äîêàçàòåëüñòâ òîò
ôàêò, ÷òî çà ïðîâåäåíèåì îïåðàöèé îñóùåñòâëÿåòñÿ äîëæíûé êîíòðîëü. Åùå îäíà îïàñíîñòü çàêëþ÷àåòñÿ â ñëèøêîì òåñíîì âçàèìîäåéñòâèè òàêîãî òèïà êîìèòåòà ïî âîïðîñàì
áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ ñ òåìè îðãàíèçàöèÿìè, äåÿòåëüíîñòü êîòîðûõ îí ïðîâåðÿåò. Òàê,
ìîæåò ïîêàçàòüñÿ, ÷òî òðåáîâàíèå î ïðåäâàðèòåëüíîì èçâåùåíèè ïåðåä ïðîâåäåíèåì íåêîòîðûõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ îïåðàöèé äîëæíî óñèëèòü êîíòðîëü íàä ðàáîòîé ñïåöñëóæá,
îíî òàêæå ìîæåò óäåðæèâàòü êîìèòåò îò ïîñëåäóþùåé êðèòèêè ïðîâåäåííûõ è, âîçìîæíî,
íåóäà÷íûõ îïåðàòèâíûõ äåéñòâèé.
Àëüòåðíàòèâíûé ïîäõîä çàêëþ÷àòñÿ â îãðàíè÷åíèè ïîëíîìî÷èé ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà
ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ äî ôóíêöèè êîíòðîëÿ âûáîðà êóðñà äåÿòåëüíîñòè è
ïðîáëåì ôèíàíñèðîâàíèÿ. Ýòè âîïðîñû ìîãóò âûíîñèòüñÿ íà ñóä îáùåñòâåííîñòè ñ ãîðàçäî ìåíüøèì êîëè÷åñòâîì îãðàíè÷åíèé, íàëàãàåìûõ â èíòåðåñàõ ãîñóäàðñòâà (õîòÿ îáíàðîäîâàíèå òî÷íûõ ñâåäåíèé î áþäæåòå ìîæåò îêàçàòüñÿ ïàãóáíûì äëÿ áåçîïàñíîñòè ñòðàíû).
Ñàìîé áîëüøîé ïðîáëåìîé ýòîãî ïîäõîäà ÿâëÿåòñÿ îòñòðàíåíèå îò îäíîé èç ãëàâíûõ çàäà÷
ïàðëàìåíòñêèõ ðàññëåäîâàíèé, êîòîðàÿ çàêëþ÷àåòñÿ â îáåñïå÷åíèè ýôôåêòèâíîñòè ïðîâåäåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè â îïðåäåëåííîé îáëàñòè (â äàííîì ñëó÷àå â ñôåðå äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá). Áåç äîñòóïà ê îïåðàòèâíîé èíôîðìàöèè (õîòÿ áû ÷àñòè÷íîãî) êîìèòåò íå ìîæåò ãàðàíòèðîâàòü ýôôåêòèâíîñòü âûïîëíåíèÿ ñëóæáàìè áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè ïðèíÿòîé ñòðàòåãèè. Òî æå ñàìîå êàñàåòñÿ ïðîâåðêè çàêîííîñòè èëè ñîáëþäåíèÿ ñëóæáàìè îñíîâíûõ ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà – çàäà÷, ðåøåíèåì êîòîðûõ â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ çàíèìàþòñÿ êîìèòåòû ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ. Âûïîëíåíèå ýòèõ çàäà÷ áåç îïîðû
íà ÷åòêèå ñâåäåíèÿ î ïðîâîäèìîé ñïåöñëóæáîé ïîëèòèêå áóäåò âûçûâàòü íåäîâåðèå.
Òàêèì îáðàçîì, àòìîñôåðà ñåêðåòíîñòè è ñîçäàâàåìûå åþ ïðåãðàäû äåëàþò âîïðîñ îðãàíèçàöèè ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ äîâîëüíî ïðîáëåìàòè÷íûì. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ïîãðóæåíèå â ýòó àòìîñôåðó îáåñïå÷èâàåò ýôôåêòèâíîñòü îñóùåñòâëÿåìîãî êîíòðîëÿ, íî îäíîâðåìåííî èñêëþ÷àåò îáíàðîäîâàíèå åãî ðåçóëüòàòîâ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, èçáåãàÿ ñîïðèêîñíîâåíèÿ ñ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèåé, êîìèòåò áóäåò îñóùåñòâëÿòü ñâîþ äåÿòåëüíîñòü, íî íèêîãäà íå êîñíåòñÿ äåéñòâèé è îïåðàöèé, ïðîâîäèìûõ êîíòðîëèðóåìûìè îðãàíèçàöèÿìè.
Íà ïðàêòèêå äëÿ ðàçðåøåíèÿ ýòîãî ñïîðà ìîãóò èñïîëüçîâàòüñÿ íåñêîëüêî ñòðàòåãèé. Îäíà
èç íèõ ïðåäïîëàãàåò ñîçäàíèå îðãàíèçàöèè, êîòîðàÿ îò èìåíè ïàðëàìåíòà ìîãëà áû çíàêîìèòüñÿ ñ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèåé, à çàòåì äîêëàäûâàòü î ðåçóëüòàòàõ êîìèòåòó ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ýòó ôóíêöèþ âûïîëíÿåò ãåíåðàëüíûé
èíñïåêòîð (õîòÿ êðîìå ýòîé, îí âûïîëíÿþò äðóãóþ ôóíêöèþ – ôóíêöèþ óêðåïëåíèÿ êîíòðîëÿ, îñóùåñòâëÿåìîãî èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ (ñì. Ãëàâó 22).
Âòîðàÿ ñòðàòåãèÿ ïðåäïîëàãàåò ïðåäîñòàâëåíèå ïðàâèòåëüñòâîì èëè ïàðëàìåíòîì ñïåöèàëüíûõ ïîëíîìî÷èé ïî èçó÷åíèþ îïåðàòèâíûõ ìàòåðèàëîâ êîìèòåòó êàê îðãàíèçàöèè ñ
îïðåäåëåííûì îïûòîì ðàáîòû â äàííîé ñôåðå. Íèæå ïðîèëëþñòðèðîâàíî îòðàæåíèå ýòîãî
ìåòîäà â çàêîíîäàòåëüñòâå Àâñòðàëèè.
Ðîëü ïàðëàìåíòà
77
Áëîê ¹ 38
Ïðåäîñòàâëåíèå Êîìèòåòó ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ ñïåöèàëüíûõ
ïîëíîìî÷èé ïî âîïðîñàì îïåðàòèâíûõ äåéñòâèé
Ñò. 29. Ôóíêöèè êîìèòåòà
(1) Êîìèòåò âûïîëíÿåò ñëåäóþùèå ôóíêöèè: (…)
Á) ðàññìàòðèâàåò ëþáûå âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ äåÿòåëüíîñòüþ Ñëóæáû ðàçâåäêè Àâñòðàëèè, Ñëóæáû áåçîïàñíîñòè Àâñòðàëèè, à òàêæå Ñëóæáû ðàäèîïåðåõâàòà, ïåðåäàâàåìûå â êîìèòåò äëÿ ðàññìîòðåíèÿ:
à) ìèíèñòðîì, îòâåòñòâåííûì çà ðåøåíèå äàííîãî âîïðîñà,
á) îäíîé èç ïàëàò ïàðëàìåíòà.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñïåöñëóæáàõ, ðàçäåë 29, Àâñòðàëèÿ, 2001 ã.
Ñïåöèàëüíûå ðàññëåäîâàíèÿ ïðîâîäÿòñÿ, êîãäà ïðåäïîëàãàåìûå äåéñòâèÿ ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè âûçûâàþò ïðîòèâîðå÷èâûå ìíåíèÿ.  ýòîì ñëó÷àå êîìèòåòó ïðåäîñòàâëÿåòñÿ òàêæå äîñòóï êî âñåé íåîáõîäèìîé èíôîðìàöèè, òàê êàê ýòèì îáåñïå÷èâàåòñÿ ñîòðóäíè÷åñòâî è âçàèìîäåéñòâèå ñ ïàðëàìåíòñêèì êîìèòåòîì â èíòåðåñàõ ãîñóäàðñòâà è âûøåíàçâàííûõ ñëóæá. Êðîìå òîãî, íàõîäÿñü íà ñòàäèè ïåðåãîâîðîâ, êîìèòåò ìîæåò óêðåïèòü
ñâîè ïîçèöèè, ñîãëàñèâøèñü ñ ïðîâåäåíèåì ñïåöèàëüíîãî ðàññëåäîâàíèÿ òîëüêî â ñëó÷àå
ïðåäîñòàâëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî äîñòóïà ê èíôîðìàöèè.
Ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî âîïðîñàì êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ðàçâåäûâàòåëüíûõ
ñëóæá Íîðâåãèè ÿâëÿåòñÿ åùå îäíèì ïðèìåðîì îáëàäàíèÿ áîëåå óçêèì êðóãîì ïîëíîìî÷èé. Ýòîò êîìèòåò, ÷ëåíû êîòîðîãî íå âûáèðàþòñÿ èç ñîñòàâà ïàðëàìåíòàðèåâ, à òîëüêî íàçíà÷àþòñÿ ïàðëàìåíòîì, âûïîëíÿåò ôóíêöèþ íàáëþäåíèÿ çà ñîáëþäåíèåì ñïåöñëóæáàìè
çàêîííîñòè, à òàêæå ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà (ñì. Áëîê ¹ 39). Ïðè òàêèõ ñòðîãî îïðåäåëåííûõ ïîëíîìî÷èÿõ êîìèòåò âñå æå èìååò ïåðñïåêòèâíûå âîçìîæíîñòè ïðîâåäåíèÿ ðàññëåäîâàíèé, îòíîñÿùèõñÿ ê äåÿòåëüíîñòè ñèñòåìû ñïåöñëóæá Íîðâåãèè. Êîíòðîëü, îñóùåñòâëÿåìûé íîðâåæñêèì êîìèòåòîì, ìîæíî íàçâàòü êîíòðîëåì ïî ôàêòó ïðîâåäåíèÿ êàêîé-ëèáî îïåðàöèè, êîòîðàÿ îöåíèâàåòñÿ òîëüêî ñ òî÷êè çðåíèÿ åå çàêîííîñòè.
Áëîê ¹ 39
Ïàðëàìåíòñêèé íàäçîð, ãëàâíîé çàäà÷åé êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ ïðîâåðêà
ñîáëþäåíèÿ çàêîííîñòè, à òàêæå ïðàâ ÷åëîâåêà (íà ïðèìåðå Íîðâåãèè)
Ñò. 2. Öåëü íàáëþäåíèÿ:
1) îáíàðóæèòü è ïðåäîòâðàòèòü ïðîÿâëåíèå íåñïðàâåäëèâîñòè ïî îòíîøåíèþ ê ëþáîìó
÷åëîâåêó; ãàðàíòèðîâàòü, ÷òî ìåòîäû è ñðåäñòâà, èñïîëüçóåìûå ïðè âìåøàòåëüñòâå,
íå ïðåâûøàþò äîçâîëåííûõ ãðàíèö â äàííûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ;
2) óäîñòîâåðèòüñÿ, ÷òî ïðîâîäèìûå îïåðàöèè íå ïðèâîäÿò ê íåîïðàâäàííûì íàðóøåíèÿì
ïðàâ ãðàæäàíñêèõ ëèö;
3) îáåñïå÷èòü ñîîòâåòñòâèå ïðîâîäèìûõ îïåðàöèé çàêîíîäàòåëüñòâó, àäìèíèñòðàòèâíûì è âîåííûì èíñòðóêöèÿì, à òàêæå äðóãèì íîðìàòèâíûì àêòàì (…)
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ìîíèòîðèíãå äåéñòâèé ñëóæá ðàçâåäêè, áåçîïàñíîñòè è íàáëþäåíèÿ. Àêò ¹ 7,
Íîðâåãèÿ, 3 ôåâðàëÿ 1995 ã.
78
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ðåêîìåíäàöèè
ü Ãîðèçîíòàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ ñèñòåìû ïîëíîìî÷èé: êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ âñåõ
ñïåöñëóæá, âêëþ÷àÿ òàêæå âñïîìîãàòåëüíûå ïîäðàçäåëåíèÿ è äîïîëíèòåëüíûõ ñîòðóäíèêîâ, äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ îäíèì èëè íåñêîëüêèìè ïàðëàìåíòñêèìè êîìèòåòàìè ïî
âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ.
ü Âåðòèêàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ ñèñòåìû ïîëíîìî÷èé: ôóíêöèè ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî
âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ ìîãóò âêëþ÷àòü âñå èëè íåêîòîðûå èç ñëåäóþùèõ:
a) çàêîííîñòü, á) ýôôåêòèâíîñòü, â) ïðîäóêòèâíîñòü, ã) áþäæåòíóþ è ôèíàíñîâóþ îò÷åòíîñòü, ä) ñîîòâåòñòâèå êîíâåíöèÿì ïî ïðàâàì è ñâîáîäàì ÷åëîâåêà, å) êóðñ äåÿòåëüíîñòè è àäìèíèñòðèðîâàíèå ñïåöñëóæá.
ü Êîíòðîëü íàä âñåìè øåñòüþ àñïåêòàìè äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ ëèáî ïàðëàìåíòñêèì
êîìèòåòîì ïî êîíòðîëþ, ëèáî íåçàâèñèìûìè îðãàíèçàöèÿìè (íàïðèìåð, íàöèîíàëüíîé
ñ÷åòíîé ïàëàòîé, ãåíåðàëüíûì èíñïåêòîðîì, îìáóäñìåíàìè èëè ñóäàìè). Ñëåäóåò èçáåãàòü äóáëèðîâàíèÿ âûïîëíÿåìûõ èìè ôóíêöèé.
ü ×åì áîëåå ðàçâåòâëåííîé è ðàçíîîáðàçíîé ÿâëÿåòñÿ ñèñòåìà ðàçâåäûâàòåëüíûõ
ñëóæá ãîñóäàðñòâà, òåì îñòðåå ïðîñëåæèâàåòñÿ íåîáõîäèìîñòü ñîçäàíèÿ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ ïàðëàìåíòñêèõ êîìèòåòîâ è ïîäêîìèññèé.
ü Ïîëíîìî÷èÿ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ äîëæíû ôîðìóëèðîâàòüñÿ ÷åòêî è êîíêðåòíî.
ü Ðåêîìåíäàöèè è äîêëàäû, ïîäãîòîâëåííûå ïàðëàìåíòñêèì êîìèòåòîì, äîëæíû áûòü:
à) îáíàðîäîâàíû; á) îáñóæäåíû íà çàñåäàíèè ïàðëàìåíòà; â) ïðîêîíòðîëèðîâàíû íà
ïðåäìåò èõ âûïîëíåíèÿ ïðàâèòåëüñòâîì è ñïåöñëóæáàìè.
ü Ïîëíîìî÷èÿ è ðåñóðñû, ïðåäîñòàâëåííûå ïàðëàìåíòñêîìó êîìèòåòó ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ, äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü âûïîëíÿåìûì èì çàäà÷àì.
Ðîëü ïàðëàìåíòà
79
Ãëàâà 16
Ñòðóêòóðà ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî
âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ
Äëÿ òîãî ÷òîáû äåÿòåëüíîñòü ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ñ÷èòàëàñü ëåãèòèìíîé è çàñëóæèâàþùåé äîâåðèÿ, ÷ðåçâû÷àéíî âàæíûì ÿâëÿåòñÿ ïîëó÷åíèå èì øèðîêîãî êðóãà ïîëíîìî÷èé, à
òàêæå íàçíà÷åíèå ïàðëàìåíòîì ÷ëåíîâ êîìèòåòà èç ÷èñëà ïðåäñòàâèòåëåé ðàçíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé. È õîòÿ íàëè÷èå ïîäõîäÿùåãî îïûòà ðàáîòû (íàïðèìåð, ïðåäûäóùàÿ ðàáîòà
â ìèíèñòåðñòâå) ÿâëÿåòñÿ æåëàòåëüíûì, íåìàëîâàæíóþ ðîëü èãðàåò òàêæå âûáîð ÷ëåíîâ
êîìèòåòà èç ãðàæäàíñêèõ ñëóæàùèõ, ÷òî ïîçâîëèò ñîõðàíèòü ÷åòêîå ðàçãðàíè÷åíèå ìåæäó
÷ëåíàìè êîìèòåòà è ðàáîòíèêàìè íàáëþäàåìûõ èìè ñëóæá, è, ñîîòâåòñòâåííî, ïîâûñèòü
ýôôåêòèâíîñòü êîíòðîëÿ è äîâåðèå ê íåìó ñî ñòîðîíû îáùåñòâåííîñòè. Îïðåäåëåííûå
òðóäíîñòè âîçíèêàþò ïðè ñòîëêíîâåíèè ñ òàê íàçûâàåìûì «ïåðåõîäíûì ñîñòîÿíèåì» – íàëè÷èåì ñðåäè ÷ëåíîâ êîìèòåòà áûâøèõ ðàáîòíèêîâ ñïåöñëóæá. Îñîáîå âíèìàíèå ðåøåíèþ
ýòîé ïðîáëåìû ñëåäóåò óäåëèòü òåì ñòðàíàì, ãäå ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè áûëè
âîâëå÷åíû â ïîääåðæêó ñóùåñòâîâàâøèõ ðåïðåññèâíûõ ðåæèìîâ. Ñëåäóåò èçáåãàòü ó÷àñòèÿ áûâøèõ ñîòðóäíèêîâ ñïåöñëóæá â ðàáîòå êîìèòåòà è, âîçìîæíî, çàïðåùàòü çàêîíîäàòåëüíî, òàê êàê òàêîå ó÷àñòèå èçíà÷àëüíî áóäåò ïîäðûâàòü óâåðåííîñòü â çàêîííîñòè è ïðîçðà÷íîñòè ïðîöåññà êîíòðîëÿ.
 ðàâíîé ñòåïåíè íåîáõîäèìûì óñëîâèåì óñïåøíîé äåÿòåëüíîñòè êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ ÿâëÿåòñÿ óñòàíîâëåíèå îñíîâàííûõ íà äîâåðèè îòíîøåíèé ñ îðãàíèçàöèÿìè, íàä êîòîðûìè îñóùåñòâëÿåòñÿ êîíòðîëü. Èç ÷åãî ñëåäóåò, ÷òî áîëåå ïðèåìëåìûì áóäåò ñîçäàíèå îòíîñèòåëüíî íåáîëüøîãî êîìèòåòà, íî îáÿçàòåëüíî ñ ó÷åòîì íåîáõîäèìîñòè
ó÷àñòèÿ ïðåäñòàâèòåëåé âñåõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé.
Òàê êàê êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è ñëóæá áåçîïàñíîñòè òðåáóåò íàëè÷èÿ
îïðåäåëåííûõ çíàíèé è îïûòà, à òàêæå âðåìåíè, òî â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ áûëî ðåøåíî ñîçäàòü âíåïàðëàìåíòñêèå êîìèòåòû, ÷ëåíû êîòîðûõ íå ÿâëÿþòñÿ ïàðëàìåíòàðèÿìè, íî íàçíà÷àþòñÿ ïàðëàìåíòîì è îò÷èòûâàþòñÿ ïåðåä íèì î ðåçóëüòàòàõ ñâîåé äåÿòåëüíîñòè (íàïðèìåð, â Íîðâåãèè è Êàíàäå [ïðåäëîæåíèÿ ïî ðåôîðìèðîâàíèþ]9).
Ñïîñîáû íàçíà÷åíèÿ ÷ëåíîâ êîìèòåòà ìîãóò âàðüèðîâàòüñÿ â çàâèñèìîñòè îò ñòðàíû. Òàê,
íàçíà÷åíèå ìîæåò ïðîèçâîäèòüñÿ ãëàâîé ïðàâèòåëüñòâà (â Âåëèêîáðèòàíèè òîëüêî ïîñëå
ïðåäâàðèòåëüíîãî îáñóæäåíèÿ ñ ëèäåðîì îïïîçèöèè)10. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ (íàïðèìåð, â
Àâñòðàëèè)11 èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü âûäâèãàåò âîçìîæíûå êàíäèäàòóðû, à ïàðëàìåíò èõ
âïîñëåäñòâèè óòâåðæäàåò. Â Ãåðìàíèè12 è Íîðâåãèè13 ïîëíàÿ îòâåòñòâåííîñòü çà ðåøåíèå
äàííîãî âîïðîñà ëåæèò íà çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè. Ïðîáëåìà âûáîðà ÷ëåíîâ êîìèòåòà íàïðÿìóþ ñâÿçàíà ñ ïðîöåññîì ïðîâåðêè èõ áëàãîíàäåæíîñòè (ñì. Ãëàâó 17).  ñëó÷àå íàëè÷èÿ ÷åòêî îïðåäåëåííûõ çàêîíîì ïîëíîìî÷èé ïî íàçíà÷åíèþ ÷ëåíîâ êîìèòåòà ëèáî ìîíîïîëèè â ðåøåíèè äàííîãî âîïðîñà, èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü áóäåò ÷óâñòâîâàòü ñåáÿ äîâîëüíî ñïîêîéíî ïðè îñóùåñòâëåíèè ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü.
Ïðèíöèïèàëüíî âàæíóþ ðîëü â ðàáîòå êîìèòåòà èãðàåò ïðåäñåäàòåëü, êîòîðûé íå òîëüêî
îïðåäåëÿåò îñíîâíûå íàïðàâëåíèÿ åãî äåÿòåëüíîñòè, íî è íàëàæèâàåò êîíòàêòû ñ êîíòðîëèðóåìûìè ñëóæáàìè çà ðàìêàìè îôèöèàëüíûõ ðàáî÷èõ âñòðå÷. Íàçíà÷åíèå ïðåäñåäàòåëÿ ìîæåò òàêæå îñóùåñòâëÿòüñÿ ïî-ðàçíîìó, â çàâèñèìîñòè îò ñóùåñòâóþùèõ ïàðëàìåíòñêèõ òðàäèöèé. Òåì íå ìåíåå, ñ öåëüþ óòâåðæäåíèÿ çàêîííîñòè äåéñòâèé êîìèòåòà, íà-
80
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
çíà÷åíèå ïðåäñåäàòåëåì ãëàâû îïïîçèöèè èëè, ïî êðàéíåé ìåðå, ðåãóëÿðíîå ÷åðåäîâàíèå
ïîëíîìî÷èé ïðåäñåäàòåëÿ ìåæäó ïðåäñòàâèòåëÿìè îïïîçèöèè è ÷ëåíàìè ïàðòèè âëàñòè
ÿâëÿåòñÿ ïðåäïî÷òèòåëüíûì.
Áëîê ¹ 40
Íàçíà÷åíèå ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà
(íà ïðèìåðå íåñêîëüêèõ ãîñóäàðñòâ)
Ãåðìàíèÿ
Ñò. 4
1.  íà÷àëå êàæäîãî èçáèðàòåëüíîãî ñðîêà íåìåöêèé Áóíäåñòàã âûáèðàåò ÷ëåíîâ êîìèññèè ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ èç ñîñòàâà ïàðëàìåíòà.(…)
3. Êàíäèäàòóðû, ïîëó÷èâøèå íàèáîëüøåå êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ ÷ëåíîâ Áóíäåñòàãà, ñòàíîâÿòñÿ ÷ëåíàìè êîìèòåòà.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î êîíòðîëüíîé êîìèññèè Áóíäåñòàãà ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè, 1978
(ñ ó÷åòîì ïîïðàâîê)
Âåëèêîáðèòàíèÿ
10 (2)  ñîñòàâ êîìèòåòà âõîäÿò 6 ÷åëîâåê, a) êîòîðûå èçáèðàþòñÿ èç ÷èñëà ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà îáåèõ ïàëàò, á) íå ÿâëÿþòñÿ ìèíèñòðàìè. (3) ×ëåíû êîìèòåòà íàçíà÷àþòñÿ ïðåìüåð-ìèíèñòðîì ïîñëå ïðåäâàðèòåëüíîãî îáñóæäåíèÿ êàíäèäàòóð ñ ëèäåðîì îïïîçèöèè
(…).
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñïåöñëóæáàõ, 1994 ã.
Íèäåðëàíäû
Ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è ñëóæá áåçîïàñíîñòè
ïðèøåë ê âûâîäó î òîì, ÷òî çàêîííîñòü åãî äåÿòåëüíîñòè íîñèò îãðàíè÷åííûé õàðàêòåð è
ñóùåñòâóåò ðåàëüíàÿ íåîáõîäèìîñòü âîâëå÷åíèÿ â åãî äåÿòåëüíîñòü ïðåäñåäàòåëåé âñåõ
ïàðëàìåíòñêèõ ôðàêöèé.
Èç äîêëàäà î äåÿòåëüíîñòè Êîìèòåòà ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è ñëóæá
áåçîïàñíîñòè â ïåðèîä ñ àâãóñòà ïî äåêàáðü 2003 ã.; 2-àÿ ïàëàòà ïàðëàìåíòà, ñåññèÿ 2003–2004 ãã.,
29 622, ¹1, 3 èþíÿ 2004 ã.
Àðãåíòèíà
Äâóõïàëàòíûé çàêîíîäàòåëüíûé êîìèòåò ñîñòîèò èç 14 ÷åëîâåê, 7 èç êîòîðûõ íàçíà÷àþòñÿ
ïàëàòîé äåïóòàòîâ, à äðóãèå ñåìü – ñåíàòîì. Ïðåçèäåíò, âèöå-ïðåçèäåíò è ñåêðåòàðü îáúåäèíåííîãî êîìèòåòà èçáèðàþòñÿ ïóòåì ãîëîñîâàíèÿ ñðîêîì íà 2 ãîäà. Íà ýòè äîëæíîñòè ïîî÷åðåäíî èçáèðàþòñÿ ïðåäñòàâèòåëè îáåèõ ïàëàò. (…) Ñïåöèàëüíî îáîçíà÷åííûõ ïðîöåäóð, çàïðåùàþùèõ ðàáîòó â êîìèòåòå èëè îòñòðàíÿþùèõ îò ðàáîòû äåéñòâóþùèõ ÷ëåíîâ,
íå ñóùåñòâóåò, çà èñêëþ÷åíèåì òåõ ñëó÷àåâ, êîãäà ÷ëåíû ôðàêöèè è îñîáåííî åå ãëàâà íå
ñëåäóþò ñâîè ïîëèòè÷åñêèì óáåæäåíèÿì. Ëþáîé ñîòðóäíèê îðãàíîâ çàêîíîäàòåëüíîé
âëàñòè ìîæåò ñòàòü ÷ëåíîì îáúåäèíåííîãî êîìèòåòà.
Èñòî÷íèê: Estevez, E. “Argentina’s new century challenge: Overseeing the intelligence system” in: Born,
H., Johnson, L, Leigh, I. (eds.) Who’s Watching the Spies? Establishing Intelligence Service Accountability
(Dulles, VA: Potomac Books, Inc., 2005)
Âåíãðèÿ
(…) Ïðåäñåäàòåëåì êîìèòåòà ìîæåò áûòü òîëüêî ïðåäñòàâèòåëü îïïîçèöèè.
Èñòî÷íèê: Àêò ¹ CXXV î ñëóæáàõ ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè, ðàçäåë 14.1, Âåíãðèÿ, 1995 ã.
Ðîëü ïàðëàìåíòà
81
Ïðåäñåäàòåëÿ äîëæåí âûáèðàòü ïàðëàìåíò èëè æå ÷ëåíû êîìèòåòà. Ïðàêòèêè íàçíà÷åíèÿ
åãî ãëàâîé ïðàâèòåëüñòâà ñëåäóåò èçáåãàòü, òàê êàê ñàìîñòîÿòåëüíîñòü âûáîðà, åãî íåçàâèñèìîñòü îò ïðàâèòåëüñòâà ïîâûñèò ñòåïåíü äîâåðèÿ ê ïðåäñåäàòåëþ êîìèòåòà. Åäèíñòâåííîé íåïðåîäîëèìîé ïðåãðàäîé ìîæåò ñòàòü òðàäèöèÿ íàçíà÷åíèÿ íà ïîñò ïðåäñåäàòåëÿ êîìèòåòà ñòàâëåííèêà ïðàâèòåëüñòâà, êîòîðàÿ ñóùåñòâóåò âî âñåõ ïàðëàìåíòñêèõ êîìèòåòàõ
áåç èñêëþ÷åíèÿ. Íî äàæå â ýòîì ñëó÷àå ïðåäïî÷òèòåëüíûì ÿâëÿåòñÿ èçáðàíèå ïðåäñåäàòåëÿ êîìèòåòà ïî æåëàíèþ ïàðëàìåíòà èëè ÷ëåíîâ êîìèòåòà14.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Ïàðëàìåíòñêèå êîìèòåòû ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ äîëæíû áûòü «ïðåðîãàòèâîé» è,
ìîæíî ñêàçàòü, «ñîáñòâåííîñòüþ» ïàðëàìåíòà.
ü Ïàðëàìåíò áåðåò íà ñåáÿ îòâåòñòâåííîñòü çà íàçíà÷åíèå è, åñëè íåîáõîäèìî, îòñòðàíåíèå ÷ëåíîâ êîìèòåòà, âûïîëíÿþùåãî êîíòðîëèðóþùèå ôóíêöèè îò åãî èìåíè.
ü Ñðåäè ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà äîëæíû áûòü ïðåäñòàâëåíû âñå ïàðòèè, ïðåäïî÷òèòåëüíî ñ ó÷åòîì èõ ÷èñëåííîñòè â ïàðëàìåíòå15.
ü Ìèíèñòðû äîëæíû áûòü ëèøåíû ïðàâà ñòàíîâèòüñÿ ÷ëåíàìè êîìèòåòà (à ÷ëåíû êîìèòåòà, â ñâîþ î÷åðåäü, îáÿçàíû îòêàçàòüñÿ îò ðàáîòû â êîìèòåòå ïðè íàçíà÷åíèè íà ïîñò
ìèíèñòðà), ÷òîáû èçáåæàòü îãðàíè÷åíèÿ íåçàâèñèìîñòè êîìèòåòà16. Òî æå ñàìîå îòíîñèòñÿ è ê áûâøèì ñîòðóäíèêàì êîíòðîëèðóåìûõ îðãàíèçàöèé.
ü Ïî æåëàíèþ ïàðëàìåíòà, ðåæå – ãëàâû ïðàâèòåëüñòâà, ÷ëåíû êîìèòåòà äîëæíû èìåòü
ãàðàíòèè ïðîòèâ íåîáîñíîâàííîãî ñìåùåíèÿ ñ äîëæíîñòè17.
ü Íàçíà÷åíèå ïðåäñåäàòåëÿ êîìèòåòà äîëæåí îñóùåñòâëÿòü ïàðëàìåíò èëè æå ñàì êîìèòåò, à íå ïðàâèòåëüñòâî.
82
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 17
Îñóùåñòâëåíèå ïðîâåðêè ÷ëåíîâ
êîìèòåòà íà áëàãîíàäåæíîñòü
Ïðîâåðêà íà áëàãîíàäåæíîñòü – ýòî ïðîöåññ, â õîäå êîòîðîãî èçó÷àþòñÿ áèîãðàôèÿ è îêðóæåíèå ÷åëîâåêà, åãî ïîëèòè÷åñêèå óáåæäåíèÿ ñ öåëüþ îöåíêè åãî ïðèãîäíîñòè äëÿ äåÿòåëüíîñòè, ñâÿçàííîé ñ âîïðîñàìè ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè. Íåîáõîäèìîñòü ïðîõîæäåíèÿ ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü ÷ëåíàìè ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ îïðåäåëÿåòñÿ íåñêîëüêèìè ôàêòîðàìè.
 ñëó÷àå, êîãäà íàçíà÷åíèå ÷ëåíîâ êîìèòåòà ÿâëÿåòñÿ çàäà÷åé ïðàâèòåëüñòâà, âåðîÿòíûì
áóäåò ïðîâåäåíèå ïðåäâàðèòåëüíîé íåôîðìàëüíîé ïðîâåðêè ïåðåä âûäâèæåíèåì èëè íàçíà÷åíèåì êàíäèäàòóðû. Êàíäèäàòóðû òåõ ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà, êîòîðûõ ïîñ÷èòàþò íåáëàãîíàäåæíûìè, âðÿä ëè áóäóò âûäâèãàòüñÿ è ðàññìàòðèâàòüñÿ âïîñëåäñòâèè. Íåîáõîäèìîñòü
ïðîâåäåíèÿ ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü çàâèñèò òàêæå îò ïîëíîìî÷èé êîìèòåòà è ôóíêöèé,
êîòîðûå îí âûïîëíÿåò. Òàê, ÷ëåíû êîìèòåòà, çàäà÷è êîòîðîãî ñâåäåíû ê îáñóæäåíèþ êóðñà
äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá è íå ðàñïðîñòðàíÿþòñÿ íà ïîëó÷åíèå ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè î ïðîâîäèìûõ îïåðàöèÿõ, âðÿä ëè íóæäàþòñÿ â ñåðüåçíîé ïðîâåðêå íà áëàãîíàäåæíîñòü.
Êîíñòèòóöèîííûå ðàçëè÷èÿ òàêæå èìåþò îïðåäåëåííîå çíà÷åíèå.  ñòðàíàõ, ãäå ñîãëàñíî
êîíñòèòóöèè íå ïðîâîäèòñÿ ïðîâåðêà íà áëàãîíàäåæíîñòü ìèíèñòðîâ, îòâåòñòâåííûõ çà áåçîïàñíîñòü è ðàçâåäûâàòåëüíóþ äåÿòåëüíîñòü, áóäåò íåóìåñòíûì ïðîâåäåíèå ïðîâåðîê
÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà, ïðèíèìàþùèõ ó÷àñòèå â êîíòðîëå íàä ðàáîòîé ñïåöñëóæá è ñëóæá áåçîïàñíîñòè.
Ñ äðóãîé ñòîðîíû, åñëè ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ îáëàäàåò äîâîëüíî øèðîêèì êðóãîì ïîëíîìî÷èé (÷òî ÿâëÿåòñÿ ïðåäïî÷òèòåëüíûì), äîñòàòî÷íûé äîñòóï êî âñåé íåîáõîäèìîé èíôîðìàöèè èãðàåò íå ïîñëåäíþþ ðîëü. Åñëè ÷ëåíàì êîìèòåòà íå äîâåðÿþò òàêèå ñâåäåíèÿ, ÷òî âûðàæàåòñÿ, íàïðèìåð, â ïðîâåäåíèè ñàìûõ ñòðîãèõ ïðîâåðîê íà áëàãîíàäåæíîñòü, òî ïðîöåññ íàäçîðà çà äåÿòåëüíîñòüþ ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè áóäåò â ëó÷øåì ñëó÷àå íåïîëíûì. Ïîýòîìó, ïàðëàìåíòû îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâ (íàïðèìåð, Íîðâåãèÿ) ââåëè çàêîí, ñîãëàñíî êîòîðîìó ÷ëåíû êîìèòåòà ïî âîïðîñàì
áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ (ñðàçó æå) ïîëó÷àþò äîñòóï ê ñâåäåíèÿì, êîòîðûå íåîáõîäèìû
äëÿ íàäëåæàùåãî âûïîëíåíèÿ ïîñòàâëåííûõ ïåðåä êîìèòåòîì çàäà÷.
Áëîê ¹ 41
Ïðîâåðêà íà áëàãîíàäåæíîñòü ÷ëåíîâ Íîðâåæñêîãî ïàðëàìåíòñêîãî
êîìèòåòà ïî âîïðîñàì êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá
Èçáðàííûå äëÿ ðàáîòû [â ïàðëàìåíòñêîì êîìèòåòå ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ] ïîëó÷àþò
äîïóñê ê ðàáîòå ñ èíôîðìàöèåé, ïîïàäàþùåé ïîä ñàìóþ âûñîêóþ êàòåãîðèþ çàùèòû, â ñîîòâåòñòâèè ñ ñîãëàøåíèÿìè, â êîòîðûõ Íîðâåãèÿ ÿâëÿåòñÿ ïîäïèñàâøåéñÿ ñòîðîíîé. Ïîñëå âûáîðîâ ÷ëåíîâ êîìèòåòà â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðîâåðêîé íà áëàãîíàäåæíîñòü äàåòñÿ äîïóñê ê äàííîé èíôîðìàöèè.
Èñòî÷íèê: Èíñòðóêöèè äëÿ ïðîâåäåíèÿ ìîíèòîðèíãà äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá,
ñëóæá áåçîïàñíîñòè è íàäçîðà, ðàçäåë 1, § 2, Íîðâåãèÿ, 1995 ã.
Ðîëü ïàðëàìåíòà
83
Ïðîâåðêà íà áëàãîíàäåæíîñòü ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ñòàâèò ñëåäóþùèé âîïðîñ:
«Â ÷üè ôóíêöèè âõîäèò åå ïðîâåäåíèå?»  ïðîâåðêå êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ òåìè îðãàíèçàöèÿìè, êîòîðûå îíè áóäóò êîíòðîëèðîâàòü, äîâîëüíî ÿñíî ïðîñìàòðèâàåòñÿ ïîÿâëåíèå
âîçìîæíîñòè çëîóïîòðåáëåíèÿ ñëóæåáíûì ïîëîæåíèåì. ×òîáû ïîäîçðåíèé â òîì, ÷òî ñóùåñòâóþùèå êðèòåðèè íàïðàâëåíû íà îòñåèâàíèå âðàæäåáíî íàñòðîåííûõ ïî îòíîøåíèþ ê
ñëóæáàì áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè êàíäèäàòîâ, íåîáõîäèìî ñîçäàòü è îáíàðîäîâàòü ÷åòêî
ñôîðìóëèðîâàííóþ ñèñòåìó êðèòåðèåâ îöåíèâàíèÿ áëàãîíàäåæíîñòè, à òàêæå ïðåäîñòàâèòü âîçìîæíîñòü îñïàðèâàòü ðåøåíèå îá îòêàçå â äîñòóïå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè. Òàêèì
îáðàçîì, ÷òîáû ïðîöåññ ïðîâåäåíèÿ ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü ñîîòâåòñòâîâàë ïðèíöèïàì ïðîâåäåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî íàáëþäåíèÿ è íàäçîðà, îí, à òàêæå êðèòåðèè åãî ïðîâåäåíèÿ, äîëæíû áûòü ïîíÿòíûìè è ïîñëåäîâàòåëüíûìè. Îäíàêî ñëåäóåò ïîìíèòü, ÷òî âî
ìíîãèõ ñòðàíàõ ðåçóëüòàò ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü íîñèò ñêîðåå êîíñóëüòàòèâíûé õàðàêòåð.  ýòîì ñëó÷àå äîñòàòî÷íûì áóäåò ïðîñòîå ïîäòâåðæäåíèå òîãî, ÷òî îðãàí, êîòîðûé
ïðîâîäèò íàçíà÷åíèå, ìîæåò ïðîäîëæàòü ñâîþ äåÿòåëüíîñòü, íåñìîòðÿ íà íåáëàãîïðèÿòíûå ðåçóëüòàòû ïðîâåäåííîé ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü (ñì. Áëîê ¹ 42).
Áëîê ¹ 42
Îòêàç â äîñòóïå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ÷ëåíàì ïàðëàìåíòà:
îïûò Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû
 ñëó÷àå îòêàçà â äîñòóïå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ïðåòåíäåíòó ñëóæáàìè áåçîïàñíîñòè è
ðàçâåäêè, êîëëåãèÿ ïàðëàìåíòñêîé àññàìáëåè ìîæåò ïîòðåáîâàòü ïåðåñìîòðà ðåøåíèÿ
ïðè íàëè÷èè ïðè÷èí, êîòîðûå ñòàâÿò ïîä ñîìíåíèå åãî çàêîííîñòü. Åñëè ïðîâåðÿþùèå
ñëóæáû ïîäòâåðæäàþò ñâîå ðåøåíèå, êîëëåãèÿ ìîæåò íà÷àòü ïîèñê äðóãîé êàíäèäàòóðû
èëè óòâåðäèòü èçíà÷àëüíûé âàðèàíò ïðåäëîæåíèÿ.
Èñòî÷íèê: Ñò. 18 Çàêîíà î ñëóæáàõ ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû, 2004 ã.
Æåëàòåëüíî, ÷òîáû ïðîöåäóðà ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü ïðîèñõîäèëà ôîðìàëüíî. Â
ýòîì ñëó÷àå îíà áóäåò áîëåå ñïðàâåäëèâîé ïî îòíîøåíèþ ê ÷ëåíàì ïàðëàìåíòà, êîòîðûå
áóäóò çíàòü î ïðîâåäåíèè ïðîâåðêè. Ýòî òàêæå ïîçâîëèò íàäëåæàùèì ïóòåì ðàçúÿñíèòü
ïðèíÿòîå ðåøåíèå è îñïîðèòü åãî â ñëó÷àå îòêàçà.
Ïðîöåäóðû, ñâÿçàííûå ñ îñïàðèâàíèåì ðåçóëüòàòîâ ïðîâåðîê íà áëàãîíàäåæíîñòü, ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ñëîæíûé äëÿ ðåøåíèÿ âîïðîñ, òàê êàê çàâèñÿò îò íåîáõîäèìîñòè óñòàíîâëåíèÿ áàëàíñà ìåæäó òðåìÿ èõ ñîñòàâëÿþùèìè: ñïðàâåäëèâîñòüþ ïðîâîäèìûõ ïðîâåðîê,
ó÷åòîì òðåáîâàíèé íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è çàùèòîé ïðàâà ÷åëîâåêà íà íåïðèêîñíîâåííîñòü ÷àñòíîé æèçíè. Íàèáîëåå óäà÷íûì âàðèàíòîì ðåøåíèÿ ïðîáëåìû îòêàçîâ â äîïóñêå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ÷ëåíàì ïàðëàìåíòà áóäåò èñïîëüçîâàíèå ñòàíäàðòíîãî ìåõàíèçìà, êîòîðûé ïðèìåíÿåòñÿ â ñëó÷àå ñ ãîñóäàðñòâåííûìè ÷èíîâíèêàìè è äðóãèìè ëþäüìè, êîòîðûì áûëî îòêàçàíî â äîïóñêå. Èñïîëüçîâàíèå ñòàíäàðòíûõ ïðîöåäóð ïðåäïîëàãàåò
èçáåæàíèå ïóáëè÷íîãî îáñóæäåíèÿ è äåáàòîâ â ïàðëàìåíòå.
Ïðîâåðêà íà áëàãîíàäåæíîñòü äîëæíà èìåòü ìåñòî òîëüêî òîãäà, êîãäà ÷ëåíû ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà áóäóò íåïîñðåäñòâåííî ñîïðèêàñàòüñÿ ñ ñåêðåòíûìè ìàòåðèàëàìè îá
îïåðàòèâíûõ äåéñòâèÿõ ñïåöñëóæá, òî åñòü òîëüêî òîãäà, êîãäà ó êîìèòåòà åñòü ñîîòâåòñòâóþùèå ïîëíîìî÷èÿ. Áîëåå òîãî, åñëè ñóùåñòâóåò íåîáõîäèìîñòü â ïðîâåäåíèè ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü, îíà îáÿçàòåëüíî äîëæíà áûòü îôèöèàëüíîé: î åå ïðîâåäåíèè äîëæíî áûòü èçâåñòíî ïðîâåðÿåìîìó ÷ëåíó ïàðëàìåíòà; êðèòåðèè è ïðîöåññ äîëæíû áûòü ïóáëè÷íûìè; ðåçóëüòàòû ïðîâåðêè ñîîáùàþòñÿ êàê íàçíà÷àþùåìó îðãàíó (îáÿçàòåëüíî ñ ó÷åòîì ïðàâà íà íåïðèêîñíîâåííîñòü ÷àñòíîé æèçíè ëè÷íîñòè) è ïàðëàìåíòàðèþ; äîëæíà ñóùåñòâîâàòü âîçìîæíîñòü îñïàðèâàíèÿ ðåçóëüòàòîâ ïðîâåðêè ïåðåä íåçàâèñèìûì îðãàíîì.
84
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ðåêîìåíäàöèè
ü ×ëåíû ïàðëàìåíòà ïðîõîäÿò ïðîâåðêó íà áëàãîíàäåæíîñòü òîëüêî â ñëó÷àå, êîãäà ðàáîòà ñ ñåêðåòíûìè ìàòåðèàëàìè âõîäèò â èõ ïîëíîìî÷èÿ.
ü Êîãäà ïîñëå ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü ñïåöñëóæáû è ñëóæáû áåçîïàñíîñòè îòêàçûâàþò â äîïóñêå ÷ëåíó ïàðëàìåíòà, äîëæíû áûòü óñòàíîâëåíû ïðîöåäóðû îôèöèàëüíîãî ðàçðåøåíèÿ ñïîðîâ, äàþùèå ïðàâî ïðèíÿòèÿ îêîí÷àòåëüíîãî ðåøåíèÿ ïàðëàìåíòó
èëè ïðåçèäèóìó.
ü ×òîáû ïðîöåññ ïðîâåäåíèÿ ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü ñîîòâåòñòâîâàë ïðèíöèïàì
ïðîâåäåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî íàáëþäåíèÿ è íàäçîðà, îí, à òàêæå êðèòåðèè åãî ïðîâåäåíèÿ äîëæíû áûòü ïîíÿòíûìè è ïîñëåäîâàòåëüíûìè.
Ðîëü ïàðëàìåíòà
85
Ãëàâà 18
Ïîëíîìî÷èÿ ïàðëàìåíòà íà ïîëó÷åíèå
èíôîðìàöèè è äîêóìåíòîâ
Ó ïàðëàìåíòà, è îñîáåííî êîìèòåòà ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ, äîëæíû áûòü ñóùåñòâåííûå ïîëíîìî÷èÿ íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè è äîêóìåíòîâ îò ïðàâèòåëüñòâà è ñïåöñëóæá. Òî, íàñêîëüêî äîñòóï ê äîêóìåíòàì ðàçëè÷íîãî ðîäà áóäåò îãðàíè÷åí, çàâèñèò îò ðîëè,
êîòîðóþ ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïðèçâàí âûïîëíÿòü. Êîìèòåòó, â ôóíêöèè êîòîðîãî âõîäèò
îöåíêà ýôôåêòèâíîñòè è çàêîííîñòè äåéñòâèé, à òàêæå ñîáëþäåíèå ïðàâ ÷åëîâåêà, ïîíàäîáèòñÿ äîñòóï ê áîëåå äåòàëüíîé èíôîðìàöèè, ÷åì êîìèòåòó, ôóíêöèè êîòîðîãî îãðàíè÷åíû âîïðîñàìè ñòðàòåãèè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá. Òî åñòü ÷ëåíû êîìèòåòà ñ áîëüøèìè ïîëíîìî÷èÿìè
áóäóò ðàñïîëàãàòü ãîðàçäî áîëåå âåñêèìè àðãóìåíòàìè, ïîçâîëÿþùèìè èì îòñòàèâàòü ïðàâî
äîñòóïà ê ñåêðåòíûì ìàòåðèàëàì, ïîìèìî äîñòóïà òîëüêî ê ïîêàçàíèÿì ñâèäåòåëåé, ëè÷íîñòü
êîòîðûõ óñòàíîâëåíà18. Íåñîìíåííî òî, ÷òî ó ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà äîëæåí áûòü íåîãðàíè÷åííûé äîñòóï ê èíôîðìàöèè, íåîáõîäèìîé äëÿ âûïîëíåíèÿ åãî îáÿçàííîñòåé.
Áëîê ¹ 43
Ïðàâî Îáúåäèíåííîãî êîìèòåòà (Àðãåíòèíà) íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè
Ñò. 32
Ó îáúåäèíåííîãî êîìèòåòà [ïî âîïðîñàì êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá] åñòü ïîëíîå ïðàâî êîíòðîëèðîâàòü è ñàìîñòîÿòåëüíîå ïðîâîäèòü ðàññëåäîâàíèÿ. Ïî åãî òðåáîâàíèþ, à òàêæå â ñîîòâåòñòâèè ñ ïîëîæåíèÿìè, óñòàíîâëåííûìè â Ñò. 16, ñëóæáû ñèñòåìû ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè äîëæíû ïðåäîñòàâëÿòü èíôîðìàöèþ è äîêóìåíòàöèþ, êîòîðóþ çàïðàøèâàåò êîìèòåò.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñëóæáå ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè, ¹ 25520, 2001 ã.
Ðàçëè÷èÿ â ôóíêöèÿõ ïàðëàìåíòñêèõ êîìèòåòîâ ïîçâîëÿþò îáúÿñíèòü òå âàðèàöèè â îáúåìå äîñòóïà ê îïåðàòèâíîé èíôîðìàöèè, êîòîðûé ïîëó÷àþò ïàðëàìåíòñêèå êîìèòåòû ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ â ðàçëè÷íûõ êîíñòèòóöèîííûõ ñèñòåìàõ. Çàêîíàìè íåêîòîðûõ
ñòðàí, íàïðèìåð ÑØÀ, ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ, ÷òî â îáÿçàííîñòè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè âõîäèò èíôîðìèðîâàíèå êîíòðîëèðóþùåãî ïàðëàìåíòñêîãî îðãàíà.
Áëîê ¹ 44
Îáÿçàííîñòü ïîëíî è ñâîåâðåìåííî èíôîðìèðîâàòü êîíòðîëèðóþùèé
îðãàí î äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá (ÑØÀ)
1. Ïðåçèäåíò ãàðàíòèðóåò ïîëíîå è ñâîåâðåìåííîå îñâåäîìëåíèå êîìèòåòîâ ïî êîíòðîëþ
çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá îá èõ ðàáîòå, âêëþ÷àÿ ëþáûå ïðåäñòîÿùèå çíà÷èòåëüíûå
îïåðàöèè. (…)
á) Äîêëàä î íåëåãàëüíûõ äåéñòâèÿõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá. Ïðåçèäåíò îáåñïå÷èâàåò
íåìåäëåííîå èíôîðìèðîâàíèå êîìèòåòà î ëþáûõ íåëåãàëüíûõ ðàçâåäûâàòåëüíûõ äåéñòâèÿõ, à òàêæå î òåõ êîððåêòèðóþùèõ ìåðàõ, êîòîðûå áûëè ïðåäïðèíÿòû èëè ïëàíèðóþòñÿ â ñâÿçè ñ ýòèìè äåéñòâèÿìè.
Èñòî÷íèê: Ñâîä çàêîíîâ ÑØÀ, ðàçäåë 50, ãëàâà 413 (a)
86
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áîëåå òîãî, ñîãëàñíî íîðìàì Êîíãðåññà ÑØÀ î ïðîâåäåíèè êîíòðîëÿ, ïðåçèäåíò îáÿçàí èíôîðìèðîâàòü êîìèòåòû êîíãðåññà ïî âîïðîñàì äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäñëóæá î ñåêðåòíûõ
îïåðàöèÿõ (ñì. Ãëàâó 11). Â Áëîêå ¹ 45 ïðèâîäÿòñÿ ïðèìåðû îáÿçàííîñòåé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ñâÿçè ñ ýòèì òðåáîâàíèåì.
Áëîê ¹ 45
Ñîîáùåíèå î ñåêðåòíûõ îïåðàöèÿõ êîìèòåòàì êîíãðåññà
ïî âîïðîñàì äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá
(…) á) Äîêëàäû êîìèòåòàì ïî âîïðîñàì äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá; ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè.
 îáúåìå, êîòîðûé ñîîòâåòñòâóåò âñåì ìåðàì çàùèòû îò íåñàíêöèîíèðîâàííîãî ðàçãëàøåíèÿ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè, îòíîñÿùåéñÿ ê ðåñóðñàì, ìåòîäàì ñëóæá ðàçâåäêè è ñâÿçàííûõ ñ âàæíîé ïðàâèòåëüñòâåííîé èíôîðìàöèåé èëè ãîñóäàðñòâåííîé òàéíîé, äèðåêòîð
Öåíòðàëüíîé ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáû, à òàêæå ãëàâû âñåõ äåïàðòàìåíòîâ, îðãàíèçàöèé
è äîëæíîñòíûõ ëèö ïðàâèòåëüñòâà ÑØÀ, âîâëå÷åííûå â ñåêðåòíóþ îïåðàöèþ, îáÿçàíû:
1. Ïîëíî è ñâîåâðåìåííî èíôîðìèðîâàòü êîìèòåò îáî âñåõ ñåêðåòíûõ îïåðàöèÿõ, çà êîòîðûå íåñóò îòâåòñòâåííîñòü èëè â êîòîðûõ ïðèíèìàþò ó÷àñòèå, ïðîâîäÿò äëÿ èëè îò
èìåíè ëþáîãî äåïàðòàìåíòà, îðãàíèçàöèè èëè ÷ëåíà ïðàâèòåëüñòâà ÑØÀ, âêëþ÷àÿ
ñåðüåçíûå íåóäà÷íûå îïåðàöèè.
2. Ïðåäîñòàâèòü â ðàñïîðÿæåíèå êîìèòåòà èíôîðìàöèþ èëè ìàòåðèàëû, ñâÿçàííûå ñ
ñåêðåòíûìè îïåðàöèÿìè è íàõîäÿùèåñÿ â âåäåíèè, ïîä îõðàíîé èëè êîíòðîëåì ëþáîãî
äåïàðòàìåíòà, îðãàíèçàöèè èëè ÷ëåíà ïðàâèòåëüñòâà ÑØÀ, êîòîðûå çàïðàøèâàþòñÿ
ëþáûì èç êîìèòåòîâ ïî âîïðîñàì äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá äëÿ âûïîëíåíèÿ ñàíêöèîíèðîâàííûõ îáÿçàííîñòåé.
â) Âðåìåííûå îãðàíè÷åíèÿ; äîïóñê ê ðåøåíèÿì.
1. Ïðåçèäåíò îáåñïå÷èâàåò èíôîðìèðîâàíèå êîìèòåòà ïî âîïðîñàì äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá î ëþáûõ ðåøåíèÿõ, ñîîòâåòñòâóþùèõ ïóíêòó (a) äàííîãî ðàçäåëà â
ìàêñèìàëüíî ñæàòûå ñðîêè ïîñëå ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ è äî íà÷àëà ñåêðåòíîé îïåðàöèè,
çà èñêëþ÷åíèåì ñëó÷àåâ, íå ó÷òåííûõ â § 2 è § 3.
Èñòî÷íèê: Ñâîä çàêîíîâ ÑØÀ, ðàçäåë 50, ãëàâà 413b
 ðàçëè÷íûõ ñèñòåìàõ ê ïðîöåññó ïðåäîñòàâëåíèÿ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ñóùåñòâóþò ðàçíûå ïîäõîäû.  ÑØÀ ãðóç èíôîðìèðîâàííîñòè ëîæèòñÿ íå òîëüêî íà êîìèòåòû ïî êîíòðîëþ, íî è íà èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü.  Àâñòðàëèè, íàîáîðîò, ïàðëàìåíòñêîìó êîìèòåòó çàïðåùàåòñÿ çàïðàøèâàòü ñåêðåòíóþ îïåðàòèâíóþ èíôîðìàöèþ19. Êîìèòåò íå ìîæåò äåëàòü
çàïðîñîâ íà äîêóìåíòû îò ãëàâ ñïåöñëóæá, ñîòðóäíèêîâ èëè ãåíåðàëüíîãî èíñïåêòîðà, à îòâåòñòâåííûå ìèíèñòðû ìîãóò íàëîæèòü âåòî íà îáíàðîäîâàíèå äîêàçàòåëüñòâ20. Ïðàâî íà
âåòî âîçâðàùàåò ê ñïîðó î äîñòóïå ê èíôîðìàöèè â ðàìêàõ ïîëèòè÷åñêèõ äèñêóññèé. Íà ÷òî
ñëåäóåò îáðàòèòü îñîáîå âíèìàíèå – ýòî âçàèìîñâÿçü ìåæäó ïðàâîì íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè è ïîëíîìî÷èÿìè ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà.
 íåêîòîðûõ ñòðàíàõ òàêæå îãîâàðèâàåòñÿ âîçìîæíîñòü ïðåäîñòàâëåíèÿ ïàðëàìåíòñêîìó
êîìèòåòó ïðàâ íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè è äîêóìåíòîâ îò ñïåöèàëèñòîâ ñïåöñëóæá, à òàêæå îò ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, íàïðèìåð, èññëåäîâàòåëüñêèõ öåíòðîâ èëè óíèâåðñèòåòîâ.
Òàêîå ïîëîæåíèå ãàðàíòèðóåò âîçìîæíîñòü îçíàêîìëåíèÿ ïàðëàìåíòà ñ àëüòåðíàòèâíûìè
òî÷êàìè çðåíèÿ äîïîëíèòåëüíî ê ïîçèöèè ïðàâèòåëüñòâà. Åùå áîëüøåé ñèëû íàáåðóò äàííûå ïîëîæåíèÿ, åñëè ó êîìèòåòà áóäåò âîçìîæíîñòü âûçûâàòü ñâèäåòåëåé è ïîëó÷àòü ñâèäåòåëüñêèå ïîêàçàíèÿ ïîä ïðèñÿãîé.
Ðîëü ïàðëàìåíòà
87
Áëîê ¹ 46
Ïîëó÷åíèå âíåøíåé ýêñïåðòíîé îöåíêè (Ëþêñåìáóðã)
Åñëè îñóùåñòâëÿåìûé [ïàðëàìåíòñêèé] êîíòðîëü çàòðàãèâàåò îáëàñòè, ïðîâåðêà êîòîðûõ
íóæäàåòñÿ â íàëè÷èè ñïåöèàëüíûõ çíàíèé, ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò íàäçîðà ìîæåò ïðèíÿòü
ðåøåíèå, åñëè çà íåãî ïðîãîëîñîâàëè 2/3 ÷ëåíîâ, è ïîñëå êîíñóëüòèðîâàíèÿ ñ äèðåêòîðîì
ñïåöñëóæáû ïîëó÷èòü ïîìîùü îò ýêñïåðòà.
Èñòî÷íèê: Ñò. 14 (4), Loi du 15 Juin portant organisation du Service de Renseignement de l’Etat,
Memorial-Journal Officiel du Grand-Duché de Luxembourg, 2004, A-No. 113
(íåîôèöèàëüíûé ïåðåâîä)
Ââèäó òîãî, ÷òî èíôîðìàöèÿ ìîæåò ñîäåðæàòü ñåêðåòíûå ñâåäåíèÿ î êàêîì-ëèáî ÷åëîâåêå
èëè æå î íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, ïàðëàìåíòñêèå êîìèòåòû ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè
è êîíòðîëÿ ïðèëàãàþò íåìàëî óñèëèé äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ åå íåñàíêöèîíèðîâàííîãî ðàçãëàøåíèÿ. Íåñàíêöèîíèðîâàííîå ðàçãëàøåíèå ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ìîæåò íå òîëüêî íàâðåäèòü èíòåðåñàì íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, íî è íåãàòèâíî ñêàçàòüñÿ íà âçàèìîîòíîøåíèÿõ ìåæäó êîìèòåòîì è êîíòðîëèðóåìûìè ñëóæáàìè. Îòíîøåíèå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ñ íàäëåæàùåé îñòîðîæíîñòüþ è âíèìàíèåì çàâèñèò ÷àñòè÷íî îò çàêîíîäàòåëüñòâà (íàïðèìåð, â ÑØÀ21 è Íîðâåãèè22) è ÷àñòè÷íî – îò âûáîðà ïðàâèëüíîé ëèíèè ïîâåäåíèÿ ÷ëåíàìè êîìèòåòà.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Ó ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà äîëæíî áûòü çàêîííîå ïðàâî ïðîâîäèòü ðàññëåäîâàíèÿ.
ü ×ëåíû êîìèòåòà äîëæíû èìåòü íåîãðàíè÷åííûé äîñòóï êî âñåé èíôîðìàöèè, íåîáõîäèìîé äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîèõ êîíòðîëèðóþùèõ ôóíêöèé.
ü Ó êîìèòåòà äîëæíî áûòü ïðàâî âûçûâàòü ñâèäåòåëåé è ïîëó÷àòü ñâèäåòåëüñêèå ïîêàçàíèÿ ïîä ïðèñÿãîé.
ü Â ñîîòâåòñòâèè ñî ñòåïåíüþ äîïóñêà êîìèòåòà ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè, íà èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü íàëàãàåòñÿ ïðàâîâàÿ îáÿçàííîñòü èíôîðìèðîâàíèÿ êîìèòåòà.
ü Êîìèòåò äîëæåí ïðèíèìàòü âñå íåîáõîäèìûå ìåðû äëÿ ïðåñå÷åíèÿ íåñàíêöèîíèðîâàííîãî ðàçãëàøåíèÿ èíôîðìàöèè.
ü  êîíå÷íîì ñ÷åòå ñïîðû ìåæäó ïàðëàìåíòñêèì êîìèòåòîì è ñëóæáàìè ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè ïî ïîâîäó äîñòóïà ê èíôîðìàöèè äîëæíû ðåøàòüñÿ ïàðëàìåíòîì.
88
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 19
Îò÷åò êîìèòåòà ïåðåä ïàðëàìåíòîì
Çàñëóøèâàíèå îò÷åòîâ, ïîäãîòîâëåííûõ ïàðëàìåíòñêèì êîìèòåòîì ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, ñ÷èòàåòñÿ îñíîâíûì ñðåäñòâîì, êîòîðîå
ñïîñîáñòâóåò ôîðìèðîâàíèþ ó îáùåñòâåííîñòè óâåðåííîñòè â çàêîííîñòè è ýôôåêòèâíîñòè ïðîâîäèìîãî êîíòðîëÿ. Êîìèòåòû ìîãóò îò÷èòûâàòüñÿ ïåðåä âñåì ïàðëàìåíòîì, ãðóïïîé
äåïóòàòîâ – ïðåäñòàâèòåëÿìè ðàçëè÷íûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé – èëè ïåðåä ïðåçèäèóìîì,
ïðè ýòîì íå îáíàðîäóÿ ðåçóëüòàòû ïðîâîäèìîãî êîíòðîëÿ.  íåêîòîðûõ ñòðàíàõ âñå îò÷åòû
ïåðåä ïàðëàìåíòîì ñ÷èòàþòñÿ ïóáëè÷íî-ïðàâîâûìè äîêóìåíòàìè.
Èç ñîîáðàæåíèé áåçîïàñíîñòè, äîëæíû ñóùåñòâîâàòü îïðåäåëåííûå îãðàíè÷åíèÿ íà òî,
÷òî ñòàíîâèòñÿ èçâåñòíî øèðîêîé îáùåñòâåííîñòè. Òåì íå ìåíåå, ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò
äîëæåí èìåòü ïðàâî ñàìîñòîÿòåëüíî ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ îá îáíàðîäîâàíèè ðåçóëüòàòîâ
ïðîâîäèìûõ èì ðàññëåäîâàíèé.  ïðîòèâîïîëîæíîì ñëó÷àå, ñèñòåìà êîíòðîëÿ íå áóäåò ïîëüçîâàòüñÿ äîñòàòî÷íûì äîâåðèåì, áóäó÷è ïîäâåðæåííîé çëîóïîòðåáëåíèÿì ñ öåëüþ ñîêðûòèÿ íåêîìïåòåíòíîñòè è äîëæíîñòíûõ ïðåñòóïëåíèé.
Îäíîé èç ïðàâîâûõ îáÿçàííîñòåé êîìèòåòà äîëæíà áûòü ïîäãîòîâêà îò÷åòîâ î ðåçóëüòàòàõ
ðàáîòû ìèíèìóì îäèí ðàç â ãîä (ñì. Áëîê ¹ 47). Ïðàâî âûáîðà âðåìåíè è ôîðìû îò÷åòà, à
òàêæå ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé ïî ïîâîäó îáíàðîäîâàíèÿ êàêèõ-ëèáî ôàêòîâ äîëæíî îñòàâàòüñÿ
çà êîìèòåòîì. Ñëåäóåò òàêæå ïîìíèòü î òîì, ÷òî ÷óâñòâî «ïðèíàäëåæíîñòè» êîìèòåòà ïàðëàìåíòó, à íå ïðàâèòåëüñòâó áóäåò ïîääåðæèâàòüñÿ ñ ïîìîùüþ ïðîâåäåíèÿ îò÷åòîâ íåïîñðåäñòâåííî ïåðåä ïàðëàìåíòîì, à íå ñ ïîìîùüþ èíôîðìèðîâàíèÿ ïàðëàìåíòà ÷åðåç ïðàâèòåëüñòâî. Îáùåïðèíÿòîé ïðàêòèêîé äîëæíû ñòàòü ïðåäâàðèòåëüíûå óâåäîìëåíèÿ ïðàâèòåëüñòâà î ïîäãîòîâêå îêîí÷àòåëüíîãî îò÷åòà, ÷òî äàñò åìó âîçìîæíîñòü îòâåòèòü íà âûâîäû, îïóáëèêîâàííûå â îò÷åòå.  òîì ñëó÷àå, åñëè îò÷åò ïðîâîäèòñÿ ïåðåä ïðàâèòåëüñòâîì, óñòàíîâëåííîé çàêîíîì îáÿçàííîñòüþ ìèíèñòðîâ äîëæíî ñòàòü èíôîðìèðîâàíèå
ïàðëàìåíòà î ñäåëàííûõ êîìèòåòîì âûâîäàõ â ïîëíîì îáúåìå â òå÷åíèå óñòàíîâëåííîãî
âðåìåíè.
Áëîê ¹ 47
Èíôîðìèðîâàíèå çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè î äåÿòåëüíîñòè êîìèòåòà è ïîäãîòîâëåííûõ èì ðåêîìåíäàöèÿõ (ÞÀÐ)
1.  òå÷åíèå ïÿòè ìåñÿöåâ ïîñëå íàçíà÷åíèÿ è âïîñëåäñòâèè â òå÷åíèå äâóõ ìåñÿöåâ ïîñëå 31 ìàðòà êàæäîãî ãîäà êîìèòåò âûíîñèò íà îáñóæäåíèå ïàðëàìåíòîì äîêëàä î ñâîåé
äåÿòåëüíîñòè â òå÷åíèå ïðåäûäóùåãî ãîäà âìåñòå ñ çàêëþ÷åíèåì è ðåêîìåíäàöèÿìè,
êîòîðûå êîìèòåò ñ÷èòàåò íåîáõîäèìûìè; êîìèòåò ïðåäîñòàâëÿåò êîïèþ îò÷åòà ïðåçèäåíòó è ìèíèñòðàì, îòâåòñòâåííûì çà êàæäóþ èç ñïåöñëóæá.
2. Êîìèòåò ïî çàïðîñó ïàðëàìåíòà, ïðåçèäåíòà, ìèíèñòðà, îòâåòñòâåííîãî çà êàæäóþ èç
ñëóæá, èëè æå â ëþáîå âðåìÿ, êîòîðîå îí ïîñ÷èòàåò ïîäõîäÿùèì, ïðåäîñòàâëÿåò ïàðëàìåíòó, ïðåçèäåíòó èëè æå âûøåíàçâàííûì ìèíèñòðàì ñïåöèàëüíûé îò÷åò, êàñàþùèéñÿ âûïîëíåíèÿ ïîñòàâëåííûõ ïåðåä íèì çàäà÷, è âûíîñèò íà îáñóæäåíèå ïàðëàìåíòîì êîïèþ ýòîãî îò÷åòà èëè, â çàâèñèìîñòè îò îáñòîÿòåëüñòâ, ïðåäîñòàâëÿåò êîïèþ
ïðåçèäåíòó èëè ìèíèñòðàì ñëóæá.
Èñòî÷íèê: Ïîñòàíîâëåíèå îá óñòàíîâëåíèè êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá îò 1994 ã. (2002 ã.)
Ðîëü ïàðëàìåíòà
89
Âîçìîæíîñòè ðàçãëàøåíèÿ êîìèòåòîì ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ìîæíî èçáåæàòü ïîñðåäñòâîì íàëîæåíèÿ îãðàíè÷åíèé è âíåñåíèÿ â ïðàâîâûå îáÿçàííîñòè êîìèòåòà òðåáîâàíèÿ ñîâåòîâàòüñÿ ñ êîíòðîëèðóåìûìè ñëóæáàìè ïî ïîâîäó ïóáëèêàöèè ìàòåðèàëîâ èëè ôàêòîâ,
ïîëó÷åííûõ îò íèõ è âêëþ÷åííûõ â îò÷åò (÷òî ñàìî ïî ñåáå ÿâëÿåòñÿ õîðîøåé ïðàêòèêîé)
èëè ñ ïîìîùüþ çàïðåòà îáíàðîäîâàíèÿ èíôîðìàöèè îïðåäåëåííûõ êàòåãîðèé (íàïðèìåð,
ëè÷íîñòè àãåíòîâ ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá). Îäíàêî íè ïðàâèòåëüñòâî, íè ñïåöñëóæáû íå
äîëæíû ïîëüçîâàòüñÿ ïðàâîì íàëîæåíèÿ âåòî.
Áëîê ¹ 48
Îãðàíè÷åíèÿ íà îáíàðîäîâàíèå èíôîðìàöèè â ïàðëàìåíòå (Àâñòðàëèÿ)
 îò÷åòàõ ïåðåä ïàðëàìåíòîì êîìèòåò íå äîëæåí ñîîáùàòü:
à) ëè÷íîñòè ñîòðóäíèêîâ Ñëóæáû ðàçâåäêè Àâñòðàëèè, Ñëóæáû áåçîïàñíîñòè Àâñòðàëèè
è Ñëóæáû ðàäèîïåðåõâàòà, à òàêæå ëè÷íîñòè ñåêðåòíûõ àãåíòîâ âûøåíàçâàííûõ
ñëóæá;
á) ëþáóþ èíôîðìàöèþ, èñõîäÿ èç êîòîðîé ìîæíî ñäåëàòü âûâîä î ëè÷íîñòè âûøåíàçâàííûõ ëþäåé;
â) ñåêðåòíóþ îïåðàòèâíóþ èíôîðìàöèþ èëè èíôîðìàöèþ, êîòîðàÿ ìîãëà áû íàíåñòè
óùåðá:
1) ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè Àâñòðàëèè èëè ïðîâåäåíèþ âíåøíåé ïîëèòèêè
Àâñòðàëèè;
2) âûïîëíåíèþ ñëóæáàìè èõ ôóíêöèé.
Èñòî÷íèê: Ïîñòàíîâëåíèå î äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá,
ïðèëîæåíèå 1, ÷àñòü 1, ïóíêò 7.1., 2001 ã.
Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî îãðàíè÷åíèå ïðàâ ïðàâèòåëüñòâà è ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè íà
íàëîæåíèå âåòî ñ÷èòàåòñÿ ïîëîæèòåëüíîé õàðàêòåðèñòèêîé, òåì íå ìåíåå, ñóùåñòâóþò ãîñóäàðñòâà, èñïîëüçóþùèå ïðàêòèêó íàëîæåíèÿ âåòî. Äëÿ òîãî ÷òîáû ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü ïðèíèìàåìûõ ðåøåíèé ïðîõîäèë ïî ïóòè îáû÷íîãî ïàðëàìåíòñêîãî ïðîöåññà, â ýòèõ
ãîñóäàðñòâàõ çàêîíîì äîëæíà ðåãóëèðîâàòüñÿ îáÿçàííîñòü ïðàâèòåëüñòâà è ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè äàâàòü îáùèå ñâåäåíèÿ î òîé èíôîðìàöèè, êîòîðàÿ áûëà âûïóùåíà èç
îïóáëèêîâàííîãî îò÷åòà, à òàêæå íàçûâàòü ïðè÷èíó åå èñêëþ÷åíèÿ.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Ïåðâîíà÷àëüíàÿ îòâåòñòâåííîñòü çà âûáîð âðåìåíè è ôîðìû îò÷åòà, à òàêæå ïðèíÿòèÿ
ðåøåíèé îá îáíàðîäîâàíèè êàêèõ-ëèáî ôàêòîâ ëîæèòñÿ íà ïëå÷è ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà.
ü Îò÷åò êîìèòåòà î ïðîâîäèìîé ðàáîòå äîëæåí ïðîõîäèòü õîòÿ áû îäèí ðàç â ãîä èëè òàê
÷àñòî, êàê êîìèòåò ñ÷èòàåò íåîáõîäèìûì.
ü Îêîí÷àòåëüíîå ðåøåíèå îá èñêëþ÷åíèè êàêèõ-ëèáî ìàòåðèàëîâ èç äîêëàäà ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà èç ñîîáðàæåíèé áåçîïàñíîñòè äîëæíî îñòàâàòüñÿ çà êîìèòåòîì.
ü Ïðàâèòåëüñòâó è ñëóæáàì ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè ïðåäîñòàâëÿåòñÿ ïðîåêò îò÷åòà, ñ
òåì ÷òîáû îíè èìåëè âîçìîæíîñòü èçëîæèòü ñîîáðàæåíèÿ î íåîáõîäèìîñòè èçúÿòèÿ
îïðåäåëåííûõ ìàòåðèàëîâ.
90
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 20
Áþäæåòíûé êîíòðîëü
Êîíòðîëü áþäæåòà ñ÷èòàåòñÿ îäíîé èç öåíòðàëüíûõ çàäà÷ ñèñòåìû ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ. Ìíîãèå ñòðàíû ðàçðàáîòàëè èëè ðàáîòàþò íàä ñîçäàíèåì ñèñòåìíîãî ïîäõîäà îöåíèâàíèÿ è óòâåðæäåíèÿ áþäæåòíûõ ïðåäëîæåíèé. Ðîëü ïàðëàìåíòà â ïðîöåññå ñîñòàâëåíèÿ áþäæåòà è ïðîâåäåíèè ïðîöåäóð îò÷åòíîñòè ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè áóäåò îòëè÷àòüñÿ â ðàçíûõ ñòðàíàõ. Ðàçëè÷èÿ áóäóò çàìåòíû â îïðåäåëåíèè ñôåðû áþäæåòíîãî
êîíòðîëÿ, â ïðàâàõ íà âíåñåíèå ïîïðàâîê â áþäæåò è íà óòâåðæäåíèå äîïîëíèòåëüíûõ ñòàòåé ðàñõîäîâ, â äîïóñêå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè (ñì. Ãëàâó 18), à òàêæå â âîçìîæíîñòè îáðàùàòüñÿ ê óñëóãàì íåçàâèñèìûõ ðåâèçîðîâ ïî âîïðîñàì ôèíàíñîâ (ñì. Ãëàâó 23). ×åì
áîëüøå ïîëíîìî÷èé ó ïàðëàìåíòà â îáîçíà÷åííûõ îáëàñòÿõ, òåì áîëåå ýôôåêòèâíûì áóäåò ïðîâåäåíèå åãî äèñêóññèé ñ ïðàâèòåëüñòâîì. ×òî êàñàåòñÿ «ïðàâà êîøåëüêà» – èñêëþ÷èòåëüíîãî ïðàâà ïàðëàìåíòà íà âíåñåíèå ôèíàíñîâûõ çàêîíîïðîåêòîâ è êîíòðîëÿ èñïîëüçîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ, òî âûäåëÿþò òðè ïàðëàìåíòñêèõ òèïà, ðàñïîëîæåííûå
íèæå ïî øêàëå óìåíüøåíèÿ èõ âëèÿíèÿ â ýòîì âîïðîñå:
• ïàðëàìåíòû, ñîñòàâëÿþùèå áþäæåò: ïàðëàìåíò èìååò ïðàâî êàê âíîñèòü ïîïðàâêè
èëè îòêëîíÿòü ïðîåêòû áþäæåòîâ ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè, òàê è ãîòîâèòü ñâîè
ñîáñòâåííûå àëüòåðíàòèâíûå ïðîåêòû;
• ïàðëàìåíòû, âëèÿþùèå íà ñîñòàâëåíèå áþäæåòà: ïàðëàìåíò èìååò ïðàâî âíîñèòü
ïîïðàâêè èëè îòêëîíÿòü áþäæåò, íî âûäâèæåíèå ñâîèõ ñîáñòâåííûõ ïðîåêòîâ áþäæåòà
íàõîäèòñÿ âíå åãî êîìïåòåíöèè;
• ïàðëàìåíòû, îêàçûâàþùèå íåáîëüøîå âëèÿíèå èëè íå îêàçûâàþùèå âëèÿíèÿ íà ôîðìèðîâàíèå áþäæåòà: ïîäãîòîâêà àëüòåðíàòèâíûõ ïðîåêòîâ áþäæåòà, âíåñåíèå èçìåíåíèé èëè îòêëîíåíèå ïðîåêòîâ, ïîäãîòîâëåííûõ ñïåöñëóæáàìè, íå âõîäÿò â êîìïåòåíöèþ ïàðëàìåíòà.  ëó÷øåì ñëó÷àå, èõ ðîëü çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òîáû óòâåðäèòü ïðîåêò
áþäæåòà, ïîäãîòîâëåííûé ïðàâèòåëüñòâîì23.
 ëþáîì ñëó÷àå ïðåäîñòàâëåíèå ïàðëàìåíòó âîçìîæíîñòè âûñêàçàòü ñâîå ìíåíèå â ïðîöåññå îáñóæäåíèÿ ïðîáëåì ôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòà ñëóæá ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè ÿâëÿåòñÿ ìèíèìàëüíûì òðåáîâàíèåì, òàê êàê èõ äåÿòåëüíîñòü ôèíàíñèðóåòñÿ çà ñ÷åò äåíåã íàëîãîïëàòåëüùèêîâ. Èñõîäÿ èç ýòîãî, ïàðëàìåíòû ìíîãèõ ñòðàí òðåáóþò ïðåäîñòàâëåíèÿ èì
îïðåäåëåííîé ðîëè â ïðîöåññå ôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòà è ïðîâåäåíèÿ ïðîöåäóð ôèíàíñîâîé îò÷åòíîñòè ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè.
«Ïðàâî êîøåëüêà» è åãî îñóùåñòâëåíèå ïàðëàìåíòîì ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü ñ äâóõ ðàçíûõ ñòîðîí – êàê ñîñòàâíóþ ÷àñòü âñåãî áþäæåòíîãî ïðîöåññà è êàê çàäà÷ó ïàðëàìåíòñêîãî
îðãàíà, êîíòðîëèðóþùåãî ýòó ÷àñòü äåÿòåëüíîñòè ïðàâèòåëüñòâà.
Áþäæåòíûé ïðîöåññ
Ïàðëàìåíòó ñëåäóåò ïîñòîÿííî óäåëÿòü âíèìàíèå âîïðîñàì, ñâÿçàííûì ñ äåÿòåëüíîñòüþ
ñïåöñëóæá è ñëóæá áåçîïàñíîñòè íà âñåõ ýòàïàõ öèêëà ôèíàíñîâûõ îïåðàöèé, ïðåäïîëàãàåìûõ áþäæåòíûì ïðîöåññîì, äëÿ ÷åãî ìíîãèå ñòðàíû ðàçðàáîòàëè ñèñòåìó ïëàíèðîâàíèÿ,
ïðîãðàììèðîâàíèÿ è ñîñòàâëåíèÿ áþäæåòà24.
Ïîäãîòîâêà áþäæåòà. Íà äàííîì ýòàïå èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü âíîñèò ïðåäëîæåíèÿ ïî
ïîâîäó ðàñïðåäåëåíèÿ áþäæåòíûõ ñðåäñòâ íà ðàçëè÷íûå íóæäû; ÷ëåíû ïàðëàìåíòà ìîãóò
Ðîëü ïàðëàìåíòà
91
ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â ýòîì ïðîöåññå ÷åðåç ñèñòåìó ôîðìàëüíûõ è íåôîðìàëüíûõ ìåõàíèçìîâ.
Óòâåðæäåíèå áþäæåòà. Íà ýòîì ýòàïå ïàðëàìåíò èññëåäóåò è îïðåäåëÿåò îáùåñòâåííûå
èíòåðåñû è ñòåïåíü ñîîòâåòñòâèÿ èì ðàñïðåäåëåíèÿ áþäæåòíûõ ñðåäñòâ è â íåêîòîðûõ
ñëó÷àÿõ ìîæåò äîïîëíèòü àññèãíîâàíèÿ íà íóæäû áåçîïàñíîñòè ñïåöèàëüíûìè óêàçàíèÿìè. Ïðèìåðîì òàêèõ ñïåöèàëüíûõ óêàçàíèé ñëóæèò ñëó÷àé îïðåäåëåíèÿ êîíãðåññîì ÑØÀ
ïðåäåëüíîé íîðìû çàòðàò, âêëþ÷àÿ áþäæåò íà èññëåäîâàíèÿ è ðàçðàáîòêó îïåðàöèé è
óñòàíîâëåíèå ïðåäåëüíîé íîðìû íà íàáîð ïåðñîíàëà, êîòîðàÿ îïðåäåëÿåò ìàêñèìàëüíîå
÷èñëî ñëóæàùèõ, êîòîðûå ìîãóò áûòü íàíÿòû íà ðàáîòó â ñëóæáû ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè
â íàñòóïàþùåì ôèíàíñîâîì ãîäó25.
Âûïîëíåíèå áþäæåòà. Íà ýòîì ýòàïå ïðîèñõîäèò ïðîâåðêà è ìîíèòîðèíã ãîñóäàðñòâåííûõ ðàñõîäîâ ïàðëàìåíòîì, êîòîðûé ìîæåò íàñòàèâàòü íà ïîâûøåíèè ïðîçðà÷íîñòè è ïîäîò÷åòíîñòè (ñì. ñîîòâåòñòâóþùèé ðàçäåë íèæå).  ñëó÷àå çàïðîñà íà äîïîëíèòåëüíûå àññèãíîâàíèÿ ïàðëàìåíò èçó÷àåò ýòè òðåáîâàíèÿ è ïðîâîäèò ïðîâåðêó ñ öåëüþ èçáåæàíèÿ ïåðåðàñõîäà ñðåäñòâ. Íàïðèìåð, â ÑØÀ ñîîòâåòñòâóþùèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò è ïîäêîìèòåò äîëæíû îáÿçàòåëüíî áûòü ïðîèíôîðìèðîâàíû î òîì, ÷òî îäíà èç ðàçâåäûâàòåëüíûõ
ñëóæá îñóùåñòâèëà èëè æå ñîáèðàåòñÿ îñóùåñòâèòü ïåðåìåùåíèå äåíåã ñ îäíîãî ñ÷åòà íà
äðóãîé26.
Ïðîâåðêà èëè ïåðåñìîòð áþäæåòà. Íà ýòîì çàêëþ÷èòåëüíîì ýòàïå ïàðëàìåíò óñòàíàâëèâàåò âîçìîæíûå çëîóïîòðåáëåíèÿ äåíåæíûìè ôîíäàìè, ðàñïðåäåëåííûìè ïðàâèòåëüñòâîì.  äîïîëíåíèå ê ýòîìó, ïàðëàìåíò ïåðèîäè÷åñêè îöåíèâàåò âåñü áþäæåò è ðåâèçèîííûé ïðîöåññ, ÷òî èãðàåò âàæíóþ ðîëü â îáåñïå÷åíèè ïîäîò÷åòíîñòè, ýôôåêòèâíîñòè è òî÷íîñòè. Ðîëü ðåâèçèîííûõ ñëóæá îáñóæäàåòñÿ â Ãëàâå 23.
Áþäæåòíûé êîíòðîëü è ïîëíîìî÷èÿ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà
ïî áåçîïàñíîñòè
Áþäæåòíûé êîíòðîëü ñëåäóåò òàêæå ðàññìàòðèâàòü â êîíòåêñòå ïîëíîìî÷èé ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè.  îäíèõ ñòðàíàõ ó êîìèòåòà åñòü ÷åòêî îáîçíà÷åííîå ïðàâî
êîøåëüêà êàê âîïëîùåíèå ìíåíèÿ íàðîäà.  äðóãèõ ñòðàíàõ (íàïðèìåð, â Íîðâåãèè) ïàðëàìåíò ðåøèë íå ïðåäîñòàâëÿòü äàííîãî ïðàâà íåçàâèñèìîìó êîìèòåòó ñïåöèàëèñòîâ, êîíòðîëèðóþùåìó äåÿòåëüíîñòü ñëóæá ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè, íî ñîõðàíèë åãî çà ïîñòîÿííîé áþäæåòíîé êîìèññèåé. Ïðè÷èíà ýòîãî ñîñòîèò â òîì, ÷òî áþäæåòíûé êîíòðîëü ñäåëàåò
íàäçîðíûé êîìèòåò îòâåòñòâåííûì çà ïîëèòèêó ïðàâèòåëüñòâà. Èìåííî ýòèì îáúÿñíÿåòñÿ
òî, ÷òî çàäà÷åé Íîðâåæñêîãî ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ñïåöñëóæá, ïðåæäå âñåãî, ÿâëÿåòñÿ ñîîòâåòñòâèå äåéñòâèé ñïåöñëóæá çàêîíó è óâàæåíèå
èìè ïðàâ è ñâîáîä ëè÷íîñòè, à áþäæåòíûé êîíòðîëü ÿâëÿåòñÿ çàäà÷åé äðóãèõ ïàðëàìåíòñêèõ êîìèòåòîâ. Òàêèì ñïîñîáîì ïîääåðæèâàåòñÿ íåçàâèñèìîñòü íàäçîðíîãî êîìèòåòà â
ïðîöåññå ïðîâåðêè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá.
Ïàðëàìåíòñêèå êîìèòåòû ïî áåçîïàñíîñòè äðóãèõ ñòðàí, òàêèõ êàê Àðãåíòèíà, Íèäåðëàíäû,
Ãåðìàíèÿ è ÑØÀ, ïîëüçóþòñÿ ïðàâîì êîøåëüêà, ñîçäàâàÿ âîçìîæíîñòü äëÿ áîëåå ãëóáîêîãî ïîíèìàíèÿ ñóòè ïðîöåññà ðàñõîäîâ áþäæåòíûõ ñðåäñòâ ñïåöñëóæáàìè. Òî÷íåå ãîâîðÿ, â
ÑØÀ, à òàêæå â Ãåðìàíèè «ïðàâî êîøåëüêà» ïðèíàäëåæèò êàê áþäæåòíîé êîìèññèè, êîòîðàÿ çàíèìàåòñÿ âîïðîñàìè àññèãíîâàíèÿ, òàê è êîìèòåòó ïî áåçîïàñíîñòè, èññëåäóþùåìó
ïðîáëåìû âûáîðà ñòðàòåãèè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá è ñàíêöèîíèðóþùåìó èñïîëüçîâàíèå áþäæåòíûõ ñðåäñòâ.
Áëîê ¹ 49 ïîêàçûâàåò ïðèìåíåíèå äàííîé ïðàêòèêè íà ïðèìåðå Ãåðìàíèè.
92
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 49
Ïðîâåäåíèå ôèíàíñîâîé ðåâèçèè Êîìèññèåé ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá Ãåðìàíèè
Ðàçäåë 2e
1. Âûïîëíÿÿ êîíñóëüòàòèâíóþ ôóíêöèþ, ïðåäñåäàòåëü, åãî çàìåñòèòåëü è ÷ëåí êîìèññèè,
èìåþùèé ñïåöèàëüíîå ðàçðåøåíèå, ïðèíèìàþò ó÷àñòèå â ðàáîòå Ñåêðåòíîé êîìèññèè
(Vertrauensgremium), ÷ëåíû êîòîðîé âõîäÿò â ñîñòàâ Ñïåöèàëüíîé ïàðëàìåíòñêîé áþäæåòíîé êîìèññèè è äåéñòâóþò â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàçäåëîì 10à Ñâîäà çàêîíîâ î ôåäåðàëüíîì
áþäæåòå (Bundeshaushaltsordnung). Â ðàâíîé ñòåïåíè ïðåäñåäàòåëü Ñåêðåòíîé êîìèññèè,
åãî çàìåñòèòåëü è ÷ëåí êîìèññèè, èìåþùèé ñïåöèàëüíîå ðàçðåøåíèå, ïðèíèìàþò ó÷àñòèå
â çàñåäàíèÿõ Êîìèññèè ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, òàêæå âûïîëíÿÿ êîíñóëüòàòèâíóþ ôóíêöèþ.
2. Êîïèÿ ïðîåêòà ãîäîâîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ïëàíà ñïåöñëóæá ïåðåäàåòñÿ êîìèññèè ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá äëÿ ñîâìåñòíîãî îáñóæäåíèÿ.  òå÷åíèå áþäæåòíîãî
ãîäà ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî îáåñïå÷èâàåò èíôîðìèðîâàíèå êîìèññèè î âûïîëíåíèè
ýêîíîìè÷åñêîãî ïëàíà. Âî âðåìÿ îáñóæäåíèÿ ýêîíîìè÷åñêèõ ïëàíîâ ñëóæá áåçîïàñíîñòè è
ðàçâåäêè ÷ëåíû îáåèõ êîìèññèé èìåþò ïðàâî ïðèñóòñòâîâàòü íà çàñåäàíèÿõ äðóã ó äðóãà è
ïðèíèìàòü â íèõ íåïîñðåäñòâåííîå ó÷àñòèå, âûïîëíÿÿ êîíñóëüòèðóþùóþ ôóíêöèþ.
Èñòî÷íèê: Àêò, ðåãóëèðóþùèé ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá, Ãåðìàíèÿ, àïðåëü 1978 ã.
(âíåñåíû ïîïðàâêè â 1992 è 1999 ãã.)
 ñîîòâåòñòâèè ñ ðàçäåëîì 2(e) § 2 Çàêîíà î Êîìèññèè ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ñïåöñëóæá (PKGr), ïðîåêòû ãîäè÷íîãî áþäæåòà ñïåöñëóæá îòïðàâëÿþòñÿ íà ðàññìîòðåíèå
Êîìèññèè (PKGr). Òåì íå ìåíåå, ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî Êîìèññèÿ ïðîâåðÿåò ïðîåêò áþäæåòà
òàê æå, êàê ýòî äåëàåò áþäæåòíàÿ êîìèññèÿ. Íàïðîòèâ, îíà ïîäâåðãàåò ïîëèòè÷åñêîìó àíàëèçó äåÿòåëüíîñòü ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè ñ òî÷êè çðåíèÿ ñòðóêòóðû, ïåðñîíàëà,
ïðîåêòîâ è îïåðàöèé, ïðîâîäèìûõ ñïåöñëóæáàìè, íà îñíîâå áþäæåòà è îáøèðíûõ ñâåäåíèé, êîòîðûå â íåì ñîäåðæàòñÿ. Ïîñëå òîãî, êàê ïðîåêò áþäæåòà áûë ðàññìîòðåí è ïðîàíàëèçèðîâàí êîìèññèåé, ðåçóëüòàòû åå îöåíêè îòïðàâëÿþòñÿ â Ñåêðåòíóþ êîìèññèþ ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà, êîòîðàÿ ÿâëÿåòñÿ ñîñòàâíîé ÷àñòüþ Ñïåöèàëüíîé áþäæåòíîé êîìèññèè è â îáÿçàííîñòè êîòîðîé âõîäèò íåïîñðåäñòâåííûé àíàëèç è ïåðåñìîòð ïðîåêòîâ áþäæåòà. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî òàêæå äåðæèò êîìèññèþ â êóðñå î âûïîëíåíèè áþäæåòà
â òå÷åíèå áþäæåòíîãî ãîäà27.
Ïðîçðà÷íîñòü è ïîäîò÷åòíîñòü
Âàæíûìè óñëîâèÿìè ýôôåêòèâíîãî áþäæåòíîãî ïëàíèðîâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ ïðîçðà÷íîñòü è
ïîäîò÷åòíîñòü äàííîãî ïðîöåññà. Íàèáîëåå ïðîñòûì è ïðîäóêòèâíûì ñïîñîáîì îáåñïå÷åíèÿ ïîäîò÷åòíîñòè ñ÷èòàåòñÿ ïðîçðà÷íûé ïðîöåññ ñîñòàâëåíèÿ áþäæåòà. Íàäëåæàùèå
ïðîçðà÷íîñòü è ïîäîò÷åòíîñòü ìîãóò áûòü ñîçäàíû ñ ïîìîùüþ ïðèìåíåíèÿ ñëåäóþùèõ ïðèíöèïîâ ýôôåêòèâíîãî áþäæåòíîãî ïëàíèðîâàíèÿ28.
Ïðåäâàðèòåëüíîå ðàçðåøåíèå. Ïàðëàìåíò ñàíêöèîíèðóåò ðàñõîäîâàíèå ñðåäñòâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ.
Åäèíñòâî. Âñÿ èíôîðìàöèÿ î ðàñõîäàõ è äîõîäàõ äîëæíà áûòü ïðåäîñòàâëåíà ïàðëàìåíòó
â âèäå ñâîäíîãî áþäæåòà è ñîäåðæàòüñÿ â îäíîì äîêóìåíòå.
Ñèñòåìàòè÷íîñòü. Êàæäûé ãîä, ïðåäñòàâëÿÿ ïðîåêò áþäæåòà ïàðëàìåíòó, èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü äîëæíà ïðèäåðæèâàòüñÿ îïðåäåëåííûõ âðåìåííûõ ðàìîê. Ýòîò ïðèíöèï òàêæå
Ðîëü ïàðëàìåíòà
93
ïðåäïîëàãàåò íåîáõîäèìîñòü îïðåäåëåíèÿ ïåðèîäà âðåìåíè, â òå÷åíèå êîòîðîãî àññèãíîâàííûå äåíåæíûå ñðåäñòâà áóäóò èçðàñõîäîâàíû.
Êîíêðåòíîñòü. Êîëè÷åñòâî ñòàòåé áþäæåòà è ñîäåðæàíèå êàæäîé èç íèõ äîëæíû äàòü ÿñíîå îïèñàíèå ðàñõîäîâ ïðàâèòåëüñòâà. Ïîýòîìó îïèñàíèå ñòàòåé áþäæåòà äîëæíî áûòü
÷åòêèì, à ðàñõîäû, îòíîñÿùèåñÿ ê îäíîé ñòàòüå áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ, íå äîëæíû áûòü
ñëèøêîì áîëüøèìè. Ïðåäîñòàâëåíèå ïàðëàìåíòó ëèøü îáùèõ ñóìì è èòîãîâ åæåãîäíîãî
áþäæåòà ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè áóäåò íàðóøåíèåì ïðèíöèïà êîíêðåòíîñòè.
Çàêîííîñòü. È äåÿòåëüíîñòü, è ðàñõîäû ñïåöñëóæá äîëæíû íîñèòü çàêîííûé õàðàêòåð. Â
äàííîé îáëàñòè ñïåöñëóæáàì íå ðàçðåøàåòñÿ ïîëó÷åíèå ñðåäñòâ íå èç áþäæåòà ãîñóäàðñòâà (íàïðèìåð, ÷åðåç ó÷àñòèå â êîììåð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè).
Äîñòóïíîñòü. Â îáÿçàííîñòè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè âõîäèò îçíàêîìëåíèå ïàðëàìåíòà ñ
ïëàíîì ïðåäïîëàãàåìûõ ðàñõîäîâ, êîòîðûé ÿâëÿåòñÿ âûïîëíèìûì, à òàêæå äîñòóïíûì äëÿ
ïîíèìàíèÿ øèðîêîé è ðàçíîîáðàçíîé ïî ñâîåìó ñîñòàâó àóäèòîðèåé, õàðàêòåðíîé äëÿ ïàðëàìåíòà.
Ïîëíîòà. Â îòíîøåíèè ðàçíûõ àñïåêòîâ ïðîáëåì áåçîïàñíîñòè ãîñóäàðñòâåííûé áþäæåò
äîëæåí áûòü ïîëíûì è âñåîáúåìëþùèì. Íè îäíà ñòàòüÿ ðàñõîäîâ íå äîëæíà áûòü óïóùåíà, íå ìîæåò áûòü íåó÷òåííîé.  äàííîé îáëàñòè «÷åðíûå ïðîãðàììû» èëè ñåêðåòíûå áþäæåòû, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ íåäîñòóïíûìè äëÿ ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòñêèõ íàäçîðíûõ êîìèòåòîâ,
áóäóò ÿðêèìè ïðèìåðàìè íàðóøåíèÿ äàííîãî ïðèíöèïà. ×ëåíû ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà
ïî áåçîïàñíîñòè è ÷ëåíû áþäæåòíîé êîìèññèè äîëæíû èìåòü äîñòóï êî âñåé ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè.  § 4.9 ðàçäåëà 14 Çàêîíà Âåíãðèè èëëþñòðèðóåòñÿ ñïîñîá äîñòèæåíèÿ ïîëíîòû
áþäæåòíîãî êîíòðîëÿ ñ ïîìîùüþ äåéñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüñòâà.
Áëîê ¹ 50
Îñóùåñòâëåíèå âñåñòîðîííåãî áþäæåòíîãî êîíòðîëÿ (Âåíãðèÿ)
Îñóùåñòâëÿÿ ïàðëàìåíòñêèé íàäçîð, êîìèòåò (…) âûñêàçûâàåò ñâîå ìíåíèå î ïîäðîáíîì
ïðîåêòå áþäæåòà ñëóæá ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè, ñòàòüÿõ áþäæåòà, êàñàþùèõñÿ
äðóãèõ îðãàíèçàöèé, íàäåëåííûõ ïðàâîì ïîëó÷àòü ñâåäåíèÿ òàêîãî ðîäà, à òàêæå î ïðåäâàðèòåëüíîì âàðèàíòå ïîäðîáíîãî îò÷åòà î âûïîëíåíèè ïîñòàíîâëåíèÿ î ãîäîâîì áþäæåòå.
Âî âðåìÿ îáñóæäåíèÿ çàêîíîïðîåêòîâ â ïàðëàìåíòå êîìèòåò ìîæåò âíåñòè ïðåäëîæåíèÿ î
ïðèíÿòèè îáñóæäàåìîãî çàêîíîïðîåêòà (…).
Èñòî÷íèê: Ñò. 14. 4g Çàêîíà î ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæáàõ áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè Âåíãðèè, 1995 ã.
Ïîñëåäîâàòåëüíîñòü. Ìåæäó îáîçíà÷åííîé ïðîãðàììîé äåéñòâèé, ïëàíàìè, áþäæåòíûìè ðàñõîäàìè (çàòðàòàìè) è ðåçóëüòàòàìè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá äîëæíû áûòü óñòàíîâëåíû ÷åòêèå ñâÿçè.
Ýôôåêòèâíîñòü. Ïîÿñíåíèÿ ê áþäæåòó äîëæíû ÷åòêî îòîáðàçèòü ïîíèìàíèå åãî öåëåé ñ
ó÷åòîì ñëåäóþùèõ ïàðàìåòðîâ: a) èñïîëüçóåìûõ ðåñóðñîâ; á) êàäðîâîãî ñîñòàâà èñïîëíèòåëåé è â) äîñòèãàåìûõ ðåçóëüòàòîâ. Ãèáêàÿ ñòðóêòóðà áþäæåòà ïîçâîëèò ïðîèçâîäèòü èçìåíåíèÿ ïî êàæäîìó èç ýòèõ ïàðàìåòðîâ.
Äàííûå ïðèíöèïû ìîæíî ñ÷èòàòü êà÷åñòâåííûìè êðèòåðèÿìè ñîñòàâëåíèÿ ñîâðåìåííîãî
ïðîöåññà ôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòà. Îíè ïðåäïîëàãàþò, ÷òî îáû÷íûå ïðèíöèïû õîðîøåãî
óïðàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâîì (ñì. Âñòóïëåíèå), êîòîðûå îïðåäåëÿþò äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà â îñòàëüíûõ ñôåðàõ, äîëæíû òàêæå ïðèìåíÿòüñÿ ê ñïåöñëóæáàì. Èñêëþ÷åíèÿ ñ ó÷åòîì èíòåðåñîâ áåçîïàñíîñòè äîëæíû áûòü îãðàíè÷åíû çàêîíîì.
Åñëè ó ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà íå áóäåò äîñòàòî÷íîãî êîëè÷åñòâà èíôîðìàöèè î ñåêòîðå ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè, îíè íå ñìîãóò èíèöèèðîâàòü ðàññìîòðåíèå âîïðîñîâ, êàñàþùèõñÿ
áþäæåòà ñïåöñëóæá. Êàê è â îòíîøåíèè äðóãèõ ñîñòàâíûõ ÷àñòåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè,
94
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
ñëåäóåò ïðåäïðèíÿòü íåîáõîäèìûå ìåðû ïðåäîñòîðîæíîñòè äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ ðàçãëàøåíèÿ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè (ñì. Ãëàâó 18). ×òî êàñàåòñÿ äîñòóïà îáùåñòâåííîñòè ê èíôîðìàöèè î áþäæåòå ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè, òî â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, êàê, íàïðèìåð, â Âåëèêîáðèòàíèè, îíà èìååò ïðàâî íà äîñòóï ê îáùèì ñâåäåíèÿì î áþäæåòå ñïåöñëóæá29.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Ïðè óñëîâèè, ÷òî âñå òðåáóåìûå ìåðû ïðåäîñòîðîæíîñòè ïðåäïðèíÿòû, ó êîìèòåòà ïî
êîíòðîëþ äîëæåí áûòü äîñòóï êî âñåì íåîáõîäèìûì áþäæåòíûì äîêóìåíòàì.
ü Êîíòðîëü áþäæåòà ñïåöñëóæá äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðèíöèïàìè
ýôôåêòèâíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, êîòîðûå ðåãóëèðóþò åãî äåÿòåëüíîñòü â
äðóãèõ ñôåðàõ. Ëþáûå èñêëþ÷åíèÿ äîëæíû ðåãóëèðîâàòüñÿ çàêîíîì. Èñõîäÿ èç ýòîãî,
áþäæåòíûé êîíòðîëü âõîäèò â ñòðóêòóðó ïîëíîìî÷èé êàê ïàðëàìåíòñêîãî íàäçîðíîãî
êîìèòåòà, òàê è êîìèññèè ïî àññèãíîâàíèÿì.
ü Ó ïàðëàìåíòà, ïîëüçóþùåãîñÿ äîëæíûì âëèÿíèåì, åñòü ïðàâî ñàíêöèîíèðîâàòü áþäæåò.
ü Ñïåöñëóæáû äîëæíû èñïîëüçîâàòü áþäæåòíûå ñðåäñòâà äëÿ ïðîâåäåíèÿ îïåðàöèé,
òîëüêî åñëè çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü ñàíêöèîíèðîâàëà ýòè ðàñõîäû.
ü Ñïåöñëóæáàì íå ðàçðåøàåòñÿ ïåðåâîä áþäæåòíûõ ñðåäñòâ áåç ðàçðåøåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè.
Ïðèìå÷àíèÿ
1. Ýòîò òåêñò îñíîâûâàåòñÿ íà: Leigh, I. “Three Decades of Oversight”, in Born, H Johnson, L., Leigh,
I. (eds.) Who’s Watching the Spies? Establishing Intelligence Service Accountability (Dulles, VA:
Potomac Books, Inc., 2005).
2. Â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê ÑØÀ, Ãåðìàíèÿ, Íèäåðëàíäû, äî ñåðåäèíû 1970-õ ãã. ñóùåñòâîâàë ëåãàëèçîâàííûé ïàðëàìåíòñêèé íàäçîð.
3. Australian Security Intelligence Organisation Act 1979 (Cth), à òàêæå Canadian Security Intelligence
Service Act 1984, respectively. Lustgarten, L., Leigh, I. In from the Cold: National Security and
Parliamentary Democracy (Oxford: Clarendon Press, 1994).
4. Äëÿ ñðàâíåíèÿ ñì.: Brodeur, J.-P., Gill, P., Töllborg, D. Democracy, Law and Security: Internal
Security Services in Contemporary Europe (Aldershot: Ashgate, 2003); Assembly of the WEU,
Parliamentary oversight of the intelligence services in the WEU countries – current situation and
prospects for reform (Document A/1801, 4 December2002);
<http://assemblyweu.itnetwork.fr/en/documents/sessions_ordinaires/rpt/2002/1801.html>
5. Council of Europe, Parliamentary Assembly, Recommendation 1402/1999; Western European
Union Assembly, Resolution 113, adopted on 4 December 2002 (9th sitting).
6. Intelligence Services Act 2001 No. 152, 2001, Sections 28 and 29 (Committee on ASIO, ASIS and
DSD). Îñîáîå âíèìàíèå îáðàòèòü íà ðàçäåë 30:
 ôóíêöèè êîìèòåòà íå âõîäÿò:
à) èçó÷åíèå ïðèîðèòåòîâ â ïîëó÷åíèè èíôîðìàöèè Ñëóæáîé áåçîïàñíîñòè Àâñòðàëèè, Ñëóæáîé ðàçâåäêè Àâñòðàëèè, à òàêæå Ñëóæáîé ðàäèîïåðåõâàòà;
á) ïðîâåðêà èñòî÷íèêîâ èíôîðìàöèè, ñîäåéñòâèå ïðîâîäèìûì îïåðàöèÿì è ìåòîäû
ïðîâåäåíèÿ îïåðàöèé, èñïîëüçóåìûõ âûøåíàçâàííûìè ñëóæáàìè;
â) êîíòðîëü íàä îïåðàöèÿìè, êîòîðûå ïðîâîäèëèñü, ïðîâîäÿòñÿ èëè ïëàíèðóþò ïðîâîäèòüñÿ âûøåíàçâàííûìè ñëóæáàìè;
ã) èçó÷åíèå èíôîðìàöèè, ïîëó÷åííîé îò èíîñòðàííîãî ãîñóäàðñòâà èëè æå åãî ñïåöñëóæá â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ãîñóäàðñòâî (èíîñòðàííîå) íå äàåò ñîãëàñèÿ íà åå ðàçãëàøåíèå;
Ðîëü ïàðëàìåíòà
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
95
ä) íàáëþäåíèå çà òåìè ñôåðàìè äåÿòåëüíîñòè ðàçâåäûâàòåëüíûõ ñëóæá, êîòîðûå íå
âëèÿþò íà ëè÷íîñòü æèòåëÿ Àâñòðàëèè;
å) ïåðåñìîòð ïðàâèë, óñòàíîâëåííûõ ðàçäåëîì 15 äàííîãî ïîñòàíîâëåíèÿ;
æ) ïðîâåäåíèå ðàññëåäîâàíèé ïî æàëîáàì ãðàæäàí íà äåÿòåëüíîñòü Ñëóæáû ðàçâåäêè
Àâñòðàëèè, Ñëóæáû áåçîïàñíîñòè Àâñòðàëèè, à òàêæå Ñëóæáû ðàäèîïåðåõâàòà.
Èç Intelligence Services Act 1994, s. 10 (UK), íàäåëÿþùåãî êîìèòåò ïî áåçîïàñíîñòè ïðàâîì èçó÷åíèÿ ïðîãðàììû äåéñòâèé, óïðàâëåíèÿ è ôèíàíñèðîâàíèÿ Ñëóæáû áåçîïàñíîñòè (ÌÈ5),
Ñëóæáû ðàçâåäêè (ÌÈ6) è Öåíòðà ïðàâèòåëüñòâåííîé ñâÿçè.
German Bundestag, Secretariat of the Parliamentary Control Commission, Parliamentary Control of
the Intelligence Services in Germany (Berlin: Bundespresseamt, 2001).
PKGrG Law on the German Parliamentary Control Panel Çàêîí î êîíòðîëüíîé êîìèññèè Áóíäåñòàãà ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè, Ãåðìàíèÿ
Äî 2004 ãîäà â ïàðëàìåíòå Êàíàäû íå áûëî íàäçîðíîãî êîìèòåòà. Õîòÿ åùå â 1984 ãîäó áûë
ñîçäàí Êîìèòåò ïî íàáëþäåíèþ çà äåÿòåëüíîñòüþ ñëóæá ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè – îñíîâàííàÿ íà îñíîâå îñîáîãî ïîñòàíîâëåíèÿ ïàðëàìåíòà îðãàíèçàöèÿ, â êîòîðóþ âõîäèëè ÷ëåíû
òàéíîãî ñîâåòà. Ñì.: Farson, S. “The Delicate Balance Revisited: Parliamentary Democracy,
Intelligence, and the War against Terrorism in Canada”, in: Born, H. et al, Who’s Watching.
Intelligence Services Act 1994, s. 10.
Intelligence Services Act 2001, s. 14. Ïðåæäå ÷åì ïðîèçâåñòè íàçíà÷åíèÿ, ïðåìüåð-ìèíèñòð
äîëæåí îáñóäèòü èõ ñ ãëàâàìè âñåõ ïàðëàìåíòñêèõ ïàðòèé. 14(2).
Law on the Parliamentary Control of Activities of the Federal Intelligence Services (PKGrG) (1978;
1992, 1999 and 2001 amended version).  Çàêîíå î Êîìèññèè ïî êîíòðîëþ çà ðàáîòîé ñïåöñëóæá (PKGrG) îãîâàðèâàåòñÿ, ÷òî â íà÷àëå êàæäîãî çàêîíîäàòåëüíîãî ïåðèîäà íåìåöêèé
Bundestag èçáèðàåò èç ÷èñëà ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà êîìèññèþ ïî êîíòðîëþ çà ðàáîòîé ñïåöñëóæá (§ 4, 1 PKGrG). Êîëè÷åñòâî ÷ëåíîâ êîìèññèè, åãî ñîñòàâ è ðàáî÷èé ïîðÿäîê óñòàíàâëèâàþòñÿ â ðåøåíèè î åå ñîçäàíèè (§ 4, 2).
Ñîñòàâ: Ïîïðàâêîé ê ïîëîæåíèþ «Îá óñòàâå Ïàðëàìåíòñêîé êîìèññèè» (1995) êîëè÷åñòâî
÷ëåíîâ áûëî óâåëè÷åíî äî 9. ×òîáû áûòü èçáðàííûì, çà ÷ëåíà êîìèññèè äîëæíî ïðîãîëîñîâàòü áîëüøèíñòâî â ôåäåðàëüíîì ïàðëàìåíòå Bundestag (§ 4, ïóíêò 3 PKGrG).
Instructions for Monitoring of Intelligence, Surveillance and Security Services (EOS), 1995,
Section 1.
“ ñîñòàâ êîìèòåòà âõîäÿò 7 ÷ëåíîâ, âêëþ÷àÿ ïðåäñåäàòåëÿ, åãî çàìåñòèòåëÿ, êîòîðûå èçáèðàþòñÿ Ãîñóäàðñòâåííîé àññàìáëååé Íîðâåãèè (ïàðëàìåíò) ïî ðåêîìåíäàöèè åå ïðåçèäèóìà
íà ìàêñèìàëüíûé ñðîê 5 ëåò. Ñëåäóåò ïðåäïðèíÿòü ìåðû ïðîòèâ çàìåíû ñðàçó ÷åòûðåõ ÷ëåíîâ êîìèòåòà â îäèí è òîò æå ïåðèîä âðåìåíè”.
Íàïðèìåð, ñì. Intelligence Services Act 2001, s. 16 (Australia).
Intelligence Services Act 2001, s. 14(5) (Australia).
Ñì.: Intelligence Services Act 2001, s. 14 (6) (Australia).
Ñì.: Intelligence Services Act 2001, s. 15 (1) (Australia).
Ïðèìåðîì îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ïîëó÷åíèÿ äîêóìåíòîâ ñì.: Intelligence Services Act
2001, s. 30.2; (4) (Australia).
Intelligence Services Act 2001, s. 30 (Australia); íå äîëæåí òðåáîâàòü ðàçãëàøåíèÿ èíôîðìàöèè,
êîòîðàÿ ìîãëà áû íàâðåäèòü ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè Àâñòðàëèè èëè ïðîâåäåíèþ åþ
âíåøíåé ïîëèòèêè.
Òàì æå â ðàçäåëå 29: «îïåðàòèâíàÿ èíôîðìàöèÿ» – ýòî èíôîðìàöèÿ:
a) îá èñòî÷íèêàõ èíôîðìàöèè, îïåðàòèâíîé ïîääåðæêå èëè ìåòîäàõ ïðîâåäåíèÿ îïåðàöèé,
èñïîëüçóåìûõ Ñëóæáîé ðàçâåäêè Àâñòðàëèè, Ñëóæáîé áåçîïàñíîñòè Àâñòðàëèè, à òàêæå
Ñëóæáîé ðàäèîïåðåõâàòà;
96
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
á) î êîíêðåòíûõ îïåðàöèÿõ, êîòîðûå áûëè ïðîâåäåíû, ïðîâîäÿòñÿ èëè ïëàíèðóþòñÿ äëÿ ïðîâåäåíèÿ âûøåíàçâàííûìè ñëóæáàìè;
â) ïîëó÷åííàÿ îò èíîñòðàííîãî ãîñóäàðñòâà èëè æå åãî ñïåöñëóæá â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ãîñóäàðñòâî (èíîñòðàííîå) íå äàåò ñîãëàñèÿ íà åå ðàçãëàøåíèå;
«îòâåòñòâåííûé ìèíèñòð» – â îòíîøåíèè ðàññìàòðèâàåìîé ïðîáëåìû – ìèíèñòð, êîòîðûé îòâå÷àåò çà êîíêðåòíîå âåäîìñòâî.
Intelligence Services Act 2001, s. 32 (Australia). Ýòè äîêóìåíòû íå îñïàðèâàþòñÿ â ñóäå, íî
äîëæíû õðàíèòüñÿ â ïàðëàìåíòå. Õîòÿ ýòî, ñ îäíîé ñòîðîíû, îãðàíè÷èâàåò ïîëíîìî÷èÿ íàäçîðíîãî êîìèòåòà, íî, ñ äðóãîé ñòîðîíû, âûâîäèò íà ïîëèòè÷åñêóþ àðåíó âîïðîñ îá îòêàçå â
äîñòóïå ê èíôîðìàöèè, ÷òî äàåò âîçìîæíîñòü åãî äàëüíåéøåãî îáñóæäåíèÿ è îñïàðèâàíèÿ.
United States Code Section 413. General Congressional Oversight Provisions (d).
Ïîñòàíîâëåíèå, ðåãóëèðóþùåå ìîíèòîðèíã äåÿòåëüíîñòè ñëóæá ðàçâåäêè, íàáëþäåíèÿ è áåçîïàñíîñòè, 1995, ðàçäåë 9 (Íîðâåãèÿ). Òðåáóåò îò êîìèòåòà è åãî ñåêðåòàðèàòà ñîáëþäåíèÿ
îáÿçàòåëüñòâà î ñîõðàíåíèè ñåêðåòíîñòè è âûïîëíåíèÿ ïðàâèë èñïîëüçîâàíèÿ äîêóìåíòîâ.
Èç Norton, P.Does Parliament Matter?(New York: Harvester Wheatsheaf, 1993).
Born, H., Fluri, Ph., Johnsson, A. (eds.) Parliamentary Oversight of the Security Sector: Principles,
Mechanisms and Practices (Handbook Nr. 5 for Parliamentarians) (Geneva: IPU-DCAF), p. 130.
Intelligence Authorisation Act for Fiscal Year 2004, Sec. 102.
Ñì. ðàçäåë 414 and 415 of the US Code.
German Bundestag, Secretariat of the Parliamentary Control Commission (PKGr), Parliamentary
Control of the Intelligence Services in Germany, July 2001.
Born, H. et al. Parliamentary Oversight, pp. 131–132.
Appropriation Act 2004, Chapter 9, Schedule 2, Part 48 “Security and Intelligence Agencies”, ñì.
ñàéò: <http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2004/40009-az.htm#sch2pt48>
Ðàçäåë V
Ðîëü âíåøíèõ
ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
98
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 21
Óäîâëåòâîðåíèå æàëîá ãðàæäàí
×àñòî ñïåöñëóæáàì è ñëóæáàì áåçîïàñíîñòè ïðåäîñòàâëÿþòñÿ îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ, òàêèå êàê
íàäçîð èëè ïðîâåðêà áëàãîíàäåæíîñòè, êîòîðûå â ñëó÷àå íåïðàâèëüíîãî èõ ïðèìåíåíèÿ, ìîãóò ïðèâåñòè ê ñåðüåçíûì íåïðàâîìî÷íûì äåéñòâèÿì ïî îòíîøåíèþ ê ãðàæäàíàì. Ïîýòîìó
âàæíî, ÷òîáû òàê èëè èíà÷å áûë âîçìåùåí óùåðá, íàíåñåííûé ãðàæäàíàì, êîòîðûå ñ÷èòàþò,
÷òî îíè, âîçìîæíî, ñòàëè æåðòâàìè íåñïðàâåäëèâîñòè (íàïðèìåð, â ñëó÷àå, êîãäà èìåëî ìåñòî âòîðæåíèå â èõ ÷àñòíóþ æèçíü èëè îêàçûâàëîñü îïðåäåëåííîå âîçäåéñòâèå íà èõ ñëóæåáíîå ïîëîæåíèå). Áîëåå òîãî, â ñëóæáàõ áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáàõ, êàê è â äðóãèõ áîëüøèõ
îðãàíèçàöèÿõ, æàëîáû ìîãóò ïîìî÷ü âûÿâèòü íåäîñòàòêè â àäìèíèñòðàòèâíîé ðàáîòå è óêàçàòü, êàêèå âûâîäû íàäî èçâëå÷ü, ÷òîáû óëó÷øèòü ðàáîòó. Îäíàêî, ââèäó ñåêðåòíîãî õàðàêòåðà äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá, ñëîæíîñòè â ïîëó÷åíèè äîêàçàòåëüñòâ è îáîñíîâàííàÿ íåîáõîäèìîñòü â òàêèõ ñëóæáàõ ïî çàùèòå êîíôèäåíöèàëüíîé èíôîðìàöèè îò åå ïóáëè÷íîãî ðàñêðûòèÿ, êîìïåíñàöèÿ ïóòåì îáùåñòâåííûõ ñëóøàíèé â ñóäàõ îáùåé þðèñäèêöèè èìååò ìàëîýôôåêòèâíûé õàðàêòåð è ÿâëÿåòñÿ íåàäåêâàòíûì ñðåäñòâîì. Ñóùåñòâóåò òàêæå íåîáõîäèìîñòü â îáåñïå÷åíèè òîãî, ÷òîáû ëþáàÿ ñèñòåìà êîìïåíñàöèè ìîãëà èñïîëüçîâàòüñÿ òåìè, íà
êîãî çàêîííî íàïðàâëåíà äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá è ñëóæá áåçîïàñíîñòè, ÷òîáû èñêëþ÷èòü
âîçìîæíîñòü ðàñêðûòèÿ äåÿòåëüíîñòè ýòèõ ñëóæá.  ëþáîé ñèñòåìå æàëîá äîñòèæåíèå áàëàíñà ìåæäó íåçàâèñèìîñòüþ, çäðàâîìûñëèåì è ñïðàâåäëèâîñòüþ, ñ îäíîé ñòîðîíû, è ïîíèìàíèåì íóæä áåçîïàñíîñòè, ñ äðóãîé ñòîðîíû, ÿâëÿåòñÿ ñëîæíîé, íî ïîñèëüíîé çàäà÷åé.
Ñóùåñòâåííîå ðàçãðàíè÷åíèå â ýòèõ ðàçëè÷íûõ ñèñòåìàõ ëåæèò ìåæäó:
• âíåñóäåáíûìè ïðîöåññàìè (óïîëíîìî÷åííûìè ïî ðàññìîòðåíèþ æàëîá èëè ïàðëàìåíòñêèì êîìèòåòîì);
• ñóäåáíûìè ïðîöåäóðàìè (ñóäàìè è òðèáóíàëàìè).
Âíåñóäåáíîå ðàññìîòðåíèå æàëîá
Ðàçëè÷íûå ñèñòåìû êîíòðîëÿ ðàññìàòðèâàþò æàëîáû ðàçíûìè ñïîñîáàìè. Íåçàâèñèìîå
îôèöèàëüíîå ëèöî, òàêîå êàê óïîëíîìî÷åííûé ïî ðàññìîòðåíèþ æàëîá, ìîæåò èìåòü ïîëíîìî÷èÿ ïî ðàññëåäîâàíèþ è èíôîðìèðîâàíèþ ïî ïîâîäó æàëîáû íà ñåêðåòíóþ ñëóæáó
(íàïðèìåð, â Íèäåðëàíäàõ, ñì. Áëîê ¹ 51). Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ íåçàâèñèìûé Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð ïî ñåêðåòíûì ñëóæáàì èìååò äåëî ñ ðàññìîòðåíèåì æàëîá íà ñïåöñëóæáû
êàê ñ ÷àñòüþ îáùåãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá äîâîëüíî ïîõîæèì ñïîñîáîì
(ñì. Ãëàâó 21). Òàêèì îáðàçîì, íàïðèìåð, äåéñòâóþò â Íîâîé Çåëàíäèè è ÞÀÐ. Êðîìå òîãî,
ñïåöèàëüíûå ñòðóêòóðû, ó÷ðåæäåííûå ñîãëàñíî çàêîíîäàòåëüñòâó î ñâîáîäå èíôîðìàöèè
è îõðàíå ÷àñòíîé æèçíè ãðàæäàí îò çëîóïîòðåáëåíèÿ èíôîðìàöèåé, ìîãóò çàíèìàòüñÿ ðàññëåäîâàíèåì æàëîá íà ñïåöñëóæáû.
Ñèñòåìà óïîëíîìî÷åííûõ ïî ðàññìîòðåíèþ æàëîá áàçèðóåòñÿ íà íåçàâèñèìîì îôèöèàëüíîì ðàññëåäîâàíèè îò èìåíè ïîäàþùåãî æàëîáó. Îíè, ãëàâíûì îáðàçîì, èìåþò äåëî ñêîðåå ñ àäìèíèñòðàòèâíûìè íàðóøåíèÿìè, ÷åì ñ ïðàâîâûìè îøèáêàìè êàê òàêîâûìè. Îíè
ìåíüøå óäåëÿþò âíèìàíèÿ ïðîçðà÷íîñòè è íåïîñðåäñòâåííîìó ó÷àñòèþ â ïðîöåññå ïîäàþùåãî æàëîáó. Îáû÷íî îíè çàêàí÷èâàþò ðàññìîòðåíèå, ïðåäîñòàâëÿÿ îò÷åò è (åñëè æàëîáà
óäîâëåòâîðÿåòñÿ) äàâàÿ ðåêîìåíäàöèè äëÿ îñóùåñòâëåíèå äåéñòâèé â áóäóùåì â ïðàâèëüíîì êëþ÷å, à íå âûíîñÿ îôèöèàëüíîãî ðåøåíèÿ è íå ïðèìåíÿÿ ìåð âîçäåéñòâèÿ.
Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
99
Áëîê ¹ 51
Ðàññìîòðåíèå æàëîá: ãîëëàíäñêèå ãîñóäàðñòâåííûå îìáóäñìåíû
Ñò. 83
Êàæäîìó ÷åëîâåêó ïðåäîñòàâëÿåòñÿ ïðàâî ïîäàâàòü æàëîáó Ãîñóäàðñòâåííîìó îìáóäñìåíó íà äåéñòâèÿ èëè ïðåäïîëàãàåìûå äåéñòâèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ìèíèñòåðñòâ, ãëàâ ñëóæá,
êîîðäèíàòîðîâ èëè ëèö, ðàáîòàþùèõ íà ñïåöñëóæáû èëè íà êîîðäèíàòîðà, â îòíîøåíèè
ôèçè÷åñêèõ è þðèäè÷åñêèõ ëèö âî èñïîëíåíèå äàííîãî Çàêîíà èëè Çàêîíà î ðàññëåäîâàíèè âîïðîñîâ áåçîïàñíîñòè.
Èñòî÷íèê: Ñò. 83 Çàêîíà î ñïåöñëóæáàõ è ñëóæáàõ áåçîïàñíîñòè, Íèäåðëàíäû, 2002 ã.
Çàíèìàòüñÿ ðàññìîòðåíèåì æàëîá ãðàæäàí ìîæåò òàêæå ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, êàê, íàïðèìåð, â Ãåðìàíèè è Íîðâåãèè (ñì. Áëîê ¹ 52).
Áëîê ¹ 52
Ðàññìîòðåíèå æàëîá: Íîðâåæñêèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî êîíòðîëþ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá
Ïðè ïîëó÷åíèè æàëîá êîìèòåò äîëæåí ïðîâåñòè ðàññëåäîâàíèå äåéñòâèé â ñîîòâåòñòâèè ñ
ïîäàííîé æàëîáîé. Êîìèòåò ðåøàåò, äîñòàòî÷íî ëè æàëîáà äàåò îñíîâàíèé äëÿ ïðîâåäåíèÿ äàëüíåéøèõ äåéñòâèé ïåðåä ïðèíÿòèåì ðåøåíèÿ ïî æàëîáå.
Îòâåòû ëèöàì, ïîäàþùèì æàëîáû, äîëæíû áûòü, íàñêîëüêî ýòî âîçìîæíî, ïîëíûìè, áåç
ðàçãëàøåíèÿ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè. Òåì íå ìåíåå çàÿâëåíèÿ ïî æàëîáàì íà Ñëóæáó áåçîïàñíîñòè, êàñàþùèåñÿ âîïðîñîâ íàäçîðà, äîëæíû íåñòè èíôîðìàöèþ î òîì, ñîäåðæèò ëè æàëîáà äîñòàòî÷íûå îñíîâàíèÿ äëÿ êðèòèêè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá. Åñëè êîìèòåò ïðèäåðæèâàåòñÿ ìíåíèÿ, ÷òî ëèöó, ïîäàâøåìó æàëîáó, äîëæíî áûòü ïðåäîñòàâëåíî äåòàëüíîå îáúÿñíåíèå, îí îáðàùàåòñÿ ñ ýòèì ïðåäëîæåíèåì ê ñîîòâåòñòâóþùåìó ìèíèñòåðñòâó.
Åñëè æàëîáà ñîäåðæèò äîñòàòî÷íûå îñíîâàíèÿ äëÿ êðèòèêè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá, îáîñíîâàííîå çàÿâëåíèå äîëæíî ïðåäîñòàâëÿòüñÿ ãëàâå ñïåöñëóæá èëè ñîîòâåòñòâóþùåìó
ìèíèñòðó. Îôèöèàëüíûé îò÷åò ïî æàëîáå äîëæåí âñåãäà ïðåäîñòàâëÿòüñÿ ãëàâå ñëóæáû,
íà êîòîðóþ áûëà ïîäàíà æàëîáà.
Èñòî÷íèê: Èíñòðóêöèè ïî ìîíèòîðèíãó äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá, íàäçèðàòåëüíûõ îðãàíîâ è ñëóæá
áåçîïàñíîñòè, ðàçäåë 8, ñîîòâåòñòâóþùèé ðàçäåëó 1 Çàêîíà î ìîíèòîðèíãå äåÿòåëüíîñòè
ñïåöñëóæá, íàäçèðàòåëüíûõ îðãàíîâ è ñëóæá áåçîïàñíîñòè 1995 ãîäà, Íîðâåãèÿ
Õîòÿ ðàññìîòðåíèå æàëîá – ýòî ïðîöåññ, îòäåëüíûé îò ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ, ìåæäó
íèìè åñòü îïðåäåëåííàÿ ñâÿçü. Ê ïàðëàìåíòàðèÿì ÷àñòî îáðàùàþòñÿ ñ ïðîñüáîé ïðåäñòàâëÿòü èíòåðåñû ãðàæäàí, ïîäàþùèõ æàëîáû íà ïðàâèòåëüñòâåííûå ïîäðàçäåëåíèÿ. Ïàðëàìåíòñêèå êîíòðîëèðóþùèå ñòðóêòóðû ìîãóò òàêæå èçâëåêàòü ïîëüçó èç ðàññìîòðåíèÿ æàëîá íà
ñïåöñëóæáû è ñëóæáû áåçîïàñíîñòè, òàê êàê ýòà äåÿòåëüíîñòü ïðèâåäåò ê îñîçíàíèþ âîçìîæíûõ íåóäà÷ â îáëàñòè ïðîâîäèìîé ïîëèòèêè, çàêîííîñòè äåéñòâèé è ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû.
Ñ äðóãîé ñòîðîíû, åñëè êîíòðîëèðóþùèé îðãàí îòîæäåñòâëÿåòñÿ ñî ñëóæáîé, êîòîðóþ îí êîíòðîëèðóåò èëè ñîâìåñòíî ñ êîòîðîé äåéñòâóåò â ñôåðå ñåêðåòíîñòè, ìîãóò âîçíèêíóòü òðóäíîñòè â ðàññìîòðåíèè æàëîá. Ëèöî, ïîäàþùåå æàëîáó, ìîæåò ïðèéòè ê ìíåíèþ, ÷òî ïðîöåññ
ðàññìîòðåíèÿ æàëîáû íåäîñòàòî÷íî íåçàâèñèì.  ñëó÷àÿõ, êîãäà åäèíûé îðãàí è ðàññìàòðèâàåò æàëîáû, è âåäåò íàäçîð, ëó÷øå, åñëè ïðè ýòîì ñóùåñòâóþò äîñòàòî÷íî ÷åòêèå ïðàâîâûå
ïðîöåäóðû äëÿ òàêèõ ðàçëè÷íûõ äåéñòâèé.  öåëîì ïðåäïî÷òèòåëüíåå, êîãäà ýòè äâå ôóíêöèè âûïîëíÿþòñÿ ðàçíûìè îðãàíàìè, à ïðîöåññ îñóùåñòâëÿåòñÿ òàêèì îáðàçîì, ÷òî êîíòðîëèðóþùåìó îðãàíó èçâåñòíû ðåçóëüòàòû ðàññìîòðåíèÿ æàëîá îòäåëüíûõ ëèö.
100
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
 íåêîòîðûõ ñòðàíàõ íå òîëüêî ãðàæäàíàì, íî è ñàìèì ðàáîòíèêàì ñïåöñëóæá ðàçðåøàåòñÿ
ïîäíèìàòü âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ ðàáîòû ñïåöñëóæá, è îáðàùàòüñÿ ñ íèìè ê óïîëíîìî÷åííîìó ïî ðàññìîòðåíèþ æàëîá èëè ñîîòâåòñòâóþùåìó ïàðëàìåíòñêîìó êîìèòåòó. Íàïðèìåð, â Ãåðìàíèè ãîñóäàðñòâåííûå ñëóæàùèå ìîãóò îáðàùàòüñÿ ñ òàêèìè âîïðîñàìè ê Ïàðëàìåíòñêîé êîìèññèè ïî êîíòðîëþ, «çà èñêëþ÷åíèåì ñëó÷àåâ, êîãäà îíè äåéñòâóþò â ëè÷íûõ èíòåðåñàõ èëè â èíòåðåñàõ äðóãèõ ãîññëóæàùèõ, äî òåõ ïîð, ïîêà ãëàâà ñîîòâåòñòâóþùåé ñëóæáû íå âíèêíåò â ðåøåíèå ïîäíèìàåìûõ âîïðîñîâ. Ïðèìåíåíèå ñàíêöèé èëè íàêàçàíèå ñëóæàùèõ çà òàêèå äåéñòâèÿ íåäîïóñòèìû»1.
Ñóäåáíîå ðàññìîòðåíèå æàëîá
 êà÷åñòâå àëüòåðíàòèâû ìîæåò áûòü îáðàçîâàí ñïåöèàëüíûé ñóäåáíûé îðãàí äëÿ ðàññìîòðåíèÿ æàëîá íà òó èëè èíóþ ñëóæáó èëè íà èñïîëüçîâàíèå êîíêðåòíûõ ïîëíîìî÷èé,
êàê, íàïðèìåð, â Âåëèêîáðèòàíèè. Èëè æå æàëîáû ìîãóò ðàññìàòðèâàòüñÿ ýêñïåðòàìè êîíòðîëèðóþùåãî îðãàíà, êàê ýòî ïðîèñõîäèò â Êàíàäå (ñì. Áëîê ¹ 53).
Áëîê ¹ 53
Ðàññìîòðåíèå æàëîá: Êàíàäñêèé Êîìèòåò ïî íàáëþäåíèþ
çà äåÿòåëüíîñòüþ ñåêðåòíûõ ñëóæá
Ñîãëàñíî Çàêîíó î ñåêðåòíîé ñëóæáå Êàíàäû 1984 ã., Êîìèòåò ïî íàáëþäåíèþ çà äåÿòåëüíîñòüþ ñåêðåòíûõ ñëóæá (ÊÍÄÑÑ), ïðåäóñìîòðåííûé çàêîíîì êîíòðîëèðóþùèé îðãàí, ñîñòîÿùèé èç ÷ëåíîâ òàéíîãî ñîâåòà, òàêæå îòâå÷àåò çà ðàññìîòðåíèå æàëîá ãðàæäàí, «êàñàþùèõñÿ ëþáîãî äåéñòâèÿ, ñîâåðøåííîãî ñïåöñëóæáàìè» (ðàçäåë 41), à òàêæå îòêàçîâ â
âîïðîñàõ áëàãîíàäåæíîñòè è äîïóñêà ê ãîñóäàðñòâåííûì ñåêðåòàì (ðàçäåë 42). Ëèöà, ïîäàþùèå æàëîáó è èñïîëüçóþùèå ýòè íîðìû çàêîíà, äîëæíû ñíà÷àëà îáðàòèòüñÿ â ãîñóäàðñòâåííûå ñòðóêòóðû, à ïîòîì ïîäàâàòü æàëîáó â ÊÍÄÑÑ â ïèñüìåííîì âèäå. Ðàññëåäîâàíèå ïî æàëîáå ïðîâîäèòñÿ êîíôèäåíöèàëüíî, íî ó ïîäàþùåãî æàëîáó åñòü âîçìîæíîñòü
áûòü ïðåäñòàâëåííûì þðèñêîíñóëüòîì (ðàçäåë 46). Íè ëèöî, ïîäàþùåå æàëîáó, íè ñïåöñëóæáà íå èìåþò ïðàâà âñòðå÷àòüñÿ ñ ïðåäñòàâèòåëÿìè ïðîòèâîïîëîæíîé ñòîðîíû.
ÊÍÄÑÑ îáëàäàåò ïîëíîìî÷èÿìè âûçûâàòü ïîâåñòêîé äëÿ äà÷è ïîêàçàíèé è çàñëóøèâàòü
ñâèäåòåëüñêèå ïîêàçàíèÿ ïîä ïðèñÿãîé (ðàçäåë 50). Êàñàòåëüíî îò÷åòíîñòè ïî ïîëó÷åííûì
äàííûì êîìèòåò äîëæåí:
a) ïî çàâåðøåíèè ðàññëåäîâàíèÿ ïî æàëîáå, ñîãëàñíî ðàçäåëó 41, ïðåäîñòàâèòü ìèíèñòðó è äèðåêòîðó ñëóæáû îò÷åò, ñîäåðæàùèé äàííûå, ïîëó÷åííûå â õîäå ðàññëåäîâàíèÿ, è ðåêîìåíäàöèè, êîòîðûå êîìèòåò ñ÷èòàåò óìåñòíûìè;
á) îäíîâðåìåííî ñ ïðåäîñòàâëåíèåì îò÷åòà èëè ïîñëå ýòîãî â ñîîòâåòñòâèè ñ ïóíêòîì (a)
ïðåäîñòàâèòü ñâîè âûâîäû ëèöó, ïîäàâøåìó æàëîáó, è, åñëè ïîñ÷èòàåò âîçìîæíûì,
ñîîáùèòü î ðåêîìåíäàöèÿõ, î êîòîðûõ ãîâîðèëîñü â ïóíêòå (à).
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñåêðåòíîé ñëóæáå Êàíàäû,1984 ã.
Ñóäåáíàÿ ïðîöåäóðà íå âñåãäà ïðåäïîëàãàåò ñóäåáíûå ñëóøàíèÿ. Ñïåöèàëüíûé ñóäåáíûé
îðãàí èìååò íåêîòîðûå ïðåèìóùåñòâà íàä ñóäîì îáùåé þðèñäèêöèè â îòíîøåíèè âîïðîñîâ
áåçîïàñíîñòè è æàëîá íà ñïåöñëóæáû: îí ìîæåò ïðîâîäèòü îòäåëüíóþ ýêñïåðòèçó ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá, ïðè íåîáõîäèìîñòè ñóäüè è àäâîêàòû ïðîõîäÿò àòòåñòàöèþ, à òàêæå ðàçðàáàòûâàþòñÿ ñïåöèàëüíûå ïðîöåäóðû ðàáîòû ñ êîíôèäåíöèàëüíîé èíôîðìàöèåé. Ââèäó õàðàêòåðà ïðåäìåòà ðàññëåäîâàíèÿ, òàêèå æàëîáû íå ìîãóò
ðàññìàòðèâàòüñÿ â ïîëíîì îáúåìå íà ïóáëè÷íûõ ñëóøàíèÿõ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, êîãäà íåêîòîðûå ñïåöèàëüíûå ñóäåáíûå îðãàíû ñëóøàþò äåëî ïî æàëîáå, ó ëèöà, ïîäàâøåãî æàëîáó,
ìîãóò âîçíèêíóòü ñåðüåçíûå òðóäíîñòè â ïðåäîñòàâëåíèè äîêàçàòåëüñòâ, â ïîëó÷åíèè äîñ-
Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
101
òóïà ê íåîáõîäèìûì ìàòåðèàëàì èëè â îòâåòå íà âåðñèþ ñîáûòèé, èçëîæåííóþ ñïåöñëóæáîé. Äëÿ ïðåîäîëåíèÿ íåêîòîðûõ èç ýòèõ ïðîáëåì â Êàíàäå è Âåëèêîáðèòàíèè áûëè ñîçäàíû ñïåöèàëüíûå ñîâåòû ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè. Çàäà÷åé ýòèõ ñîâåòîâ ÿâëÿåòñÿ ðàññìîòðåíèå äîâîäîâ, êàñàþùèõñÿ âîïðîñîâ áåçîïàñíîñòè, îñîáåííî òåõ, êîòîðûå íå áûëè
ïðåäîñòàâëåíû ëèöó, ïîäàâøåìó æàëîáó, ÷òî ìîæåò ïîìî÷ü ñóäåáíîìó îðãàíó âûíåñòè
îáúåêòèâíóþ îöåíêó äîêàçàòåëüñòâ è îòâåòíûõ äîâîäîâ.
ÅÑÏ× è ðàññìîòðåíèå æàëîá
Äëÿ ãîñóäàðñòâ, ïîäïèñàâøèõ õàðòèþ î Åâðîïåéñêîì ñóäå ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà, ñóùåñòâóåò
âîçìîæíîñòü òðåáîâàòü ñîáëþäåíèÿ ðàçëè÷íûõ ïðàâ, ñîãëàñíî Ñò. 6, 8 è 13 Êîíâåíöèè, êîòîðûå ó÷èòûâàþòñÿ ïðè ðàçðàáîòêå ìåõàíèçìà ïîäà÷è è ðàññìîòðåíèÿ æàëîá. Ñò. 6 äàåò
ïðàâî íà ñïðàâåäëèâîå ñóäåáíîå ðàçáèðàòåëüñòâî â íåçàâèñèìîì è áåñïðèñòðàñòíîì ñóäåáíîì îðãàíå ïî óãîëîâíûì äåëàì è äåëàì î ãðàæäàíñêèõ ïðàâàõ è îáÿçàííîñòÿõ. Ñò. 6
ïðèìåíÿåòñÿ, íàïðèìåð, ïî îòíîøåíèþ ê ïðîöåäóðå ïîëó÷åíèÿ ïîêàçàíèé îò èíôîðìàòîðîâ è ñåêðåòíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ â õîäå óãîëîâíîãî ñóäåáíîãî ïðîöåññà2, à òàêæå ïî îòíîøåíèþ ê ïðàâèëàì, îãðàíè÷èâàþùèì ðàññìîòðåíèå äîêàçàòåëüñòâ è èõ îáíàðîäîâàíèå êàê â õîäå óãîëîâíîãî ðàçáèðàòåëüñòâà, òàê è â ïðîöåññå ãðàæäàíñêîãî ñóäîïðîèçâîäñòâà3. Èñïîëüçîâàíèå ñïåöèàëüíûõ ñîâåòîâ ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè áûëî îäîáðåíî
Åâðîïåéñêèì ñóäîì ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà êàê ñïîñîá óäîâëåòâîðåíèÿ òðåáîâàíèé ïî ðåàëèçàöèè ïðàâà íà ÷åñòíîå ñóäåáíîå ðàçáèðàòåëüñòâî, ñîãëàñíî Ñò. 6 ÅÑÏ×4.
Îäíàêî äàæå êîãäà íå ïðèìåíÿåòñÿ Ñò. 6, ìîæåò ïîíàäîáèòüñÿ ïðîöåäóðíàÿ çàùèòà â ïðîöåññàõ ïî æàëîáàì, ñîãëàñíî Ñò. 8 è 13. Ýòè ñòàòüè óñòàíàâëèâàþò îïðåäåëåííûé êîíòðîëü
ïîñòôàêòóì â ñëó÷àå, êîãäà ìåðû áåçîïàñíîñòè, òàêèå êàê, íàïðèìåð, íàáëþäåíèå è ïðîâåðêà áëàãîíàäåæíîñòè, ñòàëè ïðè÷èíîé âìåøàòåëüñòâà â ÷àñòíóþ æèçíü. Òåì íå ìåíåå, íå
ñóùåñòâóåò òàêîé ïðàêòèêè â ðàìêàõ Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèè (íàïðèìåð, êîãäà ÷åëîâåê, çà
êîòîðûì âåäåòñÿ íàáëþäåíèå, íå îáÿçàòåëüíî îá ýòîì èíôîðìèðóåòñÿ ïîñëå çàâåðøåíèÿ
ïðîâåäåíèÿ òàêîãî íàáëþäåíèÿ)5. Ñò. 13 ïðèçíàåò ïðàâî íà ïðèíÿòèå ìåð ïî îòíîøåíèþ ê
âëàñòÿì çà íàðóøåíèå ïðàâ, ïðåäîñòàâëÿåìûõ Êîíâåíöèåé. Êîãäà Åâðîïåéñêèé ñóä ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà óñòàíîâèë, ÷òî êîìáèíàöèÿ ìåõàíèçìîâ êîíòðîëÿ è îáæàëîâàíèÿ ïðèçíàåòñÿ
äîñòàòî÷íîé, íåò íåîáõîäèìîñòè â ñóäåáíîì ðàçáèðàòåëüñòâå ïî êàæäîìó äåëó6.  äîêóìåíòàõ Ðàáî÷åé ãðóïïû Ñîâåòà Åâðîïû çàïèñàíî:
«Íà îñíîâå ïðåöåäåíòíîãî ïðàâà ñóäà, ñîãëàñíî Ñò. 8 è 13 Êîíâåíöèè, ìîæíî ñäåëàòü
çàêëþ÷åíèå, ÷òî íåçàâèñèìî îò òîãî, óäîâëåòâîðåíî ëè òðåáîâàíèå ïî ïðèíÿòèþ ìåð
èëè íåò, ðåøåíèå çàâèñèò íå òîëüêî îò ïðîñòîé âîçìîæíîñòè îáðàùåíèÿ â ñóä, íî è
îò âñåãî àðñåíàëà ñðåäñòâ êîíòðîëÿ è èõ äåéñòâåííîñòè»7.
Ñèñòåìà îáðàùåíèÿ ñ æàëîáàìè äîëæíà îòâå÷àòü ñëåäóþùèì êðèòåðèÿì:
• áûòü ïîëíîñòüþ íåçàâèñèìîé îò ñïåöñëóæá è ñëóæá áåçîïàñíîñòè;
• îáëàäàòü íåîáõîäèìûìè ïîëíîìî÷èÿìè è äîñòóïîì ê èíôîðìàöèè, èìåþùåéñÿ ó ñïåöñëóæá, äëÿ óäîâëåòâîðåíèÿ æàëîá;
• áûòü ñïîñîáíîé ïðèíÿòü ýôôåêòèâíûå ìåðû ïî óäîâëåòâîðåíèþ æàëîá, à òàêæå èìåòü
âîçìîæíîñòü ðàçúÿñíèòü ïðè÷èíû îòêàçà ïî æàëîáå.
Âàæíî íàëè÷èå òîé èëè èíîé ôîðìû ñîäåéñòâèÿ ëèöàì, îáðàùàþùèìñÿ ñ æàëîáàìè è íåçíàêîìûì ñ ñóäåáíûìè ïðîöåäóðàìè, äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîìî÷ü èì â ïîäà÷å æàëîáû. Ñèñòåìà äîëæíà òàêæå ïðåäîñòàâëÿòü âîçìîæíîñòü ïîäàþùåìó æàëîáó ó÷àñòâîâàòü â äîñòàòî÷íîé ìåðå â ðàññëåäîâàíèè èëè ñóäåáíîì ðàçáèðàòåëüñòâå äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðîöåññ ïðîõîäèë ñïðàâåäëèâî, íåçàâèñèìî îò òîãî, ïðîâîäÿòñÿ ëè îôèöèàëüíûå ñëóøàíèÿ èëè íåò. Âî
âðåìÿ ïðîâåäåíèÿ ðàññëåäîâàíèÿ ïî æàëîáå âîçìîæíû îãðàíè÷åíèÿ â äîñòóïå ê èíôîðìà-
102
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
öèè äëÿ ëèöà, ïîäàþùåãî æàëîáó, ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè.
Îäíàêî òàêèå îãðàíè÷åíèÿ äîëæíû áûòü ñâåäåíû ê íåîáõîäèìîìó ìèíèìóìó, à òàêîå ðåøåíèå äîëæíî âñåãäà ïðèíèìàòüñÿ ëèöîì èëè îðãàíîì, ðàññìàòðèâàþùèì æàëîáó, à íå ñëóæáîé, â îòíîøåíèè êîòîðîé ïîäàåòñÿ æàëîáà, è â ýòîì ñëó÷àå äîëæíà áûòü îáåñïå÷åíà ïðîöåäóðíàÿ çàùèòà êàê êîìïåíñàöèÿ çà îãðàíè÷åíèÿ (íàïðèìåð, èñïîëüçîâàíèå ñïåöèàëüíîãî
þðèñêîíñóëüòà äëÿ ðàçáèðàòåëüñòâà ïî äåëó).
Ðåêîìåíäàöèè
ü Îôèöèàëüíûå èëè ñóäåáíûå ñëóøàíèÿ ïî æàëîáå äîëæíû ïðîâîäèòü ëèöà, êîòîðûå îòâå÷àþò êîíñòèòóöèîííûì è þðèäè÷åñêèì òðåáîâàíèÿì çàíèìàòü äîëæíîñòü äàííîãî
óðîâíÿ, à òàêæå äîëæíû èìåòü ãàðàíòèþ, ÷òî îíè íå áóäóò íåîáîñíîâàííî îòñòðàíåíû
îò äîëæíîñòè âî âðåìÿ èõ ïðåáûâàíèÿ â äîëæíîñòè.
ü Íàñêîëüêî ýòî âîçìîæíî, ïðîöåññ äîëæåí ïðîõîäèòü îòêðûòî. Äàæå êîãäà ïðîöåññ çàêðûò äëÿ îáùåñòâåííîñòè, îí, ïî âîçìîæíîñòè, äîëæåí áûòü îòêðûò äëÿ ëèöà, ïîäàâøåãî æàëîáó, è åãî îôèöèàëüíûõ ïðåäñòàâèòåëåé.
ü Äîëæíû ñóùåñòâîâàòü ïîëíîìî÷èÿ îòêëîíÿòü áåç ïðîâåäåíèÿ ðàññëåäîâàíèÿ æàëîáó,
êîòîðàÿ ïðèçíàåòñÿ îôèöèàëüíûì ëèöîì èëè ñóäåáíûì îðãàíîì ÿâíî íåîáîñíîâàííîé
èëè òàêîâîé, êîòîðàÿ èìååò öåëü î÷åðíèòü îòâåò÷èêà.
ü Åñëè â öåëÿõ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè íåîáõîäèìî îãðàíè÷èòü ó÷àñòèå ëèöà, ïîäàþùåãî æàëîáó, â ïðîöåññå ðàññìîòðåíèÿ, ýòî ðåøåíèå äîëæíî ïðèíèìàòüñÿ îðãàíîì
èëè ëèöîì, ðàññìàòðèâàþùèì æàëîáó, è äîëæíû ïðåäîñòàâëÿòüñÿ êîìïåíñàöèîííûå
ãàðàíòèè (òàêèå êàê âîçìîæíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ «àäâîêàòà äüÿâîëà» èëè ñïåöèàëüíîãî
þðèñêîíñóëüòà) äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ñïðàâåäëèâîãî è áåñïðèñòðàñòíîãî ðàçáèðàòåëüñòâà.
ü Ñóäåáíûé îðãàí èëè îôèöèàëüíîå ëèöî äîëæíû èìåòü ïîëíîìî÷èÿ îòäàâàòü ðàñïîðÿæåíèÿ, èìåþùèå îáÿçàòåëüíóþ ñèëó, äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ëèö, ïîäàþùèõ îïðàâäàííûå
æàëîáû, ýôôåêòèâíûìè ñðåäñòâàìè çàùèòû èõ ïðàâ. Òàêèìè ñðåäñòâàìè ìîãóò áûòü
ðåøåíèå î êîìïåíñàöèè è óíè÷òîæåíèå ìàòåðèàëîâ ïî ëèöó-çàÿâèòåëþ, íàõîäÿùèõñÿ â
âåäåíèè ñïåöñëóæá.
ü Ðàìêè è îñíîâû ðàçáèðàòåëüñòâà äîëæíû áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíû â çàêîííîì ïîðÿäêå è
äîëæíû îòðàæàòü ñóòü äåéñòâèé (à íå ïðîñòûå ïðîöåäóðíûå àñïåêòû) ñïåöñëóæá èëè
ñëóæá áåçîïàñíîñòè.
Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
103
Ãëàâà 22
Êîíòðîëü, îñóùåñòâëÿåìûé
íåçàâèñèìûìè îðãàíàìè íàä
äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá,
íàõîäÿùèõñÿ â ïîä÷èíåíèè
ïðàâèòåëüñòâà
Åñëè âî èçáåæàíèå îïàñíîñòè ïîëèòè÷åñêèõ ìàíèïóëÿöèé ñëóæáû áåçîïàñíîñòè â íåêîòîðîé ñòåïåíè «èçîëèðóþòñÿ» îò ïîëèòè÷åñêèõ óêàçàíèé, êàêèì îáðàçîì ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò óäîñòîâåðèòüñÿ â òîì, ÷òî îíî âëàäååò âñåé íåîáõîäèìîé èíôîðìàöèåé, à ñåêðåòíûå
ñëóæáû äåéñòâóþò â ñîîòâåòñòâèè ñ ïîëèòèêîé âëàñòåé?
Äëÿ ðåøåíèÿ äàííîãî âîïðîñà â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ äëÿ ïðîâåðêè äåÿòåëüíîñòè ñåêòîðà áåçîïàñíîñòè ó÷ðåæäåíû òàêèå äîëæíîñòè, êàê ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð, ñóäåáíûå óïîëíîìî÷åííûå èëè êîíòðîëåðû, êîòîðûå íàäåëåíû çàêîííûìè ïîëíîìî÷èÿìè, â òîì ÷èñëå èìåþò
äîñòóï ê èíôîðìàöèè è øòàòó ñîòðóäíèêîâ8.
Âïåðâûå ýòà èäåÿ âîçíèêëà â ñðåäå àìåðèêàíñêèõ ñïåöñëóæá, ó êîòîðûõ ñåé÷àñ îêîëî äþæèíû ãåíåðàëüíûõ èíñïåêòîðîâ. Âñå îíè íåçàâèñèìû îò ñïåöñëóæá. Êðîìå òîãî, îíè ïî-ðàçíîìó íàçíà÷àþòñÿ è íàõîäÿòñÿ â ïîä÷èíåíèè ó ðàçíûõ ñòðóêòóð: íåêîòîðûå èç íèõ ó÷ðåæäåíû çàêîíîäàòåëüíûì ñïîñîáîì (íàïðèìåð, ãåíåðàëüíûå èíñïåêòîðû Öåíòðàëüíîãî ðàçâåäûâàòåëüíîãî óïðàâëåíèÿ è Ìèíèñòåðñòâà îáîðîíû), äðóãèå îñíîâûâàþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî
íà àäìèíèñòðàòèâíûõ ðàñïîðÿæåíèÿõ, èçäàííûõ ñîîòâåòñòâóþùèì ìèíèñòðîì (íàïðèìåð,
â îòíîøåíèè Ðàçâåäûâàòåëüíîãî óïðàâëåíèÿ Ìèíèñòåðñòâà îáîðîíû è Íàöèîíàëüíîé ðàçâåäûâàòåëüíîé ñëóæáû). Áåçîòíîñèòåëüíî ê òàêèì îòëè÷èÿì íåêîòîðûå ïîäîò÷åòíû êàê
Êîíãðåññó, òàê è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íåêîòîðîå êîëè÷åñòâî òàêèõ èíñïåêòîðîâ íàäåëåíî ïðàâîì äåéñòâîâàòü ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ, íå ïðîâîäÿ ïðîâåðîê, à îñóùåñòâëÿÿ íàáëþäåíèå çà ñîîòâåòñòâèåì ïðîâîäèìîé ïîëèòèêè è çàêîíîâ.
Ãåíåðàëüíûå èíñïåêòîðû òàêîãî òèïà èìåþò ñåêðåòíûé ñòàòóñ: îáåñïå÷åíèå îòâåòñòâåííîñòè ñïåöñëóæá ïåðåä îáùåñòâîì íå ÿâëÿåòñÿ èõ îñíîâíîé ôóíêöèåé, ñêîðåå, èõ çàäà÷åé
ÿâëÿåòñÿ óñèëåíèå îòâåòñòâåííîñòè ïåðåä èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ. Êàíàäñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî ÿâëÿåòñÿ ïðèìåðîì, ãäå ÷åòêî ïðîïèñàíû ôóíêöèè òàêîãî ðîäà èíñïåêòîðîâ.
Êàíàäñêèå ãåíåðàëüíûå èíñïåêòîðû äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ñâîèõ ôóíêöèé èìåþò íåîãðàíè÷åííûé äîñòóï ê èíôîðìàöèè, íàõîäÿùåéñÿ â âåäåíèè ñïåöñëóæá.
104
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 54
Ôóíêöèè êàíàäñêîãî Ãåíåðàëüíîãî èíñïåêòîðà
Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð ïîäîò÷åòåí äîëæíîñòíîìó ëèöó ñîîòâåòñòâóþùåãî äåïàðòàìåíòà
ïðàâèòåëüñòâà (çàìåñòèòåëþ ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà) è îñóùåñòâëÿåò ñëåäóþùèå ôóíêöèè:
a) îòñëåæèâàíèå ñîîòâåòñòâèÿ äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæáû ñòðàòåãèè;
á) íàáëþäåíèå çà îïåðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæáû;
â) åæåãîäíîå ïðåäîñòàâëåíèå ìèíèñòðó àêòà îá îöåíêå ãåíåðàëüíûì èíñïåêòîðîì ãîäîâîãî îò÷åòà ñïåöñëóæáû, à òàêæå èíôîðìèðîâàíèå î òîì, áûëè ëè êàêèå-ëèáî íåñîîòâåòñòâèÿ ìåæäó äåéñòâèÿìè ñïåöñëóæáû è ìèíèñòåðñêèìè èíñòðóêöèÿìè èëè ðàñïîðÿæåíèÿìè è íå ïðåâûøàëèñü ëè ïîëíîìî÷èÿ, èìåþùèåñÿ ó ñïåöñëóæáû9.
Èñòî÷íèê: Ðàçäåëû 30, 32 Çàêîíà Êàíàäû î ñëóæáå áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáàõ, 1984 ã.
Òàêèì æå îáðàçîì â Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíå Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð îòâå÷àåò, ñîãëàñíî
Ñò. 33 Çàêîíà î ñïåöñëóæáàõ, çà îñóùåñòâëåíèå «ôóíêöèè âíóòðåííåãî êîíòðîëÿ». Ñ ýòîé
öåëüþ Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð ìîæåò âåñòè íàáëþäåíèå çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, âåñòè ðàññëåäîâàíèå ïî æàëîáàì, ïðîâîäèòü èíñïåêöèè, àóäèòû è ïðîâåðêè ïî ñâîåé èíèöèàòèâå è äàâàòü ðåêîìåíäàöèè. Îáÿçàííîñòüþ Ãåíåðàëüíîãî èíñïåêòîðà ÿâëÿåòñÿ îò÷åòíîñòü
íå ðåæå îäíîãî ðàçà â øåñòü ìåñÿöåâ ïåðåä Êîìèòåòîì ïî áåçîïàñíîñòè, à òàêæå ðåãóëÿðíîå èíôîðìèðîâàíèå ãëàâíûõ èñïîëíèòåëåé î õîäå äåë. Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð íàäåëåí
ïîëíîìî÷èÿìè îïðàøèâàòü ñîòðóäíèêîâ ñïåöñëóæá, èìååò äîñòóï âî âñå ïîìåùåíèÿ ñïåöñëóæáû è ê èìåþùåéñÿ ó ñïåöñëóæá èíôîðìàöèè.
 äðóãèõ ñòðàíàõ, â ÷àñòíîñòè â ÞÀÐ10, Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð ïîäîò÷åòåí ïàðëàìåíòó. Â
ýòîì ñëó÷àå òàêîå äîëæíîñòíîå ëèöî çàìûêàåò êîëüöî ñåêðåòíîñòè, äðóãèìè ñëîâàìè, ýòî
ÿâëÿåòñÿ ïîïûòêîé ïóòåì äîêëàäà ïàðëàìåíòó óáåäèòü îáùåñòâåííîñòü, ÷òî íåçàâèñèìîå
ëèöî, èìåþùåå äîñòóï ê íåîáõîäèìûì ìàòåðèàëàì, èçó÷èëî äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá.
Îäíàêî áîëüøèíñòâî ìàòåðèàëîâ, íà îñíîâå êîòîðûõ áûëà îöåíåíà äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá, äîëæíî îáÿçàòåëüíî îñòàâàòüñÿ ïîä ãðèôîì ñåêðåòíîñòè, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî îíè
ìîãóò áûòü ïðåäìåòîì ðàññìîòðåíèÿ äðóãèõ êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ.
Íåêîòîðûå ãåíåðàëüíûå èíñïåêòîðû, êîòîðûì ïðåäïèñàíî îò÷èòûâàòüñÿ ïåðåä èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ, ìîãóò íàëàäèòü íåôîðìàëüíûå ðàáî÷èå îòíîøåíèÿ ñ ïàðëàìåíòñêèìè
ñòðóêòóðàìè, êàê, íàïðèìåð, ýòî ïðîèñõîäèò â Àâñòðàëèè, è, êàê óïîìÿíóòî âûøå, ðÿä àìåðèêàíñêèõ ãåíåðàëüíûõ èíñïåêòîðîâ ïåðèîäè÷åñêè îò÷èòûâàþòñÿ ïåðåä Êîíãðåññîì.
Íåçàâèñèìî îò òîãî, îò÷èòûâàåòñÿ ëè òàêîå äîëæíîñòíîå ëèöî, êàê Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð,
ïåðåä ïðàâèòåëüñòâîì èëè ïàðëàìåíòîì, íåîáõîäèìûì ÿâëÿåòñÿ ÷åòêîå îïðåäåëåíèå â
ðàìêàõ çàêîíà ñôåðû åãî êîìïåòåíöèè, ïîëíîìî÷èé è íåçàâèñèìîñòè. Íåçàâèñèìûõ îôèöèàëüíûõ ëèö ìîãóò ïîïðîñèòü ïðîâåñòè îöåíêó äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá ïî îäíîìó èëè íåñêîëüêèì êðèòåðèÿì: ýôôåêòèâíîñòü, ñîîòâåòñòâèå ïðàâèòåëüñòâåííîé ëèíèè è çàäà÷àì,
ïðàâîìåðíîñòü è çàêîííîñòü. Îäíàêî â ëþáîì ñëó÷àå Ãåíåðàëüíîìó èíñïåêòîðó íåîáõîäèìî ïðåäîñòàâèòü äîñòóï áåç êàêèõ-ëèáî îãðàíè÷åíèé ê äîêóìåíòàöèè è ïåðñîíàëó, äëÿ òîãî
÷òîáû èìåòü âîçìîæíîñòü ïðàâèëüíî îöåíèòü ðàáîòó ñïåöñëóæá. Íà ïðàêòèêå íåçàâèñèìûé
ðåâèçîð âðÿä ëè ìîæåò òùàòåëüíî èçó÷èòü âñþ äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá, à òîëüêî åå ÷àñòü.
Íåêîòîðûå èç èíñïåêòîðîâ ðàáîòàþò «ïî îáðàçöó», àíàëèçèðóÿ îòäåëüíûå õàðàêòåðíûå
âèäû ðàáîòû ñïåöñëóæá, ÷òî ñòèìóëèðóåò ñïåöñëóæáû ê óñòàíîâëåíèþ áîëåå øèðîêî ðàñïðîñòðàíåííûõ ìåòîäîâ ðàáîòû è ñîçäàåò âèäèìîñòü ðàáîòû. Ó íåêîòîðûõ èíñïåêòîðîâ
åñòü ïîëíîìî÷èÿ ïðîâîäèòü ðàáîòû ñ æàëîáàìè îòäåëüíûõ ãðàæäàí (êàê, íàïðèìåð, â
Àâñòðàëèè)11.
Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
105
Ðåêîìåíäàöèè
ü Íàäçîð çà òåìè âèäàìè äåÿòåëüíîñòè ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá, êîòîðûå çàòðàãèâàþò îòäåëüíûõ ãðàæäàí, äîëæåí ïðîâîäèòüñÿ íåçàâèñèìûìè è áåñïðèñòðàñòíûìè
äîëæíîñòíûìè ëèöàìè (òàêèìè êàê îìáóäñìåí èëè Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð) è áûòü
îðãàíèçîâàííûì ñîãëàñíî ñëåäóþùèì êðèòåðèÿì:
– äîëæíîñòíîå ëèöî, âûïîëíÿþùåå èíñïåêòèðóþùèå ôóíêöèè, äîëæíî îòâå÷àòü êîíñòèòóöèîííûì è þðèäè÷åñêèì òðåáîâàíèÿì, çàíèìàòü äîëæíîñòü äàííîãî óðîâíÿ,
à òàêæå èìåòü ãàðàíòèþ, ÷òî îíî íå áóäåò íåîáîñíîâàííî îòñòðàíåíî îò äîëæíîñòè
âî âðåìÿ åãî ïðåáûâàíèÿ â äîëæíîñòè12;
– ðàìêè è îñíîâàíèÿ äëÿ íàäçîðà äîëæíû áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíû â çàêîííîì ïîðÿäêå è äîëæíû îòðàæàòü ñóòü äåéñòâèé (à íå ïðîñòûå ïðîöåäóðíûå àñïåêòû) ñëóæá
áåçîïàñíîñòè èëè ñïåöñëóæá;
– äîëæíîñòíîå ëèöî äîëæíî èìåòü äîñòàòî÷íûå ïîëíîìî÷èÿ ïðîèçâîäèòü íåîáõîäèìóþ ïðîâåðêó ôàêòîâ è ïîêàçàíèé î äåÿòåëüíîñòè ñëóæá áåçîïàñíîñòè èëè ñïåöñëóæá;
– äîëæíîñòíîå ëèöî äîëæíî èìåòü âñå ïîëíîìî÷èÿ äëÿ îïðåäåëåíèÿ ôîðìû è ãðàíèö ðàñïîðÿæåíèé, îò÷åòîâ èëè ðåøåíèé, êàñàþùèõñÿ ðåçóëüòàòîâ íàäçîðà.
106
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ãëàâà 23
Íåçàâèñèìûå
àóäèòîðñêèå ñëóæáû
Ðàáîòà èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè è ïàðëàìåíòà â îáëàñòè ôèíàíñîâîãî êîíòðîëÿ íå
ïðåêðàùàåòñÿ ïîñëå òîãî, êàê ïðèíÿò áþäæåò ñïåöñëóæáû. Íå òîëüêî èñïîëíèòåëüíàÿ
âëàñòü, íî è ïàðëàìåíò äîëæíû îñóùåñòâëÿòü êîíòðîëü è àóäèòîðñêèå ôóíêöèè, íå çàáûâàÿ
î òîì, ÷òî ïðåäîñòàâëåíèå ïàðëàìåíòó âñåõ ïðîâåðåííûõ ñ÷åòîâ ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðîöåññà è ÷òî àóäèòîðñêàÿ ïðîöåäóðà äîëæíà ïîäðàçóìåâàòü êàê ïðîâåðêó
ñ÷åòîâ, òàê è ïðîâåðêó îñâîåíèÿ ñðåäñòâ. Äëÿ ïàðëàìåíòà ñ÷åòà è ãîäîâûå îò÷åòû ÿâëÿþòñÿ âàæíûìè èñòî÷íèêàìè èíôîðìàöèè î òîì, êàê áûëè ïîòðà÷åíû ãîñóäàðñòâåííûå ñðåäñòâà çà ïðåäûäóùèé ôèíàíñîâûé ãîä.
Îáåñïå÷åíèå íåçàâèñèìîñòè
 áîëüøèíñòâå ñòðàí íàöèîíàëüíûå àóäèòîðñêèå ñëóæáû (èíîãäà íàçûâàåìûå Ãëàâíûé àóäèòîð, Íàöèîíàëüíàÿ àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà, Áþäæåòíîå óïðàâëåíèå èëè Ñ÷åòíàÿ ïàëàòà)
îïðåäåëÿþòñÿ íîðìàìè êîíñòèòóöèè êàê èíñòèòóò, íåçàâèñèìûé îò èñïîëíèòåëüíîé, çàêîíîäàòåëüíîé è ñóäåáíîé âåòâåé âëàñòè. Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íåçàâèñèìîñòè Ãëàâíûé àóäèòîð:
ü íàçíà÷àåòñÿ ïàðëàìåíòîì íà ñòðîãî óñòàíîâëåííûé ñðîê;
ü èìååò óñòàíîâëåííûå çàêîíîì ïðàêòè÷åñêèå ñðåäñòâà è ðåñóðñû äëÿ íåçàâèñèìîãî èñïîëíåíèÿ ñâîèõ îáÿçàííîñòåé;
ü èìååò ïîëíîìî÷èÿ â ëþáîå âðåìÿ íåçàâèñèìî ïðåäîñòàâëÿòü ïàðëàìåíòó è åãî áþäæåòíîìó êîìèòåòó îò÷åòû î ðàñõîäîâàíèè ñðåäñòâ.
Ïàðëàìåíò äîëæåí ñëåäèòü çà òåì, ÷òîáû ñóäåáíûå ñàíêöèè íàçíà÷àëèñü â ñîîòâåòñòâèè ñ
çàêîíîì è ïðèìåíÿëèñü â ñëó÷àÿõ êîððóïöèè è áåçîòâåòñòâåííîãî ðàñïîðÿæåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûìè ñðåäñòâàìè ñî ñòîðîíû äîëæíîñòíûõ ëèö è ïîëèòè÷åñêèõ ñòðóêòóð. Ïàðëàìåíò
òàêæå äîëæåí ñëåäèòü çà âîçìåùåíèåì óùåðáà â ñëó÷àå îøèáî÷íîãî îáâèíåíèÿ.
Àóäèò ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá
Öåëüþ àóäèòà ñïåöñëóæá è ñëóæá áåçîïàñíîñòè ÿâëÿåòñÿ îïðåäåëåíèå, íàñêîëüêî ýôôåêòèâíî, ïî íàçíà÷åíèþ è â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì ðàñõîäóþòñÿ ñðåäñòâà.  ðàìêàõ ýòîãî íåîáõîäèìî, ÷òîáû ñïåöñëóæáû áûëè îòêðûòû äëÿ òùàòåëüíîé ïðîâåðêè Ãëàâíûì àóäèòîðîì, êðîìå ñëó÷àåâ, êîãäà ââîäÿòñÿ íåêîòîðûå îãðàíè÷åíèÿ äëÿ çàùèòû îïðåäåëåííûõ èñòî÷íèêîâ èíôîðìàöèè è äåòàëåé íåêîòîðûõ ñïåöîïåðàöèé13.
Ïî áîëüøåé ÷àñòè, òàê êàê äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá ëåæèò â ñåêðåòíîé ïëîñêîñòè, ñêðûòîé
îò îáùåñòâåííîãî êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû ÑÌÈ è îáùåñòâåííûõ êîíòðîëåðîâ, âàæíî, ÷òîáû
àóäèòîðû èìåëè äîñòóï ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè. Òîëüêî òàêèì îáðàçîì ìîæíî óñòàíîâèòü,
èñïîëüçóþòñÿ ëè ãîñóäàðñòâåííûå ñðåäñòâà çàêîííî èëè æå ñïåöñëóæáû ïðèìåíÿþò íåçàêîííûå ìåòîäû, âêëþ÷àÿ òàêèå, íàïðèìåð, êàê êîððóïöèÿ.
Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
107
Áëîê ¹ 55
Ãëàâíûé àóäèòîð
Íåçàâèñèìî îò òîãî, ïîïàäàåò ëè àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà â ñôåðó äåÿòåëüíîñòè èñïîëíèòåëüíîé, çàêîíîäàòåëüíîé èëè ñóäåáíîé âåòâè âëàñòè, îáÿçàòåëüíî, ÷òîáû îíà áûëà ïîëíîñòüþ íåçàâèñèìîé è ñàìîñòîÿòåëüíîé ñòðóêòóðîé. Îíà äîëæíà îáëàäàòü äîñòàòî÷íûìè ðåñóðñàìè äëÿ èñïîëíåíèÿ ñâîèõ ôóíêöèé, êîòîðûå èìåþò òðîÿêèé õàðàêòåð:
Ôèíàíñîâûé êîíòðîëü
Àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà äîëæíà ïðîâåðÿòü ïðàâèëüíîñòü, ñîîòâåòñòâèå çàêîíó è ñêðóïóëåçíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ ñðåäñòâ âñåìè îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è ãîñóäàðñòâåííûìè äåïàðòàìåíòàìè. Îíà äîëæíà óäîñòîâåðèòüñÿ, ÷òî ôèíàíñîâûå îïåðàöèè ïðîâîäÿòñÿ â
ñîîòâåòñòâèè ñ íîðìàòèâàìè èñïîëüçîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ. Â ðàìêàõ ýòîé
ôóíêöèè àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà äîëæíà ïðèìåíÿòü ñâîè ïîëíîìî÷èÿ ïî îòíîøåíèþ ê ãîñóäàðñòâåííûì áóõãàëòåðàì è äîëæíîñòíûì ëèöàì, êîòîðûå äàþò ðàçðåøåíèå íà ïðîâåäåíèå
âûïëàò. Âñå îíè äîëæíû íåñòè îòâåòñòâåííîñòü çà èñïîëüçîâàíèå äåíåæíûõ ñðåäñòâ â ñëó÷àå óâîëüíåíèÿ èëè îñâîáîæäåíèÿ îò ïîäîò÷åòíîñòè.  ñëó÷àå ðàñòðàòû èëè ôàêòà êîððóïöèè àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà îáÿçàíà ïðåäîñòàâèòü îò÷åò ïî ýòîìó ïîâîäó ñóäåáíûì îðãàíàì.
Ïðàâîâîé êîíòðîëü
Àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà äîëæíà ñëåäèòü çà òåì, ÷òîáû âñå ðàñõîäû è ïîñòóïëåíèÿ ïðîèçâîäèëèñü â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüíî óòâåðæäåííûì áþäæåòîì.
Îáåñïå÷åíèå äîëæíîãî èñïîëüçîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ
Ñîâðåìåííàÿ àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà äåéñòâóåò ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ ïîðÿäêà âî âëàñòíûõ
ñòðóêòóðàõ è äîëæíà ñëåäèòü çà äîëæíûì èñïîëüçîâàíèåì ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ íà
îñíîâå ñëåäóþùèõ òðåõ êðèòåðèåâ:
1) ðàñïðåäåëåíèå äåíåæíûõ ñðåäñòâ: îáåñïå÷åíèå îïòèìàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ è èñïîëüçîâàíèÿ ñðåäñòâ ñ êîëè÷åñòâåííîé è êà÷åñòâåííîé òî÷åê çðåíèÿ;
2) ýôôåêòèâíîñòü: îïðåäåëåíèå ñîîòâåòñòâèÿ óðîâíÿ ïîñòàâëåííûõ çàäà÷ óðîâíþ ïîñòàâëåííûõ öåëåé;
3) äåéñòâåííîñòü: îïðåäåëåíèå óðîâíÿ îïòèìàëüíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ ñðåäñòâ äëÿ äîñòèæåíèÿ íåîáõîäèìûõ ðåçóëüòàòîâ.
Äàííûé êîíòðîëü, îñíîâàííûé íà èñïîëüçîâàíèè ôàêòè÷åñêèõ äàííûõ, ïðîâîäèòñÿ ïî èíèöèàòèâå àóäèòîðñêîé ñëóæáû èëè ïî çàïðîñó ïàðëàìåíòà.
Öèò. ïî: Îñíîâíîé äîêëàä íà Ìåæïàðëàìåíòñêîì ñåìèíàðå
ïî ïàðëàìåíòàðèçìó è áþäæåòíîìó ïðîöåññó
(Áàìàêî, Ìàëè, íîÿáðü 2001 ã.)
×òî êàñàåòñÿ ãëàâíîãî ïðèíöèïà íàäëåæàùåãî óïðàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûìè ñëóæáàìè,
ñòàíäàðòíûå ïðàâèëà àóäèòà äðóãèõ ãîñóäàðñòâåííûõ ñòðóêòóð äîëæíû ïðèìåíÿòüñÿ è â
ðàìêàõ êîíòðîëÿ çà èñïîëüçîâàíèåì ñðåäñòâ ñïåöñëóæáàìè ñ íåêîòîðûìè íåáîëüøèìè
îãðàíè÷åíèÿìè, óïîìÿíóòûìè âûøå. Ìåõàíèçìû îò÷åòíîñòè îòëè÷àþò àóäèò ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá îò îáû÷íûõ àóäèòîâ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ñóùåñòâóþò ñïåöèàëüíûå
ìåõàíèçìû îò÷åòíîñòè ñ öåëüþ çàùèòû ïðîâîäèìûõ ñïåöñëóæáàìè îïåðàöèé, èõ ìåòîäîâ
ðàáîòû è ðåñóðñîâ. Íàïðèìåð, â Âåëèêîáðèòàíèè, åñëè ãîâîðèòü î ïàðëàìåíòå, òîëüêî
ïðåäñåäàòåëü Êîìèòåòà ïî ãîñóäàðñòâåííîìó áþäæåòó è Êîìèòåò ïî äåÿòåëüíîñòè ñåêðåòíûõ ñëóæá â ïîëíîì îáúåìå èíôîðìèðóþòñÿ î ðåçóëüòàòàõ ôèíàíñîâûõ ïðîâåðîê. Ýòà èíôîðìàöèÿ ìîæåò ñîñòîÿòü èç îò÷åòîâ î çàêîííîì è ýôôåêòèâíîì ðàñõîäîâàíèè ñðåäñòâ,
âîçìîæíûõ íàðóøåíèÿõ è ñîîòâåòñòâèè ðàñõîäîâ áþäæåòó.  Ãåðìàíèè êîíòðîëü íàä áþäæåòîì è ôèíàíñîâûì ìåíåäæìåíòîì ñïåöñëóæá îñóùåñòâëÿåòñÿ ñïåöèàëüíûì ó÷ðåæäåíèåì (Òðîéñòâåííîé êîëëåãèåé (Dreierkollegium)), ÿâëÿþùåéñÿ ÷àñòüþ íàöèîíàëüíîé àóäè-
108
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
òîðñêîé ñëóæáû (Ôåäåðàëüíîé ñ÷åòíîé ïàëàòû (Bundesrechnungshof)). Ôåäåðàëüíàÿ
ñ÷åòíàÿ ïàëàòà äîêëàäûâàåò î ðåçóëüòàòàõ ñâîèõ ïðîâåðîê ñ÷åòîâ ñïåöñëóæá è ôèíàíñîâîãî ìåíåäæìåíòà ñïåöèàëüíîìó ïîäêîìèòåòó ïàðëàìåíòñêîãî Êîìèòåòà ïî áþäæåòíîìó
êîíòðîëþ (Ñåêðåòíîìó ñîâåùàíèþ), ïàðëàìåíòñêîé Êîìèññèè ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, Ôåäåðàëüíîé êàíöåëÿðèè ôåäåðàëüíîãî êàíöëåðà (Bundeskanzlerarmt),
à òàêæå Ìèíèñòåðñòâó ôèíàíñîâ14. Ïàðëàìåíò (à íå ñïåöñëóæáû) ðåøàåò, êàêèå ñòàòüè áþäæåòà ñïåöñëóæáû ÿâëÿþòñÿ ñåêðåòíûìè15.
Áîëåå òîãî, âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ïóáëè÷íûå ãîäîâûå îò÷åòû ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá
(íàïðèìåð, â Íèäåðëàíäàõ) èëè ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëèðóþùåãî îðãàíà (íàïðèìåð, â Âåëèêîáðèòàíèè) âêëþ÷àþò èíôîðìàöèþ î ðåçóëüòàòàõ ôèíàíñîâîé ïðîâåðêè16.
Áëîê ¹ 56 ÿâëÿåòñÿ èëëþñòðàöèåé òîãî, êàêèì îáðàçîì àóäèòîð ìîæåò èíôîðìèðîâàòüñÿ î
äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá.
Áëîê ¹ 56
Ïåðåäà÷à àóäèòîðó èíôîðìàöèè î äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá ñîãëàñíî
çàêîíó (Âåëèêîáðèòàíèÿ)
Äëÿ ñïåöñëóæáû ïåðåäà÷à èíôîðìàöèè ñ÷èòàåòñÿ îáÿçàòåëüíîé, åñëè îíà ÿâëÿåò ñîáîé
(…) ðàñêðûòèå ñâåäåíèé, ïðåäîñòàâëÿåìûõ ñîãëàñíî ïðîöåäóðàì, óòâåðæäåííûì ìèíèñòðîì, Ãåíåðàëüíîìó êîíòðîëåðó è Ãëàâíîìó àóäèòîðó ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ âûïîëíåíèÿ èõ
ôóíêöèîíàëüíûõ îáÿçàííîñòåé.
Èñòî÷íèê: Çàêîí î ñïåöñëóæáå, ðàçäåë 2(3)á, Âåëèêîáðèòàíèÿ, 1994 ã.
Êðîìå òîãî, âî ìíîãèõ ñòðàíàõ àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà ðàññëåäóåò çàêîííîñòü, ýôôåêòèâíîñòü
è íàäëåæàùåå èñïîëíåíèå êîíêðåòíûõ ïðîåêòîâ, òàêèõ êàê ñòðîèòåëüñòâî íîâîé øòàá-êâàðòèðû (íàïðèìåð, â Êàíàäå è Âåëèêîáðèòàíèè), èëè ïîêóïêà íîâîé ñèñòåìû ðàäèîðàçâåäêè
(íàïðèìåð, â Âåëèêîáðèòàíèè), èëè îáìåí ñâåäåíèÿìè ìåæäó ñëóæáàìè äëÿ êîîðäèíàöèè
àíòèòåððîðèñòè÷åñêèõ äåéñòâèé (â Íèäåðëàíäàõ).  Áëîêå ¹ 58 ïðèâîäèòñÿ ïðèìåð ñîäåðæàíèÿ ïîðó÷åíèÿ êàíàäñêîìó Ãëàâíîìó àóäèòîðó î ïðîâåäåíèè ðàññëåäîâàíèÿ.
Íàöèîíàëüíàÿ àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà íå äåéñòâóåò ñàìà ïî ñåáå, à ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ ñóùåñòâóþùåé ñèñòåìû ôèíàíñîâîé îò÷åòíîñòè, ïðåäóñìîòðåííîé çàêîíîì. Îáû÷íî îáùèå çàêîíû î ôèíàíñîâîé îò÷åòíîñòè è çàêîíû î ôèíàíñîâîé îò÷åòíîñòè ñïåöñëóæá ÷åòêî óñòàíàâëèâàþò, êàêèå ïðèìåíÿþòñÿ îáùèå è êàêèå ñïåöèàëüíûå ïîëîæåíèÿ.  Áëîêå ¹ 57 ïðåäñòàâëåí ïðèìåð íåêîòîðûõ ïðîöåäóð ôèíàíñîâîé îò÷åòíîñòè ëþêñåìáóðãñêèõ ñïåöñëóæá.
Íà ïðèìåðå ëþêñåìáóðãñêèõ ñïåöñëóæá ïîêàçàíû òðè âàæíûå ñîñòàâëÿþùèå ñèñòåìû ôèíàíñîâîãî àóäèòà. Âî-ïåðâûõ, ñïåöèàëüíûé áóõãàëòåð ñïåöñëóæáû íàçíà÷àåòñÿ ñîîòâåòñòâóþùèì ìèíèñòðîì, à íå ãëàâîé ñïåöñëóæáû. Ýòî óñëîâèå îáåñïå÷èâàåò áóõãàëòåðó
ñèëüíûå ïîçèöèè â ñïåöñëóæáå è íåçàâèñèìîñòü åãî îòäåëà. Âî-âòîðûõ, çàäàíèåì íàöèîíàëüíîé àóäèòîðñêîé ñëóæáû ÿâëÿåòñÿ ïåðèîäè÷åñêàÿ ïðîâåðêà óïðàâëåí÷åñêèõ ìåòîäîâ â
ðàáîòå ñïåöñëóæáû ñ òî÷êè çðåíèÿ åå ôèíàíñîâ. Òî åñòü ïîäðàçóìåâàåòñÿ, ÷òî ýòî çàäàíèå
ïðîñòèðàåòñÿ äàëüøå, ÷åì ïðîñòî äîñòóï ê èíôîðìàöèè è îò÷åò î çàêîííîñòè ôèíàíñîâûõ
òðàò, à òàêæå âêëþ÷àåò îöåíêó äåÿòåëüíîñòè, íàäëåæàùåãî èñïîëíåíèÿ ñâîèõ îáÿçàííîñòåé è ýôôåêòèâíîñòè ñïåöñëóæá. Â-òðåòüèõ, çàêîí îãîâàðèâàåò, ÷òî Çàêîí î ãîñóäàðñòâåííîì áþäæåòå, ïîäîò÷åòíîñòè è êàçíà÷åéñòâå ïðèìåíÿåòñÿ òàêæå è ïî îòíîøåíèþ ê ñïåöñëóæáàì (çà èñêëþ÷åíèåì íåêîòîðûõ îñîáûõ ñëó÷àåâ). Ñëåäîâàòåëüíî, çàäà÷à çàêîíà – ñîçäàòü óñëîâèÿ, êîãäà, íàñêîëüêî ýòî âîçìîæíî, èñïîëüçóþòñÿ òèïè÷íûå ïðàêòè÷åñêèå ìåðû
ïî îñóùåñòâëåíèþ õîðîøåãî ôèíàíñîâîãî ìåíåäæìåíòà.
Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
109
Áëîê ¹ 57
Ôèíàíñîâàÿ îò÷åòíîñòü (Ëþêñåìáóðã)
1. Ðàñõîäîâàíèå ñðåäñòâ ñïåöñëóæá îñóùåñòâëÿåòñÿ ñïåöèàëüíûì áóõãàëòåðîì ñïåöñëóæáû, êîòîðûé íàçíà÷àåòñÿ ìèíèñòðîì, îòâå÷àþùèì çà áþäæåò, ñîãëàñíî ïîëîæåíèÿì Ñò. 68
Çàêîíà î ãîñóäàðñòâåííîì áþäæåòå, ïîäîò÷åòíîñòè è êàçíà÷åéñòâå ñ ïîïðàâêàìè îò 8 èþíÿ
1999 ã.
2. Èñêëþ÷åíèÿ èç ïîëîæåíèé Ñò. 68–73 âûøåóïîìÿíóòîãî çàêîíà òàêîâû:
– ïåðèîäè÷åñêèé êîíòðîëü îðãàíèçàöèîííî-ôèíàíñîâîé äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæáû
îñóùåñòâëÿåòñÿ Íàöèîíàëüíîé àóäèòîðñêîé ñëóæáîé;
– ñðåäñòâà, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ ó ñïåöèàëüíîãî áóõãàëòåðà, ïðåäíàçíà÷åíû äëÿ ïîêðûòèÿ ðàñõîäîâ ñïåöñëóæáû è ïîäëåæàò ó÷åòó ñïåöèàëüíûì áóõãàëòåðîì;
– â êîíöå êàæäîãî êâàðòàëà ñïåöèàëüíûé áóõãàëòåð ïîäàåò îò÷åò îá èñïîëüçîâàíèè
ñðåäñòâ äîëæíîñòíîìó ëèöó, êîòîðîå îáëàäàåò ïîëíîìî÷èÿìè äàâàòü ðàçðåøåíèÿ
íà ðàñõîäîâàíèå ñðåäñòâ, â ñðîêè, óêàçàííûå â äîêóìåíòå î ðàñïðåäåëåíèè
ñðåäñòâ;
– ñðåäñòâà, êîòîðûå íå áûëè èñïîëüçîâàíû â òå÷åíèå ôèíàíñîâîãî ãîäà, äëÿ êîòîðîãî îíè ïðåäíàçíà÷àëèñü, íå âîçâðàùàþòñÿ ãîñóäàðñòâåííîìó êàçíà÷åéñòâó. Òàêèå
ñðåäñòâà îñòàþòñÿ íà ñ÷åòàõ ñïåöñëóæáû è ïåðåõîäÿò íà ñëåäóþùèé ôèíàíñîâûé
ãîä;
– äîëæíîñòíîå ëèöî, êîòîðîå îáëàäàåò ïîëíîìî÷èÿìè äàâàòü ðàçðåøåíèå íà ðàñõîäîâàíèå ñðåäñòâ, ïðåäîñòàâëÿåò ïîäàííûé ñïåöèàëüíûì áóõãàëòåðîì ôèíàíñîâûé îò÷åò Íàöèîíàëüíîé àóäèòîðñêîé ñëóæáå äëÿ óòâåðæäåíèÿ;
– íàöèîíàëüíàÿ àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà ïðåäîñòàâëÿåò âñå îò÷åòû âìåñòå ñî ñâîèìè çàìå÷àíèÿìè ïðåìüåð-ìèíèñòðó è ãîñóäàðñòâåííîìó ìèíèñòðó;
– â êîíöå êàæäîãî ôèíàíñîâîãî ãîäà ïðåìüåð-ìèíèñòð, ãîñóäàðñòâåííûé ìèíèñòð
ïðåäëàãàåò ìèíèñòðó, â âåäåíèè êîòîðîãî íàõîäèòñÿ ãîñóäàðñòâåííûé áþäæåò,
îñâîáîäèòü ñïåöèàëüíîãî áóõãàëòåðà îò çàíèìàåìîé äîëæíîñòè. Ðåøåíèå îá îñâîáîæäåíèè ñïåöèàëüíîãî áóõãàëòåðà îò çàíèìàåìîé äîëæíîñòè äîëæíî áûòü ïðèíÿòî íå ïîçäíåå 31 äåêàáðÿ ôèíàíñîâîãî ãîäà, ñëåäóþùåãî çà ôèíàíñîâûì ãîäîì, â
òå÷åíèå êîòîðîãî ðàáîòàë ñïåöèàëüíûé áóõãàëòåð.
Èñòî÷íèê: Çàêîí îá îðãàíèçàöèè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá ãîñóäàðñòâà,
ïðèíÿòûé 15 èþíÿ, Ñò. 7, Memorial-Journal Officiel du Grand Duché de Luxembourg, A-No. 113
(íåîôèöèàëüíûé ïåðåâîä)
110
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Áëîê ¹ 58
Íåçàâèñèìûé àóäèò ïðîåêòîâ: ïðèìåð ïðîâåðêè ïðîåêòà ñòðîèòåëüñòâà
íàöèîíàëüíîé øòàá-êâàðòèðû Êàíàäñêîé ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è
ðàçâåäêè (ÊÑÁÐ) Ãëàâíûì àóäèòîðîì Êàíàäû
Çàäà÷è. Çàäà÷åé ïðîâåðêè áûëî îïðåäåëåíèå, ñîîòâåòñòâóåò ëè ïîñòðîåííîå çäàíèå
øòàá-êâàðòèðû òðåáîâàíèÿì ñïåöñëóæáû è êîëëåãèè Ìèíèñòåðñòâà ôèíàíñîâ, à òàêæå
îöåíêà ñòåïåíè ýêîíîìèè è ýôôåêòèâíîñòè ñòðîèòåëüñòâà.
Êðèòåðèè. Àóäèò áàçèðîâàëñÿ íà êðèòåðèÿõ, âûðàáîòàííûõ äëÿ ïðîâåðêè ïðîåêòîâ ïî ðàñõîäîâàíèþ îñíîâíûõ ñðåäñòâ, à òàêæå íà íîðìàõ è óêàçàíèÿõ êîëëåãèè Ìèíèñòåðñòâà ôèíàíñîâ.
Îáëàñòü ïðîâåðêè. Àóäèò îõâàòûâàë âñå îñíîâíûå ýòàïû äàííîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ïðîåêòà. À èìåííî: èçó÷åíèå ïîòðåáíîñòåé, àíàëèç âîçìîæíîñòåé, ïîäãîòîâêó ïðîåêòà, ðàçðàáîòêó è óòî÷íåíèå ïðîåêòà, çàêëþ÷åíèå êîíòðàêòà íà ïîäðÿä, çàÿâêè íà èçìåíåíèÿ, ìåíåäæìåíò ïðîåêòà, ýêîëîãè÷åñêèé àñïåêò, ââîä â ýêñïëóàòàöèþ è îöåíêó ïîñëå îêîí÷àíèÿ ïðîåêòà. Àóäèò áûë íà÷àò â íîÿáðå 1995 ã. è çàâåðøåí â ìàðòå 1996 ã. Ó÷èòûâàÿ ðàçìåð è ñëîæíîñòü ïðîåêòà, à òàêæå îãðàíè÷åíèÿ ïî âðåìåíè åãî îñóùåñòâëåíèÿ, ìû íå ïðîâîäèëè àóäèò ìåëêèõ äåòàëüíûõ ôèíàíñîâûõ äîêóìåíòîâ. (…) Àóäèò íå èìåë îòíîøåíèÿ ê îáÿçàííîñòÿì Êàíàäñêîé ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè. Îäíàêî äëÿ ïîíèìàíèÿ òðåáîâàíèé,
ïðåäúÿâëÿåìûõ ê îáúåêòó, íàìè áûëî óñòàíîâëåíî, ÷òî ñëóæáà äåéñòâîâàëà èñêëþ÷èòåëüíî íà îñíîâå ñóùåñòâóþùèõ ïîðó÷åíèé ïðàâèòåëüñòâà.
Ìåòîäû ïðîâåðêè. Ñâåäåíèÿ ñîáèðàëèñü íà îñíîâå ïîäðîáíûõ èíòåðâüþ ñî øòàòîì ñîòðóäíèêîâ, ó÷àñòâóþùèõ â ïðîåêòå, è ñ ñîòðóäíèêàìè ÊÑÁÐ êàê ïîëüçîâàòåëÿìè îáúåêòà.
Ìû èçó÷èëè äîêóìåíòû ïî ïëàíèðîâàíèþ, îò÷åòû, ïðåäîñòàâëåííûå êîëëåãèè Ìèíèñòåðñòâà ôèíàíñîâ, ñâîäêè ïî ïðîåêòó, ïðîòîêîëû çàñåäàíèé ãëàâíîãî êîíñóëüòàòèâíîãî êîìèòåòà ïðîåêòà è ñîâåòà óïðàâëÿþùèõ, à òàêæå êîððåñïîíäåíöèþ, äîêóìåíòû êîíòðàêòà è ãîäîâûå îò÷åòû. Áûëî ïðîâåðåíî çäàíèå îò êðûøè äî ïîäâàëà, â òîì ÷èñëå îôèñíûå ïîìåùåíèÿ, ïîìåùåíèÿ ñïåöèàëüíîãî íàçíà÷åíèÿ è ñëóæåáíûå ïîìåùåíèÿ. Íàì áûëî îêàçàíî
âñåñòîðîííåå ñîäåéñòâèå (…). Óðîâåíü ñîäåéñòâèÿ çàñëóæèâàåò îñîáîãî âíèìàíèÿ, ó÷èòûâàÿ ñåêðåòíîñòü, ñâÿçàííóþ ñ ðàáîòîé ñïåöñëóæá è ìåñòîì èõ ðàçìåùåíèÿ.
Èñòî÷íèê: Îò÷åò Ãëàâíîãî àóäèòîðà Êàíàäû, 1996 ã., ñì.: http://www.oag-bvg.gc.ca
Òåì íå ìåíåå, âàæíî ñäåëàòü ñëåäóþùèå çàìå÷àíèÿ. Ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáû
íåñîïîñòàâèìû ïîëíîñòüþ ñ äðóãèìè ïðàâèòåëüñòâåííûìè ñëóæáàìè. Ïî ðÿäó ïðè÷èí ðàáîòà ñîòðóäíèêîâ ñåêðåòíûõ ñëóæá èìååò âûñîêóþ ñòåïåíü ðèñêà è, ñëåäîâàòåëüíî, âëîæåíèå ñðåäñòâ ìîæåò áûòü íåýôôåêòèâíûì èç-çà âíåøíèõ ôàêòîðîâ, íå çàâèñÿùèõ îò ñïåöñëóæáû. Ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü ðåçóëüòàòû àóäèòà î÷åíü àêêóðàòíî. Íåàäåêâàòíàÿ ðåàêöèÿ íà îò÷åòû Ãëàâíîãî àóäèòîðà èëè óòå÷êà èíôîðìàöèè î ðåçóëüòàòàõ ïðîâåðêè ìîãóò íàâðåäèòü ïðîâîäèìûì îïåðàöèÿì â öåëîì ñïåöñëóæáå è ïîäîðâàòü äîâåðèòåëüíûå îòíîøåíèÿ ìåæäó ïîëèòè÷åñêèìè ëèäåðàìè è ðóêîâîäèòåëÿìè ñïåöñëóæá.
Ðåêîìåíäàöèè
ü Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íåçàâèñèìîñòè àóäèòîðñêîé ñëóæáû åå ôóíêöèîíèðîâàíèå äîëæíî
áàçèðîâàòüñÿ íà çàêîíàõ, îíà äîëæíà áûòü ïîäîò÷åòíà ïàðëàìåíòó, à íà÷àëüíèê àóäèòîðñêîé ñëóæáû äîëæåí íàçíà÷àòüñÿ èëè óòâåðæäàòüñÿ ïàðëàìåíòîì.
ü Çàêîí îá àóäèòîðñêîé ñëóæáå äîëæåí âêëþ÷àòü ïîëîæåíèÿ î åå ïîëíîìî÷èÿõ, ìåõàíèçìàõ îò÷åòà, íàçíà÷åíèÿ íà÷àëüíèêà, à òàêæå î äîñòóïå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè.
Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
111
ü Ãëàâíûé àóäèòîð äîëæåí èìåòü äîñòóï ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ñ íåêîòîðûìè îãðàíè÷åíèÿìè, íåîáõîäèìûìè äëÿ çàùèòû èñòî÷íèêîâ èíôîðìàöèè è ïðîâîäèìûõ ñåêðåòíûõ
îïåðàöèé.
ü Àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà äîëæíà èìåòü âîçìîæíîñòü ïðîâîäèòü íå òîëüêî ôèíàíñîâûé àóäèò, íî è äåòàëüíóþ ïðîâåðêó îñóùåñòâëåíèÿ ñïåöèàëüíûõ ïðîåêòîâ.
ü Òàê êàê àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà èìååò äåëî ñ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèåé, íåîáõîäèìî ïðèíÿòü ñîîòâåòñòâóþùèå ìåðû ïðåäîñòîðîæíîñòè âî èçáåæàíèå íåñàíêöèîíèðîâàííîãî
ðàçãëàøåíèÿ ðåçóëüòàòîâ ïðîâåðîê.
Ïðèìå÷àíèÿ
1. Ñåêðåòàðèàò ïàðëàìåíòñêîé êîíòðîëüíîé êîìèññèè íåìåöêîãî Áóíäåñòàãà, Parliamentary
Control of the Intelligence Services in Germany (Berlin: Bundespresseamt, 2001), pp. 19–20.
2. Windisch v Austria, (1991) 13 European Human Rights Reports 291; Van Mechelen v Netherlands,
(1998) 25 European Human Rights Reports 647, Teixeira de Castro v Portugal, European Court of
Human Rights, Judgment of 9 June 1998.
3. Rowe and Davis v UK, (2000), 30 European Human Rights Reports 1; Tinnelly and McElduff v UK, E
Ct HR, Judgment, 10 July 1998.
4. Chahal v UK (1997) 23 E.H.R.R. 413; Tinnelly and McElduff v UK (1999) 27 E.H.R.R. 249.; Edwards
and Lewis v UK, European Court of Human Rights, Judgment 22 July 2003 and 27 October 2004.
5. Klass v Germany, para. 15 (â îòíîøåíèè Ñò. 8); Leander v Sweden, para. 68 (â îòíîøåíèè Ñò. 13).
6. Leander v Sweden, para. 78.
7. Äîêëàä î âîçìîæíîñòè ïðèìåíåíèÿ ðåêîìåíäàöèé âíóòðåííèìè ñëóæáàìè áåçîïàñíîñòè, ïðèíÿòûé PC-S-SEC íà âòîðîì çàñåäàíèè (9 –11 îêòÿáðÿ 2002 ã.), ñ. 15.
8. Äëÿ ñðàâíåíèÿ ïîëíîìî÷èé ãåíåðàëüíûõ èíñïåêòîðîâ â ðàçíûõ ñòðàíàõ ñì.: Intelligence and
Security Committee (UK), Annual Report for 2001-2, Cm 5542, Appendix 3.
9. Çàêîí î ÊÑÁÐ, ðàçäåë. 33.2. Ãîäîâîé îò÷åò ñïåöñëóæáû è îò÷åò Ãåíåðàëüíîãî èíñïåêòîðà äîëæíû ïðåäîñòàâëÿòüñÿ íà ðàññìîòðåíèå êîíòðîëèðóþùåìó îðãàíó, ÊÍÄÑÑ: ðàçäåë. 33.3 Çàêîíà î ÊÑÁÐ, 1984 ã.
10. Îòäåë Ãåíåðàëüíîãî èíñïåêòîðà ïî ñïåöñëóæáàì.
11. Çàêîí î Ãåíåðàëüíîì èíñïåêòîðå ñïåöñëóæá è ñåêðåòíûõ ñëóæá, 1986 ã., ðàçäåëû 10–12.
12. Ñì., íàïðèìåð, Çàêîí î ñïåöñëóæáàõ è ñåêðåòíûõ ñëóæáàõ Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû,
Ñò. 32:
«Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð íàçíà÷àåòñÿ è óâîëüíÿåòñÿ Ñîâåòîì ìèíèñòðîâ ïî ïðåäñòàâëåíèþ
Ïðåäñåäàòåëÿ. Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð íàçíà÷àåòñÿ íà 4-ëåòíèé ñðîê ñ ïðàâîì ïîâòîðíîãî
íàçíà÷åíèÿ íà ýòó äîëæíîñòü åùå îäèí ðàç. Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð ìîæåò áûòü îñâîáîæäåí
îò çàíèìàåìîé äîëæíîñòè ðàíüøå ñðîêà ïî ñîáñòâåííîìó æåëàíèþ, åñëè îí íå â ñîñòîÿíèè
áîëüøå èñïîëíÿòü ñâîè îáÿçàííîñòè, åñëè îí íå ñëåäóåò ñóùåñòâóþùèì çàêîíàì è ðàñïîðÿæåíèÿì, åñëè åìó íå óäàåòñÿ ïðèìåíÿòü ìåðû ïî íàäçîðó çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, åñëè
ïðîòèâ íåãî âåäåòñÿ óãîëîâíîå ïðåñëåäîâàíèå ïî çëîóïîòðåáëåíèÿì èëè ðàçãëàøåíèþ ãîñóäàðñòâåííîé, âîåííîé èëè ñëóæåáíîé òàéíû, åñëè ïî îòíîøåíèþ ê íåìó ïðèìåíåíà ìåðà ïðåñå÷åíèÿ â âèäå ëèøåíèÿ ñâîáîäû, ÷òî íå ïîçâîëÿåò åìó âûïîëíÿòü ñâîè îáÿçàííîñòè, åñëè
åìó íå óäàåòñÿ ïðîâåñòè ðàññëåäîâàíèå, èíñïåêöèþ èëè ïðîâåðêó â ñðîê è íàäëåæàùèì îáðàçîì».
13. Ýòè îãðàíè÷åíèÿ îòíîñÿòñÿ ê Ãåíåðàëüíîìó êîíòðîëåðó è Ãëàâíîìó àóäèòîðó Âåëèêîáðèòàíèè. Ñì. Îò÷åò Ãåíåðàëüíîãî êîíòðîëåðà è Ãëàâíîãî àóäèòîðà Thames House and Vauxhall
Cross, HC Session 1999–2000, 18 February 2000, point 8:
112
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
14. Bundeshaushaltsordnung (BHO) (Ïîëîæåíèå î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå Ãåðìàíèè) (1969), Para.
10a (3); Ñåêðåòàðèàò Ïàðëàìåíòñêîé êîíòðîëüíîé êîìèññèè Ãåðìàíèè, Die Parlamentarische
Kontrolle der Nachrichtendienste in Deutschland – Materialien (Berlin: Bundestag, 2003), p. 42;
âåá-ñàéò íåìåöêîé ñåêðåòíîé ñëóæáû (Bundesnachrichtendienst)
http://www.bundesnachrichtendienst.de/auftrag/kontrolle.htmBundeshaushaltsordnung
15. Ïîëîæåíèå î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå Ãåðìàíèè (BHO) (1969), Para. 10a (2).
16. Ñì., íàïðèìåð, Ãîäîâîé îò÷åò ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæáû Íèäåðëàíäîâ (2003):
http://www.minbzk.nl/contents/pages/9459/annual_report_2003_aivd.pdf, pp. 69–70; Îò÷åò Êîìèòåòà ïî ñïåöñëóæáàì 2002–2003 ãã., ïðåäñòàâëåííûé ïàðëàìåíòó ïðåìüåð-ìèíèñòðîì ïî ðàñïîðÿæåíèþ Åå Âåëè÷åñòâà, èþíü 2003 ã., Ëîíäîí, ñ. 8–13.
Îáçîð ðåêîìåíäàöèé
113
Îáçîð ðåêîìåíäàöèé
Ñïåöñëóæáû
Îïðåäåëåíèå ñôåðû êîìïåòåíöèè
ü Ðîëü ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ äîëæíà áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíà è îãðàíè÷åíà îáñòîÿòåëüñòâàìè, ïðåäñòàâëÿþùèìè óãðîçó íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è îáùåñòâåííîìó ñòðîþ;
ü ïîíÿòèÿ óãðîçû íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è ãîñóäàðñòâåííîìó ñòðîþ äîëæíû áûòü
îïðåäåëåíû þðèäè÷åñêè;
ü òåððèòîðèàëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ
äîëæíà áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíà, è ëþáûå ïîëíîìî÷èÿ äåéñòâîâàòü çà ïðåäåëàìè òåððèòîðèè äîëæíû ñîïðîâîæäàòüñÿ ñîîòâåòñòâóþùèìè ãàðàíòèÿìè;
ü çàäà÷è è ïîëíîìî÷èÿ îðãàíà â ðàìêàõ åãî ìàíäàòà äîëæíû ÷åòêî îïðåäåëÿòüñÿ çàêîíîäàòåëüñòâîì, ïðèíÿòûì ïàðëàìåíòîì;
ü âàæíî (îñîáåííî â ïîñòàâòîðèòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ) èìåòü çàêîíîäàòåëüíûå è èíñòèòóöèîíàëüíûå ãàðàíòèè, ïðåïÿòñòâóþùèå èñïîëüçîâàíèþ ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ ïðîòèâ âíóòðåííèõ ïîëèòè÷åñêèõ îïïîíåíòîâ.
Íàçíà÷åíèå äèðåêòîðà
ü Ïðîöåññ íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ, à
òàêæå ìèíèìóì òðåáîâàíèé èëè ëþáûå ôàêòîðû, ïðåïÿòñòâóþùèå çàíÿòèþ äîëæíîñòè,
äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ â çàêîíîäàòåëüíîì ïîðÿäêå.
ü Ïðîöåññ íàçíà÷åíèÿ äîëæåí áûòü îòêðûòûì äëÿ íàáëþäåíèÿ âíå ðàìîê èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ïðåäïî÷òèòåëüíî ïàðëàìåíòîì;
ü Æåëàòåëüíî, ÷òîáû â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà ïðèíèìàëè ó÷àñòèå ïðåäñòàâèòåëè ïàðëàìåíòñêîé îïïîçèöèè.
ü  çàêîíîäàòåëüñòâå äîëæíû ñîäåðæàòüñÿ ãàðàíòèè, èñêëþ÷àþùèå íåçàêîííîå äàâëåíèå íà äèðåêòîðà è çëîóïîòðåáëåíèå èì ñëóæåáíûì ïîëîæåíèåì (íàïðèìåð, Ïîëîæåíèå î áåçîïàñíîñòè ïðåáûâàíèÿ â äîëæíîñòè, êîòîðàÿ ñíèìàåòñÿ, åñëè äèðåêòîðîì äîïóñêàþòñÿ íàðóøåíèÿ).
ü Êðèòåðèè íàçíà÷åíèÿ è ñíÿòèÿ ñ äîëæíîñòè äîëæíû áûòü ÷åòêî ñôîðìóëèðîâàíû â ñîîòâåòñòâóþùåì çàêîíå.
ü Æåëàòåëüíî, ÷òîáû â ïðîöåññå íàçíà÷åíèÿ äèðåêòîðà ïðèíèìàëè ó÷àñòèå ÷ëåíû êàáèíåòà (áîëåå îäíîãî), íàïðèìåð ãëàâà ãîñóäàðñòâà, ïðåìüåð-ìèíèñòð è ñîîòâåòñòâóþùèé ìèíèñòð.
Ñàíêöèîíèðîâàíèå èñïîëüçîâàíèÿ îñîáûõ ïîëíîìî÷èé
ü Òðåáîâàíèåì áóêâû çàêîíà ÿâëÿåòñÿ ñëåäóþùåå: ëþáûå îñîáûå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûìè îáëàäàþò èëè ê êîòîðûì ïðèáåãàþò îðãàíû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûå îðãàíû, äîëæíû èìåòü çàêîíîäàòåëüíîå çàêðåïëåíèå.
ü Çàêîí äîëæåí áûòü ÷åòêèì, ÿñíûì è âñåîáúåìëþùèì, ñ òåì ÷òîáû ó ñîîòâåòñòâóþùåãî
îðãàíà íå âîçíèêàëî ñîáëàçíà ïðèáåãíóòü ê ìåðàì, êîòîðûå ìåíåå óðåãóëèðîâàíû íà
çàêîíîäàòåëüíîì óðîâíå.
114
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
ü Ïðèíöèï ñîðàçìåðíîñòè äîëæåí âêëþ÷àòüñÿ â çàêîíîäàòåëüñòâî, ðåãóëèðóþùåå èñïîëüçîâàíèå è íàáëþäåíèå çà èñïîëüçîâàíèåì îñîáûõ ïîëíîìî÷èé.
ü Ñëåäóåò óñòàíîâèòü ñïîñîáû êîíòðîëÿ íàä çëîóïîòðåáëåíèåì îñîáûìè ïîëíîìî÷èÿìè
ëèöàìè, íå ðàáîòàþùèìè â îðãàíàõ, êàê äî, òàê è ïîñëå èñïîëüçîâàíèÿ îñîáûõ ïîëíîìî÷èé.
ü Âñå äåéñòâèÿ, ïðåäïðèíèìàåìûå ñëóæáàìè áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûìè ñëóæáàìè äëÿ áîðüáû ñ òåððîðèçìîì, äîëæíû ïðåäïîëàãàòü óâàæåíèå ê ïðàâàì ÷åëîâåêà è ê
áóêâå çàêîíà. Êàêîâû áû íè áûëè äåÿíèÿ ëèöà, ïîäîçðåâàåìîãî èëè îñóæäåííîãî çà
òåððîðèñòè÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü, ñëóæáû ðàçâåäêè íèêîãäà íå äîëæíû óùåìëÿòü ïðàâî
íà æèçíü, ÷òî ãàðàíòèðîâàíî ÅÊÏ× è Ìåæäóíàðîäíîé êîíâåíöèåé î ãðàæäàíñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâàõ (ÌÊÃÏÏ).
ü Ñ òåì ÷òîáû èçáåæàòü ïðîèçâîëüíîãî èñïîëüçîâàíèÿ îñîáûõ ïîëíîìî÷èé è íàðóøåíèé
ïðàâ ÷åëîâåêà, äåéñòâèÿ îðãàíîâ áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ äîëæíû
íàõîäèòüñÿ ïîä íàäëåæàùèì íàáëþäåíèåì è êîíòðîëåì.
Èíôîðìàöèÿ è äîñüå
ü Çàêîíîäàòåëüíûé ìàíäàò ñëóæáû áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíîâ äîëæåí
îãðàíè÷èâàòü öåëè è îáñòîÿòåëüñòâà, ïðè êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ ñáîð èíôîðìàöèè è
ðàñêðûâàþòñÿ äîñüå â îòíîøåíèè ëèö è çàêîííîñòè äåéñòâèé ñïåöñëóæá.
ü Çàêîí òàêæå äîëæåí îáåñïå÷èâàòü ýôôåêòèâíûé êîíòðîëü íàä ñðîêàìè õðàíåíèÿ èíôîðìàöèè, åå èñïîëüçîâàíèåì è ïðàâèëàìè äîñòóïà ê íåé, à òàêæå ñîîòâåòñòâèå ìåæäóíàðîäíûì íîðìàì çàùèòû èíôîðìàöèè. Ñëåäóåò ïðåäóñìîòðåòü ïðîöåäóðó àóäèòà ñ
ó÷àñòèåì íåçàâèñèìûõ ñïåöèàëèñòîâ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ñîáëþäåíèÿ óêàçàííûõ ïðèíöèïîâ.
ü Ñïåöñëóæáû è ðàçâåäûâàòåëüíûå îðãàíû íåëüçÿ ëèøàòü ïðàâ íà ñâîáîäó èíôîðìàöèè
è äîñòóïà ê äîñüå. Íàïðîòèâ, â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè èì ñëåäóåò ðàçðåøàòü ïîëüçîâàòüñÿ èíôîðìàöèåé, êîòîðàÿ ñâÿçàíà ñ êîíöåïöèåé íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè è
ñôåðîé êîìïåòåíöèè ñïåöñëóæáû.
ü Ñóäû èëè äðóãèå íåçàâèñèìûå îðãàíû â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüñòâîì äîëæíû
èìåòü ïðàâî îïðåäåëÿòü (ïðè ñîîòâåòñòâóþùåì äîñòóïå ê äîñòàòî÷íîìó îáúåìó ñâåäåíèé èç äîñüå ñëóæáû áåçîïàñíîñòè), ÷òî ïîäîáíûå èñêëþ÷åíèÿ îáîñíîâàííî èñïîëüçóþòñÿ â ëþáîì äåëå, âîçáóæäåííîì îòäåëüíûì èñòöîì.
ü  ñëó÷àÿõ, êîãäà èíôîðìàöèÿ ïîëó÷åíà îò çàðóáåæíûõ èëè ìåæäóíàðîäíûõ ñïåöñëóæá,
îíà äîëæíà õðàíèòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ äåéñòâóþùèìè â ñòðàíå ïðîèñõîæäåíèÿ çàêîíàìè è ñòàíäàðòàìè, êîòîðûå óñòàíîâëåíû ñîîòâåòñòâóþùèì çàêîíîäàòåëüñòâîì ñòðàíû
– ïîëó÷àòåëÿ èíôîðìàöèè.
ü Èíôîðìàöèÿ äîëæíà ðàçãëàøàòüñÿ çàðóáåæíûì ñïåöñëóæáàì, âîîðóæåííûì ñèëàì
èëè ìåæäóíàðîäíûì ñïåöñëóæáàì òîëüêî â ñëó÷àå, åñëè îíè îáÿçóþòñÿ ñîõðàíÿòü è èñïîëüçîâàòü åå â ñîîòâåòñòâèè ñ òåìè æå íîðìàìè, êîòîðûå äåéñòâóþò â ñòðàíå ïðîèñõîæäåíèÿ ïî îòíîøåíèþ ê ñëóæáå, êîòîðàÿ åå (èíôîðìàöèþ) ðàçãëàøàåò (â äîïîëíåíèå
ê çàêîíàì, êîòîðûå äåéñòâóþò â îòíîøåíèè ñëóæá, ïîëó÷àþùèõ èíôîðìàöèþ).
Âíóòðåííåå óïðàâëåíèå è êîíòðîëü íàä ðàáîòîé îðãàíîâ
ü Ñëóæáû ðàçâåäêè äîëæíû ðàáîòàòü â ïðàâîâîì ïîëå. Ïîýòîìó ñëóæàùèå, êîòîðûå ïîäîçðåâàþò èëè óçíàþò î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ è ïðèêàçàõ âíóòðè îðãàíîâ, îáÿçàíû ñîîáùèòü î ñâîèõ ïîäîçðåíèÿõ;
Îáçîð ðåêîìåíäàöèé
115
ü äîëæíà áûòü â íàëè÷èè êîäèôèöèðîâàííàÿ ïðàêòèêà, ãàðàíòèðóþùàÿ íàäëåæàùóþ
ïîääåðæêó è áåçîïàñíîñòü èíôîðìàòîðîâ;
ü øòàò ñëóæá ðàçâåäêè íåîáõîäèìî îáó÷èòü ïðàâèëàì ïîâåäåíèÿ, êîòîðûå âêëþ÷àëè áû
ïîëîæåíèÿ îá ýòè÷åñêèõ ãðàíèöàõ åãî (øòàòà) äåÿòåëüíîñòè. Ïîäîáíàÿ ïîäãîòîâêà äîëæíà ïðîâîäèòüñÿ ðåãóëÿðíî è áûòü â íàëè÷èè íà ïðîòÿæåíèè âñåãî ñðîêà ñëóæáû ðàáîòíèêîâ;
ü ïîëèòèêà âíóòðåííåãî óïðàâëåíèÿ äîëæíà áûòü îïðåäåëåíà â ñîîòâåòñòâèè ñ ÷åòêèì çàêîíîäàòåëüíûì ñòàòóñîì;
ü ïîëèòèêà âíóòðåííåãî óïðàâëåíèÿ ñ ÷åòêèì çàêîíîäàòåëüíûì ñòàòóñîì äîëæíà ðåãóëèðîâàòü äåëà, êîòîðûå ñëèøêîì äåòàëèçèðîâàíû èëè äåëèêàòíû äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðîïèñûâàòüñÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå.
116
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ðîëü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè
Èíôîðìèðîâàííîñòü ìèíèñòåðñòâ è êîíòðîëü
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá
ü Â çàêîíîäàòåëüñòâå î ðàçâåäûâàòåëüíûõ îðãàíàõ äîëæíî ñîäåðæàòüñÿ ïîëîæåíèå î
äâóõ ðàçëè÷àþùèõñÿ ïðàâàõ äîñòóïà: ïðàâå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íà ñóùåñòâåííóþ
èíôîðìàöèþ, êîòîðîé îáëàäàþò îðãàíû, è ïðàâå ðóêîâîäèòåëåé îðãàíîâ íà äîñòóï ê îáùåíèþ ñ ñîîòâåòñòâóþùèì ìèíèñòðîì.
ü Ìèíèñòð äîëæåí çàêîíîäàòåëüíî íåñòè îòâåòñòâåííîñòü çà ðàçðàáîòêó ïîëèòèêè ïî
âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è ðàçâåäêè. Çàêîí òàêæå äîëæåí ïðåäóñìàòðèâàòü ðåãóëÿðíîå
ïîëó÷åíèå ìèíèñòðîì îò÷åòîâ îðãàíîâ, à òàêæå îòâåòñòâåííîñòü ìèíèñòðà çà ñàíêöèîíèðîâàíèå äåëèêàòíûõ âîïðîñîâ ïîëèòèêè.
Êîíòðîëü íàä ñåêðåòíûìè îïåðàöèÿìè
ü Âñå ñåêðåòíûå îïåðàöèè äîëæíû ïîëó÷àòü ñàíêöèè ñîîòâåòñòâóþùåãî ìèíèñòðà –
ïðåäñòàâèòåëÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüíûìè ðàìêàìè,
óòâåðæäåííûìè ïàðëàìåíòîì. Îò÷åòû äîëæíû ïîäàâàòüñÿ ðåãóëÿðíî.
ü Âñå äåéñòâèÿ, ïðåäïðèÿòèÿ, ñàíêöèîíèðîâàííûå ëþáûì îôèöèàëüíûì ëèöîì êàê ÷àñòü
ïðîãðàììû ñåêðåòíîé îïåðàöèè, äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü ìåæäóíàðîäíîìó çàêîíó î
ïðàâàõ ÷åëîâåêà.
Ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî
ü Íåîáõîäèìî, ÷òîáû ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî ñïåöñëóæá íàõîäèëîñü ïîä òùàòåëüíûì êîíòðîëåì ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è â ñîîòâåòñòâèè ñ íàöèîíàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì è ìåæäóíàðîäíûìè îáÿçàòåëüñòâàìè òîãî èëè èíîãî ãîñóäàðñòâà.
ü Íåîáõîäèìî èìåòü ãàðàíòèè òîãî, ÷òî â ðåçóëüòàòå îáìåíà èíôîðìàöèåé ìåæäó ñïåöñëóæáàìè èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ íå áóäóò íàðóøåíû íåîòúåìëåìûå ïðàâà ãðàæäàí
èëè ïîëîæåíèÿ íàöèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.
Ìåðû ïî çàùèòå îò äîëæíîñòíûõ çëîóïîòðåáëåíèé
ü Çàêîíîäàòåëüñòâî î ðàçâåäêå äîëæíî âêëþ÷àòü ïîëîæåíèÿ î ìåðàõ çàùèòû ïðîòèâ çëîóïîòðåáëåíèé ìèíèñòåðñòâà è ïîëèòèçàöèè ñëóæá ðàçâåäêè. Ìîæíî ïðåäëîæèòü ðàçëè÷íûå ìåõàíèçìû òàêîé çàùèòû, òàêèå êàê íîðìû, ñîãëàñíî êîòîðûì ðàñïîðÿæåíèÿ
ìèíèñòðà îòäàâàëèñü â ïèñüìåííîì âèäå è/èëè äîêëàäûâàëèñü âíåøíèì îðãàíàì íàäçîðà, à òàêæå íîðìû, ïðåäóñìàòðèâàþùèå èíôîðìèðîâàíèå ëèäåðà îïïîçèöèè.
ü Ðàçâåäûâàòåëüíûå ñëóæáû íå äîëæíû ïðèáåãàòü ê êàêèì-ëèáî äåéñòâèÿì, íàïðàâëåííûì íà ïðîäâèæåíèå èíòåðåñîâ êàêîé-íèáóäü ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèè.
ü Ðàçâåäûâàòåëüíûå ñëóæáû íå äîëæíû äîïóñêàòüñÿ ê ðàññëåäîâàíèþ ïðîòåñòíûõ è
ïðàâîçàùèòíûõ àêöèé, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ ÷àñòüþ äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðîöåññà è ïðîâîäÿòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì.
Îáçîð ðåêîìåíäàöèé
117
Ðîëü ïàðëàìåíòà
Ïîëíîìî÷èÿ Êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ
íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñëóæá áåçîïàñíîñòè
ü Ãîðèçîíòàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ ñèñòåìû ïîëíîìî÷èé: êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ âñåõ
ñïåöñëóæá, âêëþ÷àÿ âñïîìîãàòåëüíûå ïîäðàçäåëåíèÿ è äîïîëíèòåëüíûõ ñîòðóäíèêîâ,
äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ îäíèì èëè íåñêîëüêèìè ïàðëàìåíòñêèìè êîìèòåòàìè ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ.
ü Âåðòèêàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ ñèñòåìû ïîëíîìî÷èé: ôóíêöèè ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî
âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ ìîãóò âêëþ÷àòü âñå èëè íåêîòîðûå èç ñëåäóþùèõ:
a) çàêîííîñòü, á) ýôôåêòèâíîñòü, â) ïðîäóêòèâíîñòü, ã) áþäæåòíóþ è ôèíàíñîâóþ îò÷åòíîñòü; ä) ñîîòâåòñòâèå êîíâåíöèÿì ïî ïðàâàì è ñâîáîäàì ÷åëîâåêà, å) êóðñ äåÿòåëüíîñòè è àäìèíèñòðèðîâàíèå ñïåöñëóæá.
ü Êîíòðîëü íàä âñåìè øåñòüþ àñïåêòàìè äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ ëèáî ïàðëàìåíòñêèì
êîìèòåòîì ïî êîíòðîëþ, ëèáî íåçàâèñèìûìè îðãàíèçàöèÿìè (íàïðèìåð, íàöèîíàëüíîé
ñ÷åòíîé ïàëàòîé, ãåíåðàëüíûì èíñïåêòîðîì, îìáóäñìåíàìè èëè ñóäàìè). Ñëåäóåò èçáåãàòü äóáëèðîâàíèÿ âûïîëíÿåìûõ èìè ôóíêöèé.
ü ×åì áîëåå ðàçâåòâëåííîé è ðàçíîîáðàçíîé ÿâëÿåòñÿ ñèñòåìà ðàçâåäûâàòåëüíûõ
ñëóæá ãîñóäàðñòâà, òåì îñòðåå ïðîñëåæèâàåòñÿ íåîáõîäèìîñòü ñîçäàíèÿ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ ïàðëàìåíòñêèõ êîìèòåòîâ è ïîäêîìèññèé.
ü Ïîëíîìî÷èÿ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ äîëæíû ôîðìóëèðîâàòüñÿ ÷åòêî è êîíêðåòíî.
ü Ðåêîìåíäàöèè è äîêëàäû, ïîäãîòîâëåííûå ïàðëàìåíòñêèì êîìèòåòîì, äîëæíû áûòü:
à) îáíàðîäîâàíû; á) îáñóæäåíû íà çàñåäàíèè ïàðëàìåíòà; â) ïðîêîíòðîëèðîâàíû íà
ïðåäìåò èõ âûïîëíåíèÿ ïðàâèòåëüñòâîì è ñïåöñëóæáàìè.
ü Ïîëíîìî÷èÿ è ðåñóðñû, ïðåäîñòàâëåííûå ïàðëàìåíòñêîìó êîìèòåòó ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ, äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü âûïîëíÿåìûì èì çàäà÷àì.
Ñòðóêòóðà ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî áåçîïàñíîñòè
è êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñëóæá áåçîïàñíîñòè
ü Ïàðëàìåíòñêèå êîìèòåòû ïî áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëþ äîëæíû áûòü «ïðåðîãàòèâîé» è,
ìîæíî ñêàçàòü, «ñîáñòâåííîñòüþ» ïàðëàìåíòà;
ü ïàðëàìåíò áåðåò íà ñåáÿ îòâåòñòâåííîñòü çà íàçíà÷åíèå è, åñëè íåîáõîäèìî, îòñòðàíåíèå ÷ëåíîâ êîìèòåòà, âûïîëíÿþùèõ êîíòðîëèðóþùèå ôóíêöèè îò åãî èìåíè;
ü ñðåäè ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà äîëæíû áûòü ïðåäñòàâëåíû âñå ïàðòèè, ïðåäïî÷òèòåëüíî ñ ó÷åòîì èõ ÷èñëåííîñòè â ïàðëàìåíòå;
ü ìèíèñòðû äîëæíû áûòü ëèøåíû ïðàâà ñòàíîâèòüñÿ ÷ëåíàìè êîìèòåòà (à ÷ëåíû êîìèòåòà, â ñâîþ î÷åðåäü, îáÿçàíû îòêàçàòüñÿ îò ðàáîòû â êîìèòåòå ïðè íàçíà÷åíèè íà ïîñò
ìèíèñòðà), ÷òîáû èçáåæàòü îãðàíè÷åíèÿ íåçàâèñèìîñòè êîìèòåòà. Òî æå ñàìîå îòíîñèòñÿ è ê áûâøèì ñîòðóäíèêàì êîíòðîëèðóåìûõ îðãàíèçàöèé;
ü ïî æåëàíèþ ïàðëàìåíòà, ðåæå – ãëàâû ïðàâèòåëüñòâà, ÷ëåíû êîìèòåòà äîëæíû èìåòü
ãàðàíòèè ïðîòèâ íåîáîñíîâàííîãî ñìåùåíèÿ ñ äîëæíîñòè;
ü íàçíà÷åíèå ïðåäñåäàòåëÿ êîìèòåòà äîëæåí îñóùåñòâëÿòü ïàðëàìåíò èëè æå ñàì êîìèòåò, à íå ïðàâèòåëüñòâî.
118
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Îñóùåñòâëåíèå ïðîâåðêè ÷ëåíîâ êîìèòåòà
íà áëàãîíàäåæíîñòü
ü ×ëåíû ïàðëàìåíòà ïðîõîäÿò ïðîâåðêó íà áëàãîíàäåæíîñòü òîëüêî â ñëó÷àå, êîãäà ðàáîòà ñ ñåêðåòíûìè ìàòåðèàëàìè âõîäèò â èõ ïîëíîìî÷èÿ.
ü Êîãäà ïîñëå ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü ñïåöñëóæáû è ñëóæáû áåçîïàñíîñòè îòêàçûâàþò â äîïóñêå ÷ëåíó ïàðëàìåíòà, äîëæíû áûòü óñòàíîâëåíû ïðîöåäóðû îôèöèàëüíîãî ðàçðåøåíèÿ ñïîðîâ, äàþùèå ïðàâî ïðèíÿòèÿ îêîí÷àòåëüíîãî ðåøåíèÿ ïàðëàìåíòó
èëè ïðåçèäèóìó.
ü ×òîáû ïðîöåññ ïðîâåäåíèÿ ïðîâåðêè íà áëàãîíàäåæíîñòü ñîîòâåòñòâîâàë ïðèíöèïàì
ïðîâåäåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî íàáëþäåíèÿ è íàäçîðà, îí, à òàêæå êðèòåðèè åãî ïðîâåäåíèÿ, äîëæíû áûòü ïîíÿòíûìè è ïîñëåäîâàòåëüíûìè.
Ïîëíîìî÷èÿ ïàðëàìåíòà íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè
è äîêóìåíòîâ
ü Ó ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà äîëæíî áûòü çàêîííîå ïðàâî ïðîâîäèòü ðàññëåäîâàíèÿ;
ü ÷ëåíû êîìèòåòà äîëæíû èìåòü íåîãðàíè÷åííûé äîñòóï êî âñåé èíôîðìàöèè, íåîáõîäèìîé äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîèõ êîíòðîëèðóþùèõ ôóíêöèé;
ü ó êîìèòåòà äîëæíî áûòü ïðàâî âûçûâàòü ñâèäåòåëåé è ïîëó÷àòü ñâèäåòåëüñêèå ïîêàçàíèÿ ïîä ïðèñÿãîé;
ü â ñîîòâåòñòâèè ñî ñòåïåíüþ äîïóñêà êîìèòåòà ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè, íà èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü íàëàãàåòñÿ ïðàâîâàÿ îáÿçàííîñòü èíôîðìèðîâàíèÿ êîìèòåòà;
ü êîìèòåò äîëæåí ïðèíèìàòü âñå íåîáõîäèìûå ìåðû äëÿ ïðåñå÷åíèÿ íåñàíêöèîíèðîâàííîãî ðàçãëàøåíèÿ èíôîðìàöèè;
ü â êîíå÷íîì ñ÷åòå ñïîðû ìåæäó ïàðëàìåíòñêèì êîìèòåòîì è ñëóæáàìè ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè ïî ïîâîäó äîñòóïà ê èíôîðìàöèè äîëæíû ðåøàòüñÿ ïàðëàìåíòîì.
Îò÷åò êîìèòåòà ïåðåä ïàðëàìåíòîì
ü Ïåðâîíà÷àëüíàÿ îòâåòñòâåííîñòü çà âûáîð âðåìåíè è ôîðìû îò÷åòà, à òàêæå ïðèíÿòèå
ðåøåíèé îá îáíàðîäîâàíèè êàêèõ-ëèáî ôàêòîâ ëîæèòñÿ íà ïëå÷è ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà;
ü îò÷åò êîìèòåòà î ïðîâîäèìîé ðàáîòå äîëæåí ïðîõîäèòü õîòÿ áû îäèí ðàç â ãîä èëè òàê
÷àñòî, êàê êîìèòåò ñ÷èòàåò íåîáõîäèìûì;
ü îêîí÷àòåëüíîå ðåøåíèå îá èñêëþ÷åíèè êàêèõ-ëèáî ìàòåðèàëîâ èç äîêëàäà ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà èç ñîîáðàæåíèé áåçîïàñíîñòè äîëæíî îñòàâàòüñÿ çà êîìèòåòîì;
ü ïðàâèòåëüñòâó è ñëóæáàì ðàçâåäêè è áåçîïàñíîñòè ïðåäîñòàâëÿåòñÿ ïðîåêò îò÷åòà, ñ
òåì ÷òîáû îíè èìåëè âîçìîæíîñòü èçëîæèòü ñîîáðàæåíèÿ î íåîáõîäèìîñòè èçúÿòèÿ
îïðåäåëåííûõ ìàòåðèàëîâ.
Áþäæåòíûé êîíòðîëü
ü Ïðè óñëîâèè, ÷òî âñå òðåáóåìûå ìåðû ïðåäîñòîðîæíîñòè ïðåäïðèíÿòû, ó êîìèòåòà ïî
êîíòðîëþ äîëæåí áûòü äîñòóï êî âñåì íåîáõîäèìûì áþäæåòíûì äîêóìåíòàì.
ü Êîíòðîëü áþäæåòà ñïåöñëóæá äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðèíöèïàìè
ýôôåêòèâíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, êîòîðûå ðåãóëèðóþò åãî äåÿòåëüíîñòü â
äðóãèõ ñôåðàõ. Ëþáûå èñêëþ÷åíèÿ äîëæíû ðåãóëèðîâàòüñÿ çàêîíîì. Èñõîäÿ èç ýòîãî,
áþäæåòíûé êîíòðîëü âõîäèò â ñòðóêòóðó ïîëíîìî÷èé êàê ïàðëàìåíòñêîãî íàäçîðíîãî
êîìèòåòà, òàê è êîìèññèè ïî àññèãíîâàíèÿì.
Îáçîð ðåêîìåíäàöèé
119
ü Ó ïàðëàìåíòà, ïîëüçóþùåãîñÿ äîëæíûì âëèÿíèåì, åñòü ïðàâî ñàíêöèîíèðîâàòü áþäæåò.
ü Ñïåöñëóæáû äîëæíû èñïîëüçîâàòü áþäæåòíûå ñðåäñòâà äëÿ ïðîâåäåíèÿ îïåðàöèé,
òîëüêî åñëè çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü ñàíêöèîíèðîâàëà ýòè ðàñõîäû.
ü Ñïåöñëóæáàì íå ðàçðåøàåòñÿ ïåðåâîä áþäæåòíûõ ñðåäñòâ áåç ðàçðåøåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè.
120
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ðîëü âíåøíèõ ýêñïåðòíûõ ñòðóêòóð
Óäîâëåòâîðåíèå æàëîá ãðàæäàí
ü Îôèöèàëüíûå èëè ñóäåáíûå ñëóøàíèÿ ïî æàëîáå äîëæíû ïðîâîäèòü ëèöà, êîòîðûå îòâå÷àþò êîíñòèòóöèîííûì è þðèäè÷åñêèì òðåáîâàíèÿì çàíèìàòü äîëæíîñòü äàííîãî
óðîâíÿ, à òàêæå äîëæíû èìåòü ãàðàíòèþ, ÷òî îíè íå áóäóò íåîáîñíîâàííî îòñòðàíåíû
îò äîëæíîñòè.
ü Íàñêîëüêî ýòî âîçìîæíî, ïðîöåññ äîëæåí ïðîõîäèòü îòêðûòî. Äàæå êîãäà ïðîöåññ çàêðûò äëÿ îáùåñòâåííîñòè, îí, ïî âîçìîæíîñòè, äîëæåí áûòü îòêðûò äëÿ ëèöà, ïîäàâøåãî æàëîáó, è åãî îôèöèàëüíûõ ïðåäñòàâèòåëåé.
ü Äîëæíû ñóùåñòâîâàòü ïîëíîìî÷èÿ îòêëîíÿòü áåç ïðîâåäåíèÿ ðàññëåäîâàíèÿ æàëîáó,
êîòîðàÿ ïðèçíàåòñÿ îôèöèàëüíûì ëèöîì èëè ñóäåáíûì îðãàíîì ÿâíî íåîáîñíîâàííîé
èëè òàêîâîé, êîòîðàÿ èìååò öåëü î÷åðíèòü îòâåò÷èêà.
ü Åñëè â öåëÿõ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè íåîáõîäèìî îãðàíè÷èòü ó÷àñòèå ëèöà, ïîäàþùåãî æàëîáó â ïðîöåññå ðàññìîòðåíèÿ, ýòî ðåøåíèå äîëæíî ïðèíèìàòüñÿ îðãàíîì
èëè ëèöîì, ðàññìàòðèâàþùèì æàëîáó, à ïîäàþùåìó æàëîáó äîëæíû ïðåäîñòàâëÿòüñÿ
êîìïåíñàöèîííûå ãàðàíòèè (òàêèå êàê âîçìîæíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ «àäâîêàòà äüÿâîëà»
èëè ñïåöèàëüíîãî þðèñêîíñóëüòà) äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ñïðàâåäëèâîãî è áåñïðèñòðàñòíîãî
ðàçáèðàòåëüñòâà.
ü Ñóäåáíûé îðãàí èëè îôèöèàëüíîå ëèöî äîëæíû èìåòü ïîëíîìî÷èÿ îòäàâàòü ðàñïîðÿæåíèÿ, èìåþùèå îáÿçàòåëüíóþ ñèëó, äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ëèö, ïîäàþùèõ îïðàâäàííûå
æàëîáû, ýôôåêòèâíûìè ñðåäñòâàìè çàùèòû èõ ïðàâ. Òàêèìè ñðåäñòâàìè ìîãóò áûòü
ðåøåíèå î êîìïåíñàöèè è óíè÷òîæåíèå ìàòåðèàëîâ ïî ëèöó-çàÿâèòåëþ, íàõîäÿùèõñÿ â
âåäåíèè ñïåöñëóæá.
ü Ðàìêè è îñíîâû ðàçáèðàòåëüñòâà äîëæíû áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíû â çàêîííîì ïîðÿäêå è
äîëæíû îòðàæàòü ñóòü äåéñòâèé (à íå ïðîñòûå ïðîöåäóðíûå àñïåêòû) ñïåöñëóæá èëè
ñëóæá áåçîïàñíîñòè.
Êîíòðîëü, îñóùåñòâëÿåìûé íåçàâèñèìûìè îðãàíàìè
çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, íàõîäÿùèõñÿ
â ïîä÷èíåíèè ïðàâèòåëüñòâà
ü Íàäçîð çà òåìè âèäàìè äåÿòåëüíîñòè ñëóæá áåçîïàñíîñòè è ñïåöñëóæá, êîòîðûå çàòðàãèâàþò îòäåëüíûõ ãðàæäàí, äîëæåí ïðîâîäèòüñÿ íåçàâèñèìûìè è áåñïðèñòðàñòíûìè
äîëæíîñòíûìè ëèöàìè (òàêèìè êàê îìáóäñìåí èëè ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð) è áûòü
îðãàíèçîâàí ñîãëàñíî ñëåäóþùèì êðèòåðèÿì:
ü Äîëæíîñòíîå ëèöî, âûïîëíÿþùèå èíñïåêòèðóþùèå ôóíêöèè, äîëæíî îòâå÷àòü êîíñòèòóöèîííûì è þðèäè÷åñêèì òðåáîâàíèÿì, çàíèìàòü äîëæíîñòü äàííîãî óðîâíÿ, à òàêæå
äîëæíî èìåòü ãàðàíòèþ, ÷òî îíî íå áóäåò íåîáîñíîâàííî îòñòðàíåíî îò äîëæíîñòè âî
âðåìÿ åãî ïðåáûâàíèÿ â äîëæíîñòè.
ü Ðàìêè è îñíîâàíèÿ äëÿ íàäçîðà äîëæíû áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíû â çàêîííîì ïîðÿäêå è
äîëæíû îòðàæàòü ñóòü äåéñòâèé (à íå ïðîñòûå ïðîöåäóðíûå àñïåêòû) ñëóæá áåçîïàñíîñòè èëè ñïåöñëóæá.
ü Äîëæíîñòíîå ëèöî äîëæíî èìåòü äîñòàòî÷íûå ïîëíîìî÷èÿ ïðîèçâîäèòü íåîáõîäèìóþ
ïðîâåðêó ôàêòîâ è ïîêàçàíèé î äåÿòåëüíîñòè ñëóæá áåçîïàñíîñòè èëè ñïåöñëóæá.
ü Äîëæíîñòíîå ëèöî äîëæíî èìåòü âñå ïîëíîìî÷èÿ äëÿ îïðåäåëåíèÿ ôîðìû è ðàìîê ðàñïîðÿæåíèé, îò÷åòîâ èëè ðåøåíèé, êàñàþùèõñÿ ðåçóëüòàòîâ íàäçîðà.
Îáçîð ðåêîìåíäàöèé
121
Íåçàâèñèìûå àóäèòîðñêèå ñëóæáû
ü Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íåçàâèñèìîñòè àóäèòîðñêîé ñëóæáû åå ôóíêöèîíèðîâàíèå äîëæíî
áàçèðîâàòüñÿ íà çàêîíàõ, îíà äîëæíà áûòü ïîäîò÷åòíà ïàðëàìåíòó, à íà÷àëüíèê àóäèòîðñêîé ñëóæáû äîëæåí íàçíà÷àòüñÿ èëè óòâåðæäàòüñÿ ïàðëàìåíòîì.
ü Çàêîí îá àóäèòîðñêîé ñëóæáå äîëæåí âêëþ÷àòü ïîëîæåíèÿ î åå ïîëíîìî÷èÿõ, ìåõàíèçìàõ îò÷åòà, íàçíà÷åíèè ðóêîâîäèòåëÿ, à òàêæå î äîñòóïå ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè.
ü Ãëàâíûé àóäèòîð äîëæåí èìåòü ïîëíûé äîñòóï ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè ñ íåêîòîðûìè
îãðàíè÷åíèÿìè, íåîáõîäèìûìè äëÿ çàùèòû èñòî÷íèêîâ èíôîðìàöèè è ïðîâîäèìûõ
ñåêðåòíûõ îïåðàöèé.
ü Àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà äîëæíà èìåòü âîçìîæíîñòü ïðîâîäèòü íå òîëüêî ôèíàíñîâûé àóäèò, íî è äåòàëüíóþ ïðîâåðêó îñóùåñòâëåíèÿ ñïåöèàëüíûõ ïðîåêòîâ.
ü Òàê êàê àóäèòîðñêàÿ ñëóæáà èìååò äåëî ñ ñåêðåòíîé èíôîðìàöèåé, íåîáõîäèìî ïðèíÿòü ñîîòâåòñòâóþùèå ìåðû ïðåäîñòîðîæíîñòè âî èçáåæàíèå íåñàíêöèîíèðîâàííîãî
ðàçãëàøåíèÿ ðåçóëüòàòîâ ïðîâåðîê.
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
123
Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî
êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè
(DCAF)
Ó÷ðåæäåííûé â îêòÿáðå 2000 ãîäà ïî èíèöèàòèâå Øâåéöàðñêîãî ïðàâèòåëüñòâà Æåíåâñêèé
öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè ïîääåðæèâàåò ãîñóäàðñòâåííûå è íåãîñóäàðñòâåííûå èíñòèòóòû è ñîäåéñòâóåò èõ ðàáîòå ïî óñèëåíèþ äåìîêðàòè÷åñêîãî è ãðàæäàíñêîãî êîíòðîëÿ íàä äåÿòåëüíîñòüþ âîîðóæåííûõ ñèë è ñëóæá áåçîïàñíîñòè,
à òàêæå ñïîñîáñòâóåò ïðîäâèæåíèþ ðåôîðìû â ñåêòîðå áåçîïàñíîñòè â ñîîòâåòñòâèè ñ äåìîêðàòè÷åñêèìè ñòàíäàðòàìè.
Öåíòð ñîáèðàåò èíôîðìàöèþ è ïðîâîäèò èññëåäîâàíèÿ ñ öåëüþ îïðåäåëåíèÿ ïðîáëåì, íàêîïëåíèÿ îïûòà è âûðàáîòêè íàèëó÷øèõ ðåøåíèé â îáëàñòè äåìîêðàòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ
ñåêòîðîì áåçîïàñíîñòè. Öåíòð ïðåäîñòàâëÿåò ïîääåðæêó è äåëèòñÿ ñâîèì äåëîâûì îïûòîì ÷åðåç îñóùåñòâëåíèå ïðàêòè÷åñêèõ ïðîãðàìì â äàííîé îáëàñòè. Òàêîå ñîäåéñòâèå
ïðåäëàãàåòñÿ âñåì çàèíòåðåñîâàííûì ñòîðîíàì, â ÷àñòíîñòè ïðàâèòåëüñòâàì, ïàðëàìåíòàì, âîåííûì ñòðóêòóðàì, ìåæäóíàðîäíûì îðãàíèçàöèÿì, íåãîñóäàðñòâåííûì îðãàíèçàöèÿì è àêàäåìè÷åñêèì êðóãàì. Ãëàâíûì îáðàçîì, ðàáîòà Öåíòðà íàöåëåíà íà åâðî-àòëàíòè÷åñêèé ðåãèîí, íî íå îãðàíè÷åíà èì.
DCAF ÿâëÿåòñÿ ìåæäóíàðîäíûì ôîíäîì, äåéñòâóþùèì íà îñíîâàíèè çàêîíîâ Øâåéöàðèè.
 2005 ãîäó â ñîñòàâ Ñîâåòà ôîíäà DCAF âõîäèò 46 ïðàâèòåëüñòâ, âêëþ÷àÿ Øâåéöàðèþ,
åùå 41 åâðîàòëàíòè÷åñêîå ãîñóäàðñòâî, 3 àôðèêàíñêèõ ãîñóäàðñòâà è Æåíåâñêèé êàíòîí.
Ìåæäóíàðîäíûé êîíñóëüòàòèâíûé êîìèòåò DCAF ñîñòîèò èç áîëåå 60 ýêñïåðòîâ â ðàçëè÷íûõ îáëàñòÿõ äåÿòåëüíîñòè Öåíòðà.  øòàòå Öåíòðà îêîëî 50 ñîòðóäíèêîâ-ïðåäñòàâèòåëåé 30 ðàçëè÷íûõ íàöèîíàëüíîñòåé. Øâåéöàðñêèé ôåäåðàëüíûé äåïàðòàìåíò ïî îáîðîíå,
çàùèòå ãðàæäàí è ñïîðòó, à òàêæå Ôåäåðàëüíûé äåïàðòàìåíò ïî èíîñòðàííûì äåëàì ÿâëÿþòñÿ îñíîâíûìè áþäæåòîîáðàçóþùèìè ñòðóêòóðàìè DCAF.
Ïîäðîáíóþ èíôîðìàöèþ î DCAF ìîæíî íàéòè íà ñàéòå: www.dcaf.ch
Èíôîðìàöèÿ äëÿ êîíòàêòîâ
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF):
Rue de Chantepoulet 11, PO Box 1360,
CH-1211 Geneva 1, Switzerland
Tel: ++41 22 741 77 00; fax: ++41 22 741 77 05;
e-mail: info@dcaf.ch;
website: www.dcaf.ch
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
124
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Öåíòð ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà
Äåðàìñêîãî óíèâåðñèòåòà
 2001 ãîäó Öåíòð áûë îáðàçîâàí êàê ÷àñòü þðèäè÷åñêîãî ôàêóëüòåòà Äåðàìñêîãî óíèâåðñèòåòà äëÿ êîîðäèíàöèè èññëåäîâàíèé è äåÿòåëüíîñòè ïðåïîäàâàòåëåé ôàêóëüòåòà â îáëàñòè ïðàâ ÷åëîâåêà â øèðîêîì ïðàâîâîì àñïåêòå. Áîëåå ïîëîâèíû ñîòðóäíèêîâ ôàêóëüòåòà ïðîâîäÿò èññëåäîâàíèÿ â îáëàñòè ïðàâ ÷åëîâåêà è îïóáëèêîâàëè áîëüøîå êîëè÷åñòâî
êíèã è ñòàòåé ðàçíîîáðàçíîé òåìàòèêè â îáëàñòè ïðàâ ÷åëîâåêà. Èõ èíòåðåñû âàðüèðóþòñÿ
îò ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà, ðåãèîíàëüíûõ ïðàâîâûõ ñèñòåì, òàêèõ êàê
ñèñòåìû Ñîâåòà Åâðîïû è Åâðîïåéñêîãî ñîþçà, äî âñòóïëåíèÿ â ñèëó â ýòîé ñòðàíå Çàêîíà
î ïðàâàõ ÷åëîâåêà 1998 ãîäà. Öåíòð óäåëÿåò îñîáîå âíèìàíèå ìåòîäîëîãèè îñïàðèâàíèÿ
ïðàâ ÷åëîâåêà â ñóäåáíîì ïîðÿäêå êàê â ïëàíå ìåòîäîâ èçëîæåíèÿ äîâîäîâ, òàê è â ïëàíå
îñíîâàíèé âûíåñåíèÿ ñóäåáíîãî ðåøåíèÿ. Öåíòð áóäåò íàïðàâëÿòü ñâîè óñèëèÿ íà ñïåöèôè÷åñêèå àñïåêòû ïðàâ ÷åëîâåêà â âîïðîñàõ ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè ïî ìåðå èõ âîçíèêíîâåíèÿ.
Öåíòð ïðèâëåêàåò ê ñîòðóäíè÷åñòâó ïðîôåññèîíàëüíûõ þðèñòîâ è ñóäåé. Ó Öåíòðà åñòü íåáîëüøîé êîíñóëüòàòèâíûé êîìèòåò, âîçãëàâëÿåìûé ã-æîé Äæàñòèñ Áëýê, ÷ëåíàìè êîòîðîãî
ÿâëÿþòñÿ ïðàâîâåäû, þðèñòû è ÷ëåíû äðóãèõ ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ ñòðóêòóð. Öåíòð åæåãîäíî ïðîâîäèò öèêë ëåêöèé ïîä íàçâàíèåì «Èðâèíñêèå ëåêöèè ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà», íà÷àëî ýòîìó â 2002 ã. ïîëîæèë ëîðä Èðâèí Ëàèðæñêèé, áûâøèé òîãäà ëîðäîì-êàíöëåðîì.
Öåíòð ïîëó÷èë ôèíàíñèðîâàíèå îò Ñîâåòà ïî èññëåäîâàíèÿì â îáëàñòè èñêóññòâà è ãóìàíèòàðíûõ íàóê â ðàçìåðå 139 òûñ. ôóíòîâ ñòåðëèíãîâ íà ïðîåêò ñóäåáíîãî îáîñíîâàíèÿ â
ñîîòâåòñòâèè ñ Çàêîíîì î ïðàâàõ ÷åëîâåêà. Ïðîåêò ïðåäïîëàãàåò ïðîâåäåíèå öèêëà ñåìèíàðîâ ïî ñóäåáíîìó îáîñíîâàíèþ â èçáðàííûõ çàêîíîäàòåëüíûõ îáëàñòÿõ â ñîîòâåòñòâèè ñ Çàêîíîì î ïðàâàõ ÷åëîâåêà ñ ïîñëåäóþùåé ïóáëèêàöèåé ìîíîãðàôèè.
Èíôîðìàöèÿ äëÿ êîíòàêòîâ
Professor Ian Leigh, Co-Director
50 North Bailey, Durham DH1 3ET, United Kingdom
Phone: 00 44 191 374 2035
Fax: 00 44 191 374 2044
Email: ian.leigh@durham.ac.uk
Website: http://www.dur.ac.uk/Law
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
125
Íîðâåæñêèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò
ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ
ñïåöñëóæá
Ñ 1996 ãîäà êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá Íîðâåãèè îñóùåñòâëÿåòñÿ ïàðëàìåíòñêèì íàäçîðíûì îðãàíîì – Êîìèòåòîì ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá. Êîìèòåò îñóùåñòâëÿåò êîíòðîëü äåÿòåëüíîñòè Ñëóæáû áåçîïàñíîñòè ïîëèöèè Íîðâåãèè, Ñïåöñëóæáû Íîðâåãèè è Íàöèîíàëüíîé ñëóæáû áåçîïàñíîñòè Íîðâåãèè. ×ëåíû êîìèòåòà èçáèðàþòñÿ ïàðëàìåíòîì (Ñòîðòèíãåòîì), íî ñàìè íå ÿâëÿþòñÿ äåïóòàòàìè ïàðëàìåíòà Íîðâåãèè. Öåëüþ òàêèõ óñëîâèé ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå íåçàâèñèìîñòè íàäçîðíîãî îðãàíà îò ïðàâèòåëüñòâà, à â åãî òåêóùåé äåÿòåëüíîñòè – è îò ïàðëàìåíòà.
Êîíòðîëü èìååò ôîðìó ðåãóëÿðíûõ èíñïåêöèé ñïåöñëóæá. Êîìèòåò òàêæå ðàññìàòðèâàåò
æàëîáû íà ñïåöñëóæáû îò ãðàæäàí Íîðâåãèè è íîðâåæñêèõ îðãàíèçàöèé. Êðóã îáÿçàííîñòåé
ýòîãî îðãàíà ÷åòêî îïðåäåëåí è íå ñâÿçàí ñî ñïåöèôè÷åñêèìè îðãàíèçàöèîííûìè âîïðîñàìè. Ãëàâíàÿ çàäà÷à íàäçîðà – ñîáëþäåíèå ãðàæäàíñêèõ ïðàâ, à òàêæå îáùèé êîíòðîëü ñ
öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ óñëîâèé, ïðè êîòîðûõ äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá íàõîäèòñÿ â ïðàâîâîì
ïîëå. Êîìèòåò åæåãîäíî îò÷èòûâàåòñÿ ïåðåä ïàðëàìåíòîì î ñâîåé ðàáîòå íà îòêðûòûõ çàñåäàíèÿõ, à òàêæå ïðè íåîáõîäèìîñòè ïðåäñòàâëÿåò ñïåöèàëüíûé ñåêðåòíûé îò÷åò.
Êîìèòåò èìååò ïðàâî äîñòóïà ê èíôîðìàöèè è îáúåêòàì. ×ëåíû êîìèòåòà îáÿçàíû ñîáëþäàòü íàäëåæàùóþ ñåêðåòíîñòü â ðàáîòå. Êîìèòåò ñëåäóåò ïðèíöèïó ïîñòôàêòóì êîíòðîëÿ.
Èíôîðìàöèÿ äëÿ êîíòàêòîâ
The Norwegian Parliamentary Intelligence Oversight Committee
Postal address: Stortinget, 0026, Oslo
Office address: Nedre Vollgate 5–7
Tel: 00 47 23 31 09 30 – Fax: 23 31 09 40
e-mail: post@eos-utvalget.no
Website: www.eos-utvalget.no
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
127
Ñîñòàâèòåëè
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Àâòîðû
Ä-ð Ãàíñ Áîðí
Ñòàðøèé íàó÷íûé ñîòðóäíèê, Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè, Æåíåâà, Øâåéöàðèÿ
Ïðîô. Èåí Ëåé
Ïðîôåññîð ïðàâà, ÷ëåí ñîâåòà äèðåêòîðîâ Öåíòðà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà Äåðàìñêîãî óíèâåðñèòåòà, Äåðàì, Âåëèêîáðèòàíèÿ
Ðåäêîëëåãèÿ
Ã-í Òîðñòåí Âåöëèíã
Íàó÷íûé ñîòðóäíèê, Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè, Æåíåâà, Øâåéöàðèÿ
Ã-æà Èíãðèä Òîðáóðí
Íàó÷íûé ñîòðóäíèê, Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè, Æåíåâà, Øâåéöàðèÿ
×ëåíû ýêñïåðòíîãî ñîâåòà
(íà îáùåñòâåííûõ íà÷àëàõ)
Ã-í Ýëèñòåð Êîðáåòò
Ñåêðåòàðü êîìèòåòà ïî ñåêðåòíûì ñëóæáàì, Ëîíäîí, Âåëèêîáðèòàíèÿ
Ã-í Êàëüìàí Êîøèñ
Ïðåäñåäàòåëü ýêñïåðòíîé êîìèññèè ïî ðåôîðìå ñïåöñëóæá, Îôèñ óïîëíîìî÷åííûõ ïðåäñòàâèòåëåé, Ñàðàåâî, Áîñíèÿ è Ãåðöåãîâèíà; áûâøèé ðóêîâîäèòåëü âåíãåðñêèõ ñïåöñëóæá
Ïðîô. Èàí Êýìåðîí
Ïðîôåññîð ìåæäóíàðîäíîãî îáùåñòâåííîãî ïðàâà, Óïïñàëüñêèé óíèâåðñèòåò, Óïïñàëà,
Øâåöèÿ
Ä-ð Ôðåäåðèê Ñåäæåðñòåä
Àäâîêàò, Ãåíåðàëüíàÿ ïðîêóðàòóðà, Îñëî, Íîðâåãèÿ
Ã-í Àëåí Ôîïåí
Áûâøèé çàìåñòèòåëü ðóêîâîäèòåëÿ èññëåäîâàòåëüñêîãî öåíòðà, Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè, Æåíåâà, Øâåéöàðèÿ
Ã-í Õàêîí Õóóñ-Õàíñåí
Ðóêîâîäèòåëü ñåêðåòàðèàòà, Íîðâåæñêèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá, Îñëî, Íîðâåãèÿ
128
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
Ã-í Ôðåä Øðàéåð
Ñòàðøèé êîíñóëüòàíò, Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè, Æåíåâà, Øâåéöàðèÿ
Êîíñóëüòàíòû
(íà îáùåñòâåííûõ íà÷àëàõ)
Ä-ð Ýíäðþ Áàòëåð
Óãîëîâíîå ïðàâî, Âåëëèíãòîí, Íîâàÿ Çåëàíäèÿ
Ïðîô. ä-ð Ïèòåð Ãèëë
Ïðîôåññîð ïîëèòîëîãèè è ñèñòåìû áåçîïàñíîñòè â Ëèâåðïóëüñêîì óíèâåðñèòåòå Äæîíà
Ìóðñà, Âåëèêîáðèòàíèÿ
Ä-ð Ðè÷àðä Á. Äîéëü
Äîöåíò êàôåäðû ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòèðîâàíèÿ, Âîåííî-ìîðñêîé àñïèðàíòñêèé öåíòð,
Ìîíòåððåé, ÑØÀ
Ã-æà Ìàðèíà Êàïàðèíè
Ñòàðøèé íàó÷íûé ñîòðóäíèê, Æåíåâñêèé öåíòð äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè, Æåíåâà, Øâåéöàðèÿ
Ã-í Äæîðäæ Á. Ëîòö II
Ïîìîùíèê ìèíèñòðà îáîðîíû ïî êîíòðîëþ íàä ñïåöñëóæáàìè, Âàøèíãòîí, ÑØÀ
Ä-ð Áàððè Ð. Óèêåðøåì
Äèðåêòîð ïî îáó÷åíèþ, Ñëóæáà ïîìîùíèêà ìèíèñòðà îáîðîíû ïî êîíòðîëþ íàä ñïåöñëóæáàìè, Âàøèíãòîí, ÑØÀ
Ä-ð Âèëëåì Ô. âàí Ýåêåëåí
Ïðåçèäåíò ýêñïåðòíîãî ñîâåòà Öåíòðà ïî èçó÷åíèþ åâðîïåéñêîé áåçîïàñíîñòè â óíèâåðñèòåòå Ãðîíèíãåí, ÷ëåí ýêñïåðòíîãî ñîâåòà Æåíåâñêîãî öåíòðà äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ
íàä âîîðóæåííûìè ñèëàìè è Ñòîêãîëüìñêîãî íàó÷íî-èññëåäîâàòåëüñêîãî èíñòèòóòà ïðîáëåì ìèðà, áûâøèé ÷ëåí Ñåíàòà Íèäåðëàíäîâ, áûâøèé ìèíèñòð îáîðîíû Íèäåðëàíäîâ,
áûâøèé Ãåíåðàëüíûé ñåêðåòàðü Çàïàäíîåâðîïåéñêîãî ñîþçà
Ãëîññàðèé
129
Ãëîññàðèé
Áåçîïàñíîñòü
Áåçîïàñíîñòü ÷àñòî òðàêòóåòñÿ â ïëàíå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, ò.å. îòñóòñòâèÿ ðåàëüíûõ èëè ïðåäïîëàãàåìûõ óãðîç îáùåñòâåííûì öåííîñòÿì íàöèè. Êðîìå òîãî, ñîãëàñíî
«êðèòè÷åñêîìó» è «ãóìàíèñòè÷åñêîìó» ïîäõîäàì, áåçîïàñíîñòü ÿâëÿåòñÿ ñðåäñòâîì äîñòèæåíèÿ ñîöèàëüíûõ, ïîëèòè÷åñêèõ, ýêîíîìè÷åñêèõ è ýêîëîãè÷åñêèõ óñëîâèé, áëàãîïðèÿòñòâóþùèõ ñâîáîäå è äîñòîéíîé æèçíè ãðàæäàíèíà.
Âíóòðåííèé êîíòðîëü
Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ñîîòâåòñòâèÿ ñëóæàùèõ ñïåöñëóæá ñòàíäàðòàì äåìîêðàòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ äîëæíà äåéñòâîâàòü êîìïëåêñíàÿ ñèñòåìà óïðåæäàþùèõ ìåõàíèçìîâ âíóòðè ñïåöñëóæá. Ðàáîòíèêè ñïåöñëóæá äîëæíû ñëåäîâàòü ïðèíÿòîìó êîäåêñó ïîâåäåíèÿ è ñîáëþäàòü
óñòàíîâëåííûå ïðàâèëà. Áîëåå òîãî, ñ öåëüþ ïðåäîòâðàùåíèÿ çëîóïîòðåáëåíèé êàæäûé
ñîòðóäíèê ñïåöñëóæá äîëæåí áûòü îáó÷åí, êàê äåéñòâîâàòü â ñëó÷àå íåçàêîííîãî ïðèêàçà
èëè ðàñïîðÿæåíèÿ âûøåñòîÿùåãî ëèöà. Ñïåöèàëüíûé îðãàí ñïåöñëóæá äîëæåí êîîðäèíèðîâàòü è êîíòðîëèðîâàòü íàäëåæàùåå îñóùåñòâëåíèå âíóòðåííåãî êîíòðîëÿ.
Âûçîâ â ñóä
 ñëó÷àå åñëè ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ íàäåëåí ïðàâîì âûçûâàòü â ñóä, ó íåãî åñòü ïîëíîìî÷èÿ ïðèíóäèòåëüíîãî ïðèâëå÷åíèÿ ãðàæäàíèíà ê
ñóäåáíîìó ñëóøàíèþ.
Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð
Âîîáùå òåðìèí «Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð» èñïîëüçóåòñÿ äëÿ îáîçíà÷åíèÿ âîåííîãî èëè
ãðàæäàíñêîãî äîëæíîñòíîãî ëèöà, îòâåòñòâåííîãî çà ïðîâåäåíèå ðàññëåäîâàíèé. Â ðàìêàõ
ñïåöñëóæá Ãåíåðàëüíûé èíñïåêòîð – ýòî ëèöî, êîòîðîå íàçíà÷àåòñÿ èñïîëíèòåëüíûì îðãàíîì âëàñòè è ïåðåä êîòîðûì ïðàâèòåëüñòâî ñòàâèò øèðîêèé ñïåêòð çàäà÷, òàêèõ êàê îòñëåæèâàíèå ñîîòâåòñòâèÿ äåéñòâèé ñïåöñëóæá çàêîíîäàòåëüñòâó, ñòðàòåãèÿì è ïðèîðèòåòàì
ïðàâèòåëüñòâà, à òàêæå îáçîð äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá è ïðåäîñòàâëåíèå ðåãóëÿðíûõ îò÷åòîâ èñïîëíèòåëüíûì îðãàíàì âëàñòè (èëè, ïî íåêîòîðûì ñõåìàì, ïàðëàìåíòó).
Ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî
Ïîíÿòèå «ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî» èìååò îòíîøåíèå ê èíñòèòóòàì, îðãàíèçàöèÿì è îáðàçó
äåéñòâèÿ â ðàìêàõ âçàèìîîòíîøåíèé ãîñóäàðñòâà, áèçíåñà è ñåìüè. Îíî âêëþ÷àåò â ñåáÿ
âîëîíòåðñêèå è íåãîñóäàðñòâåííûå îðãàíèçàöèè, áëàãîòâîðèòåëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ, îáùåñòâåííûå è ïîëèòè÷åñêèå äâèæåíèÿ, äðóãèå ôîðìû ñîöèàëüíîãî ó÷àñòèÿ, à òàêæå êóëüòóðíûå è ñîöèàëüíûå öåííîñòè, ñâÿçàííûå ñ ýòèìè èíñòèòóòàìè.
Äåìîêðàòè÷åñêàÿ îòâåòñòâåííîñòü ñïåöñëóæá
Õîòÿ ñåêðåòíîñòü – íåîáõîäèìîå óñëîâèå â ðàáîòå ñïåöñëóæá, â ñâîáîäíîì äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå ñïåöñëóæáû îáÿçàíû ðàáîòàòü â ðàìêàõ âåðõîâåíñòâà ïðàâà, ñèñòåìû
ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ, îòêðûòîñòè ïðè èñïîëíåíèè ñâîèõ îáÿçàííîñòåé. Òàêèì îáðàçîì,
äåìîêðàòè÷åñêàÿ îòâåòñòâåííîñòü ñïåöñëóæá óñòàíàâëèâàåò ïðàâîìåðíîñòü è îïðåäåëÿåò
ýôôåêòèâíîñòü äåéñòâèÿ ñïåöñëóæá íà îñíîâå ñëåäóþùèõ ïàðàìåòðîâ, êîòîðûå ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ÷åòêèå è â òî æå âðåìÿ âçàèìîçàâèñèìûå îñíîâíûå ïðèíöèïû: 1) êîíòðîëü ñî
ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè; 2) ïàðëàìåíòñêèé íàäçîð; 3) ïðîâåðêà ñî ñòîðîíû ñóäåá-
130
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
íûõ îðãàíîâ; 4) íåçàâèñèìûé êîíòðîëü ñî ñòîðîíû øèðîêîé îáùåñòâåííîñòè; 5) âíóòðåííèé
êîíòðîëü ñïåöñëóæá ñâîåé äåÿòåëüíîñòè.
Äåìîêðàòèÿ
Ïðåäñòàâèòåëüñòâî íàðîäà, îò íàðîäà è â èíòåðåñàõ íàðîäà. Ïðåäïîëàãàåò ñâîáîäíûå âûáîðû, ïðèíöèï âåðõîâåíñòâà ïðàâà, ðàçäåëåíèå âëàñòåé è óâàæåíèå îñíîâíûõ ïðàâ ÷åëîâåêà. Ñì. Ïðàâà ÷åëîâåêà.
Æàëîáà
Èíäèâèäóàëüíîå èëè êîëëåêòèâíîå îáðàùåíèå ê êîíòðîëèðóþùåìó îðãàíó ïî ïîâîäó ïðåäïîëàãàåìûõ íàðóøåíèé ïðàâ ÷åëîâåêà.
Çàêîííîñòü
Ïðèíöèï Íåò ïðåñòóïëåíèÿ – íåò íàêàçàíèÿ, åñëè íåò çàêîíà, îïðåäåëÿþùåãî åãî
(Nullum crimen, nulla poena sine lege), òàêæå èçâåñòíûé êàê ïðèíöèï çàêîííîñòè, ïðåäïîëàãàåò, ÷òî ëþáîå ïðåñòóïëåíèå íàêàçóåìî ïðè óñëîâèè, åñëè: 1) âî âðåìÿ ñîâåðøåíèÿ ïðåñòóïëåíèÿ äåéñòâîâàëî ïðàâèëî, õàðàêòåðèçóþùåå äàííîå äåéñòâèå êàê óãîëîâíîå ïðåñòóïëåíèå, 2) âî âðåìÿ ñîâåðøåíèÿ ïðåñòóïëåíèÿ ñóùåñòâîâàëè ïðàâèëà, óñòàíàâëèâàþùèå ïî
îòíîøåíèþ ê äàííîìó äåéñòâèþ ÷åòêóþ øêàëó íàêàçàíèé.
Èíôîðìèðîâàíèå î íàðóøåíèè çàêîíà
Èíôîðìèðîâàíèå î íàðóøåíèè çàêîíà ïðîèñõîäèò òîãäà, êîãäà ïîä÷èíåííûé ïðåäîñòàâëÿåò ñâåäåíèÿ î íàðóøåíèè çàêîíà íà÷àëüíèêîì, î åãî íåýòè÷íûõ äåéñòâèÿõ èëè æå äåéñòâèÿõ, ïðîòèâîðå÷àùèõ óñòàíîâëåííûì ïðàâèëàì. Ìíîãèå ñòðàíû ïðèøëè ê âûâîäó î âàæíîñòè òàêîãî èíôîðìèðîâàíèÿ è ïðèíÿëè çàêîíû î çàùèòå èíôîðìàòîðîâ, ÷òîáû îãðàäèòü èõ
îò ïðåñëåäîâàíèé ñî ñòîðîíû íà÷àëüñòâà èëè îò ñóäåáíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ.  ïðîöåññå èíôîðìèðîâàíèÿ ñîòðóäíèê äîëæåí ïðåäîñòàâëÿòü ñâåäåíèÿ î íåçàêîííûõ äåéñòâèÿõ òðåòüåé ñòîðîíå. Êàê ïðàâèëî, òðåòüåé ñòîðîíîé ÿâëÿåòñÿ ïðàâèòåëüñòâî èëè ïðàâîîõðàíèòåëüíûå îðãàíû. Åñëè æå ðàáîòíèê ó÷ðåæäåíèÿ ïðîñòî æàëóåòñÿ êîìó-òî èç ñîòðóäíèêîâ ýòîãî
æå ó÷ðåæäåíèÿ, ýòî íå ñ÷èòàåòñÿ èíôîðìèðîâàíèåì î íàðóøåíèè çàêîíà, è îí íå çàùèùåí
ñîîòâåòñòâóþùèìè çàêîíàìè. Ïðåäîñòàâëåíèå ñâåäåíèé î íàðóøåíèÿõ íàïðÿìóþ ñðåäñòâàì ìàññîâîé èíôîðìàöèè îáû÷íî òîæå íå çàùèùàåòñÿ çàêîíîäàòåëüíî. Âîçìîæíî èíôîðìèðîâàíèå ïàðëàìåíòàðèåâ, îòâå÷àþùèõ çà ðàáîòó ñ òàêîé èíôîðìàöèåé.
Êîíòðîëü çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá â ñðàâíåíèè
ñ íàäçîðîì è îáçîðîì äåÿòåëüíîñòè
Êîíòðîëèðîâàòü îçíà÷àåò ðóêîâîäèòü, áûòü îòâåòñòâåííûì è óìåòü óïðàâëÿòü è îêàçûâàòü
âëèÿíèå íà âûïîëíåíèå ïîñòàâëåííîé ñïåöèàëüíîé çàäà÷è. Íàäçîð – áîëåå îáùåå ïîíÿòèå, ÷åì êîíòðîëü, òàê êàê îíî íå ïðåäïîëàãàåò, ÷òî òàê íàçûâàåìûé «íàäçèðàòåëü» ðóêîâîäèò èëè èìååò âîçìîæíîñòü âëèÿòü íà ïðèíÿòèå ðåøåíèé èëè íà ðåçóëüòàòû. Îáçîð – ýòî
íàáëþäåíèå ïîñòôàêòóì çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá è ïðàâîâûì ñòàòóñîì èõ äåéñòâèé.
Êîíòðîëü ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè / ìèíèñòåðñêèé êîíòðîëü
Èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü îñóùåñòâëÿåò ïðÿìîé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá íà
öåíòðàëüíîì, ðåãèîíàëüíîì è ìåñòíîì óðîâíÿõ óïðàâëåíèÿ. Îíà îïðåäåëÿåò áþäæåò, îáùèå íàïðàâëåíèÿ ðàáîòû è ïðèîðèòåòû â äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá. Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîãî êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ìèíèñòðàì íåîáõîäèì äîñòóï ê
ñîîòâåòñòâóþùåé èíôîðìàöèè, íàõîäÿùåéñÿ â âåäåíèè ñïåöñëóæá, èëè ê âûâîäàì, îñíîâàííûì íà òàêîé èíôîðìàöèè, à òàêæå ïðè íåîáõîäèìîñòè îíè äîëæíû èìåòü âîçìîæíîñòü
Ãëîññàðèé
131
îò÷èòûâàòüñÿ ïåðåä îáùåñòâîì î äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá. Âíåøíèé êîíòðîëü îñóùåñòâëÿåòñÿ ñïåöèàëüíûìè îòâåòñòâåííûìè ëèöàìè è îðãàíàìè, òàêèìè êàê óïîëíîìî÷åííûå
ïî êîîðäèíàöèè äåÿòåëüíîñòè ñïåöñëóæá, íàáëþäàòåëüíûå ñîâåòû, êîìèòåòû ïî àíàëèçó
ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ñïåöñëóæá è àóäèòîðñêèå ñëóæáû, êîòîðûå îò÷èòûâàþòñÿ íåïîñðåäñòâåííî ïåðåä ñîîòâåòñòâóþùèìè ìèíèñòðàìè.
Êîíòðîëüíàÿ ïðîâåðêà è äîïóñê ê ñåêðåòíûì ìàòåðèàëàì
Êîíòðîëüíàÿ ïðîâåðêà îñóùåñòâëÿåòñÿ ïî îòíîøåíèþ ê ëþäÿì, êîòîðûå çàíèìàþò îïðåäåëåííûå äîëæíîñòè èëè âûïîëíÿþò êîíêðåòíûå çàäà÷è, ñâÿçàííûå ñ äîïóñêîì ê ñåêðåòíûì
ìàòåðèàëàì. Ýòè äîëæíîñòè è çàäà÷è ñóùåñòâóþò íà âñåõ ïðàâèòåëüñòâåííûõ óðîâíÿõ è â
àïïàðàòå ïî ïðèíÿòèþ ðåøåíèé â âîïðîñàõ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, âêëþ÷àÿ ñïåöñëóæáû, Ìèíèñòåðñòâî îáîðîíû è âîîðóæåííûå ñèëû. Êðîìå ýòîãî, ñþäà âõîäÿò è ÷ëåíû
ïàðëàìåíòñêîãî êîìèòåòà ïî êîíòðîëþ. Òî åñòü íå âî âñåõ ïàðëàìåíòàõ ÷ëåíû êîìèòåòà ïî
âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè è êîíòðîëÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá äîëæíû ïðîõîäèòü êîíòðîëüíûå ïðîâåðêè, îñóùåñòâëÿåìûå ñïåöñëóæáàìè, òàê êàê ýòî ìîãëî áû îçíà÷àòü, ÷òî
ïàðëàìåíò íàõîäèòñÿ â ïîä÷èíåíèè ó èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà âëàñòè. Äîïóñê ê ñåêðåòíûì
äîêóìåíòàì ÿâëÿåòñÿ èòîãîì óñïåøíîé êîíòðîëüíîé ïðîâåðêè, êîòîðàÿ ðàçðåøàåò äîïóñê ê
ðàçëè÷íûì óðîâíÿì ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè. Ñì. Ñåêðåòíàÿ èíôîðìàöèÿ.
Ëåãèòèìíîñòü
Ëåãèòèìíîñòü ïðàâà, äðóãèìè ñëîâàìè ïðàâîòâîð÷åñêîãî èëè ïðàâîïðèìåíÿþùåãî èíñòèòóòà, åñòü ôóíêöèÿ ïðèíÿòèÿ òîé ÷àñòüþ îáùåñòâåííîñòè, êîòîðàÿ ñ÷èòàåò, ÷òî ïðàâî èëè èíñòèòóò ïðàâà âñòóïèëè â ñèëó ëåãèòèìíî, ò.å. ñ äîâåðèåì, âûñîêîé îöåíêîé è óâàæåíèåì.
«Ìîçãîâîé» öåíòð
«Ìîçãîâîé» öåíòð – ýòî îðãàíèçàöèÿ, ÿâëÿþùàÿñÿ öåíòðîì ïðîâåäåíèÿ èññëåäîâàíèé è
àíàëèçà âàæíûõ îáùåñòâåííûõ ïðîáëåì.  êà÷åñòâå îáùåñòâåííîãî èíñòèòóòà «ìîçãîâîé»
öåíòð âûïîëíÿåò íåñêîëüêî âàæíûõ ðîëåé, â òîì ÷èñëå:
1) ÿâëÿåòñÿ ïîñðåäíèêîì ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è îáùåñòâîì;
2) îïðåäåëÿåò, ôîðìóëèðóåò, îöåíèâàåò óæå ñóùåñòâóþùèå èëè âîçíèêàþùèå âîïðîñû,
ïðîáëåìû è ïðåäëîæåíèÿ;
3) ïðåîáðàçóåò èäåè è ïðîáëåìû â íàïðàâëåíèÿ ðàçâèòèÿ;
4) ÿâëÿåòñÿ èíôîðìèðîâàííûì èíñòèòóòîì è íåçàâèñèìûì âûðàçèòåëåì ìíåíèÿ â ñïîðàõ
î ïîëèòèêå ðàçâèòèÿ îáùåñòâà;
5) ñëóæèò êîíñòðóêòèâíûì ñðåäñòâîì äëÿ îáìåíà èäåÿìè è èíôîðìàöèåé ìåæäó ãëàâíûìè çàèíòåðåñîâàííûìè ñòîðîíàìè â ïðîöåññå âûðàáîòêè ïîëèòèêè ðàçâèòèÿ (Äæåéìñ
Ìàêãýíí).
Ïî ñóùåñòâó, «ìîçãîâîé» öåíòð ïðåäîñòàâëÿåò îáùåñòâó àëüòåðíàòèâíóþ èíôîðìàöèþ,
îòëè÷íóþ îò òîé, êîòîðàÿ ïðåäëàãàåòñÿ ãîñóäàðñòâîì.
Íàáëþäåíèå çà ãðàæäàíàìè ñî ñòîðîíû ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ
â ñðàâíåíèè ñî ñïåöñëóæáàìè
Íàáëþäåíèå çà ãðàæäàíàìè ñî ñòîðîíû ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ âîñïðèíèìàåòñÿ,
ãëàâíûì îáðàçîì, êàê ìåõàíèçì ïîëó÷åíèÿ äîêàçàòåëüñòâ èëè ñâèäåòåëüñòâ ïðåñòóïíîé
äåÿòåëüíîñòè ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ ïîäîçðåâàåìûõ, òîãäà êàê íàáëþäåíèå ñî ñòîðîíû ñïåöñëóæá ðàññìàòðèâàåòñÿ áîëüøåé ÷àñòüþ êàê ìåõàíèçì ñáîðà ñâåäåíèé îá óãðîçàõ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, ÷òî íå îáÿçàòåëüíî ñâÿçàíî ñ ïðåñòóïíîé äåÿòåëüíîñòüþ èëè êîíêðåòíûì óãîëîâíûì ïðåñòóïëåíèåì. Ïîëíîìî÷èÿ ñïåöñëóæá ïî âåäåíèþ íàáëþäåíèÿ îáû÷íî èìåþò ìåíåå âûðàæåííóþ ôîðìó ñ áîëüøîé âîçìîæíîñòüþ äëÿ ïðåäïîëîæåíèé ñïå-
132
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
êóëÿòèâíîãî õàðàêòåðà è ïîèñêà «æàðåíûõ ôàêòîâ» è ñ ìåíüøåé âîçìîæíîñòüþ çàùèòû
ïðàâ ãðàæäàíèíà, íàõîäÿùåãîñÿ ïîä íàáëþäåíèåì. Âðåìåííûå ðàìêè îáû÷íî áîëåå ðàçìûòû, ò.å. îïåðàöèè ñïåöñëóæá ïðîâîäÿòñÿ íà ïðîòÿæåíèè áîëåå äëèòåëüíîãî âðåìåíè,
÷åì îïåðàöèè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ (Êýìåðîí È.; ñì. òàêæå Áðîäî Æ.-Ï. è Ãèëë Ï.).
Íåçàâèñèìûé êîíòðîëü
Îäíèì èç ïÿòè îñíîâíûõ ïðèíöèïîâ îòâåòñòâåííîñòè ñïåöñëóæá ÿâëÿåòñÿ íåçàâèñèìûé
êîíòðîëü.  êîíòåêñòå ýòîé ïóáëèêàöèè íåçàâèñèìûé êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá îñóùåñòâëÿåòñÿ îáùåñòâåííûìè èíñòèòóòàìè, ÷üÿ íåçàâèñèìîñòü ãàðàíòèðîâàíà çàêîíîì, òàêæå êàê è ìåõàíèçìû îò÷åòíîñòè è äîëæíîñòíûõ íàçíà÷åíèé. Ïðèìåðàìè íåçàâèñèìûõ îðãàíîâ êîíòðîëÿ ìîãóò ñëóæèòü íàöèîíàëüíûå àóäèòîðñêèå ñëóæáû, óïîëíîìî÷åííûé ïî ðàññìîòðåíèþ æàëîá (îìáóäñìåí), ñïåöèàëüíûå ñóäåáíûå îðãàíû, íåçàâèñèìûå
ãåíåðàëüíûå èíñïåêòîðû. Ñì. Ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî è «Ìîçãîâîé» öåíòð.
Îìáóäñìåí
Èíñòèòóò, ôóíêöèåé êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ èçó÷åíèå è îò÷åò ïî æàëîáàì ãðàæäàí íà ïðàâèòåëüñòâî èëè ãîñóäàðñòâåííûå ñòðóêòóðû. Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íåçàâèñèìîñòè ýòîãî îáùåñòâåííîãî èíñòèòóòà îò èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è åå ñïåöñëóæá âî ìíîãèõ ñòðàíàõ îìáóäñìåí íàçíà÷àåòñÿ ïàðëàìåíòîì è îò÷èòûâàåòñÿ ïåðåä íèì.
Îòâåòñòâåííîñòü / ïîäîò÷åòíîñòü
Îòâåòñòâåííîñòü äîëæíîñòíûõ ëèö, èçáðàííûõ èëè íàçíà÷åííûõ, èõ ïîäîò÷åòíîñòü â ðåàëèçàöèè ïîëíîìî÷èé è âûïîëíåíèè îáÿçàííîñòåé îáÿçàòåëüíû. Ýòî òðåáîâàíèå ðàâíî îòíîñèòñÿ ê ðàáîòíèêàì ñïåöñëóæá è ñëóæá áåçîïàñíîñòè. Îíî âêëþ÷àåò â ñåáÿ êàê ïîëèòè÷åñêóþ öåëü, çàêëþ÷àþùóþñÿ â êîíòðîëå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è, òàêèì îáðàçîì, ñíèæåíèè âîçìîæíîñòè ëþáûõ çëîóïîòðåáëåíèé âëàñòüþ, òàê è ôóíêöèîíàëüíóþ öåëü, çàêëþ÷àþùóþñÿ â îáåñïå÷åíèè ýôôåêòèâíîé è äåéñòâåííîé ðàáîòû ïðàâèòåëüñòâà.
Ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü
Çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü îñóùåñòâëÿåò ïàðëàìåíòñêèé êîíòðîëü ïóòåì ïðèíÿòèÿ çàêîíîâ,
êîòîðûå îïðåäåëÿþò è ðåãóëèðóþò äåÿòåëüíîñòü ñïåöñëóæá, ñëóæá áåçîïàñíîñòè è èõ ïîëíîìî÷èÿ, è ïóòåì ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ áþäæåòíûõ àññèãíîâàíèé. Íà çàêîíîäàòåëüíîì óðîâíå äîëæíû ñóùåñòâîâàòü ìåõàíèçìû, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ ïàðëàìåíòàðèè ìîãóò
âûçâàòü äëÿ îò÷åòà äîëæíîñòíûõ ëèö, îòâå÷àþùèõ çà ðàáîòó ñïåöñëóæá. Ýòè ìåõàíèçìû
ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ñëåäóþùåå:
1) ýôôåêòèâíî ôóíêöèîíèðóþùèé ïàðëàìåíòñêèé êîìèòåò ïî êîíòðîëþ íàä äåÿòåëüíîñòüþ ñïåöñëóæá;
2) âîçìîæíîñòü êîíòðîëèðîâàíèÿ áþäæåòà ñïåöñëóæá;
3) ïîëíîìî÷èÿ ïîëó÷àòü ñåêðåòíóþ èíôîðìàöèþ îò ïðàâèòåëüñòâà è ñïåöñëóæá;
4) äîñòóï ê ñåêðåòíîé èíôîðìàöèè;
5) âîçìîæíîñòü íàçíà÷àòü íà äîëæíîñòè ñïåöèàëèñòîâ, ïðåäñòàâëÿþùèõ ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî;
6) ÷åòêèå è ýôôåêòèâíûå ìåõàíèçìû îò÷åòíîñòè ìåæäó ïàðëàìåíòîì, ïðàâèòåëüñòâîì,
ñïåöñëóæáàìè è îáùåñòâîì â öåëîì;
7) âîçìîæíîñòü èíèöèèðîâàòü ñëóøàíèÿ;
8) îáëàäàíèå ïîëíîìî÷èÿìè íà ïðîâåäåíèå ðàññëåäîâàíèé.
Ãëîññàðèé
133
Ïðàâà ÷åëîâåêà
Ëþáîå îñíîâíîå ïðàâî èëè ñâîáîäà, êîòîðûìè îáëàäàþò ëþäè è ñîáëþäåíèå êîòîðûõ ãàðàíòèðîâàíî ãîñóäàðñòâîì (âêëþ÷àÿ ïðàâî íà æèçíü è ñâîáîäó, ñâîáîäó âîëåèçúÿâëåíèÿ,
ðàâåíñòâî ïåðåä çàêîíîì, ÷òî îïðåäåëåíî îñíîâíûìè ìåæäóíàðîäíûìè êîíâåíöèÿìè ïî
ïðàâàì ÷åëîâåêà, òàêèìè êàê Âñåîáùàÿ äåêëàðàöèÿ ïðàâ ÷åëîâåêà, Ìåæäóíàðîäíîå ñîãëàøåíèå ïî ýêîíîìè÷åñêèì, ñîöèàëüíûì è êóëüòóðíûì ïðàâàì, Ìåæäóíàðîäíîå ñîãëàøåíèå
ïî ãðàæäàíñêèì è ïîëèòè÷åñêèì ïðàâàì, Åâðîïåéñêàÿ êîíâåíöèÿ î çàùèòå ïðàâ ÷åëîâåêà è
äðóãèå ðåãèîíàëüíûå ïðîãðàììû, êàê, íàïðèìåð, Àôðèêàíñêàÿ õàðòèÿ ïðàâ ÷åëîâåêà è íàðîäîâ, Àìåðèêàíñêàÿ êîíâåíöèÿ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà è Àçèàòñêàÿ õàðòèÿ ïðàâ ÷åëîâåêà).
Ïðèíöèï âåðõîâåíñòâà ïðàâà
Çàêîíîäàòåëüñòâî, âêëþ÷àÿ çàêîíîäàòåëüñòâî î ïðàâàõ ÷åëîâåêà, äîëæíî ðàçðàáàòûâàòüñÿ, à åãî èñïîëíåíèå – êîíòðîëèðîâàòüñÿ äåìîêðàòè÷åñêèì çàêîííûì ïðàâèòåëüñòâîì, òîãäà êàê çàêîííóþ ñèëó çàêîíîäàòåëüñòâà äîëæíà îáåñïå÷èâàòü íåçàâèñèìàÿ ñóäåáíàÿ
âëàñòü, èìåþùàÿ ïîëíîìî÷èÿ ïðèíóäèòåëüíîãî õàðàêòåðà. Ïðèíöèï âåðõîâåíñòâà ïðàâà –
íåîáõîäèìîå óñëîâèå äëÿ ïðîâåäåíèÿ îò÷åòíîñòè êàê â ãîñóäàðñòâåííîì, òàê è â ÷àñòíîì
ñåêòîðå. Óñòàíîâëåíèå è îñóùåñòâëåíèå ïðèíöèïà âåðõîâåíñòâà ïðàâà çàâèñèò îò ÷åòêîñòè
ïîñòðîåíèÿ ñîîòíîøåíèé ìåæäó ïðàâàìè, ðàâíîãî äëÿ âñåõ ïðèìåíåíèÿ, ýôôåêòèâíîãî
âîïëîùåíèÿ, ïðåäñêàçóåìûõ è çàêîííûõ ìåòîäîâ èçìåíåíèÿ ñîäåðæàíèÿ çàêîíîâ ãðàæäàíàìè, ïîíèìàþùèìè ïðàâà êàê òàêîâûå, êîòîðûå ñïðàâåäëèâû, îáúåêòèâíû è çàêîííû, è
ãðàæäàíàìè, ñîáëþäàþùèìè ýòè ïðàâà.
Ïðîâåðêà äåéñòâåííîñòè çàêîíà
 äåìîêðàòè÷åñêîì îáùåñòâå íåêîòîðûå ïðàâà ÷åëîâåêà, òàêèå êàê ïðàâî íåïðèêîñíîâåííîñòè ÷àñòíîé æèçíè, ñâîáîäà ìûñëè, ñîâåñòè è âåðîèñïîâåäàíèÿ, ñâîáîäà ñàìîâûðàæåíèÿ, ñâîáîäà ñîáðàíèé è îáúåäèíåíèé, ìîãóò îãðàíè÷èâàòüñÿ â èíòåðåñàõ íàöèîíàëüíîé
áåçîïàñíîñòè è îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà. Â åâðîïåéñêîì êîíòåêñòå Êîíâåíöèÿ î çàùèòå
ïðàâ ÷åëîâåêà ïðåäïîëàãàåò, ÷òî òàêèå îãðàíè÷åíèÿ ìîãóò áûòü ââåäåíû «â ñîîòâåòñòâèè ñ
çàêîíîì». Ïðåöåäåíòíîå ïðàâî Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà ãîâîðèò, â ÷àñòíîñòè, î òîì, ÷òî ñïåöñëóæáû è ñëóæáû áåçîïàñíîñòè ìîãóò ïîëüçîâàòüñÿ ñâîèìè ïîëíîìî÷èÿìè òîëüêî òîãäà, êîãäà ýòè ïîëíîìî÷èÿ ðåãóëèðóþòñÿ çàêîíàìè. Äîëæíû áûòü ñîáëþäåíû
ñëåäóþùèå óñëîâèÿ äëÿ îïðåäåëåíèÿ äåéñòâåííîñòè çàêîíà:
1) íîðìà äîëæíà áûòü â äîñòàòî÷íîé ìåðå äîñòóïíà è ÷åòêî ñôîðìóëèðîâàíà, äëÿ òîãî
÷òîáû äàòü âîçìîæíîñòü ãðàæäàíèíó ðåãóëèðîâàòü ñâîè äåéñòâèÿ;
2) íåîáõîäèìî, ÷òîáû ïðàâî îáëàäàëî íóæíûìè õàðàêòåðèñòèêàìè ïðåäñêàçóåìîñòè è íå
ïîçâîëÿëî èìåòü íåîãðàíè÷åííóþ ñâîáîäó äåéñòâèé;
3) ïðàâî äîëæíî ñîçäàòü óñëîâèÿ è ïðîöåäóðû äëÿ âîçìîæíîñòè âìåøàòåëüñòâà.
Ïðîçðà÷íîñòü (òðàíñïàðåíòíîñòü)
Ñîçäàíèå èíñòèòóòîâ, ñåòåé è îáùåïðèíÿòûõ ïðàêòèê â ðàìêàõ ïðàâèòåëüñòâà, åãî ñëóæá è
ïîäðàçäåëåíèé, êîòîðûå èíèöèèðóþò ñèñòåìàòè÷åñêèå ïðîâåðêè è íàáëþäåíèå ñî ñòîðîíû
ïàðëàìåíòñêèõ è äðóãèõ èíñòèòóòîâ è îòäåëüíûõ ãðàæäàí, äåéñòâóþùèõ â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîì ñïåêòðå ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà.
Ïðîïîðöèîíàëüíîñòü
Òðåáîâàíèå ïðîïîðöèîíàëüíîñòè èìååò òðè àñïåêòà: 1) íàëè÷èå ðàöèîíàëüíîé ñâÿçè ìåæäó ïðèíÿòûìè ìåðàìè è ïîñòàâëåííûìè öåëÿìè; 2) ìèíèìàëüíîå îãðàíè÷åíèå ïðàâ èëè
ñâîáîä; 3) íàäëåæàùèé áàëàíñ ìåæäó ñëåäñòâèåì îãðàíè÷èâàþùèõ ìåð è çàêîíîäàòåëüíû-
134
Ïîäîò÷åòíîñòü ñïåöcëóæá:ïðàâîâûå íîðìû, îïûò è ðåêîìåíäàöèè
ìè çàäà÷àìè (Âåðõîâíûé ñóä Êàíàäû).  Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèè î çàùèòå ïðàâ ÷åëîâåêà
èñïîëüçóåòñÿ ïðèíöèï ïðîïîðöèîíàëüíîñòè, îãðàíè÷èâàþùèé ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü è
ïðåäîñòàâëÿþùèé áîëüøóþ çàùèòó íåçàâèñèìîñòè ãðàæäàí.
Ðóêîâîäèòåëü ñïåöñëóæá
Íàõîäÿùèéñÿ â ïîä÷èíåíèè ñîîòâåòñòâóþùåãî ìèíèñòðà ðóêîâîäèòåëü ñïåöñëóæáû íåñåò
îòâåòñòâåííîñòü, ñðåäè âñåãî ïðî÷åãî, çà óïðàâëåíèå ñâîåé ñëóæáîé è êîíòðîëü íàä åå äåÿòåëüíîñòüþ, çà ñâîåâðåìåííîå âûïîëíåíèå âîçëîæåííûõ íà íåå çàäà÷, îáåñïå÷åíèå ïîëèòè÷åñêîãî ðóêîâîäñòâà ñïåöñëóæáîé.
Ñäåðæêè è ïðîòèâîâåñû
Ýòî ïîíÿòèå âêëþ÷àåò â ñåáÿ ìåõàíèçìû êîíñòèòóöèîííûõ è ïðàâîâûõ ïðîöåññîâ, ïðèìåíÿåìûå ïðè ïðèíÿòèè ðåøåíèé ñ öåëüþ èñêëþ÷èòü äîìèíèðîâàíèå îäíîé ïàðòèè. ×òî êàñàåòñÿ îðãàíîâ, êîíòðîëèðóþùèõ ðàáîòó ñïåöñëóæá, â ïðîöåññå êîíòðîëÿ è ïîäîò÷åòíîñòè
ñïåöñëóæá êàæäàÿ èç âåòâåé âëàñòè – ñóäåáíàÿ, èñïîëíèòåëüíàÿ è çàêîíîäàòåëüíàÿ – èãðàåò ñâîþ ÷åòêóþ ðîëü. Ñì. Äåìîêðàòè÷åñêèé êîíòðîëü ñëóæá áåçîïàñíîñòè.
Ñåêðåòíàÿ èíôîðìàöèÿ
Êàòåãîðèÿ, ê êîòîðîé îòíîñÿòñÿ èíôîðìàöèÿ è ìàòåðèàëû, ñâÿçàííûå ñ âîïðîñàìè áåçîïàñíîñòè. Ýòà êàòåãîðèÿ îïðåäåëÿåò ñòåïåíü óùåðáà, êîòîðûé ìîæåò áûòü íàíåñåí íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè èëè ìåæäóíàðîäíûì îòíîøåíèÿì íåñàíêöèîíèðîâàííûì ðàçãëàøåíèåì èíôîðìàöèè, à òàêæå íåîáõîäèìóþ ñòåïåíü çàùèòû èíôîðìàöèè è ìàòåðèàëîâ. Æåëàåìàÿ ñòåïåíü ñåêðåòíîñòè îïðåäåëÿåòñÿ âàæíîñòüþ èíôîðìàöèè. ×àñòî áûâàåò, ÷òî
âàæíàÿ èíôîðìàöèÿ ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ ïî ïðèíöèïó íåîáõîäèìîãî çíàíèÿ. Ñëåäóþùèé
ïðèìåð îòðàæàåò îôèöèàëüíóþ ãðàäàöèþ ñåêðåòíîñòè ó ñïåöñëóæá ÑØÀ: 1) Ñîâåðøåííî
ñåêðåòíî – ýòî íàèâûñøèé óðîâåíü ñåêðåòíîñòè, êîòîðûé îïðåäåëÿåòñÿ êàê èíôîðìàöèÿ,
ðàñêðûòèå êîòîðîé ìîæåò íàíåñòè «÷ðåçâû÷àéíî ñåðüåçíûé óùåðá» ñèñòåìå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè; 2) Ñåêðåòíî – âòîðîé óðîâåíü ñåêðåòíîñòè, âêëþ÷àþùèé, íàïðèìåð, äåòàëè äðóãèõ ìåð è ïðîöåäóð îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè. Îïðåäåëÿåòñÿ êàê èíôîðìàöèÿ,
ðàçãëàøåíèå êîòîðîé ìîæåò íàíåñòè «ñåðüåçíûé óùåðá» ñèñòåìå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè; 3) Êîíôèäåíöèàëüíî – íèçøèé óðîâåíü ñåêðåòíîñòè. Îïðåäåëÿåòñÿ êàê èíôîðìàöèÿ,
ðàçãëàøåíèå êîòîðîé ìîæåò íàíåñòè «óùåðá» ñèñòåìå íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè. Äîïîëíèòåëüíûìè óðîâíÿìè ìîãóò áûòü: 4) Âàæíî, íî íå ñåêðåòíî – èíôîðìàöèÿ, íå îòíîñÿùàÿñÿ ê íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè, ðàçãëàøåíèå êîòîðîé ìîæåò, îäíàêî, ïðèíåñòè íåêîòîðûé âðåä; 5) Íåñåêðåòíî – òåõíè÷åñêè ýòî íå «ñåêðåòíîñòü», à ñòàíäàðòíûé óðîâåíü, ïðè
êîòîðîì èíôîðìàöèÿ íå ÿâëÿåòñÿ âàæíîé è ìîæåò áûòü îòêðûòà îáùåñòâó. Ñíÿòèå ãðèôà
ñåêðåòíîñòè ñ èíôîðìàöèè ìîæåò ïðîèçîéòè, åñëè èíôîðìàöèÿ óòðàòèëà àêòóàëüíîñòü
èëè æå åñëè óïîëíîìî÷åííûé îðãàí òðåáóåò ðàñêðûòèÿ èíôîðìàöèè â èíòåðåñàõ îáùåñòâà.
Ñïåöñëóæáà
Ïðàâèòåëüñòâà ñîáèðàþò, îáðàáàòûâàþò è èñïîëüçóþò èíôîðìàöèþ. ×àñòüþ èñêóññòâà
óïðàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâîì ÿâëÿåòñÿ «çíà÷èìîñòü îáëàäàíèÿ çíàíèåì – êàê îáùåãî ñâîéñòâà, òàê è ÷àñòíîñòÿìè» (Äæîí Êèãàí).  ðàìêàõ ãîñóäàðñòâà èíôîðìàöèÿ îáû÷íî èìååò
óçêîå çíà÷åíèå: îíà ñâÿçàíà èñêëþ÷èòåëüíî ñ ìåæäóíàðîäíûìè îòíîøåíèÿìè, îáîðîíîé,
íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòüþ, ñåêðåòíîñòüþ, à òàêæå ñî ñïåöèàëèçèðîâàííûìè èíñòèòóòàìè, ìàðêèðîâàííûìè êàê «ðàçâåäûâàòåëüíûå» (Ìàéêë Õåðìàí). Èíôîðìàöèþ ìîæíî îïèñàòü êàê «âèä çíàíèÿ», «òèï îðãàíèçàöèè, êîòîðàÿ ïðîèçâîäèò çíàíèÿ», «äåÿòåëüíîñòü, êîòîðîé çàíèìàåòñÿ ñïåöñëóæáà» (Øåðìàí Êåíò). Îáìåí èíôîðìàöèåé â ãîñóäàðñòâå îñíîâàí íà îñîáîì òèïå îðãàíèçàöèé, êîòîðûå íàçûâàþò ñïåöñëóæáàìè. Äåÿòåëüíîñòü ñïåö-
Ãëîññàðèé
135
ñëóæá – ýòî òî, ÷åì îíè çàíèìàþòñÿ, çíàíèÿ ñïåöñëóæá – ýòî òî, ÷òî îíè ïðîèçâîäÿò (Ìàéêë
Õåðìàí).
Ñóäåáíàÿ ïðîâåðêà
Ñóäåáíàÿ ïðîâåðêà ïîíèìàåòñÿ ïî-ðàçíîìó â ðàçëè÷íûõ êîíñòèòóöèîííûõ ñèñòåìàõ.  ðàìêàõ ïðàâîâûõ ñèñòåì, â êîòîðûõ íàëè÷åñòâóåò Êîíñòèòóöèîííûé ñóä è êîíñòèòóöèÿ â ïèñüìåííîì âèäå, ñóäåáíàÿ ïðîâåðêà ÷àñòî âêëþ÷àåò â ñåáÿ ïîëíîìî÷èå ñóäà ðàññìàòðèâàòü
çàêîí èëè îôèöèàëüíûé àêò ïðàâèòåëüñòâåííîãî ÷èíîâíèêà íà ïðåäìåò êîíñòèòóöèîííîñòè.
Ñóä èìååò ïîëíîìî÷èå îòêëîíÿòü çàêîí, îòìåíÿòü èñïîëíèòåëüíûé àêò èëè îòäàâàòü ðàñïîðÿæåíèå ãîñóäàðñòâåííîìó ñëóæàùåìó äåéñòâîâàòü ñîîáðàçíî çàêîíîäàòåëüñòâó, åñëè
ïðèçíàåò çàêîí, àêò èëè ðàñïîðÿæåíèå íåêîíñòèòóöèîííûì.  Âåëèêîáðèòàíèè ýòî îçíà÷àåò, ÷òî ó ñóäà åñòü âîçìîæíîñòü îáúÿâëÿòü äåéñòâèÿ ïðàâèòåëüñòâåííûõ îðãàíîâ òàêèìè,
êîòîðûå ïðîòèâîðå÷àò çàêîíó èëè Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèè î çàùèòå ïðàâ ÷åëîâåêà. Çäåñü
ïîíÿòèå «ñóäåáíàÿ ïðîâåðêà» èñïîëüçóåòñÿ â óçêîì ñìûñëå. Îíî îçíà÷àåò âîçìîæíîñòü
äëÿ ñóäà îöåíèâàòü çàêîííîñòü äåéñòâèé ñïåöñëóæá èëè ìèíèñòðîâ, âêëþ÷àÿ îïðåäåëåíèå
êîíñòèòóöèîííîñòè, êîãäà ýòî òðåáóåòñÿ.
Ýôôåêòèâíîå ðóêîâîäñòâî
Îñíîâíûå ýëåìåíòû ýôôåêòèâíîãî ðóêîâîäñòâà ïðåäïîëàãàþò, ÷òî ïðàâèòåëüñòâî îðèåíòèðîâàíî íà ëþäåé, áåñïðèñòðàñòíî, îòâåòñòâåííî, îòêðûòî, ïðèâëåêàåò ñïåöèàëèñòîâ è
îáùåñòâåííîñòü ê ó÷àñòèþ è êîíñóëüòèðîâàíèþ ïî âîïðîñàì ïëàíèðîâàíèÿ è ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé, ýôôåêòèâíî è äåéñòâåííî â ñåêòîðå ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, àêòèâíî èùåò è
ñïîñîáñòâóåò âîâëå÷åíèþ â ïðîöåññû ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà (Ìèðîâîé áàíê).