特 刊 推 进 数 字

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电信
改革
趋势
特刊
国际电信联盟
销售和市场营销处
第四代
Place des Nations
CH-1211 Geneva 20
监 管 :
Switzerland
[email protected]
ISBN: 978-92-61-14775-4
9 789261 147754
定价:xxx CHF
瑞士印刷
2014年, 日内瓦
图片鸣谢:©Shutterstock
电信改革趋势特刊–第四代监管:推进数字通信
www.itu.int/publications
推 进
数 字
通 信
国际电联亦提供
出版物
《电信改革趋势:网络社会监管的跨国问题》 2013年 (第13版)................................................. 185 CHF
《电信改革趋势:宽带世界的明智监管》 2012年 (第12版)..................................................... 176 CHF
《电信改革趋势:实现明天的数字化世界》 2010/2011年 (第11版).............................................. 117 CHF
《电信改革趋势:全面监控还是顺其自然? 通过有效的ICT监管促发展》2009年 (第10版).......................... 106 CHF
《电信改革趋势:六种不同程度的共享》2008年 (第9版)....................................................... 106 CHF
《电信改革趋势:通向下一代网络 (NGN) 之路》2007年 (第8版)................................................ 100 CHF
《电信改革趋势:宽带行业监管》2006年 (第7版).............................................................. 95 CHF
《电信改革趋势:融合时代的许可制度》2004/05年 (第6版)..................................................... 95 CHF
《电信改革趋势:促进信息通信技术的普遍接入》2003年 (第5版) ............................................... 90 CHF
《电信改革趋势:有效监管》2002年 (第4版).................................................................. 90 CHF
《电信改革趋势:互连监管》2000/2001年 (第3版)............................................................. 90 CHF
《电信改革趋势:融合与监管》1999年 (第2版)................................................................ 75 CHF
请联系国际电联销售服务部:
电话:
+41 22 730 6141
传真:
+41 22 730 5194
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网址:
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注:国际电联成员国、部门成员和最不发达国家可享受优惠。
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国际电信联盟
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CH-1211 Geneva, Switzerland
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本出版物的任何部分均不得以任何方式复制。
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或其它地位的任何意见,也不意味着对任何边界的赞同或认可。
本出版物中出现的“国家”一词,涵盖国家和领土。
电信
改革
趋势
特刊
第四代
监 管 :
推 进
数 字
通 信
本报告由国际电联专家 Alan Horne、Cristian Gomez、David Rogerson、Gordon Moir、William Delylle、
Latif Ladid 共同编写,由 John Alden 担任编辑,并得到了国际电联监管和市场环境处的指导。
我们要特别感谢第 13 届全球监管机构专题研讨会(GSR)主持人在此期间就各章内容所给予的支持
和赞赏。
除此之外,还要对各信息通信部委和监管机构以及其他提供数据和背景材料的相关各方的支持表示
感谢,没有这些支持,要完成这样的报告几无可能。
前言
值 2014 年世界电信发展大会(WTDC)召
开之际,我非常高兴地向大家介绍这份最新发
布的《电信改革趋势》特别版。自十余年前
《趋势》第一版面世以来,全球电信业经历了
一个成绩斐然的时代,《趋势》则记录了(在许
多情况下亦预测了)其间的技术进步和市场变
革情况。在上述变革中,全球的发展中经济体
往往身先士卒,本版有关数字交易的章节即撷
取了一个相关范例。当然,在已成为我们这个
时代特征的移动业务革命方面,仍有许多工作
有待发展中经济体完成。《趋势》不仅昭示了信
息通信技术(ICT)快速发展的意义所在,亦对
全球主要行业参与者及其影响给予了重点关
注。
因此,本版的主题“第四代监管”似乎甚
合时宜。这一主题不仅捕捉到信息通信技术发
展变化的不懈步伐,亦体现出日趋成熟的监管
做法在应对变革时的多样性和灵活性。在不同
程度上,融合概念已扎根于寰宇天下,日益丰
富的语音、社交媒体和视频业务与应用则对网
络容量和吞吐量产生了更高要求。对宽带连接
的需求延伸出对更多频谱和基础设施的需求,
这些需求不仅是已成形的互联网经济体的特征
之一,亦是在全球日趋寻常的一个活生生现
实。
对监管机构而言,这既意味着机遇,又意
味着挑战。机遇表现在对更大容量的需求,唯
有如此方可提供各方急需的数字业务,如对教
育、医疗机构、公共服务及电子政务的接入。
此外,宽带网络亦为一系列爆炸式发展洞开了
大门,其中包括业务的增长、文化和艺术的表
达以及作为虚拟社区基石的社交活动。然而,
电信改革趋势:特刊
我们所面临的挑战也是多方面的:一方面,在
许多国家,宽带基础设施的落后令社会处于边
缘化境地;另一方面,具有先发优势的经济体
却已在展翅高飞。这恰似一个恶性循环,“薄
弱”的基础设施将衍生价格高昂的宽带接入、
毫无生气的需求和杯水车薪的资金或投资回
报,这让许多发展中国家无法实现腾飞大业。
本版《趋势》探讨了数字广播和移动金融等业
务领域,并将其作为有助于改变上述状况及缩
小数字鸿沟的潜在“杀手级”应用。
不过,即使宽带革命的绵延之势不绝,在
其内部亦滋生出各种挑战。各国政府均在勉力
应对数字时代的各种问题,其中包括网络欺
诈、黑客攻击、身份盗窃和隐私侵犯等。凭借
匿名和无边界互联网的掩护,犯罪分子在侵害
弱势群体和个人方面显得愈发如鱼得水,这便
需要各国政府和民间社会组织在执法和教育方
面付出更多努力。
机遇和挑战之间的上述双重性正是第四代
监管的关键所在。随着信息通信技术行业的不
断转型、融合与演进,监管机构的作用本身亦
需重新定义和进化。为实现频谱的资源价值,
频谱管理者必须谋划新的管理方法,其中包括
可在多种竞争性用途之间共用频谱的新方法。
电信监管机构则须应对新的学科领域(如内容
和金融服务监管领域),或确定与现有广播和银
行监管机构的工作进行协调的方法。现有法律
和监管框架是否可继续服务于融合且快速发展
的信息通信技术生态系统呢?又或者,现有框
架在时效性方面是否已露出迟滞和僵化气息
呢?
iii
以上均为第四代监管机构必须面对的基本
问题,也是本版《趋势》着手研究解决的问
一些机遇和挑战甚至尚未出现在我们的视野之
中)。在此谨以本版及今后各版《趋势》向所有
题,在此过程中,我们从 2013 年 7 月在波兰华
沙召开的上届全球监管机构专题研讨会的论文
中汲取了灵感。今后的版本很可能会继续研究
并分析与日俱增的各种新机遇和挑战(其中的
第四代监管机构的创造力、勤奋、才干和远见
致敬。
电信发展局主任
布哈伊马 • 萨努
iv
电信改革趋势:特刊
目录
页码
页码
前言 ...........................................................
iii
4.2
第零定律:互连是传递性的 ...............
68
内容摘要.....................................................
ix
4.3
第一定律:盈利能力的提高取决于增
长与否 .....................................................
73
1
主要的 ICT 市场和监管趋势 ..........
1
4.4
1.1
ICT 市场概貌..............................................
1
第二定律:复杂性总是随时间推移而
增加 .........................................................
76
1.2
监管趋势 ....................................................
6
4.5
第三定律:市场力量的逐渐侵蚀 .......
81
1.3
GSR-13 最佳做法指南 ..............................
11
4.6
相关法则对国家互连机制的影响 .......
85
1.4
结论 ............................................................
11
4.7
结论 .........................................................
89
2
第四代监管:
数字生态系统的新监管模式 ........ 13
5
数字广播和在线内容交付 ........... 93
5.1
引言 .........................................................
93
2.1
引言 ............................................................
13
5.2
数字广播和在线内容交付 ...................
95
2.2
不断变化的环境 .......................................
14
5.3
在线内容交付的全球趋势 ...................
97
2.3
公共政策 ....................................................
19
5.4
融合市场中的商业模式........................ 101
2.4
监管机构角色的演变 ...............................
22
5.5
全球监管模式概述 ................................ 103
2.5
第四代监管................................................
27
5.6
结论:趋势和问题 ................................ 110
2.6
最佳实践 ....................................................
36
2.7
结论 ............................................................
40
6
现今智能社会中的数字交易 ...... 117
6.1
引言 ......................................................... 117
3
电视空白频段:经营闲置空间还
是治理无效率现象?...................... 45
6.2
决策和监管的相关背景........................ 118
6.3
服务和交付概述 .................................... 122
3.1
引言 ............................................................
45
6.4
业界面临的挑战 .................................... 133
3.2
概述:电视空白频段的发展进程 ..........
45
6.5
移动支付及相关服务的监管 ............... 137
3.3
建设电视空白频段生态系统 ..................
48
6.6
结论 ......................................................... 147
3.4
监管视角 ....................................................
52
3.5
结论 ............................................................
59
7
更多 IP 地址的需求 ....................... 151
7.1
引言 ......................................................... 151
7.2
IPv4 的状况以及向 IPv6 的过渡 .......... 151
7.3
政策和政治友好 .................................... 166
7.4
结论 ......................................................... 176
8
结束语 ............................................. 179
附件 1:电视空白频段部署工作的监管检查
清单 ............................................................
附件 2:有关认知无线电系统的第 76 号建议
(WRC-12) ...............................................
62
63
4
国家宽带网络环境中的互连收费
模式 ................................................... 67
4.1
引言 ............................................................
电信改革趋势:特刊
67
术语表 ....................................................... 183
v
图目录
页码
图 1.1:
2010 年和 2013 年 LTE 的部署 ..............................................................................................
2
图 1.2:
IP 流量、互联网用户、应用下载和移动流量的全球增长 .................................................
2
图 1.3:
国际电联 2013 年世界地面光纤和微波传输网络图 ...........................................................
3
图 1.4:
2013 年所选区域的光纤和微波路由 ....................................................................................
4
图 1.5:
2013 年所选服务的骨干网连接和数据服务采用状况 ........................................................
5
图 1.6:
监管固定线路 .........................................................................................................................
7
图 1.7:
激励性监管和移动服务的增长 .............................................................................................
8
图 1.8:
2013 年 ICT 服务的许可框架 .................................................................................................
8
图 1.9:
2013 年重要的市场自由化 ....................................................................................................
9
图 1.10:
推进全球 ICT 市场的监管 ......................................................................................................
10
图 2.1:
不断变化的电信环境 .............................................................................................................
15
图 2.2:
2013 年每百人中的固定和活跃移动宽带用户估计数 ........................................................
16
图 2.3:
基于融合网络的服务 .............................................................................................................
17
图 2.4:
监管机构的角色演变 .............................................................................................................
27
图 3.1:
在给定区域中单频网络(SFN)使用相同频率发射同一节目 ...........................................
47
图 3.2:
2013-2018 年全球移动数据流量增长预测 ...........................................................................
49
图 3.3:
智能手机引领数据增长 .........................................................................................................
49
图 3.4:
按区域划分的移动宽带增长数据 .........................................................................................
50
图 3.5:
M2M 流量的预期增长 ...........................................................................................................
51
图 3.6:
根据《无线电规则》划分的 ITU-R 世界各区域 ..................................................................
54
图 4.1:
对等和经转互连安排 .............................................................................................................
69
图 4.2:
对等和经转的成本效益 .........................................................................................................
70
图 4.3:
互联网交换点(IXP)可实现符合成本效益的区域对等 ....................................................
71
图 4.4:
全球流量预测 .........................................................................................................................
75
图 4.5:
日趋复杂的宽带价值链 .........................................................................................................
78
图 4.6:
日趋复杂的互连安排 .............................................................................................................
79
图 4.7:
需求、成本和价格之间的关系 .............................................................................................
84
图 4.8:
过去十年移动终接费率迅速下降 .........................................................................................
86
图 4.9:
适用于互连业务的计费机制,全球,2013 年 ....................................................................
87
图 5.1:
互联网价值链 .........................................................................................................................
94
图 5.2:
签约用户电视服务供应链 .....................................................................................................
98
图 5.3:
基础视频交付系统轮廓 .........................................................................................................
99
图 6.1:
移动支付交易,2009-2016 年交易额(以 10 亿美元计) ................................................. 119
图 6.2:
非现金交易中的全球零售采购支付和增长情况 ................................................................. 119
图 6.3:
全球零售采购支付分类 ......................................................................................................... 120
vi
电信改革趋势:特刊
页码
图 6.4:
移动销售点终端 ..................................................................................................................... 121
图 6.5:
关键移动支付服务的分类 ..................................................................................................... 123
图 6.6:
短信警报 ................................................................................................................................. 124
图 6.7:
移动支付用法分类(部署数量) ......................................................................................... 127
图 6.8:
2012 年移动支付交易,额度 – 用户案例 ............................................................................ 127
图 6.9:
一条经过简化的、银行主导之服务的价值链 ..................................................................... 129
图 6.10:
一条经过简化的、运营商主导之服务的价值链 ................................................................. 129
图 6.11:
移动金融服务生态系统 ......................................................................................................... 130
图 6.12:
按技术、金额(百万)分类统计的全球移动支付交易 ..................................................... 133
图 6.13:
阻碍使用移动支付服务的主要原因(百分数) ................................................................. 135
图 6.14:
确保支付安全的监管框架 ..................................................................................................... 139
图 6.15:
墨西哥的渐进式风险管理 ..................................................................................................... 147
图 7.1:
应对互联网地址需求 ............................................................................................................. 152
图 7.2:
IPv4 地址消耗计时 ................................................................................................................. 153
图 7.3:
全世界 IPv4 地址空间的分布 ................................................................................................ 154
图 7.4:
谷歌 IPv6 用户 ........................................................................................................................ 155
图 7.5:
IPv6 地址分配 ........................................................................................................................ 155
图 7.6:
性能指示器 — 被测试的 500 个站点.................................................................................... 156
图 7.7:
全球 IPv6 采用情况 ................................................................................................................ 156
图 7.8:
显示 IPv6 流量的固定和移动运营商列表 ............................................................................ 157
图 7.9:
全世界的 IPv6 — 就绪产品 ................................................................................................... 158
图 7.10:
思科采用 IPv6 联网的商业案例 ............................................................................................ 160
图 7.11:
韩国 IT839 策略的要素 .......................................................................................................... 170
图 7.12:
沙特阿拉伯策略的一些成绩 ................................................................................................. 174
表目录
页码
表 3.1:
频谱许可机制 .........................................................................................................................
56
表 4.1:
热力学和 IP 互连的类似定律 ................................................................................................
68
表 4.2:
NGN 与公共互联网之比较 ....................................................................................................
74
表 4.3:
全球 IP 流量的发展情况 ........................................................................................................
77
表 6.1:
影响移动支付行业的趋势 ..................................................................................................... 122
表 6.2:
移动支付服务提供商比较 ..................................................................................................... 126
表 6.3:
关键技术 ................................................................................................................................. 132
电信改革趋势:特刊
vii
页码
表 6.4:
英国的监管生态系统 ............................................................................................................. 138
表 6.5:
提供移动支付相关的问题和风险 ......................................................................................... 140
表 6.6:
尼日利亚中央银行对 MyPaga 业务的监管 .......................................................................... 146
表 7.1:
IPv6 相关成本一览表 ............................................................................................................. 162
表 7.2:
利益攸关方部署 IPv6 的相关成本 ........................................................................................ 163
表 7.3:
标准化机构和多个利益攸关的组织 ..................................................................................... 169
框目录
页码
框 1.1:
向 G.fast 冲刺 – 运营商从铜缆投资中获得更多惊喜 ..........................................................
6
框 1.2:
2013 年 GSR 有关监管和监管机构在数字环境中不断演进的作用的最佳做法指南 ........
10
框 2.1:
欧洲理事会框架法规 .............................................................................................................
26
框 2.2:
印度消费者投诉的调查结果 .................................................................................................
31
框 2.3:
选定的区域监管组织 – 当前活动 .........................................................................................
34
框 2.4:
第四代监管最佳实践 .............................................................................................................
37
框 2.5:
OFCOM 2013/2014 工作重点.................................................................................................
38
框 2.6:
韩国通信委员会(KCC)的 2013 年愿景和关键问题 .........................................................
38
框 2.7:
BEREC 的愿景 .........................................................................................................................
39
框 3.1:
频谱的国际规划:直接支持合理和有效的国家频谱管理 .................................................
53
框 3.2:
监管机构和利益攸关方需要思考的问题 .............................................................................
55
框 3.3:
监管机构和利益攸关方需要思考的更多问题 .....................................................................
58
框 4.1:
英国电信的 21 世纪网络 .......................................................................................................
75
框 4.2:
“俱乐部效应”是如何挫败移动终接费的成本监管模式的 .............................................
82
框 4.3:
Google 和法国电信(Orange)的案例.................................................................................
85
框 4.4:
事后监管成本模型未来的职能 .............................................................................................
88
框 6.1:
谷歌钱包 ................................................................................................................................. 126
框 6.2:
国际电联(ITU)采取什么措施来保证移动支付系统的安全? ........................................ 136
框 6.3:
案例研究:肯尼亚中央银行对 M-PESA 的监管 .................................................................. 145
viii
电信改革趋势:特刊
内容摘要
引言
•
第 6 章触及当今正在涌现的移动支付和数
字交易这一主题,尽管面临着持续不断的
实际和监管问题,这一趋势大有在世界各
地蔓延之势。
•
第 7 章强调了额外 IP 地址的必要性,并突
出了世界各地加快从 IPv4 到 IPv6 的过渡
工作,通过商业个案视角审查 IPv6 如何被
实践证明是行之有效的解决方案。
•
第 8 章对本特刊进行了总结。
国际电信联盟(国际电联)电信发展局欣
慰地推出《电信改革趋势》特刊。本特刊突出
了“第四代监管:推动数字通信向前发展”这
一主题。在 2013 年 7 月于波兰华沙举行的全球
监管机构专题研讨会上,与会者对这一有关信
息通信技术(ICT)的不断演进和重新构想的监
管环境主题进行了广泛的探讨。
本《趋势》报告仍将发挥其作为国际电联
电信发展局和全世界 ICT 监管机构之间持续对
话的管道的作用。本特刊共有八章内容,它们
探讨了随着 ICT 行业加快成为由不断演进的应
用和业务组成的宽带生态系统凸显出来的政策
和监管问题。
•
第 1 章明确了当前在全球不断涌现和扩展
的主要的 ICT 市场和监管趋势。
•
第 2 章讨论了“第四代监管机构”的崛
起,这些监管机构必须对通过多种宽带和
融合网络提供的日益增长的业务种类进行
监督,正是它们构成了新的数字现实。
•
第 3 章探讨了电视白空间这一新的电磁频
谱领域,这是一个试图利用现有电视广播
传输之间的间隙实现频谱共用的前卫监管
构造。
•
第 4 章回顾了当前的互连模式,以及它们
在宽带互联网接入和下一代网络的新时期
是否仍然适用的问题。
•
第 5 章审查了正在给视频内容提供带来变
革、推翻传统业务模式并模糊了广播和电
信市场之间界限的数字广播和网上内容所
展现的世界。
电信改革趋势:特刊
1
主要的 ICT 市场和监
管趋势
如今,找工作、领工资、支付账单和交
税、投票、学习乃至个人和商业决策都离不开
在线服务。世界各国政府正在努力将 ICT 带到
每个人的身边。他们的目标是促进创新和投资
并保护用户的权益,鼓励制定现代和有效的监
管手段。ICT 监管机构认识到,在这样一个瞬息
万变和生机勃勃的环境中,新的监管格局 – 第
四代监管 – 是推动数字通信走向未来的关键。
回顾固定线路市场监管的传统方式,职责
和要求显然是网络扩张和引入新业务的主要推
动因素。要求本地环路解绑,公布参考互连价
格和确定最低服务质量标准等措施大大提高了
固定线路市场的竞争力并有助于保护消费者的
利益。然而,这些措施的综合效应却是发展的
减缓,尤其是移动技术。
与固定技术不同的是,移动服务市场得益
于更加放松的监管方式,这可能是移动创造奇
迹的秘密之一。移动行业受到的干预较少。监
管主要是为市场开拓机遇,而不是施加繁琐的
要求。
ix
让今天的 ICT 市场蓬勃发展取决于采用适
当的激励机制和执行必要的规则之间的平衡。
随着向事后监管的迈进,市场准入障碍几乎在
所有市场逐步消失,为新的市场力量和新的商
业模式敞开大门。
智能电话为引导消费者上网发挥了领军作
用,平板电脑的出货增长率亦呈稳步增长趋
势,2014 年平板电脑的销售量将超过 2.63 亿
台,而一年前的销售量却只有 1.79 亿台。廉价
智能手机的提供和日趋降低的移动宽带服务价
格1以及不断扩大的移动宽带网络覆盖将使尚未
上网的 44 亿人中的很多人体验到无缝数字世界
的生活,从而为缩小全球数字鸿沟贡献一份力
量。应用市场为新的通信行为开辟了道路,敞
开了新的商业模式大门并对消费者的作用进行
了重新定义。将消费者作为推动方,数字生态
系统从根本上改变了人们的沟通方式,使消费
者发挥积极的作用,ICT 企业的成败取决于消费
者。2013 年,每月增加用户成百上千万,下载
总量超过 1000 亿次。
尽管为扩大全球连接付出了巨大的努力,
许多国家依然在部署和扩大下一代网络以支持
现有数据流量的增长中面临挑战。
2
第四代监管:
数字生态系统的新型
监管模式
现在数字生态系统的全面发展正预示着第
四代监管。在最新市场和技术开展成果的推动
下,政府政策制定者面临着对确保数字基础设
施接入(尤其是固定和移动接入网络)的更大
呼声。宽带网络和互联网服务正越来越多地被
视为必需的公用事业(或“权利”),其可用性
和性能影响到经济和社会发展的各个方面。
进行监管。监管机构现在被要求需保护消费者
免受如不适当的内容,错误计费和在线诈骗活
动之类的诸多弊病的侵扰,其任务之重远超以
往任何时候。互联网已变得如此重要,第四代
监管机构正日益介入其中,不仅在建设价格上
可承受的接入等经济方面,而且还在具备更好
的连接的社区所带来的相关社会机会和挑战方
面。这在发展中国家尤为重要。
经许可的电信业务运营商目前正在游说对
一些 OTT 服务(如,VoIP)实施许可要求。但
在大多数情况下,VoIP 业务处于当前监管业务
定义之外,因为他们并不直接向客户提供,而
是通过一个已经许可的网络获取。同时,OTT
服务提供商为消费者提供其所需的服务,网络
运营商确实从需求和流量增长中获益。
认识到高速通信网络正在所带来的社会和
经济效益,各国政府越来越多地将宽带接入视
为一种权利而不是一种奢侈享受,并正在制定
国家信息通信技术和宽带政策。
在这个不断变化的网络环境中,有一个不
断完善的政策框架对物理基础设施进行监管是
绝对必要的,但其本身是不够的。网络建设最
终是为了提供服务,监管机构必须面对这些新
的业务和应用带来的挑战。
总之,第四代监管机构与前几代监管机构
的区别在于它们对政府追求的社会和经济政策
目标以及 改善消费者保护和接入宽带网络的需
要的重视程度。由智能手机、高速网络、融
合、云计算、过顶级服务和海量数据处理(即
“大数据”),以及“物联网”带来的数字生态
系统 – 所有这些发展趋势和创新为推进监管做
法和目标带来了挑战和机遇。通过所有利益攸
关方之间的有效合作以及监管的适当平衡 – 监
管机构可以打击数字生态系统中的消极行为,
最大限度地提高了其给世界各地人民带来的巨
大效益。
监管机构的重要性达到前所未有的高度。
“第四代监管”必须对在构成数字生态系统的
多种宽带和融合网络上传送的更大范围的业务
x
电信改革趋势:特刊
3
电视空白频段:
管理空闲空间还是
更好地管理无效率?
电视空白频段一词通常指 VHF/UHF 地面电
视广播频段中未被占用的频谱部分。2 在一些国
家,正在开展实验和测试,通过部署基本电视
服务和其他业务之间的共用来改善对这一价值
颇高的频谱资源的利用。宽带无线应用是共用
实验的核心,但人们也在考虑将共用应用于其
它应用,如机器到机器通信(M2M)。所有这
些替代性无线应用所具有的共同点是其低功率
性,使它们非常适合于在免许可证的3监管框架
下运营。
电视空白频段似乎成了可以和现有业务并
存、甚至共享频谱的新一代机会业务的序曲。
然而,为了成为一种更为普遍的现实,而不是
局限于几个孤立市场,电视空白频段必须从一
个概念发展成为一个完全成熟的生态系统,融
合技术演进、市场发展、标准制定、监管融合
和设备制造等环节。考虑到前述关于 ICT 生态
系统的需求,首先需要了解的或许是电视空白
频段作为一种频谱需求解决方案而兴起的市场
类型。
WRAN 可主要在农村地区提供宽带连接,
并且拟在非干扰/非保护的基础上开展运营。
WRAN 标准主要是在涉及 Wi-Fi 设备的 IEEE 802
系列标准下制定的。IEEE 802.22 是有关在电视
空白频段中运行的设备的特定标准。4 其目的之
一是,在需要与主要电视广播业务共用频谱的
情况下,侧重对现有电视广播业务(数字或模
拟)的干扰保护。
此外,还需要对在该频段运行的其它旧有
的、经过授权的无线电发射机提供保护,如在
很多活动和公共集会期间使用的无线麦克风。
该标准的一项重要目标是纳入认知无线电技
术,以便在共享频谱的环境中建立非干扰、机
会频谱的使用。 5
电信改革趋势:特刊
除了发展感知能力外,人们还提出建立集
中式频谱指配机制的建议,以进一步防止对电
视业务的有害干扰。
机器对机器(M2M)通信包括功率很低的
无线电发射机,这些无线电发射机用于低数据
速率的工业和商业应用(如,监控、跟踪、测
量和控制)。换言之,M2M 代表了“智能机
器”概念的实现。如同 WRAN 的情况一样,这
些 M2M 设备拟在免许可证、非干扰/非保护的
基础上运行。随着 M2M 设备使用量的增长,
以及更多应用被连接至“物联网”,预期 M2M
流量将呈指数级增长。
对于政策制定者和监管机构来说,关键的
问题在于如何能够将电视空白频段纳入国家信
息通信技术(ICT)发展战略。进一步说,电视
空白频段在本地宽带接入市场中将发挥何种作
用?从监管机构的角度来说,确定电视空白频
段与国家 ICT 战略设立的目标之间可能存在的
利弊关系至关重要。如此说来,一项长期的国
家 ICT 战略将需要纳入对该国国家无线接入基
础设施的成本、可扩展性、可恢复性和可靠性
的评估,作为判断电视空白频段是否是一种有
益的方法的依据。
4
国家宽带网络环境中
的互连收费模式
在 21 世纪初,老牌电信运营商开始试图
通过发展下一代网络(NGN)6来提高其市场地
位。NGN 在当时(以及当前)均为基于互联网
协议(IP)的分组交换网络,该协议令运营商
得以保持与传统电路交换话音网络一样的业务
质量保证,同时提高效率、降低成本以及促进
新业务的引入。引入 NGN 的目的是在尽可能长
的时间内保护老牌运营商的盈利。简言之,当
时的 NGN 堪称用于抵挡互联网浪潮风起云涌之
势的一道大坝。同时,互联网的成功从开放且
不受限制的访问蔓延至可由用户自行在网络边
缘创建的业务和应用。
xi
显然,互连在 NGN 的发展中发挥了至关
重要的作用。刚好在十多年前,一本著名的书
在 IP 互连与热力学定律之间做了对比7。这本名
为《IP 互连:商业、技术和监管动力学》的书
5
推测说,“IP 互连定律”描述了电信行业中的
收益率、使用和市场力量等基本要素8。转眼十
年,现在我们可以探讨一下这些“定律”是否
真的经受住了时间的考验。
如今,电信环境中的融合已经很现实了。
虽然没有关于融合的统一定义,但是它被普遍
在电信的电路交换时代,任意到任意连接
被确定为一种硬性监管要求。任意到任意连接
则可杜绝网络效益的私有化,并限制市场力量
的盘剥。在公共互联网中,上述内容并未通过
监管要求加以明确,但通过两种形式的互连却
已可实现完全连接:对等和经转。
数字广播和在线内容
交付
理解为使用不同的平台或网络提供同一服务,
例如,通过(空中)广播电视、有线、卫星或
互联网交付内容。它也可以指单一提供商通过
数字递送推动的一系列服务交付。这样的例子
包括经过同一平台或通过同一服务提供商使消
费者接入语音、数据和电视的三合一或四合一
套餐服务。这种技术融合和内容交付领域的数
字革命导致了一系列新技术和服务的引入。
在一定意义上,尽管 NGN 正在被互联网
超越,但其部署却仍在继续。互联网的成功意
味着转换为 IP 技术是唯一可用方案。然而,在
实践中,互联网已可提供绝大部分此类新业务
(通常以应用下载方式实现),并以此撬走了电
信运营商的预期收入。
价值链不同部分之间的边界正日益变得模
糊。特别是随着谷歌(Google)公司这类服务
提供商进入价值链的多个环节,公司合并日益
增多。随着目前在线广告快速成为利润的主要
来源,交付内容的新方式正在被使用,新商业
模式正在浮现。仅过去几年中交叉所有权的巨
大变化和电信运营商与过顶服务商之间的激烈
竞争就凸显了这种贯穿价值链的合并。
毋庸置疑,IP 网络在过去十年间实现了快
速增长和发展。在日渐庞大且日趋复杂的系统
中,不再添加不必要的复杂性,这成为一个必
然要求。监管机构需警惕一点,即:不要为某
种诱因所惑而对市场施加不必要干预,在市场
流量达到较高程度时尤应如此。这种情况显然
适用于互联网和 NGN 互连。
在监督这种新融合市场中,监管的作用也
在持续演变。电信和广播市场传统上被认为是
分离的,形成相应的、各自为政的监管机制。
然而,随着这些市场的融合,显然现行的监管
方法可能并不合适。
互联网领域内的市场力量与电路交换通信
不同。在互联网的流沙中,尚未出现任何一个
具有统治力的参与者,不同参与者的市场力量
一直在此消彼长。即使是现在,随着各方对大
CAP/CDN 公司的主导地位的担忧与日俱增,市
场亦有可能发生演变,而新一代竞争对手亦会
不时小试牛刀。
互联网的出现极大地改变了电信行业的技
术方法、市场哲学和监管范式。监管机构仍在
适应这些变化,以便能够推动数字经济的发
展。就互连而言,只有通过遵守本章所述的合
理的监管原则,才能最好地实现互联网与电信
的融合。
xii
内容监管一直主要集中在通过传统广播平
台交付的电视和电影内容上。由于生产和内容
交付纵向供应链的模糊,以及将其货币化的新
商业模式的出现,从而产生了新的和复杂的监
管问题以及关于现有监管效率和竞争法作用的
问题。
人们逐渐承认应该采用现行的监管机制解
决融合市场的现实问题。尽管如此,具有各自
独立监管系统和通信网络和内容监管机构的传
统监管模式仍然占主导地位。而且,虽然在线
内容交付的重要性不断增加,但是 OTT 服务和
在线广告通常要面对最低(如果有的话)监
管,不过它们仍然服从普通竞争法。
电信改革趋势:特刊
通过通信网络传输数据的巨大增长,以及
管理通信流量重要性的增加,意味着网络中立
性可能仍然是监管机构关注的重要问题。一份
国家网络中立性监管方法的综述展示了不同的
结果。
6
现今智能社会中的
数字交易
几乎人人都预测移动支付行业将在世界各
地得到快速增长。推出的服务数量日益增长,
服务的广度和精细程度日益扩大,交易额快速
增长。此外,这些服务似乎能够满足消费者的
真正需求,并为用户带来真正的好处 – 不只是
那些在研发实验室或营销会议上梦想的需求和
好处。
移动支付市场得到了迅猛增长,2009 年到
2012 年,总的交易额几乎每年翻一番。市场评
论员和预测者预计,在可预见的未来,将继续
保持高速增长。从大的方面来看,这已是并将
继续是一个全球现象。
虽然服务的相对增长有望高企,但移动支
付仍仅占全球总交易量的约 1%。事实上,到
2016 年,该数字将仍只有 2%-3%。一方面,这
表明增长潜力巨大。但另一方面,这表明移动
支付还远未成为全球消费者大众市场的一个共
同习惯。
数字交易的另一个重要领域正被迅速铺
开,随之引起了监管机构和法律系统的日益关
注,即虚拟货币。这些虚拟货币的例子包括比
特 币 (Bitcoin)、Facebook 信 用 卡 (Facebook
Credit)、 魔 兽 世 界 黄 金 (World of Warcraft
Gold)以及第二生命林登币(Second Life Linden
Dollar)。通过参加某种形式的活动,可以赢得
帐户金额,或者可以用真实的货币来购买。
然而,许多投放的移动支付服务难以满足
预期,导致人们对那些需要大规模实施的业务
模式的商业可行性提出质疑。总体而言,在许
多国家,移动支付服务的应用率还比较低。监
管机构应了解行业面临的挑战,并了解监管机
电信改革趋势:特刊
构能为行业提供哪些帮助。有时,监管本身可
能会因其负担过重或令人困惑造成障碍。反过
来,缺乏明确的监管可能产生或延续有害的不
确定性。
人们认为,在移动支付和相关服务的问题
上,政策制定者和监管机构正在平衡两大目
标。第一是确保任何新的金融服务受到监管,
以保护消费者,并防止误用。第二是鼓励发展
将可能带来显著经济和社会效益的服务。
7
更多 IP 地址的需求
互联网已经展现出其令人难以置信的作为
独一无二经济推动者的潜力,在接下来的十年
中将产生超过 14.4 万亿美元的价值。然而,当
前,某一天可能成为“万物互联网”一部分的
物理实体中的 99.4%仍然没有连起来,而且,
世界上大片区域仍没有互联网连接服务或者服
务水平低下。能够推动这一进步的关键技术之
一是新的互联网协议版本 6(IPv6)。这个新版
的互联网协议将使得互联网边界超过采用当前
版本 IPv4 互联网现在的可能边界。而且,IPv4
地址显然正在用尽。然而,当前在进行从 IPv4
向 IPv6 过渡时,仍然存在相当大的市场、商业
和技术上的挑战。
到 2014 年,预计全球 IPv4 地址缺口将达
到 8 亿个。9耗尽的情况究竟有多糟糕呢?所有
五个区域性注册机构剩下的地址空间约为 5 个
1600 万 IP 地址块,共计 8400 万个地址。北美
洲只剩下 2.5 个地址块。十分清楚的是,世界
正在面对即将来临的“IPocalypse”,而唯一的
解决方案是 IPv6。向 IPv6 的大迁移必然将会发
生。
行业统计数字显示,事实上,IPv6 正以相
当快的速度进入市场,但它能否足以满足互联
网增长的需求?共有 15850 个 IPv6 前缀已经被
分配给 183 个国家。尽管取得了这种显著的进
展,但相对而言,更新协议的使用率仍然很
低,特别是在 IPv4 地址枯竭、需要新地址的问
题比较突出的情况下。IPv6 的采用尚未达到或
者明显地缓解 IPv4 地址枯竭、或者提高互联网
内容和应用的可访问性的临界规模。
xiii
不幸的是,确定适用于 IPv6 的商业案例一
直是一项具有相当挑战性的任务。然而,到头
来,它仍然只被看作是通信的“管道工程”。
这个现实,加上绝大多数企业对投资回报
(ROI)和季度收益的短视,使得企业不愿意进
行将互联网基础设施升级到 IPv6 的投资。
政府政策制定者和监管机构在推动能力建
设、部署基础设施以及敦促采用 IPv6 方面并非
是无所作为的。在确保控制许可、互连互通和
编号资源的法规与促进向 IPv6 过渡的努力保持
一致方面,监管机构发挥着重要的作用。对于
互联网编址,监管机构有时会强调需要保持
“轻拿、轻放”的监管姿态,强调制订促进竞
争和价格可以承受的互联网接入市场的规章制
度,使其能够推动需求。 10 然而,政府已经采
取了一些具体步骤,以促进对于利用 IPv6 扩展
互联网资源的必要性的认识。
xiv
8
结束语:第四代监管
说到底,第四代监管时代有哪些特点呢?
这里适用两个词:多样性和适应性。以往的监
管类别无法涵盖行业中的所有活动。电话网络
运营商通过更新产品将移动、互联网接入和视
频三网合一服务涵盖在内。互联网协议之上的
话音(VoIP)服务现已打破国家边界,以比起
标准直拨电话来说微不足道的费率将话音和视
频带到便携电脑。
最后,第四代监管意味着演进而不是根本
变革。如同在一个家庭里或者社会中,从过去
(或者是从其它应对类似变革的监管机构那
里)学到的教训在应用于新的情况时都会是有
用的。过去仅仅是序曲,未来将充满机遇以及
丰富多彩的技术和服务。
电信改革趋势:特刊
尾注
1
有关宽带价格的更多信息,见国际电联 2013 年《衡量信息社会发展》报告第三章。
2
UHF:超高频频段(300-3000 MHz 范围)。这些频率被用于各种无线应用,主要包括电视广播、军事、移动电
话、公共安全通信、卫星和短程设备等。UHF 电视广播频段(不包括数字红利频段)位于大约 470-698 MHz 的频
率范围,包括数字红利在内,该频率大约在 470-790 MHz 之间。
3
免许可证框架指的是符合技术规范和/或频段规则并且在非干扰/非保护的基础上运行的设备,无须为单个设备申
请许可证。
4
关于 IEEE 802.22,详见:http://www.ieee802.org/22/
5
当前的国际监管规定允许认知无线电系统的运行,前提是各主管部门能够遵守国际电联《无线电规则》为其规定
的义务(见附录 6)。
6
“互联网”和“下一代网络”两词的释义可谓不一而足。应特别指出,自 20 世纪 90 年代首次使用术语“下一代
网络”(NGN)以来,在第 1.2 节中描述的该术语已发生显著变化。国际电联对 NGN 的定义见:
http://www.itu.int/dms_pub/itu-t/oth/1D/0B/T1D0B0000010003PDFE.pdf。
7
Rogerson, D、Horrocks, J、Hin, J 和 Lavender, T,IP 互连:商业、技术和监管动态,Ovum 公司(2002 年)
8
与热力学定律的关系为一种隐喻,用来以新视角阐述此问题,以方便读者对此加以理解。不过,应记住,若过于
牵强附会,则所有隐喻亦不具有实际意义,在此亦不例外。
9
亚太互联网络信息中心(APNIC)(亚太注册管理机构:www.apinic.net)
10
例如,可参见毛里求斯信息通信技术管理局(ICTA)于 2011 年 3 月 17 日出版的咨询文件:
www.icta.mu/documents/Consultation_IPv6.pdf
电信改革趋势:特刊
xv
主要的ICT市场和监管趋势
国际电联电信发展局监管和市场环境处
1.1
ICT 市场概貌
信息通信技术(ICT)行业依然瞬息万变。
数字世界几乎延伸至现代生活的方方面面。今
天,找工作、领工资、付账单和交税、投票、
学习乃至个人和商业决策都离不开在线服务。
世界各国政府正在努力将 ICT 带到每个人
的身边。他们的目标是促进创新和投资并保护
用户的权益,鼓励制定现代和有效的监管手
段。ICT 监管机构认识到,在这样一个瞬息万变
和生机勃勃的环境中,新的监管格局 – 第四代
监管 – 是推动数字通信走向未来的关键。
今天,移动服务信号对几乎所有人而言都
是近在眼前。移动蜂窝用户数量几乎等同于世
界人口。与此同时,固定(即有线)和无线宽
带服务的兴起遍及世界,只是不同区域的发展
速度各不相同。过去两年,移动宽带常用用户
数量以每年 30%的速度增长,在 2013 年总数超
过 20 亿,相当于固定宽带用户的三倍之多。1
1.1.1
移动宽带发展
向长期演进(LTE)技术的过渡速度远远超过早
期 2G 到 3G 网络的过渡(见图 1.1)。根据
GSM 协会(GSMA)的报告,商用 LTE 网络已于
2013 年在 88 个国家投入使用,而在三年前只
有 14 个国家。3另一个组织,全球移动供应商
协会(GSA)提供的数字为 101 个国家。4 据爱
立信估计,到 2019 年,全球 65%的人口将得到
LTE 的覆盖,2012 年覆盖率却仅有 10%。5
智能电话为引导消费者上网发挥了领军作
用,平板电脑的出货增长率亦呈稳步增长趋
势,2014 年平板电脑的销售量将超过 2.63 亿
台,而一年前的销售量却只有 1.79 亿台6。根据
一些分析师提供的数据,智能电话出货量于
2013 超过 10 亿台,使年增长率达到 38%,超
过了功能型手机的销售7。诚然,随着智能电话
价格的下降和新款低成本手机的推出,功能型
手机在许多发展中市场将被取而代之。2014 年
智能电话在中国和印度的销售预期增加 5 亿部,
巴西 4700 万部,而印度尼西亚 4600 万部8。廉
价智能手机的提供和日趋降低的移动宽带服务
价格9以及不断扩大的移动宽带网络覆盖将使尚
未上网的 44 亿人中的很多人体验到无缝数字世
界的生活,从而为缩小全球数字鸿沟贡献一份
力量。
移动宽带网的部署日新月异。实际上,到
2013 年,3G 网络已覆盖了全球 50%的人口2。
电信改革趋势:特刊
1
图 1.1:2010 年和 2013 年 LTE 的部署
来源:GSMA https://gsmaintelligence.com/analysis/2013/11/global-lte-network-forecasts-and-assumptions-201317/408/
应用和移动数据流量
1.1.2
应 用 , 即 所 谓 “apps” 市 场 依 然 充 满 生
机,每月增加用户成百上千万,使下载总量于
2013 年超过 1000 亿10,比前一年增长 50%(见
图 1.2)
,收入总额预计在 2013 年已达到 260 亿
美元,尽管免费应用占总下载量的 91%11。
应用市场为新的通信行为开辟了道路,敞
开了新的商业模式大门并对消费者的作用进行
了重新定义。将消费者作为推动方,数字生态
系统根本改变了人们的沟通方式,使消费者发
挥积极的作用,ICT 各方的成败取决于消费者。
通过相互连接的移动设备提供的新的应用和服
务日新月异,帮助消费者掌握最新情况,参与
游戏,分享文件,交流即时消息和视频并观看
电影。
移动视频流在 2013 年底已占移动数据流
量的 50%,预计到 2018 年将提高至 69%。届
时,移动云应用将占所有移动义务流量的
90%12。此外,包括可佩带的手表、眼镜和医疗
手链在内的新的智能化连通设备在 2013 年涌入
市场,使消费者得以保持连接并更加近距离地
体验“物联网”
。
图 1.2:IP 流量、互联网用户、应用下载和移动流量的全球增长
IP 流量、互联网用户和应用下载的增长
12000
60
102b. app
50
18%
17%
15%
14%
12%
10%
10000
8000
40
IP 流量/每月
639b. app
6000
30
4000
20
209b. app
使用互联网的人数(百万)
100%
82%
83%
85%
2013
2014
2015
86%
88%
90%
2017
2018
移动非云流量
‒ IP 语音
‒ 文件共享
‒ 文件/应用下载
移动云流量
‒ 视频流
‒ 音频流
‒ 在线游戏
‒ 社交网络
‒ 网络浏览
‒ 在线存储
50%
2000
10
109b. app
800m. app
0
0
2009
2010
2011
2012
2013
0
2016
来源:国际电联,基于国际电联、加德纳、思科 VNI、Telegeography 和 IDC 提供的数据(左图);思科 CNI 移动,
2014 年(右图)
2
电信改革趋势:特刊
1.1.3
以数据为主的服务,如云服务和数据分析
服务(亦称为“大数据”)将给网络带来更大压
力。运营商和服务提供商正在努力确定应对日
益增长的流量战略。此外,思科进一步预测指
出,到 2018 年,全球移动流量的 52%将转入
Wi-Fi/小区网络,比 2013 年提高 45%。
部署和扩大国家宽带基础设施依然是多数
国家数字议程和规划的重要目标。像国际电联
现在一样勾画光传输能力部署图将使各国政府
得以跟踪和衡量宽带基础设施发展目标的实现
进展。该图还将为他们提供手段,以确定骨干
网层面哪些连接因缺乏私营部门经济可行性而
需要公众资金。最后,勾画部署图将确定目前
尚无在线接入的人口比例,使他们受益于普遍
接入计划。
截止 2013 年底,全球五大区域(非洲、
阿拉伯国家、亚太区域、独联体国家(CIS)和
拉丁美洲及加勒比区域)提供的光纤和微波骨
干传输网络将超过 1 170 万公里(km)
,这些数
据是国际电联为掌握全球连通性在开展一个重
要项目时从这些区域收集的数据(见图 1.3 和
1.4)14。
图 1.3:国际电联 2013 年世界地面光纤和微波传输网络图
Iceland
Finland
n
Norway Swede
Russian Federation (the)
Esto nia
United Kingdom
Latvia
of
Denmark
Lithuania
Great Britain and
Russian Federat ion (the)
Nort hern Ireland (the)
Ireland
Belarus
Neth erlands (the)
Poland
Belg ium Germ any
Luxembourg
Czech Repu
b lic (the)
Ukraine
AVAILABLE SOON Slovakia
Republic of Moldova (the)
Austr ia
France
Hunga
ry
Swit zerlandSlovenia
Romania
Croat ia
Bosnia andSerbia
Monaco
Bulgaria
ItalyHerzegovina
Andorra
Monte negro
Canada
AVAILABLE SOON
Port ugal
United Stat es of America (t he)
Albania
Spain
Kazakhst an
Mongolia
Georgia
Uzbekistan
Azerbaijan
Armenia
G reece
TheFormer Yugoslav
Repof Macedonia
Malta
Kyrgyzstan
Turkmenist an
Democratic People's Republic of Korea (the)
Turkey
Tajikistan
Demar cation Line
Republic of Korea (t he) Japan
Syrian Arab Republic
Cyprus
Iraq
Lebanon
Tunisia
China
Afghanistan
Israel
Stat e of Palestine
Jordan
Morocco
Iran (Islamic Republic of )
Pakistan
Kuwait
Algeria
Nepal
Egypt
Saudi Arabia
Bangladesh
Unit ed Arab Emirates (t he)
Cuba
Maurit ania
n ican Republic (the)
HaitDomi
i
Antigua and Barbuda
Guatemala
Honduras
Domin ica
Barbados
Grenada
Trinidad and Tobago
El Salvador
Nicaragua
Costa Rica
Pana
ma
Niger (t he)
Sene
g al
Gambi
a (t he)
Sudan (the)
Erit rea
Thailand
Yemen
Chad
Burkina Faso
Liberia
Philippines (the)
Djibouti
Nigeria
South Sudan
Central Af rican Republic (the)
Cameroon
Sri Lanka
Et hiopia
Somalia
Palau
Guyan
a
Suriname
Colo mbia
Viet Nam
Cambodia
Guin ea-Bissau
Guin ea
Benin
Sierra Leone
Côte d'Ivoire
GhanaTogo
Venezuela (Bolivarian Republic of )
HongKongSAR, China
Lao People's
Macao SAR, China
Democratic
Republic (the)
I ndia
Mali
CapeVerde
Taiwan, Province of China
Myanmar
Oman
Jamaica
Beli ze
Bhutan
Bahrain
Qatar
Libya
Bahamas (t he)
Mexico
Malaysia
Maldives
Equatorial Guinea
SaoTome and Principe
Uganda
Micronesia (Federated Stat es of)
Malaysia
Singapore
Kenya
Democrat ic
Republic
of the
Congo (t he)
Gabon
Congo(the)
Ecuador
Brunei Darussalam
I ndonesia
Rwanda
I ndonesia
Burundi
Seychelles
Papua New Guinea
Unit ed Republic of Tanzania (t he)
Timor-Leste
Peru
Solomon Islands
Brazil
Angola
Zambia
Malawi
Comoros (the)
Bolivia (Plurinat ional State of )
Zimbabwe
Mozambique
Maurit ius
Namibia
Madagascar
Botswana
Para gua
y
Austr alia
Swaziland
Chil e
Lesotho
South Africa
Uruguay
Argentina
New Zealand
光缆 - 运行中
光缆 - 建设中
光缆 - 规划内
光缆 - 建议的
微波 - 运行中
微波 - 规划内
注:为此图收集数据的工作正在进行中。
来源:国际电联,Telegeography, www.itu.int/itu-d/tnd-map-public/
电信改革趋势:特刊
3
第一章
固定宽带网络发展
根据思科的数据,移动互联网连接数量将
在 2018 年超过 100 亿,大于世界人口的 1.4
倍。所有与互联网连接的设备、应用和通信网
上的服务所造成的影响不容忽视。对于设备厂
商、制造商和应用提供商,前景一片光明。爱
立信提供的数据表明,移动数据流量的复合年
增 长 率 (CAGR) 在 2013-2019 年 间 将 达 到
45%,而固定数据流量的复合年增长率将达到
25%13。
截至目前为止,制图结果表明,尽管为扩
大全球连接付出了巨大的努力,许多国家依然
在部署和扩大下一代网络以支持现有数据流量
的增长中面临挑战。从积极的角度而言,非洲
东西两岸都已部署了更多的国际海底电缆,为
该大陆与世界其它地方实现国际高速连接增加
了可能性。这项竞争将有助于降低国际带宽成
本。但目前的挑战是如何确保电缆登陆站以具
有竞争力的方式与国内宽带网络进一步连接。
纵览现有容量在各区域的分配可以看出,
亚太区域本身占欧洲和北美以外光纤和微波骨
干网的 85%,其中仅中国和印度的运行量超过
970 万公里(见图 1.4,左图)。路由公里数占
据前十位的国家占所有投入运行的光纤和微波
基础设施的 95%。除金砖国家外,墨西哥、南
非和伊朗也在投入使用的光纤连接中占据首要
位置。
然而,全球如此之多的光纤和微波骨干网
仅集中在 10 个国家表明,数字鸿沟依然存在。
进一步扩大网络容量任重道远。在亚太,这一
拥有最多可用容量的区域(与图内其它地区相
比),人均路由米数相当于容量最少的非洲区域
的 6.5 倍。亚太区域人均容量还相当于拉丁美
洲的两倍(见图 1.4,右图)。阿拉伯国家排名
高于非洲,但低于所有其它区域。
一些情况再此图中显而易见。五个区域收
集的数据表明,三个区域使用现有容量实现了
最大人口覆盖:独联体国家、阿拉伯国家和拉
丁美洲以及加勒比海地区。亚太和非洲排名较
低(见图 1.5)。有趣的是,这些水平相当的人
口覆盖率在不同区域是通过不同手段实现的。
在独联体国家,每五个公民中就有四个公民享
受国家补贴,而在拉丁美洲,公众私营伙伴关
系和私人企业成为推进网络覆盖三分之二以上
人口的主要驱动因素。
然而,这项统计忽略了当今一些更小的数
字经济体的成果。这些经济体因其规模在路由
公里总数上名不经传,但许多小的国家,如新
加坡,其有效连接人口比例名列前茅。
图 1.4:2013 年所选区域的光纤和微波路由
2013 年所选区域光纤和
微波的路由公里数
2.6
非洲
3%
阿拉伯国家
2%
米/ 人均
拉丁美洲
和中美洲
6%
独联体国家
4%
2013 年所选区域光纤和
微波路由
1.6
1.3
0.7
亚太
85%
0.4
总 数 : 11'751'358 km
非洲
阿拉伯
国家
亚太
独联体国家
拉丁美洲
和中美洲
注:上图不包含欧洲和北美数据。其余区域的数据将在 2014 年底提供。
来源:国际电联
4
电信改革趋势:特刊
第一章
图 1.5:2013 年所选服务的骨干网连接和数据服务采用状况
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
至光纤节点
的距离
20%
1 0 -k m
2 5 -k m
10%
0
5 0 -k m
非洲
阿拉伯国家
亚太
独联体国家
10公里范围内的人口比例
25公里范围内的人口比例
50公里范围内的人口比例
不在范围内的人口比例
2012年移动宽带常用用户
固定宽带用户
拉丁美洲
注:基于所覆盖区域 83 个国家提供的数据
所选国家固定宽带用户数据来源于《经济学人》情报机构。
来源:国际电联
虽然付出了巨大努力并取得了今天的成
绩,亚太区域的数字鸿沟依然较大,约 40%的
人口不在骨干传输网范围之内。仅有十分之一
以上的人口在骨干网 10 公里范围内。地理和人
口条件无疑是影响连接工作的一些因素。幅员
辽阔的土地、干旱区域和分散的人口为重大基
础设施带来挑战。在非洲和阿拉伯国家,四分
之一的人口在骨干网的 25 公里内,而在独联体
国家和拉丁美洲,这一比例接近人口的三分之
一。
在用实际宽带服务普及率(固定和移动)
与骨干网 50 公里范围内人口比例相比较时发
现,有必要筹集资金挖掘潜在市场和可用容量
的能力(见图 1.5)。在容量采用比例上表现最
好的区域是亚太,25 公里范围内一半以上人口
获得连接。而在另一端,非洲依然努力将 10 公
里范围内的人口连接起来。更加灵活且更具竞
争力的移动宽带技术无疑有助于在各个区域充
分利用全球数字经济初期的优势。
电信改革趋势:特刊
使未连接的人群居住在运行中的光纤传输
网范围内以便成为数字接入服务的用户显然需
要政府加大经济和监管力度。各经济体有必要
通过让价格更可承受的宽带服务走近用户扩大
现有光纤网络。在骨干网 10 公里范围内,接入
和回程网络的经济模式毋庸置疑。然而,在 25
公里范围内实现有效连接可能还需要搭建可行
的公众私营伙伴关系(PPP)。50 公里范围是第
四代 ICT 监管最能大有作为的领域,不仅提供
更多的激励,同时使更多的商业模式得到繁荣
和发展。位于骨干连接范围以外灰色区域的人
们可能在很多情况下需要更多政府补贴或可采
用普遍接入或服务项目并/或实施国家宽带规
划、战略和政策。
国际电联构图项目产生的数字凸显了将传
输网络靠近人群以加强互联网连接和宽带采用
的重要性。这些图还表明,通过延长传输网络
的长度,跨入数字世界的人数亦将以同样的比
例得到增长,由此成为数字经济的一部分。
5
框 1.1:向 G.fast 冲刺 – 运营商从铜缆投资中获得更多惊喜
G.fast 是一套新的国际电联宽带标准,可以用现有电话铜线将速率提高至 1 千兆比/每秒。G.fast 特别适
用于光纤终端 250 米范围内的短程部署。该终端与邻近住所的十多条铜缆电话线相连。消费者将获得直
接交付的解决方案,自我安装,无需技术人员的帮助,但可支持超高清“4K”和 IPTV、高级云存储和高
清视频通信等带宽密集型业务。G.fast 还可安装在已配备了光纤终端的公寓楼内,以便利用现有电话线缆
提高速率。
G.fast 为电话公司和其它运营商带来了发挥现有固定线路余热的。G.fast 技术可以实现接近或等同于光纤
的速度,无需在距离家庭的最后 250 米安装光纤。这将节省大量成本、时间和市政工程的干扰,还将成
为光纤基础设施战略的补充,因为光纤和 G fast 的结合将被证明成为与安装从光线到户(FTTH)更为经
济高效。
G.fast 项目吸引了大量重要业务提供商、芯片制造商和系统销售商的积极参与。参与其制定过程的企业已
采用基于该标准成熟草案的原型设备,通过实验室和现场测试确认了该标准每秒千兆比特的能力。G.fast
旨在与 VDSL2 同时共存,使得业务提供商在不同环境中发挥各种标准的优势,根据动态业务模式在
G.fast 和 VDSL2 之间切换用户。该标准将形成对 FTTH 战略的补充,在许多 G.fast 比 FTTH 更具成本效益
的情形下发挥作用。
G.fast 物理层协议方面是通过 ITU-T 题为“快速接入用户终端 – 物理层规范”的 G.9701 建议书定义的。
该 建 议 书 已 于 2013 年 获 得 第 一 阶 段 的 批 准 , 见 国 际 电 联 新 闻 稿 www.itu.int/net/pressoffice/
press_releases/2013/30.aspx#.Up4HyHCshcY。芯片制造厂商现已开始大规模的 G.fast 芯片设计和测试工
作,并将这项工作的成果反馈至 ITU-T 第 15 研究组15。
来源:国际电联
与此同时,最大程度地利用现有铜线以确
保公民得益于高速宽带服务至关重要。这种做
法至少可在短期为将最后几百米的速率提高至
1 千 兆 比 特 (Gbit/s) 提 供 一 种 备 选 方 案 。
G.fast 项目是近期可预见的解决方案之一(见框
1.1)
。
但是,由供应方提供更大的容量并不足以
解决问题。通过数字扫盲战略和本地内容开放
政策刺激对数字服务的需求对于确保电信管道
不被闲置至关重要。政策制定者必须关注对消
费者的教育并防止不良行为和在线危害,使公
民能够充分了解数字生态系统的潜力并真正通
过上网获得收益。在全球化数字驱动的世界
中,数字内容(数据)可以得到存储、处理、
公布并瞬间提供给所有人。消费者能否相信他
们的权益得到保护对于数字世界中的用户行为
将产生越来越大的影响。
6
1.2
监管趋势
如上一节所述,全球电信网络和服务市场正处
于过渡阶段,逐步走入一个全数字化的在线生态系
统。这一点体现在本章所探讨的第四代监管的发展
中。
1.2.1
固定线路市场
回顾固定线路市场监管的传统方式、职责
和要求是网络扩大和引入新业务的主要推动因
素(见图 1.6,左图)。要求本地环路解绑,公
布参考互连价格和确定最低服务质量标准等措
施大大提高了固定线路市场的竞争力并有助于
保护消费者的利益。然而,这些行动的综合效
应却是发展的减缓,尤其是移动技术(见图
1.6,右图)。在很大程度上决定固定线路技术
格局的传统观念中,监管是一种缓冲,而不是
私营企业家精神和市场增长的契机。
电信改革趋势:特刊
与固定技术不同的是,移动服务市场得益
于更加放松的监管方式,这可能是移动创造奇
迹的秘密之一。移动行业受到的干预较少。监
管主要是为市场开拓机遇,而不是施加繁琐的
要求(见图 1.7,左图)。
在成熟和发展中市场中频谱管理的监管框
架均基于灵活的规则和激励机制。举例而言,
频谱许可通过发展允许在许可期内修改频谱的
管理和使用权利。这与不得交易和进行带类迁
移(或改变使用)的典型许可拍卖相比可谓重
大突破16。
包括移动宽带在内的移动蜂窝服务的增长
见证了这种更轻型装置对实现社会和经济目标
所发挥的作用和适宜性(见图 1.7,右图)。在
一些对竞争和消费者具有直接影响的领域,事
实证明,促进“挑战者”网络运营商的扩展,
许可和市场准入
1.2.3
让今天的 ICT 市场蓬勃发展取决于采用适
当的激励机制和执行必要的规则之间的平衡。
随着向事后监管的迈进,市场准入障碍几乎在
所有市场逐步消失,为新的市场力量和新的商
业模式敞开大门。
尤其在许可领域,几乎所有被调查国家中
的一半对一些 ICT 服务类型采用了全球授权方
式。五分之一的国家采用统一的许可,使服务
提供商获得通过新业务和设备及基础设施的结
合而满足市场需求的更大灵活性。更加灵活的
许可大大减少了进入市场和提供服务的行政和
形式要求(见图 1.8,左图)。在 ICT 行业和整
个经济融合的引领下,这些简化和更加有效的
许可模式不断获得勃勃生机。
图 1.6:监管固定线路
2005 年和 2013 年固定线路市场
的监管格局
2001-2013 年人均固定线路
业务的发展
100
100%
固定
电话用户
90
90%
2005
80%
80
2013
70%
70
60%
60
50%
50
40%
40
30%
30
20%
20
10%
10
固定(有线)
宽带用户
*
12
11
10
09
13
20
20
20
20
20
07
06
05
04
03
08
20
20
20
20
20
02
USO
20
要求 QoS
20
要求 RIO
20
要求 LLU
01
0
0
图例: LLU = 本地环路解绑
RIO = 参考互连提供
QoS = 服务质量
USO = 普遍服务义务
注:*估计
来源:国际电联 www.itu.int/icteye.
电信改革趋势:特刊
7
第一章
如规定移动号码便携性,是一项必要而有效的
手段。
移动市场监管
1.2.2
图 1.7:激励性监管和移动服务的增长
2005 年和2013 年的
移动监管格局
2001-2013年人均
移动业务的增长
100
100%
蜂 窝移 动
电 话用 户
90
90%
2005
80%
80
2013
70%
70
60%
60
50%
50
40%
40
30%
30
移 动宽 带
常 用用 户
20
20%
10
10%
11
12
13
*
20
20
10
20
08
09
20
20
07
20
20
5
6
20
0
4
20
0
3
20
0
要求
移动 号 码
便携
20
0
1
允 许移 动
基 础设 施
共用
20
0
允许
频段
迁移
20
0
允许
二次
交易
2
0
0
注:*估计
来源:国际电联 www.itu.int/icteye.
另一方面,被调查的国家中七分之一仍然
使用单项服务,单项许可(使用无线电频谱和
号码的稀缺资源许可以外)。这些许可通常不允
许市场力量获得充分的灵活性和有效性以满足
不断变化的市场条件。
约三分之一的国家采取中间路线,提供多
项服务许可,允许提供指定的一套服务,但不
是任何服务和所有服务。虽然获得技术中立的
巨大优势,这种方式在促进 ICT 市场的竞争力
和创新方面依然存在局限。此外,三分之一的
国家仍对 ICT 许可数量保留限制(见图 1.8,右
图)
,严重削弱了简化许可带来的一些优势。
好的方面是,三分之一的国家启用了免许
可频谱的使用,可以为扩大连接提供更多机
遇,特别是对学校、医院和本地社区等非典型
用户而言。总之,许可整合和简化的趋势大大
有利于为服务提供商和消费者带来一个更加繁
荣的 ICT 市场。
图 1.8:2013 年 ICT 服务的许可框架
2013 年许可数量法律限制
2013 年按许可类型显示的 ICT 服务
许可框架
80%
一些
情况是
70%
7%
具体服务的单独许可
60%
是
50%
28%
多服务单独许可
40%
统一 / 全面许可
30%
否
65%
总授权
20%
简单通知
10%
免许可
0
2013
来源:国际电联 www.itu.int/icteye.
8
电信改革趋势:特刊
过去十年在加强电信市场的竞争方面取得
了重要成就。移动和互联网一直保持最高的竞
争力,接近 95%的国家放松了对这些市场的管
制。然而,并非所有市场获得同步增长。基本
电话领域的竞争逐步加强,但仍落后于其它
ICT 市场。基本电话在全球三分之一的国家中依
然处于垄断状态。同样,监管机构不断开放国
际网关以实行竞争,但速度远远落后于其它服
务。租用线路和国际网关需要更多的监管关注
以便促进一些发展中国家的宽带市场增长。
竞争
1.2.4
每年,国家监管机构和国际电联部门成员
的行业部委都向国际电联提供有关 ICT 监管框
架的丰富、可靠和独一无二的数据。国际电联
充分利用这些调查数据开展一个重要的项目以
便对监管产生的竞争影响乃至对市场增长的影
响进行量化。同时开发了监管计分板以跟踪在
ICT 市场的竞争与促进 ICT 连通与为新的
及可支付的起的服务创造健康环境同样重要。
截止 2013 年底,在主要宽带市场 – DSL、有线
调 制 解 调 器 、 固 定 无 线 和 移 动 宽 带 ,80%到
90%的国家都支持竞争(见图 1.9,左图)。这
些数字在过去五年间变化微不足道。对于移动
宽带提供商,最初的激烈竞争发挥了巨大的推
为增长和投资创建和推进有利环境中所取得的
进展。初步结果显示出 ICT 监管对主要服务成
功和 ICT 市场变革产生的重要影响(见下图
1.10)
。
图 1.9:2013 年重要的市场自由化
2013 年 ICT 市场竞争水平
2013 年 ICT 行业的外资所有权
100%
90%
全面竞争
80%
部分竞争
70%
垄断
少数
所有
13%
60%
不允许
所有
7%
控股
2%
50%
40%
30%
多数股权
15%
20%
无限制
63%
10%
0
基本
服务
移动
D SL
有线调制
解调器
固定
无线
移动
宽带
互联网
服务
租用
线路
国际
网关
来源:国际电联 www.itu.int/icteye.
电信改革趋势:特刊
9
第一章
进作用,使运营商比起早期的固定宽带竞争对
手获得更快的用户增长。
其它类型的市场准入规定亦对 ICT 市场的
结构和运转产生重大影响。一般情况下,有关
国内运营商或许可持有者的外国所有权限制使
发展中市场无法收到大笔外国直接投资
(FDI),以促进竞争并推动本地经济。这些限
制通常被看做与推动自由化、ICT 市场和具有竞
争力的中立监管和政策背道而驰17。虽然多数被
调查的国家开发了开放式的监管模式,允许外
资在所有主要市场拥有所有权,7%的国家依然
禁止外国服务提供商(见图 1.9,右图)。约三
分之二的市场对外资投资没有限制,而 17%的
市场允许外资占主要股权或控股。
图 1.10:推进全球 ICT 市场的监管
60
100
90
80
70
40
60
30
50
每人
监管计分 板分数
50
40
20
30
20
10
10
0
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*
计分卡
移动蜂窝电话用户(包括宽带)
使用互联网的个人
来源:国际电联
框 1.2:2013 年 GSR 有关监管和监管机构在数字环境中不断演进的作用的最佳做法指南
规则 4.0:创新和明智的监管方式
创新和明智的监管方式可促进对市场各方的公平对待,不对运营商和服务提供商施加额外负担。一些指
导原则包括:
• “轻触式”监管方式,只有在需要时才进行管制型干预,同时应确保各种市场力量能够在没有限
制的环境下运行,而且能够在规定的国家法律框架下不断取得创新。
• 确保沿用公平、平等和非歧视性地对待所有市场力量的原则,强调被监管和非被监管之间的平等
基础;
• 管理上酌情采取简化的和灵活的模式有助于促进市场准入,激励竞争和创新。
• 开展市场分析以评定融合环境的状况;
• 通过消除影响新生力量的障碍的监管框架;
• 增加保障相关市场中所有被授权各方(运营商、互联网提供商、OTT 提供商等)之间保持健康关
系的竞争性条款;
• 培训消费者,使他们能够利用在线工具查询业务的速度和质量以及接入价格,从而做出明智的决
定,这是监管机构为促进竞争可以采取的一种软措施。
• 采取措施,监督流量管理技术的使用,确保这些技术不在市场力量之间造成不公平和歧视;
• 监管机构还应该通过各种软措施鼓励网络和设施共享,例如通过跨行业基础设施测图促进市政工
程的协调。
• 确保最大程度的透明和开放,向公众提供市场数据和规定;
• 鼓励利益有关多方就政策和监管问题开展磋商;
• 监管机构应该继续确保监管的可预见性,尽可能促进共同监管;
• 与其他相关利益攸关方合作,减少或消除部署宽带基础设施的实际障碍。
监管机构不断变化的作用
监管机构还可以在为农村,偏远和未覆盖地区以及有特殊需要人群实现普遍接入目标方面,通过促进
(有时候建立)与援助赞助方、政府、部委和非政府组织的合作伙伴关系的方式,充当促进 ICT 和社会
包容发展的伙伴方角色。
见:www.itu.int/bestpractices
10
电信改革趋势:特刊
GSR-13 最佳做法
指南
参加国际电联于 2013 年 7 月 3-5 日在波
兰华沙举办的第 13 届全球监管机构专题研讨会
(GSR-13)的监管机构18认识到,有必要用高效
的 ICT 监管应对日新月异的市场期待,加强社
会包容性,促进发展并在灾害发生时提供安全
保证。他们确定并通过了若干最佳做法指南,
作为监管机构促进将每个人涵盖在数字环境中
可采取的明智措施。GSR 最佳做法指南见以下
章 节 的 描 述 并 可 上 网 查 询 全 文 :www.itu.int/
bestpractices。
电信改革趋势:特刊
1.4
结论
第四代监管与其说是革命不如说是演进。
它认识到重新思考 ICT 监管的重要性,以便以
更加灵活和务实的方式管理该行业不同层面的
问题(网络、服务、应用等)。这种监管更具柔
性而且最终将更加明智,没有偏袒并突出创造
性思维。总之,第四代监管正如本辑《电信改
革趋势》所述,汲取了过去 20 年惨痛的经验教
训,从而引导监管机构避免重蹈覆辙。
11
第一章
1.3
尾注
1
国际电联《衡量信息社会》(MIS) 2013 年, http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/
mis2013/MIS2013_without_Annex_4.pdf
2
国际电联《衡量信息社会》(MIS) 2013 年, http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/
mis2013/MIS2013_without_Annex_4.pdf
3
GSMA https://gsmaintelligence.com/analysis/2013/11/global-lte-network-forecasts-and-assumptions-201317/408/
4
http://www.gsacom.com/gsm_3g/info_papers.php4?utm_content=bufferee9a8&utm_medium=social&utm_source=
twitter.com&utm_campaign=buffer
5
爱立信移动报告“生活在网络化社会”2013 年 11 月。
6
http://www.gartner.com/newsroom/id/2645115
7
http://www.idc.com/tracker/showproductinfo.jsp?prod_id=37 see also http://www.gartner.com/newsroom/id/2665715
8
http://www.theguardian.com/technology/2014/jan/13/smartphone-explosion-2014-india-us-china-firefoxos-android.
9
有关宽带价格的更多详情见国际电联《衡量信息社会》 (MIS) 2013 年第 3 章。
10
http://www.icharts.net/chartchannel/mobile-app-downloads-forecast-millions_m33wwy9mc#channel=
f21e09146f423d&origin=http%3A%2F%2Fwww.icharts.net
11
http://www.gartner.com/newsroom/id/2592315
12
思科视频网络指数,2013 年全球移动数据流量预测 http://www.cisco.com/c/en/us/solutions/collateral/serviceprovider/visual-networking-index-vni/white_paper_c11-520862.html
13
爱立信移动报告“生活在网络化社会”2013 年 11 月。
14
目前已收集了 113 个国家的数据。欧洲、加拿大和美国(2013 年尚未收集数据的国家)的数据收集工作正在进行
中。有关该项目的更多信息和互动图示,请参见 http://www.itu.int/en/ITU-D/Technology/Pages/
InteractiveTransmissionMaps.aspx
15
http://www.itu.int/en/ITU-T/about/groups/Pages/sg15.aspx
16
《国际电联 infoDev 电信监管手册》10 周年纪念版,2011 年, http://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/reg/D-REGTRH.01-2011-PDF-E.pdf
17
《国际电联 infoDev 电信监管手册》10 周年纪念版,2011 年, http://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/reg/D-REGTRH.01-2011-PDF-E.pdf
18
有关国际电联 2013 年全球监管机构专题研讨会 (GSR) 的更多信息和 GSR13 最佳做法导则见:www.itu.int/gsr13
12
电信改革趋势:特刊
第四代监管:
数字生态系统的新监管模式
Alan Horne、ICT 资深专家
2.1
引言
监管、监管、监管。当你拿起报纸、打开
电视或浏览互联网新闻时,你不能不意识到监
管是一个重要的新闻话题。其中有因全球金融
危机导致的对金融行业监管的故事。有自英国
“电话黑客”事件发生后有关对新闻界的监管
的文章(这些文章同样来自于新闻界!)。而
随着世界人口时钟1显示刚刚超过 70 亿人(按
小时增加),“如何监管”和“监管什么”的
问题变得更加重要。各国政府正面临越来越大
的社会和经济问题。医疗卫生、教育、治安的
保障以及就业、环境保护和经济增长目标方面
的压力越来越大。
现在,各国政府普遍接受这种观念,即有
效的通信和信息资源的随时获取可以极大地帮
助解决社会所面临的这些问题。自八十年代末
以来,市场自由化和技术进步推动了国家经济
各个领域的数字化。在向竞争性电信市场模式
发展的过程中,要求有强有力的监管和监管机
构市场,使得市场新进入者能够与占据显著市
场份额的市场主导者相竞争。然而,尽管竞争
的发展,对不断演进的电信行业的监管似乎并
没有变得更为轻松2。相反,新兴信息技术、电
信和媒体/娱乐行业之间的融合带来了一个新
的、或许是更复杂的数字生态系统。这个生态
电信改革趋势:特刊
系统向着不可预知的技术方向发展,监管机构
目前面临着越来越多的挑战,表现在各种数字
网络所承载的服务和应用令人目不暇接地爆
发 — 而所有这些都有监管的社会需求。
2013 年电信改革趋势第 3 章开始记录这
一系列新的监管挑战,分析超连接移动世界中
的频谱政策。作者 Bob Horton 博士建议了一个
理解电信监管演变的框架,假设了三个不同的
“世代”的监管做法。对 Horton 博士的理论略
做修改,这些世代可描述为:
•
第一代 – 对垄断(公共或私有)事业进行
严格管理,以鼓励改善效率和服务。实际
上,监管在模拟竞争的预期效果。
•
第二代 – 以部分私有化和对竞争性的基础
设施供应商的许可为特征,这一阶段的监
管侧重于平衡对市场主导者网络的开放接
入目标和保护政府基础设施投资和后续投
资的需要。
•
第三代 – 随着全面的私有化,监管转向注
重保护服务和内容提供的竞争,更加重视
对消费者的保护。
13
现在数字生态系统的全面发展正预示着第
四代监管。在最新市场和技术开展成果的推动
下,政府政策制定者面临着对确保数字基础设
施接入(尤其是固定和移动接入网络)的更大
呼声。宽带网络和互联网服务正越来越多地被
视为必需的公用事业(或“权利”),其可用
性和性能影响到经济和社会发展的各个方面。
监管机构的重要性达到前所未有的高度。
“第四代监管”必须对在构成数字生态系统的
多种宽带和融合网络上传送的更大范围的业务
进行监管。监管机构现在被要求需保护消费者
免受如不适当的内容,错误计费和在线诈骗活
动之类的诸多弊病的侵扰,其任务之重远超以
往任何时候。互联网已变得如此重要,第四代
监管机构正日益介入其中,不仅在建设价格上
可承受的接入等经济方面,而且还在具备更好
的连接的社区所带来的相关社会机会和挑战方
面。这在发展中世界尤为重要。
在这个不断增长的数字生态系统中,监管
机构应如何处理如数据互联和“物联网”之类
的问题?在向新的第四代监管过渡时,监管机
构应如何平衡透明公共磋商和一系列复杂的公
共私营部门协作,行业自律和新型的合作伙伴
关系?监管机构应如何平衡自身在提高效率、
压缩经费和节约成本方面的压力与扩展后的监
管融合行业和消费者保护的第四代职能?在日
益全球化的市场中,监管机构应如何在各国政
府内部及之间进行监管合作和协作?
本章将在新的全球数字生态系统中监管机
构工作背景下,对这些问题进行研究。本章采
取了广泛的国际视野,但特别侧重于发展中国
家,聚焦于最新的发展和最佳实践。本章分为
六节:第二节讨论不断变化的技术和市场环
境;第三节讨论不断扩大的公共政策范围;第
四节讨论监管机构职能的演变;第五节则提出
了第四代监管的框架;第六节则指出了下一步
的方向和最佳实践。
14
2.2
不断变化的环境
监管机构的活动随着其工作环境的演进而
改变。本节讨论当前技术、网络、供应商和消
费者服务等方面不断变化的环境。图 2.1 描述
了变革的关键领域和数字生态系统所涉及的利
益攸关方。
2.2.1
技术发展
运营商对提高效率、节约成本和增加功能
的需求引发了电信技术的进步 — 所有这些都是
为了提高他们的竞争优势。国际顶级厂商积极
应对挑战,都在努力追求能够提供比以往速率
更高和更廉价的基于互联网协议(IP)的固定
和无线网络解决方案的技术。高速率、固定宽
带、3G 和现在的长期演进(LTE )网络(通常
被称为“第四代”或“4G”)带动了更加“智
能”的手机和终端的逐步发展和应用业务的增
长环境。如 NPD 3 和 IDC 4 之类的研究公司报告
称,2013 年销售的所有手机中约 50%(约 9 亿
台)为智能手机。随着宽带无线网络和强大的
新手机的普及,消费者现在可以随时随地使用
日益复杂的在线应用和服务。
这些技术进步得到了合作制定新标准方面
的支持。例如,第三代合作伙伴项目(3GPP5)
在确保 LTE 国际标准中发挥了关键作用。3GPP
联合了六家电信标准制定组织(ARIB、ATIS、
CCSA、ETSI、TTA、TTC),称为“合作伙伴组
织”,并为其成员提供稳定环境来产出高质量
的报告和规定,以对 3GPP 技术进行定义。国
际电联标准(被称为“建议书”)也是当今网
络操作的基础。对于互联网接入,传输协议,
语音和视频压缩,家庭网络,以及信息和通信
技术的各个方面,数以百计的国际电联标准使
得系统得以在本地和全球运作。
电信改革趋势:特刊
图 2.1 :不断变化的电信环境
区域性委员会,
如欧盟、非盟
技术发展
网络融合
区域性指令
国家政府
国家政策
公众意见
协定
国际电联
国家政策
监管机构
互联网业务
供应链
国际机构,如联
合国、世界卫生
组织、国际电联
国家宪法
区域政策
自律/共同监管
第
二
章
标准/建议
监管政策
消费者影响
和反应
标准组织
ICANN
商业公司
行为
来源:作者
与此同时,国际电联已经分配和确定了一
批频段供新的无线网络使用(在“国际移动通
信”或“IMT”的术语下进行定义)。 6 通过向
数字电视过渡释放的额外频谱(即所谓的数字
红利)也已成为电信行业的一大助力。
移动宽带现在比固定宽带更为普遍。据国
际电联估计7,到 2013 年底,全球固定宽带用
户数已达 6.88 亿,全球普及率只有 9.8%。与此
同时,移动宽带用户数在 2010 年至 2013 年间
增长了 21%,到 2013 年底预计将达到 21 亿。
这个数字相当于固定宽带用户数的近三倍,但
与 2013 年底预计达 68.4 亿的移动电话用户数
相比仍然相形见绌。尽管如此,国际电联预
测,到 2013 年底发展中世界的移动宽带普及率
将达到 20%,而发达国家的普及水平将达到
75%。
平衡显然已经从家中的固定有线业务向到
移动个人的无线传送业务转移。如图 2.2 中所
示,世界各地绝大多数都在向移动宽带转移。
发展中国家固定宽带用户的缺乏尤为显著,在
电信改革趋势:特刊
世界许多地方仍然有可能缺乏固定宽带的大规
模普及。
同时,全球互联网用户总数将在 2013 年
底达到约 27 亿。在发展中国家,互联网用户数
将超过自 2007 年以来翻两番的数量,达到 18
亿以上。然而尽管增长迅速,到 2013 年底发展
中世界只有不到三分之一的居民能够上网。在
连接未连接人群方面的任务仍然艰巨。
2.2.2
网络融合
宽带通信的出现已经改变了内容打包和传
送的方式。无论是通过广播公司或由消费者产
生的内容,如今都已在同一个集成的网络上传
播。消费者可以收听广播,收看电视直播,并
使用相同的业务参与实时视频会议。在降低成
本和采取新的技术优势的压力下,运营商正在
逐步合并他们的网络,使来自移动或固定线路
电话或数据终端的呼叫能够在同一个基于 IP 的
核心网上承载。图 2.3 以网络图的形式描述了
这种融合的宽带数字世界。
15
移动和固定业务之间的主要区别在于接入
网络,以及消费者终端是通过固定链路(铜
缆、有线电视线路或光纤)还是无线链路(蜂
窝或 WiFi)连接到公共网络。融合网络提高了
业务提供的效率和稀缺频谱的利用。例如,当
用户终端移动到 Wi-Fi 或 WiMax 信号范围内
时,移动电话或互联网会话可以转移到固定网
络。
虽然核心网可以使用包交换操作,移动和
固定语音用户界面在很大程度上仍然使用电路
交换技术(虽然对于使用 MSAN 的固定接入,
这已经发生改变)。相互竞争的网络之间的互
联仍然采用电路交换技术和七号信令系统
(C7)信令。这也将随着涉及 IP 互联的商业关
系的理顺而逐步演变。网络互联可以使用 IP 互
联进行简化,使运营商之间的商业关系更为便
利。
2.2.3
互联网服务
在智能手机数量与功能增长和更高速率的
宽带网络的支持下,通过互联网提供的服务经
历显著增长。这些服务对于许多传统媒体行
业,包括电视、音乐、新闻网络意味着新的机
遇和挑战,那些可以想象到的现在可以在互联
网上销售其产品的各种零售和服务行业就更不
用提了。“电子商务”正在改变商品和服务的
购买界面,对商铺、店面和其他“实体”企业
产生影响。
网络能力的提高带来了新的增值或“过
顶”(OTT 8)服务供应商的发展。OTT 内容及
服务供应商提供众多应用并开发新的收入来
源。OTT 服务的增长对基础设施提供商的商业
模 式 带 来 挑 战 。 如 Skype 之 类 的 IP 语 音
(VoIP)业务就像天气预报或互动游戏应用程
序那样普遍。OTT 服务已经从无限的宽带接入
中受益,而运营商却迟迟没有对其收费方案进
行调整来反映实际的使用情况。
图 2.2 :2013 年每百人中的固定和活跃移动宽带用户估计数
2013 年每百人中的固定和活跃移动宽带用户估计数
Estimated active and fixed mobile broadband subscriptions
per 100 inhabitants, 2013
67.5
48.0
Active
mobile
活跃移动
broadband
宽带
46.0
Fixed
固定宽带
broadband
27.0
22.4
17.1
18.9
13.5
10.9
7.6
3.3
Europe
欧洲
The
美洲
Americas
CIS
独联体
Asia &
亚太
Pacific
Arab
阿拉伯国家
0.3
Africa
非洲
States
注: * 2012 和 2013 年数据为估计数据。
来源:国际电联世界电信/ ICT 指标数据库。
16
电信改革趋势:特刊
图 2.3 :基于融合网络的服务
电视制作
广播制作
运营商 2
IP 核心网络
(融合固定/
移动网络)
3G/4G WiMax
铁塔
第
二
章
OTT 业务
提供商的
大量存储
运营商 1
IP 核心网络
(融合固定/
移动网络)
互联
办公室/家庭
Wifi
智能手机,平
板电脑或笔记
本电脑
点到点回程
3G/4G WiMax
铁塔
街区箱
办公室/家庭
Wifi
办公室/家庭
Wifi
来源:作者
经许可的电信业务运营商目前正在游说对
一些 OTT 服务,如 VoIP,做出许可要求。他们
的理由是,如果 OTT 服务提供语音呼叫,该服
务应该须经过许可并适用对传统运营商的相同
条款。但在大多数情况下,VoIP 业务处于当前
监管业务定义之外,因为他们并不直接向客户
提供,而是通过一个已经许可的网络获取。
VoIP 服务提供商可以争辩说他们没有使用任何
稀缺资源,如码号、频谱或土地的占用。他们
认为,客户已经向经许可的服务提供商支付互
联网连接付费,VoIP 提供商也要向运营商付费
来获得连接。他们的服务会导致运营商之间的
数据传递,他们可以通过互联协议对数据交换
进行处理。
同时,OTT 服务提供商为消费者提供其所
需的服务,网络运营商确实从需求和流量增长
中获益。竞争和技术的发展促使运营商从提供
电信改革趋势:特刊
“普通的旧式电话服务”(POTS)演变到提供
宽带服务,从而实现语音、数据、视频、电视
直播、游戏、社交网络 — 这种例子不胜枚举。
然而,融合网络运营商可能会继续与 OTT 提供
商合作,寻求新的方式来分摊网络费用和资本
投资。
OTT 收入(和网络容量需求)的最大驱动
因素之一是社交网站,这些网站为人们的沟通
和思想交流提供了新的途径。eBusiness9智库网
站提供了排名前 15 的社交网站,2013 年 5
月,仅脸谱网的访问人数就达到约 7.5 亿万
人。eBusiness 也跻身前 10 名网站(所有类
型)。2013 年 5 月的名单包括谷歌、脸谱网、
雅虎、YouTube、维基百科、MSN、亚马逊、
eBay、Twitter 和必应。
2012 年尼尔森对美国人如何利用自己的媒
体时间 10 进行了研究,表明很多人已经“断开
17
线缆”,不再通过广播、有线电视或卫星电视
来观看视频。这些人包括超过 500 万户“无电
视”的美国家庭,而 2007 年这个数量只有刚刚
超过 200 万户。11
事实上,宽带网络的扩散和内容的数字化
正在使媒体和内容行业发生巨大而快速的变
革,并可能对监管职能造成影响。例如,俄罗
斯 已 发 放 了 一 些 互 联 网 协 议 电 视 ( IPTV ) 牌
照。无线电“聊天节目”接听来自海外和在互
联网上收听节目的听众的电话现在也很常见。
俄罗斯广播电台和聊天节目频道都要经过许
可,但许多互联网服务提供商不需要。未经许
可的、自己制作和“长尾”内容的受众越来越
多。例如,2013 年 3 月 YouTube 的全球观众12
突破十亿每月独立用户。从这个角度来看,
2013 年 5 月,广播受众研究委员会13(BARB)
表示,在英国约 6000 万的总人口中每天平均有
4377.9 万人收看电视。
娱乐并不是在线业务的唯一驱动。为了削
减成本,越来越多的银行已经开始通过互联网
提供服务。现在使用移动设备进行金融交易正
在稳步上升,这是由部分预付费移动服务发展
形成的趋势。在发展中世界,大多数人没有银
行账户,“手机支付”或“手机钱包”服务代
表着进入“无银行账户”或“银行账户不足”
市场的显著机会。2013 年 1 月,Juniper 研究公
司 估 计 , 到 2017 年 , 超 过 10 亿 移 动 用 户
( 15% 的 全 球 移 动 用 户 ) 将 使 用 移 动 银 行 服
务。这将促使电信和金融监管机构共同努力,
以确保消费者得到适当保护。
近场通信(NFC)是如智能手机或平板电
脑等无线设备之间的一种快速通信形式。NFC
使用户能够只需在另一个 NFC 兼容设备上摇晃
一下智能手机就能在互联网上发送信息,而无
需将设备接触在一起或经过多个步骤来建立连
接。NFC 技术能够实现许多有助于交易的新服
务的开发。例如,消费者将能够简单地在传感
器上刷一下智能手机来完成超市结账或购买戏
票 — 更不用说与朋友分享最新的游戏了。
18
2.2.4
供应链
随着限制性措施的放松和设备与服务供应
领域竞争的增长,制造业领域同时也出现了盘
整。现在在全球范围内只有数家设备供应商能
够为电信公司提供全方位的网络设备和服务。14
前 10 名供应商名单包括阿尔卡特朗讯、奥维
通、思科、ECI 电信、爱立信、富士通、华为、
Juniper 网络公司、诺基亚、马可尼、高通和中
兴。全球设备提供商数量的减少以及其规模的
增长,使得主要市场参与者更易于合作制定统
一标准,发展新的技术,和在更大的规模经济
上进行运营。
许多发展中国家面临着电信市场的日益区
域化。国际电信集团,如 Bharti Airtel 公司、美
洲移动、西班牙电信、Millicom 国际移动、阿
联酋电信、MTN、Qtel、Digicel、有线无线公
司、沃达丰和 Vimpelcom 公司目前在各自区域
进行跨国运营。这带来了一些好处,但它也在
以下几个方面给监管机构环境带来影响:
•
区域公司未必在每个国家都有负责监管事
务的本地职员,来与各国监管机构进行对
接。
•
相对于当地或国家层面的监管政策,区域
或企业监管事务的工作人员可能会更为重
视区域性的监管政策问题。
•
区域市场营销和定价策略可能超过本地策
略。
•
服务和品牌可能是按区域或国际定义的,
而不是适应本地或国家的情况。
•
可以通过采购活动整合、共享 IT 平台,集
中计费,国际连接内部化和流量整合,以
及呼叫中心和数据中心的客户支持位置来
实现降低成本,规模经济和集中化。
•
可以通过公司结构的区域整合,在整个企
业内共享专业知识,以及由同一个人负责
多个辖区来实现效率。
电信改革趋势:特刊
•
战略决策可以集中化;
•
国家分公司可能会与子公司或母公司共享
董事会。
•
可能会整合区域网络和技术转移。
•
可以实施综合防灾和恢复政策。
区域和国际运营商也有可能交叉补贴,利
用一个国家的盈利来维持在另一个国家的反竞
争活动。这样的技术也可以被用于减税或避
税。事实上,随着几个区域和全球运营商和设
备供应商的市场整合,已经出现了获得显著市
场力量(SMP)的公司的潜在的反竞争行为问
题。例如,全球供应商可以利用 SMP 迫使网络
运营商采用适合供应商的而不是运营商的全球
商业利益的技术。实现这一目标的方法之一是
通过停止对旧技术的支持,要求运营商基于供
应商的而不是他们自己的时间表投资于新技
术。
同时,市场转向基于 IP 的技术已经强化了
处于行业主导地位的不再是传统电话公司的现
实。如苹果和三星之类的高科技公司以其智能
手机和平板电脑,谷歌和微软以其应用软件和
平台已成为新的商业领先企业。这些公司的市
值迅速增加,而基础设施企业都在努力跟上时
代步伐。价值链发生了根本性的变化,现在软
件和应用服务提供商开始支配基础设施企业。
2.3
公共政策
在每个国家,监管主要是基于公共政策,
然后被制定成法律、国际协定和国家宪法的框
架。这些基础性或组织章程性的文件和规则需
要经过相当长的时间才能达成一致并得以实
施,他们不会轻易或快速地改变。他们阐明了
长期的目标和顶层原则,以指导政策制定者和
监管者,他们甚至可能不是针对特定部门的。
他们几乎都是技术中立的,不会随技术进步而
改变或过度倾向于其中的某项技术。
不同于组织章程文件,政策法规更为具体
并且是可以改变的 — 虽然并不总是迅速或轻易
地改变。在过去,政策制定者和监管者在起草
电信改革趋势:特刊
这些政策法规时一直或多或少地受到技术的影
响。因此,随着科技的显著进步,一些政策法
规总会趋向于变得过时或不相关。例如,以往
的普遍做法是将电信市场细分成子市场(即移
动电话业务、有线电视业务和“增值业
务”),对每个细分市场中的运营商进行许
可,并将他们限制于具体的技术和业务产品。
这常常使得调整政策法规以应对市场的融合和
技术的进步的工作变得复杂。
公共政策目标应该从更广泛的基础性文件
中确定的核心目标和原则出发。通信政策的不
同领域有一些共同的主题,如平等接入和无障
碍接入,可以作为制定具体政策法规的指南。
本节探讨了公共政策制定的不同层面,包括将
较宏观的成果和目标转化成更为具体的政策和
规则的过程。
2.3.1
国际协议
在国际层面有几个重要机构、组织和论坛
会影响到国家政策的制定,包括联合国、国际
电信联盟、世界贸易组织(WTO)、世界经济
论坛(WEF)、互联网名称和号码分配机构 15
(ICANN)和互联网协会16(ISOC)。
信息和通信技术可以为联合国八项千年发
展目标(MDGs)的实现提供大力协助。17其中
以下论坛为上述及其他全球性政策目标的实现
做出了贡献:
•
2012 年信息社会世界峰会(WSIS)论坛18
提出了帮助各国实现千年发展目标的行
动。
•
1997 年发布的世贸组织基本电信服务协议
为促进世贸组织成员做出市场准入的约束
性承诺提供了新的框架(包括“鼓励竞争
的监管原则”的声明,迅速成为该行业政
策革命的定义)。
•
数字发展宽带委员会 19 已经制定了为所有
人实现数字包容的目标。这些目标被表述
在国家政策中,其实施得到监管机构的支
持。2012 年 9 月,委员会发布了有关宽
带部署状况的报告20。
19
第
二
章
•
•
•
国际 电信 世 界大 会(WCIT 21 )(迪 拜,
2012 年,第 PLEN/1 号决议)提出了内陆
发展中国家和小岛屿国家接入国际光纤网
络的特殊措施。
在 WCIT 上进行了激烈辩论的对《国际电
信规则》(ITR)条约的修订是 ICT 利益攸
关方公开透明的辩论如何能够影响政策的
一个很好例子。该条约将于 2015 年 1 月
1 日对其签署国正式生效。
2013 年 5 月举行的国际电联第五届世界
电信/ICT 政策论坛(WTPF)期间,重点讨
论了国际互联网相关公共政策问题。
正 如 ICANN 总 裁 兼 首 席 执 行 官 Fadi
Chehade 在 WTPF 上所说“没有哪个组织、哪
个国家、哪个人可以管理互联网。我们一定要
共同努力。正是我们的团结将使这个非常强大
的互联网保持安全稳定,为我们每个人所
用。”这种精神形象地说明了全球为电信领域
公共政策奠定基础所作的努力。
2.3.2
区域政策和法规
同样地,区域组织和论坛也都在为公共政
策 奠 定 基 础 。 欧 盟 ( EU ) 的 欧 洲 数 字 议 程 22
(DAE)是一个例子,国际电联也在支持如非
洲 的 撒 哈 拉 以 南 非 洲 ICT 政 策 协 调 项 目 23
( HIPSSA ) 和 太 平 洋 区 域 的 “ICB4PAC” 24 进
程,和加勒比的“HIPCAR”25。
欧盟的 DAE 包含 13 个具体目标,囊括了
欧盟希望实现的数字化转型。针对这些目标的
进展情况将在每年的数字议程记分牌中进行衡
量。欧盟将发布要求其 27 个成员国实施的 DAE
相关法规。DAE 的目标是重新启动欧洲经济,
帮助其公民和企业充分利用数字技术。这是欧
盟实现智能、可持续和包容性增长的战略 — 欧
洲 2020 框架下的 7 个旗舰举措中的首要举措。
2012 年 12 月 18 日发布的一份总结文件中确定
了 7 个重点领域,以进一步刺激欧洲的经济增
长和就业:
20
1.
创建一个新的、稳定的宽带监管环境;
2.
通过连通欧洲设施贷款培育新的公共数字
网络;
3.
启动数字技能和就业大联盟;
4.
提出欧盟网络安全策略和法规;
5.
更新欧盟版权法律框架;
6.
通过公共部门的购买力加速云计算;和
7.
推出一个新的电子产业战略 — “芯片空
中客车”。
据欧盟估计,DAE 的全面实施会使欧洲的
GDP 在未来八年增长 5%,或人均 1,500 欧元。
这种增长会通过增加对 ICT 的投资,提高劳动
力的“电子技能”水平,促进公共部门的创
新,和为实现互联网经济改革框架条件。据欧
盟估计,如不在整个欧洲层面采取行动到 2015
年将有多达 100 万的数字岗位空缺。相反,通
过基础设施建设可以创造 120 万个就业岗位。
长期而言,这将转化为整个经济领域的 380 万
个新的就业机会。
不是所有的区域性组织对其成员国都具有
与欧盟一样的权力。非洲联盟(AU)对其 54
个成员国有一定的影响力,但其他组织,如由
22 个成员组成的阿拉伯国家联盟,缺乏强制执
行机制,如司法法院。然而,在阿拉伯联盟信
息和通信技术常设委员会上的讨论对于该地区
的公共政策有着重要的影响和协调作用。2013
年 3 月在多哈举行的委员会第 32 次会议,涉及
众多共同关心的议题,包括阿拉伯互联网治理
对话倡议(ArabDIG),阿拉伯文顶级域名计划
和阿拉伯互联网网络互联工程。讨论的重点是
丰富互联网上阿拉伯文内容的制作和使用(书
写、听觉和视觉)的政策和行动,以及使这些
内容能更容易地通过固定和移动设备进行访
问。总的目标是支持阿拉伯知识社会的可持续
发展,同时保持该区域的阿拉伯伊斯兰特色。
电信改革趋势:特刊
同 样 地 , 亚 太 电 信 监 管 机 构 论 坛 26
(APTRF)通过召集政策制定者和监管机构就共
同关注的议题展开对话,来帮助亚太电信组织
的 32 个成员国制定 ICT 政策和行动计划。在西
半球,美洲峰会是 25 个国家元首和政府首脑的
制度性会议。领导人讨论共同的政策问题,肯
定共同的价值观,并承诺在国家和地区层面采
取协调行动,以解决美洲正在延续的和新出现
的挑战。目前正在积极讨论的共同问题是合作
开展共同立法以应对网络犯罪。27
2.3.3
公众意见
政府的政策制定在很大程度上取决于公众
意见。例如,公众意见迫使政府介入来规范使
用短信和自动外拨的骚扰性销售和营销技巧。
此类监管工作包括如在美国的许多司法辖区颁
布的“禁止呼叫”28 法律和备案登记。
互联网协会 29 (ISOC)为国际合作、社群
和互联网多利益攸关方的发展培育有利环境。
ISOC 的工作具有权威性,会影响到政府的政
策。此外,还有越来越多人和机构参与社群信
息学(CI),该学科主要关注的是通过更有效
地利用信息通信技术提高人类及其社群的福
祉。CI 是一门与各领域相关的跨学科研究,包
括信息系统、计算机科学、规划、发展研究和
图书馆学。它涉及在许多学科中对在不同形式
的社区行动中的利用信息通信技术感兴趣的
人,与对信息通信技术影响的纯粹学术学习或
研究截然不同。这个社群主义的方式是国际性
的,提供越来越多的公众意见,随着时间的推
移这很可能将极大地影响政府政策。
2.3.4
公共政策的形成
认识到高速通信网络正在所带来的社会和
经济效益,各国政府越来越多地将宽带接入视
为一种权利而不是一种奢侈享受,并正在制定
国家信息通信技术和宽带政策。据来自经济合
作与发展组织(OECD)的报告, 30 宽带普及率
较高的国家一般都已制定国家宽带政策。该报
告列举了大部分计划中总体 ICT 政策的前八 8
个优先领域:
电信改革趋势:特刊
•
宽带网络,
•
ICT 技能和就业,
•
在线政府服务,
•
信息系统和网络的安全性,
•
研发(R&D)活动,
•
到企业的技术普及,
•
电子结算/支付系统和数字内容。
第
二
章
2010 年 , 太 平 洋 岛 国 论 坛 秘 书 处
(PIFS),与太平洋岛屿应用地球科学委员会
(SOPAC)秘书处和太平洋共同体(SPC)秘书
处合作,组织开展对数字化战略的梳理,最终
形成了太平洋区域信息通信技术发展的行动框
架。31这已成为该地区政府政策的主要来源。
在其他地区,加纳国家电信政策 32 包括一
个总体目标:形成“完全开放的、私营的和竞
争性的电信服务市场。”这意味着对提供商的
数量没有限制。但是,马耳他通信政策在其目
标中包括了“保持足够数量的一般利益目标
(GIO)广播运营商,同时与尽可能小地扭曲市
场机制相平衡”,暗示运营商的数量可能会受
到限制。
关于无线电频谱,例如美国的政策目标之
一是通过将实现“最高和最佳使用”的方式来
对有限资源进行最优地利用 33 ,而并没有指定
具体的用途。相反,在南非, 34 “广播政策的
主要目的是要确保接入、多样性、平等、独立
和统一的公共利益价值,以及宪法中所载的基
本人权。”其他目标包括多样性、平衡的报
道、推广国家广播公司的节目以及公共信息的
发布。
此外,肯尼亚政府强调了信息通信技术的
普遍接入,作为其 2030 年远景规划(肯尼亚的
旨在推动该国进入中等收入国家的经济蓝图)
的主要目标。塞舌尔国家信息通信技术政策 35
阐述了信息通信技术政策的愿景和使命。这些
是政府制定信息通信技术政策的几个例子。
21
2.4
监管机构角色的演变
本节回顾前面章节所述的不断变化的电信
环境和公共政策的改变对监管机构的影响。技
术融合的趋势和竞争面貌的改变,以及市场新
进入者、兼并和收购,直接影响到世界各地的
监管机构的角色。然后,第 2.5 节将重点放在
未来将对第四代监管和监管机构产生深远的影
响的关键要素。
2.4.1
竞争和服务
到 2013 年年中,已有超过 161 个国家设
立了独立监管机构,然而电信和信息通信技术
市场的自由化仍在继续。竞争是现在世界各地
大多数 ICT 市场的常态。然而,现在通过宽带
网络提供的大量新业务要求监管机构与不同的
利益团体和机构密切合作。这些新业务提出了
如何对其进行监管这一根本性问题:可以适用
原有的模式,还是需要新的方法?
在这个不断变化的网络环境中,有一个不
断完善的政策框架对物理基础设施进行监管是
绝对必要的,但其本身是不够的。网络建设最
终是为了提供服务,监管机构必须面对这些新
的业务和应用带来的挑战。理论上而言,监管
机构应从事前监管过渡到事后监管 36 ,并更多
地依靠一般性的竞争法和监管。然而,许多市
场正经历整合,导致只有两个甚至一个固定基
础设施运营商和移动网络运营商数量的减少。
在多数市场上一直存在竞争的移动网络运营
商,现在给固定运营商带来严峻挑战,他们现
在主导了大部分的呼叫发起市场。因此,监管
机构的方法要以良性竞争的原则和市场评估为
基础。这将使他们能够采取足够灵活的行动,
以应对不同的市场参与者不断变化的形势。
国际电联全球监管机构研讨会(GSR)制
定了促进开放获取的 10 项最佳做法导则。37导
则建议监管应在服务竞争和基础设施竞争之间
进行平衡。这包括确保平等和非歧视性地接入
网络和减少潜在的瓶颈。
22
创造环境,为消费者提供业务和供应商的
选择一直是监管机构的一项基本职责。在竞争
激烈的数字环境中,宽带服务层出不穷,这一
挑战变成确保每个人都能获取这些服务。在偏
远的农村地区,如人口密度低、距离城市和骨
干网远和地形和气候条件恶劣等环境使得竞争
性网络基础设施的建设在经济上不具可行性。
在这种情况下,焦点可能转向提供服务的竞
争,其中包括来自 OTT 供应商的服务。OTT 服
务之间的选择可以通过确保网络中立性来维
持。然而,运营商往往强烈抵制要求他们提供
到其网络的接入的监管。
尽管有监管要求,占主导地位的运营商经
常使用互联互通、漫游、基础设施共享和网络
接入问题,来抑制竞争或保持竞争优势和更高
的价格。监管机构已经在其中的许多问题上遇
到挑战,从而迟迟未能建立起真正的竞争性市
场。在许多情况下,监管机构强制要求基础设
施共享,但往往只是在如线杆或管道共享之类
的无源层面。只有结构上独立的宽带网络以批
发形式向所有运营商提供的地方,才能实现全
面的基础设施共享。
监管机构和主导运营商同样可能面临进入
他们的市场的全球运营商的挑战。全球运营商
相对于本地主导运营商有成本和战略上的优
势,可以帮助他们有效扩大市场力量。全球运
营商能够聘请高素质的监管律师和支撑人员来
应对和干扰监管机构。此外,他们还可以使用
从一个国家获得的利润补贴另一个国家的产
品,压低价格,迅速提高市场份额,占领被补
贴的市场。零售补贴可以从海外市场和高利润
(及监管较轻)的移动电话终止费中产生。其
结果可以提高移动到固定或固定到移动替代的
水平(取决于所补贴的细分市场)。此外,运
营商可以利用内部会计为子公司创造有利的财
务优势。通常情况下,全球母公司为本地子公
司免费提供支持或通用服务。资本设备可通过
中央合同购买,为子公司提供批量折扣,却不
对当地的竞争对手电信运营商开放。
电信改革趋势:特刊
在另一方面,区域化和全球化能够在降低
成本和推出新业务方面带来诸多优势。监管机
构应在运营商利用规则来为自己谋取优势和有
扭曲市场的危险时做出反应。然而,监管机构
应确保它们不会阻断投资和做出不当变动以保
护本国主导运营商。关键是要支持以市场为导
向的技术进步和商业做法,同时确保避免反竞
争活动。制定有关何种行为可被监管机构认定
为反竞争的“行为准则”或“导则”可为运营
商提供帮助。新加坡信息通信发展局(IDA)采
取的通信服务中的竞争行为准则 38 是诸多此类
准则的代表。其目的是:
仍在辩论是否需要更具体的监管导则来保护市
场免受潜在的滥用。有人认为,现有的竞争行
为法律已经足够。美国国会(即国家立法机
关)正在就网络中立性进行辩论,同时运营商
Verizon 已经在联邦上诉法院对 FCC 的规则提出
申诉。
国际电联的《2013 年电信改革趋势》(第
2 章)讨论了网络中立性一个关键问题:在流
量高峰时段何种流量管理是可以接受的?不能
接受的是运营商只允许提供自己的服务,同时
限制竞争服务供应商的服务。
•
提升信息通信产业的效率和竞争力;
2.4.3
•
确保电信服务以合理的价格为所有人所
用,尽可能地有效和经济地提供 — 在性
能标准上能够满足社会、产业和商业要
求;
•
促进和维护公平和有效的市场运作和有效
的竞争;
•
促进信息通信产业各个部门的有效参与;
•
鼓励,推动和促进行业自律;和
•
促进投资,发展和行业壮大。
在自由化的初期,第二代监管机构专注于
通过单独许可移动、固定、互联网和国际业
务,在不同的细分市场创造竞争。第三代监管
转向一般性许可,最先在新加坡、澳大利亚、
尼日利亚、肯尼亚、埃及和一些欧盟国家开
始。技术的进步和 IMT 标准的发展,使得不同
的无线传输技术可以在同一频带中使用。因
此,一般性许可使得任何希望提供电信服务的
公司能够使用任何技术来提供任何类型的服
务,无论是固定、移动、数据还是互联网。但
是,一般性许可还包含对消费者权益保护、服
务质量、覆盖范围、互联互通、竞争行为和合
法监听的要求。
许多竞争政策问题集中在处于支配地位和
非支配地位的市场参与者,包括内容提供商之
间的关系。监管机构在竞争政策的实施方面可
以发挥作用,其中包括兼并控制。
2.4.2
网络中立性
是否需要采取行动以确保互联网的自由访
问的问题还存在争议和质疑。要求互联网网络
运营商确保平等和非歧视待遇的做法被称为网
络中立性。虽然对于这个术语还没有一个统一
的普遍接受的定义,大多数人认为,它应该包
括以下一般性原则:(1)提供互联网接入的网
络所有者不应限制消费者如何合法地使用网
络,和(2)运营商不应歧视性地对待接入其网
络的与其无关联的 OTT 或内容提供商。
例如,美国联邦通信委员会已通过其开放
许可和授权
在一些国家,一般性许可的引进也带来一
些问题。这些问题涉及牌照费(例如在印度)
或主导运营商试图拖延竞争。暂不考虑这些问
题,通常需要技术中立的方法来支持良性和可
持续的竞争,一般性许可就是这样一种方法。
其中一个例子是英国 OFCOM 制定的“一般授
权方案”。 40 欧盟的电子通信网络和服务法规
中也列出了这种方法。41
核心的创新在于用一般性授权代替单独许
可,但是还存在另一个有关频率和码号使用的
监管框架。换句话说,运营商可能需要向监管
部门通报,但它可能并不需要获得一个明确的
决定,授权它提供服务。然而,根据一般授权
进行运营和有权使用稀缺资源,如无线电频率
和码号之间有明显区别。对于广播或内容制作
及分发可以采取类似的方法。
互联网令制定网络中立性规则。 39 然而,美国
电信改革趋势:特刊
23
第
二
章
2.4.4
互联
处理互联以及固定和移动终止费率问题一
直是监管机构一项耗时和资源密集的任务。互
联障碍是主导运营商手中用来延缓市场新进入
者推出服务的主要工具。除了传输运营商,互
联不应被视为利润来源,而是经许可的运营商
之间为彼此客户终止通话所需的互惠安排。
互联问题将仍然是监管机构的一个主要挑
战,他需要适当的权力,以确保互联费率反映
成本,以支持可持续的竞争。在 IP 网络中,可
以使用“发送者保持所有”或者基于高效的 IP
网络的简单低费率对互联费率进行简化。在融
合网络中,内容和语音世界之间的界限逐渐模
糊。
2.4.5
机构的效率
监管机构需要适当的监管权力和工具来高
效地履行其职责,而不会带来不当的政治和市
场影响。他们的行动应基于负责、透明、稳定
和可预测的原则。和任何组织一样,监管机构
需要一个清晰的愿景和强有力的领导。政府可
以通过制定明确的信息通信技术政策要求监管
机构执行来给予帮助,缺乏明确的法律框架会
影响监管机构的有效工作能力。一个正面的例
子是澳大利亚通信和媒体管理局(ACMA),其
主席设定的一个目标是成为“世界上最好的”
融合监管机构。澳大利亚政府制定了明确的信
息通信技术政策,这带来了融合监管机构。
管制机构必须配备适当的人员来处理各种
各样的服务和动态变化的市场。保持监管队伍
尽可能小,配备高素质的合格人员,并有很强
的解决问题和管理项目的方法是有好处的。应
该为此类人员支付具有竞争力的薪资,与他们
所监管的 ICT 行业相称。为了在不同的工作
量、技术进步和公共政策变化中保持灵活性,
工作人员需要有效的程序,以获取外部专家支
持。在任一时刻所需要的专家要根据需解决的
24
问题来决定。通常不要求专家写报告,而是准
备草案文本,即以结果为导向。例如,其结果
可能是一项规定,监管决定,导则或咨询文
件。这种方法可以从根本上减少监管机构的管
理费用,使监管机构保持灵活,与时并进,并
避免人员的冗余和资本成本。
传统上,不同的监管部门参与监管现在已
成为数字生态系统的不同领域,包括以下方
面:
•
促进和维护公平竞争;
•
确保消费者保护;
•
频谱管理;
•
新闻媒体;
•
广告;
•
电信;
•
电视和无线电广播;
•
信息权利;
•
邮政服务;
•
水电设施;和
•
金融监管。
业务融合正在推动监管要求和监督的融
合。合并独立监管机构的趋势越来越明显。国
际电联将融合监管机构定义为对下列某些行业
或全部行业进行监督的机构:电信、频谱事
务、信息技术、广播和某些情况下的电子内
容。这种融合的目的一般是为了提高监管效
率,实现政策目标。越来越有必要对不同通信
领域的监管进行协调,以为服务供应商和公众
保障效率、公平性和透明度。这种融合也有助
于降低行政成本。
电信改革趋势:特刊
不同的国家对要合并的机构采取的策略有
所不同。澳大利亚政府对监管融合的各种理论进
行了研究,并于 2012 年 4 月发布一份报告。42
报告认为澳大利亚通讯及媒体管理局(ACMA)
还不够独立,建议将其替换为一个新的监管机
构。政府审查的结论是有三个领域的监管干预
是正当:媒体所有权,媒体内容标准,和确保
澳大利亚和本地内容。然而,该建议遭到了业
界的反对,大部分认为报告的调查结果是不必
要的。当然,其中一些反对意见来自于某些媒
体部门的既得利益。
中国香港的通讯事务管理局43于 2012 年 4
月由广播和电信监管机构合并而成。该局是对
融合的电信和广播部门进行监管的统一监管机
构。通讯事务管理局办公室 44 支持通信管理局
在履行其愿景,中国香港有它需要满足信息时
代的挑战,世界一流的通信服务。
作为一家融合监管机构,韩国通信委员会
(KCC)45在国家层面上对该国最令人印象深刻
的国家宽带网络建设进行监管。自 2010 年以来
韩国的无线宽带普及率一直在经合组织国家中
名列第一。 KCC 还设立了一个由世界银行支持
的全球网络安全中心。KCC 一直认为机制的融
合有助于加快经济和市场发展,因为它将带来
对各项计划和法规的审查和更新:
•
向全面的数字广播过渡;
•
进入海外广播市场;和
•
推进网络技术,包括千兆互联网服务。
第
二
章
同时,一些国家选择不设立专门的行业监
管机构,而是专注于各行业的竞争方面。一个
例子是新西兰的主要竞争机构 — 商业委员
会。 46 它包括负责专门领域具体事务的电信委
员。巴哈马将公用事业委员会和影视管理局合
并来监管电子通信,包括广播和有线电视。由
此设立的公用事业监管与竞争管理局 URCA 再
进一步将竞争主管机构和通信管理局的职责整
合到一个机构。
哪些行业能够从监管部门的合并中受益将
取决于潜在的业务替代程度。很显然,在 ICT
产业,宽带网络带来了以下通信业务替代:
•
邮政/邮件服务和电子邮件,
•
固定和移动语音服务
•
卫星、有线电视和互联网视频/电视服
务,
•
网络电视和无线广播电视,
•
促进融合产业;
•
网络收音机和广播电台,
•
对各种媒体交叉所有权的审批;
•
印刷报纸和互联网新闻网站。
•
减少对广播业务所有权的限制;
•
引入新的业务;
•
互联网多媒体电视(IPTV)的前期推动;
•
加强多媒体和多服务时代的内容;
在一定程度上,具体部门的监管是否应该
合并取决于市场状况,如:本地内容市场的成
熟度,市场上的宽带普及率,市场的规模和监
管机构人员可利用的专业力量和专业知识程
度。如果已经建立了有效的对话和程序,消费
者保护和竞争监管是否应从 ICT 行业的经济监
管中独立出来可能并不重要。
电信改革趋势:特刊
25
2.4.6
职责总结
InfoDev 的 ICT 监管工具包47提供了一个非
常有用的对电信监管机构职责的总结。欧洲议
会和理事会的第 2002/21/EC 号法规(2002 年 3
月 7 日)阐明了国家监管机构传统职责更为详
细的例子(见框 2.1)。本文阐述电子通信网络
和服务的通用监管框架。 48 该“框架法规”正
如其名构成了“电信包”的一部分,规定了使
电子通信业更具竞争力的电信监管框架。考虑
到环境的不断变化,2009 年的两项法规对框架
法规进行了修订:一项是有关“更好的立
法”,一项是有关“公民的权利”。欧洲议会
和理事会的第 1211/2009 号法规(2009 年 11
月 25 日)进一步加强了监管的区域化,设立了
被称为欧洲电子通信监管机构的小组
(BEREC49)。
欧盟设定的区域 ICT 框架是满足技术融合
和对所有基础设施进行水平监管的需求的一个
很好例子。欧盟框架已经不再局限于电信网络
和服务,而是涵盖所有电子通信。电子通信网
络上传送的内容(如广播内容或金融服务)被
排除在外,对电信终端设备进行监督以便于残
疾人用户使用也没有包括在内。
框 2.1 :欧洲理事会框架法规
各成员国政府应确保国家监管机构(NRAs):
•
独立于所有提供电子通信网络、设备或服务的组织。
•
提供申诉权,允许电子通信网络或服务的任何用户或供应商在有任何争议的情况下向独立申诉机
构提出申诉。
•
在行使其权力时要展现公正性和透明度,并确保在实施可能会对市场造成显著影响的措施之前,
组织面向有关各方的公共磋商。
•
整合内部市场。国家监管机构,委员会和欧洲电子通信监管机构必须合作,以确定应对内部电子
通信市场可能出现的任何情况。在某些情况下,该委员会有权拒绝国家监管机构提出的措施。
国家监管机构应促进提供电子通信网络和服务的竞争,通过:
•
确保用户在选择、价格和质量方面获得最大利益;和
•
鼓励无线电频率和号码资源的高效利用和管理。
国家监管机构还必须帮助内部市场的发展,特别是通过:
•
鼓励建设和发展跨欧洲网络和泛欧洲服务的互操作性;和
•
在相互之间以及与欧盟委员会开展合作,以确保制定一致的监管实践和电信行业新监管框架的应
用。
NRAS 还应促进欧洲社会公共利益,通过:
•
确保所有公民获得《普遍服务法规》中所规定的普遍服务;
•
确保简单而廉价的争端解决程序的可用性;和
•
帮助确保对个人数据和隐私的高水平保护(根据《隐私和电子通信法规》)。
资料来源:欧盟,欧洲立法
26
电信改革趋势:特刊
价格监管 50 仍然是监管机构最普遍的职能
之一。然而,现在的趋势是让竞争性的力量发
挥作用,只保留与反竞争行为相关的监管,如
使用设计用来使服务供应商竞争对手处于劣势
的定价策略来滥用市场力量。
2.5
第四代监管
第四代监管机构职责的演变可以被视为是
对不断变化的环境中所产生的几个关键问题的
必要反应。这些问题,如图 2.4 中所描述的,
主要源于经济和社会发展现实和政府政策制定
者所设置的目标。确切地说,这些问题应该被
视为是对监管机构更为传统职能的增加,这些
传统职能的重要性正随着竞争性市场的成熟而
逐步降低。
2.5.1
宽带网络的普遍接入
然而,不会改变的事实是,一个竞争环境
中的运营商不会心甘情愿地为没有经济效益地
区的人群提供服务。此外,竞争性运营商往往
专注于发展新客户和扩大市场份额,而不是保
留现有客户。
那么,政府和监管机构面临的主要挑战是
鼓励私营机构覆盖尽可能大的百分比的人口,
只留下最小数量的人使用财政补贴进行连接。
第四代监管机构在这方面发挥着重要作用,与
各类利益团体广泛合作,以确保普遍的宽带互
联网连接。城市和发达国家应该以普遍服务为
基础(即努力确保每一个人或家庭享有宽带服
务)。农村地区和发展中国家的政策目标更可
能是普遍接入(即确保每个人都能在社区的某
个地方接入宽带服务)。
国际电联第 11 届 GSR 最佳做法导则中涵
盖了有关促进宽带发展、鼓励创新和扩大数字
素养以实现人人融入宽带世界的监管方法 51 。
其中包括加强宽带基础设施的公共和私人投资
的潜在筹资机制。该导则的主要方面是需要寻
找投资激励和需要地方、国家和国际层面与利
益攸关方的协调。
图 2.4 :监管机构的角色演变
宽带互联
网普遍
接入
国际和区
域共同
运营
第四代监管
机构
消费者保护、不
合适的内容,恶
意通信,隐私
磋商与
协作
经济和社会
发展
频谱管理
平衡监管
与共同/
自我监管
来源:作者
电信改革趋势:特刊
27
第
二
章
政府和公共服务一般是通信服务的最大的
利用者和消费者。完善的信息通信技术政策应
包括使用在线提供的公共服务作为杠杆来创造
一种数字生态系统,以刺激私营部门的投资。
这里假设公共服务将主要在公共(或商业)通
信服务上运行 – 而不使用政府拥有的专用网
络。
瓦努阿图监管机构采取了一种创新方法来
对孤岛社区的宽带互联网和 ICT 服务提供进行
调查,采用普遍接入基金(UAF)来启动社区
宽带试点项目。瓦努阿图政府已在开放电信市
场和建立普遍接入政策及 UAF 方面发挥了最初
的领导作用。
成功的关键是采取包含宽带基础设施和信
息通信技术的政策。然后要具备涉及所有利益
攸关方的有效的项目管理,包括 ICT 指导委员
会(该委员会要得到表现出健全的企业社会责
任信念的经许可企业的支持)。政府可以通过
为每个学校和医疗中心提供预算来创造需求,
发挥指导作用。一般来说,这样的策略能够促
进那些推动政府效能和效率的应用的逐步发
展。不过,要完全部署“电子政务”服务,每
个人都必须能够访问互联网。
在瓦努阿图的情况下,监管机构与不同政
府部门合作,以支持提供更好的医疗和教育服
务。监管机构总结说,为了成功实现“人人享
有的 ICT”,必须有协作和需求驱动的激励措施
支持的大规模社群参与。瓦努阿图是通过以下
措施来努力克服距离、低人口密度和低国内生
产总值的障碍的小岛屿发展中国家(SIDS)的
一个例子:
•
明确的政策;
•
精心策划的战略行动;
•
协调一致的促进需求的工作;
•
国际流量的整合;
•
现代卫星服务的战略性利用;
28
•
海底光缆投资的公共私营合作伙伴关系;
•
对连接所带来的好处的认识。
各国政府认识到通过宽带通信连接全社
会,避免造成或加重“数字鸿沟”的重要性。
政府宽带/ICT 政策包括各种策略,以鼓励新的
宽带基础设施的部署。该方案可分类如下:
•
基于许可的义务;
•
在竞争的基础上提供拨款,是较传统的普
遍接入方案的演进,以及
•
创建新的宽带的以光纤为基础的国有网
络。
许可义务已被普遍用于确保移动运营商的
农村覆盖和网络建设。然而,迄今为止通常不
会实施许可义务来确保宽带部署。现有的普遍
服务基金通常侧重于基本语音服务的提供。但
是,越来越多的公共政策对融合服务的普遍获
取做出要求,以实现数字包容性和全方位的数
字生态系统。第四代监管机构很可能将涉及到
不同的融资机制、许可激励、频谱分配和指配
策略、服务质量以及基础设施接入等问题 — 所
有这些都是为了鼓励宽带网络的投资和基于这
些网络的 ICT 服务的应用。
可以通过政策和监管措施来激励基础设施
投资,这些措施可以是货币性的(如许可费用
或税款的减免)或非财政性的(如一旦达到质
量或覆盖目标后的额外的频谱分配)。如果基
金成立,应考虑审议基金条款,以在不使市场
扭曲的同时,拉动对 ICT 服务的需求。支持任
何基金补贴的负担应由尽可能多的利益攸关方
共同分担。在发达国家,这可以通过税收或行
业征收来实现,或者政府本身可以提供补贴。
在另一方面,在最不发达国家,往往缺乏有效
的税收征管机制,因此补贴可能需要来自发展
基金、慈善机构和 ICT 行业本身。补贴可以用
于运营商(大部分普遍接入基金的最常见模
式)或直接提供给消费者。
电信改革趋势:特刊
在私营部门投资和普遍服务基金不足的地
方,一个新趋势是国家更多地介入电信基础设
施的提供。这是与该行业的完全私有化逆向而
行的举措。例如,澳大利亚已经成立了宽带通
信和数字经济部52(DBCDE)来监督其国家宽带
网络(NBN)的建设。NBN 是设计用于为所有
澳洲家庭和企业提供更快、更可靠宽带接入的
下一代宽带网络,该网络主要通过三种技术组
合:光纤、固定无线和下一代卫星。
DBCDE 已经制定了通过光纤到户为澳大利
亚 93%的家庭提供 NBN 接入的目标。这些线路
将能够提供高达 1 Gbit/s 的宽带速度。剩余的
7%的家庭将通过下一代固定无线和卫星技术接
入 NBN,提供高达 25 Mbit/s 的峰值速度。政府
已经成立 NBN 有限公司(NBN Co)来设计、建
造和部署网络。NBN 将是澳大利亚首个全国性
的、开放接入的高速宽带网络,向服务提供商
出售批发服务。据报道,到 2013 年中有 30 多
个供应商在 NBN 上为客户提供竞争性业务。
英国采取了不同的方法。它将英国电信的
接入网络从功能上从零售服务业务中分离出
来。其目标是使英国电信能够以非歧视性的方
式在其铜缆和光纤网络上提供批发业务。此
外,政府成立了由文化、媒体和体育部
(DCMS)管理的城市宽带基金(UBF)。其目
的是为了刺激私营部门投资,以到 2015 年实现
英国宽带市场的转变。2012 年 12 月,英国政
府宣布将为 12 个城市分配 UBF 的资金用于宽
带网络项目,在上一年度的财政预算中已为 10
个城市分配了资金。当政府决定要直接参与基
础设施运营时,如果政策制定和网络运营之间
没有明确分工,监管机构可能会遇到问题。如
果发生利益冲突,他们会导致政策制定的不足
和监管机构与政府官员之间的摩擦。
显是积极的(Samuel 等,2005 年)。维护策略
应该与农村网络的部署计划同时加以考虑。这
些可能包括远程监控和维修站的建设(Egyedi
和 Mehos,2012 年)。可以普遍适用的斐济经
验是:
社会:
1.
建立需求并确保服务和需求的一致性需要
社群参与(制定社群参与的做法和方
法)。
2.
需要社会各个层面上的 ICT 培训和教育,
以支持使用、创新和接受。
3.
利益攸关者代表和组织工作有助于发展社
群。
机构:
4.
应加强独立电信/ICT 监管机构。
5.
应组织利益攸关方,并实施计划。
6.
应当重视制定磋商程序。
7.
应建立机制,以有效利用外部组织提供的
技术和资源。
经济:
8.
投入资源进行测量(收集统计数据)和评
估,以提高政策制定和增长评估的确定
性。
9.
针对那些宽带需求明显的行业,可以支持
全国性的商业模式。
技术:
同时,太平洋电信理事会在斐济开展了宽
带基础设施的研究。 53 结果表明,如果没有政
府的补贴和财政激励,运营商的农村固定或移
动业务将无法盈利。此外,当地如缺乏电力或
维护能力的问题也妨碍了基础设施的发展。然
而,农村地区的覆盖对社群的社会经济效益明
电信改革趋势:特刊
10.
追求技术演进和多种宽带技术(即符合需
求打造出来的)。
29
第
二
章
斐济和瓦努阿图的经验都指出需要社群的
参与和创造需求,而不是简单地建立网络。此
外,项目必须是可持续的,一旦补贴取消,到
学校、医疗中心或电信中心的远程连接通常会
失败。到偏远社区的连接必须由许多社区活动
支撑才能持续。鉴于全球新兴市场人口的 56%
生 活 在 农 村 地 区 ( Egyedi 和 Mehos , 2012
年),有关斐济农村宽带接入的问题和经验与
其他市场相关。
2.5.2
消费者保护
应对消费者的投诉是并将继续是任何监管
机构的一项重要任务。为了支持市场准入和公
平竞争,新成立的监管机构不得不将很大的精
力放在确保网络互连和避免现有主导运营商滥
用其主导地位。对于他们来说,许多新进入者
都专注于竞争性和客户基础的增长。他们早期
的客户服务可能并不总是有效,因此也是所希
望的,监管机构需要处理很多消费者投诉。
随着业务的融合和互联网使用(尤其是移
动设备上的互联网使用)的增长,消费者保护
工作变得比以往任何时候都更加重要。许多国
家正在采用专门针对 ICT 用户设计的消费者保
护法规,这些法规可由 ICT 行业监管机构和/或
指定的消费者保护机构强制执行。例如,澳大
利亚通信和媒体管理局(ACMA)已经在调查有
关在线内容和赌博业务的投诉,制定措施以保
障互联网时代消费者的权益。ACMA 还鼓励制
定 ISP 行为守则并为公众尤其是对儿童提供有
关互联网安全和隐私风险的教育。
许多国家已经成立了专注于通信问题的消
费者协会和理事会。在英国,著名的例子包括
OFCOM 消费者委员会 54 和英国的通讯管理协会
(CMA)。 55 在巴林和瓦努阿图还有进一步的
例子,其监管机构已成立了消费者和企业顾问
组。在许多国家,其他实体在促进消费者保
护,包括政府组织和自律商业协会和消费者保
护机构。
30
ICT 监管机构应与各个及所有的相关机构
合作,以协调涉及消费者利益的活动。此外,
监管机构需要确保运营商清楚地告知其客户可
向独立监管机构提出投诉。消费者需要了解就
其关心的具体问题应联系哪个监管机构。例
如,如果客户有一个关于移动金融或“电子银
行”业务的投诉,该投诉最有可能应提交给金
融监管机构(通常,但并非总是如此,国家中
央或储备银行)。支撑消费者保护系统的监管
机构之间对管辖领域的协议,在如谅解备忘录
(MOU)中达成。
在印度,有如“消费者 Tadka”之类的由
消费者组织的在线活动,这是由网上消费者论
坛 Akosha 运作的。消费者 Tadka 的目的是让人
们在网上登记他们的投诉,帮助解决纠纷。 56
当消费者在消费者 Tadka 网站上提交投诉,经
理将致电该用户并帮助他们解决问题。消费者
Tadka 还制定了提交消费者投诉 — 帮助印度人
利用投诉程序的实用指南。 57 2011 年消费者
Tadka 进行了一项调查58(见框 2.2),其结果
对运营商者很不利,尽管大多数电信公司表示
他们一直在跟踪消费者的满意度并对该问题高
度重视。但是,这个调查结果很可能在世界各
地的大多数国家都很常见。
监管机构应与如 Akosha 之类的消费者团
体建立密切联系,即便这些团体在教导消费者
应如何(向谁)提出申诉。监管机构应该将他
们从投诉反馈中了解的情况转化为具体行动,
以确保经许可的运营商能够正确地、有系统地
解决问题。这可能会带来消费者投诉的降低,
并或许能实现更好的客户满意度。相关法规还
应该确保运营商提供适当的消费者投诉程序。
有时有些法规已经出台,例如关于“请勿打
扰”(DND)禁令,但还是有许多投诉。在这
种情况下,监管机构可能需要考虑开展公共宣
传活动,使消费者能够了解如何获得帮助。
电信改革趋势:特刊
互联网接入在带来的好处的同时也会带来
消极的一面。鉴于互联网的性质,以及它的开
放性和可访问性,一些社会不良分子已经在利
用这一媒介进行诈骗等犯罪活动。各国政府正
通过一般法律来对此进行打击,以为弱势公
民,尤其是儿童提供保护。同时,内容控制软
件(见澳大利亚的宽带比较网站对此做出了定
义)的数量越来越多。59 过滤软件控制着读者/
观众能够访问互联网的许可级别。这种软件通
常安装一台家用电脑上,有自定义的设置来实
现过滤级别。该软件也可以安装在云上并通过
用户的互联网服务提供商来访问。常见的功能
包括封锁特定网站,记录或监视行为,以及设
置一个大致类别对图像进行过滤。大部分常见
的内容控制软件非常容易安装和操作。
政府介入内容控制相关的任何事宜是敏感
的,会引发言论自由活动家的关注。例如,英
国政府通过在一个专用网站提供信息和建议来
为消费者提供支持。 60 此外,监管机构正与家
庭在线安全研究所(FOSI)61等团体合作,这是
一家致力于为儿童提供更加安全的网络世界的
非盈利性国际组织。 FOSI 与监管机构合作的一
个例子来自巴林,来自阿拉伯地区的监管机
构、FOSI 和来自教育与消费者保护群体的许多
不同的利益攸关者监管者参与了在巴林举办的
区域会议62。
各国政府和监管机构已在共同努力制定如
儿童互联网保护法 63 (CIPA),这是由美国国
会于 2000 年颁布的旨在解决有关儿童在互联网
上接触淫秽或有害内容的问题。CIPA 规定了通
过美国 E-rate 项目获得互联网接入或内部连接
优惠的学校或图书馆(一项为提供给学校和图
书馆的通信服务提供优惠的普遍服务项目)的
儿童保护要求。美国联邦通信委员会于 2001 年
颁布了实施 CIPA 的规则,并于 2011 年对这些
规则进行了更新。
框 2.2:印度消费者投诉的调查结果
消费者 Tadka 的调查发现,消费纠纷通常与下列问题之一有关:
1. 欺诈性的公平使用政策 — 例如,声称运营商的计费标准“故意”出错。
2. 乱收费/未启用的计划 — 这涉及到启用了错误的服务计划(如 GPRS)。用户通过与移动运营商协
商,能够取消多余的 GPRS 费用。
3. 对不需要的增值服务(VAS)产品收费 — 通常,某些增值服务(比如铃声或移动内容)会自动启
用,并记入客户账单。
4. 计费错误 — 尽管计费系统是自动化的,有时账单有明显错误(如对同一次呼叫重复收费)。
5. 网络覆盖/通话质量差或掉线 — 这是一个非常普遍的问题。
6. 尽管启动了“免打扰”(DND),仍然接到电话和短信 — 全国免打扰(DND)注册机构负责阻拦的
不想收到的广告、商业信息或垃圾邮件。他们大多数情况下能发挥作用,但并不总是 — 有时用户总
是收到骚扰邮件。一些投诉举报运营商将手机号码发给(或出售给)无关联企业,使它们能用来进行
强势市场推广。
7. 杂项 — 这些投诉的范围包括未能落实承诺的消费积分到客户服务人员的粗鲁行为。
消费者 Tadka 的结论指出了几个关键问题:
8. 电信业的高流失率(即每天大量的新客户和账号停用)可能转化为对任何单个客户缺乏关注。
9. 大部分消费者投诉所涉及的金额如此之小,对于大多数客户采取法律行动没有任何意义 — 比如找一
个律师和提出申诉。
运营商建立的三个层次的自律系统 — 客户服务助理、结点负责人,然后申诉机构 — 客户需要花费大量
时间进行协商,对运营商的成本也很高。
来源:Tadka
电信改革趋势:特刊
31
第
二
章
根据为纪念 2013 年英国互联网安全日而
发布的报告,超过 1/3 的年轻人接触过令他们
感到失望或担忧的在线内容。大约有 27%的 7
至 11 岁儿童和 41%的青少年(11-19 岁)在过
去 12 个月中,在网上见过他们认为是有害的或
不愉快的内容。这些例子包括恐怖的视频、图
片和连锁邮件,“粗鲁”的行为和说脏话,暴
力电影或游戏。该调查还发现 31%的 7-11 岁儿
童和 23%的 11-19 岁青少年认为网上的八卦或
恶意的评论使他们无法享受自己的网上时间。
网上内容的激增给内容监管带来巨大挑战
(监管机构如何才能检视屏幕上的所有内
容?),同时由于很大一部分内容可能来自于
其他地区使得监管变得更加困难。监管机构未
来可采取的最实际的方式可能是鼓励供应商开
发自律和共同监管的方法来处理客户投诉。这
甚至可能涉及阻止和消除消费者投诉达到一定
水平的恶意材料。提供客户管理的过滤器,无
论是在云中或客户的个人计算机上,与家长控
制教育结合,仍然是一个务实的做法。
自 1876 年亚历山大·格雷厄姆·贝尔首次使
用电话以来,对通信隐私问题的关注实际上一
直存在。在数字生态系统中 64 ,所有事物所有
人都连接在一起,个人和企业信息的保密性更
为关键。隐私保护策略正在不断发展,以对犯
罪行为保持领先。数据保护法比比皆是,但境
外黑客仍很难触及,即使是在已确定行为人的
情况下。65
66
世界知识产权协会(WIPA) 报告说,现
在信息和通信技术行业发生的知识产权纠纷最
多。宽带服务为侵犯版权提供了便利,使监管
机构越来越多地被介入到版权争论中,特别是
在执法和互联网作为媒介的责任方面。信息和
通信技术监管机构正越来越多地被视为实施版
权保护规则,以鼓励数字经济中的投资和服务
创新的合适机构。与此同时,高昂的诉讼费用
的增长正在影响到竞争环境的发展以及产品和
服务的最终价格。
32
2.5.3
频谱管理
移动业务的快速增长带来了不断增加的频
谱带宽需求。这也给如广播之类的其他部门带
来了压力(其模拟系统现在被视为是对稀缺的
频谱的低效使用)。电视传输的数字化使得整
合电视广播频谱让位给移动业务的理由更为充
分(即所谓的数字红利)。67
在《2013 年电信改革趋势》中,国际电联
强调以有效的方式配置频谱,以满足宽带无线
接入日益增长的需求的重要性。 68 在过去的几
年中,频谱管理的主要目标(尽管往往有些路
人皆知)是使监管机构或国家财政收入的最大
化。这种压倒一切的预先设定已经落后于更为
长远的眼光和更具战略性的方法。各国政府越
来越意识到,允许私营部门投资 ICT 网络,由
此带来 ICT 服务的发展,对整个经济的 GDP 增
长会有积极影响。来自所得税、增值税和利润
税的收益累计起来,从长远来看比频谱拍卖或
移动许可费收入更重要。
此外,监管机构采取的宽带通信频谱分配
和指配的做法对竞争、成本和部署速度有直接
影响。频谱的分配应最大限度地发挥其利用,
以获得最佳的经济和社会成果。哪里有频谱接
入的竞争,那么拍卖的设计应该达到这个最佳
的使用。应该引导运营商带动效率和最大限度
地提高质量。
第四代监管机构的一个选择可能是将频谱
视为批发商品,实际上对其使用收取一定租
金,但不要求运营商为“购买”许可证付出相
当的资本支出。实际上,这将使频谱从资本性
支出(CAPEX)转移到运营支出(OPEX),并
从资产负债表移除 — 保留运营商的资金用于基
础设施投资。这样的举动将为运营商提供资金
支持,使他们能够部署新的基础设施,并允许
他们向消费者提供较低成本的服务。如果经营
者不能有效使用频谱,那么他们将失去了使用
权。
电信改革趋势:特刊
OFCOM 最近在英国的 4G 频谱拍卖试图平
衡 800 MHz 和 2100 MHz 用于在农村和城市地
区提供室内外宽带服务的不同利益。OFCOM 附
加了部署要求,以支持其将宽带连接延伸到所
有人的社会目标。
除政策问题外,第四代监管机构可能还有
体制方面的问题需要梳理。通常情况下,频谱
管理由独立于电信行业监管机构的一个机构或
部门或由多个部门处理。由于频谱使用竞争的
发展,已经出现商业利益与政府(通常是军
事)使用之间的矛盾。以适当的法律授权的融
合监管机构,可以在商业和非商业部门之间发
挥重要的协调作用。
2.5.4
合作与协作
监管机构在与其他机构协调中发挥关键作
用— 例如,与执法机构在保护隐私信息或进行
合法监听或跟踪方面的协调。在融合的数字生
态系统中,所有人和每个人都以某种方式互
连。这样一个系统的运作需要相应的标准和操
作规程。监管机构需要有一些共性的方法,他
们需要论坛使各利益团体可以在地方、国家、
区域和国际层面共同合作。第四代 ICT 监管机
构可以在这种论坛上发挥关键性的促进作用。
每个国家都有自己的立法和执法机构来应
对非法活动。但互联网意味着犯罪行为可以超
越法律管辖地域范围。国际协议试图解决这个
问题,但他们可能不一定如当局所希望的那样
有效。网络犯罪包括诸如黑客入侵、传播病毒
软件、盗版软件、非法交易、欺诈、诈骗、洗
钱、走私处方药、诽谤(造谣或诽谤)、网络
跟踪和网络恐怖主义。监管机构在与国际预防
电信改革趋势:特刊
犯罪机构合作打击互联网上犯罪活动方面发挥
了重要作用。
ICT 产品的增长带来了“电子垃圾”的增
长。在这一重要问题上,监管机构应与环保部
门合作,并为运营商者和消费者解决电子垃圾
问题的工作提供必要支持。
在全球层面上,国际电联电信发展局
(BDT)一直致力于帮助信息和通信技术监管
机构分享了一系列与行业监管问题相关的信
息。其中一个重要的信息交流论坛是 ITU-D 的
全球监管机构研讨会(GSR)。69第一届 GSR 于
2000 年在日内瓦召开,标志着国际电联组织的
首次针对国家通信监管机构和政策制定者的活
动。它也见证了各国对 ICT/电信行业建立独立
监管机构的全球趋势。1990 年时只有 14 个这
样的监管机构,1998 年达到 86 个,2002 年达
到 124 个。到 2013 年年中,共有 161 个国家建
立了独立监管机构。
同时,在各个地区,监管机构之间形成了
国际组织或协会,帮助开展能力建设和交流信
息和经验。框 2.3 列出了选定的一些区域监管
机构组织和他们当前正在处理的议题。
此外,监管机构还可以参与其他一些论
坛,以提高对如何在数字生态系统中进行监管
的理解。例如,作为世界经济论坛的倡议的一
部分,已经建立了一个网站,以鼓励有关数字
生态系统的对话和讨论。 70 注册会员可以在网
站上分享评论、论文、新闻和其他媒体,成为
讨论有关全球 IT 融合、电信和媒体行业未来的
一个中立和开放的平台。
33
第
二
章
框 2.3:选定的区域监管组织 – 当前活动
监管组织
成员
讨论的重要问题
阿拉伯监管机构网络
(AREGNET)
22 个阿拉伯国家
AREGNET 的主要目标是在阿拉伯国家之间分享专业知
识、解决方案和成功案例,并讨论监管挑战。正在讨
论的当前问题包括:跨越国界的消费者保护:国家宽
带计划和跨境型认可证书。
葡语国家组织的葡语
国家通信监管机构组
织(ARCTEL-CPLP)71
14 个葡语国家的国
家通信监管机构
(NRA)
关于漫游和国际通信类价格监管方面的利弊
东部和南部非洲信息
通信服务监管机构组
织(ARICEA72)
成员资格向东南非
共同市场地区
(COMESA)的所有
信息通信技术监管
机构开放。目前,
有 10 个成员,涵盖
通讯和公用事业。
通信行业促进增长和区域一体化的战略问题。关键的
问题是消费者权益保护,网络安全和服务质量。
欧洲监管机构
(BEREC)
欧盟各成员国的监
管机构
其年度工作计划73 指出主要工作重点是促进监管方式
和做法,以促进竞争并为投资新的高速网络(固定和
移动)提供正确的激励机制。最近的活动包括对欧盟
普遍服务指令草案提出意见,和制定漫游法规导则。
南部非洲通信监管机
构协会(CRASA)74
南部非洲涉及电
信,广播和邮政业
的 12 家监管机构的
协商组织。
CRASA 促进南部非洲发展共同体(SADC)ICT 和邮政
政策和监管框架的协调。涉及的主要议题包括政策制
定,互联互通和频谱管理和协调。
REGULATEL 75
来自 18 个拉丁美洲
国家的电信监管机
构。
宽带通信融资。监管协调。
南亚电信监管理事会
(SATRC)
9 个南亚国家的监
管机构
ICT 政策,法规制定和频谱
西部非洲电信监管机
构协会(WATRA)76
西部非洲的 15 个国
家监管机构
通过在西部非洲为电信传送建立现代法律和监管结
构,促进自由化和竞争,以构建共同的电信市场。近
期活动包括施加压力以降低移动资费,协调监管稳定
性,以提高投资和投资者信心。
来源:作者
34
电信改革趋势:特刊
2.5.5
结论
在许多国家,要求监管机构在出台监管决
策、决定或导则前要与利益攸关方进行磋商。
随着业务融合和互联网发展,这些利益攸关方
的数量迅速增加,社会代表性也更为广泛。例
如,一项影响内容的措施可能会涉及来自消费
群体、宗教团体、教育机构、内容开发商和节
目制作商以及网络运营商的利益攸关方。让社
群领袖介入和让他们参与协商过程是必不可少
的,特别是在发展中社群。监管机构和社群需
要合作,不仅是宽带互联网带来的机遇,还有
可能需要通过某种形式的监管,或通过教育和
提高认识的工作加以解决的问题。
同时,监管机构在为政府部门和单位的政
策制定者提供咨询和沟通中发挥关键作用。例
如,美国经过广泛的协商进程制定了国家宽带
计划77。美国联邦通信委员会(FCC)率先作为
协调者在 2009 年 4 月发出“调查通知”,并随
后在 FCC 办公室和网上进行了与不下 36 次的公
共研讨会。这些会议吸引了超过 10000 的人员
或在线与会者,为该计划中所包含的想法提供
了公共记录的要求。 FCC 还发布了 31 项独立公
告,就计划中的具体内容征求更多的意见和建
议。作为反馈,它共收到了来自 700 多个参与
者的 23000 条意见,共计约 74000 页。该委员
会还收到约 1100 份额外的单方面申请78,共计
约 13000 页。最后,在全国各地举行了 9 次公
众听证会,进一步明确了计划中要解决的问
题。 FCC 还与其他政府机构和国会进行深入的
合作和交沟通,因为该计划的范围包括许多
FCC 传统专业能力以外的问题。所有这些活动
都进行了记录和总结,并作为整个进程的正式
记录的一部分向广大民众公开。
保持与运营商和服务提供商的开放的沟通
渠道也很重要。随着市场和需解决的问题变得
日益复杂,正式的(有时非正式的)沟通能够
帮助解决问题。严格的磋商进程将帮助第四代
电信改革趋势:特刊
监管机构可以在牢固地立足于事实和共识(通
过由有关各方提交给他们的数据和意见的形
式)的基础上采取行动。这为正确决策奠定了
基础,为经济和社会发展创造良好条件,同时
避免决策的倾向性、秘密性和随意性。总之,
完善的磋商过程有助于减少监管决策的发布后
可能会引发的争议和付出很大代价的挑战。
2.5.6
平衡和创新的监管
为了实现有效监管,第四代监管机构需要
表现出以下特点:
•
开放的思路和方法;
•
灵活地跟上市场的快速变化的灵活性;
•
与运营商合作的商业意识;
•
商业财务方面的知识;
•
政治灵活性和了解如何与政治领导人合
作;
•
提供政策指导的能力;
•
制定相应的法规,以落实公共政策的能
力;和
•
对消费者问题的理解。
有时,监管机构要创新,在法律允许范围
内努力实现政策制定者确定的愿景和目标。巴
林就是创造性和灵活性的一个例子,该国监管
机构采取了一种创新的方法来携号转网,承担
了携号转网系统的资金成本。这种方法解决了
运营商的负担,实现了有效实施,最终使用户
能够在保持他们现有的号码的条件下更换服务
供应商。
35
第
二
章
通常情况下,监管机构可以与经许可的运
营商合作制定导则或督促运营商对其自身行业
进行监督。这通常被称为自律或共同监管。对
于自律,行业自行制定、管理和执行其自己的
解决方案,以解决特定的问题 — 无需监管机构
正式的监督和执法。在现实中,更常见的方法
是共同监管,其中监管机构和行业共同制定、
管理和执行解决方案。共同监管可以通过立法
授权,为行业制定和管理自己的导则或实践守
则提供的正式的法律基础。
在 ACMA79及 OFCOM80的网页上可以找到
有关何时授权自律或共同监管的经验做法和指
南。作为示例,OFCOM 委托开展了英国对手机
上的新的内容形式进行自律实践守则的一项独
立调查。OFCOM 的结论是,守则有效地限制青
少年接触到不适当的内容,成为行业自律的范
例。81
2.6
最佳实践
根据发达和发展中市场中监管机构的经
验,第四代监管机构很可能会:
•
36
实施有利于竞争的信息通信技术政策,这
些政策会受到国际和区域协定的影响,并
为实现社会和经济目标而制定;
•
监管融合通信环境,无论是通过一个单一
的融合监管机构还是紧密配合的监管机构
组;
•
监管有竞争力的宽带通信服务,包括电
信、互联网、电视、电台和邮政;
•
在 ICT 监管范围内采取行动,以保护诸如
健康、安全、环境和社会凝聚力等领域的
公共利益;
•
在保护消费者利益和内容信息安全方面发
挥关键协调作用;
•
以协作的方式同参与制定和共享市场发展
和监管的广大国内、区域和国际利益攸关
方合作;
•
与政府主导的基金和公共 — 私营举措合
作或对其进行管理,以确保宽带互联网连
接的普遍服务/接入,并实现数字包容;
•
推进措施使社群能够参与可持续宽带连接
基础设施的建设;
•
通过尽可能地保持创新性来创造和支持可
持续的、有竞争力的、在很大程度数字化
的通信环境。
框 2.4 列出了在创建可持续的、有竞争力
的第四代市场方面的更多最佳实践。
电信改革趋势:特刊
框 2.4:第四代监管最佳实践
1
第
二
章
制定明确政策,阐明通过公共磋商制定的行业高层次目标。这些政策应着眼于支持:
a 善用公共基础设施和稀缺资源的价值;
b 鼓励社会和经济活动中 ICT 服务的使用;
c
使任何人、在任何地方都能获得服务;
d 鼓励价格下降到有效的水平;
e 创造有活力、有竞争力的市场,供消费者选择;
f
防止主导供应商滥用权力;
g 保护消费者的个人信息和隐私;
h 确保任何各方之间的连接和互操作性;82
i
使消费者能够很容易地更换供应商;
j
确保频谱、码号、地址和土地资源的公平和公正获取;
k
技术中立;和
l
鼓励投资。
2
使监管从细化的事前监管向有效的事后执行转变。
3
确保争议的有效处理。
4
起草的法律要尽可能得简洁。
5
使监管(和决策)机构和国营网络的运营管理之间明确分离,以防止利益冲突。
6
任命政府部长要了解当前政策、法律和机构(建议做出修改之前的)。
7
督促监管服务供应商开展业务时要遵守他们的许可条件和法规,并遵循公平有效竞争的原则。
8
建立财政独立的实体来监管行业,收入直接来自受监管实体 — 并允许监管机构设定有竞争力的雇佣
条款和薪酬。
9
确保监管机构在最终做出任何导则、规定或决定之前进行磋商。
10 支持自律或共同监管,只有在绝对需要来保护消费者和维持竞争性业务时才建立新的法规。
11 招聘和挽留有能力的监管人员,包括熟悉整体情况,以及适应力强的、有效的项目管理人员。
12 制定有效流程和程序,以获得适应市场变化的外部专家的支持。
13 建立财政激励措施来鼓励稳定的私营部门投资,不要在未进行磋商的情况下做出更改。
14 实施资助服务未覆盖或服务不足的社区和地区的机制。
15 建立清晰的监管导则,涵盖如反竞争行为、消费者权益保护、频谱管理、许可、服务质量、内容、互
连和基础设施共享等关键领域。
16 在可适用和适当的情况下采用国际标准。
17 建立一个低成本的、快速申诉程序,使经许可的运营商能够解决彼此之间、与消费者或监管机构之间
的纠纷。
18 教育消费者理解服务的选择,在市场上可用产品的条款和条件。
来源:作者
电信改革趋势:特刊
37
英国的 OFCOM 是那些可被称为第四代监
管机构的机构之一。OFCOM 2013/2014 计划 83
中列出的工作重点,是数字经济中的监管机构
的充分体现(见框 2.5)。
同样,韩国通信委员会也可以被看作是第
四代监管机构,如框 2.6 中所示。
框 2.5:OFCOM 2013/2014 工作重点
1
促进有效竞争和知情选择。这将包括确保在当前和超高速宽带方面的有效竞争和投资,并通过清晰
的信息和有效的转换过程促进消费者的选择。
2
确保频谱的最佳利用。OFCOM 将支持未来为移动宽带释放更多频谱,以满足消费者不断增长的数
据需求。
3
促进参与机会。为了使消费者和公民从通信服务中受益,他们需要能够接入和利用通信服务。
OFCOM 在这方面的工作包括确保邮政普遍服务和与政府和产业的合作促进超高速宽带的可用性。
4
保护消费者利益免受侵害。OFCOM 将制定和执行与一系列问题相关的消费者保护政策。这将包括
改革非地理性的电话号码,以确保价格的透明度,并考虑如手机合同中的合同期间价格上涨之类的
问题。
5
维持受众对广播内容的信心。这将涉及对商业公共广播机构的重新许可,以确保持续提供高品质、
广泛提供的公共服务频道。
来源:Ofcom 的 2013/2014 年度计划
框 2.6:韩国通信委员会(KCC)的 2013 年愿景和关键问题
愿景
1
促进行业的融合:允许多元化媒体的交叉所有,减少对广播业务所有权和引进新业务的限制。
2
内容业务的活力:形成认可内容价值的环境,为广播和通信的内容的创作和传播提供基础。
关键问题
1
发展的可视性:互联网多媒体电视(IPTV)前期的便利化;针对多媒体和多渠道传播时代加强内
容;向数字广播全面过渡;和网络的进步,包括千兆互联网服务。
2
有利于市场的监管改革:放宽卫星广播和地面 DMB 所有权的限制;对广播广告和引进媒体代表处
的放松管制;改善通信市场准入和定价法规;和提供新的中长期政策方向。
3
用户保护和照顾贫困人口:限制个人资料的使用;更为严格的措施,以应对互联网上的有害信息,
采取措施降低家庭电信服务费;以及为边缘人群,包括残疾人和外国人提供更多的接入服务。
来源: KCC
38
电信改革趋势:特刊
毛里求斯是在充满活力的 ICT 部门支持
下,经济经历显著增长的一个很好的例子。政
府制定其信息通信技术的愿景,并于 2001 年成
立了国家信息和通信技术管理局(ICTA)。 84
ICTA 的愿景“在毛里求斯的未 ICT 发展中发挥
主导作用,帮助形成高效的、有竞争力和优化
监管的 ICT 行业”。2012 年 10 月,ICTA 在非
洲电信人大会(ATP)上被授予南部和东部非洲
“最佳监管机构”奖,以认可其在该区域的领
先 地 位 。 85 对 于 区 域 性 实 体 来 说 , 欧 洲 的
BEREC 已明确制定了其愿景,可被视为是一个
典范或最佳实践(见框 2.7)。
框 2.7:BEREC 的愿景
BEREC 致力于为欧洲及其公民对电子通信市场进行独立、统一、高质量的监管。它有助于促进电子通信
网络和服务内部市场的发展和更好地运作。BEREC 通过努力确保欧盟监管框架的统一和努力促进建立有
效的电信行业内部市场来实现其目标,为给消费者和企业用户带来更大利益。此外,BEREC 为欧盟委员
会和国家监管机构(NRA)实施欧盟电子通信监管框架提供协助。BEREC 会应对方要求和自己主动向欧
洲机构提供建议,在欧洲层面完成监管任务在国家层面监管机构的执行。国家监管机构和欧盟委员会必
须最大限度地考虑采纳 BEREC 的任何意见、建议、导则、意见或监管最佳做法。
特别是,BEREC 要:
•
制定并在国家监管机构之间推广监管最佳实践,比如欧盟监管框架的常见做法、方法或导则;
•
根据要求,为国家监管机构提供监管问题方面的协助;
•
对监管框架中明确的欧盟委员会决定草案、建议和导则提出意见;
•
依据欧盟委员会的合理要求或主动发布报告并提供意见,在需要时就其职权范围内的任何事项向欧
洲议会和理事会提供意见;
•
根据要求,协助欧洲议会、理事会、欧盟委员会和国家监管机构与第三方进行联络、讨论和交流;
•
协助欧盟委员会和国家监管机构向第三方监管推广最佳做法。
BEREC 的主要任务包括:
•
参与单一市场磋商程序(第 7 条)下的磋商;
•
就跨境纠纷提供意见;
•
推广最佳做法,为国家监管机构提供帮助,为欧洲委员会、欧洲议会和理事会提供建议,并为相关
机构和国家监管机构与第三方的合作提供帮助;
•
按照第 7B 2002/21/EC 指令(框架指令)第 7b 条,对通报中要给出的建议和/或准则草案的形式、
内容和细化层度提出意见;
•
按照框架指令第 15 条,征询其对相关产品和服务市场的建议草案的意见;
•
按照框架指令第 15 条,对确定跨国市场的决定草案提出意见;
•
征询其对涉及到有效接入紧急呼叫号码 112 的措施草案的意见;
•
征询其对涉及到有效实施 116 编号范围的措施草案的意见;
•
按照框架指令第 19 条意见,提出对有关协调的决定和建议草案的意见;
•
为确保对跨境业务提供商的共同规则和要求提出意见。
来源:BEREC
电信改革趋势:特刊
39
第
二
章
国际电联的全球监管机构研讨会已经制定
了一系列的最佳实践导则,2013 年导则重点关
注监管和监管机构在数字环境中不断变化的角
色。86 这一系列建议书始于 2003 年,并随着全
球市场的发展而不断变化。
2.7
结论
本章开始研究以下问题:
•
在这个不断增长的数字生态系统中,监管
机构如何处理如今能够进行电子通信的各
式各样的个人、企业和“事物”?
•
监管机构应该如何平衡效率、公平和成本
节约,以为数字云生态系统做好准备?
•
监管机构应采取哪些措施来制定适当的监
管激励措施,促进共同监管,促进竞争手
段,以及为 IMT(3G、LTE)分配频谱?
•
是不是只需要监管机构之间的合作?
从本质上讲,这些问题归结为一个:监管
机构应如何向“第四代”监管过渡,一种基于
磋商和伙伴关系的新模式?这个问题来自于数
字生态系统的根本性演变。技术、网络和市场
日益融合。通信服务正在融合到基于 IP 的网
络,消费者期待着在任何地方和任何时间通过
他们的移动智能设备获得电视、电影、广播、
音乐、金融服务和社交网络,以及语音业务。
与此同时,各国政府都意识到宽带网络以
及新的互联网服务和应用对于社会和经济发展
的重要性。他们对此做出响应,制定了监管机
构必须实施的新的政策规划和文件。此外,国
家政策也受到国际趋势、协议和指令的影响。
因此,作为现有首要的监管任务,现在第四代
监管机构正在增添了政府政策发展带来的新职
责,以应对不断变化的技术和实现社会经济目
标。
40
尽管互联网服务和应用快速增长,但是到
2013 年底发展中国家上网人口仍不到 1/3。连
接未连接人群仍然是在全球和许多国家和地区
的一项重大任务。第四代监管机构需要与政策
制定者、其他行业监管部门、业界和其他团体
合作,拓展和延伸宽带网络的普及。新的、创
造性的筹资机制是必需的,普遍接入机制应认
识到社群主导、需求驱动的激励机制带来的好
处。监管机构也可以通过良好治理,采取和实
行透明、非歧视和磋商的健全的监管原则,在
增加信心、降低风险、鼓励 ICT 行业整体投资
等方面发挥关键作用。第四代监管机构应考虑
通过联合监管或行业自律措施来实现监管目标
的可能性。
此外,宽带上网也将人性中的不好方面展
现给社会,为利用他人提供了新的机会。在不
断发展的数字生态系统中,第四代监管机构将
深度介入消费者保护。不适当的和利用性内
容、欺诈活动、黑客和“身份盗窃”只是互联
网时代诸多弊病中的一部分,监管机构将在打
击这些弊病方面面临压力。第四代监管机构在
协调隐私保护跨界活动,以及与此相反的合法
监听或追踪方面发挥关键作用 — 甚至要在他们
建立和保持消费者对内容和信息安全的信心的
工作中平衡这些职责。
总之,第四代监管机构区别于前几代监管
机构在于他们对政府追求的社会和经济政策目
标,对改善消费者保护和接入宽带网络的需要
的重视程度。由智能手机、高速网络、融合、
云计算、过顶级服务和海量数据处理(即“大
数据”),以及“物联网”带来的数字生态系
统 — 所有这些发展趋势和创新为推进监管做法
和目标带来了挑战和机遇。通过所有利益攸关
方之间的有效合作以及监管的适当平衡 — 监管
机构可以打击数字生态系统中的消极行为,最
大限度地提高了其给世界各地人民带来的巨大
好处。
电信改革趋势:特刊
第
二
章
尾注
1
世界人口时钟:http://www.worldometers.info/world-population/
2
国际电联的不同文件给出了监管的定义。然而,从经济学角度来看,经合组织对监管的解释被宽泛定义为政府
规则的施行,配合以惩罚的使用,专门为了改变个人和公司在私营部门的经济行为。对各种监管手段和目标有
专门的定义。价格、产量、收益率(以利润、盈余或佣金的形式)、信息披露、标准和所有权限制是其中经常
使用的一些定义。根据经合组织的定义,社会监管保障公众利益,如健康、安全、环境和社会凝聚力。社会监
管的经济影响可能是不可预见的,但仍会有十分重要的影响。经合组织将经济监管定义为那些直接干预市场决
策的监管,如定价,竞争和市场进入或退出。
3
NPD 集团的智能手机报告:https://www.npd.com/wps/portal/npd/us/news/press-releases/the-npd-group-nearlyone-third-of-all-smartphones-sold-in-the-u-s-are-prepaid/
4
IDC 研究报告:http://www.idc.com/getdoc.jsp?containerId=prUS24108913
5
3GPP 网站:http://www.3gpp.org/About-3GPP
6
国际电联分配的 IMT 频谱:http://www.itu.int/ITU-D/tech/MobileCommunications/Spectrum-IMT.pdf
7
国际电联 2013 年电信改革趋势:http://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/reg/D-REG-TTR.14-2013-SUM-PDF-E.pdf
8
国际电联 ICT 监管工具包第 5 章:网络电话,或“语音互联网协议”(VoIP)是第一个对固定和移动网络运营
商的商业模式产生重大影响的“过顶业务”(OTT)。最近,短信(SMS)也已通过 OTT 传送,影响到固定和
移动运营商的收入:http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3576.html
9
eBiz 网站对社交媒体的排名:http://www.ebizmba.com/articles/social-networking-websites
10
对美国人如何使用他们的媒体时间的尼尔森调查:http://www.nielsen.com/us/en/newswire/2012/report-howamericans-are-spending-their-media-time-and-money.html
11
即使没有有线电视,卫星电视或空中广播资源,许多美国人仍可以通过 YouTube 或如 Netflix 公司或 Hulu 之类
的基于订阅的互联网下载服务来获取选定的视频 — 基本上是通过宽带网络接入的点对点下载来取代电视。
12
YouTube 博客:http://youtube-global.blogspot.co.uk/2013/03/onebillionstrong.html
13
广播受众调查委员会收视数据:http://www.barb.co.uk/viewing/weekly-total-viewing-summary?_s=4
14
http://teleinfobd.blogspot.co.uk/2011/05/top-10-telecom-equipment-vendor.html
15
ICANN: http://www.icann.org/
16
互联网协会 ISOC:https://www.internetsociety.org/
17
联合国千年发展目标:http://www.un.org/millenniumgoals/
18
国际电联信息社会世界峰会成果:http://groups.itu.int/Default.aspx?alias=groups.itu.int/wsis-forum2012
19
国际电联宽带委员会:http://www.broadbandcommission.org/
20
国际电联宽带委员会的 2012 年宽带现状报告:http://www.broadbandcommission.org/Documents/bbannualreport2012.pdf
电信改革趋势:特刊
41
42
21
国际电联国际电信世界大会:http://www.itu.int/en/wcit-12/Pages/default.aspx
22
欧盟数字议程:http://ec.europa.eu/digital-agenda/digital-agenda-europe
23
国际电联 HIPSSA 项目:https://www.itu.int/ITU-D/projects/ITU_EC_ACP/hipssa/index.html
24
见国际电联网站:http://www.itu.int/en/ITU-D/Projects/ITU-EC-ACP/ICB4PAC/Pages/default.aspx
25
见国际电联网站:http://www.itu.int/en/ITU-D/Projects/ITU-EC-ACP/hipcar/Pages/default.aspx
26
亚太电信管制机构论坛:http://www.apt.int/APTPRF
27
美洲国家组织 (OAS),美洲数字犯罪合作网络。http://www.oas.org/juridico/english/cyber.htm
28
佛罗里达“禁止呼叫法”501.059 — 电话滥用
http://www.leg.state.fl.us/Statutes/index.cfm?App_mode=Display_Statute&Search_String=&URL=05000599/0501/Sections/0501.059.html
29
互联网协会:https://www.internetsociety.org/
30
经合组织互联网经济展望 2012:http://www.oecd.org/sti/ieconomy/internet-economy-outlook-2012-highlights.pdf
31
太平洋区域信息通信技术发展的行动框架:
http://www.spc.int/edd/images/stories/ictpapers/Final%20Pacific%20ICT%20Framework.pdf
32
加纳国家电信政策:http://www.nca.org.gh/downloads/Ghana_Telecom_Policy_2005.pdf
33
“联邦通信委员会:我们的工作”:http://www.fcc.gov/what-we-do
34
南非广播政策白皮书:http://www.polity.org.za/polity/govdocs/white_papers/broadcastingwp.html
35
塞舌尔信息通信技术政策:http://www.ict.gov.sc/resources/policy.pdf
36
事前监管是指建立一套完整的预防性规则的做法,在理论上为受监管实体提供其须遵循的明确方向。事后监管
涉及到减少详细规则,而倾向于更宽泛的限制和目标,加上在受监管实体以反竞争或反消费者方式行事时的严
厉执法行动。
37
国际电联全球监管机构研讨会促进开放获取的十项最佳做法导则:https://www.itu.int/ITU-D/treg/Events/
Seminars/GSR/GSR10/consultation/index.html
38
iDA 竞争准则:http://www.ida.gov.sg/~/media/Files/PCDG/Practice%20Guidelines/TCC/2012TCC.pdf
39
见 FCC 网页:http://www.fcc.gov/openinternet
40
OFCOM 一般授权方案:http://stakeholders.ofcom.org.uk/telecoms/ga-scheme/
41
欧盟电子通信网络和服务授权法规:
http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/legislative_framework/l24164_en.htm :
42
澳大利亚政府宽带、通信和数字经济融合部审查报告:
http://www.dbcde.gov.au/digital_economy/convergence_review
43
香港通讯管理局 (CA):http://www.coms-auth.hk/en/home/index.html
44
香港通讯管理局办公室(OFCA)网站:http://www.ofca.gov.hk/en/home/index.html
45
韩国通信委员会:http://eng.kcc.go.kr/user.do?page=E01010100&dc=E01010100
46
新西兰商业委员会:http://www.comcom.govt.nz/about-us/
电信改革趋势:特刊
第
二
章
47
国际电联,InfoDev 监管工具箱:http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3109.html
48
欧盟电子通信法规框架:
http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/legislative_framework/l24216a_en.htm
49
BEREC:http://berec.europa.eu/
50
跟据国际电联世界电信监管数据库:www.itu.int/icteye.
51
国际电联第 11 届 GSR 最佳做法导则:https://www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/GSR/GSR11/index.html
52
澳大利亚宽带通信和数字经济部:http://www.dbcde.gov.au/broadband/national_broadband_network
53
宽带斐济,一个微观市场案例分析:http://www.ptc.org/images/pdf/Broadband_in_Fiji-PTC-Broadband-Report_No1.pdf
54
英国通信消费者委员会:http://www.communicationsconsumerpanel.org.uk/
55
通信管理协会:http://www.bcs.org/category/17404
56
Akosha 消费者论坛网站:www.akosha.com
57
http://info.akosha.com/consumer-complaints/consumer-courts/filing-a-consumer-complaint-%e2%80%93-the-nononsense-guide/
58
http://info.akosha.com/consumer-complaints/telecom/the-mess-of-telecom-complaints-in-india-a-comprehensivereview/
59
内容控制软件的定义:http://broadbandguide.com.au/blogs/2007/08/internet-content-control-software-amp-childprotection-filters/
60
http://www.safeinternet.org.uk/
61
FOSI 联合业界领袖、政府和非营利部门,开展协作和创建在线安全领域新的解决方案和政策。通过研究、资
源、活动和特别项目,FOSI 提倡负责任的网络文化,并鼓励每个人的数字公民意识。http://www.fosi.org/
62
TRA – FOSI 关于创建网络安全国家共识的联合研讨会:http://www.fosi.org/agenda-gulf-2010.html
63
美国儿童互联网保护法:http://www.fcc.gov/guides/childrens-internet-protection-act
64
“数字生态系统”是一个依赖于信息和通信技术(ICT)的自组织社群。“数字(商务)生态系统研究”是由欧
盟委员会在欧洲第六框架计划(FP6)中资助的,其中包括一个被称为“数字商务生态系统(DBE)”的旗舰级
的大型综合项目(欧盟)(IP)和被称为“关联自生数字生态系统开放学院(OPAALS)”的示范网络。这是欧
盟委员会的 CIP 和“区域经济变革”工作计划中的一项战略目标。如今,数字商务生态系统的愿景已成熟,被
广泛应用于科学文献来描述企业为主体、社会技术系统,而与他们的位置和结构无关。见 Paolo Dini,伦敦经济
政治学院媒体和传播系“数字生态系统:数字生态系统的科学基础”:http://www.digital-ecosystems.org/book/
Section1.pdf
65
国际电联《2013 年电信改革趋势》对该问题进行了更详细的讨论,对云计算中个人数据使用出现的相关问题进
行了讨论。
66
世界知识产权组织:http://www.wipo.int/amc/en/arbitration/case-example.html
67
国际电联的数字鸿沟定义:http://www.itu.int/net/newsroom/wrc/2012/features/digital_dividend.aspx
68
见国际电联《2013 年电信改革趋势》第 3 章。
69
全球电信监管机构研讨会 — 历史:http://www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/GSR/index.html
电信改革趋势:特刊
43
44
70
数字生态系统社群网站:http://decommunity.net/
71
ARCTEL:http://www.arctel-cplp.org/
72
ARICEA:http://www.ariceaonline.org/
73
BEREC:2013 年年度工作项目:
http://berec.europa.eu/files/document_register_store/2013/1/BoR_(12)_142_BEREC_WP-2013_f.pdf
74
CRASA:http://www.crasa.org/
75
REGULATEL 南美监管机构组织:http://www.regulatel.org/
76
WATRA:http://www.apwpt.org/international-organisation/american--organisation/canto/index.html
77
美国国家宽带计划:http://www.broadband.gov/
78
根据美国监管机构的程序,“单方面”意见是指在已公布的意见和回复周期外收到的意见。此类意见是监管程
序公开记录的一部分,从而使各方能够查看提交给该机构的想法和观点,并反馈意见。
79
ACMA 关于共同监管的文件:http://www.acma.gov.au/WEB/STANDARD..PC/pc=PC_312187
80
ACMA 关于共同监管的文件:http://www.acma.gov.au/WEB/STANDARD..PC/pc=PC_312187
81
OFCOM 关于内容自律工作的磋商:http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/medialiteracy/archive/medlitpub/ukcode/
82
互操作性标准:http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/our-goals/pillar-ii-interoperability-standards
83
Ofcom 的 2013 – 2014 年年度工作计划:http://www.ofcom.org.uk/about/annual-reports-and-plans/annualplans/annual-plan-2013-14/
84
毛里求斯信息和通信技术局:http://www.icta.mu/home/
85
毛里求斯信息和通信技术局奖项:http://www.icta.mu/mediaoffice/2012/award_ATP.html
86
国际电联全球监管机构研讨会最佳实践导则:http://www.itu.int/en/ITU-D/Regulatory-Market/Pages/
bestpractices.aspx
电信改革趋势:特刊
电视空白频段:
经营闲置空间还是治理
无效率现象?
Cristian Gomez:国际电联无线电通信局
3.1
引言
电视空白频段一词通常指 VHF/UHF 地面电
视广播频段中未被占用的频谱部分。1 在一些国
家,正在开展实验和测试,通过部署基本电视
服务和其他业务之间的共用来改善对这一价值
颇高的频谱资源的利用。宽带无线应用是共用
实验的核心,但人们也在考虑将共用应用于其
它应用,如机器到机器通信(M2M)。所有这
些替代性无线应用所具有的共同点是其低功率
性,使它们非常适合于在免许可证的2监管框架
下运营。
本章回顾了在分配给电视广播的 UHF 频谱
的某些部分中部署电视空白频段(TVWS)框架
的相关监管问题。在决定是否以及如何开展电
视空白频段的探索方面存在着不同的做法和思
路。其中一些是操作性和技术性的,涉及如何
确定频谱是否以及何时处于空闲状态,随后是
获取该段频谱的方法。这些方面可以被归为经
营空白频段类。其他思路是将 UHF 频段资源作
为国家 ICT 战略的一部分加以长期规划——可
称之为治理无效率现象的过程。两种做法的目
的都是通过获取空闲频谱来改善频谱利用效
率,从而提供低成本的业务和应用。同时,规
划者希望在国际层面协调频谱的使用,以实现
规模经济,尤其是对于终端用户设备而言。
电信改革趋势:特刊
本章还探讨了电视空白频段推广过程中所
涉及的无线市场以及信息通信技术(ICT)的可
持续发展问题。与此同时,本章还将探讨 UHF
频段相关的国际监管发展动态,以及将被允许
进入这些频段的宽带无线业务的相关演变情
况。最后,本章考察了在大规模推广电视空白
频段之前可能需要进一步探索的监管和政策性
问题,以顾及国际层面的频谱监管发展动态。3
3.2
概述:电视空白频段
的发展进程
首先,有必要对“电视空白频段”的含义
及其发展过程给于一个确切的定义。本节试图
介绍这一背景,并给这一共用技术的演变划出
界限。
3.2.1
什么是“电视空白频段”?
按照国际电联的《数字红利 4 :频谱决策
洞察》5报告,电视空白频段是“广播未使用的
频谱部分,亦指交错频谱。”更具体地说,电视
空白频段通常指 VHF 和 UHF 地面电视频段中未
使用的频谱部分 – 更多地是在 UHF 频段。这些
电视频谱“间隙”(未使用部分)具有优越的传
播特性,包括出色的户外和户内覆盖以及非视
距传播。
“对于一些主管部门,它们成为在现有
45
的广播业务之外提供商业无线业务的一种替代
办法。目前正在电视空白频段领域探索的一些
无线技术属于低功率、机器到机器(M2M6)通
讯设备和低功率的无线宽带应用,旨在利用
UHF 频谱所能达到的更广阔的覆盖范围。
3.2.2
寻找空白频段:电视空白频段
的可用情形
在任何给定的位置,电视空白频段会以不
同的方式产生。同样,以电视空白频段形式出
现的可用频谱量也会因位置而异,这取决于各
种因素,包括:(1) 地理特征,(2) 对现有电视
广播业务的潜在干扰,(3) 电视覆盖目标和相关
规划,以及(4) 电视频段利用率。这些制约电视
空白频段可用性的因素可归为以下几类:
•
频率:为避免广播机构之间的干扰,在某
些地理区域,在电视信道规划中有意加入
空闲信道。
•
部署:通过利用电视空白频段发射天线的
高度及其安装站点,以及众多电视空白频
段设备的集总辐射,就可能产生可供使用
的电视空白频段。可对这些技术参数进行
规划,以便与附近或周围的电视广播接收
兼容,从而避免干扰。
•
空间/距离:超出当前或规划的电视覆盖
区域的地理区域可被用于提供电视空白频
段,因为不存在广播信号。
•
46
时间:当广播电台停止播出以及被许可的
广播发射机未使用指定的频道时,便产生
可供使用的电视空白频段。在特定的时间
段(如夜间)便可出现这种情况,但在广
播机构决定调整其营业时间时,这一类可
用性将会发生变化。
而且,应指出,与空闲频段(上文第一个
黑点所述)相关的电视空白频段通常与过去的
模拟电视广播相关。然而,在数字地面电视
(DTT)的情况下,出现电视空白频段“频率间
隔”的情况就会减少。这是因为数字广播网络
通常会最充分地利用数字技术相邻频段的排斥
能力,这意味着更少的可用于空白频段的保护
信道。
作为一个限定条件,有必要提及的是,在
作为《无线电规则》 7 的一部分——国际电联
《国际频率划分表》中,UHF 电视广播业务是
被作为主要业务划分给世界各个区域的。根据
《无线电规则》,一项主要业务不得受到任何在
相同频段(如来自一项次要业务)上操作的非
主要业务的有害干扰。同理,次要业务不得要
求主要业务的干扰保护。
但是,还存在着第三个业务类别 – 其权利
比主要业务或次要业务都要小。投机性运营的
系统不得要求获得相同频段上任何其他业务的
干扰保护。电视空白频段系统是此类投机性系
统的最佳例证 – 它们在运营时风险自负。正在
开发的电视空白频段设备将在非干扰/非保护的
条件下运行,而且将在免许可证的制度下投机
性运行。从监管角度来说,这类似于 802.11
Wi-Fi 业务中所使用的低功率/短程设备。电视
空白频段无线电发射不仅不能要求提供干扰保
护,它们还不得对其所运行频段中的主要或次
要业务造成有害干扰。
数字电视系统允许使用单频网络(SFN),
其中若干台发射机可使用相同频道而不产生干
扰。越来越多地使用 SFN 正在成为电视广播频
率规划中的一个关键要素,促进了对移动业务
进行的数字红利再分配。8 然而,由于在同一单
频网络引进新的电视发射机,导致在某一时间
可作为电视空白频段的信道变得无法继续使
用。
电信改革趋势:特刊
多频网络(MFN)
单频网络(SFN )
信道 21
Channel
信道 3434
信道 30
信道 49
最后,也存在着电视频段完全空闲的情
形。这些是完全可供使用的大型 UHF 频谱块 –
而不仅是在某些时候可偶尔加以利用的很小的
频谱间隔。这些情形是因地面电视需求水平较
低造成的,而且通常出现在人口密度较低的地
区(广阔的农村地区)或高度发达的都市地
区,在这些地区,付费电视服务(如,有线、
光纤、IPTV 和卫星电视)已成为电视广播市场
的主流。在消费者大多选择了付费电视选项的
情况下,免费播出的 UHF 地面电视已经基本上
被放弃了。在此种情况下,通过将 UHF 广播信
道重新分配给具有更高价值的用途(如宽带移
动无线业务),从而获取数字红利。
3.2.3
探索频谱使用替代方式的动因
总的说来,近年来对替代性、创造性地利
用频谱方式的探索受到若干因素的推动。所有
这些动因都是重要的,它们都是无线连接需求
不断增长的直接结果。 9 寻求有效的、可持续
的通信基础设施,这在世界各地已经成为一个
主要目标,特别是考虑到 ICT 目前在人类生活
各个领域中发挥的重要作用。的确,这些技术
电信改革趋势:特刊
第三章
图 3.1:在给定区域中单频网络(SFN)使用相同频率发射同一节目
信道 30
信道 30
在帮助减轻贫困、改善教育和卫生服务的供给
以及为公民赋权方面的能力在联合国千年发展
目标的指标中已得到认可。10
随着对移动连通性需求的大幅增长,对资
源供应的压力亦与日俱增。无线技术在传输和
接收数据时离不开无线电频谱。由于人口密度
以及宽带网络发展规模等因素,导致频谱需求
水平在世界各地的发展各异,但先进的消费者
移动设备及数据需求量甚大的移动应用的兴起
是一种全球化趋势。这种趋势使移动频段带宽
的使用量激增 – 对于运营商级的移动网络(如
3G 和 4G 网络)和免许可证的局域网(如 WiFi)均是如此。
同时,新兴经济体正在拥抱无线宽带通信
的美好前景,在此过程中,也正在把频谱作为
一项国家基础设施资源,从中获取更大收益。
在向公民提供互联网接入方面,无线连接提供
了一种更为廉价和灵活的替代方式,从而加快
了缩小数字鸿沟11的努力。作为一项副产品,对
于移动无线接入需求的增长还导致了对无线基
础设施需求的增长,如用于回程的微波链路。
47
3.3
建设电视空白频段生
态系统
在需求驱动的背景下,电视空白频段似乎
成了可以和现有业务并存、甚至共享频谱的新
一代机会业务的序曲。然而,为了成为一种更
为普遍的现实,而不是局限于几个孤立市场,
电视空白频段必须从一个概念发展成为一个完
全成熟的生态系统,融合技术演进、市场发
展、标准制定、监管融合和设备制造等环节。
而且,这一生态系统必须能够通过分配、监管
和规划,在多个不同的国家得到复制并形成规
模。本节考察了在培育这一生态系统过程中迄
今已经取得的进展。
3.3.1
电视空白频段的市场类型
考虑到前述关于 ICT 生态系统的需求,首
先需要了解的或许是电视空白频段作为一种频
谱需求解决方案而兴起的市场类型。其中一种
类型似乎是成熟市场,这种市场具备高度发达
的广播和移动宽带基础设施。因不同原因造成
的电视空白频段的另一类市场可能是农村、低
人口密度市场,这一市场可为机会频谱的利用
提供更多的“开放空间”。下述各节将对这些类
型进行更多的探讨。
3.3.1.1
具有高度发达基础设施的成熟
市场
在这些市场中,采用更加有效的频谱利用
方式主要受到日益增长的带宽瓶颈的驱动,这
是因为,随着消费者快速吸纳新型移动产品,
数据密集型应用也愈发增多(见下图 3.3 和
3.4)。解决带宽瓶颈可能的监管选项,将包括
探索各种共用频谱接入方式的努力,以尽可能
提高频谱使用效率。这些努力可能包括认知无
线电、 12 频谱聚合、替代性频谱许可策略,以
及长期频谱规划和“频谱重整”(作为避免频谱
碎片化的一种方法)。作为从有限的可用频谱量
中获取更大带宽的一种策略,电视空白频段即
属于这一类。然而,在利用电视空白频段为大
众消费者市场提供移动宽带接入方面仍存在一
些局限:
48
•
在部署了数字电视的城市区域中,电视空
白频段频谱的可用性可能较低。
•
由于向主要业务(电视接收)中引进了大
量免许可证的电视空白频段的分散用户,
导致了集总干扰的可能性。
•
机会电视空白频段用户中的人工干扰也可
能构成限制。
尽管如此,如图 3.2 所示,在发达的移动
业务市场中,此后若干年移动数据流量将呈现
增长的预测为促使人们想方设法避免带宽的局
限性提供了强大激励。移动宽带设备的制造商
也感受到此种压力,他们很可能会要求监管机
构立即采取行动,以释放更多的额外频率(见
图 3.2)。这一期间,电视空白频段很可能会变
成一种受到追捧的策略。
因此,为评估电视空白频段的相对效益和
局限性,或许需要进行成本效益分析。一方
面,它可以向用户可用的整个带宽池提供一些
额外频谱。另一方面,对于大范围区域覆盖而
言,电视空白频段构成了一种受干扰限制的选
项(因为它缺少不受主要业务用户干扰的保
护)。这是在电视空白频段使用的设备和在更高
频段中使用的 Wi-Fi 设备之间的一个主要不同
点:免许可证的 Wi-Fi 设备的低功率和/短距离
特性使其无法对主要用户造成有害干扰,导致
更高的频率再利用率,而且所需的基础设施足
迹成本低、体积小。
此外,在一个具有局限性很强的频率环境
中引进电视空白频段,可导致带宽需求量大而
电视空白频段带宽供应量很小的不匹配现象。
在这方面,成本效益方面的考虑因素将包括:
•
评估带宽受限情况下电视空白频段网络的
频率复用能力;
•
平衡下载和上传要求;以及
•
考虑网络基础设施部署和业务提供的成本
电信改革趋势:特刊
第三章
图 3.2:2013-2018 年全球移动数据流量增长预测
全球移动 数据流量(2012 至2017 年 )
预期总移 动数据流量将在2017 年前每月增长 11.2 艾字 节(EB ),较2012 年增长13 倍。
2012年至2017 年,移动数 据流量将以 66 %的年复合增 长率增长(图1 )
图1 思科 公司预测到2017 年 移动数据流量每 月增长 11.2 EB
2012-2017 年 年 复 合 增 长 率 为 66%
每月Exabytes
12
11.2 EB
7.4 EB
6
4.7 EB
2.8 EB
1.6 EB
0.9 EB
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
来源:思科公司:2014 年视觉化网络指数(VNI)报告移动数据流量预测
成本方面的考虑因素可能还需要对大量复
制现有蜂窝基础设施所包含的利弊进行评估。
3.3.1.2
人口稀少的农村地区
在很多农村地区,由于消费者数量很少,
同时地理特征也可能更加复杂,使此类地区缺
乏连通性。通过固定线路基础设施的方式连通
这些区域需要大量的资本投入,而较低的投资
短期回报率使供应商难于考虑这一选项。无线
替代方案可能成为一种更具成本效益的选择,
尤其是在以数量较少的基站实现大规模区域覆
盖,从而降低无线基础设施成本的情况下。
此类替代方案可包括在较低频段(如 UHF
频段)建设移动网络。在此类网络中,信号可
实现更远的传播,从而实现更大范围的覆盖。
其他替代方案包括基于卫星的解决方案或较低
频率的固定宽带无线接入 – 或者是这些替代方
案的结合。因此,农村的情形既代表了一种挑
战,同时也含有巨大的可能性:与人口密度高
的地区不同,根据对广播机构所要求的覆盖范
围,可能存在着大量的频谱供应,可供无线宽
带使用。
图 3.3:智能手机引领数据增长
2012-2017 年 年复 合 增 长 率 为 66%
每月艾字节
12
其 它 便 携 设备 ( 0.2% )
非 智 能 手 机( 1.4%)
机 器 对 机 器( 5.1%)
平 板 电 脑 ( 11.7% )
笔 记 本 电 脑( 14.0% )
6
智 能手 机 ( 67.5% )
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
图例中的数字表示 2 0 1 7年的流量份额
来源:思科公司,2014 年视觉化网络指数(VNI)报告移动数据流量预测
电信改革趋势:特刊
49
为通过电视空白频段向这些广阔的农村地
区提供宽带覆盖,必须建设基础设施。在用户
通过某种形式的终端用户设备(无论是移动、
漫游或是铺设至消费者住所的固定线路)接入
到网络之前,需要建设基站塔和回程链路。尽
管通过无线网络提供的宽带接入成本通常远远
低于固定线路解决方案的成本,但即便是在监
管机构采用免许可证的体制下,对无线基础设
施的投资也并非是无足轻重的。投资成本可能
会影响到考虑进行电视空白频段网络部署的商
业供应商对投资回报率(ROI)的计算,原因
是,尽管频谱供应的数量可观,但也许消费者
需求却很低。由于缺乏干扰保护以及易受监管
变化的影响,还可能引起更多的顾虑,其中可
能还包括将频谱再划分给一种不同的主要业
务。
尽管我们可以说这些区域的频谱量很充
裕,导致进入市场较为容易,但无线网络的部
署可能会受到其它一些相关因素的影响。首
先,这些地区人口收入水平的差距(从极端贫
困到较为富裕的农耕社区)会对订购终端用户
设备或业务的价格可承受性产生影响。可采用
补助的办法抵消一部分农村地区的连接成本。
一般情况下,这些补助是通过普遍接入义务或
基金来实施的。 13 其次,这些地区或者欠缺电
力供应,或者根本就不存在电源,导致难于运
行基站和回程链路,或者无法为电池驱动的设
备充电。最后,如果由于缺少频谱协调导致无
法形成规模经济,也可能难于找到设备。
由于这些因素,在一些国家选定的某些地
区,目前正在对电视空白频段替代方案进行测
试,作为解决连接需求的一个选项。这些地区
包括 UHF 电视频谱空闲程度不同的高度发达的
都市地区的频谱拥堵区域,到缺乏接入基础设
施并且迫切需要低成本部署替代方案的广阔农
村区域。鉴于电视空白频段在两类地区均可提
供颇有价值的替代性解决方案,预期政策制定
者、监管机构和私营部门将继续开展这些试
验,以发展这一生态系统。毫无疑问,在频谱
拥堵的地区以及仍继续存在连通差距的农村区
域,许多市场仍将面临着不断增长的频谱接入
需求(见下图 3.4)。
图 3.4:按区域划分的移动宽带增长数据
移动宽带的持续性高增长
截至2013年底全世界超过20 亿订购用户*
美洲
欧洲
独联体
4. 6亿用户
4. 22亿用户
1. 29亿用户
普及率为48%
普及率为68%
普及率为46%
年复合增长率为 28%( 2010-2013年)
年复合增长率为 33%( 2010-2013年)
年复合增长率为 27%( 2010-2013年)
阿拉伯国家
非洲
亚太地区
7100万用户
普及率为19%
9300万用户
普及率为11%
8. 95亿用户
普及率为22%
年复合增长率为55%(2010-2013年)
年复合增长率为82%(2010-2013年)
年复合增长率为45%(2010-2013年)
来源:国际电联世界电信/ICT 指标数据库
注:*估算数据
50
电信改革趋势:特刊
当前的电视空白频段设备标准
目前,拟在电视空白频段运行的设备标准
的制定工作主要关注两大类应用:(1) 无线区域
网(WRAN)和(2) 机器对机器(M2M)通信。
以下各节对这两大类应用进行了更多探讨。
3.3.2.1
视业务的有害干扰。这种在美国采用的集中化
方法包括一种在电视空白频段运行的设备中嵌
入的地理定位能力。 16 这种地理定位能力会与
集中式频率数据库系统相结合,作为某种形式
的电视空白频段查找表,从中找出在该地理位
置上空闲的广播信道。此后,该设备还可以用
来计算所需的电平,并计算在较偏远的地区保
护电视接收所需的其它技术规范。
无线区域网
WRAN 可主要在农村地区提供宽带连接,
并且拟在非干扰/非保护的基础上开展运营。
WRAN 标准主要是在涉及 Wi-Fi 设备的 IEEE 802
系列标准下制定的。IEEE 802.22 是有关在电视
空白频段中运行的设备的特定标准。 14 其目的
之一是,在需要与主要电视广播业务共用频谱
的情况下,侧重对现有电视广播业务(数字或
模拟)的干扰保护。
此外,还需要对在该频段运行的其它旧有
的、经过授权的无线电发射机提供保护,如在
很多活动和公共集会期间使用的无线麦克风。
该标准的一项重要目标是纳入认知无线电技
术,以便在共享频谱的环境中建立非干扰、机
会频谱的使用。 15
除了发展感知能力外,人们还提出建立集
中式频谱指配机制的建议,以进一步防止对电
机器对机器通信
3.3.2.2
机器对机器(M2M)通信包括功率很低的
无线电发射机,这些无线电发射机用于低数据
速率的工业和商业应用(如,监控、跟踪、测
量和控制)。换言之,M2M 代表了“智能机
器 ” 概 念 的 实 现 。 在 一 个 被 称 为 Weightless
SIG 17 的标准推广小组的支持下,2013 年 4 月
在英国发布了一项专有的关于 M2M 电视空白
频段设备的规范草案。该规范草案将允许低数
据速率的 M2M 设备在查询中央频率数据库后
投 入 运 行 。 如 同 WRAN 的 情 况 一 样 , 这 些
M2M 设备拟在免许可证、非干扰/非保护的基
础上运行。随着 M2M 设备使用量的增长,以
及更多应用被连接至“物联网”
,预期 M2M 流
量将呈指数级增长(见下图 3.5),特别是考虑
到 UHF 段提供的覆盖范围更广这一情况。
图 3.5:M2M 流量的预期增长
2012-2017年 复 合 增 长 率 为89%
每月拍(PB)字节
600
563 PB
/每 月
300
24 PB/每 月
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
来源:思科公司
电信改革趋势:特刊
51
第三章
3.3.2
3.3.3
电视空白频段的战略和市场
开发
对于政策制定者和监管机构来说,关键的
问题在于如何能够将电视空白频段纳入国家信
息通信技术(ICT)发展战略。进一步说,电视
空白频段在本地宽带接入市场中将发挥何种作
用?从监管机构的角度来说,确定电视空白频
段与国家 ICT 战略设立的目标之间可能存在的
利弊关系至关重要。如此说来,一项长期的国
家 ICT 战略将需要纳入对该国国家无线接入基
础设施的成本、可扩展性、可恢复性和可靠性
的评估,作为评判电视空白频段是否是一种可
取方法的依据。
3.3.3.1
成本
一个国家的 ICT 基础设施资源包括若干接
入平台,以实现跨城乡地区的连通性。这些包
括线缆(铜缆、同轴电缆或光纤)、固定无线、
移动和卫星解决方案。另外,“最后一公里”只
是连接链路上的一个环节。虽然电视空白频段
WRAN 系统提供的无线接入部分可以以较低的
成本安装,但是,整个链条的其它部分还存在
着其它重要的连通成本。例如,与光纤或有线
相比,回程选项的成本相对较低,但是,从回
程到互联网服务供应商或电信基础设施供应商
的核心网络之间存在着互连互通和数据流量成
本。 18 这样一来,就需要考虑全部传输组成部
分的成本,以便确定补贴农村消费者群体发生
的服务成本所需的整个资金水平。
3.3.3.2
可扩展性
在农村地区提供连通的企业,起步时的用
户数量也许很小,但随着网络非接入部分容量
的增长,需求可能会水涨船高。重要的是避免
在最后一公里的层面上出现宽带瓶颈,以防止
出现可能的停机,或着因缺乏规划而迫使用户
寻求次优接入解决方案。
3.3.3.3
可恢复性
可恢复性指的是拥有这样一种接入基础设
施,它可通过系统的冗余、迅速解决系统故障
52
及适当的用户支持服务,从而经受可能出现的
停机和更严重情形的考验。
3.3.3.4
可持续性
可持续性意味着整个国内网络及其分支能
够获得的合理程度的可靠性,以便支持全国经
济目标,包括在区域和全球经济体中享有并保
持富有竞争性的地位,以吸引国外和本地投
资。若要使新兴农村企业获得新型基础设施和
投资的支撑,那么,农村社区和企业家将会期
望拥有可靠的无线基础设施,而且它将不会给
用户带来比现有的其他解决方案更多的费用。
若要将电视空白频段这一元素纳入国家
ICT 战略,则应考虑前述这些因素。能够成为一
种有益的战略,只要电视空白频段能够基于低
成本、潜在的可扩展性、大幅提高整个网络的
可复原性,以及最终在市场中的可持续性满足
标准,它就可以成为一种可取的战略。
3.4
监管视角
显然,在界定如何将电视空白频段引进至
其管辖区域的问题上,监管机构可发挥作用。
主要的作用将是频谱管理和规划职能。由于电
视空白频段代表着一种从传统的“指令式”频
率分配和指配做法的偏离,因而,应对管理引
进电视空白频段服务和应用的规则予以审慎的
考虑。如何制定、落实和强制执行这些规则很
可能将会为类似的数据库或认知驱动的业务树
立一个先例。
此外,国家监管方法是在国际频谱划分和
国际电联《无线电规则》的背景下形成的。国
家监管当局应确保他们了解 ITU-R 各工作组和
研究组就电视空白频段开展的工作。
3.4.1
频谱规划
数字技术的演进改变了地面电视广播,通
过数字压缩技术,实现了在单一信道进行高质
量的多个电视节目传输,从而提高了频谱效
率。在数字电视时代之前,每个信道仅能传输
一个节目。这一技术进步为具有更高需求的用
电信改革趋势:特刊
红利。 19 通过提高数字广播效率实现的广播信
道的合并,为更高带宽的移动业务(如宽带互
联网接入)释放了频谱。
一旦完成了从模拟到数字电视业务的过
渡,而且关闭了模拟传输,便可实现这一数字
红利。只有到那时,才可对空出来的电视频段
进行再部署,供移动服务运营商使用。否则,
在缺少协调和其它减缓技术的情况下,移动服
务很可能会与空中电视信号互相干扰,使两种
业务都受到影响。完成从模拟到数字广播的过
渡,并对新的频谱权利进行再分配和指配的过
程显然十分重要,这突出表明了技术上完善的
频谱管理的重要性。20
在国际层面,频谱规划要求各国通过协调
一致的频谱决策,在修订及更新《无线电规
则》和《国际频率划分表》的过程中做出一致
的努力。修订过程涉及 ITU-R 各研究组及其所
属的各工作组所开展的协作性技术研究,这些
研究吸收了监管机构、私营部门和其它利益攸
关方的专门知识。 21 在这些技术研究成果的基
础上,国际电联各成员国代表每隔三到四年便
可召开一次会议,在世界无线电通信大会
(WRC)上形成共识,然后对《无线电规则》
做出更新。22
有必要了解国际频谱规划的广泛规模。受
其影响的不仅是商业业务。还有重要的生命安
全系统(如,航天、海上、国防、公共安全和
救灾通讯、无线电导航和无线电定位系统)。此
外,还必须对重大科学和医疗系统(如空间研
究、气象监测和医疗影像)、卫星通信和任务关
键型工业应用(如,遥测和控制协调)使用的
频谱进行规划和协调。
这一复杂的无线电业务生态系统(其数量
随着技术进步不断增加)使国际频谱规划工作
变得至关重要。此外,在这一不断演进的过程
中,可以肯定的是:频谱资源的公共价值直接
取决于防止造成干扰的能力,使社会能够从所
有的用途和应用中受益。
框 3.1:频谱的国际规划:直接支持合理和有效的国家频谱管理
国际电联成员国承认其他成员国的国家权利和义务,以确保频谱资源能够得到一致和可持续的利用。这
样,通过在协调边境地区的频谱使用,并尊重在国际上达成的有关无线电频谱的使用技术参数(因为无
线电频率传播是无法在国家边境上被“切断”的),国际电联成员国可享有保护其无线电通信义务免受
有害干扰的权利。而且,由于各国拥有对本国境内无线电频谱进行管理的主权,因此只能通过不对其它
国家造成有害干扰的互惠协议才能充分行使这项权利。这套权利和义务载于国际电信联盟《无线电规
则》,其中对此做了详细规定。《无线电规则》是各国一致通过的国际条约,以确保有序和可持续地使
用无线电频谱。这些规定基于若干原则,其中,《无线电规则》第 0.3 和 0.4 项原则明确声明:
0.3“在使用无线电业务的频段时,各主管部门应牢记,无线电频率和对地静止卫星轨道是有限的自然资
源,必须依据《无线电规则》的规定合理而有效率地节省使用,以使各国或国家集团可以在考虑发展中
国家和具有特定地理位置的国家的特殊需要的同时,公平地使用无线电频率和对地静止卫星轨道”
(《组织法》第 196 款)。
0.4“所有电台,不论其用途如何,在建立和使用时均不得对其他主管部门或经认可的运营机构,或对其
他正式核准开办无线电业务并按照《无线电规则》操作的运营机构的无线电业务或通信造成有害干扰”
(组织法第 197 款)。
因此,为确保其无线基础设施资源的可持续性,基于各成员国的共同利益,(在国家、区域以及尽可能
在全球范围内)对频谱资源进行协作性划分,保证这些结果是国家公共政策目标的一个重要组成部分,
符合各成员国的直接利益。
此外,通过对频谱进行国际规划,频谱管理为投资和更高层面的市场协调结果提供了确定性。持续的技
术变革要求不断地审查频谱划分,这种审查须采取有计划和可预测的方式,以便通过在鼓励创新和提供
稳定的监管框架之间求得平衡使业界受益,从而刺激投资,同时保护现有的无线业务免受有害干扰。而
且,协作性国际频谱规划产生的效益可转变为经济效益,因为国际上统一的频段将增强区域间或区域内
系统之间的互操作性,同时也可促成经济规模的最大化。这方面的例子可见于广播业、免许可证的局域
网和移动通信业(以及非商业性业务,如航天和海上无线电通信)。
电信改革趋势:特刊
53
第三章
户 – 尤其是移动业务 – 在分配某些电视频谱方
面提供了机遇。简言之,这即通常所说的数字
图 3.6:根据《无线电规则》划分的 ITU-R 世界各区域
区域 1
区域 2
区域 3
3.4.2
国际层面的监管动态
区域 3
•
欧 盟 (1 区 ) 频 段 为 790-862 MHz
(2x30 MHz);
如本章早前所述,移动蜂窝业务的快速兴
起带动了移动电信业务带宽需求的增长。因
此,监管机构和政策制定者目前一心想找出适
当的频段,以便能够根据国际电联的 IMT 框架
分配给移动业务。23
•
美国(2 区)频段为 698-806 MHz,包括
2x22 MHz 个频率块;及
•
此前的世界无线电通信大会(WRC)在各
个频段为 IMT 明确并划分了频谱,包括 UHF 电
视广播频段的上半部分,为国家监管机构在本
国落实数字红利奠定了基础。然而,在 UHF 段
为 IMT 分配和确定的频谱量并不一致,这取决
于国家所在的 ITU-R 区域(见图 3.7)。一般而
言,这些差异表现在三个区域的频段构成:
亚 太 频 段 规 划 ( 区 域 3), 其 中 还 包 括
698-806 MHz, 但 包 含 最 大 的 带 宽 信 道
(2x45 MHz)24
在 2012 年召开的上一次 WRC 会议上,位
于 ITU-R1 区(欧洲、非洲和中东)的国家同意
扩展其数字红利频段(790-862 MHz),将相邻
的 694-790 MHz 频段作为主要业务频段分配给
移动业务,并从 2015 年起开始生效。25 这项决
54
电信改革趋势:特刊
同样,美国联邦通信委员会发布的 2013
年 《 移 动 无 线 竞 争 态 势 报 告 》 27 指 出 , 该 国
《国家宽带规划》建议,在十年之内为宽带用
途提供额外的 500MHz 频谱,其中 300MHz 应
处于 225MHz 至 3.7 GHz 的频率范围(大多为
UHF 频谱)。美国政策的目标旨在通过“激励性
拍卖”,使 UHF 电视频谱能够被用于对无线宽
带的再分配。 28 联邦通信委员会被指示执行一
项反向拍卖,以“确定每个广播电视被许可人
将接受的补偿金额,从而自愿取消一部分或全
部频谱使用权。”此外,美国总统奥巴马最近发
布了一份行政备忘录,要求联邦政府机构鼓励
并实施更多的频谱共用,以进一步改善频谱效
率,提高无线宽带频谱的可用性。29
这些政策决定清楚地表明了这些国家对日
益旺盛的频谱需求的关切,并指向了为宽带明
确和分配 UHF 频谱的策略。而且,WRC-12 的
与会代表为下一届 WRC(2015 年 11 月)设立
了一个议程项目,即:为 IMT 考虑进行更多的
移动频谱划分并明确频段。这些监管动态明确
表明了对 UHF 频谱利用的持续性国际审查。
简而言之,700MHz 频段已被重新从广播
业务划分给了移动义务,而在剩余的 UHF 频谱
(470-694MHz)中,有很多部分是目前正在被
拟议作为额外再划分的若干频段之一。 30 随着
国际频谱规划的不断进展,围绕在 UHF 频段利
用电视空白频段这种做法的结果,产生了一些
值得思考的问题(见框 3.2)
。
3.4.3
国家层面的许可框架
为在国家一级进行频谱的许可分配,国家
监管机构采用了各种机制(见表 3.1)。这些国
家级频谱管理框架被用于界定频谱用户的权利
和义务,并规定了运营商的问责制。
框 3.2:监管机构和利益攸关方需要思考的问题
1)
最近通过的在 ITU-R 1 区实施数字红利扩展(694-790 MHz),对于电视空白频段业务供应商和用户
在电视空白频段的部署方面将会造成何种后果?在 ITU-R 2 区和区域 3 的数字红利频段中,又将面
临何种情况?
2)
如果在剩余的 UHF 电视频段中出现更多新的数字红利,那么,在可被确定为广播业务以外的主要业
务的频段,电视空白频段的业务供应商和用户会面临何种影响?
3)
不同于广播的输入主要业务是否可以与流行的电视空白频段设备共存?
4)
在可能出现的电视空白频段的迁移或再分配情形中,谁将负责提供资助,以弥补电视空白频段服务
供应商和用户产生的费用?
电信改革趋势:特刊
55
第三章
定是在欧洲和美国开展了若干项有关优化利用
UHF 频谱以及如何平衡广播和移动业务需要和
需求的研究之后做出的。2012 年 3 月(WRC12 刚刚闭幕后)
,英国通信办公室(Ofcom)发
布了一篇题为“从稀缺的频谱资源中获取长期
效益:关于 UHF 频段四和五的一项策略”的咨
询论文。 26 在该论文中,Ofcom 宣布了一项长
期战略,旨在“促使在将来释放 700MHz 频段
中宝贵的协调的移动宽带频谱,以满足移动数
据容量需求的增长。
”
表 3.1:频谱许可机制
模式
典型用户
财产权(灵活的
使用权)
• 政府机构
– 军队
– 公共安全
– 资源管理机构
– 运输运营机构
• 广播机构
• 专业用户
• 地球站运营商
• 商业地面无线运营商
• 卫星运营商
免许可征(集体许可、
一般用户许可)
• 互联网热点供应商
• 个人
行政许可
典型用途
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
雷达
航天和海上
战术无线电
遥感
地面电视广播
专业移动无线电
点对点链路
卫星通信
2G 和 3G 移动业务
卫星广播和通信
WiMax 或固定无线
Wi-Fi(WLAN)
其它低功率设备(射频卡、车
库开门器)
来源:作者和国际电联报告《探索频谱的价值及经济估值》
这些许可框架的目标包括:
•
通过许可和注册制度协调频谱资源的有序
使用(国家和国际)
;
•
通过建立许可参数避免出现有害干扰的情
况。
•
确保某个频段之间的不同业务以及与相邻
频段的业务之间的技术兼容。
一般而言,许可制度以不同的方式发挥作
用,从而包容不同类型的业务。 31 例如,行政
许可可覆盖固定位置的较高功率的发射机,使
协调和规划更加容易(如广播和固定链路的情
况)。财产权框架为需要较高服务质量的商业移
动业务的大规模推广提供了更多的许可方面的
灵活性(和可交易性),使其能够满足监管机构
和消费者两方面的服务期待,包括对应急呼叫
和覆盖目标的期待。
•
尽可能减少对生命安全系统的有害干扰。
最后,免许可证框架(或被称为一般用户
•
确保通过税收和收费使有限的频谱资源得
到恰当的估值(而不被囤积)。
•
当需求超过供应时,促进以公平、合理、
高效和经济的方式分配频谱资源。
•
为消费者的利益避免垄断并促进竞争
•
为频谱用户提供一个稳定的监管环境,以
鼓励投资和创新。
56
许可或集体许可等不同说法)在若干频段得以
建立,从而能够容纳大量的无所不在的低功率
设备的部署,对此,个人许可制度将是不现实
的。尽管如此,免于许可的设备需要符合技术
规范,在某些情况下,甚至需要符合操作要
求。此外,它们通常在非干扰/非保护的运行状
态中操作。Wi-Fi 是在许可豁免或集体许可下运
行的一个最佳范例,而人们也建议电视空白频
段设备在这样一个框架下运行。
电信改革趋势:特刊
将麦克风设备从 UHF 频段再分配或进行“迁
移”的费用补偿问题。这些设备的用户(如,
广播机构)将面临这种费用:或者重新调制设
备,或者购买可在不同频段中运行的新的硬件
设备。更多的费用还可能接踵而来,如,未被
迁移并保留在重新划分频段中的设备遇到干
扰。
鉴于保护电视广播业务的重要性,在不同
区域开展了若干项旨在评估电视广播和电视空
白频段宽带设备之间技术兼容性水平的研究。
其中一项研究是通过欧洲邮电主管部门大会
(CEPT)在欧洲进行的,CEPT 开展了大范围的
调查,以确定电视空白频段设备和 UHF 电视在
470-790MHz 频段的兼容性水平。33这些研究还
考察了相同频段中与其它无线电通信形式之间
的兼容性。该报告得出结论说,避免对电视业
务造成干扰的可行方案就是地理位置定位数据
库技术,因为现有的传感技术本身的可靠性尚
不足以为干扰保护提供保障。
重要的是,无线麦克风的事例表明,通过
结合数据库管理下的信道指配、地理位置定位
以及可兼容的一整套技术规范,实现适当协调
是可能的。所以,在电视 UHF 频段作为次要业
务运行的电视空白频段并不一定代表存在着难
以驾驭的许可方面的障碍。有大量频段包含次
要划分,这些次要划分需服从运行协调和干扰
管理措施,从而实现业务之间的共存。所以,
一个有关电视空白频段的定义清晰的免许可证
机制(基于非干扰/非保护),是可以作为一个
电视空白频段和现有业务之间实现共存的可行
选项的。
过去,已经对持有许可的 UHF 电视广播业
务实行了一些共用,例如,无线麦克风的使
用。尽管可以说,这类频段共用之所以顺利实
现,是因为无线麦克风自身的操作性质导致
的。由于电视行业把它们当成了一件生产工
具,所以该行业在实现这一技术兼容的过程中
自有其切身利益。
然而,还存在着一种可能的变数。若主要
业务的性质发生了变化(如 58UHF 数字红利频
段发生的情况,即从广播转变为移动业务),那
么,就需要评估电视空白频段设备对新的主要
业务造成干扰的风险,这些设备也可能被重新
分配至另一个频段。
为了达到主要广播业务与常见的无线麦克
风之间的技术协调程度,各国做出了两种选
择:一种是采用某种形式的无线麦克风使用注
册制(某种临时性许可),一种是提供某种形式
的许可豁免,同时附有某些运行条件。这种做
法实际上为在相同频段上主要电视广播业务和
免许可证的业务之间实现共用树立了一个技术
先例,前提是需要协调。
尽管如此,在可以获得数字红利频谱,而
且在该频谱被重新划分给移动业务的情况下,
就需要重新审议在这些频段中运行的无线麦克
风的许可条款。 34 这样一来,由于可能对来向
移动业务造成有害干扰,计划在数字红利频段
停止其运行就变得有必要了。由此,便涉及到
电信改革趋势:特刊
在这种情况下,电视广播和移动业务供应
之间的主要差别就变得非常重要了。电视广播
要求在已知的固定站点安放少量的高功率发射
机,向仅有接收功能的用户设备传输信号(如
电视)。这就是当前免许可证的电视空白频段设
备(带有地理位置定位和数据库管理的信道使
用)和现有的广播机构之间共存的技术情形。
这种情形给共存带来了一系列问题。但是,如
果主要业务从广播转变为移动业务,技术问题
也会随之发生变化。少量的电视台会被大量的
蜂窝基站取代,仅有接收功能的电视机会被众
多的移动无线设备(智能电话、平板电脑等)
这类既接收也发射信号的设备取代。频谱复杂
性的增加将要求开展分析和研究,以评估与空
白频段设备之间的兼容性水平。
57
第三章
为了确保电视空白频段设备能够在非干扰
的基础上与主要电视广播业务实现技术兼容,
对当前或拟议的许可方法开展一次影响评估可
能是有帮助的。例如,地面电视广播一直被认
为是公共业务,所以,自其问世以来,它一直
是在包含覆盖保护参数(如,保护率及无用信
号的最大允许电平)的许可规则下运行的。 32
3.4.4
数字电视广播的持续部署
在考察不同国家向数字广播转换的不同情
况时,事情就更加复杂了。在一些国家,UHF
频段的数字地面电视(DTT)已经部署完毕,而
在另一些国家,这一进程则较为缓慢 – 甚至尚
未开始。在目前仍在对主要 DTT 业务的信道使
用进行规划和协调的区域和国家,“最终的”
DTT 覆盖足迹仍存在着不确定性。在这方面,
非洲作为 2006 年在日内瓦举行的全面数字广播
信道化协议(被称为“Geneva-06”)一部分,
它提供了一个最佳示例。 35 许多非洲国家尚未
全部落实 Geneva-06,这意味着目前实施的任
何电视空白频段安排在将来都有可能前功尽
弃。
而且,由于电视广播业务正在被压缩至更
少数量的频谱中,以便为数字红利提供空间,
它们被迫通过使用单频网络来增加频谱效率。
由此导致对同一信道的使用更加密集,从而降
低了空白频段的可用性。同样,由于数字电视
的种种好处仍在探索之中,今后难免出现附加
值更大的应用。如果 DTT 广播机构试图利用它
们已有的频谱塞入更多的消费者替代应用,就
会对以前可用的空白频段造成更大的挤压,出
现这种情况就不足为怪了。所以,或许无法保
证电视空白频段长期的可用性,而电视空白频
段业务的中断 – 甚至被永久关闭 – 也可能会变
成一种现实。
随着接连不断地涌现有关利用 UHF 频谱的
国际和国家建议和变化,形成了监管的波动性
和不同国家和区域之间的差异。由于缺乏作为
主要(甚至次要)业务的地位,而且缺少频谱
使用权许可证,电视空白频段业务面对不断波
动的监管局面,其地位似乎十分脆弱。在这种
环境中,监管机构可能需要针对电视空白频段
在 UHF 频段运行的长期可行性提出一些值得思
考的问题(见框 3.3)
。附件 1 中的监管检查清
单进一步包含了监管机构需要思考的更多问
题。
框 3.3:监管机构和利益攸关方需要思考的更多问题
1)
如果在 UHF 电视频段为移动业务进行更多的划分,需要开展哪些研究,以评估免许可证的电视空白
频段设备和已获得许可的移动业务之间的兼容性水平?
2)
在仍在进行 DTT 部署的区域中,能否在 UHF 电视频谱频段为电视空白频段业务供应商提供业务持
续性的保证?
3)
一旦数字电视部署完毕,那些利用模拟电视信道间隙的电视空白频段网络将何去何从?
4)
如果在 DTT 过渡尚未完成的区域过早采用电视空白频段,电视空白频段业务供应商和用户将会面对
哪些风险和效益?
5)
是否需要为电视空白频段业务供应商考虑某种形式的频谱使用期保障,以便为其提供最低限度的
“频谱池”,从而保证业务的成功运行?
58
电信改革趋势:特刊
免许可证设备的操作特性
部署免许可证频段(如,Wi-Fi 设备使用
的频段),目的在于容纳大量常见的设备。这些
终端 – 如我们熟悉的智能手机、笔记本电脑和
平板电脑,协同共用这些频率,使用低电平和
信道控制机制,并且运行时不期待达到任何服
务质量(QoS)标准。如前所述,在这些频段
运行不要求单独许可证,但需要遵守技术和操
作参数,以免对其它设备和业务造成有害干
扰。此外,若传输功率加大至为免许可证设备
规定的限度以上,则或者会减少某一区域可能
的用户数量,或者会给该频段或相邻频段带来
干扰。因此,免许可证频段的可用性取决于设
备是否遵守规定的限额(功率限额和频率边
界)
。
在全球划分了若干频段,用于在免许可证
的基础上运行,而这些频段容纳了形形色色的
设备和应用。最常见的是被称为 Wi-Fi 热点或
网络的无线局域网(无线 LAN)
。无线 LAN 主要
在以下频段运行:
•
2.4 GHz 频段(总带宽为 100MHz)
;和
•
5 GHz 范围的频段(以 5150-5350 MHz 和
5470-5725 GHz 频段最为常见),其带宽约
为 455 MHz36。
在 ITU-R 2 区(美洲)的 900MHz 频段,
在 902-928MHz 之间还有一个总带宽为 26MHz
的划分。该 900MHz 划分也被 ITU-R 3 区(亚太
地区)的一些国家所采用。无线局域网使用的
所有三个免许可证频段约有 581 MHz 的总带
宽。
适 用 于 区 域 无 线 接 入 网 络 (LEEE
802.222,WRAN)的电视空白频段设备规范是
针对类似基础上的运行而制定的,但规定了必
需在 UHF 电视频谱运行。低功率设备将随时随
地运行,并且可与其它的电视空白频段应用共
用该频段,正如那些为 M2M 设备建议的应
用。但与上述 Wi-Fi 频段的情况相反,全世界
可供免许可证的电视空白频段设备使用的带宽
数 量 并 不 均 等 ( 尽 管 UHF 电 视 频 段 已 经 统
一)。实际上,取决于地面电视业务对信道利用
电信改革趋势:特刊
的程度,在各国之间以及国内的不同地区之
间,可用的带宽变化不一。
而且,人们预计,电视空白频段 M2M 设
备的推广将导致大量设备散布在不同区域中,
并且被用于不同的目的。有必要开展一些评
估,以确定某种组合的部署情形所代表的干扰
电平 – 以及这种情况将如何影响电视空白频段
带宽的可用性。而且,CEPT(ECC 第 159 号报
告)建议,需要开展更多研究,以了解在 470790MHz 频段中运行的、并且与相邻数字红利
频段中的移动业务共用频段边缘的电视空白频
段设备的带外影响。
之后,UHF 电视频谱中潜在的无线生态系
统可能还会涉及主要业务(电视广播)与无线
麦克风、WRAN 的电视空白频段设备、用于
M2M 运行的电视空白频段设备、以及可能出现
的任何其它占用空闲电视信道的电视空白频段
应用共用该频段的情况。各国由于其向数字电
视转换的进度不一,更加剧了这一情况的复杂
性。处于同期播出的过渡阶段国家(即同期运
行模拟和数字电视业务的国家),需要对电视空
白频段可用带宽可能发生的变化做好准备。
3.5
结论
本章试图深入讨论有关将部署电视空白频
段作为一种提供无线宽带连接的替代(或补
充)方法,同时实现有效利用宝贵的 UHF 频段
这一问题。本文的分析表明,有关电视空白频
段的提议和实验是在复杂的监管和技术环境背
景下兴起的 – 一切还都存在着变数。需要考虑
若干因素,以便在不断变化的监管环境中,在
抢先采用一种新颖技术和长期的得失之间求得
适当的平衡。尽管存在着这种紧张关系,但
是,对于政策决策过程的预期结果仍存在着某
种确定性:避免对这一高价值的频谱资源进行
次优使用,并从中得到最大的效益。
基于本章对当前情况的评估,在采用国家
电视空白频段的部署战略方面,需要解答若干
重要的问题:
59
第三章
3.4.5
就电视空白频段提早做出政策决定会产生
哪些可能的结果?
要业务的集总干扰以及电视空白频段设备之间
的相互干扰,尤其是在城市地区。
通过利用空闲的电视频谱进行早期部署
(在缺乏监管保障的情况下)可获得直接的连
通效益,前提是能够适当地找出可用频谱,并
以可以控制干扰的方式加以利用。这些效益可
能包括连通需要连接的小型社区,增强其对无
线平台和应用的熟悉程度。此外,伴随着更多
的传统再划分及推出过程,与遵循守旧的做法
相比,早早见到这些效益的可能性会更大。
这类数据库的建立、维护和动态更新可能
会给国家管理当局带来更多的复杂性。推广工
作需要开展充分的研究和实验。这一问题在边
境地区尤其重要,在这些地区,需要了解邻国
所使用的无线电系统,还需要交换数据库信
息,以避免跨境干扰。
1)
提早进行电视空白频段部署所涉及的一些
不确定性包括未完成(或尚未开始)向 DTT 的
过渡,这会使电视空白频段业务未来频谱的可
用性水平存在着长期的不确定性。另外,不确
定性还可能存在于监管环境潜在的变化方面,
如用另一种主要业务(多数情况下为移动业
务)取代现有的电视广播。这种情况实际上可
能会迫使对电视空白频段的使用退出 UHF 频
段,或至少绕过 UHF 频段,从而导致电视空白
频段宽带业务提供商和用户的财务损失。在电
视空白频段的设备标准仍在制定过程中而且经
济规模尚有待形成之际,仍需要加大清晰性,
以了解当前的电视白空间业务情况,并了解消
费者可能期待的业务种类(和业务质量)。
2)
电视空白频段的部署当前面临着哪些监管
挑战?
就推广电视空白频段设备而言,国家监管
机构面临的一项主要工作就是确保其能够与现
有的业务和已被许可的应用兼容运行。电视空
白频段设备应当是在非干扰和非保护基础上工
作的,它要求包容在同一地理区域中运行的无
线电系统。最初,包容这些系统的最佳方式被
认为是对电磁环境的认知传感,并对未使用的
频率进行动态选择。然而,目前需要采用更先
进、更可靠的频谱传感解决方案,这些方案应
能够处理隐藏的障碍并且达到非常敏感和昂贵
的接收机提出的要求。所以,由于传感本身并
不能充分满足这些条件,倡导者转而依靠其中
载有关于附近主要无线电业务信息的地理定位
数据库,使电视空白频段业务运行避免对它们
造成干扰。然而,随着电视空白频段设备的数
量在任何给定地区不断增长,应特别重视对主
60
3)
是否需要某种形式的“使用期保障”,以
便为机会电视空白频段应用提供可预测性
和长期空间?
可对监管方法进行审议,以探索建立一个
能够使电视空白频段无线宽带应用不仅在短期
而且在长期获得频谱的监管环境和空间。问题
在于电视空白频段应用在本质上是投机性的,
是与电视广播共用的背景下探索出来的一种模
式。但若是划分改变为宽带移动业务,或者数
字电视广播网络扩展其节目或覆盖范围,情况
又会如何?电视空白频段的宽带应用是否有足
够的适应性,从而可以继续为消费者提供服
务?或者它们是否会要求采取监管措施,以确
保其长期的成功?
这些问题所揭示的不确定性可能会使人们
失去向这些频段投资的兴趣,或者会导致(当
前或将来的)主要业务被许可人和电视空白频
段供应商之间的法律纠纷。任何一种结局都是
人们不愿意看到的,因为它将阻碍相应市场的
发展,并有可能导致对频谱的低效利用。任何
投资和业务案例均应基于一种稳定的监管环
境,使无线技术能够以一种可扩展的、有益于
用户和服务提供商的方式发展。无线技术监管
环境的演变(我们显然正在目睹 UHF 频段中发
生的这类变化)可对于那些尚未就适应变迁中
的监管框架做好规划的业务产生巨大影响。
4)
如何将可能的电视空白频段宽带解决方案
融入国家 ICT 长期发展战略?
电视空白频段包含着一种有助于使整个社
会从 UHF 频谱资源获取巨大效益的可能性。但
考虑到频谱监管是一种复杂和相互交织的学科
组合(政策、立法、监管、经济、技术和操
电信改革趋势:特刊
长期经济和社会成本的短期解决方案。如此说
来,它取决于公共政策,以确保建立一个高效
的频谱监管框架——它既可以促进协调性,同
时又可以在创新和 ICT 生态系统的可扩展性之
间求得平衡。
当前,服务欠缺的农村地区仍然是实现国
家 ICT 目标的一个挑战。在向运营商分配频谱
的过程中,很多国家都实施了覆盖义务,以逐
渐提高农村地区的宽带容量水平,人们期待向
运营商许可的频谱资源能够进一步服务于农村
社区的社会经济和发展需求,同时也使城市地
区的经济效益最大化。频谱利用的替代形式
(如动态频谱接入和电视空白频段)成为引人
注目的方法,以补充得到许可的运营商在满足
农村宽带需求方面的努力。因此,鼓励它们的
适当发展和走向成熟,成为一种让用户受益的
方法,这是有帮助的。
在 ITU-R 各项技术研究的范围内,试图通
过频谱共用、动态接入和认知无线电实现对频
谱资源更有效利用的举措受到支持和鼓励,人
们期待它们为无线的未来做出重大的贡献。然
而,频谱规划要求制定全方位的框架(技术、
法律、经济和社会),这些框架应具有足够的可
变性,并且能够适应行业和监管变革。监管需
要提供选择(通过培育竞争),同时避免形成对
基础设施的垄断(由于随之而来的费用和无效
率问题)。有必要制定全面的频谱战略和政策,
并注意可持续的中长期后果,同时也要顾及国
际监管发展动态。否则,频谱瓶颈将会随着需
求的持续增长而愈发严重。需要在这一战略范
围内评估电视空白频段的利用问题。
总之,有必要认识到,国家 ICT 战略的无
线部分将包括各式各样的模式,以便涵盖各个
社区,这是确定无疑的。这种战略应考虑到中
长期目标,从而避免推广那些可导致不必要的
电信改革趋势:特刊
61
第三章
作),显然不存在能够解决所有问题的万全之
策。尽管如此,随着监管者和政策制定者致力
于寻求频谱管理(包括电视空白频段)的新方
法,对于他们来说,ICT 的可持续发展和高效频
谱利用仍然是重要的目标。
附件:
附件 1:电视空白频段部署工作的监管检查清单
1)
最近通过的在 ITU-R 1 区实施数字红利扩展(694-790 MHz),对于电视空白频段业务供应商和用户
在电视空白频段的部署方面将会造成何种后果?在 ITU-R 2 区和区域 3 的数字红利频段中,又将面
临何种情况?
2)
如果在剩余的 UHF 电视频段中出现更多新的数字红利,那么,在能够被确定为广播业务以外的主要
业务的频段,电视空白频段的业务供应商和用户会面临何种影响?
3)
不同于广播的输入主要业务是否可以与流行的电视空白频段设备共存?
4)
在可能出现的电视空白频段的迁移或再分配情形中,谁将负责提供资助,以弥补电视空白频段服务
供应商和用户产生的费用?
5)
如果在 UHF 电视频段为移动业务进行更多的划分,需要开展哪些研究,以评估免许可证的电视空白
频段设备和已获得许可的移动业务之间的兼容性水平?在 UHF 频谱中是否可以产生更多的数字红
利?
6)
在 DTT 部署仍在进行的区域,在 UHF 电视频谱频段能否为电视空白频段业务提供商提供持续服务的
保证?
7)
一旦数字电视部署完毕,那些利用模拟电视信道间隙的电视空白频段网络将何去何从?
8)
如果在 DTT 过渡尚未完成的区域过早采用电视空白频段,电视空白频段业务供应商和用户将会面对
哪些风险和效益?
9)
是否需要为电视空白频段业务供应商考虑某种形式的频谱使用期保障,以便为其提供最低限度的
“频谱池”,从而保证业务的成功运行?
10) 在一个包含电视空白频段无线区域接入网络、无线麦克风、DTT 和电视空白频段 M2M 设备的综合
部署情形中,为评估电视空白频段的可用性,需要开展哪些研究?如果电视空白频段可用性较低,
是否会因带宽瓶颈对服务提供产生影响?
11) 是否会部署电视空白频段,以获得回程替代方案?对于电视空白频段的回程服务提供商,是否存在
潜在的带宽瓶颈?
12) 如果任何一个地区的电视空白频段 WRAN 和电视空白频段 M2M 设备的数量呈现迅猛增长,将会对
电视空白频段业务提供商和用户产生何种影响?在 UHF 频谱覆盖范围扩大的情况下,是否会对电视
空白频段设备造成干扰?
13) 针对上述问题 12 中出现的情况,是否可通过一种免许可证框架以外的许可安排找到一些替代方
案?
14) 在通过电视空白频段提供的连接业务中,是否会产生基础设施垄断?是否有需要考虑的竞争问题?
15) 本地移动运营商和小型农村互联网服务提供商是否可从电视空白频段提供的机遇中获益?在示范项
目之后,预期电视空白频段服务提供商将提供哪些业务种类?
16) 就电视空白频段业务提供和电视空白频段中央数据库管理而言,是否有必要审查法律框架并就有关
问责制的新的监管安排提出建议,或评估这两类业务领域之间利益冲突的可能性?
17) 电视空白频段业务提供商能够提供何种水平的可扩展性、灵活性和可靠性?面对需求增长和更多的
电视空白频段共用,这些水平是否具备可持续性?电视空白频段是短期解决方案,还是长期的连接
战略?
18) 如何将电视空白频段宽带连接融入国家长期 ICT 战略?
62
电信改革趋势:特刊
第三章
附件 2:有关认知无线电系统的第 76 号建议(WRC-12)
第76号建议(WRC-12)
认知无线电系统的部署和使用
世界无线电通信大会(2012年,日内瓦),
考虑到
a)
认知无线电系统(CRS)定义为无线电系统采用的一种可以了解其操作和地理环境、既定政
策及其内部状况的技术;一种能够根据了解到的情况动态和自动调节其操作参数和协议以达到预
定目标的技术;也是一种可从了解到的结果中汲取经验的技术(ITU-R SM.2152 号报告);
b)
在 ITU-R SM.1049 建议书中包含了用于协助在边境地区进行地面业务频率指配的一种频谱管
理方法;
c)
ITU-R 正在研究根据 ITU-R 第 58 号决议实施和使用 CRS 的问题;
d)
有关实施 CRS 的规则措施的研究超出了 ITU-R 第 58 号决议的范围;
e)
已计划在一些无线电通信业务中部署 CRS,
认识到
a)
实施了 CRS 技术的各类无线电系统均需根据《无线电规则》的条款进行操作;
b)
使用 CRS 不免除各主管部门保护依照《无线电规则》操作的其它主管部门台站的责任;
c)
CRS 有望提供整体频谱使用的灵活性并提高效率,
做出建议
各主管部门在顾及认识到 a)和 b)所述内容的同时,积极参与根据 ITU-R 第 58 号决议所开展的
ITU-R 研究。
电信改革趋势:特刊
63
尾注
1
UHF: 超高频频段(300-3000 MHz 范围)。这些频率被用于各种无线应用,主要包括电视广播、军事、移动电话、
公共安全通信、卫星和短程设备等。UHF 电视广播频段(不包括数字红利频段)位于大约 470-698 MHz 的频率范
围,包括数字红利在内,该频率大约在 470-790 MHz 之间。
2
免许可证框架指的是符合技术规范和/或频段规则并且在非干扰/非保护的基础上运行的设备,无须为单个设备申
请许可证。
3
IMT:适用于移动网络的国际移动电信标准。更多信息见: http://www.itu.int/ITU-D/tech/MobileCommunications/
Spectrum-IMT.pdf
4
数字红利:指因地面电视广播从模拟向数字过渡而空余出来的频谱量。
5
数字红利:频谱决策洞察:http://www.itu.int/ITU D/tech/digital_broadcasting/Reports/DigitalDividend.pdf
6
关于 M2M 通信的更多细节见:http://www.itu.int/en/ITU-T/focusgroups/m2m/Pages/default.aspx 以及有关 M2M 的
一篇论文: http://www.itu.int/pub/T-TUT-IOT
7
《无线电规则》可从以下网址免费下载:http://www.itu.int/pub/R-REG-RR
8
简而言之,由于数字传输涉及较模拟传输更少的频谱,向数字广播的转换释放了可被再分配用于移动无线业务用
途的频谱。
9
根据国际电联《ICT 2013 年统计年鉴》,移动蜂窝用户将达到 68 亿(世界人口为 71 亿)
10
关于 ICT 在实现联合国千年发展目标中所发挥作用的更多内容可见:
http://www.itu.int/wsis/documents/background.asp?lang=en&theme=im
11
联合国关于数字鸿沟的文章见:
http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=43265&Cr=digital+divide&Cr1=#.UbRciLSxblI
12
认知无线电系统:“利用允许系统能够获知其操作和地理环境知识、已有的政策及其内部状态技术的无线电系
统;动态并自动地根据其所获知的知识调整其运行参数和协议,以便实现预先界定的目标;并且从已知的结果中
学习。” 有关认知无线电的定义和详情可见国际电联《SM.2152 报告》:http://www.itu.int/pub/R-REP-SM.2152
13
关于《普遍服务义务》,详见:http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.1740.html
14
关于 IEEE 802.22,详见:http://www.ieee802.org/22/
15
当前的国际监管规定允许认知无线电系统的运行,前提是各主管部门能够遵守国际电联《无线电规则》为其规定
的义务(见附录 6)。
16
联邦通信委员会的《第二次备忘录意见》及关于使用电视空白频段的《命令》(FCC 10-174)见:
http://www.fcc.gov/document/unlicensed-operation-tv-broadcast-bandsadditional-spectrum-unlicensed-devices-below900-m-0
17
Weightless SIG 所发布的 M2M 标准规范草案见:http://www.weightless.org
18
ISP:互联网服务提供商
64
电信改革趋势:特刊
第三章
19
题为《探索频谱价值和经济估值》的国际电联报告就频谱的经济价值问题提供了更多内容:
http://www.itu.int/ITU-D/treg/broadband/ITU-BB-Reports_SpectrumValue.pdf
20
频谱管理的定义(按照第 1 研究组手册):频谱管理是行政和技术程序的结合,以便确保国际电联《无线电规
则》。中所定义的各项无线电通信业务的高效利用以及各无线电系统的运行,同时不引起有害干扰。
21
有关 ITU-R 各研究组的信息可见:http://www.itu.int/en/ITU-R/study-groups/Pages/default.aspx
22
关于 WRC 的信息可见:http://www.itu.int/ITU-/index.asp?category=conferences&rlink=wrc&lang=en
23
有关达成一致的 IMT -Advanced 标准的详细内容可见:
http://www.itu.int/net/pressoffice/press_releases/2012/02.aspx#.UbR4rLSxblI
24
ITU-R 建议书 M.1036-4 规定了落实 IMT 的频率安排,可见以下网址:http://www.itu.int/rec/R-REC-M.1036-4201203-I/en
25
见 WRC-12 第 232 号决议,可在以下网址找到:http://www.itu.int/oth/R0A0600004B/en
26
可在以下网址找到英国 Ofcom 咨询论文:http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/uhf-strategy/summary
27
FCC 13-34《第 16 篇移动竞争态势报告》,联邦通信委员会,2013 年 3 月 21 日发布。见:
http://www.fcc.gov/document/16th-mobile-competition-report
28
美国公共法律文件 112-96,2012 年 2 月,关于激励性拍卖的第 6403 节见:http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW112publ96/pdf/PLAW-112publ96.pdf
29
美国白宫备忘录可见:http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/14/presidential-memorandumexpanding-americas-leadership-wireless-innovatio
30
UHF 频段只是正在被由 ITU-R 第 4、5、6 和 7 研究组成员组成的“联合工作组”(JTG4-5-6-7)正在评估的很多频
段之一,以便用于可能的移动分配和/或 IMT 鉴别。被称为“适当范围”的频段以由 ITU-R5A 和 5D 工作组提交给
联合工作组,以便开展研究。
31
国际电联文件《融合世界的频谱管理》就国家层面的频谱许可和频谱指配提供了深入分析和更多的详情。该文
件见:http://www.itu.int/osg/spu/ni/spectrum/RSM-BG.pdf
32
DTT 的规划标准可见 ITU-R BT.1368 建议书:http://www.itu.int/rec/R-REC-BT.1368/en
33
ECC 第 159 号报告(CEPT 中的电子通信委员会)提供了在欧洲开展的旨在评估电视空白频段设备和其它业务在
UHF 电视频段之间的兼容性水平的共用研究的结果。该报告可见:
http://www.erodocdb.dk/docs/doc98/official/pdf/ECCRep159.pdf
34
美国通过了一项政策禁止在 2010 年 6 月以后在 698-806 MHz 这一数字红利频段使用无线麦克风:
http://www.fcc.gov/guides/wireless-microphones-700-mhz-band-prohibition-after-june-12-2010
35
Geneva 06 协议见: http://www.itu.int/ITU-R/terrestrial/broadcast/plans/ge06/
36
根据联邦通讯委员会的 5 GHz 免许可证规定《FCC 13-22》,见:http://www.fcc.gov/document/5-ghz-unlicensedspectrum-unii
电信改革趋势:特刊
65
国家宽带网络环境中的
互连收费模式
David Rogerson:Incyte 咨询公司总监
4.1
引言
随着.com 泡沫在 21 世纪初破灭,老牌电
信运营商开始试图通过发展下一代网络
(NGN)1来提高其市场地位。NGN 在当时(以
及当前)均为基于互联网协议(IP)的分组交
换网络,该协议令运营商得以保持与传统电路
交换话音网络一样的业务质量保证,同时提高
效率、降低成本以及促进新业务的引入。引入
NGN 的目的是在尽可能长的时间内保护老牌运
营商的盈利。简言之,当时的 NGN 堪称用于抵
挡互联网浪潮风起云涌之势的一道大坝。
同时,对业务和应用开放且不受限制的访
问早就了互联网的成功,业务和应用可由用户
自行创建,且位于网络的边缘。NGN 代表了电
信公司复制互联网架构的企图,同时又以最终
用户在电路交换网络上已习以为常的高可靠性
和业务可预测性为基石。但是,为针对互联网
有效实施这一反击策略,运营商需要依赖于各
类 NGN 中的有效互连,并复制了互联网的开放
接入机制,同时允许运营商保持对基础设施的
控制权,此外亦延续了令运营商得以盈利的基
于使用量的计费系统。如此一来,运营商的优
势便归结为一点,即:尽管 NGN 承诺了较高的
端到端业务质量,但用户将不会从公共互联网
电信改革趋势:特刊
的“尽力而为”传输中得到所宣称的业务质
量。
显然,互连将在 NGN 的发展中发挥至关
重要的作用。事实上,在十多年前的那一关键
时间点,一本著名的书在 IP 互连与热力学定律
之间做了对比2。这本书名为《IP 互连:商业、
技术和监管动态》,书中做了如下推测:热力学
定律描述的是热量、能量和物质的基本事实,
相应地,
“IP 互连定律”描述的是电信行业中的
盈利、使用和市场力量等基本要素3。这两种系
统(宇宙和电信市场)虽复杂,但也并非一团
混乱。这本书的作者们推测,经严格定义的热
力学定律或会在电信领域觅到相似之处,这将
有助于引导市场参与者披荆斩棘地实现从电路
交换到 IP 互连的过渡(见表 4.1)
。
转眼十年,现在我们可探讨一下这些 IP 互
连“定律”是否可在转型期内塑造行业思维的
问题。但是,这几年间我们目睹了急剧的变革
和技术的升级改造,这些定律的准确性是否如
故呢?其中的原则是否已经受住时间的考验,
而相应的后果又是如何呢?本章试图解答这些
问题,并在此过程中以“定律”为鉴来阐明当
前国家宽带网络环境中的互连挑战。
67
表 4.1:热力学和 IP 互连的类似定律
定律编号
热力学定律
IP 互连“定律”
0
若物体 A 与 B 处于热平衡中,且 B 与 C 处
于热平衡中,则物体 A 与 C 亦处于热平衡
中。
若网络 A 与 B 互连,且 B 与 C 互连,则网络 A
事实上亦与 C 互连。
1
系统内能的变化等于添加到系统中的热量
减去此热量所做的功。这意味着,能量不
可创造,而只能从一个系统转至另一个系
统。
在任何互连系统内,总盈利能力与系统的使用
量及资费相关。这意味着,若不提高零售价或
增加使用量,则盈利能力不会提高,且这与 IP
的安装速度无关。
2
在任何封闭系统中,熵(即物质在整个系
统中的无序或随机分布的一个衡量标准)
总是随时间推移而增加。
在任何 IP 系统中,复杂性(即分组和使用量
在整个系统中的无序或随机分布的一个衡量标
准)总是随时间推移而增加。
3
宇宙将逐步进入一种被称为绝对零度的状
态,此时所有能量和物质将在整个空间内
呈随机分布。
IP 世界将逐步进入一种市场力量消散殆尽的状
态,此时使用时间和盈利能力将在整个系统中
呈随机分布。
资料来源:Ovum 公司
4.2
第零定律:互连是传
递性的
在热力学的最初三大定律面世后,又有人
提出了一个更基本的定律,但这个定律与之前
的定律放在一起总给人突兀之感。为彰显工程
师的创造力,人们将其称为“第零”定律,以
使其不受之前三个定律的干扰。也由于此原
因,有关 IP 互连的第零定律很容易被人淡忘,
原因是它的道理似乎是不言自明的:只要有足
够的互连来确保实现任意到任意连接,便没有
必要在所有的网络见建立直接互连。所谓任意
到任意连接,意思是任何一个网络的用户均可
访问任何其他网络的用户。
4.2.1
对等和经转
在电信的电路交换时代,任意到任意连接
被确定为一种硬性监管要求。为确保全程全网
的效应,监管机构对互连的条件施加了严格控
制,以向用户提供舒适的使用条件和覆盖范
围。任意到任意连接则可杜绝网络效益的私有
化,并限制市场力量的盘剥。在公共互联网
中,上述内容并未通过监管要求加以明确,但
通过两种形式的互连却已可实现完全连接:4
68
•
对等 – 在对等中,两个互连的网络在规模
或范围方面被视为(大约)彼此相当,故
在两者之间无需计费。在实践中,并无两
个对等网络彼此完全相当,不过,两者在
流量规模、流量方向和地理范围方面的偏
差存在一个可以接受的范围。容许偏差可
预先确定,并在对等合同中加以注明。
•
经转 – 在经转中,互连关系在规模或价值
方面存在相当大的差距,故而较大网络会
将较小网络视为一个客户,并在处理入局
和出局流量时对后者收费。经转为默认选
项,它可为不具备签署对等关系所需规模
或范围的运营商提供与互联网的全面互
连。
上述两种形式的互连如图 4.1 所示。总
之,对等和经转可确保互联网中的全面互连,
且体现了第零定律所述的传递特性,即:若较
小网络无法证明直接互连具有商业可行性,则
可通过较大的经转网络来连至互联网。因此,
经转系统不仅高效而且快捷,在实现全网状结
构的同时,此类系统所需的单独互连协议数量
可做到最少。
电信改革趋势:特刊
第四章
图 4.1:对等和经转互连安排5
颜色
1级 对 等
3级
2级 “ 面 包 圈 对 等 ”
经转
3级
2级
2级
2级
2级
2级
1级
1级
2级
2级
2级
2级
3级
1级
3级
2级
2级
3级
资料来源:作者
在互联网发展的早期,对等和经转系统曾
面临激烈竞争,特别是来自旧有电信模式内运
营机构的竞争。当时业界普遍认为不公平的一
点是,为名正言顺地使用系统,外围网络不得
不向老牌运营商支付“买路钱”。在实践中,这
意味着来自发展中国家的资金将流经欧洲和亚
洲的大型交换中心,并最终流入设于美国的互
联网核心设施。从电路交换的角度来看,这似
乎颠覆了当时盛行的国际电信结算价体制中的
补贴概念。
虽然这一说法有一定道理,但以今天的视
角回望,这个问题似有被夸大的嫌疑。越来越
多的运营商(不仅仅是 1 级互联网业务提供
商)已能够建立对等关系。6此外,即使对等本
身亦并非“免费午餐”。在传输到对等点、主
机托管、对接和设备方面,对等均存在成本要
求。此外,建立和维持对等关系亦需要运营成
本。
电信改革趋势:特刊
实际上,为实现经转互连,参与者需要向
经转运营商支付“买路钱”,并让后者代表其客
户(较小的互联网业务提供商或“ISP”)完成
对等关系,这是由于此类互联网业务提供商本
身或者规模太小,或者所处位置太过遥远,以
至于进行大规模对等不具备成本效益。随着时
间的推移以及流量规模的增长,互联网业务提
供商最终或可自身完成对等关系,但前提是这
样做能令其实现更好的成本效益(见图 4.2)
。
从静态角度而言,即使对经转互连的批评
不无道理,但随着变通解决方案的确立,互联
网的欣欣向荣之态已令任何不公平现象均如白
驹过隙。对等已迅速取代经转而成为准则,其
结果是绝大部分流量已不再与全球主要骨干网
络存在关联。高达 99.5%的国际 IP 互连(经转
或对等)协议均以“握手”形式达成,且其中
不涉及任何书面合同,而不对称协议的比例只
有 0.27%(例如,纳入了支付条款或硬性的最
低质量保证条款)。7
69
图 4.2 :对等和经转的成本效益
对等与经转之比较
$/mbps
对等成本
对等盈亏平衡点
单位对等成本 = 经转价格
有效对等宽带
经转价格
对等风险
有效对等范围
#mbps
资料来源:Dr Peering
上述转变是在几个因素共同作用的结果,
且所有因素均与减少互连安排总体成本的需求
相关,原因是互联网流量规模的增长已是大势
所趋:
•
区域对等的增长。在互联网发展的早期,
对等被限制在最大(“1 级”)骨干网提供
商,但目前在较低级别的区域提供商之间
亦已有为数甚众的对等方案(有时亦被称
为“面包圈对等”)
。
•
互联网交换点(IXP)的增加和分布。IXP
是多个 ISP 汇集于一处以实现对等的位置
所在,如图 4.3 所示。虽然各 ISP 均须承
担自身到 IXP 的传输成本,但这些成本被
分散到在同一位置保持的多个对等关系之
70
中,如此便降低了成本,并令对等价格变
得更为实惠。
•
区 域 内 容 和 内 容 分 发 网 络 (CDN) 的 发
展。区域内的本地内容和缓存的增长(包
括在发展中国家的此类增长)创造了额外
需求(用户更心仪的内容变得更容易获
取)、降低了成本(原因是不再需要经转
互连)且提高了业务质量(延迟降低,只
需较少的“跳”数即可获取所缓存的内
容)
。为确保 IXP 在面对大型网络运营商时
有足够的议价能力,进而获得更实惠的带
宽价格,这可谓一个关键要素,在发展中
国家尤其如此。
电信改革趋势:特刊
公共对等
第四章
图 4.3:互联网交换点(IXP)可实现符合成本效益的区域对等
专用对等
ISP 2
ISP 5
ISP 1
路由器
IXP
路由器
ISP 3
ISP 6
ISP 4
资料来源:作者
IXP 还可刺激对内容及相关产业的地方投
资,这与枢纽机场在当地催生显著经济活动的
方式大致相同。例如,在东非,一个开放的技
术行业已令内罗毕发展成为一个区域 IXP 枢
纽,同时促成在肯尼亚缓存了大量数字内容。
邻国埃塞俄比亚政府则投入了大量资金,以将
亚的斯亚贝巴建成为一个区域性枢纽机场。8
4.2.2
任意到任意连接需求
自新千年以来,我们的经验似乎正在印证
公共互联网方面的第零定律。显然,在这些网
络(或运行于其中的应用)之间无需就任意到
任意互连做出硬性规定,原因是商业需求已可
确保实现全面互连。但是,对话音业务的任意
到任意连接需求又将因此走向何方呢?当然,
在传统的公共交换电话网(PSTN)或 NGN 上均
可提供话音业务。9全面连接需求是否亦应扩展
到通过 NGN 提供的任何其他业务呢?
电信改革趋势:特刊
在此涉及一个公共利益问题,其深层原因
是经济效率和社会包容方面的考虑,因此需要
在所有电路交换网络之间实现互连,以确保端
到端话音业务的提供。此类要求多见于运营商
许可证上的明文规定或全球各地的电信法规。
此类规定基于以下经济论点,即:当一个网络
上的用户可以呼叫所有其他网络的用户(以及
接受后者的呼叫)时,将可实现福利的最大
化。在将其应用到具有市场力量的运营商时,
上述任意到任意义务是有其合理性的,原因是
较大的老牌网络可能会迫于竞争压力而不与新
的市场进入者建立互连。不过,许多监管机构
对所有运营商均规定了硬性的任意到任意互连
要求,且这并不局限于那些具有显著市场力量
(SMP)的运营商,如此便将各类网络上的全
部用户囊括在其中。当通过 NGN 而非电路交换
网络承载话音业务时,上述要求亦没有摈弃的
理由。网络技术的变革将不会改变任意到任意
连接作为一项竞争原则的地位。
71
随着消费者日益依赖于绕过运营商
(OTT)的网上话音应用(如 Skype),而非具
有经定义的业务质量标准的传统 PSTN 话音业
务,对持续监管的需求将减少,并可能最终消
失,但这并不会一蹴而就。例如,Ovum 便指
出:“有关[PSTN]电话已消亡的报道被过于夸大
其实了。
”在 2012 年至 2020 年之间,互联网协
议话音(VoIP)业务实际上只会从电信网络运
营商手里拿走 6.9%的收入。 10在这种情况下,
尚未有任何一个国家采取措施来完全放开话音
通信也就不足为奇了。
但是,在将任意到任意连接要求推广到除
PSTN 或 NGN 话音产品以外的业务之前,需要
考虑以下因素11:
•
•
•
72
在业务提供过程中竞争的激烈程度。若没
有占主导地位的提供商,反竞争行为便不
会存在任何危险(例如为获得竞争优势而
规避互连)。更确切地说,若没有监管压
力,市场将利用一切机会来实现任意到任
意连接,这与它在公共互联网时期的所作
所为无异。
网络外部性的程度。最终用户将从可连至
所有其他最终用户(而非仅仅连至本网用
户)中受益多少呢?最终用户又将从可接
入任何服务或服务器(而非仅仅本网服务
或服务器)中受益多少呢?只有当这种外
部性很高时,针对任意到任意互连提出监
管要求才会显得情有可原。
任意到任意互连的成本要求。此类要求包
括与建立网关和保持互操作性相关的直接
成本。在尚未完全确立相关标准时,由于
投资搁浅的危险性很高,这一点便显得尤
为重要。除此之外,亦应将机会成本考虑
在内。例如,若没有任意到任意要求,网
络运营商之间的竞争可能会加剧,原因是
为吸引新客户,运营商多会推出创新应用
和/或与外网用户互连等营销手段。
除话音业务以外,目前尚无从得知是否会
有业务通过此类测试,在 OTT 话音应用高度发
达的市场上,话音业务通过此类测试的可能性
甚 至 更 存 在 可 疑 之 处 。 短 信 业 务 (SMS 和
MMS)或许会符合要求,但多数监管机构已拒
绝对此类业务加以监管。实时视频代表着另一
种可能性,但与话音业务相比,其外部影响的
规模可能不大,且此类业务未必真的会需要高
得多的基础网络成本。从最终用户到最终用户
的角度来看,可提供的其他应用本就不多,这
使任意到任意连接所带来的公共利益少之又
少。此外,若不存在任意到任意要求,或许又
会促进竞争的开展和应用的创新,原因是各运
营商均会利用此类业务来吸引新用户加入其网
络。
4.2.3
对互连方式的监管
由于不满足于任意到任意连接原则,一些
监管机构已针对互连安排制定了具体规则。例
如,一些国家规定:所有互连流量均须经过互
连交换(ICX)运营商,而 ICX 运营商则须为此
申请单独的许可证。尽管此类安排的达成可能
基于冠冕堂皇的理由(如打击逃避支付许可证
费用的行为),但却可能会导致形成僵化的单一
互连架构。ICX 运营商很快便会尝到以寻租这一
“不变”应万变的甜头,并进而不愿与时俱进
地采用更有效的安排。如此一来,无论是公共
利益还是消费者利益均将受损。
另一个不进反退的安排是坚持首先将流量
转换为时分复用(TDM)(即公共电路交换)传
输模式,然后才允许在网络间传递流量。在主
打电路交换的世界,这一要求尚有一些可取之
处,原因是从 TDM 到 IP 的转换成本大于反向
转换成本。但是,随着 IP 成为首选传输协议,
此类要求已不再具有多大经济意义。事实上,
电信改革趋势:特刊
4.2.4
结论
在此存在的一个合理推定是:在整个公共
互联网上,任意到任意连接将可实现并得以保
持,原因是在网络之间存在着激烈的市场竞
争。尽管此类条件可能适用于包括 PSTN 和
NGN 在内的所有网络,但它们亦带来一种绝对
意义上的可能性,即:目前在 PSTN/NGN 环境
中就任意到任意互连继续做出监管要求是合情
合理的,原因是此类网络体现了业务层和传输
层在传统意义上的垂直整合,这意味着互连的
质量和条件将直接影响到集成话音业务是否以
及如何被交付。换言之,为确保话音业务的无
所不在,可能必须在传统的 PSTN 和 NGN 上对
互连加以监管。
不过,对公共互联网而言,互连的直接影
响主要体现在传输层,而业务将可在分布式基
础上作为 OTT 应用加以提供。基于此原因,将
传统的互连规定延伸到互联网全无必要可言,
除非此类网络符合严格的公共利益测试要求。
随着时间的推移,更有可能的一种情况是,任
意到任意要求或会从传统的基础设施环境中淡
出,而非延伸到互联网的大环境之中,在互联
网中,参与者将以竞争方式提供各种业务和应
用。除了确保实现任意到任意连接以外,应不
必对提供互连的主体做出限制或对互连架构加
以监管。
电信改革趋势:特刊
第一定律:盈利能力
的提高取决于增长
与否
4.3
第四章
固守 TDM 互连的唯一确凿理由是保护老牌运营
商的利益,不然此类运营商便要承担将原有电
路交换流量转换为 IP 的成本。在此方面,监管
机构一直领导不力。尽管一些监管机构已开始
研究此问题,但迄今仍不愿采取果断行动,同
时亦不愿摈弃在互连点将 IP 转为 TDM 的要
求。
由此我们便可研究第一定律(实际上是第
二定律):“在任何互连系统内,总盈利能力与
系统的使用量及资费相关。这意味着,若不提
高零售价或增加使用量,则盈利能力不会提
高,且这与 IP 的安装速度无关。”本节分析增
长的影响所在,并对 NGN 的相关案例展开研
究。
4.3.1
NGN 的发展
最初的 NGN 的概念设想的是一个可管理
的 IP 网络,其中包括:
•
一个在传输和业务之间进行垂直整合的封
闭网络;
•
通过网关实现的互连,网关将执行安全、
计费和信令功能;
•
运营商和第三方向客户交付的业务,且其
为此使用受控的应用编程接口(API)
;
•
传统业务的大型仿真,及与之相伴的一系
列新业务;以及
•
一种分层网络方法,其中包括接入、传
输、业务控制和应用层,此方法允许固定
和移动网络的融合,以实现公共传输网络
和公共通信业务。
这一概念如表 4.2 所示,该表对 NGN 和互
联网的功能做了对比。运营商希望削减成本
(为此须将所有业务置于单一网络平台)以及
在与互联网的竞争中占得先机(为此须提供更
好的业务质量)
,并以此来提高盈利能力。
73
表 4.2 :NGN 与公共互联网之比较
因素
公共互联网
NGN
基于 IP 的?
是
是
互连
通过网关来实现的封闭互连,网关执
行安全性、业务质量和计费等功能
开放
智能
由 NGN 运营商集中控制。
处于网络边缘,并由最终用户实现。
创新
由 NGN 运营商和第三方经由受控 API
来实现。
由用户在网络边缘实现(未获许可的创
新)。
有能力推出
业务
本地
全球
业务质量管
理
通过对资源分配进行集中控制来实现
内部 NGN 业务。
尽力而为业务。
有关 NGN 业务的各类解决方案不一而
足,但迄今在实施方面仍十分有限。
在网络边缘进行流量管理。
建设额外容量,以避免拥塞。
资料来源:Plum 咨询公司
迄今为止,在 NGN 部署方面的进展既有
限,又存在变数,原因主要有两个:
•
在以单一的 NGN 取代各种传统网络方面
存在固有的技术挑战,且此挑战已大于最
初预期,而之前所预测的成本节约基本未
见踪影。
•
事与愿违的是,NGN 在设计之初据称可承
载的新业务(这曾被认为有助于产生投资
回报)大部分已在互联网上得到实现。尽
管一些高质量的视频应用须经由 NGN 承
载,但互联网目前在发达国家已产生 75%
以上的电信流量(见下图 4.4)。对消费市
场上的大部分应用以及越来越多的业务应
用而言,尽力而为的标准已足够抵挡阵
脚。例如,大多数企业已开始依靠互联网
与提供商、客户、金融机构和他人进行沟
通。为实现上述目的,企业一般均可接受
尽力而为的业务。高质量业务则属例外情
况,且有可能维持现状。
74
在一定意义上,尽管 NGN 正在被互联网
超越,但其部署却仍在继续。互联网的成功意
味着转换为 IP 技术是唯一可用方案。支持传统
电路交换技术的厂商正在与日俱减,此类技术
包括“普通老式电话业务”(POTS)、帧中继和
异步传输模式(ATM)网络等,这意味着此类
网络的维护成本将与日俱增。在此意义上,
NGN 曾宣扬的成本节约已然成真:向 NGN 过渡
并未削减绝对成本,但却抑制了传统网络维护
费用的不断增加。
为此可参考一个典型的 NGN 案例,即英
国 电 信 (BT) 在 英 国 的 21 世 纪 网 络 ( 见 框
4.1)计划。BT 的经验可说明 NGN 概念随时间
的变化情况。目前,业界就业务迁移、成本节
约和可管理的 IP 业务已所谈甚少。NGN 目前主
要与光纤回程的提供有关,这可促进互联网的
发展,且为此应开展相关的下一代接入
(NGA)项目,以向零售客户提供更快的接入
速度。
电信改革趋势:特刊
2005 年,英国电信(BT)宣布了在英国各地推出 21 世纪网络(21CN)的计划。BT 希望在 2011 年之前通
过此网络替代现有的 17 个网络,且为此每年将节约 10 亿英镑的运营成本。在实践中,这一愿景被证明
过于好大喜功了一些,许多传统业务并未因此被转至新网络(不过,在某些情况下,在 NGN 上确曾推出
大致等同的业务)。
近年来,BT 已摈弃了 21 世纪网络这一名称,并以一个新名称“下一代宽带网”(NGB)取而代之。目
前,这涉及一个 25 亿英镑的光纤到机柜投资计划,其目标是在 2014 年之前连通三分之二的英国楼宇,
并最终可能会连通多达 90%的楼宇,且为此将在边远和农村地区签订公共和私营部门伙伴关系安排。
2013 年 4 月,BT 宣布其 NGB 网络已连通 1500 万处所,占英国全部楼宇的一半以上。
资料来源:作者和英国电信
4.3.2
以此将节点连为一体,以允许用户自由创新及
生成异彩纷呈的应用,而 NGN 运营商对此只能
望洋兴叹。
为何一直在不遗余力
业界一度认为 NGN 存在一个优势,即:
在 NGN 内部,专有产品和到其他网络的封闭网
关打造了一个“围墙花园”,这令 NGN 得以提
供一系列可创收的新业务。然而,在实践中,
互联网已可提供绝大部分此类新业务(通常以
应用下载方式实现),并以此撬走了电信运营商
的预期收入。互联网之所以能做到这一点,原
因是它与 NGN 存在不同之处,在互联网中,智
能位于网络边缘,即最终用户的服务器和客户
端内。互联网提供了一个开放的传输网络,并
最终结果是,互联网在过去十年的增长力
度已远远超过 NGN,且这种情况在未来尚无发
生变化的迹象。图 4.4 说明了公共互联网在电
信领域的主导地位。此图以思科公司近期的预
测为基础,并对 2011 年至 2016 年间经互联网
承载的流量、可管理的 IP 流量以及电路交换流
量做了比较。12
图 4.4 :全球流量预测(单位:千兆字节/月13)
2016: 110,586
0.2%
2011: 31,025
0.1%
9.8%
0.5%
1.9%
互联网
0.5%
可管理的 IP
16.4%
移动数据
VoIP
22.1%
75.1%
73.6%
电路交换话音
资料来源:作者,其中参考了思科公司的预测(及谷歌公司的其他数据)
电信改革趋势:特刊
75
第四章
框 4.1:英国电信的 21 世纪网络
在未来,在公共互联网中很可能会出现托
管层,这将进一步削弱 NGN 的商业可行性。不
过,鉴于互联网的全球性及其一直提供的“尽
力而为”性能的持续改善,这似乎不太可能。
更有可能的发展结果是,NGN 将继续提供需要
业务质量保证的业务,且主要是业务数据和高
质量视频(这也是思科所做预测的支撑点所
在)。不过,此类业务在全部业务中的比例将逐
渐减少,而公共互联网将继续在尽力而为基础
上提供大多数应用。
4.3.3
第二定律:复杂性
总是随时间推移而
增加
4.4
互连的内涵
尽管“21 世纪计划”中的 NGN 旨在提供
可管理的 IP 业务,但在实践中,在基于 IP 的整
体电信业务市场中,此类业务只占方寸之地,
且此方寸之地恰好是市场中最容易对互连进行
监管的部分。然而,随着公共互联网日益占据
主导地位,对 NGN 的事前监管进行任何简单延
伸均可能会导致不可预见的潜在破坏性后果。
之所以出现上述情况,主要是因为 NGN
触犯了第一定律的一个禁忌:此类网络未能兑
现所承诺的业务收入的增长,因此亦无法提高
长期盈利能力。即使 NGN 已通过平台整合(这
本身就是一个争议点)来降低成本,却并未遏
止收入所遭受的双重打击,即:“免费”互联网
应用对运营商原有业务的价格和流量的冲击,
而运营商对此亦无计可施。
监管机构在处理 NGN 问题时需要慎之又
慎。业务层面的监管(如有的话)应剥离,原
因是替代性互联网应用的存在将控制 NGN 运营
商(即可管理 IP 业务的提供商)的市场行为。
因此,监管机构须勉为其难地证明对 NGN 互连
义务做出硬性规定的原因所在,并确保互连义
务的引入与向 NGN 的迁移保持同步。然而,监
76
管机构同样亦需确保已发展成为 NGN 的宽带网
络(包括无源和有源基础设施)不会成为垄断
寻租的新源头。根据开放获取原则,此类基础
设施需要提供给所有业务提供商,且无论后者
是互联网业务提供商还是托管业务提供商均应
如此。
我们再来看一下 IP 互连的第二定律:“在
任何 IP 系统中,复杂性(即分组和使用量在整
个系统中的无序或随机分布的一个衡量标准)
总是随时间推移而增加。”
4.4.1
有关 IP 网络日益复杂的证据
问题
毋庸置疑,IP 网络在过去十年间实现了快
速增长和发展。根据第二定律,此现象亦不可
避免。在宽带/互联网生态系统中,规模和复杂
性的演变堪称惊人,在此列举几项事实来说明
这一点。
•
全球 IP 流量已实现显著和持续增长。表
4.3 为思科公司的预测结果,其中指出:
至少在 2016 年之前,全球 IP 流量将一直
保持强劲增长势头,但增长速度会略有下
降,每年约为 29%。这些数字亦表明了固
定互联网接入市场的持续走强,但移动数
据的增长速度要高得多。预计可管理的 IP
网络不会出现很快增长。
电信改革趋势:特刊
2011 年
2012 年
2013 年
2014 年
2015 年
2016 年
固定互联网
23,288
32,990
40,587
50,888
64,349
81,347
28%
可管理的 IP
6,849
9,199
11,846
13,925
16,085
18,131
21%
移动数据
597
1,252
2,379
4,215
6,896
10,804
78%
第四章
表 4.3 :全球 IP 流量的发展情况
年均复合
增长率
(CAGR)
按类型(千兆字节/月)
按细分市场(千兆字节/月)
消费者
25,792
37,244
47,198
59,652
76,103
97,152
30%
业务
4,942
7,613
9,375
11,227
13,130
7,613
22%
北美
10,343
14,580
17,283
19,796
23,219
27,486
22%
西欧
7,287
10,257
13,026
16,410
20,176
24,400
27%
亚太
10,513
14,792
18,976
24,713
31,990
41,105
31%
拉丁美洲
1,045
1,570
2,333
3,495
5,208
7,591
49%
中欧和东欧
1,162
1,673
2,290
3,196
4,419
5,987
39%
中东和非洲
384
601
903
1,417
2,320
3,714
57%
30,734
43,441
54,812
69,028
87,331
110,282
29%
按地区(千兆字节/月)
合计(千兆字节/月)
IP 总流量
资料来源:思科公司(网络链接见注 9)
电信改革趋势:特刊
77
•
宽带价值链中的市场参与者数量有所增
加。图 4.5 描述了市场参与者的主要类
别,但个别企业可能会执行一个以上的功
能。近年来也许最显著的变化是内容分发
面,云业务已开始蓬勃发展,56%用户的
的网民已拥有 webmail 账户,34%的网民
选择在网上存储照片,29%的网民正在使
用在线应用,5%的网民选择在网上对硬盘
进行备份。17
网络(CDN)的出现。此类网络旨在提高
互联网内容传输的质量,为此需借助本地
缓存和日趋增多的直接路由。CDN 的创收
来自内容和应用提供商(CAP),此类提供
•
随着新应用的兴起,流量模式已发生变
化。视频流是目前最大的带宽密集型应
用,占总流量的 50%以上。在与文件共享
结合使用时,视频流令大多数流量不再局
限于人对人模式,而网络高峰时段的负荷
亦在显著增加,在总流量中的占比已达
50%。 不 过 , 上 述 趋 势 并 不 是 对 称 发 展
的,因此趋势受到影响的是下载而非上传
过程,而人对人的流量仍在上行链路中占
据主导地位。
•
单位成本下跌。这是流量规模增长和技术
发展同时作用的结果,例如路由器和密集
波 分 复 用 (DWDM) 设 备 成 本 的 快 速 下
降。移动数据的成本一直下降较快,原因
是频谱效率的改善降低了每兆比特的成
本。
商一般基于每兆比特对业务进行标价,但
同时亦提供增值业务,如数字版权管理 14
和区域限制内容。
•
•
目前有一种摈弃经转互连的 趋势。随着内
容分发网络的发展,这一趋势正在愈演愈
烈,并增加了互连安排的多样性和复杂
性。图 4.6 中的示例为印度 BSNL 网络中
的一个节点,此节点基于经转(暗线)和
对等(亮线)连接。15
在宽带网络上承载的业务和应用的种类正
在百花齐放。例如,苹果 AppStore 的应
用数量已从 2009 年 6 月的 50,000 个增至
2013 年 1 月的 775,000 个。16在更宏观层
图 4.5 :日趋复杂的宽带价值链
CAPs
内容和应用市场
CAUs
应用 层
CDNs
零售宽带和互联网连接市场
网络 层
IXP
IS Ps
批发互连市场
资料来源:BEREC 公司
78
电信改革趋势:特刊
第四章
图 4.6 :日趋复杂的互连安排
AS2497
AS174
AS3320
AS9583
AS701
AS6939
AS1273
AS3356
AS6453
AS9829
AS4755
AS3548
AS3257
AS209
AS9498
AS1299
AS6762
AS2914
AS7018
资料来源: Hurricane Electric 公司(截至 2013 年 4 月 23 日)
4.4.2
墨菲定律和对简化的需求
热力学第二定律通常被演义成墨菲定律:
“凡事只要有可能出错,那就一定会出错。”在
日渐庞大且日趋复杂的系统中,不再产生不必
要的复杂性为必然要求,原因是这只可会增加
出错机会。监管机构需警惕一点,即:不要为
某种诱因所惑而对市场施加不必要干预,在市
场流量达到较高程度时尤应如此。这种情况显
然适用于互联网和 NGN 互连。对业务质量进行
监管的具体案例即可证明这一点。
4.4.3
对业务质量的监管
业务质量几乎总要与业务成本达成某种折
中。消费者总是希望最大限度地提高质量和降
低成本。提供商则不能同时实现这两个目标,
但在一个完全竞争的市场,提供商会在成本和
质量之间发现一个平衡支点,在这一点上便可
实现消费者福利的最大化。
若市场不能有效竞争,换言之,当市场上
存在一个具有显著市场力量(SMP)的提供商
时,便可能需要就业务质量规定最低标准,这
电信改革趋势:特刊
与可能需要设立价格上限的情况是一码事。在
传统的电路交换领域,亦的确曾出现这种情
况,多国监管机构均就话音业务规定了最低质
量标准,在国际层面,国际电联和其他组织亦
采取了类似做法。
随着网络向 NGN 过渡,此类质量标准仍
在话音业务中发挥着某种基准作用。许多国家
的话音市场已引入充分竞争,若运营商无法提
供消费者要求的基准质量水平,则它往往会将
市场份额拱手让给达到相关质量标准的其他运
营商。无法提供至少相当于传统网络业务质量
水平的运营商将很难说服客户加入 IP 话音业务
阵营。客户或许会接受尽力而为的服务方式,
但这并不意味着任何尽力而为均能达到极致效
果。根据过往电路交换时代的经验,客户对业
务质量一般具有明确预期。但是,在发展中国
家,由于用户对固定电话通常未曾感受过高质
量的业务体验,故其可能会更容易接受 IP 业
务。
这表明,对在 NGN 上提供的话音业务不
必规定最低质量标准。此外,采取宽容的监管
方式亦有充分的现实依据:
79
•
很难通过监管来就最具成本效益的最低质
量标准做出规定。理论上,在成本和质量
的动态关系中,存在着可令消费者利益实
现最大化的一个交叉点。但是,这一交叉
点不可能由监管机构预先加以定义。当
然,我们没有理由相信电路交换网络的传
统质量标准已恰如其分,对 IP 网络而言,
所谓恰如其分的质量标准更是无从谈起。
消费者很可能会因追求低价位而在质量方
面做好折中的准备。 18 又或者,在某些情
况下,消费者可能会愿意花高价来使用质
量更高的业务。但是,确定实际交叉点的
任务最好还是交给竞争市场来完成。
•
NGN 的业务质量标准尚未成熟到足以令监
管机构定义并实施硬性最低标准的程度。
不同的标准机构(如 ITU-T 第 12 研究组、
IETF、GSMA、i3 论坛、ETSI 3GPP)均在致
力于定义 NGN 业务质量等级,但相关标
准尚在研究中。确立各类最低质量标准显
然为时尚早,即使对话音业务亦然。
•
现有 IP 质量标准只能解决网络层的流量
管理问题。在说明或确定完整用户体验方
面,此类标准几乎无能为力。这些标准适
合部署于 IP 网络,且在 IP 环境中已成功
部署约十年时间。但是,在应用层(如话
音业务),此类标准的用途却并不突出。
在互连点上,质量协商和监控的高交易成
本影响着端到端的质量指标,而为满足不
断变化的客户需求,亦需令“尽力而为”
的互联网不断提高自身能力。
另一种监管方法是:
•
为电路交换话音保留端到端业务质量的最
低标准,此类标准将作为正从话音业务向
IP 网络过渡的运营商的质量基准。
•
鼓励业界及建议监管机构针对 NGN 中的
话音通信制定业务质量最低标准导则。此
工作应协同进行(如通过行业论坛),并
尽可能以国际标准为基础,如网间分组交
换(IPX)标准。
80
•
市场的发展进行监督,为此应开展问卷调
查,以了解消费者对业务质量的反馈,在
未来则仅在必要且可行时才施加干预。
在制定话音业务质量标准时遇到的各类挑
战同样适用于可能在 NGN 上提供的其他业务,
另一个挑战是:各方对话音业务均有明确认
知,且此类业务早已存在相关的传统业务质量
标准,其他业务或应用则不具备这些条件。这
便加大了在此领域适用监管标准的难度,尽管
如此,监管机构仍应继续跟踪行业的相关进
展。
包括国际电联在内的大多数国际标准机构
正在与互联网工程任务组(IETF)的 DiffServ 业
务分类(会话、流媒体、互动、背景)项目开
展合作,以在在相对同质的应用中适用质量标
准。ITU-T 第 12 研究组曾指出,19当务之急是要
能对新参数(如丢包率和抖动)进行测量,并
了解此类参数对用户将产生何种影响。为此,
IPX 定义了一系列质量参数(如可用性、抖动、
丢包率、延迟)来表征每个业务分类。这为将
基于 QoS 的互连推向市场提供了一个原型,且
此类互连应以开放标准和灵活计费机制为基
础。
然而,为实现可保证的业务质量,与其成
本和费用有关的国际标准活动才刚刚起步。欧
盟委员会最近的报告做出了如下结论:
IP 流量在不同质量等级的映射是在 IP 网
络间同样实现质量分级和管理的重要第一
步。不过,仅仅实现这一功能尚不能保证
绝对的端到端质量(从一个最终用户到另
一个最终用户,或从业务中心到最终用
户)。事实上,互连并不了解经由 IP 分组
所传输业务(如 SIP 会话)的具体情况,
因此不可能就与每个单一业务相关联的质
量高低做出任何保证。公平地讲,在传输
层,IP 流量在不同质量等级意义上的多样
化令 IP 业务/应用具有了相对的质量色
彩,这意味着此质量可被关联到在 IP 传输
层存在相同质量目标要求的多个应用和业
务所共享的某一 IP 业务流。20
电信改革趋势:特刊
4.5
第三定律:市场力量
的逐渐侵蚀
4.5.1
电路交换网络中的市场力量
在互联网搅局电信市场之前,人们普遍认
为,基础设施行业或者是自然垄断,或者是
(在 20 世纪 90 年代出现竞争之后)一个需要
监管的不完全竞争市场。目前的监管做法则基
于对 SMP 或市场主导地位的确定。被视为拥有
SMP 或主导地位的运营商通过使用特定的事前
规则来监管,以防止因滥用市场力量而对较弱
的竞争者造成影响。这些预防措施与事后竞争
法等常规化的补救措施不同,其存在的合理性
在于网络行业提供了显著的规模和范围效益,
因而自然会把自身出借给一小部分市场参与
者。
对接入和互连的监管一直是网络监管方面
的关注焦点。老牌或 SMP 运营商必须向任何其
他运营商提供互连。 21 若缺失此类规定,便会
产生主导提供商干脆拒绝互连的巨大风险,这
将使竞争对手无法向广大用户提供有意义的零
售电话业务。
务以及每种业务市场可限制 SMP 运营商行为的
程度。这方面的典型要求包括透明度、非歧
视、投入等价和成本导向等。其目的是确保互
连业务允许竞争对手以平等条件在依赖于互连
网络的下游零售市场上进行运营和竞争。因
此,举例来说,呼叫终接费应体现某一高效运
营商的实际成本,同时亦应针对老牌运营商的
每种零售业务提供水平相当的批发宽带接入产
品。
简言之,传统的互连监管一直在试图确定
老牌或主导地位运营商所带来的好处,随后又
在向其他运营商提供的互连产品中复制这些好
处。须特别指出,传统的监管一直在让新的进
入者享受老牌运营商已获得的规模效益,并希
望以此在竞争中实现公平。然而,这是一个几
乎不可能完成的任务,这一点在市场日趋复杂
时尤甚,第二定律亦强调了这一点的必然性,
相关示例见框 4.2。
4.5.2
互联网中的市场力量
互联网领域内的市场力量与电路交换通信
不同。互联网虽然存在时间不长,但也曾历经
几次显著变化。最初,主要的“1 级”骨干网
提供商似乎是最强大的参与者,原因是它们控
制了必要的基础设施,并能够通过在彼此之间
进 行 对 等 及 向 “2 级 ” 互 联 网 业 务 提 供 商
(ISP)销售经转来制定优惠互连条款。但是,
容量的供过于求以及在区域内缓存和对等的趋
势削弱了这些参与者在全球范围内的影响力,
不过,在特定的互联网区域内,它们仍然具有
显著影响力。例如,在许多国家仍然只有一个
或两个 1 级公司,22且此类公司仍具有市场力
量,相关示例包括英国的英国电信、德国的德
国电信以及中国的中国电信和中国联通。
更有甚者的是,亦可能需要对互连条款进
行监管。责任的确切性质将取决于所提供的业
电信改革趋势:特刊
81
第四章
很难想象还有哪些业务或环境会要求监管
机构通过监管方式来硬性实施业务质量最低标
准。尽管有人担心具有显著市场力量(SMP)
的运营商可能会通过外部效应来赢得竞争优
势,但这可以通过一项非歧视规定来妥善加以
解决。这将允许运营商向互连各方提供批发业
务,且此类批发业务的质量和价位将与运营商
向其自身零售业务部门提供的质量和价位无异
(这被称为“同等投入”)
。
框 4.2:“俱乐部效应”是如何挫败移动终接费的成本监管模式的
在确立基于成本的移动终接费时,监管机构一般均参照一个高效移动网络运营商的成本。欧盟委员会建
议所有运营商(对称)采用基于自下而上的长期增量成本(LRIC)模型的相同费率。这种费率结构旨在
确保所有运营商均能获得一样的规模效益,且如果它们同样高效,则其均将实现这种规模效益。在许多
国家,在实施对称费率之前会出现短期内的不对称,即新进入者的较高成本须以其收取的较高终接费率
来体现。这样做的目的是为了制衡老牌运营商的传统优势。
在实践中,不对称的、以成本为基础的费率并未能抵消老牌运营商的规模优势。例如,南非23于 2011
年临时引入了不对称性,而这种不对称性在 2013 年后即被淘汰,在此之前,为使新进入者和较小运营
商走向成熟,该国曾开展大量帮扶工作。不对称的水平在最初一年被定为 20%,然后下降到 15% ,并
于去年最终降至 10%。然而,不对称性几乎并未令运营商的市场份额产生任何差别,其结果是较小的运
营商只好去游说监管机构,以令不对称性的实施时间再长一点。为什么不对称性不起作用呢?对其他市
场的高效运营商而言,为什么基于成本的对称性亦不能更好地发挥作用呢?
这一问题被称为“俱乐部效应”。在所有其他条件相同的前提下,用户仍会青睐最大的运营商,原因是
大运营商可为他们提供更多的网上(网内)呼叫方案。一个大型网络的网内价格往往会因为规模效益而
变得较低,而且,大运营商的定价策略十分合理,它们在接受网内通话利润率较低的现实的同时,又提
高了网外通话价格。较小的运营商则无法与这一策略进行抗衡。尽管它们亦可以降低网内呼叫费率,但
这未必会增加需求,原因是小型网络可提供的网内呼叫方案较少。或者,小运营商可能会降低网外费
率,并使其价位与最大运营商的网内费率持平,这将为它的用户提供与较大网络上用户相同的呼叫折扣
机会。但是,要做到这一点,运营商可能会蒙受现金损失,原因是移动终接费率一般会高于网内零售费
率。
“俱乐部效应”加剧了运营商之间在市场份额方面的差异。进行网内呼叫的倾向往往比网外呼叫高出两
到三倍,因此拥有更多网内用户的运营商便具有了一大优势。以成本为基础的终接费本身无法解决这一
问题;或者不对称性不得不超出成本差距所允许的合理程度,或者对称费率必须非常低(理想情况下为
零),以令较小的网络运营商得以针对较大运营商提供的网内价格折扣做出应对。
肯尼亚监管机构的做法是:对占主导地位的运营商收取的网内和网外零售价之间的差别进行监管(同时
亦对终接费进行监管)。24尼日利亚最近也采取了类似做法,该国监管机构已禁止网内和网外零售价存
在任何差别。25欧盟委员会最近则采取了较低的“纯 LRIC”定价方法26,这种务实的替代性方法试图在
以成本为基础的互连系统的范围内解决这一问题。另一种可能的解决方案是完全摈弃以成本为基础的互
连,而采取一种“各自计费并负担成本”(bill-and-keep)的方法。无论采用哪种方法,移动终接费均
应尽快趋近于零。
资料来源:作者
不过,市场力量近期似乎正在向内容分发
网络(CDN)倾斜。CDN 并非传统意义上的网
络,此类网络购买的是其服务器之间的连接,
并使用这些基础设施来向其客户提供传输业务
(CAP),同时将此类业务作为在其服务器上存
储内容这一核心业务的补充。因此,CDN 可谓
横跨于内容和基础设施的罅隙之间,并因此在
监管的可行性和可操作性方面为监管机构带来
了一个难题。规模是 CDN 的关键所在,原因是
此类网络必须接入大量内容,并找到足够接近
用户的服务器,如此方可促成区域对等关系的
形成。因此,CDN 的市场力量正在与日俱增,
但许多公司仍然藏匿于公众视野之外(如
82
Limelight、Akamai、Panther、BitGravity、Highwinds), 原 因 是 它 们 提 供 的 零 售 业 务 相 对 较
少,至少在企业市场外部如是。
目前,CDN 行业在市场上十分活跃,但一
个特定趋势可能会令监管机构关注以下问题:
一些最大的 CAP(如谷歌、Netflix、亚马逊)正
越来越多地以 CDN 面目出现,这令此类公司有
可能利用其在基础设施领域内的零售市场力
量。谷歌尤其吸引了欧洲和美国的竞争主管部
门的注意,这既涉及到它作为主导性互联网搜
索引擎的地位,又涉及到网络中立性问题。
电信改革趋势:特刊
主导优势能否被完全克服?
在互联网的流沙中,尚未出现任何一个具
有统治力的参与者,不同参与者的市场力量一
直在此消彼长。即使是现在,随着各方对大
CAP/CDN 公司的主导地位的担忧与日俱增,市
场亦有可能发生演变,而新一代竞争对手亦会
不时小试牛刀。回望互联网的发展历史,我们
发现:活跃市场总会实现自身的平衡, 27 且很
少需要监管的干预。在这个问题上,第三定律
的效力一直屡试不爽。
不过,在更广泛的电信行业,又会发生怎
样的情况呢?PSTN 和 NGN 领域中的主导地位
会不会以一种颇具创意的方式走向毁灭呢?对
以下不同主体而言,答案可能不尽相同,这些
主体是:(1)核心网(传统的电路交换网和取
而代之的 IP 网)和(2)接入网(无论核心网
的功能如何,均需要到客户的“最后一英里”
连接)。
4.5.3.1
核心网
在核心(骨干)网中,向 IP 传输平台的融
合已可确保万无一失。尽管传统的电路交换网
将继续存在一段时间,但此类技术将不会再出
现新的投资,且它们将逐步淡出于我们的视
野,原因是此类技术即将达到其经济周期的终
点。变革的步伐将因国家而异,这取决于传统
网络的覆盖范围和经济发展程度。发达国家的
电路交换网络设备的装机规模通常要大得多,
故其将需要很多年才能迁移到 IP 基础设施,除
非运营商愿意将过去的大量投资一笔勾销。与
此相反,一些发展中国家已在运行完全意义上
的 IP 核心网28,原因是此类国家需要升级换代
的传统基础设施本就少之又少。
电信改革趋势:特刊
在未来,可管理的 IP 网络可能会视特定应
用 情 况 逐 步 叠 加 (overlay) 到 公 共 互 联 网 之
上。运营商将不会再寻求与公共互联网正面对
抗。如今,公共互联网几乎已可承载各类新应
用,不过,新应用对延迟的影响正在日趋敏
感,因而一个可管理的 IP 网络可能是这些应用
的当然之选。对最关键的企业应用而言,互联
网上的业务质量改善速度几乎已可满足现实之
需。因此,可管理的 IP 网络注定将在整个市场
上占有一席之地。在这种情况下,一种可能情
况是,独立的 NGN 网络将逐渐减少,原因是对
公共互联网的依赖以及业务质量的叠加将成为
标准的联网方式。
随着核心网与公共互联网的融合,在此领
域的竞争亦将加剧。虽然一些国家可能会保留
相对较少的 1 级运营商,但此类运营商将面临
来自 2 级提供商的激烈竞争。在涉及互连协议
的谈判时,内容分发网络将拥有相当大的制衡
性买方力量。目前,在批发或零售层面,许多
国家还没有或只有很少面向核心网的事前监
管。不过,在发展中国家,这可能是多年以后
才需要面对的问题。
4.5.3.2
接入网
各类业务和应用最终均须依赖于客户接
入。能够为客户提供足够的接入带宽、质量和
可靠性以及实惠的价格对实现市场渗透而言至
关重要。在上述条件具备后,应用将水到渠
成,宽带的发展历史已证明这一点。然而,这
一工作永无止境,且发展成恶性循环的概率与
发展成良性循环一样可观。图 4.7 说明了在国
际海缆接入市场出现的这一难题。目前,发展
中国家正在大力发展宽带和互联网连接,这亦
将是此类国家需要应对的主要挑战之一。
83
第四章
4.5.3
图 4.7:需求、成本和价格之间的关系
高单位
成本
方 案 1: 在 预 期 资 本 回 报 率
(RO CE ) 基 础 上 确 立 价 格
利润受限且经济福利收益少
之又少的恶性循环
低需求
高价格
海缆投资:高固定成
本;高 容 量;低 利 用 率
较低价格
可能会提高长期盈利及实现
显著经济福利收益的良性循
环
方 案 2: 在 初 期 接 受 较 低 或 负 的
RO CE, 以 刺 激 需 求
较低单位
成本
刺激
需求
资料来源:作者
目前面临的挑战是确实建立一种接入网,
通过该网络为用户需求的各项应用提供充足的
带宽。价格可作为削弱需求的工具,将需求控
制在接入网不断拓展的容量范围内。但价格是
一种简易工具,而需求会受到众多因素的影
响。峰值负载永远无法完全预测,因此总是需
要抑制部分需求。这正是网络中立性一显身手
的机会。
网络中立性是一种原则,要求通过某网络
的所有电子通信,无论其内容、应用、业务、
设备、发送方和接收方如何,均应得到公平对
待。 29 有趣的是要注意到,此原则与推动互联
网发展的“尽力而为”理念十分相近。尽力而
为虽无法确保所有需求得到满足,但服务水平
劣化将是随机分布。
场,因为在多数情况下,相关运营商均是在国
内固定宽带接入市场具有强大市场控制力
(SMP)的运营商。但尽管欧洲电子通信监管
机构(BEREC)报导了一些在欧洲出现的过顶
VoIP 屏蔽事件,但其亦发现此类事件数量不多
且在无需监管干预的情况下较为迅速地得到了
解决。
关于网络中立性的担忧,越来越多地被市
场化解。人们逐渐发现接入提供商与内容提供
商存在共生关系 – 互为对方提供食粮,并要求
在创收和赢利方面互帮互助。从经济角度来
看,日益强大的内容分配网(CDN)的出现,
为抑制老牌接入提供商的垄断,提供了必要的
反 制 购 买 力 。 方 框 4.3 所 述 的 Orange 和
Google 案例可视为是一种优秀示例。
有害的做法是让某应用或服务提供商具有
更高的优先权。这种做法使运营商能够扭曲市
84
电信改革趋势:特刊
2013 年 1 月,法国电信首席执行官(CEO)Stephane Richard 宣布与 Google 达成的一项协议引起了轩然
大波,该协议要求 Google 向法国电信支付传送互联网业务的费用。Richard 先生称此举是为了达成“力
量平衡”:Google 向法国电信客户提供丰富的网络内容,而法国电信为 Google 提供获得大量欧洲和非
洲客户的机遇。他指出法国电信网络所有业务的 50%源自 Google,其中包括 Google 控股的 YouTube 提
供的视频应用。
法国电信/Orange 和 Google 在法国竞争管理机构30的裁决之后签署了此协议,该裁决规定 Orange“可就
开放更多容量请求补偿,但其必须澄清 Orange 的互联网接入与互联网转接业务间的商业和计费关
系。”法国电信此举旨在压缩那些依赖其转接业务的较小 ISP 的边际利润。在较小的 ISP 中,最知名的
Free(增长最快的 ISP,因此容量问题最为严重)公司限制对 YouTube 和其它视频网站的访问并阻止了
广告 – 所有这些努力就是为给其它应用保留容量。对于这些较小的 ISP,明显不存在“力量平衡”,但
希望法国电信/Orange 与 Google 达成的开拓性协议能与 Orange 批发业务的规则一道,确保较小的 ISP
至少能得到部分利益。
来源:作者
从某种角度讲,此类发展体现了第三法
则:原先处于垄断地位的固定电信运营商的势
力在下降。但其不可能完全消失,且很可能永
远不会。建设光纤接入网的成本高昂,因此建
设多个竞争网络几乎毫无经济性可言。有些国
家(例如,澳大利亚、新加坡)斥巨资建立泛
在光纤接入国家宽带网,但这些网络自身,通
常会以并入老牌运营商遗留资产的形式成为垄
断基础设施。随着所需宽带投资的增长,接入
网络方面的市场力量(如果说存在任何力量的
话)将变得愈发耀眼。某些内容分配网的飞速
发展可能会遏制这种市场力量,使 CDN 能将互
连磋商作为平衡制约机制。然而,IP 世界的绝
大多数参与方均无法享有 CDN 的规模效应,因
此目前有必要通过监管干预,确保各方获得公
平且合理的接入和互连条款。31
勒出的未来中,监管机构更加注重观察,对市
场进行观测并随时准备在市场失灵时进行干
预。这种有效的机制与许多国家竞争管理机制
的职能类似。在互连方面(与其它潜在监管领
域相似),监管机构可能更倾向于无为而治,仅
以既定的方式实施干预。
对于互联网,此方法似乎明显更加适用且
毫无争议。但对众多监管机制而言,这将是革
命性的且难于适应。电路交换网的互连在以往
20 年受到了不同程度的监管,特别是在强制实
施成本定价领域。但价格监管并非总能与监管
努力相匹配,获得足够的投资收益。如今,汲
取并利用从基本无监管的互联网那里得到的教
训是否时机已然成熟?
4.6.1
4.6
相关法则对国家互连
机制的影响
热力学法则并非必须遵循的“规则”,而
是对共同描述某一复杂系统的底层原则做出说
明。与此类似,IP 互连原则不会决定监管机构
必须如何行事,而是确定为在复杂的 IP 网络世
界中追求效率与效能,应当如何行动。这些原
则与热力学法则相似,均是基于描述 – 但在本
案例中,它们描述的是在某些特定条件下触发
的经济关系。作为一般性原则,在这些原则勾
电信改革趋势:特刊
摆脱互连成本定价的时机
已到?
事实上,这些教训已开始深入人心且相应
改进已开始实施。终接费降低,特别是移动业
务的终接费下降的趋势几乎始终没有停止。十
年前,互连付费约占移动运营商收入的 30%,
但随着终接费率的下降,这一数字已大幅下
滑。一份近期的欧盟报告 32 证实了这一点(参
见图 4.8)。固定终接费率的下降就显得很不起
眼,有些国家的费率甚至有所上调。但在许多
情况下,这意味着固定和移动终接费率在同一
水平或基本在同一水平。
85
第四章
框 4.3:Google 和法国电信(Orange)的案例
图 4.8:过去十年移动终接费率迅速下降
14.0
-12.9% CAGR
(2005 至 2009)
13.0
12.0
11.0
10.0
-35.5% CAGR
(2009 至 2011)
加 权 平均MTR
9.0
8.0
7.0
6.0
-35.2% CAGR
(2011 至 2014)
5.0
EC MTR
的建议
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
1Q
3Q
1Q 3Q 1Q
3Q 1Q
3Q
1Q 3Q
1Q
3Q 1Q
3Q
1Q
3Q 1Q
3Q
1Q 3Q
2005 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2014 2014
来源:前沿经济学(Frontier Economics)
这不仅是单位成本降低的结果。它亦源自
众多监管机构坚定的努力,以欧盟(EC)为首
的各机构降低了零售定价终接费率的实际底
线。终接费率的底线实际与网下零售价格的关
系最为密切。运营商倾向于根据公式确定网下
呼叫的价值:
•
A + B + C,式中:
ο A = 已标识出的呼叫网络成本,
ο B = 向其它运营支付的终接费,和
ο C = 零售成本和标识
运营商应当做的工作是降低“B”值,从
而反映出已将从其它运营商处收到的终接费用
考虑在内的净支付费用。向包月发展的趋势和
“大桶(big bucket)”零售价格计划使运营商
的收入不会因呼叫量的增加而上升,从而形成
了运营商如今这种状态,但监管机构可帮助它
们强制将终接费降为零。
86
但到目前为止,监管机构已从成本角度为
降低终接费找出了理由。例如,欧盟就根据
“纯长期增量成本”,强制将移动终接费率降至
每分钟 0.01 欧元以下。此概念认为唯一允许出
现的成本是,在撤销终接服务的情况下,理论
上可以避免的成本。此方法不包括所有固定成
本和公共成本标识,且同时确保终接费率充分
考虑到了经济规模效益。
欧盟的努力在克服“俱乐部效应”方面亦
被证明很有价值(如上文方框 4.2 所述)。但
是,通过取消互连费率按成本定价的要求,亦
可实现这些目标。中国香港随后也采用了此方
法,其通信管理机构办公室(OFCA – 当时称为
OFTA)取消了在成本基础上制定的固定移动和
移动固定呼叫终接指导原则。因此,运营商于
2010 年引入了“记账并存”档安排。鉴于话音
通信存在明确的任意用户间的互连要求,即在
不对定价提出具体监管指导的情况下,运营商
会将记账并存档作为合理的默认计费政策,所
以这种方法取得了成功。
电信改革趋势:特刊
第四章
图 4.9:适用于互连业务的计费机制,全球,2013 年
记 账并 存 档
(发 送 方保 存
所 有信 息 )
3%
其它
被叫方
网 络 付费
10%
3%
主 叫 方网 络 会费
84%
来源:国际电联资费政策数据库 (http://itu.int/icteye)
尽管记账并存档仍是一种非主流方式(参
见图 4.9),但推崇此方法的背后具有合理的经
济原由。它不仅能够尽量降低与互连相关的交
易成本,还可确保零售服务提供商能在不受成
本终接价格限制的前提下,根据需求灵活定
价。但在某些情况下,可能向对方付费似乎更
为恰当,特别是在业务明显不对称时。例如,
下载 3 分钟的视频剪辑使用的下行流容量是上
行流容量的 35 倍,所以内容提供商多的网络产
生的业务量要远多于以订户(即观众)为主的
网络。商业对等条款应反映出此类差异,监管
机构不应在任何时候都强制实施记账并存档方
式。
但价格是否能完全放手给市场呢?大多数
情况下,回答是肯定的,尽管这与监管的历史
和做法 不符。互连安排两侧创造价值的因素数
量众多且通常过于模糊,监管机构对其计算没
有信心。各网络的范围、质量、内容、业务
量、技术和成本不同 – 各因素均有助于价值平
衡的判定。因此,监管机构有必要从事前监管
原则后退一步,更多从指导商务谈判的原则出
发,且如有必要,应建立事后解决争端的方
案。这些原则可能包括:
电信改革趋势:特刊
•
根据运营商互连配对的不同,可能同时有
多种互连模式在运行。
•
对于未应用记账并存档方式的互连协议,
必须以透明的方式指出并证明计费的基础
和水平。
•
必须通过透明的参考互连报价流程,向所
有运营商平等地提供各类互连协议。如果
存在多种协议,则应提供互连方案“菜
单”
,确保不发生歧视。
•
需要监管机构调解互连争端,费率的制定
应基于经济利益最大化的原则。在大多数
情况下,这意味着制定以成本为基础的费
率;最好使用自下而上的 LRIC 建模。
4.6.2
体现宽容(仅有一种明显
例外)
监管机构未来的职能将更倾向于监督互连
协议,而非干预互连计费的制定。在互联网方
面,此项职能已经成熟且(或许是自然形成而
非设计使然)监管机构在受控 IP 网(NGN)方
87
面采取了类似的方法。但是,监管机构必须了
解此方法与电路交换网间的关系。当前法规将
逐渐失效或废止,因为这些法则已显得多余。
正如 BEREC 在审议 IP 连接后发出的警告33“任
何措施均可能造成伤害,因此均应审慎加以考
虑。
”
解禁工作走在前列的国家通常会建立重要
的监管“基础设施”,从而保障有效竞争,特别
是在互连规则和成本模型搭建方面。在此情况
下,监管投资“搁浅”的风险,如今已对发展
造成了威胁。监管机构可能不愿放弃那些下大
气力开发的程序。与之相反,他们长期依赖于
受监管的、基于成本的互连费率。事实上,成
本模式的投资绝不会白废(参见框 4.4 中的最
佳做法示例),但这些模式将越来越多地作为事
后监管工具,用以解决争端,惩罚有违竞争的
行为。就快速解决互连问题而言,拥有此类工
具十分关键,而认识到有可能迅速解决争端,
对确保以诚信的方式开展商业谈判至关重要。
因此,监管机构在保持开放接入的同时需
要鼓励褒奖投资。价格应确保固网运营商得到
合理投资回报。这些运营商需要充分了解资本
的加权平均成本 – 且足够安全 – 方能实施必要
的宽带基建投资。同样重要的是,服务提供商
需要了解其是否能够在公平合理的条款基础上
使用这些新建基础设施。为实现此类平衡,近
来 为 与 欧 盟 34 开 展 磋 商 公 布 了 一 些 详 细 的 提
案,这些提案亦可为其它具有管辖权的机构提
供指导。这些重要原则包括:
•
国 家 宽 带 政 策 35 应 确 定 下 一 代 接 入
(NGA)网络宽带的目标容量和范围。
•
价格应基于自下而上的 LRIC 方法,用以判
定可实现宽带政策目标的假想高效 NGA
目前的成本结构。
•
成本模型的监管资产基础应根据全面取代
成本来确定价值,但现有土木工程资产的
价值应根据通胀调整后的净账面值加以确
定。
•
铜 线 网 业 务 的 价 格 应 从 NGA 水 平 中 扣
除,以反映出性能的降低和 NGA 的相对
节余。
•
有效实现非歧视原则最好是通过提出投入
互连事后监管将逐渐成为常规方式,但宽
带接入仍需要基于成本的事前监管。各经济
体,特别是在固定线路接入基础设施相对落后
发展中国家,数字经济的主要瓶颈是宽带接入
不可用、容量低且成本高昂。接入基础设施的
重复建设通常是不经济的(正如长途设施有时
会出现的情况),尤其是为实现宽带接入速度而
需进行重要投资时。
均等(EOI)36 要求,这样替代业务提供商
便能复制宽带接入网络运营商提供的服
务。
框 4.4:事后监管成本模型未来的职能
莫桑比克监管机构,莫桑比克国家通信管理局(INCM),近期投资建立了一系列电信成本模型,所有
这些模型均采用了自下而上的 LRIC 成本原则。其中两个关于固定和移动终接费率的模型,甚至是在网
络运营商已就对称费率达成商业协议的情况下制定的。其它三种模型是关于农村基础设施共享,国家骨
干网容量的使用以及国际海底电缆。尽管监管并未发现这些市场存在垄断—或存在未解决的互连争端,
从而无法为实施成本费率提供理由,该国仍旧搭建了这些成本模型。然而,这些成本模型可成为 INCM
充分了解市场发展的强力监管工具。这些模型用于情景规划,例如预测潜在的监管压力点,以及在仅靠
竞争无法实现国家经济政策目标的前提下支持监管机构开展可能的行动。
来源:INCM
88
电信改革趋势:特刊
为达到效果,EOI 方法需纳入业务水平协
议和关键性能指标,其内容涵盖以下方
面:
1.
为任意互连制定总体规则,但允许市场决
定实现安排互连的方式。
2.
不要将监管从电路交换网扩展至 IP 网,除
非能够证明确有理由这样做且可按比例实
施。
3.
尽量简化互连监管,通过遵守以下导则避
免出现有违初衷的后果。
ο 订购流程,
ο 服务的提供,
ο 服务质量,
ο 故障维修次数,和
 在可能的情况下建立“记账并存档”
或“免费生成对应关系”制度;
ο 迁移。
这些监管原则已被广泛应用。在欧洲,监
管努力主要侧重于在需要接入老牌运营商基础
设施的业务提供商间,确保开展公平有效的竞
争。但在发展中国家,一些更大、财务实力更
强的服务提供商希望利用这些运营商的网络到
达客户,因此这些国家监管的重点则可能是确
保老牌网络运营商在收款时得到公平对待。相
对较少的案例中会出现平衡,例如框 4.3 中所
述的 Orange 与 Google 案例 – 至少其中出现了
监管干预。欧盟提供的方法可适用于众多案
例。
4.7
结论
互联网的出现根本改变了电信产业的技术
手段、市场理念和监管模式。监管机构仍在寻
找能将数字经济推向前进的变革方式。本章认
为,在互连方面,遵循以下监管规则可以最佳
方式实现互联网与电信规则的融合:
电信改革趋势:特刊
 如果仍需继续监管终接费,则应尽快
将其削减为零;
 除适用于电路交换的语音电话服务质
量标准外,不要强制规定任何最低服
务质量标准;
 更注重透明和非歧视原则。
4.
主要从事事后监管。利用成本模型等现有
监管工具公布事后做出的决策(例如,接
入和边际利润挤压的对等性),以确保能
够快速有效地做出此类决策。
5.
为批发宽带接入(边远和农村地区的回程
业务)保留基于成本的事先监管,以确保
为下一代接入技术提供充分的投资激励,
并向竞争服务提供商开放基础设施。
89
第四章
•
尾注
1
“互联网”和“下一代网络”两词的释义可谓不一而足。应特别指出,自 20 世纪 90 年代首次使用术语“下一代
网络”(NGN)以来,在第 1.2 节中描述的该术语已发生显著变化。国际电联对 NGN 的定义见:
http://www.itu.int/dms_pub/itu-t/oth/
1D/0B/T1D0B0000010003PDFE.pdf。
2
Rogerson, D、Horrocks, J、Hin, J 和 Lavender, T,IP 互连:商业、技术和监管动态,Ovum 公司(2002 年)
3
与热力学定律的关系为一种隐喻,用来以新视角阐述此问题,以方便读者对此加以理解。不过,应记住,若过于
牵强附会,则所有隐喻亦不具有实际意义,在此亦不例外。
4
在 GSR2012 上,Dennis Welle 的题为“模糊边界:全球和区域 IP 互连”的论文对此处所归纳的互联网互连安排进
行了充分探讨。
5
此图中的每一“级”指一组具有对等关系的 ISP。最大的 ISP 被称为 1 级,而第 2 级 ISP 则通过经转协议进行互
连。
6
1 级 ISP 为仅通过自由和互惠对等协议即可访问整个互联网区域的互联网业务提供商。
7
Weller, Dennis,“模糊边界:全球和区域 IP 互连”,国际电联 GSR2012。
8
肯尼亚和埃塞俄比亚在经济发展中采用了截然不同的方法,相关比较见:http://www.economist.com/news/specialreport/21572379-ideological-competition-between-two-diametrically-opposed-economic-models-doing-it-my
9
下文将介绍 VoIP 的情况,因其主要涉及业务质量问题。如前一节所述,就任意到任意连接而言,VoIP 依赖于公
共互联网的全面连接。
10
Green J. and Obiodu E。“声音的未来”,Ovum 公司,2012 年
11
此处介绍的有关任意到任意连接是否适用于除话音以外的其他业务的观点源自题为“下一代网络:下一代监
管?”的报告,该报告由 Plum 咨询公司为香港电讯管理局编制,详见:http://tel_archives.ofca.gov.hk/en/reportpaper-guide/report/rp20120305.pdf
12
见:http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11481360_ns827_Networking_Solutions_White_Paper.html
13
千兆字节(PB)等于 1015 字节
14
数字版权管理是与控制数字内容的访问和使用相关的一系列技术。
15
见:http://bgp.he.net/AS9829
16
见:http://ipod.about.com/od/iphonesoftwareterms/qt/apps-in-app-store.htm
17
见:http://www.cloudhypermarket.com/whatiscloud/CloudUptake
18
诸如 Skype 等尽力而为的 VoIP 业务的成功似乎印证了这一点。
19
欲了解第 12 研究组的最新消息,见:http://www.itu.int/en/ITU-T/about/groups/Pages/sg12.aspx
20
第 2 工作组有关数字传输技术框架的报告,2011 年 7 月 13 日,第 20-27 页,见:
http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=7211
90
电信改革趋势:特刊
第四章
21
在许多国家,互连义务适用于所有运营商,而不仅仅是那些具有 SMP 的运营商。这可提供额外的网络安全保障,
以确保任意到任意连接原理的实现;不过,此业务并非绝对必要,前提是所有运营商均可通过老牌或 SMP 运营商
实现互连。
22
被定义为仅通过自由和互惠对等协议即可访问整个互联网区域的 ISP。
23
不对称规定执行情况的说明见:
https://www.icasa.org.za/AboutUs/ICASANews/tabid/630/ctl/ItemDetails/mid/1067/ItemID/651/Default.aspx
24
2010 年第 2 次互连测定,见:
www.cck.go.ke/regulations/downloads/interconnection_determination_no2_2010.pdf,其增编见
www.cck.go.ke/regulations/downloads/determination_sms_2012.pdf
25
“尼日利亚选定市场的主导优势的确定”,尼日利亚通信委员会,2013 年 4 月 25 日,见
http://ncc.gov.ng/index.php?option=com_content&view=article&id=1029:determinations&catid=66:cat-weblegal&Itemid=210
26
欧盟委员会有关纯 LRIC 终接费的建议见:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/public_consult/termination_rates/termination.pdf
27
或者,更准确地说,一个平衡序列:市场活力确保它永远不会到达最终静止位置,例如那些寡头垄断市场,在此
类市场中,参与者之间为合作而非竞争关系。
28
2010 年,圣文森特和格林纳丁斯据称是出现这种情况的第一个国家:
http://www.time4lime.com/vc/news/press_release.jsp?view=RG.89
29
次定义来自 BEREC,但相关概念被广泛接受。
30
规则请参见:http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=417&id_article=1970
31
请参见 Rogerson D 的“数字经济下的开放接入监管”,国际电联,GSR2011.
32
《前沿经济学》为沃达丰集团所起草报告中的文章“近期全欧移动终接费率削减的影响”:
http://www.vodafone.com/content/dam/vodafone/about/public_policy/articles/mtr_impact_of_ec_recommendation.
pdf
33
BEREC 报告请参见: http://www.berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/1130-anassessment-of-ip-interconnection-in-the-context-of-net-neutrality
34
请参见:http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/draft-commission-recommendation-consistent-nondiscrimination-obligations-and-costing
35
在欧盟内部,该政策被作为欧洲数字议程,设定了 2013 年从共享基本宽带和 2020 年全民使用下一代网络
(30Mbps)的目标。
36
输入平衡是指从各个角度(例如,价格、功能和交付时间)来看,独立服务提供商接受的服务与网络运营商零售
部门接受的服务应当对等。
电信改革趋势:特刊
91
数字广播和
在线内容交付
伦敦 Webb Hendeson LLP 的合伙人戈登 • 莫伊尔
(Gordon Moir)和高级经理约 • 翰麦金尼斯
(John Mclnnes)
5.1
引言
电信环境中的融合已经讨论了 20 多年,
如今它很现实。虽然对融合没有统一的定义,
但是它被普遍理解为提供同一服务的不同平台
或网络的使用,例如通过(空中)广播电视、
有线、卫星或互联网的内容交付。它也可以指
单一提供商通过数字递送推动的一系列服务交
付。这样的例子包括经过同一平台或通过同一
服务提供商使消费者接入语音、数据和电视的
三合一或四合一套餐服务。这种技术融合和内
容交付领域的数字革命导致了一系列新技术和
服务的引入。
前,融合环境的一个主要特征是,在为终端用
户交付内容中,互联网的重要性越来越大。下
图 51 取自 A Kearney2发表 2010 年报告,如图
所示为互联网价值链的主要部分:
互联网价值链主要部分可以分解如下:
•
内容权限 – 这些内容既包括商业基础上提
供的内容(例如音乐、视频、书籍、新
闻、游戏)也包括越来越多的户创造内容
(例如 YouTube)
。
•
对于消费者,这种融合的巨大影响是选择
的增加 – 观看什么内容,何时观看以及如何接
入。随着更多消费者接入在线内容和使用点播
服务,融合导致了观看习惯的显著改变。然
而,在不同国家,甚至在各国内部(例如,不
同时代或社会经济组织之间),这种影响程度不
尽相同。1监管机构和政策制定机构的挑战之一
是如何确保消费者在内容交付中获得融合的全
部益处。
服务 – 也称为“过顶”(OTT)服务,这
些服务通过互联网提供,而且它们包括通
信服务(例如电子邮件和 VoIP)和搜索服
务(例如谷歌)以及娱乐服务(例如视频
点播和游戏)和电子商务(例如亚马逊和
eBay)
。
•
使能技术服务 – 这些服务包括支持服务
( 例 如 虚 拟 主 机 )、 在 线 支 付 ( 例 如
PayPal)和广告。
•
从商业角度看,融合导致很多市场参与者
货币化和保护他们在媒体传输链中的地位,并
巩固他们与终端用户的关系。随着用户数据和
习惯的价值变得更加重要,并支撑更加广泛的
新服务和应用,用户接口变得越来越关键。目
连通性 – 既包括固定和无线网络提供商和
互联网服务提供商(ISP)又包括逐渐增多
的内容交付网络服务(CDN)
。
•
用户接口 – 这包括目前用于接入互联网的
整套设备(例如个人电脑、智能电话和智
能 电 视 ), 以 及 网 浏 览 器 等 应 用 程 序 。
电信改革趋势:特刊
93
图 5.1:互联网价值链
内容权限 1
媒体权所有者
视频
音频
图书
游戏
成人内容
编辑内容
在线服务 2
通信
一般/纵向内容
维基百科
哈珀柯林斯公司
暴雪娱乐公司
谷歌
百度
必应
Ask.com
娱乐
NTT/Verio 公司 Rackpace 公司
Limelight 集团 阿卡迈公司
英国电信 法国电信
公司
集团
贝宝
语音
易趣
亚马逊
视频
艾派迪
Boursorama
应用程序
软件
媒体播放机
网络浏览器
火狐浏览器
3 通信有限公司
XO 通信公司
第一资讯
大通支付处理 谷歌支付
技术
系统
零售互联网接入
沃达丰电信公司
在线广告代理机构
AT&T
在线广告网络/交易
新加坡电信 Tiscali 公司
第三方广告服务器
评级/分析服务
WPP 集团
双击公司
用户
设备
联合互联网公司
交易
用户界面
互换
广告
户创造内容
图像
日本电报电话公司
在线计费和支付系统提供商
搜索
英国广播公司
文本
核心网络
虚拟主机
网页设计/开发
内容管理
《金融时报》match.com
时代华纳公司
百代唱片公司
连通性
支持技术
脸谱网
雅虎
使能技术服务 3
路跑者公司
日本电报电话公司
睿域营销
尼尔森公司
Free 公司
个人电脑
智能电话
游戏机
其他互联网接入
硬件设备
操作系统
戴尔
微软
诺基亚
任天堂
苹果
1 在后面的价值链中“内容权限”(Content rights)缩写为 CR
2 见在线服务方法分类表获取详细信息
3 在后面的价值链中,“使能技术/服务”(Enabling technology/services )缩写为 ETS
来源:A.T. Kearney 分析
价值链不同部分之间的边界正日益变得模
糊。特别是随着谷歌(Google)公司这类服务
提供商进入价值链的多个环节,公司合并日益
增多。随着目前在线广告快速成为利润的主要
来源,交付内容的新方式正在被使用,新商业
模式正在浮现。仅过去几年中交叉所有权的巨
大变化和电信运营商与过顶服务商之间的激烈
竞争就凸显了这种贯穿价值链的合并。
的市场支配能力相关的传统监管模式一样重
要。是否应该以及应如何监管这种演变的融合
是监管机构目前面临的一系列问题之一。
在监督这种新融合市场中,监管的作用也
在持续演变。电信和广播市场传统上被认为是
分离的,形成相应的、各自为政的监管机制。
然而,随着这些市场的融合,显然现行的监管
方法可能并不合适。
本章将对这些与融合有关的问题进行分
类,藉此了解数字广播和在线内容交付服务的
变化本质。尤其是,本章将:
目前正在使用的交付和接入内容的不同方
式,以及新兴的为终端用户交付内容的不同商
业模式,也提出了这种融合市场中监管作用和
范围的问题。例如,在线广告越来越重要,成
为一种收入来源(下文 5.3 所述)。这提出了市
场支配能力、数据保护和消费者保护方面的监
管问题,所有这些问题正变得与通过网络接入
94
监管机构的结构和权利也一直在变化。在
一些管辖区,例如在马来西亚和在英国,建立
了一种融合的监管系统,这种机构在监管内容
以及通信网络中发挥作用。
•
综述电信运营商、广播公司、OTT 服务商
和 ISP 在一种多平台环境中在线交付数字
内容的不同方式;
•
研究相关技术和应用程序、使用的设备和
主要的市场参与方;
•
思考什么样的新商业模式和新收入方案正
在形成,包括关注创收中在线广告的作
用;和
电信改革趋势:特刊
探讨融合环境中需要什么样的监管 – 谁监
管或应该监管这些服务,监管机构面对什
么主要困难,以及如何解决困难。
5.2
数字广播和
在线内容交付
5.2.1
内容交付中的融合
传统上,电信和广播是截然不同的市场。
通信网络运营商通过它们的网络提供语音和数
字服务,而独立广播平台为视频内容交付而存
在。逐渐地,这些边界已经变得模糊。随着技
术的融合,目前内容是通过多个平台交付,并
往返于一系列不同的设备。通信网络运营商已
经进入了广播领域,而且现在正给它们的消费
者交付内容,经常利用语音和数据这类其它传
统电信业务作为捆绑服务的一部分。户创造内
容也发展迅猛,在这个领域活跃的公司已经成
为收购的目标。例如,根据 2013 年 5 月 20 日
的公告,目前 YouTube 由谷歌公司所有,Flickr
由雅虎公司所有,而且 Tumblr 也将出售给雅虎
公司。3
5.2.2
•
零售通信参与者,
•
计算机和设备操作系统设计者,和
•
零售设备商。
第五章
•
市场参与者逐渐地参与到价值链和交叉多
重管辖区的多个层级中,微软、苹果、亚马逊
和谷歌这类全球品牌延伸到新的市场。这些发
展导致了价值链内不同领域之间的界限模糊。
尤其是谷歌公司,一直处于这种发展的最前
沿。谷歌公司最初只提供搜索引擎服务,目前
它的经营范围已经显著扩大,包括设备制造,
开发操作系统,云计算存储,以及提供电子邮
件、地图、内容和在线广告服务。谷歌公司的
迅速扩张,导致几个重要管辖区的数据保护和
隐私监管机构和竞争主管部门加大了对其经营
活动的审查,这些管辖区包括美国、欧盟、韩
国、巴西、阿根廷和印度。4
收集和共享数据价值的增长导致对数据保
护问题关注的增加。脸谱网(Facebook)这类
社交媒体公司的商业模式面临更多的审查。例
如,爱尔兰语数据保护委员会详细审计了脸谱
网 2011 年的经营活动,结果是建议该公司改变
某些方面的服务,包括在用户使用数据上为他
们提供更大的透明度和控制权。5
融合市场中的参与者
在新的融合市场中有多样化的参与者,包
括:
•
通信网络所有者,
•
有线电视系统运营商,
•
广播电台和网络所有者,
•
内容分配网络所有者,
•
设备供应商和装备制造商,
•
内容提供商,
•
在线内容集成商,
•
应用程序设计者,
电信改革趋势:特刊
电信业务提供商继续开发它们传统网络经
营之外的业务范围,寻求其他市场内的多样化
经营。例如,西班牙电信公司数字部门的发
展,英国电信公司的合资企业通过 YouView 公
司进军体育内容和在线电视内容,AT&T 公司和
Verizon 公司提供的多方服务,以及其他众多经
营。
5.2.3
内容交付的演变
融合内容市场在多平台环境上有明显差
别,目前终端用户通过这样的环境获得内容。
这是在“离线”广播或交付内容 – 所谓通过传
统广播平台交付的内容 – 和视频点播这类“在
线”内容之间有时体现出的一种区别。通过利
用互联网提供的过顶(OTT)服务,或者通过
互联网接入电视和/或机顶盒(通常被称为“智
能电视”或“互联网电视”)的一体化新设
95
备,以及逐渐通过移动设备,易于获取在线内
容。
5.2.3.1
本章不会具体关注网络中立性问题或下一
代网络的投资。其他章节充分详细地阐述这些
问题。然而很显然,网络数据容量要求一直在
激增。这导致了若干问题:
•
卫星交付平台越来越需要交付内容的宽带
功能。
•
移动运营商正力图在固定网络或 WiFi 最
近点分担流量。
•
移动运营商正与固定网络提供商(例如沃
达丰电信公司和大东电报公司)融合。
•
正在开发加速内容交付和缓解瓶颈的备用
交付平台。
内容交付网络
OTT 服务的增长导致了巨大网络 IP 视频流
量的增加。2012 年,互联网视频占全球所有用
户互联网流量的 60%,到 2017 年,预计这一数
字将增加到 73%。6为解决日益增长的带宽需求
问题,网络运营商正越来越多地求助内容交付
网格(CDN)。CDN 在传统、封闭付费电视基础
设施与网络运营商需要为它们的用户提供 IP 视
频服务的多服务、多协议、多终端能力之间架
起了桥梁。CDN 用户可以分为三大类:
96
网络运营商 – 此类别可以包括电信业务提
供商、有线电视系统运营商或家庭视频服
务无线提供商。例如,美国的康卡斯特
(Comcast)公司和加拿大的罗渣士有线
电视(Rogers Cable)公司就是两家较大的
全球网络运营商。
新集成模型
新集成模型正在发展,研发它们的一方面
是智能电视提供商,另一方面是平板电脑和个
人电脑提供商,所有这些提供商都试图将家庭
数据设备安装到消费者的起居室中。考虑到这
些设备差异相对较小,很难说哪一方脱颖而
出,拥有更大的市场占有率。关注内容问题的
监管机构必须确定如何最好地解决不同互联网
平台产生的多重管辖的问题。这不仅包括色情
内容、儿童保护和仇恨言论这类内容问题,也
包括与确保新技术能够刺激基础网络投资相关
的主要经济问题。
5.2.3.2
•
•
“单一业务”CDN 服务提供商 – 这些提供
商是为其他内容提供商部署和管理 CDN
作为主要业务的公司。CDN 服务提供商需
要与网络运营商签订协定,从而在运营商
的覆盖区部署它们的设备。例如,阿卡麦
(Akamai)公司、莱姆莱特(Limelight)
公司和 EdgeCast 公司。
•
内容提供商 – 这包括让终端用户通过在线
浏览获得内容的任何提供商,如广播公
司、电视网或其他内容集成商。例如,像
HBO 这种大内容生产者,以及像奈飞公司
(Netflix)或 葫芦网(Hulu)这类在线视
频集成商。
移动运营商也在试图应对它们网络承受数
据荷载巨大增长带来的压力。策略包括在 WiFi
网络上分担数据流量和投资新 4G 频谱。同
时,固定网络运营商正升级它们的接入网络,
以满足高速数据日益增长的需要。本章不会详
细讨论提供高容量基础设施投资刺激措施的最
佳实践方法。然而,要注意的是,关于投资的
讨论将主导未来五年监管的格局,特别是考虑
到政治上渴望下一代接入网络以刺激经济增长
的因素。人们已经看到了新投资方式的影响,
例如澳大利亚的国家宽带网络,欧共体《数字
议程》和非洲、亚洲和阿拉伯国家的许多其他
项目。
5.2.4
内容的生产和分配
向终端用户交付内容模式已经融合的同
时,内容生产和分配的传统纵向供应链也是模
糊不清。以康卡斯特公司收购美国国家广播环
球公司为例。在此案例中,你看到的是美国最
大的有线电视运营商接管了一家媒体集团。视
频点播服务提供商奈飞公司和 LOVEFiLM 也开始
大肆抢占内容制作市场。
电信改革趋势:特刊
当前监管制度和规则正受到市场中日渐流
行的三合一,有时四合一捆绑服务的威胁 – 以
下 5.4 进一步讨论的内容。捆绑服务能够对基
于竞争法规的更传统监管模型提出挑战。
在线内容交付的
全球趋势
5.3
5.3.1
内容交付供应链
随着电信和广播市场的融合,新商业模式
已经开始出现,内容交付的纵向供应链也已经
演变。下图 5.2 列出了预订电视业务供应链的
主要阶段。
供应链由六部分构成:
•
在供应链顶端是权限和内容供应商。这包
括节目生产者和体育及其他活动和电影所
有权持有者。
电信改革趋势:特刊
•
供应链的第二个部分是信道供应商(集成
商)。当以信道的形式(与基于逐一播放
节目的供应相反)提供预订电视时,信道
供应商就集成来自权限和内容供应商的节
目。
•
供应链的第三个部分是预订电视运营商。
可以在批发层次、零售层次或两者兼具的
层次经营这些业务。一家零售预订电视运
营商可以直接从权限或内容供应商获得内
容,但通常仅当获得的内容权限用于单一
节目时才这样做。
•
供应链的第五部分是分配机构。这是零售
预订电视运营商为签约用户提供服务所使
用的传输技术。传输系统包括卫星、有线
电视和日益增长的宽带互联网和移动网
络 。 这 正 是 CDN 越 来 越 多 被 部 署 的 领
域。
•
供应链的第六和最后部分是预订电视业务
的接收。这可以使内容在电视、电脑、平
板电脑和移动电话等适当的设备上得以显
示。
在按次计费业务的供应链中,信道提供商
可能缺乏,而批发预订电视运营商可以是零售
按次计费权限的集成商。销售视频点播信道与
通过按次计费而非签约模型信道的融合让这种
模式变得模糊。例如,英国的 NowTV。
从技术角度看,对加入供应链有帮助的预
订电视交付也有一些附加部分。第一个附加部
分是一个计费系统,它需要能够识别消费者和
消费者有权接入的信道或节目。第二个附加部
分是根据消费者购买的观看权限限制消费者所
能观看内容的系统。这可以称为“条件收视”
也可以称为“数字权限管理”。
97
第五章
通过数字交付,电信和广播的融合导致了
包括语音、数据和预订电视业务在内的捆绑服
务套餐的出现。于是,消费方式也在相应改
变。消费者现在表现出越来越偏爱从一家提供
商联合购买这些服务,而不是分别从多个商家
购买。因此,目前在整个电信业,捆绑服务是
常见现象。使用二合一、三合一和四合一捆绑
式服务模糊了从前各自独立的市场之间的界
限,因为参与者依赖纵向供应链发展。没有自
身网络或平台的固定网络运营商、移动网络运
营商、娱乐平台运营商和提供商直接在内容交
付市场彼此竞争目前很常见。购买捆绑服务的
消费者偏好可能威胁经营一种或两种服务提供
商的活力。然而,在连接日益紧密的世界,这
似乎是新的标准。而且,捆绑服务套餐也许正
是融合市场中真实平台间竞争的载体。
图 5.2:签约用户电视服务供应链
权限和内容供应商
信道供应商
批发签约用户
零售预订电视
用户管理和计费
分配
接收
条件接入和数字
权限管理
来源:Webb Henderson
满足某些条件(通常是付费)后,条件收
视系统为用户提供电视信道或节目的接入。然
而,条件收视也可以用于将观看限制在具体的
地理区域。通过“加扰”数字视频信号实现条
件收视,以便未经解扰的条件收视不被解码。
如果用户有权收看设定的节目或信道,就可以
通过机顶盒中内置的智能卡接入。
将这些传统交付模型与近年来出现的新在
线内容交付模型进行对比。目前常见的是,内
容生产者直接与观众建立联系(例如
YouTube、职业棒球大联盟等)或内容集成商
(例如奈飞公司、葫芦网等)让用户开放接入
“收费墙”后面的内容。
98
5.3.2
交付机制
预订电视和按次计费业务通过四个主要机
制提供:
•
卫星;
•
混合光纤/同轴缆网络(HFC)
;
•
数字用户线路(DSL)
;和
•
移动通信。
文章将依次论述内容交付的每一个机制。
基础输送系统轮廓如图 5.3 所示。
电信改革趋势:特刊
服务提供商
传输路径
接收设备
返回路径
第五章
图 5.3:基础视频交付系统轮廓
显示设备
用户
来源:Webb Henderson
5.3.2.1
卫星
在卫星交付的情况下,传输路径经过一个
向卫星发送信号的上行设备,然后卫星将多信
道电视交付信号转发给适当的接收器。服务提
供商创建若干个复用,每个复用包含若干复用
信道,然后调节每个复用的射频载波。卫星将
从上行设备接收的信号传输给用户处所的一个
碟形天线。在碟形天线中心,来自卫星的传输
信号被降频为机顶盒使用的输入频率。用户选
择需要的信道,然后接收设备提取并解码。这
项服务显示在显示设备上,比如电视。
在很多情况下,可以提供比 DSL 甚至某些光缆
技术更高的下载速度。
5.3.2.3
在通过 DSL 提供互联网接入的情况下,服
务提供商在其设备和用户住所的调制解调器之
间传输信息流,提供个性化服务。接收设备
(例如机顶盒)接收信息流,并将其解码,然
后服务内容显示在智能电视或电脑这类显示设
备上。
5.3.2.4
5.3.2.2
混合光纤/同轴缆网络
就混合光纤/同轴缆网络而言,传输路径
是利用旨在向适当接收设备交付多信道电视单
元的一些固定通信网络。与卫星传输一样,服
务提供商将创建包含多种信道的复用,然后在
调节过的无线电频率中传输这些复用。混合光
纤/同轴缆网络运营商通过从输入端,经由分配
中心,到节点的光缆交付这些射频信道。在这
个节点,信号将从光信号转变成电信号,然后
通过通向用户住所的同轴缆交付。有时,光纤
基础设施可能一直部署到用户的住所(称为
“光线直通家庭”或“FTTH”)。用户选择接收
到的信道,接受设备从相关复用信息中提取信
道,并将其解码,以便在显示设备上观看。由
于新技术的发展,缆线的带宽正在大幅增加,
电信改革趋势:特刊
数字用户线路(DSL)
移动通信
就移动通信而言,传输路径利用用于提供
移动设备上互联网接入的无线频率。服务提供
商在其设备和移动设备之间传输信息流,提供
个性化服务。移动电话接收信息流并解码,然
后将服务内容显示在移动设备上。
5.3.3
内容提供和其他应用
预订电视业务与信道或单一节目相关。相
反,非预订电视业务往往仅包含信道。在任何
一种情况中,内容都作为一种“线性”服务提
供,从而节目依规定时间和具体和指定的信道
排列。利用时间转换,可以以不止一次地提供
线性信道。
99
传统上,对于非预订电视业务,广播公司
力求在一天或一周的确定时间提供一个信道,
播放观众普遍喜欢和特定类型的节目。另一方
面,预订电视一直以来都是一种多信道服务。
因此,作为预订电视业务而为交付设计的信
道,往往不是为了播放观众普遍喜欢的节目,
而是与节目类型(例如,烹饪、高尔夫球等)
有关。信道提供商将获取这些信道与信道类型
匹配的预订电视内容权限。
通过预订电视,也可以收看单个节目。有
许多服务类型通常是以逐一播放节目的形式提
供。主要类型是:
•
点播电影;
•
允许用户观看错过节目的“追看”服务;
和
•
专门的生活休闲活动,如体育或其他文化
活动。
消费者对视频点播(VoD)节目的偏爱日
益增长。传统预订电视运营商提供的原始 VoD
模式仍在广泛使用。然而,在一系列固定和移
动设备上可以获得基于互联网服务,随着这种
方式的出现,这些 VoD 模式也已经演化和发
展。传统预订电视运营商面对的一个问题是,
如何确保只在权限期限内使用作为 VoD 服务提
供的节目。一般利用与管理节目接入的机顶盒
相关的数字权限管理信息解决这一问题。
这类问题与在线内容提供商和通过互联网
提供广泛视频库接入的内容集成商不太相关。
这些新在线内容交付模式极具吸引力,因为它
们让用户在如何和何时消费内容上拥有更大的
控制权。传统签约 VoD 服务已经发展进入到下
一个阶段,现在,任何有屏幕和互联网连接的
任何设备,如智能电视、平板电脑和智能手
机,都可以随时播放视频。像奈飞、葫芦和
LOVEFiLM 公司,最近几年签约用户经历了快速
增长,证明了新在线交付模式的日益普及。奈
飞公司目前在 40 多个国家有经营业务,全球有
100
超过 330 万用户。7虽然葫芦公司正希望拓展全
球市场,但是目前他只在美国经营,有超过
400 万签约用户。 8 LOVEFiLM 公司在英国、德
国、丹麦、瑞典和挪威有经营业务,拥有超过
200 万签约用户。9
5.3.4
内容交付和消费的发展趋势
电视的世界正在改变。不再独立地被安放
在你的起居室中,电视逐渐地与互联网相连。
实现在线获得电视内容的权限具有宝贵的价
值。人们乐于支付费用,在目前大多数家庭都
有的多重设备上观看实时或延迟播放的电视节
目。因此,内容交付和消费的方式一直在发
展。
在大多数国家,传统签约和地面广播模式
继续占主导地位。然而,越来越多可靠宽带业
务接入和不断增长的连接设备数量,让终端用
户随时随地想观看视频变得更加容易。因此,
内容交付和消费的方式在逐渐改变。
预订电视服务的救命稻草之一是提供优质
节目,比如新上市的电影和直播的文化活动或
体育赛事。然而,甚至这些传统的优势也已开
始受到侵蚀。目前几家主要的内容生产商直接
通过互联网向消费者提供它们的产品。例如,
职业棒球大联盟和美国篮球协会等几家体育联
盟,目前让用户能够在网上观看实时比赛。同
样,内容集成商也开始加入视频供应链的上
游,生产他们自己的内容,直接发布给它们的
用户。奈飞公司生产的热播电视剧《纸牌屋》
就是一个最新的例子。在线音乐流媒服务已经
日渐流行,例如实现了巨大发展的 Spotify 这类
公司。谷歌公司也利用它的 GooglePlay 服务进
入了这个领域。由于 YouTube 这类服务的普
及,在线观看的户创造内容也一直在增长。
智能电视生产商正将它们的产品与接入点
播节目(例如 YouTube、BBC iplayer)以及更普
遍的互联网接入进行捆绑销售。因此,它们可
能有望发展成为此类服务的集成商,并远离接
入此类内容的传统方式。
电信改革趋势:特刊
融合市场中的
商业模式
加签约频道。11在英国,BskyB 公司在它的互联
网电视服务中推出了一种新的“现购现付”模
式,允许用户为 24 小时在线接入 BSkyB 的优质
体育内容支付费用。
5.4.1
签约用户模式
当通过互联网销售内容时,一个关键的考
虑是有多少服务是免费提供的,以及多少内容
是有偿提供的。同时提供数字(电子交付的)
和实体产品(例如,租用的 DVD)的内容供应
商也将需要考虑,是否提供在线内容以补充或
替代实体产品。有时,如果提供商的内容是同
时以数字和实体形式均等提供的,并且消费者
愿意选择其中一种,那么在线和实体内容就会
彼此形成完美的替代品。
传统签约用户模式一般包括购买特定内容
接入的定期(例如每月)费用支付。随着在线
收费墙和签约内容的引入,这种基础模型的核
心方面并未改变。然而,内容提供商现在必须
考虑一些只有在线内容分配和交付才有的特
性。
随着互联网的引入,消费内容的方式已经
改变。过去,一般只有签约用户可以获得签约
内容,而且签约用户很难共享这些内容。例
如,有线电视通常绑定在专门的机顶盒上,而
报纸只能在读者之间传阅。然而,就数字内容
的性质而言,如果内容供应商不强加限制,就
不会受到同样消费的限制。数字内容可以从多
重设备存取,下传和共享,从而难以执行收费
墙。
同时提供免费和付费服务的内容提供商目
前很常见。免费产品往往是试图吸引用户而提
供的基本服务。希望的是用户此后会愿意付费
接入优质产品。这种双重服务方式几乎已经成
为一种必要,以帮助内容提供商将自身与目前
可以在线获得的无数其他竞争产品区分开来。
例如,主要的报纸继续广泛使用收费墙,它们
在很大程度上改变了现有经营模式,已经向在
线内容转移。然而,免费提供一些新闻内容并
付费获取完整或优质内容的方式是很常见的。
例如,《华尔街日报》提供免费接入其网站的视
频专区,同时让非签约用户每月阅读一定数量
的免费文章。其他传统新闻文章已经属于付费
专区。10
VoD 提供商向用户收取“自助”接入它们
内容库的签约费同样常见。例如,奈飞公司签
约用户支付少量月费就可以不受限制地接入它
的全部视频库。用户可以随时从多设备中接入
奈飞公司的 VoD 服务。受欢迎的在线视频共享
网站 YouTube,发端于免费服务,但是最近宣
布引入用户可以付费接入特定或优质节目的附
电信改革趋势:特刊
提供更好或更全面数字产品的公司可能在
“调拨”它们的实体产品时冒一定危险,造成
消费者放弃它们现有的产品系列。有时,内容
供应商可以为不同的目标观众提供差异化服
务。另一方面,在线产品的引入可能是一种将
提供商的观众转移至互联网的审慎策略,使分
配成本降得更低。这些问题尤其与平面媒体有
关,因为它们继续面对来自消费者不断增长的
压力,从而改进在线内容。
5.4.2
在线广告模式
一些免费内容交付服务的提供无需签约或
接入费,而是依靠网上广告利润模式。在线广
告的基本前提是,免费或仅以最小的费用将内
容有效地非配给用户,以产生网站流量。这种
流量用于销售广告接入。据估计,2012 年互联
网广告费用支出为 990 亿美元,几乎占广告总
投入的 20%。12
两个较为常用的在线广告模式是:
•
按 点 击 付 费 (CPC) 和 按 显 示 效 果 付 费
(PPV)– CPC 要求广告商按用户每次点击
它们的广告页并重定向到它们的网站付
费。广告商一般不会支付展示它们广告预
付费,但是会被要求支付浏览者每次点击
广告的费用。PPV 与 CPC 类似,不要求广
告商支付每次浏览广告的费用,而是根据
用户是否点击了目标站点的连接收费。
101
第五章
5.4
•
按实际行动计费(CPA) – 这是一种要求
发布者承担所有发布广告风险的基于绩效
的广告模式,只要求广告商根据用户每次
依据广告做出实际的购买向广告版面的发
布者支付费用。13
5.4.3
混合模式:签约和在线广告的
结合
向在线内容交付模式的持续发展是不可避
免的,但是脱离传统媒体仍然是一个逐渐的过
程。因此,一般而言,广告商似乎不愿意彻底
投入在线市场的怀抱。这导致在线内容经销商
寻找新的和多样化收入来源,以支撑它们产品
或服务的交付。
最常见的解决方案就是实施某种形式的混
合经营模式,即结合签约和广告两种元素。在
在线音乐流媒体行业中可以找到很好的范例,
像 Pandora 和 Spotify 等若干大的市场参与者,
已经成为无线广播业的竞争者。不同于应用传
统广播的商业模式 — 几乎只依赖广告收入,在
线音乐流媒体提供商往往提供基于广告的基本
服务,以及基于签约的优质服务。
其他在线内容交付行业正在采用类似的商
业模式。例如,《纽约时报》已经宣布撤销了其
网站视频专区的收费墙。用户仍将被要求支付
签约费接入不受限制的新闻文章(始终提供一
定量的免费浏览),但是接入其视频库的费用将
由在线广告承担。14
混合商业模式的使用允许在线内容经销商
多样化收入来源,防止过分依赖任何一种资金
来源。随着广告商逐渐变得更加适应基于互联
网的商业模式,在线广告显现出巨大的发展潜
力。同时,在这个过渡期,签约费的收入来源
应该继续支撑从传统媒体消费转移的过程。
5.4.4
其他收入来源
5.4.4.1
植入式广告
植入式广告是为宣传特定产品或品牌的商
业内容和媒体节目的有意结合。虽然植入式广
告比传统广告风险更高,但是将产品和品牌植
102
入电影或电视节目这类主流媒体变得越来越普
遍。15
媒体零碎化、媒体扩散化和下滑的广告效
果都加速了植入式广告的发展趋势。据统计,
在播放广告时,三分之二的电视观众试图通过
降低音量或快速更换频道以避免观看广告。 16
植入式广告被直接植入到节目中,让观众避之
不及,同时因为广告商想要最大化抓住观众的
眼球观看它们的产品,所以展示诱人的广告画
面。
在奈飞公司最近热播的电视剧《纸牌屋》
中,就在很大程度上使用了植入式广告。 17 为
了与更大的对手竞争,奈飞公司获得和开发了
它自己的原创内容。然而,为了保持低成本,
奈飞公司决定使用植入式广告而非(奈飞公司
商业模式的)传统商业广告以补贴生产成本。
5.4.4.2
沿供应链的移动
内容在线的生产、集成和分配可以提供进
入相关市场上端或下端内容供应链的发展机
会。融合正在供应链的各个层级发生。传统
上,电信运营商和有线电视提供商在各自独立
的市场运营,但是越来越多的用户优先选择在
线产品和服务,导致现在这些公司在同一块领
地相互竞争。同样,对 CDN 日益增长的需要也
可以作为一种新行业的平台。网络运营商和内
容集成商通常能够为内容提供商、集成商和其
他企业到企业(B2B)的消费者提供批发 CDN
服务,从而产生新的 B2B 收入来源。18
这仅是新融合内容市场无数可获得机遇中
的两种机遇。为了评估沿内容供应链的发展是
否有利可图,应该考虑特殊行业的具体环境。
5.4.4.3
商业协同
与其他行业合作的能力可以导致可能的成
本节约和新的收入来源。以有利交货条件作为
回报,仅通过某些平台提供优质服务的独家内
容交易,是目前普遍使用的“商业协同”的一
个范例。如 AppleTV 和 Roku 等大多数机顶盒,
根据适当的内容交易,将它们接入某些程序的
用户提供给生产商。这种关系对双方都有利。
电信改革趋势:特刊
政策问题,这在隐私和数据保护方面提出了巨
大的挑战。
5.4.5.3
5.4.5
商业模式案例分析
一些案例分析很值得思考,看看主要在线
内容交付提供商是如何成功应用每一种上述商
业模式的。
5.4.5.1
谷歌公司(Google)
谷歌公司是利用几乎完全依靠在线广告收
入的商业模式取得巨大成功的例子。AdWords
是谷歌公司主要的在线广告产品,并继续是该
公司的一项主要收入来源,据估算,2012 年净
收益为 437 亿美元。 19 作为龙头在线搜索引
擎,谷歌公司为广告商提供高级用户信息以及
给它们的目标观众提供定制信息的机会。这种
接入用户的水平是其他传统媒体平台难以企及
的,这使谷歌公司在使用它的 AdWords 产品上
赚得盆满钵满。
5.4.5.2
奈飞公司(Netflix)
脸谱网(Facebook)
脸谱网是另一个设法将其大量的用户转变
成在线广告收入的例子。脸谱网 2004 年创立之
初是一家小型社交网站,目前在互联网某些领
域拥有最高的流量。该公司宣称,2012 年 9 月
用户数量超过 10 亿,20而且它报告的 2012 财
年的利润为 51 亿美元。21
除了令人艳羡的用户基数,让脸谱网特别
吸引广告商的是该公司可以接入其用户的庞大
个人数据。脸谱网要求所有新用户建立账户,
这必然要提供详细个人数据。注册之后,脸谱
网会员就可以免费浏览该网站并于其他脸谱网
用户互动。公司可以跟踪所有这些互动,并汇
总所有详细个人资料,从而让广告商能够直接
向目标用户发送针对性的信息。
像脸谱网和谷歌这样的公司,史无前例地
接入用户的个人生活,同时它们能使用用户个
人资料或出售给第三方,这已经引发关于什么
才是个人资料可接受的使用的问题。作为一种
电信改革趋势:特刊
奈飞公司是一家 VoD 互联网流媒服务龙头
企业。该公司是提供通过电子邮件发送 DVD 的
基础服务起步的,然而随着时间的推移,它逐
渐的建立起其签约用户可以按月付费接入的一
个大型在线视频库。奈飞公司目前拥有超过
3300 万全球签约用户,2012 年总收入约为 36
亿 美 元 。 22 对 比 传 统 的 广 播 和 有 线 电 视 提 供
商,奈飞公司提供无广告优质内容的无限制接
入。奈飞公司以低成本为基础运营,因为在线
流媒往往比其他交付模式更便宜。另外,奈飞
公司一般提供新内容的延迟存取,并且较低的
购买成本允许它的收入来源只依靠签约费,而
无须依赖广告。
VoD 的普及和发展导致获得次级广播权需
要的巨大增长,因此也导致了它们价值的不断
膨胀。过去,二级市场内容广播权通常与一级
广播权捆绑在一起,但是现在这种情况正在改
变。而且,二级广播公司/集成商已经开始移至
价值链上游,并进入到原创内容广播节目。
2011 年 3 月,奈飞公司宣布打算为其签约流媒
服务获取原创内容播放权。发行的首部作品就
是获得巨大成功的政治题材连续剧《纸牌
屋》
。23
5.5
全球监管模式概述
5.5.1
融合环境中的监管
传统上,通信网络和广播内容监管有各自
独立的监管机制和监管机构,彼此之间有明显
的区分。内容监管一直主要集中在通过传统广
播平台交付的电视和电影内容上。由于生产和
内容交付纵向供应链的模糊,以及将其货币化
的新商业模式的出现,从而产生了新的和复杂
的监管问题以及关于现有监管效率和竞争法作
用的问题。
103
第五章
内容生产商以低价直接接入用户,同时机顶盒
运营商能够增加他们提供的产品以吸引签约用
户。
下列小节概述一些国家所采取的不同监管
方法,如下国家包括:法国、比利时、澳大利
亚、中国、马来西亚和卡塔尔。下文提供这些
管辖区的每个管辖区市场概况,以及管理制度
的概述和一些相关在线媒体的最新发展。随后
本章 5.6 总结全球监管中新出现的趋势和主旋
律以及监管机构面对的关键问题。
5.5.2.2
当前监管框架
通信网络和服务以及电视内容有各自独立
的监管机制。法国电子通信与邮政监管局
(ARCEP)有管理电信提供商的权力,而独立
单位法国高等视听委员会(CSA)管理广播行
5.5.2
法国
业。CSA 负责频带和许可证的非配,以及内容
问题(例如,包括年龄评级、政治倾向、消费
者保护和文化宣传)
。
5.5.2.1
法国媒体市场概述
5.5.2.3
法国在 1982 年 Cable TV 正式启动了有线
电视服务 , 随后在 1984 年创立 了 签约频道
Canal+。1996 年推出了卫星电视,主要提供商
是 Canal Satellite 公司、TPS 公司和 AB 公司。最
近,ISP 提供的三合一和四合一捆绑套餐对有线
和卫星电视提供商的优势形成了挑战。ISP 一般
包括作为它们第一层签约用户部分的基础电视
信道,支付额外费用接入优质频道以及 VoD 服
务。此类服务提供目前可以从 Free 公司、SFR
公司、Bouygues 公司、Orange 公司和其他 ISP
获得。
Canal+仍然是法国最大的内容所有者和经
销 商 。 这 主 要 归 因 于 它 与 卫 星 提 供 商 Canal
satellite 公司和 TPS 公司的兼并重组。Canal+维
护着一个庞大的优质内容库集,拥有体育、纪
录片和电影的专有权。ISP 目前在电视发行市场
是 Canal+的主要竞争者。在此背景下,形成了
不同的战略:
•
通过购买广播权并只为它的用户提供电视
信道,Orange 公司自身已经处于分配链的
最顶端。Orange 公司也建立一家电影制作
公 司 ( 工 作 室 37) 并 从 美 国 家 庭 影 院
(HBO) 和 华 纳 公 司 (Warner) 购 买 内
容。
•
与 Orange 公司的战略不同,Free 公司直
接从 Canal+购买内容。它通过其 Freebox
路由器提供 Canal+内容。
104
最新发展
融合环境中日益重要的监管问题已经成为
是否和如何监管网络中立性的问题。网络中立
性是公平对待所有互联网数据,不以用户、内
容或应用为依据带有任何歧视的原则。2012 年
9 月,ARCEP 就网络中立性问题向法国议会提
交了一份报告。 24 该报告重点关注四个关键领
域:
•
透明度;
•
互联网接入服务质量;
•
业务管理;和
•
互连。
关于透明度,ARCEP 建议,应该改进提供
给消费者关于有效服务、服务质量和限制性的
信息。ARCEP 也提出新网络运营商服务质量指
标,这些指标将被测评和公开。ARCEP 注意到
了包括封堵流量或优先队列设置的某些流量管
理方法,同时说如果这些做法持续,它将予以
干预。关于互连,报告认为,虽然会持续监督
状态,但是当时不需要进一步的监管。法国政
府要做的就是决定是否需要采取进一步行动将
ARCEP 的结论贯彻到底。
竞争法的实施/并购控制
在很大程度上,融合产生的问题一直是通
过竞争法的实施和并购控制加以解决的,而不
是通过事前监管。近年来,法国竞争管理局针
对尤其与专营性安排有关的电视内容规定做出
了多种相关决策。
电信改革趋势:特刊
公司对法国电信集团的起诉
网络服务提供商 Cogent 公司对法国电信
集团要求其为高出某一限度的额外容量支付费
用的决定提出起诉,2012 年 9 月,法国竞争管
理局就此作做裁决。监管局认定收取这样的费
用实质并非反竞争行为。它特别指出,在法国
市场,输入和输出流量存在明显的不平衡地方
(比如这里),收取费用是常见做法。然而,监
管局对法国电信集团可能做出的利润挤压或差
别定价表示了担忧,所以要求其针对防止这样
的行为做出某种承诺。
5.5.3
比利时
5.5.3.1
比利时市场概述
26
在后来 2009 年 7 月发表的观点中, 法国
竞争管理局参考了 Orange 公司的一项新服务,
即为同样购买 Orange 公司宽带接入服务的用户
专门提供某些体育和其他内容。根据竞争管理
局报告,通过降低用户选择权和增加改换提供
商的成本,Orange 公司的“双重专营权”(内
容分配专营权和传输和接入内容专营权)确实
有违反竞争法之嫌疑。竞争监管局指出,这种
专营性安排应该在时间上受到限制(一到两
年)同时应该仅应用于新的、创新服务。管理
局还推荐使用让内容在多平台提供的“自营配
送”,而不是将消费者限制在某一特定的接入
方式中。而且,监管局认为现行竞争法规不足
以解决“双重专营权”带来的问题,并建议制
定新法规。然而,到目前为止,还没出台此类
法规。
Canal Satellite 公司和 TPS 公司的收购
正如之前提到,2012 年 7 月,法国竞争
管理局批准 Vivendi Universal 公司和 Canal+收购
法国两家主要的卫星付费电视提供商 TPS 公司
和 Canal satellite 公司。并购的批准是以符合电
影购买权及收费电视信道和 VoD 分配相关要求
为条件的。此前,Canal+于 2006 年获批收购了
TPS。作为获批的条件,当时要求 Canal+履行旨
在保证相互竞争的付费电视提供商可以接入吸
引观众的内容从而能够有效竞争的义务。2011
年 9 月,竞争管理局发现,Canal+未能履行其
中的一些义务,因此它撤销了并购批准。后又
在 2012 年做出了修正通知。
电信改革趋势:特刊
有线电视网主导着比利时电视市场,主要
提 供 商 是 Telenet 公 司 、Brutélé 公 司 和
Numéricable 公司。比利时电信(Belgacom)公
司(一家电信运营商)是处于支配地位的宽带
提供商,它通过其宽带网络提供网络协议电视
(IPTV)服务。捆绑服务在比利时日渐流行。
Belgacom 公司、Billi 公司和 Mobistar 公司都提
供四合一捆绑套餐,包括固定和移动两种服
务,以及宽带业务和预订电视业务。其他电信
运营商(例如 Numéricable)提供三合一捆绑套
餐,除宽带和预订电视业务之外,还提供要么
固定要么移动电话服务。
比利时这个国家有两个独特特点:(1)非
常高的家庭有线电视连通率和(2)鲜明的区域
属性语言。几乎 80%的比利时家庭购买预订电
视服务,用户自然倾向于观看用他们母语(例
如,荷兰/佛兰德人、法语和德语)播放的内
容。因此,有限电视系统在不同的地理区域广
泛运营。Belgacom 公司是有线电视提供商的主
要竞争者,这归功于它的 IPTV 平台。Belgacom
公司推出了它称之为“TV Partout”(字面意思
是“无处不在的电视”)可以在各种便携设备
上播放的服务。Belgacom 公司还获得了比利时
足球冠军联赛的播放权。
105
第五章
在注明日期为 2008 年 5 月 7 日的一项决
定中,25法国竞争管理局驳回了 AFORST(法国
电信提供商协会)关于法国电信集团和法国电
视台(国有电视集团)之间商业合同的一项起
诉。该合同让法国电信集团拥有提供法国电视
台所创作 VoD 内容的专营权。AFORST 起诉称,
如果其他 ISP 无法接入这些电视内容,它们就
不可能平等竞争,认为该合同违反了欧盟和法
国竞争法。然而,管理局认为这样的安排未曾
构成反竞争效应,特别是因为它只应用于某些
类型的限制内容,并且不包括优质内容。监管
局还指出,阻止其他 ISP 用户通过其他信道
(包括法国电视台自身的在线追看服务)接入
相关内容存在着巨大障碍。
5.5.3.2
监管框架
与法国一样,对于电信和广播内容,比利
时有各自独立的监管机制和监管机构。比利时
电信管理局(BIPT)是国家邮政和电信监管机
构,有监管互连和网络接入权。考虑比利时种
族和语言的多样性,有三个独立的监管局监管
各种语言群体的电视和广播内容:
•
•
•
有线电视批发报价
荷兰语/佛兰德人区监管电视和无线电广
播;
在另一项裁决中,2011 年 7 月,30BIPT 要
求几家有线电视运营商,包括 Brutélé 公司、
Telenet 公司和 Numéricable 公司,提供批发模
拟电视、数字电视和宽带业务的参考报价。这
些提供商都被确定在通过同轴电缆批发数字信
号 市 场 中 占 有 市 场 主 导 力 量 (SMP)。 作 为
高等视听委员会(CSA)是法语区的监管
SMP 市场参与者,BIPT 也要求它们履行非歧
视、价格控制和透明度的义务,并要求提供服
机构;和
务 等 级 协 定 (SLA) 和 公 布 关 键 业 绩 指 标
弗拉芒语媒体监管机构(VRM)在比利时
Medienrat 是德语区的监管机构。
除了监管内容(例如,保护儿童、评级
等),每一个监管机构也做与频谱和许可证有关
的决定。2006 年之前,这些监管机构都完全各
自独立运作。然而,在 2006 年,出台了一项合
作制度,要求一个监管机构做出的任何决定必
须与其他两个机构共享,允许它们发表评论和
对决定发表看法。可以要求监督所有监管机构
的 委 员 会 27 仲 裁 分 歧 和 做 最 终 决 定 。 在 一 次
2007 年的决定中,28比利时仲裁法庭(现在的
宪法法院)规定,监管机构监管电视和广播内
容的权力不受任何特定分销媒体的限制。法院
还认为,监管机构的权限让它们有权调整信息
传输的不同技术方面,这是它们监管电视和无
线电广播权的附属权。
5.5.3.3
最新发展
在 2011 年公布的一项决定中,29为协调比
利时国家和地区监管机构成立的该委员会,即
通信安全监管委员会(CRC)
,要求 Belgacom 公
司向其他运营商公布一份“与已提供给
Belgacom 公司自己零售分支部门和合作伙伴的
具有多播性质的比特流产品等值的产品”参考
报价。在这个案例中,“多播”指的是单一传
输中的多目的地数据交付。CRC 为 Belgacom 公
司开放提供用于提供接入其 IPTV 平台的另外参
106
考报价的选择权 – Belgacom 随后做出选择。尽
管某些竞争者反对 Belgacom 公司提供的条款,
但该参考报价还是获得了批准。
(KPI)
。
网络中立性
2011 年,BIPT 公布了一项网络中立性决
定,决定采用“观望”方式,在判断任何行动
是否适当之 前监督市场 开发。 31 BIPT 最后认
为,比利时 ISP 不太可能歧视相互竞争的服务
提供商,同时竞争的程度足以预防反竞争活
动。
5.5.4
澳大利亚
5.5.4.1
澳大利亚市场概述
主导电信运营商澳洲电信(Telstra)利用
机顶盒并通过 Telstra 的移动电话和其他设备提
供有线电视提供商福克斯澳讯(Foxtel)的内
容。Foxtel 是一家新闻集团和 Telstra 的合资公
司。同时,一家参与竞争的固定电信运营商澳
都斯(Optus)也通过一个 2002 年公司间内容
共享协议提供 Foxtel 内容。32在这个协议之前,
Foxtel 是独家内容提供商。然而,没有必要作
为 Telstra 或 Optus 的用户,甚至 Foxtel 有线电
视的用户接入 Foxtel 的内容,因为利用互联网
连接,任何 2012 模式三星智能电视的所有者都
可以使用 Foxtel 的 IPTV 平台。
电信改革趋势:特刊
5.5.4.2
监管框架
澳大利亚通信和媒体管理局(ACMA)负
责监管电信、广播、互联网和无线电。ACMA
的广播权包括监管内容、颁发许可证和审查公
司所有权等“传统”权力。通过一个上诉判决
程序监管在线内容。电信规则包括网络接入要
求,主导运营商不得不出售受监管的批发接入
其他提供商。
亚竞争监管局 – 申请豁免禁止是可能的。以
2004 年的案例为例,当时 Telstra 告知 ACCC,
它打算捆绑宽带互联网接入签约用户的方式销
售 Foxtel TV 内容。34委员会评估了这种提议安
排对竞争和公众可能的影响,发现不会出现竞
争减少的情况。相反,这种刻意的捆绑销售将
提供折扣电视内容的接入,导致一种“净公众
利益”。35Optus 也获得了同样的豁免,因为与
电话和/或互联网签约一起购买时,Optus 提供
折扣电视服务。36
2012 年,Foxtel 公司收购了另一家预订电
视提供商 Austar 公司。ACCC 以限制 Foxtel 公司
承诺不参与某些专门交易为条件批准了该交
易。37
接入‘瓶颈基础设施’:捆绑和网络中立性
5.5.4.3
最新发展
在 2012 年发表的一份报告中,澳大利亚
政府表示有必要改变其监管方式。报告最后认
为,广播和电信的区别越来越模糊,而现行的
监管框架早已完成了它们的历史使命,阻碍着
电信和媒体服务的发展。
该报告提议建立一种取代 ACMA 的新通信
监管机构 – 一种可以在“开放”框架中运行而
非利用传统监管方法的机构。实现这样的目标
将是监管机构能够更有效应对动态和快速变化
的融合媒体技术发展。报告也提议放弃广播许
可证,报告认为广播许可证难以管理,而且是
行业的累赘。然而,报告提议保留媒体所有
者、媒体内容标准和澳大利亚内容制作和推广
的相关规则。报告承认内容有可能成为一种接
入瓶颈,同时它提出赋予新的、融合监管机构
监管内容先关竞争问题的权力。政府提出了一
种执行这些改革的阶段程序。
内容和宽带的捆绑
澳大利亚竞争法禁止所谓的向第三方强
销,即消费者欲购买一种商品的一部分(例
如,电视内容),也要购买另一部分(例如,宽
带互联网接入)的销售条件。然而,但是从澳
大利亚竞争和消费者委员会(ACCC)– 澳大利
电信改革趋势:特刊
2013 年 2 月,ACCC 称,虽然 OTT 内容的
普及是正常竞争的象征,但是在接入“瓶颈基
础设施”中仍存在反竞争的行为的可
能。38ACCC 特别指出网络运营商流量管理技术
的使用。虽然证明,许多情况下,流量管理是
保证网络高效和可靠执行的合法工具,但是如
果将一些做法用于限制或阻碍竞争者的内容,
它们就可能引发竞争的问题。ACCC 强调透明的
重要性,认为在合同签订之初应该向消费者提
供流量管理做法的信息。这将让消费者对他们
购买的服务做出明智的选择。
5.5.5
中国
5.5.5.1
中国市场概述
在中国有三大国有广播电视网:(1)中国
中央电视台(CCTV),(2)中国教育电视台和
(3)中国新华新闻电视网。主要通过有线和卫
星网络提供电视内容,数千家不同的有线电视
提供商在划定的地理区域运营。同时,在互联
网接入市场,中国电信和中国联通形成了两家
垄断的局面,而大多数用户通过 DSL 接入互联
网。在移动电信市场,中国移动一家独大,拥
有 70%的市场占有率,其余的市场由中国电信
和中国联通共享。
107
第五章
同时,澳大利亚 OTT 产品包括与 Optus、
iiNet 和 Westnet 等 ISP 有合作关系的 Fetch TV,
以及 Apple TV 和 Google TV,谷歌公司索尼制造
机顶盒的所有者可以使用这些产品。尽管商业
活动风起云涌,IPTV 服务倍增,但是澳大利亚
人仍然主要以脱机方式观看电视。33
中国电信,中国联通和中国数字电视公司
三家提供商被称为“三巨头”,提供中国 IPTV
服务。39CCTV 于 2009 年也推出了在线电视平
台。2013 年 3 月《中国时报》写到:IPTV 用户
数量达到 1.4 亿,同时移动签约用户达到 5200
万。然而,这些用户数量仍然低于有线电视签
约用户数量,后者签约用户超过 1 亿。几个因
素可以解释中国 IPTV 采用率较低的原因,一个
是缺少独家和流行内容。40而且,目前 IPTV 内
容量可以通过其他媒体接入。另一个原因可能
是状态控制水平。广播和电视内容面临严格的
监管和发牌制度,而且三家不同的行政管理机
构监管 IPTV 市场。
5.5.5.2
监管框架
中国主要的电信和邮政监管机构是工业和
信 息 化 部 (MIIT)。 41 国 家 广 播 电 影 电 视 总 局
(SARFT) 监 管 媒 体 行 业 , 新 闻 出 版 总 署
(GAPP)和文化部(MoC)。由于不同监管机
构有时做出冲突的决定,电信和媒体不同监管
机构的存在对于融合产品造成困难。而且,现
行电信许可证严格界定范围对开发新的、融合
服务造成了更多困难,不过牌照制度的最新发
展让其变得更容易(见下文 5.5.5.3)。同时,
在中国互联网服务的提供受到严格管制。任何
通过互联网广播音频或视频节目的公司需要牌
照,并受 SARFT 的监管。
5.5.5.3
最新发展
MIIT 然后决定是否将相关业务种类添加到适合
未来发展的产品和服务列表中。以这种方法,
MIIT 将能更快地应对科学技术变革和新商业模
式。
5.5.6
马来西亚
5.5.6.1
马来西亚市场概述
国有运营商马来西亚电信公司(TMnet)
是该国最大的电信公司,提供固定电话以及互
联网接入和 IPTV(属下品牌为“HyppTV”)业
务。明讯公司(Maxis Communications)、天地
通亚通公司(CelcomAxiata)和 DiGi 电信公司
都提供移动通信服务。马来西亚有非常高的移
动电话普及率(127%),而固定电话业务普及
率相对较低。42
马来西亚人接入互联网的情况也说明了移
动通信业务需求之高。根据马来西亚通信及多
媒体委员会(MCMC)公布的数据,43%的马来
西亚人使用移动设备接入互联网,相比只有
30%的人使用 DSL 固定网络连接。马来西亚人
倾向于购买预付费移动电话产品(预付费 3G
签约用户至少是后付费的两倍)而且依赖互联
网连通性的公共热点和 WiMax 系统。它们也利
用经常与现有运营商(Whatsapp)合作的 OTT
服务(例如,网络信使(Whatsapp)的使用不
受 DiGi 的限制)
。
2005 年 10 月,国务院通过旨在扫清电信
和有线电视网络一体化障碍的“三网融合计
划” – 这一过程计划到 2015 年完成。2008 年
1 月,国家发展和改革委员会(NDRC)、MIIT
和 SARF,还有另外三个部,通过了一项鼓励数
字广播投资的提议。然而要求执行该指示的细
则尚有待通过。
马来西亚人一般通过 Astro 提供的卫星交
付观看电视,Astro 有 2017 年之前提供卫星电
视 的 专 营 权 , 并 宣 称 拥 有 50%的 市 场 普 及
率。43Astro 也提供 IPTV 和 OTT 平台。在马来西
亚,IPTV 是一种相对新但增长快速的观看电视
方式。根据 MCMC 统计数字,2012 年有超过
30 万的 IPTV 签约用户。这些签约用户的大多数
是在马来西亚电信公司 HyppTV 平台上。44
MIIT 最近已经通过对牌照安排做出一定改
变以应对新型技术和商业模式的出现。在当前
中国电信发牌制度下,可以提供一个产品或服
务的清晰列表。MIIT 最近引入了一项试验计
划,实现现有运营商在试验的基础上提供列表
中未列出的电信业务,它们只需将关于新产品
和服务的信息提交相关监管部门登记即可。
在马来西亚,提供 IPTV 产品的能力主要
取决于国家高速宽带网络(HSBB)网络,这是
一项旨在全国范围内提供每秒 10 至 100 兆位传
输速度的政府计划。HSBB 网络由马来西亚电信
公司运营,但是它必须为他的竞争者提供批发
接入。Maxis 公司已经利用这种 HSBB 网络的批
发接入,力图与马来西亚电信公司竞争 IPTV 用
108
电信改革趋势:特刊
5.5.6.2
监管框架
马来西亚一直在尽监管域进行创新,早在
二十世纪九十年代就认识到了融合监管系统的
必要性。MCMC 不仅有权监管电信也有权监管
多媒体和内容。它也做关于竞争问题的决定。
这方面的法律框架是《1998 年通信和多媒体法
案》(一下简称《法案》)。45这项法律的主要功
能包括通过行业规则管理内容的自我监管行业
机构的建立。46
在《法案》通过之前,许可证是基于技术
的。许可证目前是现在的技术中立和服务中
立,不过它们仍然分成四个独立的类别:
•
网络设施,
•
网络服务,
•
应用业务,和
•
内容应用业务。47
网络设施定义为用于网络服务提供的任何
物理性基础设施部分,它构成电子通信的运转
工具。应用服务由一个或多个网络服务提供
此,是由 MCMC 利用 1998 年的法规赋予的权
力决定审查电信行业市场活动和执行竞争法。
《法规》包括禁止反竞争行为、勾结性协议和
服务的捆绑/搭售。
5.5.7
卡塔尔
5.5.7.1
卡塔尔市场概述
2006 年以前,卡塔尔电信公司(之前称为
Qtel,但最近更名为“Ooredoo”)垄断卡塔尔
的电信服务的提供。 48 虽然沙特电信公司和沃
达丰电信公司(Vodafone)作为竞争者后来进
入市场,但是 Ooredoo 电信公司仍然是主要提
供商。 49 Vodafone 就移动市场与 Ooredoo 竞
争,仅提供移动互联网和语音服务。虽然
Vodafone 也有固定通信业务牌照,但是它的服
务主要限于卡塔尔的珍珠岛和巴瓦市。50
卡塔尔的 IPTV 是以 Ooredoo 的 Mozaic TV
服务形式提供。Ooredoo 也引入了仅适用于连
接其公司光纤网络用户的下一代版的这种服
务。512010 年 Qatari 监管机构(ictQATAR)发
表的一份报告指出,卡塔尔 15%的互联网用户
接入在线电视服务。 52 卡塔尔互联网服务的低
平均速度(1-2 每秒兆位)或许可以解释互联网
电视采用率相对较低的原因。未来,使用光纤
基础设施的卡塔尔国家宽带网络的推出可以提
升速度。根据一项相关衡量,ictQATAR 报告也
指出了本地内容创作的缺乏(仅 3%的在线数字
媒体是在阿拉伯)。
5.5.7.2
监管框架
(即,如 OTT 产品提供的服务),内容应用服
务是提供内容的应用服务。包括 VoIP 在内的互
联网服务被作为应用服务监管。互联网内容应
用服务可免除持有牌照的需要。某些类型的网
络设施和网络服务包含在接入列表中,这意味
着它们服从附加义务,包括在公平和非歧视的
基础上提供网络接入的要求。
卡塔尔信息通信技术高级理事会
(ictQATAR)监管卡塔尔的电信。53IctQATAR 主
要的作用是管理频谱分配和国家编号方案,以
及颁发许可证。虽然提出了新媒体法,但是没
有监管机构专门管理广播内容。它将对网站和
社交媒体上发布包括视频内容在内的内容实施
更严格的控制。54
新竞争法规于 2012 年 7 月开始生效,但
是它不适用于《法案》监管的商业活动。因
电信改革趋势:特刊
109
第五章
户。Maxis 已经与 14 家内容提供商合作,并宣
布 它 有 意 到 2013 年 末 推 出 IPTV 产 品 。 与
Maxis 和电信主导运营商公开竞争相比,它已
与 Astro(卫星和收费电视主导运营商)合作,
联合开发产品组合产品。Astro 也利用光纤网络
运营商 Time Otcom 的光纤基础设施提供 IPTV,
而不是使用主导运营商的接入网络。
5.5.7.3
最新发展
IctQATAR 最近公开发表了一份展示它计划
中未来 2013-2016 期间监管政策的咨询文件。55
该文件包括制定相关数字媒体政策的方案。该
报告指出,监管机构可能需要进行分析,并就
一系列迫切的监管问题出台适当的监管手段
(例如,政策、方针、指示等)
,包括:
•
固定、移动和内容服务的融合;
•
电信市场网络中立性的影响;
•
IT 安全和网络犯罪;
•
全球和地区监管举措(比如国际电联事项
和国际漫游),和
•
网络中立性。56
卡塔尔电信法禁止反竞争做法和优势地位
的滥用,但是似乎没有任何相关案例法。57
5.6
结论:趋势和问题
在上文 5.5 中,几种监管机制和最新发展
的综述重点介绍几种在线内容和媒体领域的新
趋势和问题,监管机构可能在未来几年要面对
这些问题。本节更为详细地探讨了这些趋势。
5.6.1
调整监管以反映融合
人们逐渐承认应该采用现行的监管机制解
决融合市场的现实问题。尽管如此,具有各自
独立监管系统和通信网络和内容监管机构的传
统监管模式仍然占主导地位。而且,虽然在线
内容交付的重要性不断增加,但是 OTT 服务和
在线广告通常要面对最低(如果有的话)监
管,不过它们仍然服从普通竞争法。
一些国家,如马来西亚,已经引入跨行业
监管,从而反映出电信和广播之间的边界模
糊。融合监管有某些实际的优点 — 例如,管理
和制度成本的减少。相比职责交叉和可能存在
不同政策优先顺序的多重机构,负责监管融合
110
业务的单一机构也有裨益。单一监管机构可以
确保一以贯之的法规应用。而且,对于谁将负
责数字媒体和通信的监督,利益攸关方需要心
知肚明。监管规则解释和执行的确定性将创造
一个更稳定的投资环境。此外,一个单一、融
合的监管机构可以积极地解决多监管机构中在
管辖上疏忽的问题。最后,一个融合的监管机
构可以在监督一个市场中吸收经验和专门知
识,从而去监管其他市场。
然而,将所有监管职责集中在单一监管机
构中存在着风险。在英国监管优质体育内容的
经验是这种风险存在的有力说明。英国电信管
理局负责监管电信和广播两种内容。它的任务
是指导英国最大的预订电视提供商 BSkyB(英
国天空广播公司),以提供其优质体育频道的批
发、受监管接入 – 非常类似那种通常强制主导
通信网络运营商实施接入要求的一种补救措
施。Ofcom 的决定随后在上诉中被推翻,证明
试图将一个市场(电信)中已经奏效的监管工
具应用到另一个市场(广播内容)之困难。根
本上就没有“普遍适用”的管理制度,而且不
同管辖区可能继续实施不同的方法,反应出国
内环境的差异。
5.6.2
接入瓶颈
网络接入监管领域仍然是融合度最小的领
域。虽然大多数国家目前有管理接入监管固定
通信网络的成熟规则,但是下一代网络
(NGN)的到来可能让高效监管参与成为监管
机构关注的焦点。下一步,监管机构可能更着
重关注所谓的第三或第四代问题,比如服务质
量。58
随着电信运营商已经转移到价值链的上
游,控制内容权的竞争一直在不断升级。最新
的一些例子显示这种竞争正在发生的不同方
式。康卡斯特和美国国家广播环球公司的并购
让美国最大的电视和互联网提供商和一个主要
的内容来源公司“喜结连理”。除了收购内容
提供商之外,市场参与者是通过运营商和内容
供应商之间的协议或联营实行捆绑服务或提供
在线内容的优惠接入,这种情况不明显,但较
普遍。
电信改革趋势:特刊
捆绑服务的盛行也可能是监管机构未来关
注的焦点。监管行为要么妨碍要么刺激服务提
供中的创新,因此重要的是,监管机构在它们
的审议中对捆绑服务套餐的可能反竞争影响和
它们动态效率的潜力这两者做出权衡。大多数
管辖区目前有可以防止反竞争捆绑的竞争法,
但是实践中如何应用这些规则并不总是很清
晰,而且成本分配的复杂性给有效执行造成困
难。
5.6.3
消费者利益的促进和保护
消费者利益的促进和保护应该处于任何监
管制度的核心地位。因此,监管机构在它们各
自领域了解内容交付和消费正在发生的发展是
至关重要的。对消费者潜在的影响形成制定该
领域监管和政策不可分割的部分。一些监管机
构(例如,英国的 Ofcom)定期公布消费趋势
数据,它也可以被用于引导政策。 59 正如本章
引言中所提到的,在不同国家之间,甚至在各
国内部 – 考虑不同时代和社会经济组织因素,
消费者从容和中受益的程度有所不同。监管机
构应该专注于确保所有消费者都能从提供的技
术中获得最大利益(不同国家的情况不同),以
及防范“数字排斥”。
大多数国家有使消费者免受有害内容的规
则,然而这些规则的性质和范围反应出不同国
家工作重点和社会习俗。虽然标准化这一地区
的规则也许不可能或不可取,但是所有国家都
面临决定如何(或是否)将现行广播监管扩大
至在线内容交付领域的问题和挑战。OTT 服务
提供商应该受到和传统广播公司同样的限制
吗?倘若如此,应该如何执行这样的规则?
应用规则透明度和有效且独立上诉机制的执
行。同样值得注意的是,尽管向监管融合靠
近,但是可能会有对管理市场接入和消费者保
护独立规则的不断需求,因此提出了迥然不同
甚至可能相互抵触的政策思考。
5.6.4
在线广告中消费者数据的使用
5.4 阐述了融合环境中正在形成的一些新
商业模式,包括在线广告日渐增长的重要性。
目前,几乎没有在线广告监管,传统内容规则
通常无法解决。但是,在线业务使用个人数据
量的不断增长产生了使用这些信息的许多机
会,例如针对有购买力、特定观众的定向广
告。这引发了特别涉及隐私和数据保护的复杂
监管问题。监管机构则要在现在和将来决定如
何处理这样的问题。
5.6.5
网络中立性
通过通信网络传输数据的巨大增长,以及
管理通信流量重要性的增加,意味着网络中立
性可能仍然是监管机构关注的重要问题。一份
国家网络中立性监管方法的综述展示了不同的
结果。可以观察三个主要方法:60
•
审慎观察 – 一些国家已经注意到网络中立
性问题,但是目前选择了不采取任何具体
措施加以解决。比利时监管机构 BIPT 已
经采用了这种方式,认为现行竞争法目前
足够用。
•
实验性改进 – 其他国家已经采用一种灵巧
的方法,寻求对管理现行通信服务的监管
制度进行某些改进,但是不至于禁止某些
行为。欧洲委员会已经首先采用这种方
法,建议欧盟成员国采取措施间接解决网
络中立性问题,可能采取的措施包括提高
流量管理中的透明度,减小用户改变 ISP
的障碍,以及设定最低服务质量要求。委
员会已经表示,它可能在 2013 年晚些时
候采取可能更加干涉主义的进一步措
施。61
事实证明,在任何有效内容监管系统中,
某些“最佳实践方法”至关重要。其中包括在
电信改革趋势:特刊
111
第五章
与网络接入问题相比,到目前为止,接入
优质内容的监管干预一直相对有限。通常通过
竞争法(即反垄断法)而非监管,包括并购批
准程序中的干预,来决此类接入问题。例如,
美国联邦通信委员会对康卡斯特/美国国家广播
环球公司并购附加大量的条件。面向未来,了
解监管机构是否采用更多监管优质内容接入的
干涉主义方式将是一件很有趣的事。
积极改革 – 这些国家已经设法禁止 ISP 的
具体行为,同时允许合理的网络管理做
法。美国、法国、荷兰和智力等国是更为
积极主动的国家。这些“积极的改革者”
•
已经实施具体的网络中立性措施,以禁止
网络运营商的屏蔽和歧视性流量分配。
尾注
1
电视和视听行业趋势比较分析,见英国电信管理局(Ofcom)“国际通信市场 2012 年报告”,可在以下网址找
到:http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/research/cmr/cmr12/icmr/ICMR_Section_3.pdf
2
科尔尼管理咨询公司(AT Kearney),“互联网价值链经济:更深入了解互联网经济”,
http://www.atkearney.com/documents/10192/a70da6a8-aa98-4e43-999b-3a83a58d1c80.
3
http://www.reuters.com/article/2013/05/20/us-tumblr-yahoo-idUSBRE94I0C120130520
4
http://www.fairsearch.org/wp-content/uploads/2012/06/global-scrutiny.pdf.
5
http://www.dataprotection.ie/docs/Facebook-Ireland-Audit-Report-December-2011/1187.htm and
http://www.dataprotection.ie/documents/press/Facebook_Ireland_Audit_Review_Report_21_Sept_2012.pdf
6
思科公司(Cisco),《2012 年可视化网络指数 》。
7
奈飞公司(Netflix),2013 年 2 月 1 日,年度报告表 10-K 。
8
http://www.screendigest.com/news/2013_05_us_subscription_vod_continues_to_fly_with_gains_from_hulu
_plus_and_netflix/view.html
9
http://corporate.blog.lovefilm.com/a-press-releases/amazon%E2%80%99s-lovefilm-hits-2-million-members.html
10
Engadget, “目前《纽约时报》视频服务免除收费墙,在可预见的未来可以免费”(2013 年 4 月 23 日),可在以
下网址找到: http://www.engadget.com/2013/04/23/new-york-times-video-paywall-dead/(2013 年 5 月 20 日访
问)。
11
《纽约时报》,YouTube 纽约时报,“YouTube 计划推出订阅选项”,可在以下网址在线订阅。
http://www.nytimes.com/2013/05/07/business/media/youtube-said-to-be-planning-a-subscription-option.html?_r=0
(2013 年 5 月 20 日访问)。
112
电信改革趋势:特刊
第五章
12
GroupM,“2012 年全球互联网广告费用高达 990 亿美元,几乎占总投资的 20%”(2013 年 3 月 27 日),可以
在一下网站找到:http://www.wpp.com/wpp/press/2013/mar/27/global-internet-ad-spend-hit-99bn-in-2012/ (accessed 15 May 2013))。
13
Yu Hu, Jiwoong Shin and Zhulei Tang,“在线广告中基于绩效的定价模式:按点击付费与按实际行动计费”(2012
年 9 月)。
14
Engadget, “目前《纽约时报》视频服务免除收费墙,在可预见的未来可以免费”(2013 年 4 月 23 日),可在以
下网址找到: http://www.engadget.com/2013/04/23/new-york-times-video-paywall-dead/ (2013 年 5 月 20 日访
问)。
15
Kaylene Williams, Alfred Petrosky, Edward Hernandez and Robert Page Jr,“植入式广告效率:再访问与更新”
(2011 年 4 月),《管理和营销研究期刊 1-2》。
16
David Kiley,“电视业:收视率才是硬道理”(2006 年 1 月 15 日),《彭博商业周刊》,可以在以下网址在线找
到:http://www.businessweek.com/stories/2006-01-15/television-counting-the-eyeballs (2013 年 5 月 21 日访
问)。
17
见 Natasha Lomas,奈飞公司的《纸牌屋》是以互联网电视为收入的原创节目,电视不要被蒙骗了,它是去广告
的。(2013 年 2 月 11 日):http://techcrunch.com/2013/02/11/netflixs-house-of-cards-is-internet-tv-fundedoriginal-programming-but-dont-kid-yourself-its-ad-free-spoiler-alert/(2013 年 5 月 21 日访问)。
18
Cisco,“批发内容交付网络:开放新收入流和内容关系(白皮书)”(2012 年)1。
19
谷歌公司,“投资者关系:2013 年财务报告”,可在以下网址在线找到:
http://investor.google.com/financial/tables.html (2013 年 5 月 16 日访问)。
20
《华尔街日报》,“脸部网:10 亿而且仍在增加”,在以下网址可以找到:
http://online.wsj.com/article/SB10000872396390443635404578036164027386112.html(2013 年 5 月 16 日访问)。
21
证券交易委员会,“脸谱网现况报告,8-k 表格,填表日期:2012 年 7 月 26 日”,可以在以下网址找到:
http://pdf.secdatabase.com/700/0001193125-12-316895.pdf (2013 年 5 月 16 日访问)。
22
奈飞公司,“10-k 表格:2012 年 12 月 12 日,年度报告截至 2012 年 12 月 12 日”(2013 年 1 月 1 日)19。
23
万事数位化(All things D),“纸牌屋’可能让奈飞公司耗资不菲——而最终让它省了一笔”(2011 年 3 月 16
日),可以在以下网址找到:http://allthingsd.com/20110316/house-of-cards-could-cost-netflix-big-and-still-save-itmoney-in-the-end/(2013 年 5 月 20 日访问)。
24
http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/rapport-parlement-net-neutrality-sept2012-ENG.pdf
25
http://www.autoritedelaconcurrence.fr/pdf/avis/08d10.pdf
26
http://www.autoritedelaconcurrence.fr/pdf/avis/09a42.pdf
27
通信监管委员会(CRC)— 暂无网址。
28
http://www.internet-observatory.be/internet_observatory/pdf/legislation/jur/jur_be-2004-07-14_fr.pdf
29
https://www.google.co.uk/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CDEQFjAA&url=http%3A%
2F%2Fwww.ibpt.be%2FShowDoc.aspx%3FobjectID%3D3541%26lang%3Dfr&ei=pjqjUdfgEIbJ0QXJrYD4Dw&usg=AFQjCNE2
M75Jo-Le73MDazhMUaWAkj9_xw&sig2=Vq0Ecm0CihmOZLyK3iPqwA&bvm=bv.47008514,d.d2k
30
http://www.ibpt.be/GetDocument.aspx?forObjectID=3541&lang=fr
31
http://www.ibpt.be/GetDocument.aspx?forObjectID=3628&lang=fr
电信改革趋势:特刊
113
32
http://transition.accc.gov.au/content/index.phtml/itemId/754954
33
ACMA,澳大利亚通信和媒体管理局,2011 年。
34
http://transition.accc.gov.au/content/trimFile.phtml?trimFileTitle=D04+20385.pdf&trimFileFromVersionId=775132&
trimFileName=D04+20385.pdf
35
http://transition.accc.gov.au/content/trimFile.phtml?trimFileTitle=D04+32351.pdf&trimFileFromVersionId=775132&
trimFileName=D04+32351.pdf
36
http://transition.accc.gov.au/content/trimFile.phtml?trimFileTitle=D00+27846.pdf&trimFileFromVersionId=775424&
trimFileName=D00+27846.pdf
37
http://www.smh.com.au/business/foxtel-gets-accc-nod-to-swallow-austar-20120410-1wlsv.html
38
http://www.accc.gov.au/speech/observations-on-audiovisual-content-delivery-in-australia
39
http://www.ufam-automation.net/idtvec/acceptedpapers/W1_2_gu.pdf
40
http://www.analysysmason.com/About-Us/News/Insight/China-cable-broadband-market-Nov2012/#.UZ59KqL2aIA
41
http://www.miit.gov.cn/n11293472/index.html
42
http://www.skmm.gov.my/skmmgovmy/media/General/pdf/SKMM_2011.pdf
43
http://www.astro.com.my/portal/about-astro/
44
http://www.slideshare.net/smita_amin/malaysia-telecommunications-report-q1-2013
45
http://www.agc.gov.my/Akta/Vol.%2012/Act%20589.pdf
46
http://cmcf.net/?p=53
47
http://www.ubifrance.com/medias/press/mcmc-overview-of-malaysian-communication-and-broadcast-industry24.09.2012_3_10_2012_19_24.pdf
48
http://www.accessmylibrary.com/article-1G1-154127275/oman-oman-sets-up.html
49
http://www.ooredoo.com/en/media/get/20130410_Annual-Report-2012-English-Seperate.zip
50
第 2.2.3 段,http://www.ictqatar.qa/sites/default/files/documents/Regulatory%20Strategy%20%207%20April%202013.pdf
51
http://www.ooredoo.qa/en/DP_MOZAIC_TV_ON_FIBRE
52
数字媒体个体调查,2010 年。
53
http://www.ictqatar.qa/en
54
http://www.aljazeera.com/news/middleeast/2013/05/20135309169239145.html
55
http://www.ictqatar.qa/sites/default/files/documents/Regulatory%20Strategy%20-%207%20April%202013.pdf
56
http://www.ictqatar.qa/sites/default/files/documents/Regulatory%20Strategy%20-%207%20April%202013.pdf
57
http://www.ictqatar.qa/sites/default/files/documents/telecom%20law%202006.pdf
58
第一代产品包括监管产品的创造(举例来说,LLU),而第二代产品关注此类产品的定价。
114
电信改革趋势:特刊
第五章
59
见英国通信管理局定期发布的《通信市场报告》和《消费者经验报告》http://stakeholders.ofcom.org.uk/marketdata-research/market-data/communications-market-reports/ and http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-dataresearch/market-data/consumer-experience-reports/.
60
见国际电联《2013 年电信改革趋势》第三章“网络中立性:一种监管角度”。
61
NeelieKroes 演讲:“欧盟,坚决捍卫开放的互联网”,2013 年 6 月 4 日。
电信改革趋势:特刊
115
现今智能社会中的数字交易
作者:William Delylle,Nick Seeley 和 Igor Plahi
单位:格林威治咨询公司(Greenwich Consulting)
6.1
引言
几乎人人都预测移动支付行业将在世界各
地得到快速增长,很容易便可找到令人信服的
理由。推出的服务数量日益增长,服务的广度
和精细程度日益扩大,交易额快速增长。此
外,这些服务似乎能够满足消费者的真正需
求,并为用户带来真正的好处 – 不只是那些在
研究室或营销会议上梦想的需求和好处。
但事实是,成功离梦想还有很大差距。并
未提供所有的服务,事实上,还需花大气力来
使许多服务满足预期目标(不可否认,许多期
望的目标定得是非常高的)。纵观需求方面,用
户常常遇到障碍,尽管具有清晰的潜在利益。
在供应方面,新兴产业面临典型的挑战:市场
分散、行业标准缺乏、服务提供商仍在尝试商
业模式。
此外,关键的是,移动支付服务提供商可
能会发现自己处于监管的纠结中。最佳状况
是,监管框架提供一个有利的和安全的环境,
以促进业务增长。但它们也可以扼杀创新,打
击商业可行性。不过,如果没有明确的监管参
数,那么对用户和提供商而言往往是不确定
的。虽然行业面临的许多挑战都将通过市场本
身来解决,但监管部门也将是该行业取得成功
的要素之一。
电信改革趋势:特刊
本章主要针对的是电信监管部门,但它也
涉及以下事项,如支付的安全性,传统上,它
更多是银行监管部门的职权。在许多国家,谁
将是移动银行问题的主管部门还有待进一步明
确,但各地的电信监管部门应明了这些问题会
如何影响到服务提供商和网络运营商 – 并做好
准备,可根据需要对这些问题做出响应1。这就
是说,监管部门面临的主要挑战是:
•
基于自身和其它市场的经验,对当前的服
务状况、面临的挑战以及行业可能的发展
趋势有清醒的认识;
•
明确自身以及其它监管机构的角色,并能
清楚地将这些角色传达给提供商;
•
开发或支持监管框架,确保服务将在一个
安全的环境中进行提供;以及
•
确保监管将为服务的增长和繁荣创造一个
有利的环境。
本章的其余部分旨在为监管机构提供建
议,以应对这些挑战。第 2 节描述了决策和监
管的相关背景;第 3 节对现有的服务做了概
述,说明了它们是如何交付的,以及未来可能
的市场发展趋势;第 4 节阐述了业界面临的主
要挑战;第 5 节对服务监管问题进行了论述。
117
决策和监管的
相关背景
6.2
为规范行业行为,什么是它愿意尝试的?
自其起始以来,该行业发展尚未多年,标准的
监管边界是什么?这是在确定移动支付市场监
管机构面临的挑战之前,首先需要解决的第一
个问题。
6.2.1
•
市场处于发展初期:在大多数地区,移动
支付服务都还是比较新的业务。在当前规
定下,很难预测这些业务将如何发展,并
存在一定的风险,即过于教条会阻碍创
新。
•
市场间存在差异:市场因用户性质和需
求 、 现 行 可 用 的 金 融 服 务 、“ 不 去 银 行
的”人群大小、安全风险、创新开放性的
不同而不同。虽然监管框架元素是普遍
的,它们也需要根据当地市场的情况进行
调整。
•
118
许多服务奠定了金融包容性的基础:特别
是在新兴市场 – 真正是在所有地区 – 移动
支付和银行服务正在处理无银行账户和低
银行账户人群的需求。政策制定者需要考
虑使之成为一个优先事项,并鼓励采用。
•
消费者享受一定程度的保护,等同于在传
统金融服务中他们得到的保护:规则不得
以对待传统金融服务同样的方式来对待移
动支付和银行服务,但消费者通常会认为
他们得到了同等水平的保护。对该假设需
要加以解决。
•
监管的范围常常相交:移动支付和银行服
务在现有监管的以下四个关键领域发生碰
撞:(1)金 融服务 ;(2)电信 ;(3)技
术;(4)零售/消费者保护。这将给提供
商带来混乱,尤其对那些新入行者而言。
•
监管者的角色并不总是很清楚:不同监管
机构的角色 – 例如,金融业和电信业的监
管机构 – 也许不是很适用于新的服务。存
在双重监管或造成监管空白的风险。
•
遵守规则的成本可能很高:现行规则可能
带来高昂的合规负担,尤其对新入行的小
型提供商而言。
•
服务比替代品更安全:尤其在新兴市场,
移动支付正在取代现金交易,允许以之前
不可能的方式来对支付情况进行跟踪 2 。
在权衡安全与鼓励采用时,这需要一定程
度的折衷。
市场和监管环境
对电信监管机构而言,清楚地了解其所监
管的市场至关重要。监管机构需要明了自己的
角色,并制定监管框架,以平衡客户的安全性
要求,为业务发展创造一个有利环境。这是需
要认清并着重考虑的要素:
•
•
非金融机构迅速促进移动银行服务的繁
荣:一系列跨国组织、科技公司、零售商
和其它的新公司进入支付市场,这种趋势
可能继续增长。并不总是很清楚,这些提
供商是否以及怎样在现行法规下跌倒、增
大混乱风险和监管空白。
各种各样的模型被应用:在不同的提供商
之间,服务交付模式会因所用技术和服务
自身性质的不同而有很大的不同。这给理
解市场和风险以及所涉及问题的复杂性方
面带来了额外的难度。
6.2.2
移动支付和相关服务的前景
移动支付市场得到了迅猛增长,2009 年到
2012 年,总的交易额几乎每年翻一番。市场评
论员和预测者预计,在可预见的未来,将继续
保持高速增长。从大的方面来看,这已是并将
继续是一个全球现象。非洲有望继续保持其领
先地位,保持最大的移动交易额。在亚太地
区、北美洲和欧洲,也将看到蓬勃发展的景
象。相比而言,拉丁美洲和阿拉伯国家,预计
将发展得慢一些。
电信改革趋势:特刊
第六章
图 6.1:移动支付交易,2009-2016 年交易额(以 10 亿美元计)
2009-2016 年 移 动 支 付 交 易 额 ( 以 10 亿 美 元 计 )
19
阿拉伯国家
97
欧洲
473
亚太地区
美洲
156
72
非洲
353
122
52
256
26
59
24
24
2009
2010
12
106
172
22
53
16
37
33
40
61
2011
2012
164
94
36
13
10
617
120
71
86
57
88
2013
112
146
2014
2015
182
2016
来源:Gartner 公司
移动支付的增长与全球长期的走势是一致
的,从现金和支票交易走向以信用卡为基础的
支付。这可以从图 6.2 左侧看出,在总的采购
额中,信用卡支付所占百分比不断增长。图
6.2 右侧表明,非现金交易在新兴市场领域的增
长尤为强劲。
虽然服务的相对增长有望高企,但移动支
付仍仅占全球总交易量的约 1%。事实上,到
2016 年,该数字将仍只有 2%-3%。一方面,这
表明增长潜力巨大。但另一方面,这表明移动
支付还远未成为全球消费者大众市场的一个共
同习惯。
图 6.2:非现金交易中的全球零售采购支付和增长情况3
全球零售采购支付分类
$30.32 tr
$26.99 tr
其它
6 (21%)
支票
3 (10%)
2.9%
总的复合年
增长率
6 (21%)
2001-2010 年, 按 地 区 分 类 的 非 现 金 交 易 量
年复合增长率
22%
21%
2 (8%)
15%
14%
14%
12 (38%)
欧洲
亚 太成 熟国 家
2012
4%
南 美洲
5%
10 (33%)
金 砖四 国
2008
7.7%
复合年
增长率
拉丁 美洲
7 (27%)
中 东和 非洲
信用卡
11 (42%)
亚洲 其它 国 家
现金
来源:Euromonitor 国际商家分类研究报告(2012 年),Moodys 分析公司
电信改革趋势:特刊
119
同时,移动支付和银行服务的数量急剧增
加。回顾一下,2006 年,在新兴市场中只有十
种移动货币方案。但到 2010 年,这一数字达到
了 38。到 2013 年 5 月,已有 160 多种产品
了,还有 100 多种在计划中4。大多数国家至少
有一种服务,竞争正成为现实:肯尼亚有 5 个
服务提供商,乌干达有 6 个,尼日利亚有 10
个。
成熟市场也不甘示弱,对移动支付现实了
同等的热情。行动来自多个部门,包括像移动
运营商这样的老牌公司,以及科技巨头,如苹
果公司和谷歌公司,还有初创的企业。从 2010
年到 2012 年,300 多家公司吸引到了有关移动
和在线支付项目的资金5。
除了作为一个有吸引力的、新的市场活
动,还通过老牌公司意在多样化的愿望来推动
移动支付服务。全球的移动运营商都面临经济
增长放缓或者核心的语音和短信服务实际下降
的问题。金融机构方面也看到了消费者业务增
长放缓的现象。当然,技术公司拥有进入新业
务线以及发挥客户关系作用的历史,因此,对
谷歌和苹果这样的公司,移动支付是合乎逻辑
的下一步。
服务带来的好处和潜在的需求
6.2.3
对许多新的移动银行服务进行调整,是为
非银行客户和低银行客户提供金融包容性。尤
其在新兴市场 – 而且在成熟市场,如美国 – 往
往有一个巨大的人群没有定期使用金融服务。
图 6.3 显示了这一现象,说明了按地区分类
的、拥有银行账户的成年人比例6。
这意味着对一系列银行和支付服务有巨大
的潜在需求。这些包括常被享用金融服务的个
人认为想当然的基本“福利”,如安全储存和方
便取钱,转账给远程的朋友、家庭或公司的能
力,以及支付商品和服务的现金替代品。
图 6.3:全球零售采购支付分类
在 某 个 正 规 的 金 融 机 构 拥 有 一 个 账 户 的 成 年 人 比 例 (%)
92
87
女性
男性
50
35
27
22
58
55
44
41
23
52
47
40
25
13
中东
和北非
撒哈拉
以南
非洲
南亚
拉丁美洲
和加勒比
地区
欧洲
和中亚
东亚和
太平洋
地区
高收入
经济体
来源:Demirguc-Kunt 和 Klapper,2012 年
120
电信改革趋势:特刊
•
实现支付,之前这是不可能的或非常昂
贵。对远程支付,更是如此。
•
降低交易的实际成本,尤其是远程支付的
成本,对电子转账、现金转账而言,它往
往意味着高昂的处理费用,将涉及邮寄、
快递或旅行等的费用。
•
降低国际汇款成本、提高资金流动。根据
GSM 协会(GSMA)
,即使稍微降低一点成
本,当前国际汇款平均为 15%,需求也将
显著增加。GSM 协会估计,费用降低 2%5%,将使正式汇款的流量增加 50%-70%,
并拉动当地经济的发展7。
•
提供更安全的支付选项 – 例如,减少通过
邮寄或快递携带或传递现金的需求。当某
账户出现可疑行为时,移动电话也为服务
供应商提供了一条发出警报的渠道。
•
提供比其它金融服务更好的服务,如瞬时
转账 – 1 天 24 小时都能得到服务的能力。
•
通过实时提供账户余额和交易历史的信
息,以及当账户达到限额时允许服务提供
商发出透支警报的服务,帮助做好预算。
•
尽可能使之更好用并能提供指导 – 例如,
通过双语服务或功能,通过熟悉的和便利
的服务,如短信(SMS)和应用程序,来
提供信息或者帮助。
在欧洲,目前大约有 5800 万客户没有银
行账户。为解决这个问题,欧盟在 2013 年 5 月
宣布了解决措施,以使所有的欧盟公民都拥有
银行账户。欧盟指出,“银行账户已成为我们日
常生活必不可少的一部分,如果没有一个基本
的银行账户,公民将无法充分参与社会活动。
”8
虽然需求不是那么迫切,但已获得金融服
务的消费者也将受益于移动银行服务,这意味
着远程支付和现场支付都将变得更加方便,并
能在任何时间或任何地点访问账户。此外,所
有的消费者都将受益于新的应用,如会员卡的
好处或基于位置的功能。移动销售点(POS)
解决方案也为一些商家实现了转型。过去,许
多小的和“微型的”商家无法接入传统的 POS
终端以接受信用卡支付。这常见于新兴市场和
成熟市场。
图 6.4:移动销售点终端
智能手机中装入了一个用于支付的应用程序。
销 售 时, 商 家 在 应 用 程 序 中 键 入 相 应 的 交 易 金 额 。
为 了 支 付, 客 户 通 过 一 个 连 接 至 其 手 机 的 mPOS( 移 动 POS )
加密狗 (或插入芯片和PIN )进行刷卡。
交 易 数 据 经 过 加 密, 通 过 手 机 的 互 联 网 连 接 予 以 发 送 。
一 旦 支 付 被 确 认, 将 提 供 一 条 短 信 、 一 封 电 子 邮 件 或 一 个 物 理
收据予以确认。
来源:Greenwich 咨询研究公司
电信改革趋势:特刊
121
第六章
在许多情况下,当前银行服务的简单扩张
是不可能触及未服务人群的。在某些新兴市
场,将建筑基础设施、ATM 机和市场服务延伸
至没有银行账户的人群所居住的地区,在商业
上并不具有吸引力或并不可行。不过,这些集
团往往通过接入移动电话的方式,为金融服务
提供了一个替代的平台 – 它有望以低得多的成
本获得高得多的业务范围。对这些没有银行账
户的客户和银行服务不够的客户,移动支付和
银行服务可实现真正的转型。一些关键的好处
体现在:
表 6.1:影响移动支付行业的趋势
确实
关联
新兴的
描述与缘由
成熟的
接入具有移动
支付功能的
移动设备
高
中/高
为非通信目的
使用移动设备
中
高
在线支付的信用
中
高
经济活动的增长
高
低
区域内和海外的
迁移情况
高
中
• 建立在非常高的手机普及率基础之上,在成熟市场智能手
机的高普及率和不断攀升的普及率使更多的人能够接入设
备,以享用众多的、与支付相关的服务。
• 在大多数新兴市场,手机普及率都很高,并仍在继续攀
升。在许多市场,智能手机和功能手机正以迅猛的速度得
到采用。
• 服务正从基本的通话和短信服务向消费内容、互联网浏
览、游戏等领域延伸,这是移动应用领域的一个发展趋
势。
• 尤其相关的是消费者在购物的同时使用手机,如浏览商品
并与其它商店的价格进行比较。
• 熟悉度有助于使用手机来支付。
• 尤其相关的是在成熟市场,以及新兴市场。
• 电子商务继续增长,越来越多的消费者使用在线支付。
• 这表示,围绕信道的信任度得到了提升,之前,这与重大
的安全关切相关。
• 这种信任有望提升移动支付的舒适度。
• 经济增长可意味着更多的交易,交易的价值越大,随着区
域间和海外的贸易增加,交易的范围越大,存储的财富也
将越大 – 所有这些都将提升支付(和银行)服务的需求。
• 在高增长的新兴市场,相关性更大。
• 伴随经济增长的是人员的迁移 – 市区间迁移、跨区域迁移
以及海外迁移。
• 物理距离越远,如家庭与朋友之间的距离,转账之类的服
务需求越大。
来源:Greenwich 咨询研究公司
POS 技术的发展,如移动 POS 解决方案,
使商家可通过移动设备和硬件配件来接受付
款。这些技术和解决方案以以下方式降低了商
家的障碍:
•
解决方案比常规 POS 终端便宜得多(约为
常规终端成本的 15%-40%)
;
•
加密狗的分布可以通过移动设备的提供商
来支持,产生高成本效益;以及
•
智能手机的高普及率加大了 POS 解决方案
的范围。
接受信用卡支付的能力可以帮助商家创造
更多的销售,同时降低其对现金处理的要求。
基于不断演变的消费习惯、新技术的应用以及
更广泛的经济和社会发展趋势,移动支付的需
122
求将继续增长。表 6.1 确定了新兴市场和成熟
市场的这些趋势及其相关性。
6.3
服务和交付概述
在探索这个全新的移动支付世界、数字交
易和移动银行如何影响监管机构和政策制定者
之前,确定这些新的服务做什么以及如何交付
这些新的服务,是有用的。
6.3.1
移动支付和银行服务
有众多的移动支付和银行服务,无论是对
提供的功能而言,还是对提供的方式而言。提
供商要么已经提供这些服务,要么可能在未来
电信改革趋势:特刊
•
P2P 转账 – 这使客户能将钱转给其它用
户。特别是对没有银行账户的客户来说,
相比现有的一些替代方案,如通过邮寄或
快递,这是一种更安全、成本更低、更方
便的转账手段。一个就近支付的版本也已
进入某些市场,如美国,它允许用户通过
触摸自己的手机来进行 P2P 转账。
•
国际汇款 – P2P 转账的一个变体,汇款使
用户能够通过国际支付将钱打回本国。由
于不再需要存在物理的点,因此基于移动
的国际汇款可以使成本低于现有的服务。
同时,用户体验类似于 P2P 转账,但具有
不同的风险和监管规则。
•
账单支付 – 消费者可以通过其移动电话或
其它终端来支付账单(如针对公共事业账
单 的 支 付 )。 尤 其 对 没 有 银 行 账 户 的 客
户,在支付或接受比较大的款项时,这是
一种更安全、更便捷的方式。对已拥有银
行账户的客户,它比以支票或银行汇票方
式来支付更加方便。
•
薪金支付 – 雇主可以以类似账单支付的过
程,直接向员工的移动账户支付薪金。这
样做对没有银行账户的客户是有利的,否
则得以现金方式为其支付薪金。
远程支付和就近支付
6.3.1.1
对服务进行分类的一种方法是将它们分为
以下类,分别涉及:(1)发送付款至某远程的
接受者处(如移动账单支付);(2)获得远程或
数字许可,进行现场支付(如商店内购买或自
动售卖机购买)。前一种类型的服务被称为远程
支付,而后一种类型的服务被称为就近支付。
除了用户体验方面的一些明显差异之外,两种
不同类型的支付所用的技术还存在其它一些差
别。这导致所涉风险的差异,以及在新兴市场
与成熟市场相应地采用不同的技术。在成熟市
场,例如,就近支付技术 – 包括近场通信
(NFC)和快速响应代码(QRC)方法 – 往往更
加突出,原因是智能手机普及率较高。
服务目录
6.3.1.2
移动支付和移动银行服务类型涵盖诸多范
围。图 6.5 涵盖了常见服务的关键类型,如下
所示,本节将对每一种类型做一简要介绍。
图 6.5:关键移动支付服务的分类
移动 银行
移 动支 付
远程
A
P2P 转 账
B
国际汇款
C
账单支付
D
薪金支付
E
数字商品和服务的支付
I
购 买 充 值/ 通 话 时 间 充 值
K
其它移动银行服务
结算与交易历史
账户之间的资金转账
远程存款捕捉
其 它 服 务 , 如 ATM 定 位 器
就近
店内付款(销售点) F
传输及其它,如自动贩卖机 G
移动销售点
(mPOS)
H
变 现 / ATM 支 付
J
海运
来源:Greenwich 咨询研究公司
电信改革趋势:特刊
123
第六章
提供这些服务。在任何一种情况下,对监管机
构而言,了解每一种新服务都是至关重要的。
•
•
•
•
支付数字商品和服务 – 该类别涵盖购买数
字内容,如音乐、视频、游戏和铃声。数
字支付服务的例子包括苹果公司的 iTunes
和 App Store,当中,用户注册一个借记卡
/信用卡,并通过其智能手机进行购买。
店内支付(销售点)– 根据所用技术的不
同,店内付款各不相同。在新兴市场,当
中智能手机和非接触式支付的普及是比较
有限的,该过程可以类似于 P2P 转账,商
家是接受者。在大规模应用智能手机的市
场,可通过非接触式支付技术来付款,如
进场通信技术(NFC),或者基于云的服
务,这种情况下,通过对着 POS 终端触摸
手机来传送支付信息或者通过数字传输来
传送支付信息。
交通设施和自动售货机应用 – 移动支付也
被用在各种公共交通设施中,如地铁和公
交系统、出租车或泊车咪表。同样,也可
以通过在自动售货机上或者在快速服务咖
啡馆和餐馆(如星巴克和麦当劳)以及加
油站处的数字支付来实现就近支付。
移动销售点(POS)解决方案 – 移动 POS
解决方案使用商家的移动设备,包括智能
手机和平板电脑,并结合支付软件应用程
序和硬件配件(读卡器),以允许商家接
受信用卡付款。在一个典型过程中,商家
将打开支付应用程序并输入支付金额。顾
客输入(或“刷卡”)其信用卡至读卡器
配件,并输入其 PIN 码和签名。经授权,
发送支付数据,之后可以打印收据或者通
过短信或电子邮件发送收据。
•
充值/通话时间充值 – 移动支付技术使移
动运营商客户能够为其通话时间账户充
值。他们也可以通过 P2P 转账,为在同一
运营商网络上的朋友或家人进行通话时间
充值。通常情况下,电话账户和移动货币
账户是分开的,因此通过从移动货币账户
转账至通话时间账户的方式来进行充值。
•
现金提取/ATM 付款 – 客户可选择从其移
动货币账户提取现金,或者在零售代理商
处(或者在某些情况下,在一家银行分
行 ), 或 者 通 过 ATM, 或 者 两 者 兼 而 有
之。理想情况下,账户的资金应能很容易
地兑换为等值的现金。该功能可显著影响
消费者注册一个移动支付账户的意愿。
•
其它移动银行服务 – 移动银行服务可以包
括众多特点。当中包括提供账户余额和报
表、交易记录以及短信提醒关于未决透支
或不寻常交易活动的信息。一些移动银行
应用程序可以帮助客户找到最近的 ATM
机位置。
图 6.6 显示了提供商能提供给客户的警
报。
9
图 6.6:短信警报
低余额警报
63
诈骗警报
39
应付款警报
37
其它
20
存款提醒
拒绝回答
8
2
来源:美国联邦储备系统监管机构理事会
124
电信改革趋势:特刊
基于移动的采购金额添加至每月的服务账单
中。从运营商角度来看,这引入了信贷风险,
客户可能不支付其每月应支付的款项。不过,
从消费者角度来看,如果他们不愿意事先将其
资金存入移动账户,那么可以优先选择预付费
账户。
6.3.2.3
6.3.2
支付机制
典型地,用户资金移动支付的方式为以下
三种方式中的一种:(1)预付费账户;(2)移
动账单;(3)信用卡/借记卡关联账户。对客户
体验和不同风险(既针对用户,也针对服务提
供商)而言,每种方法的意义各不相同。
6.3.2.1
预付款账户
在该方法中,预付费账户链接至客户的移
动设备。通常情况下,移动货币账户和手机服
务账户是分开的,后者只用于支付语音和短信
服务的费用。这在新兴市场中是一种常见的解
决方案,当中,卡的使用是有限的以及现有的
移动支付账户数量较少。这对存款需要得到保
护的用户而言,带来了可感觉得到的和实际的
风险。对提供商而言,由于预先提供了资金,
其风险得以降低。
客户通常在零售代理商处或终端上为其账
户添加资金。俄罗斯的 QiWi 服务是市场上该服
务的一个成功典范,当中,对电子支付的安全
性 有 有 限 的 信 任 。 另 一 个 例 子 是 PayPal 的
MoneyPak 服务,它使客户能够在选定的零售商
处取得卡并在结账时向卡中存入现金。钱被转
至一个 PayPal 账户上,可用于在线和移动支
付。
6.3.2.2
信用卡/借记卡关联的账户
直接移动账单
该方法基于与客户已建立付账计划的运营
商,也就是说,它适用于后付费账户。而后将
电信改革趋势:特刊
在这种情况下,客户将现有的信用卡或借
记卡账户链接至其移动设备。任何购买款项都
将直接添加至信用卡账单或从客户的借记卡账
户中扣除。移动钱包服务工作于此基础上,如
谷歌钱包,客户将一个或多个卡的详细信息加
载于其“钱包”。在某些情况下,如菲律宾的智
能服务,卡作为移动支付账户的一部分来发
放。从提供商的角度来看 10 ,这降低了信贷风
险,并无需处理保存客户存款等事宜。从客户
的角度来看,它可能会更方便,但因给了提供
商访问其信用卡或借记卡账户的机会,这可能
带来更高的、可感知的风险。
6.3.3
日益精细的服务提供
服务产品的广度和复杂性正在增加,监管
机构应期待提供商能够不断地扩大其服务。常
被引用的肯尼亚的 M-PESA 服务是有关如何扩
大提供商服务范围的一个例子。作为 2007 年早
期移动支付先驱之一,M-PESA 主要集中于 P2P
转账。今天,在 P2P 业务依然非常流行的同
时,已经增加了许多新的服务,包括账单支
付、薪金支付、商家支付,以及政府对等
(G2P)转账、储蓄账户、保险和小额贷款。
服务的这种扩展和捆绑在许多提供商中是
一个常见的方案。表 6.2 给出了不同地区的四
个 例 子 :Wizzit、SMART、MTN Uganda 和
Easypaisa。对服务范围狭窄的新提供商而言,
此处所述代表了一种可能的产品路线图,随着
时间的推移,它们有望追随。
125
第六章
此外,正在开发更加先进的服务,以便实
现此类功能,如远程存款捕捉。该服务允许客
户使用带照相功能的手机来扫描支票,并将扫
描的图像传送给其银行,以便检查和清算。这
是有关智能手机功能有多强大的一个例子,表
明智能手机可用于提供增强的移动支付和银行
服务。
表 6.2:移动支付服务提供商比较
WIZZIT
SMART
MTN
Easypaisa
南非
菲律宾
乌干达
巴基斯坦
转账(国内)
是
是
是
是
转账(国际)
是
是
是
是
店内支付
是
是
-
-
支付账单/薪金
是
是
是
是
现金进
是
是
是
是
现金出(代理商)
是
是
是
是
现金出(ATM 机)
是
是
-
-
购买充值/发送通话时间
是
是
是
是
-
是
是
是
移动钱包
是
是
-
-
互联网银行
是
-
-
-
服务
通话时间会员卡
来源:公司网站、Greenwich 咨询研究公司
移动钱包服务已在如美国等市场兴起,它
提供了一系列功能,至少在理论上,它可以替
代客户的真实钱包,通过存储借记卡和信用卡
的账户信息来实现,即数据可以用来进行各种
支付。“钱包”也可以存储会员卡方案、优惠
券、优惠和礼品卡等,在采购时,使用和更新
之。
如框 6.1 所述,谷歌钱包 – 以及 PayPal、
ISIS、Visa、万事达卡和 Turkcell – 都是移动钱包
的例子。这些服务往往依赖于智能手机的功
能,不过,这意味着目前在发展中市场不太可
能提供这些服务。最终,几乎可以肯定,随着
智能手机应用的增长,这些服务将在世界各地
成长起来。
6.3.4
业务部署和使用
对新兴市场,最常见的服务应用是点对点
(P2P)转账,如图 6.7 所示。P2P 功能是当中
出现的第一批移动支付服务之一,其它的服务
还有无线充值和账单支付等。
框 6.1:谷歌钱包
众多移动钱包服务中的一个是谷歌钱包,它为消费者和商家提供了一系列功能。消费者可以加载多个信
用卡和借记卡给其“钱包”,消费者也可以为会员卡计划添加细节、礼品卡和优惠,所有这一切都可以
在销售点上赎回。其它功能还包括利用智能手机的 GPS 功能提供的、基于位置的服务。它们还有一种通
过 NFC(近场通信技术)进行的“单一点击付款”功能,虽然这依赖于设置了 NFC 功能的、用户的智能
手机和商家的 POS 终端。
来源:Greenwich 咨询研究公司
126
电信改革趋势:特刊
P2P 转 账
151
通话时间充值
130
账单支付
121
商家支付
59
国家汇款
移动小额保险
第六章
图 6.7:移动支付用法分类(部署数量)
31
4
来源:GSMA MMU 部署跟踪器
商家支付服务有望在未来增长,还有更先
进的移动银行服务,如小额保险。与此同时,
国际汇款将比类似的 P2P 转账更少地用到。这
可能是因为对该服务的需求较少,但也可能是
因更复杂的监管环境所致。后者源自对洗黑钱
和恐怖主义融资活动风险的高度关注,以及对
资本流动的规则。此外,提供商需要了解自己
国家的法规,以及汇款目的地所在国的法规。
对提供商而言,这是一件困难的和耗时的任
务,尤其当国家监管机构(包括电信和银行
业)不清楚国际规则时。显然,当地监管机构
应为提供商学习和了解国际汇款协议和规则提
供支持。
虽然总的应用水平因地区而异,不同类型
服务的相对用量在各区域间非常相似,如图
6.8 所示。数字购买和预付费充值是最常见的服
务,而转账及商品(店内)购买约占总金额的
10%,账单支付通常占总金额的 5%左右。
图 6.8:2012 年移动支付交易,额度 – 用户案例(mm)11
9,677
3,272
2,823
5%
5%
5%
6%
账单支付
10%
10%
10%
11%
购买商品
11%
11%
12%
12%
转账
12%
13%
13%
13%
售票
27%
26%
26%
29%
预付款充值
35%
35%
34%
欧洲
美洲
亚太地区
2,866
29%
数字购买
阿拉伯国家
来源:IE 市场研究公司、Greenwich 咨询研究公司
电信改革趋势:特刊
127
6.3.5
虚拟货币
上文所述的服务基于真实世界货币的电子
交换。数字交易的另一个重要领域正被迅速铺
开,随之引起了监管机构和法律系统的日益关
注,即虚拟货币。这些虚拟货币的例子包括比
特 币 (Bitcoin)、Facebook 信 用 卡 (Facebook
Credit)、 魔 兽 世 界 黄 金 (World of Warcraft
Gold)以及第二生命林登币(Second Life Linden
Dollar)
。
通过参加某种形式的活动,可以赢得积
分,或者可以用真实的货币来购买。可以购入
虚拟货币,用于购买电子产品和服务(即在一
个游戏“宇宙”中),但也可用于购买有形的商
品和服务、进行 P2P 支付或者兑换真实货币。
围绕虚拟货币的监管问题在第 6.5 节论述。
6.3.6
如何提供服务
理解移动支付前景的关键是认识用于提供
服务的模式的广度。这些模式因提供之服务、
支付之流程和涉及之实体的不同而不同。监管
机构需要了解这些模式及其所涉问题的差异。
制定无差异的规则、对所有服务运用相同的严
格措施,将冒使一些提供商负担过重并扼杀创
新的风险。
不同类型的市场参与者正在带头开拓服
务、发展与客户的关系并捕捉收入。这些参与
者包括金融机构、移动运营商、技术公司和大
型商家。实际上,非金融机构提供在线金融服
务是很常见的。在这种情况下,关于是否以及
如何运用现有的法规,常常存在不确定性。特
别当这些服务变得越来越主流以及变得越来越
成熟时 12 ,对监管机构而言,确定现有覆盖范
围的任何差距并确保包括客户在内的所有各方
均知道服务提供商对其行为负责,就显得至关
重要。
128
6.3.6.1
交付模式分类
本节对一些关键的交付模式进行概述。如
上所述,监管的作用和意义因模式的不同而不
同。银行主导的模式以及银行与运营商之间的
合作伙伴关系通常是最直接的,此时,银行已
在明确的监管之下。从监管立场来看,涉及移
动运营商、高科技公司和商家的企业都不太可
能被覆盖。
银行主导的模式
银行主导的模式基于将现有的支付服务扩
展至涵盖移动平台。它包括一个“发行者”角
色 – 向消费者提供支付应用程序/账户 – 以及一
个“接受者”角色 – 设立商家以接受移动支
付。过程遵循以下基本价值链:
1.
客户发起支付;
2.
收单银行通过支付网络向开证银行发送一
个支付请求;
3.
开证银行向商家账户进行支付;以及
4.
从客户账户扣除支付款。
银行已经设立了许多提交移动支付服务所
需的机制。例如,银行可以利用现有的消费者/
商家关系及其在支付处理和风险管理方面的经
验。不过,在存在大量没有银行账户之人群和
银行基础设施比较有限的地区,银行的能力没
有那么强,可能需要寻求合作伙伴来协助提供
服务。在另一个领域,即在开发移动应用程序
方面,银行的经验通常较少。在银行主导的模
式中,移动运营商的作用是有限的,但存在一
个例外 – 在 NFC 支付情况下,运营商在对客户
SIM 卡的控制形态方面拥有很大的筹码。
电信改革趋势:特刊
客户
开证银行
支付网络
收购方
第六章
图 6.9:一条经过简化的、银行主导之服务的价值链
商家
来源:Greenwich 咨询研究公司
运营商主导的模式
在运营商主导的模式中,移动运营商或多
或少独立地来提供移动支付服务。它开发并向
客户销售服务,提供可安装于手机上的支付应
用程序,完成交易将为客户开具票据。对支付
商家,该模式具有以下价值链:
1.
客户利用移动支付应用程序发起交易;
2.
通过运营商网络传送交易数据;
3.
运营商向商家提供资金;以及
4.
运营商向客户收取费用(即运营商从预付
款账户扣除费用,或者向客户移动服务账
单增加金额)。
运营商通常可以投入若干资产来提供服
务,包括大量的现有客户群、与这些客户已经
建立的良好的结算方案以及对手机分布情况的
控制等。运营商驱动模式固有的局限性和挑战
是运营商没有一条至银行网络的链路、缺乏处
理金融交易经验。解决该问题的一个方法是与
某家金融机构开展某种程度的合作。
运营商主导的模式通常在有大量无银行账
户之人群和缺少银行账户之人群的地区比较普
遍 – 以及在简单服务即可产生良好效益的地
区。发达市场中的更复杂解决方案(如移动钱
包解决方案)通常需要运营商与金融机构之间
的合作(见下文)。也就是说,美国的 ISIS 例子
显示了运营商如何能够在服务提供中扮演主
角。
运营商/金融机构的协作
移动运营商可以与银行与/或信用卡公司
开展合作来提供服务。这种方法的好处是,每
个参与方都可以专注于其相对优势。该模式还
将之前分开的两个客户群结合在了一起,创造
了一个潜在的、强大和联合的客户群,将消费
者和商家联结在了一起。运营商为移动设备带
来了通信基础设施以及对分销渠道的控制。金
融机构将为处理金融交易和风险管理带来经
验,并带来已有的信用卡用户群以及旨在接受
信用卡支付的商家。此外,信用卡公司,如
Visa 和万事达卡,提供了有助于吸引消费者的
强劲品牌。
该模式中的交易过程类似于上面所述的、
银行主导的模式。不过,从商业的角度来看,
运营商的收入将减少。该模式代表着在运营商
主导之模式基础上的某些自然进展,原因是服
务变得更复杂了。假如这些机构的经验和历史
置于较强的监管下,那么一些监管机构更喜欢
(以及一些监管机构坚持)金融机构参与提供
服务。合作难以建立和管理,原因是服务提供
更加复杂并需要共享收入。
图 6.10:一条经过简化的、运营商主导之服务的价值链
客户
M NO
商家
来源:Greenwich 咨询研究公司
电信改革趋势:特刊
129
技术公司主导的模式
商家主导的闭环模式
该模式代表的是科技公司,它们结合自身
的资产与来自移动和支付生态系统的能力,来
提供移动支付服务。这些公司中最主要的市场
参与者,如谷歌、Facebook 和苹果公司等,正
在寻求加深与其客户的联系,并努力产生新的
收入来源。这些高科技参与者有明确的资产投
入来推动此服务,包括:
在该模式中,一个商家独立行动,或与其
它商家联合行动,推出一个闭环的移动支付系
统。一个典型的例子是以美国为基础的星巴克
咖啡连锁店,它设置了一个闭环的支付系统,
以供其咖啡馆使用。客户可以下载一个带预付
费账户的应用程序,他们在网上或在实体店定
期向账户充值,然后使用支付应用程序来购买
咖啡。受理终端基于读取应用程序上显示的快
速响应(QR)代码。另一个例子是 MCX,这是
一个商家所有的移动平台,由包括沃尔玛、
Gap 和 Lowe 等公司在内的美国商家建立。
•
其客户熟悉现有的移动服务以及基于互联
网的服务;
•
存在经注册的支付账户(如苹果);以及
•
能够提供附加服务(如通过 Google Maps
或 Facebook,并结合带有支付功能的社交
网络,谷歌提供基于位置的服务)
。
虽然目前的服务,如谷歌钱包,仅提供给
有限的智能手机用户,但这些品牌的覆盖范围
是全球性的,随着更多的客户能够享用这些服
务,将提供巨大的潜在市场。由于这些服务可
能是“顶级的”产品,因此移动运营商的风险
将被排除在收入来源之外,即使客户使用其移
动网络来获得高科技公司的支付服务。
6.3.6.2
不断成长的移动支付生态系统
除了金融机构、移动网络运营商和科技公
司,在支付生态系统中还有众多“配角”,其服
务依据所用的模式可能会也可能不会发挥作
用。图 6.11 给出了移动支付和银行生态系统的
一个概貌。从监管角度来看,明确各实体的责
任和潜在义务以避免模糊性是非常重要的。这
需要行业和监管利益相关方之间的合作。
图 6.11:移动金融服务生态系统
传统的银行体系
银行监管
机构
银行
支付提供商
移动支付
互联网巨头
移动银行
软件
支 付 网 络/
卡方案
可信
服务管理者
芯片制造商
电信
监管机构
移动运营商
PS P
在线支付专家
商家收单方
其它
手机制造商
移动钱包
解决方案
移动支付
软件
分销网络
汇款
运营商
来源:Greenwich 咨询研究公司
130
电信改革趋势:特刊
•
支付服务供应商(PSP):它们提供接受电
子支付、管理连接以及与多家银行和支付
网络关系的商家解决方案。
•
在线支付专家:旨在允许商家接受在线支
付的 PSP 变种。
•
芯片制造商:它们生产移动电话所需的芯
片,包括对 NFC 支付安全至关重要的安全
元器件。
•
可信服务管理器:对基于 NFC 的支付,可
信服务管理器用于控制对客户信息的访
问,这些客户信息存储于具有 NFC 功能之
设备的安全元器件上。
•
•
•
手机制造商:它们利用日益成熟的技术制
造移动设备,以便在其上实现移动支付。
这些制造商的角色至关重要,因为它们有
可能显著扩大移动支付的举措。
移动支付和银行软件/应用程序提供商:
它们开发移动应用程序,用作客户进行移
动支付的移动设备界面。
移动钱包解决方案提供商:它们制作移动
钱包解决方案,如 Eyenza,并非特别依赖
电信改革趋势:特刊
于任何一家银行或运营商。它们可以作为
“白标”解决方案,供其它品牌使用。
•
转账运营商:“传统的”转账提供商也正
在寻求在移动渠道上实现拓展。
6.3.7
关键技术
每一个移动支付平台都依赖于技术的组
合,以便向客户提供其服务。这些技术可以在
客户体验、提供成本、安全性以及当前采用水
平等方面存在显著差异。服务提供商必须权衡
这些点,并切实在当今的市场中将这些技术整
合在一起,同时密切关注未来的市场发展和技
术演进。监管机构也需要了解不同的技术及其
安全性问题。
基于它们所起的作用,技术可分为以下几
组:
•
传 输 支 付 数 据 : 短 信 、WAP、NFC、QR
码;
•
用户界面:万维网浏览器和应用程序;
以及
•
存储支付信息:安全元器件、云服务。
表 6.3 概述了关键技术以及相关的益处和
挑战。
131
第六章
在移动支付和银行业务生态系统中的关键
配角包括:
表 6.3:关键技术
描述
支付类型
益处
挑战
支付可能会很慢,
丢失消息
短信加密强度不如
替代方案
商家利率低
SMS
通过短信(SMS)
发送的支付信息
在新兴市场非常常
见
远程
(就近)
客户熟悉技术、
易于使用
手机/运营商间可
用
USSD
基于非结构化补充
业务数据(USSD)
标准。类似短信
(182 个字的消
息),但能在一个
USSD 会话中建立
实时连接,响应性
更好
远程
(就近)
比短信快
短信加密强度不如
替代方案
WAP
通过 WAP,在浏览
器或应用程序环境
中发送数据
多见于成熟市场
远程
就近
不要求客户提供
新的技术
对已采用网上支
付的商家只需有
限的设置
确实需要智能手机
和可靠的数据连接
客户怀疑网络支付
NFC
允许就近设备连接
和传输数据
采用得少
就近
当与安全要素结
合时增强安全性
流畅的支付体验
缺少具有近场通信
功能的手机
商家不愿意投资于
POS 机
QR 码
通过快速响应
(QR)条形码传送
信息
通过带有照相功能
的手机和特定的
POS 设备来读取
就近
成本低
大多数智能手机
具备读取功能
确实需要智能手机
和特定的 POS 机
来读取
相比近场通信,体
验欠流畅
浏览器
通过基于手机的浏
览器来支付
复制在线体验,通
过 WAP 发送数据
远程
客户用于网上支
付的熟悉体验
依赖于连接和智能
手机
网站适配手机屏幕
可能是个问题
App
应用程序充当接口
来支持支付
可以使用 WAP、
NFC、QR 码
远程
就近
可以为定制的用
户体验创建应用
程序
依赖于连接
应用程序需要由用
户安装在设备上,
它可能延缓安装
安全要素
在移动设备中存储
支付凭证
加密和防篡改芯片
就近
非常安全的技术
数据绑定于设备,
它可能丢失/被盗
目前在设备中用
得少
云服务
必要时在云中存储
支付凭证并通过互
联网来访问
就近
远程
比 NFC 更容易实
现和升级
数据不依赖于移
动设备 — 可以远
程擦除数据
相比近场支付,需
要更多时间才能
完成
依赖于连接
支付信息
储存
用户接口
支付数据传输
类型
来源:Greenwich 咨询研究公司
132
电信改革趋势:特刊
智能手机的应用、卡的使用和数据连接都
在上升,不过,它们将影响选用哪种技术用于
移动支付。根据这些趋势,人们可以期望看到
采用基于 WAP 与/或基于 NFC 的支付以及更加
复杂的用户应用程序。卡的详细信息更可能被
链接至移动账户,引出如何存储卡中数据的问
题。到底是这些技术中的哪些数据将占据主导
地位还有待观察,可通过其在较成熟市场中的
相对成功性来决定。
基于美国的例子,短信和 WAP 是常见
的、用于移动支付的技术,拥有大量既使用移
动浏览器又使用移动应用程序的应用。从全球
来看,NFC 支付的增长要比其它技术快,这是
一种受成熟市场中的使用情况驱动的趋势。QR
码的应用(或者在移动支付中使用条码的应
用),引人注目的例子(如星巴克咖啡馆)之
外,应用比较有限。
展望未来,移动钱包服务的数量越来越多
且越来越精细,有望吸引越来越多的用户。从
技术角度来看,争夺移动支付市场份额的战争
很可能介于两种模式之间:
•
基于云的支付:支付信息存储在云服务
中,用户接口是专用的移动钱包应用程
序,通过 WAP 来传输支付数据。
•
基于 NFC 的支付:支付信息存储在移动设
备的“安全元器件”中,用户界面也是一
个移动钱包应用程序,通过 NFC 来传输支
付数据。
NFC 可以说更安全,它基于安全元器件,
并提供更顺畅的客户体验,这也有赖更多的因
素落地 – 特别是,广大的消费者和商家采用具
有 NFC 功能的设备(分别为手机和 POS 终
端)。监管机构了解在其市场中使用的技术种类
并建立法规来应对相关的风险至关重要。
业界面临的挑战
6.4
已在新兴市场推出若干非常成功的移动支
付业务,包括津巴布韦的 EcoCash、乌干达的
MTN、菲律宾的聪明钱(SMART Money)以及
肯尼亚的 M-PESA。在这些国家中,很大一部分
人群已经开始快速采用这些服务,这为在其它
市场提供移动支付服务带来了美好的期望。
图 6.12:按技术、金额(百万)分类统计的全球移动支付交易
6,334
9,188
12,868
18,638
15%
18%
20%
21%
8%
2%
7%
3%
7%
3%
3%
8%
75%
72%
70%
68%
2009
2010
2011
2012
100%
NFC
WAP/Web
USSD
SMS
来源:IE 市场研究公司
电信改革趋势:特刊
133
第六章
在新兴市场,由于广泛采用 2G(以及少
量的 3G 和 4G)的移动服务,因此倾向于使用
基于短信(SMS)的支付。移动设备的应用程
序非常简单,功能有限。账户很多时候都是预
付费的,因此不存在如何存储卡中数据的问
题。图 6.12 显示了短信是全球范围内最常见的
技术。
不过,在整个行业出现下沉的事实表明,
离成功尚远。许多投放的服务力图满足那些高
的预期,导致那些需要大规模实施的商业模式
在商业可行性上出现问题。总体而言,在许多
国家,移动支付服务的应用率还比较低。监管
机构应了解行业面临的挑战,并了解监管机构
能为行业提供那些帮助。有时,因负担或困
惑,法规本身可能会带来障碍。反过来,缺乏
明确的法规可能产生或延续有害的不确定性。
6.4.1
需求方的障碍
这些支付服务的场合或地方。或者没有对
等方来转账,或者没有商家设施来接收
POS 付款。
在这些情况下,电信监管机构可能希望通
过提高认识来为行业提供支持,但这些通常都
是服务提供商和市场需要解决的问题。不过,
还有其它一些问题,监管机构可以发挥更大的
作用来帮助解决这些问题:
•
安全问题:其中最多被提及的、关于不使
用支付服务的理由之一是关于支付的安全
问题。图 6.13 明确指出,安全问题是美国
消费者不使用移动支付服务的关键原因。
这包括担忧身份被盗、个人信息丢失和欺
诈。
•
缺少身份证明:对没有银行账户和缺少银
行账户的客户而言,这尤为相关,这些客
户缺少在了解你的客户(KYC)规则下签
本小节将研究服务提供商必须面对和克服
的挑战,以提高消费者和商家对移动支付服务
的需求。
6.4.1.1
创造消费者需求
虽然移动支付和银行服务的应用不断在增
加,但在推动消费者更多地采用这些服务方
面,仍存在许多障碍。也许最根本的问题是潜
在的客户群不知道或未告知有关这些服务的益
处。这常常是以下三个概念的函数:
•
•
•
134
意识:大多数服务都还比较新,而且也并
不奇怪一些客户群体不知道这些服务。这
可能是由于广告还没有触及这些客户群体
或者其同龄人不使用这些服务。或者,没
有银行账户和缺少银行账户的消费者可能
意识到了这些服务,但并不知道如何获得
它们。
价值主张:有关不使用移动支付服务的另
一个普遍提及的理由是,相比其它支付手
段,包括现金和信用卡交易,消费者看不
到自己的价值。当消费者已获得替代的金
融服务时,这是更相关的原因,但在所有
移动支付尚未成为一种习惯的情况下,消
费者往往需要听到有关为什么使用这些服
务的富有说服力的论据。
缺少可用性:在消费者和商家使用这些服
务的早期阶段,消费者往往宣称缺少使用
订服务所需的身份证明文件。
•
无法对服务进行比较:随着众多不同的行
业参与者提供了过剩的服务 – 包括银行、
移动运营商和科技公司 – 对消费者而言,
很难对服务进行比较,特别是对关键功
能,如支付的安全性。
•
移动设备的需求:一些有此方面意愿的消
费者无法获得服务,原因是其移动设备没
有适当的功能(或者至少相信情况是这样
的)。该问题在成熟市场中与移动钱包解
决方案更为相关,方案要求智能手机具备
相应的功能。
•
缺少移动互联网接入或成本太高:伴随移
动设备需求的是,移动互联网接入的可用
性和成本会因服务的不同而变化。但要求
客户必须具备访问移动互联网的能力,以
便进行支付,这将排除那些未接入互联网
或发现数据计划太昂贵的客户。这方面的
一个变异是,在他们未这样做时,消费者
可假定他们需要一个数据计划来完成支
付。
电信改革趋势:特刊
我担心移动支付的安全性
38
用另一种方法来支付更容易
36
我没有看到使用移动支付的任何好处
35
我的手机没有所需的功能
30
我不信任该技术
16
我真的不了解所有不同的选项
14
我不需要支付任何款项
10
在 我 的 无 线 计 划 中, 数 据 访 问 的 成 本 太 高 了
10
我不知道任何允许进行移动支付的商店
9
其它
7
设置起来很困难、很耗时
5
我购物的地方不接受移动支付
拒绝回答
第六章
图 6.13:阻碍使用移动支付服务的主要原因(百分数)
4
2
来源:联邦储备理事会移动金融服务调查报告(2012 年)
在这些情况下,监管机构可以在促进服务
应用方面发挥积极作用,方法是确保支付更加
安全、降低对身份识别的要求(若需要的话),
或者建立有关消费者信息的指南。对监管机构
而言,围绕移动设备和互联网需求的障碍更加
难以施加影响,但监管机构可以采取行动,通
过诸如频谱分配政策等措施,助推移动互联网
接入的可用性和经济性。
6.4.1.2
商家应用的障碍
同时,在构建移动支付能力方面,商家也
面临某些挑战。这些挑战可以包括不确定该采
用哪些服务或者难以根据预期的销售来判定投
资。不愿采用服务的主要理由包括:
•
•
缺少对服务的认识以及缺少消费者应用:
商家可能不知道市场上所有的移动支付服
务类型,或者可能对自己的客户接纳新的
支付流程存在疑虑。
不确定该采用哪些服务:假定商家已认识
到了所提供服务的范围,但它们也可能不
确定其可用的选择范围或者对其可用的选
择范围感到迷茫。由于大多数市场仍处于
发展的早期阶段,因此可能不存在明显的
早期市场领导者或明确的技术选择。不确
定性可导致拖延,原因是商家等待和观望
哪个解决方案或哪个提供商将具有明显的
优势。
电信改革趋势:特刊
•
缺少消费者需求:类似上面提到的原因,
目前可能根本没有足够的、使用支付服务
的客户,以判定商家在新 POS 终端领域的
投资或者培训员工所需的时间。
虽然监管机构在解决商家不愿采用问题上
的作用可能是有限的,但有一个与移动支付相
关的网络效应。愿意使用移动支付和银行服务
的消费者越多,服务对接受它们的商家就越具
有吸引力。接受移动支付的商家越多,发现服
务有用和便于使用的消费者就越多。随着应用
的增加,增强网络效应有可能带来更多的应
用。不过,从一个非常小的网络开始,意味着
要实现服务的腾飞是很难的。对缺少互操作性
的地方,即网络是碎片化的地方,则更加困
难。监管机构需要在干预与鼓励之间做好平
衡,甚至需要强迫互操作性,以支持服务的普
及。
6.4.2
供应方的障碍
如 前 所 述 ,市 场 对 移 动支 付 目 前 仍不 成
熟,因此它面临诸多挑战,这种挑战对新兴的
技术产业是常见的,包括:
•
市场碎片化,只有实现规模化服务才可
行:用什么方法可以显著地推动投资,支
付系统可能只有当其到达一个比较大的规
模是才是可行的。但大多数市场仍不成
135
熟,仍是零散的,对任何单一的服务是否
能够生存、可行,存在疑虑。
•
缺少主导的技术标准:行业团体以及区域
性的和国际性的标准组织,如国际电信联
盟(ITU),正在努力制定关于安全移动交
易的标准。不过,与此同时,在这些标准
切入目标市场的孕育期,对提供商和做出
投资来说,似乎风险更大。投资者担心选
错了技术。提供商可以通过投资多种解决
正如上述第 6.4.1 节中所讨论的、消费者
面临的某些挑战所示,这些问题可能可以通过
市场来解决。监管机构可以提供帮助的一个领
域是,积极鼓动互操作性。同时,在有些情况
下,监管阻碍或减缓了行业的进步,包括:
•
不够明确:在许多市场,银行移动支付和
电信监管的意义仍有待明确。在少一些监
管可多一些创新的同时,它也可能会延误
服务的推出,原因是在其推出或扩大服务
之前,提供商试图确定其责任和潜在的义
务14。
•
合规成本高:在面对低的运营利润率时,
对 新 的 、( 尤 其 是 ) 小 的 服 务 提 供 商 而
言,遵守法规的成本可能会比较高,甚至
令人望而却步。当新的、创业型的、提供
有限服务的市场进入者需要面对同样的、
施加于完善金融机构或移动运营商的法规
时,这尤其令人痛苦。
•
阻碍创新的因素:监管机构 – 常常是寻求
控制更大金融机构的银行业监管机构 – 可
以设置适当的、旨在禁止某些复杂和危险
交易的规范性法规。这些法规可能会禁止
某些类型的支付服务或功能,限制服务提
供商在市场中引入创新的能力,或者创建
不能切实满足的合规性要求。
方案来缓解风险 – 或者它们可以将投资推
迟一段时间。在这两种情况下,投资得以
稀释。
•
商业模式不清晰:由于市场跟踪记录有
限,因此有关移动支付或银行服务交付的
大多数商业模式仍未得到证实。有一些成
功的案例,但目前尚不清楚它们是否可以
在不同的地区或市场进行复制。
•
难点在收入分成和客户的所有权上:合作
模式(如移动运营商与银行开展合作)可
以创造协同效益,它们也会带来有关收入
和利润划分以及客户所有权方面的难题。
这些可使之难以启动或维持合资企业。
•
对客户的关注不够:行业评论者(如
Ovum)认为,提供商对客户真正需要什
么未给予足够的重视。正如 Ovum 所言,
“在新技术、新设备或新启动另一移动支
付服务带来的兴奋中,商家和消费者的观
点被忽视了” 13 。其结果可能造成多彩多
姿的技术创新“追赶”商业计划。
新金融服务所涉及的风险,强有力的监管
可能是合理的,但监管机构也需要认识到,它
们可能潜在地阻碍了创新。在法规本身的不确
定性将造成延误的情况下,刻不容缓的是监管
机构需要明确监管规则。
框 6.2:国际电联(ITU)采取什么措施来保证移动支付系统的安全?
关于未来网络的 ITU-T 第 13 研究组已采纳与保证移动金融服务安全有关的两个建议书:
-- 建议书 ITU-T Y.2740 阐述了用于提高下一代网络(NGN)中移动商务和移动银行系统安全性的方法。
-- 建议书 ITU-T Y.2741 详述了 NGN 背景下移动商务和移动银行安全解决方案的总体架构。它描述了主要
参与者及其角色,以及移动商务和银行系统的运营方案。它还提供了有关此类系统实施模式的例子。
同时,ITU-T 第 2 研究组目前正在制定关于电信金融的建议书,它将从运营商的角度对移动货币服务进行
概述,以提高电信服务的客户体验,并加强 B2B、C2C 和 B2C 的金融基础设施。
ITU-D 第 2 研究组为发展中国家利益而开展的、关于电子政务活动进展以及电子政务应用领域识别的第
17-3/2 号课题正在开发一个“工具箱”,以便“使用移动通信,为电子政务服务创造基于信息通信技术
(ICT)的服务”,它将包括移动支付和安全部分。
改编自资料来源:ITU-T 关于移动支付革命的技术观察报告,2013 年 5 月,www.itu.int/en/ITU-T/techwatch/Pages/
mobile-money-standards.aspx
136
电信改革趋势:特刊
政策制定者和监管机构正在平衡有关移动
支付和相关服务的两大目标:
1.
确保任何新的金融服务受到监管,以保护
消费者,并防止误用;以及
2.
鼓励发展将带来显著经济和社会效益的服
务。
•
电信监管涉及移动运营商的活动,从而发
挥不同的作用,活动可以从提供简单的连
接,到提供自己的移动支付和银行服务。
•
技术认证适用于金融服务交易中所用的技
术。这些通常由行业组织来设置。这种认
证的一个例子是支付卡行业数据安全标准
(PCI DSS)15。金融监管机构通常要求在
支付过程中所用的任何技术均满足一定的
行业标准。
•
消费者保护机构确保消费者利益得到保
护,包括处理消费者隐私和数据保护的具
体问题。
对于这些目标 – 并考虑在本章前面所述的
市场背景 – 本节对以下挑战做一讨论:
•
需要监管机构明确自己的角色,并与其它
监管机构开展合作;
•
制定一个监管框架,确保支付的安全可
靠;
•
对监管方法进行调整,以适应适当的市场
环境;以及
•
创建一个有利于服务增长的环境。
6.5.1
•
现在,主要(或者甚至是唯一的)处理金
融机构事务的金融服务监管机构必须容纳
领域之外的市场参与者。
•
电信监管机构面临运营商向提供基本的金
融服务迁移的问题,新的领域对监管机构
而言通常是不熟悉的。
•
新型技术正在出现,需要做好标准化和认
证工作,负责认证的监管机构必须决定移
动支付系统是否应该确立同样的标准,如
同其它金融服务一样。
•
存在一系列有关消费者保护的新挑战 – 例
如,需要决定如何保护众多的、以电子化
形式捕捉的新客户数据。
明确角色和监管机构之间的协
作
移动支付和银行本身的性质涉及现有法规
重点领域的交集:金融服务、电信、信息技术
和消费者保护。
•
移动支付和银行服务体现了与所有现有监
管领域的一定分离:
金融服务监管涵盖账户发放和支付,由一
个或多个金融监管机构完成,如中央银
行、专门的监管机构,或者在某些情况
下,一个独立的、以金融服务为重点的消
费者保护机构。例如,在欧盟的某些司法
管辖区,服务提供商必须遵守欧盟关于金
融服务提供的规则和法规。
电信改革趋势:特刊
如上所述,新的服务和商业模式并不总是
适应现有的监管体系,在许多情况下,监管机
构仍在追赶。特别地,在移动运营商支付业务
的监管方面,金融服务和电信监管机构的各自
角色还常常弄不清楚 16 。当提供商提供跨境服
务时,拘泥于监管机构的权力和责任将使问题
变得更复杂。例如,美国的谷歌,在欧洲提供
移动钱包服务。
137
第六章
移动支付及相关服务
的监管
6.5
表 6.4:英国的监管生态系统
监管类型
监管机构类型
英国的监管机构
中央银行
英国央行
专门的金融服务监管机构
金融服务管理局
超国家机构
欧盟委员会
技术认证
行业团体
如 Europay/VISA/万事达卡技术标准
电信监管
移动电信监管机构
Ofcom
消费者保护组织
公平贸易办公室
数据保护主管部门
信息专员办公室
竞争委员会
竞争委员会
超国家机构
欧盟委员会
国家法律制度
英国法律制度
超国家机构
欧盟法律
知识产权主管部门
英国知识产权局
金融服务监管
消费者保护
竞争监管
商业法律
来源: Greenwich-Consulting Research
在履行自己的角色和职责过程中,这将给
监管机构带来不确定性。对公司而言,可能需
要努力理解或者甚至挖掘自己的全部责任。此
外,当支付过程的某些部分或者参与其中的某
些企业未涵盖时,可能出现监管空白。作为一
个例子,表 6.4 描述了英国的监管生态系统,
显示了众多实体以及有关(或无关)某个特定
服务类型的法律集。
各监管机构之间可能需要紧密合作,以了
解完整的支付领域,并分配角色和职责(如适
用的话)。监管机构还需与国际同行开展合作。
这有助于其了解特定服务或细分市场的衍生,
如国际汇款,但在更广泛的意义上它有助于分
享经验和最佳做法。可以为监管机构确定一个
案例,以制定移动支付和银行监管的区域性或
国际性框架,尽管这是一个比仅共享信息更加
雄心勃勃的目标。关于上面所述之技术认证,
国际合作工作已经在开展。
138
6.5.2
一个用于确保支付安全的监管
框架
本节审视在提供移动支付的不同阶段出现
的风险和问题。电信监管机构不太可能负责处
理所有在此处强调的监管问题,但对减缓问题
的方法进行评价,将有助于监管机构与金融部
门的同事实现互动,以及有助于更好地与运营
商打交道。
图 6.14 涵盖了涉及移动支付流程的主要阶
段,从签约客户和商家,到向客户账户(有关
预付费账户)增加资金,到完成交易 – 以及一
系列用于支持这些活动的提供商系统和流程。
它还强调了在过程链中的关键风险和问题以及
减轻之的手段和方法。
电信改革趋势:特刊
关键风 险和问题
活动
设置
客户资金
现金入/
现金出
客户/
商家
签约
存款
持有
提供商
系 统/过 程
移动支付(支持技术和过程)
硬件 (手
机、芯片
移动应用
程序
保存账户
细节
交易认证、数据
传输、授权
接受者
POS)
2. 零售
代理商
问题
3. 资金
存储和
可用性
第六章
图 6.14:确保支付安全的监管框架
内部系统、 业务
连续性、客户
问题、 解决方案
6. 系统
停机/
4. 来自未经授权访问账户的欺诈活动和支付细节
相关
1. 洗钱/
恐怖主义
金融
5. 客户漏洞和错误
[1.]
7. 不公平
对待客户
A. KYC / AML 规则
B. 安全存储
C. 授权 / 认证
缓解
D. 加密 /维护数据的完整性
E. 其它技术措施
F. 对第三方供应商的尽职调查
G. 客户教育和提代商透露
H. 政策 / 遵守规则
来源:Greenwich 咨询研究公司
客户资金
移动支付(支持技术和过程)
对深谙金融监管者,本节将介绍一些熟悉
的背景,原因是很多在此提出的问题在不同类
型的金融服务中是常见的,但在这种情况下,
是在一个移动支付环境中来对它们进行说明。
所用模式和所提供服务的多样性可能意味着此
处所述的某些变化,但这应该为所需解决之问
题领域提供一个良好的、高层的概貌17。
6.5.2.1
与提供移动支付服务相关的风险
和问题
本节重点介绍在提供移动支付服务过程中
可能出现的风险和问题,如表 6.5 所示。考虑
到这些挑战,本节将提供若干可用于减轻这些
风险和问题的措施的例子。在下面的章节中,
会对这些措施进行更详细探讨。
6.5.2.2
缓解与移动支付相关的风险和
问题
提供商需要制定有效的政策和过程,以监
测、评估和应对上述风险和问题。本节介绍监
管者和提供商应考虑实施的若干关键措施。如
电信改革趋势:特刊
何将这些措施转化为监管要求将取决于监管机
构的目标以及国家市场环境的特性。
“了解你的客户”规则
应采取措施防止洗钱和恐怖主义融资活
动,不论是在境内还是跨越边境。明确的、有
关其它金融服务的规则和指南已经存在,应将
这些规则和指南延伸至移动支付实践。关键措
施包括:
•
在创建新账户时,采用“了解你的客户”
(KYC)规则 – 例如,要求某些类型的身
份识别证件(如护照、国民身份证、驾驶
执照或公共事业费账单);
•
屏蔽支付以应对政府实施的经济制裁;以
及
•
针对超出特定货币金额的交易,设定交易
限额或者要求进行特定的客户验证(如面
试)
。
139
表 6.5:提供移动支付相关的问题和风险
问题
1. 洗钱/恐怖
主义融资
2. 零售代理商
问题
3. 客户资金存
储和可用性
4. 来自未经授
权访问账户
的欺诈活动
和支付细节
风险
描述
境内的洗钱/恐怖主义
融资
账户的风险正在出现,并被用于
洗钱或支持恐怖主义融资。
• 对新账户的、适当的客
户尽职调查(“认识你
的客户”或“认识你的
客户”的措施)
跨境的洗钱/恐怖主义
融资
在某些跨境交易情况中(当中相
同的规则并不一定适用),洗钱
/恐怖主义融资的风险增加。
• 国际汇款的具体规则,
包括对接受方的、“认
识你的客户”的措施
流动性、物理安全
若零售代理商是用来存放和之后
获得资金,则其风险就不是流动
的,易被窃取。
员工缺少风险防范意
识或培训
由于缺乏意识或者未采取必要的
预防措施,零售代理商处的工作
人员易犯错误/易被诈骗。
客户资金存放不安全
确保客户资金的安全存储 – 尤其
当提供商不是一家银行而又相关
时。
资金缺少可用性
确保提供商充足的流动性,这
样,资金始终可用。
篡改设备
销售点终端是不安全的,如通过
篡改。
病毒/坏的应用
客户无意中下载了病毒或相关的
恶意软件,或者有故障的/不好
的应用程序。
SIM 卡安全/元器件
安全
存于 SIM 卡/安全元器件上的敏
感数据遭到破坏。
存储在云中的数据
安全
存于云中的敏感数据遭到破坏,
一起存储的多个账户的详细资料
可能成为网络攻击的目标。
管理对移动钱包中账
户(多个)的访问
可以在一个移动钱包保存多个账
户,因此有必要确保只有相关的
应用程序和当事方可以查阅相关
资料。
设备不再使用时,停用账户。
丢失或被盗的设备/被
盗的 PIN/密码
模拟 PIN/密码更新
在传输过程中截获
数据
140
缓解措施举例
设备丢失或被盗,试图使用它,
或者 PIN/密码被盗或
被黑。
有人试图冒充用户重置
PIN/密码。
在消费者与销售点之间传送数据
时,或者跨整个支付网络进行数
据传送时,截获数据。
• 对代理商的尽职调查
• 员工培训
• 提高物理安全性
(如支撑/防卫)
• 性能监控
• 要求无银行账户者将资金
存在受监管的银行以及低
风险的金融机构中
• 对无银行账户的参与者设
置适当的资本要求
• 对设备提供商的尽职
调查
• 对商家的尽职调查
• 强授权控制
• 在智能手机上安全防病毒
软件
• 测试和验证应用程序
• 确保存于设备上的数据得
到加密
• 确保 SIM 卡/安全元器件
反篡改
• 确保存于云中的数据得到
加密
• 采取措施防止网络攻击和
有关的威胁
• 使用可信服务管理器来管
理账户信息以及控制可接
收数据的应用程序或相关
方 – 并管理设备生命周
期,包括在适当的时候
停用
• 多因素认证
• 移动设备密码
• 自动注销服务
• 能够远程擦除支付细节和
其它的私密数据
• 围绕密码更新的严格
规定
• 加密
电信改革趋势:特刊
问题
5. 客户漏洞和
错误
6. 系统停机
7. 公平对待客
户
风险
描述
缓解措施举例
• 就风险和责任对客户进行
教育
客户漏洞
客户不理解风险和责任,没有采
取适当的预防措施,并陷入骗局
成为牺牲品。
通信挑战
手机屏幕太小,使信息公开变得
更困难。
• 试验/确定最佳做法
客户错误
由于客户的错误,造成不正确的
交易。
• 监控
• 旨在捕捉错误的措施(如
限制对相同的账户进行相
同值的重复交易)
内部系统问题
技术错误或其它问题导致系统停
机。
外部攻击
外部攻击,包括拒绝服务攻击、
阻断无线支付交易。
缺少连接性
因网络连接丢失而阻断支付
交易。
• 在失联的情况下有后备的
设施
公平、有效地管理客
户问题
客户意识不到自己的权利,在解
决问题中得不到公平对待,或者
在需及时解决问题时面临延误
问题。
• 制定法规以保护客户(例
如,客户“权利法案”、
信息披露规则、争议解决
程序)
缺少客户隐私
客户隐私得不到有效维护,从而
导致(例如)与第三方共享
信息。
• 采取有效的客户隐私保护
措施
• 具体措施,如防止使用
弱的 PIN/密码(如
“1234”或“密码”)
• 制定业务连续性计划
• 安装旨在抵御外部攻击的
安保措施
来源:Greenwich 咨询研究公司
关于国际汇款的进一步措施包括:
•
根据当地要求,登记并向提供商发放许可
证;
•
确认收款者的身份;以及
•
依照国家规定(如发送者/接收者交易限
额)
,实施其它措施。
机构,但应引入规则,以确保存款的安全以及
客户资金取用的方便。在不同的国家引入了各
种各样不同的措施,包括:
•
限制提供商可以对资金实施的行为,包括
对金钱实施周全保护以抵御商业风险行
为,并要求投资具有高流动性(可能比那
些监管银行的要高得多);
•
要求资金置于受监管的银行账户中或者投
资风险要低(肯尼亚监管机构对 M-PESA
资金采用的就是该规则);以及
•
在服务提供商破产的情况下,提前指出将
对客户资金采取什么行动。
安全保存客户资金
如果服务提供商已经是一个金融机构,那
么客户存款将在现有的金融监管下得到保护,
任何移动支付相关的账户都应置于相同的庇护
下。如果服务提供商不是一家银行或其它金融
电信改革趋势:特刊
141
第六章
表 6.5:提供移动支付相关的问题和风险(续)
值得注意的是,一些国家走得更远,坚持
只有受到监管的金融机构才能接受客户存款。
认证和授权
服务提供商必须验证交易请求是合法的,
并防止未经授权的人员接触到移动账户。当移
动电话丢失或被盗时,以及当探测者或小偷试
图进行移动支付时,这一点显得尤为重要。保
护措施包括:
•
各种各 样的 验证方 法, 如需要 PIN、密
码、数字签名,甚至生物识别技术(如指
纹扫描、语音扫描)
;
•
使用多因子认证,以便在一项措施(如
PIN) 被 破 坏 或 丢 失 时 , 可 提 供 一 个 备
份;
•
移动设备和应用程序的功能,如额外的密
码和自动注销;以及
•
严格的客户识别措施,以免 PIN 和密码需
要更新时遭到模拟。
此外,智能手机和新兴移动钱包解决方案
的一个特点是,多个账户(如信用和借记账
户)和应用程序可以存储在同一台设备上。有
必要确保只有得到授权的个人或应用程序才能
访问相关的账户信息。在某些情况下,这可以
通过一个可信的服务管理器、一个未与服务提
供商或金融机构相连的第三方来监督。这些可
信的服务管理者的职责是:
•
管理和监管账户信息;
•
控制那些可以接收数据的应用程序和当事
方;以及
•
管理设备的生命周期,包括在适当的时间
停用。
最 后 , 在 账户 详 细 信 息遭 到 破 坏 的情 况
下,后备解决方案能够远程停用账户,并擦除
设备上的所有敏感数据。
142
加密/数据完整性维护
无论是在系统服务器上,还是在云中,或
是在移动设备上持有的任何数据 – 或者在当事
方之间传送的数据 – 都应受到保护,使之不被
未经授权的人读取或改变。支持此的措施包
括:
•
数据的端到端加密 – 包括在 SIM 卡/安全
元器件上或在云中保存的“静态”数据,
以及在交易过程中各方发送和接收的数
据;
•
采取措施防止对云中保存的数据实施网络
攻击和相关威胁;以及
•
确保账户和交易信息安全的内部系统和控
制措施。
其它技术措施
涉及移动支付的所有技术均应符合标准和
控制要求。基于规范和标准的行业认证已经建
立,并且服务提供商应当仅使用经过认证的技
术。除了已做讨论的加密做法,打击特定技术
相关之风险的措施可包括:
•
进行 POS 终端提供商和商户尽职调查,以
确保不会篡改设备;
•
对移动支付应用进行测试和认证;以及
•
安装适当的防病毒软件,以防止恶意软
件。
对第三方的尽职调查
当多方参与提供服务时,以及当其中的一
方或多方没有明确置于监管辖区或法规下时,
交易面临更多的风险。服务提供商应确保所有
的外包关系和其它的第三方依赖关系得到有效
的尽职调查和管理监督。措施将因所涉及之第
三方的不同而不同。例如,当客户使用零售代
理商来存款和提取资金时,防护措施可包括:
•
对代理商进行尽职调查,包括 KYC 措施;
•
确保有效的招聘和员工培训;
电信改革趋势:特刊
确保住所的物理安全(如有一个地下室和
一名警卫)
;以及
•
监控代理商的性能以及对因人员失误而产
生问题的作用。
客户教育和提供商透露
对所有的金融服务,重要的是,告知客户
所涉及的风险及其权利。对移动支付服务而
言,这尤其重要,这在大多数市场中还是比较
新的事物。没有银行账户的客户更可能缺乏金
融知识。现有的客户可能期望移动服务像传统
的银行一样运行,当由非银行机构来提供移动
支付服务时,这可能并非如此。用于减缓此类
风险的措施包括:
•
告知客户移动支付服务涉及的风险以及应
当如何避免这些风险(例如,对 PIN 码和
密码实施保护)
;
•
如果出现问题(包括客户的错误、提供商
的错误或其它问题,如欺诈行为),告知
客户的责任和权利是什么;以及
•
试验并应用行业最佳做法以便进行有效的
披露。
优先级的位置上 18 ,认为这是“提交零售监管
议程的核心,目的是确保一个高效和有效的市
场,从而帮助消费者实现公平交易”。这一原则
的要素包括金融机构公开当前信息以及“没有
不合理的售后障碍”
。
除了拥有到位的客户信息政策之外,服务
提供商还应及时解决问题。再次,“及时”的定
义将会因市场的不同而有所不同,但对可接受
的时间限制,监管机构可以利用来自邻近管辖
区的线索,以便在其它金融或零售服务争议中
解决存在的争议。
适 当 的 措 施也 应 就 位 ,以 便 保 护 客户 隐
私。作为一个起点,它对服务提供商的隐私政
策至关重要,以便遵守国家性的和区域性的法
律,并确保服务提供商将这些政策告知客户。
客户应可选择防止针对其数据的某些用途 – 例
如,与第三方分享。
6.5.3.2
服务提供商应有适当的机制来对可疑行为
的交易和其它账户活动实施监控。主要措施包
括:
•
识别什么是“可疑行为”或是顾客的错误
– 例如,账户之间频繁的小额支付可能是
欺诈的证据,原因是入侵者试图清空一个
账户而不击破交易限额。或者,对同一账
户以相同的值重复进行交易,也可能是一
个用户错误的证据,其实他只是想进行一
次支付。
•
采取措施标出可疑的行为 – 无论是在内
部,还是警告客户,可以通过短信来提醒
他。
•
当检测到可疑行为时,限制和自动阻断账
户。
责任主要落在服务提供商身上,承担对客
户进行教育的义务。监管机构在广泛普及金融
知识方面,也起着重要的支撑作用。
6.5.3
6.5.3.1
政策、内部系统和控制、遵守
规则
客户和客户隐私的处置
客户的权利应明确阐明,并针对一系列情
况清楚地予以指出,包括客户的错误、提供商
的错误和欺诈行为的发生率。这些政策应公平
对待客户 – 明确市场间将有哪些不同,这取决
于政府和监管机构的偏好。
作为一个例子,英国的金融服务管理局
(FSA)将“公平对待客户”原则置于一个高
电信改革趋势:特刊
建立监控和审计追踪机制
对所有的交易和其它账户活动,服务供应
商也应保持清晰的审计跟踪,在出现问题和需
要纠正时,作为一种后备。
143
第六章
•
6.5.3.3
网络和操作系统的安全性
除了确保通过支付网络传输的数据的安全
性之外,服务提供商内部系统的安全性也极为
重要,尤其当保存的账户信息是网络攻击有吸
引力的目标时。另一个相关的风险是对提供商
网络实施拒绝服务攻击。保护措施应包括:
•
•
对提供商网络和操作系统实施有效的安全
控制;以及
保护计算机和网络设备机房的安全。
6.5.3.4
业务连续性规划
服务提供商应具备有效的业务连续性和应
急规划过程,以确保服务的持续可用性。对非
银行机构的提供商而言,要求可能要比其提供
的任何其它服务都更严。连续性和应急规划是
一个很大的主题,但一些关键要素是:
•
确保系统和流程能够应对需求水平;
•
制定业务连续性计划,包括流程,以便在
需要进行损坏或灾难恢复的情况下,能够
恢复或替换现有的交易处理能力;
•
在业务中断的情况下,如遭到拒绝服务攻
击,启动应急备份系统。
6.5.3.5
管理监督和遵守规则
确保风险缓解的最后一个要素是有效地管
理监督上面所述的政策和流程,以及有效地遵
守监管规则。前者应该包括行政层面的监督,
后者应该包括定期和准确地向相关机构报告规
则遵守情况。监管机构也在有效执行法规和确
保遵守规则方面起着一定的作用。
6.5.4
虚拟货币的监管问题
镜像在调节某些移动支付服务中的模糊
性,虚拟货币的监管仍然不清楚,在某些情况
下,是不存在的。例如,虚拟货币处于欧盟在
《电子货币指令》中所述的“电子货币”定义
之外 19 。不过,随着虚拟货币的应用和潜在用
144
途(和误用)不断扩大,它们越来越引起监管
部门的注意。问题包括不由任何货币管理局管
理的货币对国家经济潜在的不稳定影响。2009
年,中国出台了规则,以防止虚拟货币被兑换
成真正的货币20。2013 年年初,当比特币对国
家货币的汇率出现大幅波动时(从 2 月的 20 美
元爬升至 250 美元,到 4 月回落至 150 美元)
,
21
比特币引起了高度关注 。
此外,对洗钱也引起了高度关注。2013 年
5 月,刑事起诉书控告美国的一家公司,控诉
它正在执行一个涉嫌洗钱的操作,当局估计涉
嫌 5500 万美元的交易以及 60 亿美元的洗钱 –
有史以来最大的跨境洗钱 22 。在许多案件中,
这些问题以及相关的问题仍未得到解决,将成
为一个重要的焦点问题,尤其是对金融服务监
管而言。此外,对在数字支付监管中负有责任
的其它监管机构而言,这也是一个至关重要的
问题。
6.5.5
调整监管方法以适应市场状况
想要推广移动银行服务的监管机构需要做
好平衡工作。它们需为服务提供商提供足够的
自由来开展创新,同时需使消费者和企业相
信,它们能够得到有效的保护,并拥有明确的
法律权利。强有力的监管框架将使消费者得到
保护,但在大多数市场的早期发展阶段,这也
可能会限制创新并阻止经改进之服务的发展。
与此同时,过分轻的或模糊的监管使客户面临
财务损失以及在移动支付服务中失去信任的风
险。由于没有设定明确的责任限度,过于宽松
的监管也会自相矛盾地对服务提供商造成伤
害。如果不知道责任案件中的界限,那么服务
供应商可能不愿意进行投资。
6.5.5.1
制定规则的“测试与学习”法23
在许多市场仍处在相对早期的发展阶段的
情况下,很难预测移动支付或银行服务将如何
发展。在期望事先设定一个清晰的监管框架的
同时,而实际中这是很难预测的,并很难保证
所有的可能性不会变得过于死板。一个务实的
作法是设置一个相对开放的监管框架,然后随
着市场的发展和实际问题的出现,继续制定相
应的法规。
电信改革趋势:特刊
肯尼亚中央银行(CBK)有两个部门在对 M-PESA 于 2007 年所提的建议进行评估。金融机构监管部
(FISD)询问 M-PESA 是否会打破任何金融业的规则。同时,国家支付系统部(NPSD)也更多地将 M-PESA
视为支付系统,而非金融机构,因此,它更便于运营商拥有的企业开展实验。总体而言,CBK 以一种比较
特别的方式来开展审查过程,使 M-PESA 能推出一些基本的规则以及可自由地开展试验。当客户数量的增
长高于预期水平且已引入移动支付产品时,CBK 与服务提供商共同努力,以进一步制定规则。
来源:Greenwich 咨询研究公司
肯尼亚中央银行对 M-PESA 的监管是一个
典型的例子(见框 6.3)。通过对监管采取一种
非常开放的态度,银行允许 M-PESA 进行试验
并相对自由地建立自己的业务,然后随着服务
规模的不断增大以及潜在风险和问题变得越来
越清晰,再制定更具体的规定。
这种等待与观望的做法可增加误操作的风
险。但风险可以通过特定的措施来缓解,例
如,对支付和存款设置相对严格的交易限额,
并确保与服务提供商保持定期的和持续的沟
通。
6.5.5.2
按风险成比例地设置监管
相比对金融服务应用包罗万象的法规,监
管机构更应立足于对所涉风险的现实评估来采
取它们的行动。这将避免在相关风险较低时,
服务负担过重。这还应考虑到目前在用的替代
方案。对于像洗钱这样的问题,现金交易使之
变得非常困难,如果可能的话,可以追踪有哪
些方在支付或接收款项。不过,随着电子交易
取代现金交易,支付变得非常容易追踪。因
此,即使法规力度比较轻,移动支付也可能会
比现金交易更安全。从安全角度而言,这将创
电信改革趋势:特刊
建一种激励机制,鼓励多采用移动和其它类型
的数字支付。
监管机构可以采用的一个关键手段是对交
易和存款设置限额。在交易的情况下,例如,
可采取对任何单笔交易设置限额的形式或者采
取设置交易频度的形式。只要这些被强制执
行,那么它们就为监管机构提供了一种简单的
风险管理方法。结合限额设置和基于风险的监
管哲学,可使监管框架的力度变得较轻,促进
服务应用,同时显著降低风险。
平衡服务可用性与预防滥用的一个例子是
设置客户尽职调查要求,以启用新的客户账
户。许多没有银行账户的客户,特别是在新兴
市场中,可能无法获得身份证明文件,如 ID 或
地址证明。因此,它们代表了信用风险,甚至
洗钱的可能性。对该问题,尼日利亚中央银行
采取了一种基于风险的方法如表 6.6 所示。对
某些特定的低风险账户,它降低了“了解你的
客户”的要求 24 。只用全名和电话号码就可以
打开基本账户,但对其交易、存款和取款设置
了严格的限额。客户可以升级为限制较少的账
户,但会提高对 ID 的要求。
145
第六章
框 6.3:案例研究:肯尼亚中央银行对 M-PESA 的监管
表 6.6:尼日利亚中央银行对 MyPaga 业务的监管
客户等级
等级 I
等级 II
等级 III
验证要求
电话号码和姓名
电话号码、姓
名、详细地址以
及将提供给代理
商的、可验证之
身份证的复印件
同等级Ⅱ,再加
上额外的 KYC,
在开立银行账户
时需要
每笔交易
N 3,0001
N 10,000
N 100,000
其它交易
每日限额
存款
取款
N 30,000
在 Paga 代理商
处为 N50k,在
银行分行处为
N150k
在 Paga 代理商处
为 N50k,在银行
分行处为 N150k
N 100,000
在 Paga 代理商
处为 N100k,在
银行分行处为
N250k
在 Paga 代理商处
为 N100k,在银
行分行处为
N250k
N 1,000,000
在 Paga 代理商
处为 N100k,在
银行分行处为
N1m
在 Paga 代理商处
为 N100k,在银
行分行处为 N1m
注:尼日利亚奈拉对美元的汇率为 158:1(截至 2013 年 5 月)
来源:Greenwich 咨询研究公司
认证过程有助于确保交易是合法的。同
时,它们因增加了客户和提供商支付过程的复
杂性而可能有碍采用。墨西哥提供了一个基于
风险的解决方案的例子,当中,对非常小额的
支付,认证要求是很低的,但随着交易规模的
上升,认证要求稳步提升。涉及大额度货币的
交易需要多个认证因素以及用户通报。
6.5.6
支持行业发展
在帮助解决第 6.4 节提出的、涉及消费者
和商家采用和供应方面问题的某些挑战类型
中,监管机构潜在的作用越来越大。对此,下
面提供了若干建议,以此鼓励探讨监管机构如
何支持行业发展。监管机构可以:
•
开展消费者研究,以支持行业了解客户的
需求以及广泛采用方面存在的障碍25;
•
支持消费者和商家提高对移动支付和银行
服务可用性和益处的认识;
146
•
支持行业试点项目,以测试新的服务,并
延伸至新的客户群体;
•
与政府部门一起,提升移动支付的需求,
以便进行支付,如通过移动服务来支付福
利和养老金;或者
•
支持行业实现服务的互操作性。26
关于互操作性的最后一点尤为重要,可以
对 服 务 的 提 升 产 生 显 著 影 响 。 来 自 Analysys
Mason 的一份报告指出,在一个涉及信用卡服
务的网上支付例子中,“面对低使用率,初始的
快速部署步伐放缓了......,[但]在引入互操
作性后,立即又出现了指数增长” 27 。在早期
阶段强制引入互操作性可能有损建立服务和创
新的商业动力,但广泛采用移动支付几乎肯定
有赖互操作性,随着市场的发展,电信监管机
构应该考虑如何鼓动互操作性的发展。
电信改革趋势:特刊
移动银行
(使用两个身份验证要素的目的账户注册)
移动支付
(目的账户注册)
两个身份验证要素+
加密 + 目的账户注册+ 通知用户
移动支付
电子货币
PIN 码 + 通 知 用 户
PIN 码
无 需 PIN 码
USD 0
小额支付
24
低价值
87
中价值
521
来源:Banco de México
6.6
结论
移动支付业务和应用继续呈现增长势头,
在许多地区,交易额每年增长 50%或更多,并
在加速增长。经常被引用的成功故事是 – 津巴
布 韦 的 EcoCash、 乌 干 达 的 MTN、 菲 律 宾 的
SMART Money 和肯尼亚的 M-PESA – 不仅显示
了快速采用的潜力,而且描述了服务提供商如
何迅速扩大其服务范围。在所提供的服务、服
务交付、业务模式和非银行机构的扩散等方
面,创新已成为一个标志。但所有这些积极的
迹象都表明,仍存在诸多挑战,提供商仍继努
力,以满足更高的期望和需求。
从消费者的角度来看,还缺少对市场所能
提供服务或其好处的认识。同样,商家都在努
力,以决定接受哪些服务。市场可能会整理出
许多不完善的地方。不过,电信监管机构的一
个作用是,例如,继续解决安全问题和解决互
操作性问题。这些方面的监管确定性可使移动
支付业务变得更加吸引用户。
电信改革趋势:特刊
服务提供商面临的挑战是新的市场特征:
供应的碎片化、缺少既定的标准,以及在采用
最好的商业模式方面没有清晰的认识。再次,
这在很大程度上将由市场随着其发展来解决。
但监管机构对此也是可以提供支持的,部分只
是简单地帮助提供商了解哪些特定的法规适用
于他们以及如何遵守这些特定的法规。对监管
框架也可进行微调,以管理关注的问题,例
如,对安全性的关注 – 但在某种程度上,这与
所涉及的风险是成正比的,允许(甚至鼓励)
创新。
移动支付和银行服务停在了金融服务监
管、电信监管以及为技术开发和消费者保护而
设置的其它规则的交汇处。这些新的服务呼吁
做出混合反应,这意味着所有利益攸关方需要
脱离旧的束缚。实际上,不同的监管机构对这
些变化做出的反应已经有别于国家和当地的框
架和条件。在不同类型的监管机构之间、在国
与国之间开展合作是必需的,只有这样,监管
机构才能确定最佳作法、分享知识,并考虑跨
境框架。
147
第六章
图 6.15:墨西哥的渐进式风险管理
监管机构的一个关键作用是制定规则来保
护消费者,并防止金融欺诈和滥用。但安全往
往是有代价的:需要在通过强有力的监管提供
保护与创造有利的环境采用服务之间做好权
衡。当市场是新的且仍在发展时,务实的做法
是随着市场发展和问题出现,设立一个相对开
放的监管框架并制定监管规则。在此方面,肯
尼 亚 提 供 了 一 个 很 好 的 例 子 , 以 监 管 其 MPESA。
监管应按所涉及风险成比例地进行调适,
例如,使用渐进式交易限额之类的工具。在此
方面,尼日利亚和墨西哥提供了很好的例子。
采取的措施包括:开展消费者研究、提高服务
意识、支持在新的服务中开展试点,以及支持
互操作性。加纳和印度在此方面也提供了很好
的例子。在市场将解决此新兴行业面临之众多
问题的同时,监管机构的作用也将是一个决定
性因素。
尾注
1
文中提到的“监管机构”可以是电信监管机构,也可以是银行监管机构 — 无论是哪个监管机构,其任务都是对移
动支付提供商实施监督 — 认识到,这最终如何组织将因市场而异。
2
即使是在成熟市场,这也可以是真的。波士顿联邦储备银行报告,用户注意到丢失的手机要比注意到丢失的钱包
快 4-8 倍。有关可疑活动的文本可以在任何时候立即送达在任何地方的客户。移动电话可以以用户设置设备密码
的形式,提供一个额外的身份验证层。
3
APAC 成熟覆盖日本和韩国等亚太地区的“经济发达”国家。
4
请在以下网址参阅“针对无银行账号跟踪器的 GSMA 移动货币”:
http://www.gsma.com/mobilefordevelopment/programmes/mobile-money-for-the-unbanked/
5
Visa,未来技术和支付,第 2 版
6
Demirguc-Kunt 和 Klapper,2012 年
7
GSMA 论文“国际汇款服务提供商:移动国际汇款服务提供商提供服务情况概述”(2010 年)
8
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-415_en.htm
9
“消费者和移动金融服务 2013 年”,联邦储备系统监管者理事会
10
指的是移动支付服务的提供商,而不是所用借记卡或信用卡的提供商。
11
商品采购是指用户使用智能手机,无论是在商店还是在网上,以移动支付方式购买实物商品。售票是指以移动支
付方式购买票据,以使用公交工具和参与娱乐活动。“预付费充值”指的是有关预付费业务的充值,如移动电
话、固定电话、互联网服务和礼品卡等。充值可采取两种服务类型,即 MMT 和 P2P。
12
例如,作为纯粹的支付提供商,考虑迁移到更先进的移动银行服务,包括提供计息账户。
13
Ovum,映射移动支付,2012 年
148
电信改革趋势:特刊
第六章
14
请参阅波士顿联邦储备银行的“移动支付和技术展望,2012 年”,有关美国市场监管挑战的讨论。
15
专用于组织处理持卡人信息的安全标准。
16
在迄今为止的很多情况下,电信监管机构只是按照现有的金融服务监管制度行事,但这并不一定是最佳的做法。
17
请参考下面文档,作为关于该问题的延伸阅读:“电子银行的风险管理原则”,国际清算银行(2003 年),以及
“移动金融服务风险矩阵”,美国国际开发署(USAid),作者多位(2010 年)。
18
请参见 FSA http://www.fsa.gov.uk/doing/regulated/tcf
19
欧洲委员会,欧洲的数字议程,“信息社会单一市场法律分析”(2011 年)
20
http://edition.cnn.com/2009/TECH/07/01/china.virtual.currency/index.html
21
经济学家,“比特币是如何工作的?”(2013 年)。
22
经济学家,“选择自由”(2013 年)。
23
“测试和学习”方法的概念请参考金融包容性联盟(AFI)的政策注解:移动金融服务:使接入成为可能的监管方
法,请参考以下网址中的二十国集团(G20)金融包容性专家小组报告,“金融包容性的原则”:
http://fas.imf.org/misc/G20%20Toronto%20Principles%20 因为%20Innovative%20Financial%20Inclusion.pdf
24
来源:服务提供商 MyPaga 的网站:https://www.mypaga.com/paga-web/mobile/terms.paga
25
例如,在其移动金融服务调查中(2012 年),这种研究由美国联邦储备委员会实施完成。
26
在 GSR 报告“移动银行的监管格局(2012 年)”中,对互操作性进行了详细论述。监管机构已采取更加极端措施
(即要求更高程度的互操作性)的国家包括墨西哥、印度、尼日利亚和加纳等。
27
Analysys Masons,“移动支付在亚洲:监管变化可以刺激这个分散的市场”,(2012 年)。
电信改革趋势:特刊
149
更多IP地址的需求
卢森堡大学高级研究员 Latif Ladid
7.1
引言
互联网已经展现出其令人难以置信的作为
独一无二经济推动者的潜力,构建人、群体、
数据和事物之间网络的能力 – 未来包罗万象的
互联网,在接下来的十年中将产生超过 14.4 万
亿美元的价值,涉及所有的经济部门(见第
7.2.3.3 节)。通过“万物互联网”链接在一起的
世界将把原始信息转化为知识,将创造力变为
实际的革新,事实比以前更为相关,提供更加
丰富的经验和更加持续的全球经济。
然而,我们还没有完全达到这一程度,当
前,某一天可能成为“万物互联网”一部分的
物理实体中的 99.4% 仍然没有连起来,而且世
界上大片区域仍没有互联网连接服务或者服务
水平低下,同时,最近在云计算、无线网络、
所谓的“大数据”、高性能计算、处理能力、
传感器微型化以及其他许多方面的技术发展,
转变为一个呈指数增长的数字数据世界,从这
个世界经济地获取价值的能力将会给可喜的进
步提供空前的机会 – 如果有足够的能力连接到
正在成长的互联网的话。
能够推动这一进步的关键技术之一是新的
互联网协议版本 6(IPv6)。这个新版的互联网
协议将使得互联网边界超过采用当前版本 IPv4
互联网现在的可能边界,而且 IPv4 地址很清楚
地正在用完,IPv6 将使用户能从“万物互联
网”中获得最大的价值,它将实现互联网服务
水平低下的社区和国家的更多连接。然而当前
电信改革趋势:特刊
在进行从 IPv4 向 IPv6 过渡时,仍然存在相当大
的市场、商业和技术上的挑战。全世界正准备
跳跃那些挑战,迈向可能无边界的新互联网。
本章研究了这一过渡过程,并对在全世界
推行 IPv6 的方法提出了建议,考察了过渡过程
中的一些挑战,包括建立有价值的商业案例,
考虑过渡的成本。第 2 节调查了 IPv4 的现状以
及向 IPv6 过渡的过程,然后寻求克服技术和经
济因素,包括可能阻碍过渡的成本因素。于是
第 3 节研究了政府、标准化机构和国际组织如
何培养接受 IPv6 技术的环境。
7.2
IPv4 的状况以及
向 IPv6 的过渡
在说明从 IPv4 向 IPv6 过渡时,很可能最
开始提出的问题是“为什么”,为什么互联网
生态系统的所有利益攸关方(管理者、策略制
定者、固定和移动运营商、互联网服务提供
商、厂商和用户)需要向 IPv6 地址空间迁移或
者对他们有什么好处?当然,IPv6 已经被开发
成能够增加可能的 IP 地址的数量(见下面的第
7.2.1 节)。但是,它也被设计成需要重新考虑
IPv4 的一些关键功能,以便更好地满足大范围
的应用和新的服务以及支持互联网的发展。因
此,从 IPv4 向 IPv6 的过渡对于铺平互联网在全
世界成熟的道路至关重要,没有这个过渡,互
联网发展将会停滞,无法满足互连世界的要求
和需要。
151
为了理解这个过渡过程的复杂性 – 政府和
多个利益攸关方如何能够促进这个过程 – 从以
下方面考虑将是有益的:
•
•
IP 编址的重要性,它的全球分布,以及它
在在线服务、应用和网络的数据密集领域
的关键作用,该领域正在给地址的可用性
带来压力;
IPv6 部署的状况以及从 IPv4 到 IPv6 采用
趋势;
•
采用 IPv6 必然产生的成本;
•
在部署和向 IPv6 过渡中的主要障碍/挑
战,例如缺乏商业动力或消费者了解,以
及技术不兼容和安全问题;
•
现有的、为支持从 IPv4 向 IPv6 而制定的
策略、管理措施、指导方针;
•
能够鼓励、促进和支持更快采用 IPv6 的最
佳实践和建议;
•
为了加速或促进 IPv6 的部署,策略制定者
可能会采取的创新措施;
•
国际电联、行业和政府已经采取的为了提
高对于 IPv6 部署重要性认识的措施。
下面的小节通过调查 IPv4 地址部署的现状
和当前开始出现的向 IPv6 的过渡,提出了考虑
这些问题的基础。
7.2.1
IPv4 的状况:为‘IPocalypse’做
准备
在全部部署的情况下,采用 32 位地址空
间的 IPv4 地址的总数为 37 亿个。一开始就显
而易见,在超过 70 亿人口的世界上,现有的编
址系统在通向“万物互联网”的道路上将会不
可避免地受到极大的限制。
此外,IP 地址系统最初没有设计成按国家
分配地址,反而地址在建立网络的时候被分配
给了网络(根据按需的原则),将最大的部分给
了最早的网络和用户(见图 7.2)。这些地址绝
大多数在美国,美国继续拥有全部 IPv4 地址的
42%,亚洲现在拥有大约 20%的地址,比 2000
年时拥有的 9%要好得多。1
图 7.1:应对互联网地址需求
IPv4 地址
全球 IPv4 地址供需估计
预计到 2014 年全球 IPv4 地址缺
口将达 8 亿个
供给
需求
差额
来源: Geoff Huston,APNIC
152
电信改革趋势:特刊
IPv4 地址的消耗
从中央、全球的互联网数字分配机构
(IANA)2注册处得到可用的 IPv4 地址的数量不
仅仅是少 – 2011 年 2 月 3 日 IPv4 地址已经完全
用完。目前,剩下的尚未分配的 IPv4 地址由地
区性互联网注册机构(RIR)负责,该机构的工
作是在其地区内分配这些地址。互联网社区预
测到了这种地址枯竭,并且不会等到 IPv6 的部
署。这给互联网社区、ISP 和企业用户提供了同
样的充足时间以便更好地为过渡做准备,例
如,RIPE 地区性社区在 1997 年成立了它的
IPv6 工作组。在那时,一些行业合伙人连同国
家研究网络以及其他利益攸关方也已经建立了
被称作为 6BONE 的初始 IPv6 运行网络,该网络
被用于测试 IPv6 实现,同时获得运行经验。一
些 RIR 包括 APNIC 和 RIPE NCC 在内,也已经向
其成员提供了多年的 IPv6 培训。
然而,随着时间的流逝,IP 地址消耗情况
变得更为糟糕,据亚洲 RIR3APNIC 的首席科学
家 Geoff Huston 的预测,到 2014 年全球 IPv4
地址缺口将达到 8 亿个。ANPIC 和 RIPE NCC 已
经分别于 2011 年 4 月 15 日和 2012 年 9 月 14
日用完了 IANA 分配给他们的地址。北美洲和南
美洲 RIR 将于 2014 年中期用完他们的 IP 地
址。同时,为了保持互联网的正常发展,仅仅
是为了满足基本的 ISP 地址消耗,每年的需求
就正在从 3 亿个增加到 3.5 亿个。这些数字并
未考虑新出现的基于 IP 的服务的新需求,如
“物联网”、智慧 GRID 成果、智慧城市等,只
列举几个。
耗尽的情况究竟有多糟糕呢?所有五个区
域性注册机构剩下的地址空间约为 5 个 1600
万 IP 地址块,共计 8400 万个地址。北美洲只
剩下 2.5 个地址块,很显然世界正在面对即将来
临 的 “IPocalypse” , 互 联 网 工 程 任 务 组
(IETF) 4 在过去二十年里为了适应互联网地址
的增长和扩展性而设计的唯一的、即将实现的
解决方案是 IPv6,缺省地将会出现向 IPv6 的大
迁移。
越来越多的 IPv4 地址要继续可用只能采取
一个临时的解决方案:网络地址转换(NAT)
向 载 波 电 平 扩 展 – 一 项 被 称 作 载 波 级 NAT
(CGN)的技术 – 该项技术当前正在大规模地
部署。CGN 主要包括在载波网络中实现 NAT–不
是多个用户共享一个 IP,而是在相同的用户间
共享特定的端口。不需要至少一个全球的 IP 以
便连接到互联网 NAT,会显著地减少互联网体
验。终端用户只需获得一定数量的端口,类似
谷歌地图的应用可能需要高达 250 个端口,无
论缺少什么端口将会使得地图不完整。
图 7.2:IPv4 地址消耗计时
IPv4 地址消耗计数器
(IANA)
IPv4 地址消耗计数器
(RIR)
来源:Netcore http://inetcore.com/project/ipv4ec/index_en.html
电信改革趋势:特刊
153
第七章
7.2.1.1
图 7.2 显 示 的 是 IPv4 地 址 通 过 中 央
(IANA)和地区性(RIR)注册机构的消耗,第
一个(左边的)计数器显示中央地址池已完全
分配了它的 256 个 IP 块。第二个(右边的)计
数器显示的是在注册机构层级每个地区剩余的
IP 模块,每个块包含 1600 万个 IP 地址。RIR
的策略是当 RIR 到达最后一个 IP 块时,它将只
分配 1024 个 IP 地址,并且只分配给那些将部
署 IPv6 的实体 – 至少目前在亚洲和欧洲是这
样。
7.2.1.2
每个国家剩余的地址空间
通 过 链 接 BGP( 边 界 网 关 协 议 ) 5 的 网
站,可以看到世界上各个国家分配给网络的 IP
地 址 的 数 量 。 这 些 数 字 由 RIR( 非 洲 的
AFRINIC,亚洲的 APNIC,北美洲的 ARIN,拉丁
美洲和加勒比地区的 LACNIC,欧洲、中东和中
亚部分地区的 RIPE NCC)于 2013 年 4 月 27 日
在其 FTP 服务器上发布的信息生成的。
国家列表显示出在地址空间分配方面某些
由历史原因造成的不均衡。在 15 年中,注册
机构的引入已经在一定程度上进行了补偿,有
助于 IP 地址更加均衡的分配(虽然一直是按需
的原则),通过自下而上社区规定的一致意见
促进平衡的互联网策略。显然,为了维持互联
网增长从而有益于全世界,到 2014 年时 8 亿
个 IP 地址的需求,仍然是一个需要解决的关键
问题。唯一的解决方案是推动 IPv6 发展,并在
过渡期间培训社区更好地利用剩余的 IPv4 地址
空间。
7.2.2
IPv6 当前的部署
如果我们正在接近于 IPocalypse,我们是
正在部署 IPv6 地址方面取得一些进展吗?事实
上,行业统计数字显示 IPv6 正以相当快的速度
进入市场,但能否足以满足互联网增长的需
求?
7.2.2.1
IPv6 连接的增长
在互联网研究组织 CAIDA 6 网站上发现的
图表显示全世界 IPv6 连接的数量正在不断地增
加。欧洲以超过 50%的网络连接处于领先,亚
洲 也 有 强 劲 的 表 现 。 密 集 连 接 的 IPv4 域 与
IPv6 域的对比表明基于非美国的网络准备采用
IPv6 的数量很大,以及将来可能有 IPv6 服务的
平衡因子。同时,谷歌在其用户之间连续地测
量 IPv6 连接的可用性,图 4 中的曲线显示的是
通过 IPv6 访问谷歌的用户的百分比。7
图 7.3:全世界 IPv4 地址空间的分布
US
42.28%
CN
JP
8.98%
5.45%
GB
3.35%
DE
KR
3.23%
3.03%
FR
CA
2.58%
2.17%
BR
1.56%
IT
AU
1.43%
1.29%
RU
Other
1.23%
17.79%
Free
5.71%
来源:BGP 专家
154
电信改革趋势:特刊
第七章
图 7.4:谷歌 IPv6 用户
来源:Google,http://www.google.com/ipv6/statistics.html
截至 2012 年底,在两个 IP 地址已经耗尽
的地区(APNIC 和 RIPE NCC)
,向 IPv6 过渡的所
有 ISP 的 百 分 比 正 接 近 于 50% 8 。 虽 然 在
ARIN9地区 IPv6 ISP 的百分比较低,但其绝对数
仍然是最高的(见图 7.5)
。
关于 IPv6 连接,已经对前 500 名的网站进
行了测试,其中 22.4%可以缺省地通过 IPv6 进
行访问,这些前 500 名的网站产生了全世界
80%的点击和流量,它们正在使用 IPv6 数据包
将它们的内容发送给通过 IPv6 访问网站的终端
用户。
图 7.5:IPv6 地址分配
AfriNIC
APNIC
ARIN
LACNIC
RIPE NCC
60
50
47.2%
40
30
49%
35.25%
52.16%
36%
20
10
0
来源:互联网数字资源报告 NRO
电信改革趋势:特刊
155
图 7.6:性能指示器 — 被测试的 500 个站点
来源:Lars Eggert, IRTF 主席– IPv6 部署趋势
全世界 ISP 采用 IPv6 的程度反映出一个事
实,截止 2013 年 4 月 26 日,15,850 个 IPv6 前
缀已经被 RIR 分配。其中,6,470 个已经在 BGP
表中被路由,4,420 个在路由表中有效,这并不
意味着 ISP 正在提供 IPv6 服务。迄今为止,只
有少数 ISP 在提供 IPv6 服务,但是许多 ISP 已
经宣布在 2013 年和 2014 年期间他们正在提供
或计划提供 IPv6 服务。
思科公司已经计算出(见图 7.7),在互联
网核心骨干网10中 IPv6 的全球采用率已经达到
59.16%,全球内容渗透率为 35.82%。然而,用
户渗透率仍然非常低,仅为 2.27%。这主要是
由于缺少由电信和移动运营商提供的 IPv6 服
务。
图 7.7:全球 IPv6 采用情况
来源:思科公司
156
电信改革趋势:特刊
全球 ISP 接受情况
如第 7.2.2.1 节所述,共有 15,850 个 IPv6
前缀已经被分配给 183 个国家。在欧洲,ISP 分
配数量最多的是法国电信和德国电信。在图
7.8 中,表格 11 显示到 2013 年 5 月时,由于
Verizon 通过 4G 给其客户提供 IPv6 服务,
Verizon 的网络拥有最大的 IPv6 流量(30.6%)
。
瑞士电信已经开始提供 IPv6 服务(14.88%),
使得瑞士成为全世界排名第一 IPv6 国家,它在
罗 马 尼 亚 (8.7%)、 法 国 (5.1%) 和 卢 森 堡
(4.9%)之前超过了 10%的渗透率阀值。比利
时 ISP VOO 刚刚运行了 IPv6 服务,ISP 推动比利
时的 IPv6 渗透率达到了相当高的 2.8%。
7.2.2.3
全世界厂商准备情况
2004 年,IPv6 论坛12引入了被称为“IPv6
就绪” 13 的标识程序,旨在建立一个全球互通
计划以催促厂商在实际的互操作符合性测试和
验证基础上加快采用 IPv6。由于这项工作的复
杂性和全世界范围,成立了一个委员会代表所
有来自全世界的互操作性实验室:日本的
TAHI14分会、建立在美国的 UNH_IOL 实验室15、
建 立 在 欧 洲 的 IRISA/ETSI 16 、 中 国 台 湾 的
TWINIC17和中国的 BII 实验室18。他们的任务是
共同设计供全世界执行的互操作性规范和测试
脚本。采纳该方案立即获得成功,来自全世界
的厂商开展了测试来检验自己的产品(见图
7.9)
。
图 7.8:显示 IPv6 流量的固定和移动运营商列表
网络运营商测量结果,2013 年 5 月 22 日
来源:SiXXs.net
电信改革趋势:特刊
157
第七章
7.2.2.2
图 7.9:全世界的 IPv6 – 就绪产品
IPv6 就绪标识程序(金牌)
来源:IPV6 论坛
很多亚洲厂商已经在他们的路由器和安全
解决方案(IPsec)中采用了 IPv6。需要注意的
一个重要发展是,大量来自中国和中国台湾的
新厂商加入到传统意义上美国和日本厂商的大
型合作。引人注目的是,这里几乎没有一个欧
洲的厂商。认证为 IPv6-就绪产品的数量主要分
布在来自以下国家的厂商之间:
•
美国:233
•
日本:122
•
中国台湾:117
•
中国:67
尽管这些国家以及其它管辖区域在采用
IPv6 方面取得了显著的进展,但相对而言,更
新协议的使用率仍然很低,特别是在 IPv4 地址
枯竭、需要新地址的问题比较突出的情况下。
IPv6 的采用尚未达到关键性的质量,到那时它
能明显地缓解 IPv4 地址的枯竭,也能提高互联
网内容和应用的可访问性。为了加快持续地采
用 IPv6,需要定义适合于 IPv6 的商业案例。
158
7.2.3
建立适合于 IPv6 采用的商业
案例
不幸的是,定义适用于 IPv6 的商业案例一
直是一项具有相当挑战性的任务。 IPv6 试图去
恢复网络联接和互联网的增长和使用,将其作
为商业、教育、娱乐和一般信息共享的平台。
然而,迄今为止,它仍然只被看作是通信的
“管道”。市场早就期待 IPv6 能够提供下一个
“杀手级应用”,而实际上,IPv6 只是新应用
和基于网络的服务发展过程中的一种工具,即
便是一种关键的工具。这个现实,加上绝大多
数企业对投资回报(ROI)和季度收益的短视,
使得不愿意投资将互联网基础设施升级到
IPv6,特别是在北美洲和欧洲。
IPv6 采用的另一个障碍是互联网 IPv6 社区
自己造成的:主要是从技术角度吹捧 IPv6 的优
点。尽管 IPv6 提供了大量的技术提升,例如更
大的地址空间、自动配置、适合于对等环境的
更具鲁棒性的安全模型以及更好的移动性支持
等,这些特性已经在技术真空中得到呈现,该
技术真空尚未引起大企业的共鸣。企业和政府
领导人都在关注问题如何解决、收入如何产生
或者如何使他们的组织提高效率和节省成本。
IPv6 当然具有有助于成功实现这些情况的能
电信改革趋势:特刊
互联网 IPv6 社区可能需要通过逐步提出吸
引人的和令人信服的商业案例理由来激励产
业,这些理由集中在采用 IPv6 建立以及在 IPv6
之上建立的解决方案。为此,IPv6 的定位应该
是作为一种解决方案工具和创新的基础。简而
言之,讨论应该是关于 IPv6 作为更大型企业或
组织成功的一个关键,不是作为出于自身缘故
而虚构的要求。
以作为创造新的、改进的以网络为中心的产品
和服务集合的有力基础。这个列表决没有穷举
所有的技术,但它强调了一些非常有前途的、
IPv6 能够用来有力推动进一步扩展的技术:
•
过蜂窝网的互联网相关服务的扩展,连接
介 质 (UMTS、LTE、WiFi、Wimax、UWB
等)数量的增加,需要一种能够支持移动
性并能够操作大量设备的统一通信协议。
•
7.2.3.1
如今,这些组织正在发现部署新的成本效
益显著、很容易支持的 IT 解决方案变得越来越
困难。
举一个简单的例子,让我们分析一下组织
和其合作伙伴之间的企业对企业(B2B)的关
系。每个组织都必须参与商业过程,这需要大
量的协调、额外的设备和持续的管理,并且这
仅仅代表了 IPv6 能够用于解决增加组织价值、
提高投资回报率等“现实世界”问题的数百种
方法之一。
7.2.3.2
IPv6 作为创新的基础
IPv6 具有超过其前任的诸多优势,包括一
个更大的和更多样化的地址空间、固有的可伸
缩性,以及支持一个更具鲁棒性的端至端(即
没有 NAT)安全性模式的能力。同样地,它可
电信改革趋势:特刊
网络电话(VoIP)/多媒体业务 – 从技术采
用的角度来说,VoIP 已经取得了很大的进
展。从 ITU-T 建议书 H.323 到会话发起协
议 (SIP) 的 迁 移 使 得 VoIP 设 备 更 为 健
壮,更为简洁、可扩展性更好。
IPv6 作为一种解决方案工具
各个组织每天都在利用信息技术来解决商
业问题。采用联网技术促进通信、开展金融交
易和/或交换信息,已经在提高生产力和运营效
率方面获得了相当的成功。但是越来越多的证
据表明,当前技术推动的这些收益已经达到了
他们的极限。暂时忽略即将出现的 IPv4 地址耗
尽的问题,IPv4 有限的地址容量也在诸如“任
播”、“多播”或对等交换之类的领域缺少技术
提升。绝大多数高级网络支持的安全性和服务
质量之类特性都是事后添加的 – 不是 IP 原始设
计的一部分。因此,标准化机构和行业已经提
供了解决方案,不仅扩展了网络的能力,还大
大增加了网络的复杂性并产生了附加问题。
普适通信 – 随着手机用户数量的增加,通
•
社交网络 – 人际交往。但是人们交往的方
式多年来发生了巨大变化 – 从写信到打电
话、电子邮件、SMS 和 IM 消息,这种发
展现在仍在继续。传递照片,进行专用对
等(P2P)传输的会话,在互联网上显示
个人信息,寻找有意向的社区,或者玩互
动游戏都需要互联网必须是灵活的、支持
点对点连接,并且是安全的。IPv6 因具备
自 动 配 置 能 力 并 且 在 IP 栈 层 中 支 持
IPsec,将是实现这种环境的一个关键工
具。
•
传感器网络 – 传感器网络是一个新概念,
它们可以存在于制造设备、重型机械、安
防系统以及供暖、通风和空调系统等,传
感器是将所有那些专有系统集成到一个通
信网络的构件,于是该网络必须通过安全
特性得到保护。IPv6 提供了技术改进以便
更容易实现这种网络。
•
产品系留/兴趣社区 – 一旦产品离开工
厂,厂商喜欢与他们的产品保持联系,但
当前的实际情况是,绝大多数的消费电子
产品制造商即使有的话也很少与产品的最
终用户进行交互。在一个万物都可以连接
的世界,监控和检验性能、更新软件、向
现有客户销售新的增值服务的机会几乎是
无穷无尽的。
159
第七章
力,但问题的焦点需放在解决方案上,而不是
有助于成功地实现该解决方案的技术。
图 7.10:思科采用 IPv6 联网的商业案例
处理危险之中的价值是什么 ?
2013
$0
2022
14.4
14.4
万亿
万亿美元
供应链和后勤效能
2.7 万亿
资产利用
2.5 万亿
雇员生产力
2.5 万亿
用户体验
3.7 万亿
创新
3.0 万亿
#SoE
#Tom orrowSt art sHere
来源:思科 2013
7.2.3.3
为厂商制订商业案例
爱立信发布的一项最新研究预测,到
2020 年将有 500 亿台设备连接到互联网,这使
得目前互联网和移动世界的规模和范围相形见
绌。移动性在未来将会发挥更大的作用,成为
物联网的推动者。
对于这一部分,思科最近已经发布了一项
关于“万物互联网”的研究成果,制订了一个
到 2022 年万物基本上联网、14.4 万亿美元市场
的商业案例。
因此,对于那些愿意考虑将协议作为明确
规定现有商业问题解决方案的一种工具、作为
下一代产品和服务创新的一个平台的厂商来
160
说,机会与 IPv6 同在。那么,行业如何继续
IPv6 集成的风潮呢?
首先,仍然需要了解 IPv6 及其特性,最重
要的是,如何将这些特性映射到潜在的联网问
题。尽管 IPv6 社区为行业提供了所有方式的教
育机会,但在共同努力以增加对 IPv6 认知方面
仍存在不足,在以下三个层面:
•
企业层面的战略规划,
•
提高的投资回报率(RoI)
,以及
•
战术层面的技术知识。
为了取得适度的成功,IPv6 社区需要遵循
如下基本的策略:
电信改革趋势:特刊
7.2.4.1
•
•
分解成本因素
第七章
在商业解决方案中产生一个 CEO/CTO 级
别的兴趣点。在会议室里不应该讲有关自
动配置优点和 IPsec EH 能力的故事,解决
商业问题或者建立有竞争力的优势的解决
方案更引人注目。IPv6 是那些解决方案功
能形成的粘合剂,实际情况是 IPv6 应是糖
衣,不是蛋糕。一旦商业解决方案被“卖
出”,IPv6 将成为这些组织的长期战略的
一部分。
•
影响这些成本的因素包括:
•
每个组织提供的互联网应用类型或服务类
型;
•
组织拟实施的过渡机制(例如隧道、双
栈、翻译或它们的组合);
建立一个投资回报率框架来验证合理的决
策。向执行者提供 ROI 改进模型框架将加
快这一过程。
•
组织特定的基础设施模型,包括服务器、
路由器、防火墙、账单系统,以及标准的
和定制的网络激活的软件应用;
在 CEO/COO 级别销售的解决方案将需要
有能力实现的工程和体系结构。这需要正
式的教育和知识传递,CEO/COO 级别的执
行者需要理解和支持这一过程。
•
过渡期间所需要的安全级别;以及
•
过渡的时间选择。
7.2.4
专注于 Pv6 过渡的成本
制定适合于 IPv6 采用的商业案例的关键障
碍之一是成本相对利益的感觉。与 IPv6 部署有
关的潜在成本包括硬件,软件,人力和杂项成
本。向 IPv6 过渡并不类似于打开灯的开关,而
是对于各种级别的 IPv6 部署,可以采取许多不
同的途径。贯穿互联网供应链的每个组织或用
户都会发生一些向 IPv6 过渡、主要以人力和资
本支出的形式存在的成本,这些支出对于将
IPv6 功能集成到现有网络中是必需的。
取决于其现有的基础设施和 IPv6 相关的需
求,利益攸关群体之间及内部的费用支出和支
持活动大不相同。大体上说,向大批客户提供
服务的 ISP 很可能会给每个组织产生最大的过
渡成本,而独立用户即使有的话也只将承担很
少的成本。
电信改革趋势:特刊
表 7.1 提供了利益攸关方群体可能产生的
相关成本的一个列表,并给出了一个按成本类
型的百分比分解。
表 7.2 提供了利益攸关群体部署 IPv6 成本
的一个逐项列表,这是成本的相对比较,不应
该理解为表示各个利益攸关群体的实际成本大
小。此外,小规模互联网用户(例如,家庭和
小型企业)并未列在表 7.2 中,因为他们实际
上很可能不产生成本。购买了新版本时,小规
模互联网用户将接受软件升级(例如,操作系
统和电子邮件软件),随着时间的过去,他们的
那些仅支持 IPv4 的硬件(例如,路由器和调制
解调器)将作为正常升级费用支出的一部分而
被替换,最终以零附加成本提供 IPv6。
161
表 7.1:IPv6 相关成本一览表
利益攸关方
过渡成本分解 a
相关的
成本
硬件
(HW)
软件
(SW)
时间选择问题
承担成本的关
键因素
人力
硬件厂商
低b
10%
10%
80%
当前绝大多数
的厂商均正在
提供 IPv6 能力
在 IPv6 中作
为标准研发费
用的滚动费
用;国际股权
和未来利润刺
激投资
软件厂商
低/中 c
10%
10%
80%
当前部分软件
厂商正在提供
IPv6 能力
互操作性问题
可能会增加
成本
互联网用户
(大规模)
中
10%
20%
70%
极少数互联网
用户目前在使
用 IPv6;硬件
和软件能够例
行升级;使得
成本应能随着
时间而减少
用户将等待显
著降低启用成
本或者(更可
能)在启用前
出现一个需要
IPv6 端到端功
能的杀手级应
用
互联网用户
(小规模)
低
30%
40%
30%
可行性和采用
的时间表
在花很少钱的
情况下,这些
用户必须看到
一个明显的投
资回报
(ROI)
互联网服务提供商
(ISP)
高d
15%
15%
70%
极少数的 ISP
在提供 IPv6 服
务;目前需要
非常高的成本
来升级主要
能力
ISP 看到很低
的 ROI 或者看
不到 ROI,高
成本和高风险
来源:RTI 根据 RFC 响应、与行业利益攸关群体的讨论、广泛的文献调查而进行的评估。
a
这些费用是根据与大量利益攸关方和行业专家的会谈来进行估计的,它们基于几个假设。首先,假设 IPv6 没有被
启用(或“打开”)或者包括在产品中,也不提供 IPv6 服务,直到它对于每个利益攸关群体有商业意义为止。硬
件和软件成本是一次性成本,人力成本将会持续与过渡期一样长而且可能更长的时间。
b
对于生产大批量零件的硬件厂商时,这些零件需要更改应用程序专用的集成电路(ASIC),成本可能会非常地高,
可能不会支付它们直到市场愿意支付为止。
c
操作系统的软件开发人员将产生相对较低的成本。然而,应用程序开发人员将产生较大的、被划为中等的相关成
本。
d
如果 ISP 管理用户端的设备,ISP 的相关成本会特别地高,因为用户端设备管理和维护的费用更高。
162
电信改革趋势:特刊
项目
硬件、软件、
服务提供商
互联网服务
提供商
第七章
表 7.2:利益攸关方部署 IPv6 的相关成本 a
企业用户
硬件
替换接口卡
H
替换路由/转发引擎
b
M
M
M
替换机箱(如何线路接口不合适的话)
M
M
替换防火墙
M
M
升级网络监视/管理软件
H
H
升级操作系统
M
H
软件
升级应用程序
c
服务器(web、DNS、文件传输协议
(FTP)、邮件、音乐、视频等)
L
企业资源规划软件(例如,PeopleSoft、
Oracle、SAP 等)
H
其它的组织专用的网络激活的应用程序
H
人力
研究开发
M
L
培训联网/IT 雇员
H
H
H
设计 IPv6 过渡策略和网络设想
M
H
M/H
安装、配置任何新硬件
L
H
H
配置过渡技术(例如,隧道、双栈、NAT 端
口地址转换)
M
M
M
L/M
L/M
H
H
M/H
M/H
实施过渡:
升级软件(见上面的软件部分)
IPv6 业务“实际运行”前的大范围测试
维护新系统
其它
IPv6 地址块
损失的雇员生产力
L
d
安全入侵 e
H
H
对外活动
M
M
M/H
M/H
互操作问题
来源:RTI 根据 RFC 响应、与行业利益攸关群体的讨论、广泛的文献调查而进行的评估。
a 相对的标定(L =低,M =中,H=高)表示为每个利益攸关者群体的成员所评估的成本水平,这些成本不是递增的,
而是反映了利益攸关者群体之间的差异。空白区表示特定的成本类别不会影响所有的利益攸关群体。
b 路由器的“大脑”通常存在于线路接口。
c
第一列主要与硬件、软件、服务提供商的软件升级相关,其中一部分为空白,是因为这些活动的成本被反映在“企
业用户”列相应的类别中。
d
由于过渡期间不可预计的停工时间。
e
基于未知的威胁。
电信改革趋势:特刊
163
7.2.4.2
细分利益攸关方的成本
本节通过按可能产生成本的不同实体对成
本进行分类,对成本作了更进一步的说明。
硬件、软件和服务厂商
提供产品和服务的厂商包括:
•
联网硬件公司,例如路由器、防火墙制造
商;
•
联网软件公司,包括操作系统和数据库管
理应用程序开发商;以及
•
服务提供商,包括提供培训、服务和支持
的公司。
显然,如果这些公司还没有将 IPv6 能力集
成到他们的产品和服务中,为了使 IPv6 服务对
于终端用户和 ISP 可用,那么他们就需要这样
去做。一旦具有 IPv6 能力的产品安装在用户网
络中,并且他们的劳动力已经经过了培训,则
ISP 将能够提供 IPv6 服务,用户将能够购买启
用了 IPv6 的设备和应用程序。这一类型的许多
公司已经在进行开发,有些甚至在出售具有
IPv6 能力的产品和服务,主要是因为向美国以
外地区(例如亚洲)的需求。
软硬件开发人员所产生成本的大部分看来
包括劳动力密集的研发(R&D)和培训成本。
然而,这些成本还没有大到足以阻止那些公司
中的大多数开始开发 IPv6 产品和能力。研发活
动通常由公司内部的小团队实施,该团队致力
于开发具有 IPv6 能力的产品,至今只与其他硬
件和软件开发人员进行有限的、小规模的互操
作性测试。根据以前部署 IPv4 设备的行业经
验,大规模的部署可能会产生少量附加的互通
性问题。
互联网服务提供商(ISP)
ISP 主要包括两类:(1) 向企业、政府、非
盈利机构和独立互联网用户提供互联网接入服
务的公司(例如:AOL,Earthlink 及无数小公
164
司)
,和(2)拥有并维护互联网骨干硬件和软件的
公司(例如:Verizon、Sprint、AT&T)。类型会
重叠是因为拥有骨干互联网基础设施的公司
(即第二类公司)通常会直接或通过子公司向
用户提供互联网接入服务。如今,大多数骨干
传输网已经升级了主要的路由器及路由软件以
适应 IPv6,所以,向无需额外设备、服务或支
持的用户提供 IPv6 连接,成本将会相对较低。
因此,本分析重点关注那些属于第一类型的
ISP,他们具有较强的用户服务提供能力。
由于这些 ISP 要启用具有 IPv6 能力的硬件
和软件,完成系统互通性问题,这些 ISP 可能
会产生相对较高的过渡成本。然而,在美国至
今还没有出现 IPv6 服务或应用的需求。因此,
考虑到重新配置网络的成本,专家和行业利益
攸关方认为,美国 ISP 目前还不到由大规模提
供 IPv6 服务实现正的投资回报的时候。
对于提供有限数量 IPv6 服务的第一类 ISP
而言,他们将需要整合一些过渡机制,例如隧
道等,这样做的成本可能不会很高。如果升级
一些路由器和服务提供软件,并开展一些有限
的测试,那么 IPv6 服务能够以最小的附加成本
向有限数量的互联网用户提供。
互联网用户
对于互联网用户而言,升级到 IPv6 的成本
差别很大。独立的互联网用户,包括不运行服
务器或者任何重要数据库软件的住宅用户和中
小型企业(SME),只需要升级联网软件(例
如,操作系统),一个或多个小型的路由器,以
及任何现有的防火墙以便获得 IPv6 能力。如果
通过例行升级已经获得了软硬件的升级,那么
该成本将会相对最低。
大型的组织,例如公司、政府和非盈利机
构,将会产生比家庭或小型网络用户大很多的
成本。然而,这些成本的相对量级将取决于现
有的网络基础设施和跨组织的管理策略,同时
还与计划部署 IPv6 应用服务到什么程度,以及
特定组织想要运行 IPv6 应用的范围,它是否想
连接到采用 IPv6 的其他组织。
电信改革趋势:特刊
7.2.4.3
件、服务器和桌面操作系统、企业对企业
(B2B)软件、网络化数据库软件、网络管理工
具以及任何组织特有的网络应用软件、网络激
活应用。当前,用户组织预见的主要软件属于
网元管理、网络管理以及操作系统,它们通常
是网络特有的,并且为了适应 IPv6 需要修改软
件代码。考虑到具有 IPv6 能力软件的预期增
长,很可能如果互联网用户在三或四年内升级
他们的商业应用程序,他们就会获得 IPv6 能
力。然而,他们仍然需要升级公司特有的软
件。
按类型细分成本
互联网用户,作为一个整体,构成了一个
最大的利益攸关群体,这个群体内部的鲁棒性
和多样性需要详细地说明硬件、软件、人力和
其它成本类别所产生的成本。
硬件成本
取决于各个网络和 IPv6 应用的级别,某些
硬件单元能够通过软件升级从而具备 IPv6 能
力。然而,为了实现 IPv6 的全部好处,绝大多
数基于 IPv4 的网络硬件将需要升级到具有 IPv6
能力。特别地,高端路由器、交换机、内存和
防火墙都需要进行升级以便提供在一个网络内
以可以接受的性能水平启用大规模 IPv6 应用所
需的内存和处理能力。通常认为,为了减少硬
件成本,应将所有或大多数硬件升级到具有
IPv6 能力,并作为正常升级循环的一部分(对
于绝大多数的路由器和服务器,通常每隔三到
五年发生一次,但对于其它硬件如大型机,时
间可能会更长)
。那时,IPv6 能力应该可用并包
含在标准的硬件版本中。简而言之,替换一些
转发设备和软件,能够建立一个小规模的 IPv6
网络。
软件成本
重要软件升级对于 IPv6 是必需的。然而,
与硬件成本类似,如果 IPv6 能力是周期性软件
升级中例行要求的一部分,则这些成本中的很
多都可以忽略不计的。软件升级包括服务器软
电信改革趋势:特刊
人力成本
根据专家的分析,培训成本可能是最重要
的升级成本之一,尽管绝大多数人认为培训成
本是一次性成本,可以多年分摊,当然,培训
成本的量级取决于现有员工对 IPv6 的熟悉程度
以及 IPv6 的简易性。以每天作为基础,IPv6 操
作规程的变化将会最小。然而,绝大多数网络
员工需要了解必需的网络基础设施的变化,以
及它们可能会如何影响安全性或互操作性。北
美洲 IPv6 任务组20指出,特定公司中软件工程
师的编程能力可能会相当大地影响升级成本。
拥有更有经验程序员的公司,在可能持续五年
或更长时间的过渡期内,可能只需要再雇佣一
个人,而其他公司可能需要雇佣三个或四个
人。此外,随 IPv6 实施而增加的网络维护成本
可能会更加明显,这取决于 IT 员工相对的技能
水平和技术上的理解。类似地,对于拥有现有
的 IPv6 专门知识的大型组织(例如:大学)来
说,培训成本应该最低。
7.2.4.4
跨过 IPv6 鸿沟
如第 1.3 节开头所述,商业案例已经成为
IPv6 的薄弱环节。对于互联网和电信部门的许
多企业而言,关注点是并且始终是从当前的基
础设施中直接地挤压出最大的收益。由于 IPv6
主要被看作是一个长期的管道问题,许多组织
和企业不愿意撕开那面墙,即使 IPv6 代表了最
好的投资和解决方案。与千年虫(Y2K)问题不
同,IPv4 地址空间将用完没有一个“大爆炸”
165
第七章
过渡成本的量级仍不确定,是因为只有少
数试验台和大学已经进行了大规模的过渡实
验。根据 Internet2 19 的官方文件,他们的骨干
网过渡到 IPv6 所需要的时间和努力是最小的,
尚未遇到重大的系统问题。然而,Internet2 指
出他们的试验系统是由第一流的专家实施和维
护的,由缺少经验的人员实施,可能会出现什
么问题还不清楚。如果假设正常的升级循环是
为了提供 IPv6 能力,那么过渡成本将限于培训
和某些重新配置的成本。
日期。因此,在向 IPv6 部署的过渡中不存在可
以察觉的紧迫性,而 ISP 仍然能够从 IPv4 的部
署中获利。显然,在立即部署和逐步技术更新
之间的选择很显然取决于分配给所讨论地区的
地址空间的大小。
IPv6 的部署是一个能够被称为“IPv6 鸿
沟”的挑战,虽然技术正在成熟,ISP 和企业用
户目前仍然坚持研究、验证阶段和全面部署阶
段之间,亚洲 IPv4 地址空间的匮乏已经加快了
在该地区部署 IPv6。到目前为止,欧洲和美国
因有足够的地址空间而从容不迫,但是在最近
的十二个月,情况发生了变化,那些地区现在
也已经开始看到紧迫。
第 7.3 节将研究政府组织内部、多个利益
攸关群体和政府部门帮助建立策略框架以便加
快 IPv6 部署、建立一座可能跨过鸿沟的桥梁的
能力。
7.3
政策和政治友好
在过去的十年里,IPv6 已经得到了政府部
门和行业标准化机构的大力支持。政府政策的
制定者已经制订了计划和促进政策以有助于确
保对于向 IPv6 过渡必要性有着充分的认识,管
理者通过建立网络兼容性以及其它事物之间互
连的框架,已经发挥了重要作用。行业团体已
经建立了 IPv6 的技术标准,还提高了关于实施
的重要程度。所有这些已经有助于巩固一个概
念,IPv6 不是一项简单的正在发生的技术或
“趋势”,而真正是下一代互联网的基础。下
面的列表只给出了政府包括管理者和行业机构
如何帮助促进 IPv6 应用的一些例子:
•
2000 年 5 月,3GPP21批准 IMS(IP 多媒体
子系统)唯一使用 IPv6;
•
大型移动运营商,例如 Verizon 和 T-Mobile
已 经 在 4G-LTE( 长 期 演 进 ) 中 引 入 了
IPv6;
•
166
美 国 国 防 部 于 2003 年 6 月 批 准 集 成
IPv6,2008 年完成;
•
2005 年 6 月,美国白宫管理预算办公室
(OMB)设立了一个里程碑,到 2008 年
6 月联邦机构都使用 IPv6;
•
欧洲航天局已经宣布在测试其网络时支持
IPv6;
•
日本 ITS 计划和欧洲车到车社团 22推荐在
其将来的车到车应用中唯一采用 IPv6;
•
中国政府创立并从资金上支持 CNGI,IPv6
骨干网络被设计成中国互联网基础设施的
核心;以及
•
欧洲电气技术标准委员会(CENELEC)已
经选择 IPv6 用于其智能家庭概念23。
这些只是 IPv6 获得政府机构或者产业联盟
大力支持的众多例子中的一部分。在政府的案
例中,积极的 IPv6 采用曲线图已经推动了行
业,尤其是那些支持或者与政府相互影响的厂
商,自身向着采用 IPv6 行进。因此,为了加快
接受和采用 IPv6,获得政治认可和友好可能是
一条看似合理并且可行的路线。本节探讨了交
织在一起的、可能会参与推动 IPv6 采用的多个
角色:
•
政府内部以及国际上的非政府组织,
•
标准化机构和支持团体,以及
•
政府部长和管理者。
总的来说,政府在采用新的网络协议方面
的作用是继续使用互联网。政府在过去已经为
电子政务、电子商务和电子健康设计了互联网
推动计划,将网络用作一个无处不在的服务平
台,他们经常倡议的宽带互联网策略是下一个
级别的将更好服务延伸到用户。
7.3.1
全球 IPv6 开端
政府间组织在制订全球框架和一致同意采
用 IPv6 方面发挥作用。本节分析了该作用以及
为了促进 IPv6 的采用,国际电联之类的组织已
经采取的行动。
电信改革趋势:特刊
IPv6 以及国际电联的作用
国际电联已经在多个论坛采取行动鼓励针
对 IPv6 部署的能力建设,以及从 IPv4 向 IPv6
的无缝过渡。最近的行动包括:
•
世界电信标准化大会(WTSA)第 64 号决
议 – 在 WTSA-12 进行修订,这个决议主张
ITU-T 和 ITU-D 之间继续合作以帮助发展中
国家开展 IPv6 过渡工作,包括通过一个网
站、帮助建立试验台和培训活动;
•
国际电联全权代表第 180 号决议 – 2010
年在墨西哥瓜达拉哈拉市被采纳,该决议
主张努力推动 IPv4 向 IPv6 过渡;
•
国际电联理事会 – 该理事会于 2009 年成
立了 IPv6 工作组;以及
•
世界电信发展会议第 63 号决议 – 2010 年
在海得拉巴市被采纳。该决议鼓励在发展
中 国 家 部 署 IPv6, 并 要 求 电 信 发 展 局
(BDT)制订向 IPv6 迁移、部署 IPv6 的指
导方针。BDT 还被要求与相关机构密切合
作以提供人力发展、培训和其他帮助。
最近,2013 年 5 月 14 日至 16 日在日内
瓦召开的世界电信政策论坛(WTPF)上,考虑
并采纳了两条相关的意见。第 3 条意见(“支
持 IPv6 部署的能力建设”)要求尽“一切努
力”“鼓励和促进”IPv6 过渡。更明确地说,
它指出如果在 RIR 之间交换剩余的 IPv4 地址,
这些转移必须是基于对新地址的需求,并且对
所有的 RIR 是公平的。对于部门中的成员,第
3 条意见主张公司应尽快部署具有 IPv6 能力的
设备。
类似的,WTPF-13 第 4 条意见(“支持采
用 IPv6 并由 IPv4 过渡”)敦促政府采取“适当
的措施来鼓励和支持尽快采用 IPv6 以及向 IPv6
过渡”。同时,该意见指出 IPv4 地址某些时候
仍然是需要的、建议努力确保“最佳使用”那
些地址。规划和政策必须适当以适应需要以支
付得起的价格访问 IPv4 地址的新的 ISP 市场进
入者。两条意见都注意到了出于商业目的销售
电信改革趋势:特刊
IPv4 地址的趋势,第 4 条意见明确指出这样的
转让应报告给相关的 RIR。
同时,ITU-T 第 16 研究组于 2012 年 2 月
在 IPv6 基础设施之上开展了横贯大陆的 IPTV 实
验。在这次实验之后,应国际电联成员的要
求,在一些国际电联成员之间建立了一个全球
的 IPTV IPv6 试验台,连接国际电联总部和日
本、新加坡等国家。其目的在于测试 IPTV 设
备、服务以及其它基于 IPv6 技术的互通性。另
外一个目的是促进发展中国家的 IPv6 能力部
署 。2013 年 2 月 , 为 了 第 二 次 横 贯 大 陆 的
IPTV 实验对这个试验台进行了升级。为了采用
IPv6,在 PP10 Res. 180 之下,BDT 涉及多项与
IPv6 有关的活动。
通过这些以及其它的行动,国际电联可以
被看作是一个主要的支持者,既在向其成员表
述政策共识方面,又在促进现实世界试点项目
方面。国际电联努力向政府建议,并鼓励产业
以无缝和适时的方式开展 IPv6 过渡,但并不试
图要求任何特定的过渡途径。这反映出互联网
编址系统的现实是一个分散的、基本上需求驱
动的系统。
7.3.1.2
经济合作和发展组织(OECD)
OECD 一直在帮助研究和测量 IPv6 技术部
署的程度。在一份 2010 年度的报告中24,指出
了在没有完成向 IPv6 过渡的情况下,扩展 IPv6
网络所面临的挑战。这些挑战部分是技术方面
的:
由于技术的原因,IPv6 并不直接向下兼容
IPv4,因此,从 IPv4 向 IPv6 的技术过渡是复杂
的。如果一台设备能实现 IPv4 和 IPv6 两种网络
层协议栈,这种“双栈”过渡机制使得 IPv4 和
IPv6 能够共存。对于与另外一台设备进行通信
的单独的 IPv6 设备,可以建立 IPv6 在 IPv4 之
上的“隧道”机制。最后,只有 IPv6 的设备和
只有 IPv4 的设备进行通信时,中间设备必须在
IPv4 和 IPv6 之间“翻译”。所有三种机制 —
双栈、隧道和翻译 — 都需要访问相当数量的
IPv4 地址。25
167
第七章
7.3.1.1
此外,OECD 报告延续了一系列以前关于
IPv6 的报告,指出“IPv6 的充分采用还不能由
在本报告中探索的测量方法来验证,特别是
IPv6 没有被部署得足够的快以至于阻止了所估
计的 IPv4 地址的耗尽日期。”26该报告吹响了
要求在 IPv6 部署方面政府和行业更多的合作、
增加政府所承担义务的号角。
7.3.1.3
标准化机构和多个利益攸关群体
的作用
尽管国际电联已经采用了推动和鼓励向
IPv6 过渡(并且节约使用剩余的 IPv4 地址)的
姿态,标准化组织和其他“多利益攸关方”群
体还是提出了许多项让过渡变得简单的技术工
作。如同互联网管理的所有要素一样,这些群
体有助于制订并实施公开和普遍采用 IPv6 所需
要的技术标准。
在全世界的很多地区,互联网地址空间被
认为是网络管理的主要功能,尤其是在北美
洲、亚太和欧洲地区,在那里互联网较早采用
产生了分布式的、面向技术的和非政府的方
法。由于这些继承因素,这些地区的政策制定
者经常能看到“多利益攸关方模型”。该模型
已经代表了互联网管理,作为快速地使行业和
公民社会参加制订技术标准的最佳手段。通
常,多利益攸关方方法的支持者总是留意政府
以及政府间组织(IGO)的工作以便增加他们对
互联网管理的影响(包括 IPv4 和 IPv6 过渡问
题)
。
对于他们来说,多利益攸关方模型的一些
批评者认为现有的群体没有设法扩宽接入来纳
入发展中国家和(某种程度上)非制造业的参
与。其结果就是关于如何平衡多利益攸关方群
体与政府和 IGO 的作用,已经成为全世界的一
个争论。在这十年期间,这个争论很可能会继
续,即使在当前的管理体系结构下继续 IPv6 过
渡。
168
表 7.3 提供了一个有代表性的、一些主要
的多个利益攸关群体和标准化机构的列表,它
们在互联网编址方面起着关键性的作用。这些
群体中的一些通常与政府和 IGO 一起工作,在
向 IPv6 过渡的过程中发挥着关键的作用,图表
注释了组织的一般类型(即,它的主要作用是
为标准建立、互联网管理还是策略支持提供一
个论坛)
,及其在 IPv6 过渡过程中的作用。
7.3.2
国家政府和管理者的作用
政府政策制定者和管理者在推动形成能
力、部署基础设施以及催促采用 IPv6 方面并不
是被动的。管理者在确保规则控制许可、互连
和编号资源与促进向 IPv6 过渡的努力一致方面
起着基础性的作用。对于互联网编址,管理机
构有时需要保持“轻拿”或“轻碰”的管理姿
态,强调制订适合于竞争性的和支付得起的互
联网接入市场的规章制度,这些规章制度将会
推动需求 27 ,然而,政府已经采取了一些特定
的步骤来提升对于利用 IPv6 扩展互联网资源这
一需求的了解。政府行动的关键部分包括:
•
建立或支持国家 IPv6 过渡任务组(通常联
合多个利益攸关群体或 RIR)
;
•
建立关于 IPv6 部署的国家路线图以及基准
和时间表;
•
要求政府机构在其网络、网站或服务中采
用 IPv6 技术;
•
提倡在政府资助的教育、科学研究网络中
采用 IPv6;以及
•
通过建立网站、主办专题讨论会或者论
坛、建立培训计划,提升对过渡过程的全
面认识。
电信改革趋势:特刊
组织名称
组织类型
第七章
表 7.3:标准化机构和多个利益攸关的组织
IPv6的作用和活动
标准化机构
欧洲电信标准化协会
(ETSI)
标准化机构
互联网工程任务组(IETF)
标准化、工程
IPv6 的唯一 IP 设计者
支持团体
反复地和一贯地支持 IPv6 过渡
互操作测试
IPV6 就绪标识程序
互联网管理和支持团体
国际商会(ICC)
确认对 IPv6 部署的测量。
互联网名称与数字分配机构
(ICANN)/互联网数字分配
机构(IANA)
互联网管理
为世界上 13 个根服务器网络中的 6 个
增加 IPV6 地址。
互联网管理论坛(IGF)
支持、策略讨论
已经召开了针对 IPv6 过渡问题的专题
讨论会
互联网学会 (ISOC)
支持、策略讨论
世界 IPv6 日,2011
国际 IPv6 启动日,2012
RIPE NCC
欧洲的 RIR
28
门户网站 IPv6 ActNow
很高的 IPv6 分配计数
ARIN
北美洲的 RIR
2007 年开始积极的首次展示计划
APNIC
亚洲的 RIR
监视和支持亚太地区的 IPv6 部署
AFRINIC
非洲的 RIR
提供 IPv6 过渡支持、特色培训材料和
试验台
LACNIC
拉丁美洲和加勒比海地区的
RIR
维护三种语言(西班牙语、葡萄牙语、
英语)的门户网站,作为一站式 IPv6
资源
欧洲网络和信息安全局
(ENISA)
支持、策略讨论
欧洲国家关于网络和信息安全的卓越
中心
来源:作者
作为东亚地区长期的技术领导者,日本一
直寻求将自己作为这个地区规划的典范。日本
政 府 围 绕 称 之 为 “u-日 本 ” ( 无 处 不 在 的 日
本)的普遍存在概念,设计了其最新的计划作
为 2010 ICT 协会平台,这个计划的电子政务部
分鼓励政府机构采购启用了 IPv6 的设备。日本
政府的基础设施自从 2007 年就已经是 IPv6 就
绪了。类似地,韩国已经揭示了其新的称之为
“IT839”的 IT 部门发展战略,该战略寻求在过
去的十年里通过努力,将 IPv6 嵌入到电子政务
以及邮政服务、大学、学校、国防部门和当地
政府。韩国还有一个全国性的 IPv6 MPLS 骨干
网(见图 7.11)
。
已经宣布一个 10 亿美元预算的“电子台湾”计
划,该计划需要政府和行业联合共同努力。其
目标是采用 IPv6 技术的宽带用户数达到 600
万。
印度尼西亚制订了一个全面的、从 2006
年开始分阶段的国家计划和路线图。第一阶段
包括引起对 IPv6 的认知,建立一个包含第一阶
段本国 IPv6 网络的实现模型,制订包含广泛的
国家策略。同时,印度尼西亚承诺要参与全球
工作以便策划 IPv6 的部署,以及有关互联网管
理的策略和标准化活动。另外的阶段要求进一
步发展基础设施和开展培训,以便加快向 IPv6
过渡的过程。
在一些案例中,政府正在投入大量预算经
费以支持他们的国家路线图。例如,中国台湾
电信改革趋势:特刊
169
图 7.11:韩国 IT839 策略的要素
IT839策略的内容
It839 策略的内容 : http://www.m ic.go.kr/eng/res/res_pub_it839.jsp
8 项服务
9 项发展的工程
3 项基础
2.3GHz便携式互联网
下一代移动
DMB
通信
家庭网络
数字TV
BcN
家庭网络
远程信息处理
IT SoC
USN
NG PC
RFID
W-CDMA
Ipv6
嵌入式 S/W
DC和S/W解决方案
陆地DTV
远程信息处理
VoIP
智能机器人
电子通信研究所
来源:作者
地区性方法已经证明在世界上多个局部地
区是有用的,例如,在 LACNIC 的资助下,大约
29 个国家成立了拉丁美洲和加勒比海地区 IPv6
任务组(LACIPv6TH)。这个地区性任务组已经
在拉丁美洲和加勒比海地区各处十二个以上的
国家举办了关于 IPv6 过渡的论坛,从墨西哥、
荷兰安的列斯群岛到巴西、乌拉圭。其中,该
任务组开发了一个 IPv6 门户网站,作为整个地
区过渡过程中的数据和信息来源。
阿拉伯地区和非洲也已经行动起来,按地
区共享专门的知识,阿拉伯集团成立了 IPv6 论
坛以便集中各个国家的工作:
•
170
阿拉伯联合酋长国已经阐述了 IPv6 路线
图,并于 2013 年 3 月召开了两次专题讨
论会,以便让该国及其互联网利益攸关方
对迫在眉睫的 IPv4 地址耗尽问题作好准
备;
•
埃及通信和信息技术部门成立了国家 IPv6
任务组;
•
摩洛哥管理者 ANRT 已经授权一个 IPv6 研
究机构规定路线图,并正在与国家主要的
电信运营商讨论 IPv6 部署日程表;
•
在约旦,IPv6 论坛分会已经与多个利益攸
关方(包括 ISP)召开了研讨会,以便促
进了解并提供技术援助;
•
阿曼电信管理局正在带头促进 IPv6 过渡,
包括和运营商一起开始对 IPv6 实现进行测
试。
•
沙特阿拉伯于 2008 年采纳了一个明确的
向 IPv6 迁移的战略,通过建立国家 IPv6
任务组、制订认知和能力建设计划,启动
旨在提高大型企业开始向 IPv6 过渡的准备
情况的实施计划。
电信改革趋势:特刊
在非洲,RIR、AFRINIC 有一个积极的培训
计划,该计划每年培训来自大陆各地的大约
450 名工程师,IPv6 地址空间和核心网部署在
南非、肯尼亚、坦桑尼亚、尼日利亚、突尼斯
和塞内加尔已经特别地成功。
发展中国家的这些工作很大程度上是在跟
踪欧洲和北美洲中早期采用互联网国家的工
作。美国联邦政府 IPv6 任务组和国家科学技术
学院(NIST)一同工作,出版了多个版本的路
线图和建议书,包括公共服务百分之一百启用
IPv6,将 IPv6 集成到代理企业体系结构研究计
划,以及资金分配和安全性过程。NIST 已经建
立了一个网站来跟踪机构达到里程碑的过程,
同时,欧洲委员会已经在研究项目和认知/延展
方面花费 1 亿欧元以上,成立了用于协调的欧
洲 IPv6 任务组,各个成员国也付出了自己的努
力,包括:
•
西班牙 – GEN6 计划是一个发展中的试点
项目,将 IPv6 集成到政府运行和跨界服务
中,以便解决应急响应或者欧洲公民的移
民问题。
•
卢森堡 – 卢森堡 IPv6 理事会已经定义了一
个路线图,主要的电信运营商已经通过提
供光纤之上的 IPv6 遵循该路线图,并且为
其他运营商公布了有关实施的实践步骤。
•
德国 – 政府已经从 RIR 处获得了一个相当
大 的 IPv6 前 缀 , 以 便 完 全 启 用 其 采 用
IPv6 的在线公民服务基础设施。
7.3.3
案例研究
7.3.3.1
印度的 IPv6 促进政策
印度电信管理局(TRAI)已经发布了关于
IPv4 向 IPv6 过渡相关问题的咨询报告30,TRAI
的关于加快发展互联网和宽带的建议书成为了
政府发布的 2004 年国家宽带策略的基础,为了
实现策略的目标,互联网和宽带连接将需要大
量的 IP 地址供应,这些 IP 地址通过互联网当前
的版本 – 即 IPv4,可能不会轻易地得到。下一
代互联网协议(IPv6)被看作是解决这个问题
的一个方案,此外,IPv6 被看作能提供更好的
安全性、服务质量和移动性支持。
在关于宽带的建议书中,认识到了向 IPv6
过渡需要进一步的分析和讨论,由于宽带互联
网连接的预期增长。同时,印度政府已经成立
一个称作为 IPv6 实施小组(IPIG)的团体,以
便加快和促进 IPv6 在本国的采用。
印度电信部(DoT)于 2010 年 6 月发布了
政府的全国 IPv6 部署路线图,并于 2013 年进
行了更新,其成果是一组适用于政府机构、设
备制造商、内容/应用提供商和服务提供商的
“建议书”(其中许多是强制性的)。要求政府
组织准备一份详细的截止到 2017 年 12 月的向
双栈 IPv6 基础设施过渡的计划。所有政府服务
的公共接口在 2015 年 1 月 1 日前应能支持
IPv6,政府采购应转移到 IPv6 就绪设备和具有
支持 IPv6 应用的网络,最后,政府机构必须制
订人力资源(即培训)计划,以便在一至三年
的时间内整合 IPv6 知识。IPv6 技能将包含在印
度各地学校、技术学院的技术课程中。
服务提供商也将在国家的 IPv6 的过渡中发
挥作用。2014 年 1 月 1 日以后,在双栈或者本
国 IPv6 网络基础设施之上的所有新的企业用户
连接(无线和有线)都将必须能够传输 IPv6 业
务量。也催促服务提供商去建议和推动现有客
户进行转换。同时,路线图给零散客户设立了
积极的时间安排表,所有新的无线零散连接在
2024 年 6 月 30 日后将必须具有 IPv6 能力,所
本节包含了几个有代表性的国家中 IPv6 过
渡规划和实施方法的案例研究例子。
电信改革趋势:特刊
171
第七章
RIPE NCC/MENOG29 IPv6 路线图是一个非常
好的能力建设开端,可供其它地区模仿。IPv6
路线图是一个由 RIPE NCC 和 APNIC 以及组织在
一起的中东网络运营商组(MENOG)制订的技
术培训计划,这些是整个阿拉伯地区组织的三
天或五天的技术培训活动,其目的是培训网络
工程师来部署和运行基于 IPv6 的网络和服务。
有新的 GSM 或者 CDMA 无线连接将必须满足同
样的最后期限,所有新的无线 LTE 连接将必须
早一年达到。对于过渡现有无线客户也有目
标,以 2017 年底升级所有的客户端设备作为结
束。
新的网站内容和应用采用 IPv6(至少双
栈)的目标日期是 2014 年 6 月 30 日,甚至到
下一年的 1 月原有的内容和服务也要完成转
换。印度的金融服务行业(包括银行和保险公
司)要今年(2013 年)6 月 30 日过渡到 IPv6。
到 2014 年初所有新注册“.in”国家域必须为
IPv6(双栈),到该年的中期完成所有域向的迁
移。
在 设 备 端 , 销 售 的 适 合 于 2.5G(GSM/
CDMA)或更高级技术的所有移动电话、数据卡
软件狗和其它移动终端在 2014 年 6 月 30 日之
后都必须具备 IPv6 能力(双栈或本国的)。
2014 年 1 月 1 日之后,销售的所有无线客户端
设备必须满足同样的条件。最后,所有公共云
计算/数据中心服务到 2014 年中期要以具有
IPv6 能力为目标。
印度计划提供一个针对 IPv6 过渡的积极的
政府命令和目标的例子,延伸印度互联网部门
的覆盖范围。观察该战略能否促使出现对于
IPv6 能力“关键数量”的需求是很有趣的,它
会依次对升级后的协议市场解决方案产生行业
反应。
7.3.3.2
澳大利亚
澳大利亚 IPv6 论坛 Downunder31,在一系
列与澳大利亚互联网协会 IPv6 特别兴趣小组配
合的活动中,已经将关注点转移到来自 IPv6 采
用的商业和实施利益。这些活动已经促进了关
于 IPv6 的全国讨论,而 IPv6 已经被国家 ICT 产
业联盟所接受32。
172
2005 年,该论坛就已经向国家 ICT 产业联
盟 (NICTIA)提出了促进关于 IPv6 商业和过
渡过程全国讨论的想法。结果,澳大利亚着手
召开了一系列由澳大利亚主要 IT 贸易机构财团
领导、全球 IPv6 论坛认可的 IPv6 峰会。年复一
年,这些峰会已经关注了认知、商业案例和过
渡问题。
33
当前,澳大利亚有一些在 IPv6 采用方面领
先的部门,包括研究和教育、国防和政府。澳
大利亚最大的高速教育网(澳大利亚学术研究
网或 AARNET)开始实施试验平台网络,目前已
经实现本国 IPv6 传输,并向其成员和分支机构
提供 v4 向 v6 的过渡机制。澳大利亚国防部已
经在一个延续整个 2013 年的计划中宣布采用
IPv6。
最近,澳大利亚政府信息管理办公室
(AGIMO)已经宣布了整个澳大利亚政府的过
渡战略以及目标完成日期 201534。AGIMO 在下
放实现 IPv6 中的作用包括制订 IPv6 过渡战略和
工作计划文件,监视并报告机构的进展、知识
共享、监视国际趋势。根据澳大利亚金融管理
和责任法案(FMA 法案)的指定,有 110 个机
构开始具有 IPv6 能力,包括主要部门中的绝大
多数(国防、外交事务和贸易、公共事业、财
政和放松管制,等)。但范围还限定于更加专门
的机构,例如,器官/组织捐献管理局、运动反
兴奋剂机构。
7.3.3.3
加拿大35
加拿大政府(GC)IPv6 采用战略是一个逐
步 启 用 IPv6 的 分 阶 段 方 法 , 但 会 继 续 支 持
IPv4。该战略从加拿大政府网络的周边开始,
逐步向网络中心迁移,它是一个以商业为关注
点、试图使得成本和风险最小的方法。该战略
大大影响了 SSC 的企业网络更新开端以及常规
的设备和软件更新周期。
电信改革趋势:特刊
•
使加拿大政府现有主要的面向互联网的网
站能够被 IPv6 用户访问;
•
要求从 2015 年 4 月开始所有新的面向互
联网的网站和应用都应允许使用 IPv6;
以及
•
向公务员提供对公共 IPv6 互联网的透明访
问。
加拿大公务员应能够:
•
在国外一个只有 IPv6 的地区驻扎或旅行
时,能访问位于加拿大的加拿大政府网络
来完成他们的工作任务;
•
当商业伙伴位于只有 IPv6 的地区时,能够
就穿过边界的货物与这些商业伙伴交换电
子文档;
•
与位于只有 IPv6 地区的其它政府开展加拿
大政府商务;以及
•
访问连接至 IPv6 的网站开展研究工作。
加拿大政府 IPv6 采用战略由三个阶段组
成:启动阶段、部署阶段和完成阶段。
启动阶段:第一个阶段正在进行,预计
2013 年 9 月底完成。其目标是使联邦机构能够
制订各自采用 IPv6 的计划,为这个阶段规划的
行动包括:
•
制订 IPv6 体系结构标准和技术要求
•
设立政府机构监督采用 IPv6,包括筹划指
导委员会和实施委员会;
•
建立变化管理策略,包括政策、培训和通
信;
•
通过共享服务实现面向互联网网站的 IPv6
连接。
完成阶段:第三阶段将重点关注在部署阶
段分配的主要网站之外的加拿大政府网站扩展
启用 IPv6,并且如果有必要,这个阶段将重点
关注启用 IPv6 访问加拿大政府网站内部应用,
预计本阶段需要多年时间才能完成。
7.3.3.4
IPv6 任务组论坛是 IPv6 计划的成果,该计
划是通信与信息技术委员会作为其互联网服务
发展计划的一部分而提出的, 36 该委员会发起
设立了这个任务组,该任务组于 2008 年 7 月
30 日召开了第一次会议。沙特阿拉伯的 IPv6 策
略确定为在分阶段的时间表内要完成的一组里
程碑,通过分为两条路线的开端行为计划:基
础设施和认知。实现里程碑将促进 IPv6 在全国
的部署和进一步渗透,从而最终在该王国实现
IPv6 就绪的互联网基础设施。
里程碑和行动计划初始阶段是基于 CITC 作
为其发展沙特阿拉伯互联网工作一部分而开展
的评估和基准研究。该项研究评估了 IPv6 的现
状、当地利益攸关方的准备情况,从 11 个国家
全面的 IPv6 基准研究中汲取的教训,描述了
IPv6 在相关国际机构和组织中的地位。沙特阿
拉伯的 IPv6 战略目标是一组要实现的高级目
标,旨在建立合适的环境以促进 IPv6 在全国的
部署。
经过确认的目标包括:
•
部署阶段:第二阶段,集中将政府对外网
站向 IPv6 过渡,预计在 2015 年 3 月底完成,
本阶段的任务包括:
电信改革趋势:特刊
沙特阿拉伯
通过支持 IPv6 来应对 IPv4 地址的枯竭,
并确保稳定性、商业连续性,为沙特阿拉
伯互联网的持续增长预留空间;
173
第七章
将来,来自新兴经济的商业伙伴和企业家
可能只有 IPv6。互联网服务将能够访问加拿大
政府网站来开展商业和研究。可能只接入 IPv6
网络的、在国外旅行或居住的加拿大公民和非
加拿大人将能够访问加拿大政府网服务 ― 例
如,通过加拿大税务局获取个人收入税收信
息,或者通过加拿大公民及移民部申请学生或
工作签证。
•
确保利益攸关方平滑采用 IP v6,以便风险
最小;
•
通过建议公共和专用部门的利益攸关方强
调 采 用 IPv6 的 必 要 性 , 来 提 升 全 国 对
IP v6 的全面认知;
该 IPv6 战略按照两条路线的方法,同时专
注于 IPv6 的基础设施和认知方面,它在制订适
用于沙特阿拉伯的路线图部署承诺,以及阿拉
伯地区绝大多数可能最先进的 IPv6 策略方面已
经取得了极大的进展。37
CITC 于 2008 年到 2009 年开展了第一次
IPv6 工程活动,该活动产生了沙特阿拉伯的第
一个 IPv6 策略,而且成立了 IPv6 任务组。在此
之后,CITC 已经开始了“沙特阿拉伯王国部署
IPv6 促进计划”。
尽管以前的 IPv6 活动重点关注的是服务提
供商,但是这个 IPv6 计划重点关注的是企业的
采用。该计划旨在继续以前 IPv6 活动的成功,
采取实际的步骤促进 IPv6 在该王国的部署,在
经过选择的、将会给所有互联网利益攸关方提
供展示案例来模仿的企业,实施一组试点项
目。本计划还旨在对该王国中 IPv6 部署的状况
进行基准测试,相对于国际趋势以及互联网生
态系统的编址管理和技术方面,这些可能会影
响 IPv6 在该王国中的平滑采用和部署,该计划
还涵盖了制订一组 IPv6 指导方针和规程。
图 7.12 提供了沙特阿拉伯计划到目前为止
已经达到的若干目标的一个概括。
图 7.12:沙特阿拉伯策略的一些成绩
沙特阿拉伯 IPv6 任务组取得的成果
成绩(截止 2013 年)
拥有 IPv6 地址空间的沙特机构的数量从 2008 年的 2 个增加到现在的 12 个
一些机构已经开始通过 IPv6 提供服务
绝大多数沙特银行拥有自己的 IPv6 地址
CITC 建立了 IPv6 测试试验室,成员可以使用
沙特的 DNS 根服务器已经是 IPv6
隧道代理程序由 CITC 建立,以便向沙特阿拉伯的任何互联网用户提供 IPv6 连接
组织了两次 IPv6 专题讨论会(2009 和 2011 年),大约有 500 个与会者
工作组成员召开并主办了第三次工作组会议
CITC 开展的 IPv6 培训(三期)
由于 MENOG 和 RIPE,组织了五次 IPv6 巡回展
来源:沙特阿拉伯 IPv6 工作组
174
电信改革趋势:特刊
组织与德国 IPv6 应用大赛40或新加坡 IPv6
学生竞赛41类似的 IPv6 竞赛或比赛。
•
加强对国家和地区研究网络的资金支持,
旨在将他们融合为全世界的网络,增加以
使用 IPv6 为基础的服务和应用的运行经
验。
•
与公认的行业领导者建立 CEO IPv6 圆桌会
议,重点关注行业采用,并催促主要参与
者在其策略规划中包含 IPv6 的采用。考虑
上市时间,选择可能首先受到影响的目标
市场。
为本国的 IPv6 产品、工具、服务以及在下
列经济部门的应用的部署、试验和测试提
供必要的激励,如消费电子、电信、IT 设
备制造等。
•
在公共部门新设备和应用程序的采购指导
方针中包含 IPv6 标准。
将头条战略上的 IPv6 路线图阐述为指导方
针。
•
在固定和移动宽带网络以及与公共部门有
关的服务中增加对 IPv4 和 IPv6 整合的支
持:
要求大学将 IPv6 增加到毕业生学位课程,
以确保下一代网络工程师是经过 IPv6 培训
的。
•
促进开源技术用于 IPv6 的实现42。
•
支持现有的国家 IPv6 工作组或建立一个工
作组,给其分派以下任务:
策略建议
尽管 IGO、行业/多利益攸关组织和政府作
了明确的长期承诺,但所有各方都应考虑当前
的活动及时间安排对于缓解 IPv4 地址的压力并
激励向 IPv6 的过渡是否充分。政策制定者和其
它利益攸关方应将以下具体建议作为启用 IPv6
行动号召的一部分:
•
•
•
○ IPv6 整合到电子政务、电子教学和电
子健康服务和应用之中,将给用户提
供更高的可靠性,提高安全性、私密
性和用户友好性;
○ 在采购时应考虑 IPv6 的将来验证,特
别要考虑公共网络的生命周期通常要
比商业网络的生命周期长。
•
建 立 并 启 动 IPv6 能 力 中 心 , 以 及 关 于
IPv6 技术、工具和应用的教育课程,以显
著提高职业水平的 IPv6 培训质量,建立必
需的技能和知识基础。
○ 该中心应利用混合的理论和商业的专
门知识,大学和学院网站可能是早期
的采纳者,因此拥有关键的专门知
识。
○ IPv6 论坛已经建立了一个被称为 IPv6
教育标识程序38的模型,该模型已被思
科学习网络采用39。
•
通过认知提升活动和合作研究活动,促进
IPv6 的采用,重点关注中小型企业、ISP
和无线服务提供商、运营商。
电信改革趋势:特刊
○ IPv6 当前部署状态的评估,以及与向
IPv6 高效过渡有关的最佳实践的指导
方针和传播的系统阐述;
○ 制订措施调整 IPv6 集成进程,促进内
聚的 IPv6 部署,并确保国家能够在下
一代互联网络和服务的启动中获得有
竞争力的优势。
○ 确保国内专家能够积极参与 IPv6 相关
事物的国际标准、策略和规范的制订
工作,与 ETSI、3GPP、IETF、ITU-T 和
RIR 这样一类的工作组一起工作。
○ 引起潜在的 IPv6 系统或者应用开发者
的关注,以便为国家或地区级别可以
获得的机会提供资金。
○ 在国家开展“IPv6 启动日”。
○ 与世界其它地区已经启动的类似开
端,建立协作安排和工作关系,以便
调整 IPv6 工作。
175
第七章
•
7.3.4
•
组织高层会议或者峰会,旨在提高 IPv6 认
知、发展状态和前景、经济和策略范围、
巩固和协调国际努力所需要的行动。
•
鼓励部署新的安全和防火墙模式,采用
IPv6 结合公钥基础设 施(PKI),通过试
验、部署和使用 IPv6 IPsec 协议,促进安
全联网应用和环境的发展。
结论
7.4
在一场顺利进行的接力赛中,假定接力棒
的持有者冲刺进入交接区,只有下一个赛跑者
加速到抓住接力棒才能减速。这是一个关键时
期,在此期间赛跑者可能会交接失败、接力棒
落地 – 是混乱能够转变为时间损失的时候。
IPv6 过渡也许正处于类似的关键接合点,IPv4
接近于其旅程的终点,IPv6 尚未完全提高速
度,他们将暂时并肩奔跑。
政府政策制定者、管理者、国际组织、标
准化机构、利益攸关群体、公司、ISP 和运营商
– 均被要求将接力棒交给新的协议。这个过程
的复杂性,以及其技术、经济和政策的范围,
反映出互联网管理随着当前进化所呈现的实际
多样性,归根结底,这种多样性等于实力,但
加快 IPv6 的采用以达到互联网扩充和技术改进
的关键推动力需要花一些时间。由于在接力赛
中,过渡显示多个参与方 – 与 IPv6 有关的所有
利益攸关方 – 如何能够共同工作。毋庸置疑,
这个过程通常会为 IP 编址和互联网管理领域内
将来的改进提供经验并铺平道路,目前,赛跑
仍在继续,以全球互联网扩充作为最终的目
标。
尾注
1
Cisco, 2013
2
IANA 是一个非赢利私营美国公司 ICANN 的部门,其监视全球 IP 地址分配、自治系统号码分配、域名系统
(DNS)中根区域管理、媒体类型以及其它与互联网协议有关的符号和号码,见 http://www.iana.org/about
3
APNIC(亚太注册机构 www.apinic.net)
4
IETF: http://www.ietf.org/
5
BGP 专家(http://www.bgpexpert.com/addressespercountry.php)
6
http://www.caida.org/research/topology/as_core_network/pics/ascore-2011-apr-ipv4v6-standalone-1600x876.png
7
“纯粹的”指的是具有 IPv6 能力的设备,相对于将 IPv6 技术和 IPv4 能力组合在一起的“双栈”设备。
8
APNIC(亚太注册机构:www.apnic.net)
176
电信改革趋势:特刊
第七章
9
ARIN(北美注册机构: www.arin.org)
10
http://6lab.cisco.com/stats/
11
http://www.worldipv6launch.org/measurements/
12
http://www.ipv6forum.com/
13
www.ipv6ready.org
14
http://tahi.org/
15
https://www.iol.unh.edu/services/testing/ipv6/
16
http://www.irisa.fr/tipi/wiki/doku.php
17
http://interop.ipv6.org.tw/
18
http://www.biigroup.com/
19
Internet2 (一个美国的研究网络: http://www.internet2.edu/)
20
Nav6TF (北美 IPv6 任务组: www.nav6tf.org )
21
3GPP: www.3gpp.org
22
车到车社团:http://www.car-to-car.org
23
http://ar.groups.yahoo.com/group/IEEEAR-SA/message/5
24
见 2010 年 4 月 OECD “互联网编址:测量 IPv6 的部署,”http://www.oecd.org/internet/ieconomy/44953210.pdf
25
同前,第 6 页
26
同前,第 5 页。
27
例如,见毛里求斯信息和通信技术机构(ICTA)于 2011 年 3 月 17 日出版的咨询报告
http://www.icta.mu/documents/Consultation_IPv6.pdf
28
地区性互联网注册机构
29
MENOG:中东网络运营商组:http://www.menog.org/
30
TRA IPv6 咨询报告:http://www.trai.gov.in/WriteReaddata/ConsultationPaper/Document/IPV6.pdf
31
www.ipv6forum.org.au
32
www.nitcia.org.au
33
www.nictia.org.au
34
http://www.ipv6.org.au/summit/talks/JohnHillier_AGIMO_IPv6Summit12.pdf
35
http://www.tbs-sct.gc.ca/it-ti/ipv6/ipv603-eng.asp
36
http://www.ipv6.org.sa/about
37
http://www.ipv6.sa/strategy%20
电信改革趋势:特刊
177
38
http://www.ipv6forum.com/ipv6_education/
39
思科学习网络:https://learningnetwork.cisco.com/docs/DOC-10327
40
德国 IPv6 竞赛:http://www.ipv6council.de/contest2011/vertikal_menu/winners/
41
新加坡 IPv6 竞赛:http://ipv6competition.com/index.html
42
见 http://www.bieringer.de/linux/IPv6
178
电信改革趋势:特刊
结束语
人常说,今天日常生活中的信息通信世界
与祖辈的电信行业不可同日而语。诚然,名目
繁多的媒体、应用、设备、能力还有本世纪才
出现的各种挑战也是我们的父辈在 15 年前不可
想象的。一代又一代的新技术层出不穷,日新
月异,生于“2G”时代的孩子们还未完成学业
就已迎来了“3G”和“4G”网络。
第四代监管
为此,我们开始探讨电信和信息技术市场
的第四代监管也不足为怪。政府掌管国有邮电
主管部门的日子一去不复返(但尚未久远),这
些高度监管的垄断意味着第一代监管。这一代
垄断随着 90 年代自由化和私营化浪潮的风起云
涌逐步消失,第二代监管应运而生:以一种
“管理下的竞争”平衡在有限的竞争基础上引
入新业务(如移动)的目标和对国家已有基础
设施投资的保护。
之后,到本世纪前十年,跨模式竞争全面
走向成熟,移动服务提供商与固网老牌公司角
逐于语音电话;有线电视系统运营商涉足互联
网接入乃至话音市场。由此产生了第三代监管
– 通过保护和补贴新的竞争者齐心协力保护竞
争。网络解绑、费率再平衡和普遍服务基金成
为时代的特点,而且,许多这些“3G”监管创
新沿用至今。
电信改革趋势:特刊
那么,4G 监管时代有哪些特点呢?两个
词:多样性和适应性。以往的监管类别无法涵
盖行业中的所有活动。电话网络运营商通过更
新产品将移动、互联网接入和视频三网合一服
务涵盖在内。互联网协议之上的话音(VoIP)
服务现已打破国家边界,以比起标准直拨电话
来说微不足道的费率将话音和视频带到便携电
脑。
在面对多样性的同时,监管机构必须自我
调适。利用频段规划用来静态分配频谱的频谱
管理软件现在有必要进行调整,以便满足未来
依靠数据库或(未来)认知传感技术对电视空
白频谱进行机会共用的需求。银行监管机构也
不得不调整,以应对监督移动网货币流带来的
挑战,而电信监管机构则要学会发现那些网络
上对虚拟货币的操纵或金融欺诈。随着视频内
容对网络运营商和互联网服务提供商经济和商
业规划的根本改变,电信监管机构可能有必要
重新对市场予以定义。
机会与挑战
在这一全新媒体/信息/技术世界中,机会
与挑战的共存迫切需要适应性和监管的灵活
性。一方面,全球互联网、智能电话、多种多
样的移动应用、在线教育、云计算的能力之大
不容置疑且与日俱增,手指一划或轻轻点击,
179
整个世界就将展现在面前。另一方面,同样不
容置疑的是在线摄像头隐含的潜在风险、隐私
的侵犯、身份盗窃和其它数字时代的问题。第
四代监管机构必须迅速反应,以便将新技术和
服务带来的优势最大化,同时尽可能减少对消
费者和经济产生的危害。
入全球市场或为消除了传统分销障碍的生产赢
得财务支持。此外,现在的“电视”可以是笔
记本电脑、电子游戏机或移动电话。视频传输
对带宽和频谱提出了前所未有的需求,商业模
式和网络运行做法将发生变革,因而,监管机
构必须以灵活的姿态调整当前的规则和政策以
面对现实。
本辑《趋势》突出了越来越多需要电信监
管机构监督的新业务和行业的多样性。电视空
白频谱(TVWS)的出现使 UHF 频段未使用的
频谱得到使用,打破了传统的频谱分配观念。
基于免许可方式,TVWS 旨在最大程度地利用
弥足珍贵的频谱,同时不对主要广播公司维护
的许可使用造成不良影响。本书还指出了一系
列有关机会共享方法的进一步技术和监管趋
势,包括数据库的共享或通过认知无线电技术
的使用。
然而,如第三章所述,TVWS 概念尚未成
熟,UHF 频段主要用户对划分的修改可使结果
面目全非。此外,一个市场中有利于 TVWS 发
展的条件可能在另一市场中表现程度不同。此
外,标准、制造和全球统一协调的频谱“生态
系统”仍处于发展初期。监管机构面临的挑战
是要确定 TVWS 是否为其市场的频谱使用需求
提供了真正的机遇以及它们在其市场内为实现
和推广这一目标可发挥的积极作用。
与此同时,互联网的诞生根本改变了技术
方式、市场理念和电信行业的监管格局。监管
机构正在适应这些变革以便推进数字经济的发
展。第四章讨论了互联网时代的互连互通问题
并指出,监管机构不得理所应当地认为曾经引
领电路交换电话网发展的现有格局将满足多种
服务竞争的多样化平台时代的需求。采用切实
可行和自我调整的方式尽力减轻监管负担成为
监管机构越来越多采用的做法。
从服务提供角度而言,没有哪个市场的多
样性可与内容/广播行业相比。正如第五章所
述,媒体公司从在线广播公司到社交媒体网站
和在线零售商名目繁多,它们积极制作并分发
内容,向小的生产企业乃至个人开放接入,从
而使他们通过互联网将具有造性的愿景直接带
180
界限日益模糊的另一个例子是电信业内以
及伴随着该行业发展的电子银行和支付服务。
货币资产的在线存储和传输市场在包括发展中
和发达国家在内的许多国家日益繁荣。率先在
非洲开展的在线银行是移动服务行业的产物,
依然具有高度的连通性。随着电信行业的监管
机构千方百计地对移动服务提供商采用新的监
管方式(主要是银行规则),更加传统的金融服
务提供商(如信用卡公司)也开始进军不断扩
大的移动货币客户群。得益于新的移动电话应
用和更便捷的 WIFI 接入及其它连通解决方案,
销售点支付机制在小企业中日益普及。更有甚
者,现在还有与国库中的黄金储备毫无关系的
在线货币。
然而,无法确定的是谁来监督世界两股最
强大力量(通信和货币)的结合。银行监管可
能不涉及移动支付,而电信监管则可能缺乏实
施严格的金融服务规则的经验或法律地位。通
过网络黑客以及在线货币操纵进行的身份盗窃
等潜在不良行为已成为不争的现实,因此,呼
吁不同行业的监管机构本着团队的精神同心协
力。
然而,随着服务和平台增加与多样化,监
管机构和政策制定者仍须关注有关基础设施和
稀缺资源的根本问题,包括互连互通、网络投
资、稀缺的频谱和日益严重的互联网地址问
题。第七章打开了通往 IPv6 过渡世界的大门,
使人们了解到 IPv4 地址的快速枯竭。互联网地
址的过渡充分体现了 4G 监管中机会与挑战共
存的核心问题。IPv6 地址是更新和推进全球互
联网的重要机遇,是其在各个区域繁荣昌盛的
基础。然而,首先,我们必须克服挑战,集中
精力完成所有区域 IPv6 的过渡。在多样化和非
统一的互联网世界中,这项工作任重道远。
电信改革趋势:特刊
•
对外充分利用应对融合问题的区域和国际
最佳做法及经验;及
本辑《趋势》各章指出了第四代监管机构
应对新的融合 ICT 行业挑战的方式。一些可能
采用的方式包括:
•
审核并不断强调招聘和培训人员的所需要
的手段和资源,以便扩大监管机构在更加
多样化的 ICT 环境中的能力。
•
•
与各部委和当选官员合作,更新立法和核
心监管文件,确保电信监管机构对融合的
行业拥有明确的管辖权和法律授权 – 无须
详细描述具体的监管行动或手段;
与同一政府内其他机构或部委建立定期磋
商和合作的框架,使在线银行和内容监管
等问题可以在无重复工作或异议的情况下
得到解决;
电信改革趋势:特刊
最后,4G 监管意味着演进,而不是根本
变革。无论对于家庭还是社会,温故而知新,
将从其它监管机构身上获得的处理类似变革的
有益经验用于新的环境。过去仅仅是序曲,未
来将充满机遇以及丰富多彩的技术和服务。
181
第八章
应对挑战
术语表
下列定义改编自范围不定的参考资料,目的是帮助读者理解本报告,而不是取代或否定国际
电联各成员国在其国家法律和规则或国际协议中使用的术语及含义。
2G:
第二代移动网络或服务。诸如 GSM
等第二代网络的通称。
3G:
第三代移动网络或服务。宽带功能扩
展至移动数据应用的下一代宽带数
字蜂窝移动系统的通称。见IMT2000。
ADSL2:
非对称数字用户线路2(ITU-TG.992.3
和ITU-T G.992.4建议书)。国际电联
原建议书的续篇。它有助于实现更高
的线路速度和使用新的节电元素,并
扩展了原ADSL规范的范围。
ADSL2+:
非对称数字用户线路2+(ITU-T
G.992.5建议书)。作为ADSL2的修订
版,它通过增加铜线上使用的频率提
高速度。
广告软件:
广告支持软件。在计算机安装该软件
后或使用相关应用软件时,即可自动
播放、显示或下载广告的软件包。
AMPS:
先进移动电话系统。
模拟:
使用电信号传输话音和图像。模拟蜂
窝移动系统包括AMPS、NMT和
TACS。
模拟网:
电信网络,在该网络中信息作为一个
连续变化的电子信号进行传递(也见
数字网络)。
在该网络中,无源分光点由有电源装
置的光配线单元代替,从而实现单个
长途线路上比无源光网络更高的比特
率。
API:
应用编程接口。
ARPU:
每用户平均收入。通常以每月表
示,但也以每年的数字表示。
ADR:
替代性争议解决机制。
ASN:
自主系统号码。
ADSL:
非对称数字用户线路。能在对绞铜缆
上提供下载速度超过256 kbit/s而上
载速度较低的高速数据服务的技
术。与国际电联ITU-T G.992.1建议书
(标准)对应。
不对称监管:
根据不同的受监管实体市场势力的
强弱或是否具备显著市场势力,对
这些不同的受监管实体采用不同的
监管要求。
3GPP:
第三代合作伙伴计划:为确保3G系统
的全球互通,区域性标准化机构进行
合作的一种机制。
4G:
第四代移动网络或服务。能够提供移
动性及极高带宽的移动宽带标准。
分立账目:
要求运营商分立公司账目的监管措
施,旨在确保单独确定和分配与每一
分公司或业务单位相关的成本和
收入。
有源基础设施
共享:
有源光网络:
为确保用户获得的端对端服务的互操
作性而提供所需的特定业务和有源网
元,包括智能网业务或移动网漫游所
用的设施(2002/19/EC指令,
TRAI)。
电信改革趋势:特刊
183
ATM:
异步转移模式。将信息组织成信元的
传输模式;其异步的含义系指来自单
个用户的信元不一定定期循环。
ATSC:
高级电视制式委员会。
AWS:
先进无线业务。
骨干网:
处理一国主要的话音和数据流量的网
络。它在网络中采用高速传输路径。
接入网直接附着于骨干网,以直接连
接最终用户。
回程网:
带宽:
基站:
比特/秒
(bit/s):
每秒比特数。测量网上数据单位
(比特)传输速度的单位。另有
kbit/s:每秒千比特(1 000);
Mbit/s:每秒兆比特(1 000 000),
Gbit/s:每秒吉比特(1 000 000 000
和Tbit/s:每秒太比特
(1 000 000 000 000)。
比特流接入:
网络松绑的一种形式。通过比特流接
入,主体运营商可保持对物理线路的
管理控制,与完全松绑和线路共享不
同,接入寻求方仅能提供主体运营商
指定的业务。
将汇集的通信信号由基站传送至核心
网的大容量专用线路(也见ITU-R
F.1399)。
网志(博客):
信号可占用的频率范围,在模拟系统
中以赫兹(Hz)表示,在数字系统中
则以每秒比特数(bit/s)表示。带宽
越宽,在某一给定时间内传输的信息
量越大。
网志(Blog)是网络日志(Weblog)
的简写。Weblog是经常更新并有意让
大众阅读的一种期刊(或时事通
讯)。
蓝牙:
支持信号在手机、计算机和其他装置
之间进行短距离传输的一种无线电技
术。一般用于替代线缆连接。
电力线宽带
(BPL):
能够使用现有的电力网络进行数据和
话音传输的一种有线技术。
宽带:
在本报告中宽带被定义为在单向或双
向上最小容量大于或等于256 kbit/s的
互联网接入。固定宽带通过数字用户
线路(DSL)、电缆调制解调器、光
纤到户(FTTH)、城域以太网、无线
局域网(WLAN)等技术实现。移动
宽带通过宽带CDMA 2000、CDMA
2000 1xEV-DO、HSDPA等技术实现。
广播:
一个发送机(发送方)向所有被连的
装置进行的传送。也见单播和组播。
浏览器:
在互联网HTTP服务器上检索由URL指
定的WWW文件的应用程序。显示根
据超文本标示语言(HTML)检索到
的文件。
BSS:
卫星广播业务。
BWA:
宽带无线接入。包含移动或固定接入
技术,提供速度高于一次群速率(如
2 Mbit/s)的连接。
在蜂窝移动网络中使用的无线电发射
机/接收机和天线。它与一个给定蜂
窝小区中的蜂窝电话保持联络,并向
其他基站和固定电话网络传输移动业
务。
基本服务:
指话音电话服务的提供和承载,而某
些其他定义方式还将用户电报和电报
业务包括在内。
尽力而为:
网络尽最大努力确保业务得以传输的
业务传输标准,但不能保证所有业务
流量均得到传输。
互免结算:
比特
(二进制位):
184
与主叫方网络付费(CPNP)不同,
该术语表示运营商根据协商结果交
换业务量的一种互连安排,一般无
需支付互连费。每一运营商都对自
己客户的业务量计费,并保留最终
的收入。也称为“互不结算”互
连。
比特是电子、数字数据的基本单
位。在二进制中以“1”或“0”表示。
电信改革趋势:特刊
字节(Byte):
(1) 代表一个字符的一组比特。一字
节由八比特组成。(2) 作为一个单位
来处理的一串比特,其位置不受冗余
或组帧技术的影响。
C 波段:
由 3400-4200 MHz 范围内的频率组成
的频带。
CA:
有条件接入(ITU-T J.193建议书(04),
3.10)。根据客户所购买的服务套件
对有线业务和内容提供有条件接入。
电缆调制
解调器:
通过有线电视网传输包括互联网接
入在内的高速交互式服务的技术。
CAGR:
复合年均增长率。
CATV:
有线电视。使用同轴电缆或光纤在
有线网络上传送电视视频和音频内
容的系统。
CDMA:
码分多址。基于扩频技术进行无线
电信号数字传输的一种技术,其中
每一次话音或数据呼叫占用全部无
线电频带,并被分配一个唯一的
代码。
CDMA2000:
蜂窝:
码分多址2000。以高通公司的技术
为基础的第三代数字蜂窝标准,包
括CDMA2000 1x、1xEV-DO(演进-数
据优化)和1xEV-DV(演进-数据和话
音)。它是IMT-2000 标准“家族”中
的一员。
由一个基站网络提供的移动电话服
务,在整个蜂窝系统服务区中,每个
基站覆盖一个地理蜂窝小区。
CERTs:
计算机应急小组。
信道:
基站在发射和接收蜂窝终端(如手
机)信息时使用的多段非连续频率范
围中的一段。
CIF/QCIF:
共同中间格式/四分之一共同中间格
式。低分辨率图像和视频显示格式的
一种国际标准尺寸,CIF的规格为
352 × 288 像素,QCIF 为176 × 144
像素。
电信改革趋势:特刊
电路交换连接:
在两个或更多电台之间应要求临时建
立的连接,在断开之前可以专用该连
接。目前大部分话音网络均基于电路
交换,而互联网基于分组交换。也见
基于分组交换。
CLEC:
竞争型本地通信运营商。与主体运营
商在提供本地电话服务方面展开竞
争的网络运营商 — 通常为新的市场
进入者。
云计算:
由典型的云计算提供商在线提供通
用的商务应用程序,通过网页游览
器访问应用程序,而软件和数据则
保存在服务器中。
CMTS:
电缆调制解调器终接系统。一种通常
安装在有线电视公司前端的设备,用
于向有线电视订户提供高速数据服
务,例如有线互联网或IP话音。
编解码器:
能对数字数据流或信号实施编码和
/或解码的装置或计算机程序。
认知无线电:
能够有效使用未用频谱的一种技术。
它可以在任一特定时间动态重新划分
可用频谱,并避免在许可的用户和无
需许可的用户间产生干扰。
同址并置:
(Collocation,也写做Co-location/
Colocation)主体运营商托管竞争对
手运营商通信设备的设备共享,以
便于向最终用户提供连接。
连通性:
为最终用户提供互联网或其他通信
网络连接的能力。
融合:
用于描述一系列技术和市场趋势的术
语,有线电视、电话和互联网接入的
各个市场领域,先前清晰的界限逐渐
模糊,目前可以通过各种不同网络平
台提供上述各领域的服务。
同时工作用户共享: 多个个人同时共享同一计算机系统
的情况。
覆盖:
系指蜂窝移动或任何无线网络的范
围,按覆盖的地理区域(蜂窝移动覆
盖的地域比例)或覆盖的人口(在一
个蜂窝移动网络范围内的人口比例)
进行衡量。
185
CPE:
客户驻地设备。
CPNP:
主叫方网络付费。在 CPNP 制中,
呼叫接收方提供商对呼叫始发方提
供商按照事先确定的每分钟价格收
取一定的终接费,而呼叫接收方运
营商不收取任何费用。
CPP:
主叫方付费。对发出呼叫的人收费
的一种计费选项。相对而言,在
“接收方付费”(RPP)制中,接
收呼叫的个人为该呼叫支付全部
费用。
CSMA:
载波检测多址。在通过诸如电气总线
或电磁频谱等共用物理介质进行传输
前验证不存在其他业务流量的网络
协议。
网络安全:
避免中断网络的或避免非法获取个
人隐私或不公开数据的电子渗透或
“黑客行为”,以保护网络完整性
和内容。
DAB:
数字声音广播。使用数字无线电传输
的音频广播技术。
暗光纤:
当前未被使用的光缆。
DECT:
数字增强无绳标准。
数字(式):
使用数字0和1表示话音或其他信息。
这些数字被作为一系列脉冲加以传
输。数字网络容量更大,功能更强,
质量更高。
数字网络:
DMB:
将信息转换成截然不同的电子脉冲,
而后作为数字比特流加以传输的一种
电信网络(也见模拟网络)。
数字多媒体广播。使用数字无线电
传输的多媒体(音频、电视、数
据)广播技术,主要用于韩国。
DOCSIS:
有线电视系统数据传输接口规范
(ITU-T J.112建议书)。国际电联关
于电缆调制解调器的建议书。它规定
了在有线电视网上交换双向信号的调
制方法和协议。
DOCSIS2:
有线电视系统数据传输接口规范2
(ITU-T J.122建议书)。2002年底批
准的经修订的DOCSIS最新版本。
186
域名:
有资格使用互联网的个人或组织的注
册名称。域名至少包括两部分,各部
分以点分隔。点的左边的名称对于点
的右边的顶级域名而言都是唯一的。
例如,国际电信联盟的域名是
itu.int。ITU是通用顶级域名(gTLD)
“int”中的唯一名称。
DSA:
动态频谱接入。该频谱管理方法涉及
按时隙或地理位置使用频谱。它与灵
活频谱管理和频谱交易密切相关。
DSA:
动态频谱划分。
DSL:
数字用户线路。也见 ADSL、
ADSL2、ADSL2+、SHDSL、SDSL、
VDSL 和 xDSL。
DSLAM:
数字用户线路接入复用器。位于DSL
提供商中心局、用于分离并发送DSL
线路上的话频信号和数据流量的
设备。
DSP:
数字信号处理。研究用数字表示的信
号以及这些信号的处理方法。
DTH:
数字到户。有助于最终用户直接接收
对地静止卫星发射的信号的卫星电视
系统。也使用术语DSB(直播卫
星)。
DTT 或 DTTV:
数字地面电视。
DTV:
数字电视。通过数字信号而非传统模
拟信号广播和接收图像和伴音的
系统。
管道:
限制和引导物理网线缆(铜缆或光
缆)的管道或通道。
DVB:
数字电视广播。数字视频广播:是由
拥有270 多位成员的行业联盟-DVB项
目组管理的有关数字电视的开放标
准,并由欧洲电信标准学会
(ETSI)、欧洲电气电子标准化委员
会(CENELEC)以及欧洲广播联盟
(EBU)组成的联合技术委员会
(JTC)发布。现行的一系列DVB标准
包括DVB-C(有线)、DVB-H(手
持)、DVB-T(地面电视)和RCS(经
由卫星的回传频道)。
电信改革趋势:特刊
DVB-H:
DVB-手持。
DVB-T:
DVB-地面。
E.164:
定义PSTN和某些其他数据网络中使用
的国际公众电信编号方案的ITU-T建议
书。
EC:
欧盟委员会。
E-commerce:
电子商务。用于表述相距甚远的买卖
双方在线进行交易的术语。
ECOWAS:
EDGE:
最终用户:
最终用户共享:
ENUM:
以太网:
实现计算机和外围设备高速互连的协
议。最近千兆以太网已经问世,速率
高达1 Gbit/s。以太网可以在多种配线
方式下运行,包括对绞线、同轴电缆
甚至光缆。
ETSI:
欧洲电信标准学会。
EU:
欧洲联盟。
EUR:
欧元。欧元区(已加入欧洲货币联盟
的欧洲联盟成员国)的官方货币。
EV-DO:
演进-仅传数据或演进-数据优化,
英文缩写为 EV-DO 或 EVDO,也常
常缩写为 EV,是一种通过无线电
信号对数据进行无线传输的电信标
准,一般用于宽带互联网接入。
事先和事后
监管:
事先监管包括制定专门规则和限制
规定,在事情发生之前防止运营商
的反竞争或不良市场行为;与之相
对的事后监管主张事先制定少量规
则甚至不设任何规则,但要在违规
行为发生后采取纠正措施和予以
惩处。
FDC:
全分配成本。
FDM:
频分复用。
FEC:
前向纠错。
固定线路:
将订户与电话交换机连接一起的物理
线路。通常用固定网络表示PSTN(公
众交换电话网)(见下文),以区别
于移动网络。
FM:
调频。
FMC:
固定移动融合(ITU-T Q.1761建议书
(04),3.6)。IMT-2000用户通过固定
网络根据其租订方案及接入技术能力
享受基本话音及其他服务的机制。
FMI:
固定移动结合。
FON:
光纤网络。
西非国家经济共同体。
用于GSM演进的增强数据速率。是2G
和2.5G通用分组无线电服务(GPRS)
的增强版。该技术用于TDMA和GSM
网络。EDGE(也称为EGPRS)是GPRS
的扩展,只要运营商进行了必要的升
级,便可在部署了GPRS 的任何网络
上应用。EDGE提供增强型GPRS
(EGPRS),可用于包括互联网连接
在内的任何分组交换应用。诸如视频
服务和其他多媒体等高速数据应用均
得益于EGPRS 提供的更高数据容量。
发起或最终接收网络载送的信息的个
人或组织(即消费者)。
最终用户有计划地共享ICT(移动电
话、PC等),是正常进行服务或应
用的一部分。
电话号码变址。互联网工程任务组
(IETF)通过的标准,它利用域名系
统(DNS)将电话号码映射至万维网
地址或统一资源定位符(URL)。
ENUM标准的远期目标是提供一个单
一号码,代替用户的固话和移动电话
以及电子邮件地址等多个号码和
地址。
EPOP:
扩大盈利点。运营商将网络扩展至缺
乏服务但有利可图的地区的一种网络
拓扑。新连接的地区可作为更偏远但
有利可图的地区的骨干线路。
基本(也称为
关键或瓶颈)
设施:
对国家或国际容量构成瓶颈并有碍于
提供电信服务的网络设施。各市场对
此类设施的定义不尽相同。
电信改革趋势:特刊
187
频率:
电流交替的次数,一般以赫兹为单位
(见Hz)。频率也被用于表示无线电
频谱上的一个位置,比如800、900、
1 800 MHz。
FSS:
卫星固定业务。
FTRs:
固定终接费率。
FTTH:
光纤到户。一种在居民住宅终接的高
速光纤互联网连接。见FTTx。
FTTx:
光纤到x,x可以是住宅(FTTH)、大
楼(FTTB)、路边(FTTC)或小区
(FTTN)。这些术语用于描述光纤网
络的覆盖情况。
完全松绑;
(有时称为铜线接入)。网络松绑的
一种形式,新进入运营商租用主体运
营商连接订户与总配线架(MDF)的
铜线对。新运营商完全控制铜线对,
并向订户提供包括话音和ADSL在内
的所有业务,主体运营商仍拥有松绑
的环路的所有权,并负责维护。
职能分离(或称
运营分离):
要求建立新的业务单位(与主体运营
商的其他业务工作分开)提供竞争对
手与主体运营商在下游零售市场进行
竞争所需的、对主体运营商不可重复
资产的批发。
FWA:
固定无线接入。
网关:
提供接入另一网络的任何机制。这一
功能可能包括或可能不包括协议
转换。
GATS:
服务贸易总协定。
GDP:
国内生产总值。一国在一段特定时间
里生产的全部最终产品和服务的市场
价值。
GMPCS:
全球卫星个人移动通信系统。向小型
手持装置提供全球通信覆盖的非对地
静止卫星系统。
188
GNI:
国民总收入。一个经济体生产的全部
最终产品和服务,包括在国外生产的
产品和服务的市场价值。以不变价格
计算的GNI不同于GNP的一点在于它
还包括贸易条件调整和资本形成总
额,后者包括第三类资本形式,即有
价物净购置值。
GNP:
国民生产总值。一个经济体生产的全
部最终产品和服务,包括在国外生产
的产品和服务的市场价值。
GPRS:
通用分组无线电业务。GSM 手机用户
可以使用的一种移动数据服务。通常
被称为“2.5G”,一种介于第二代
(2G)和第三代(3G)移动电话之
间的技术。它通过利用GSM 网络中的
未占用TDMA 频道,提供适中的数据
速率传输。
GPS:
全球定位系统。系指最初由美国国防
部发射的24颗“Navstar”卫星的卫星
群,这些卫星绕地球旋转,使人们通
过地面接收器便可确知自己的地理位
置。大部分设备的定位精确度在10至
100米范围内。此外俄罗斯的
GLONASS系统也已问世,欧洲伽利略
系统正在研发之中。
GSM:
全球移动通信系统。欧洲开发的数字
移动标准,是目前应用最广的2G数字
移动蜂窝标准。全世界170多个国家
提供GSM业务。欲了解更多信息,请
访问GSM协会网站:
www.gsmworld.com
GSR:
国际电联全球监管机构专题研讨
会,见:www.itu.int/ITUD/treg/bestpractices.html
前端:
接收、存储和处理向局部地区分配的
电视信号的设备或设施。前端可控制
交互式功能、管理VoD并插播广告。
HD:
高清晰度。
HDR:
硬件定义无线电。
电信改革趋势:特刊
HDTV:
HFC:
HFC:
高清晰度电视。一种比现在的NTSC、
PAL或SECAM制式质量优越得多的新
型电视。图像分辨率几乎是以前电视
信号的两倍,较之如今大部分电视
4:3的屏幕宽高比,其图像显示的屏
幕宽高比为16:9。
混合光纤/同轴缆网络。电信行业术
语,指同时使用光纤和同轴电缆建立
宽带网络的一种网络。
混合光纤铜线网。使用光纤连接至邻
近地区,然后使用铜线连接至个人用
户的一种宽带网络。
热点:
无线局域网(WLAN)的接入点。热
点是可以发送和接收无线数据且向无
线装置提供互联网接入的地区。例
如,在机场或酒店的热点可以使用手
提计算机接入互联网。
HSCSD:
高速电路交换数据。
HSDPA:
高速下行链路分组接入。一种移动电
话协议,也称3.5G(或“3½G”)。
高速下行链路分组接入是一种基于分
组的数据服务,在W-CDMA下行链路
的5 MHz带宽上数据传输速率最高达
到8-10 Mbit/s(在MIMO系统内最高
达20 Mbit/s)。HSDPA的实施包括自
适应调制和编码(AMC)、多入多出
(MIMO)、混合自动重传请求
(HARQ)、快速调度、快速蜂窝小
区搜索和先进接收机设计。
HSUPA:
HTTP 和 HTTPS:
Hz:
高速上行链路分组接入。在用于改善
上行链路的调制链路自适应和HARQ
方面采用与HSDPA相同的技术,
因此同步数据传输速率最高达到
5.7 Mbit/s。不同之处为调度工作方
式,目的是对所有从网上上载数据的
装置进行维护并实行降低的调制
方案。
超文本传输协议(HTTP)是用于计算
机通过万维网传输信息的通信协议。
HTTPS是使用安全套接层(SSL)的
HTTP。SSL是应用HTTPS的网络服务器
上产生的加密协议。
ICT:
信息通信技术。有关信息管理和处理
的技术及其他方面(特别是在大型组
织中)的宽泛的学科。
IEC:
国际电工委员会。
IEEE:
美国电气电子工程师学会。
IM:
即时消息。指用户可以与其他用户在
互联网上交换信息的在线应用,高峰
时期的延时仅为1或2秒。
IMS:
IP多媒体子系统。一种标准化的下一
代网络(NGN)架构,适用于拟提供
移动和固定多媒体业务的电信运营
商。它使用以3GPP标准化的SIP应用
为基础的IP话音(VoIP),并在标准
的网际协议(IP)上运行。支持现有
的电话系统(包括分组交换和电路交
换系统)。
IMT-2000:
国际移动通信-2000。国际电联批准
的第三代(3G)蜂窝移动标准“家
族”。请通过www.itu.int/imt网站了
解更多信息。
主体运营商:
某一国家的主要网络提供商,其前身
通常是国有垄断企业。
互连:
各独立电话网络的实线连接,以便于
这些网络的用户互相通信。互连确保
了业务的互操作性,使最终用户可以
选择更多的网络运营商和服务提
供商。
互连收费:
提供互连的网络运营商彼此收取的费
用 — 通常包括按分钟计算的收费。
国际网关:
提供接口、以便于一国国内网络设施
与另一国该类设施间收发电子通信信
息(即话音、数据和多媒体图像/视
频)的设施。
国际移动漫游:
便于移动网络运营商客户出差到国外
时使用移动服务的业务。
互联网:
使用网际协议相互连接的全球网络
(见IP)。
赫兹。频率测量单位,等于每秒
一周。
电信改革趋势:特刊
189
骨干互联网:
组成互联网内部的主要通路并传输汇
集流量的高速、大容量线路或一系列
连接。
互联网内容提供商: 通过互联网提供收费或免费信息的个
人或组织。
互联网电视:
在互联网上分配专业电视内容的系
统。IP电视通常在单个服务提供商网
络上进行传送,互联网电视则一般在
对等网络上传送。
互联网视频:
在互联网上提供由用户生成的视频流
的一种无管理视频服务。
IP:
网际协议。与TCP/IP协议套件一起使
用的主要网络层协议。
IP 电话:
网际协议电话。IP电话是全部或部分
通过分组IP网络传送话音、传真和相
关服务的通用术语。也见VoIP和宽带
话音。
IPR:
知识产权。使创作者有权阻止他人使
用其发明、设计或其他创作的版权、
专利权和商标权,其终极目标是作为
鼓励开发新技术和创作,并最终为公
众所用的激励性措施。主要国际性协
议包括世界知识产权组织(WIPO)
的《保护工业产权巴黎公约》(专利
和工业设计等)、《保护文学和艺术
作品伯尔尼公约》(版权)和世界贸
易组织(WTO)的《与贸易有关的知
识产权协定》(TRIPS)。
IPTV:
网际协议电视。使用网际协议通过网
络基础设施(可包括宽带连接)提供
的数字电视业务。
IPv4:
第 4 版本 IP。
IPv6:
第 6 版本 IP。
IRU:
不可撤销使用权。有助于运营商向有
线系统拥有方和运营商购买特定容量
的商业模式。
ISDB:
190
ISDN:
综合业务数字网。一种支持话音、数
据和图像通过传统电话线进行传输的
数字交换网络。
ISM:
工业、科学和医学(频带)。
ISP:
互联网服务提供商。ISP向最终用户
提供互联网接入。互联网接入提供商
(IAP)也可向其他ISP提供接入。ISP
可以提供其专有内容以及在线服务接
入,例如电子邮件。
IT:
信息技术。
ITU:
国际电信联盟,简称国际电联。联合
国负责电信事务的专门机构。见
www.itu.int。
IXP:
互联网交换点。多个互联网服务提供
商能够将其网络进行互连并交换IP流
量的中心地址。
LAN:
局域网。覆盖相对较小区域的计算机
网络。大多数LAN仅限于一幢大楼或
楼群。然而,一个LAN可以通过电话
线和无线电波连接到任何距离以外的
其他LAN。以这种方式连接的LAN系
统被称为广域网(WAN)。也见
WLAN。
最后一里
指明运营商对接入网络的所有权的一
种拓扑。
分层体系结构:
分层网络体系结构的概念,指在任何
特定点将网络分层,每层都为这个物
理通信介质增加价值。
LDCs:
最不发达国家。目前由联合国认可的
最不发达国家有49个。
租用线路:
网络运营商承诺由一个订户专门使用
的点对点通信信道或电路。根据国家
法律规定,租用线路被允许或不被允
许与公众交换网络互连。
LF:
低频。
综合业务数字广播。
电信改革趋势:特刊
许可:
选择运营商并授予其运营具体电信服
务(例如蜂窝无线)特许权的行政
程序。
线路共用:
一种网络松绑形式,允许竞争型服务
提供商使用本地环路的高频部分提供
ADSL,同时主体运营商继续使用同一
个环路的低频部分提供标准交换话音
服务。
LLU:
本地环路:
本地环路分类计价。要求主体运营商
向竞争对手开放其现有网络的最后一
里的程序。与ULL(分类计价的本地
环路)类似。
将订户连接到最近的交换机的系统。
它一般包括一对铜线,但也可以使用
光纤或无线技术。
媒体网关:
一种介于诸如PSTN、NGN以及2G、
2.5G和3G无线电接入网络等不同电信
网络间的转换设备。媒体网关能够实
现跨多个传输协议(如ATM和IP)的
下一代网络多媒体通信。
网状网:
在节点之间路由数据、话音和指令的
方式。通过建立连接之前的节点到节
点的“跳接”,允许在阻塞路径周围
进行连续性连接和重构。
移动:
本报告中,该术语系指蜂窝移动系统
和移动电话。
移动银行
(或 m-银行):
通过移动电话提供的金融服务。
移动电视:
以无线方式向移动或可移动平台发送
和接收视频和话音电视内容。可通过
广播专用网络或蜂窝网络进行传送。
LRIC:
长期增量成本。
LTE:
长期演进。
MOS:
平均意见分。
恶意软件:
针对在未经所有者知情同意的情况下
侵入或破坏计算机系统而设计的
软件。
MP3:
MAN:
城域网。
MPEG-1音频第3层(MPEG为活动图
像专家组)。将一个声音序列压缩成
极小的文件(约为最初文件的十二分
之一),同时在播放时保留原作品音
质水平的一种标准的技术和格式。
市场效率空白:
劝告政策制定机构和监管机构运用市
场力量并取消妨碍实现普遍接入目标
的普遍接入理论。
MPEG:
MBMS:
多媒体广播组播服务。第三代伙伴关
系计划(3GPP)开发的、在3G蜂窝
网上提供移动电视的一种广播业务。
活动图像专家组。数字电视、DVD和
PVR 数字视频压缩的一种ISO/ITU通用
标准。MPEG-2用于数字电视机顶盒
和DVD。MPEG-4提供传送固定和移动
视频多媒体的更佳压缩技术。
MPLS:
多协议标签交换。在分组交换网络上
仿真电路交换网络某些属性的一种数
据承载机制。具体而言,MPLS是为
无连接模式协议建立虚拟路径(即标
签交换路径)。尽管MPLS是一种多
协议机制,在与MPLS结合使用的协
议中最著名的是IP。
MSAN:
多业务接入节点。通常安装于电话交
换机上连接用户电话线路与核心网络
的设备,能够通过单一平台提供电
话、ISDN以及诸如DSL等宽带业务。
MSP:
利益攸关方伙伴关系。
MDF:
总配线架(ITU-T Q.9建议书(88),
5005)。一端连接交换机的外线,另
一端连接交换机内线的配线设备。
MDG:
《千年发展目标》,在联合国千年峰
会(2000年,纽约)上由世界各国和
世界所有主要发展机构达成共识的、
并包含在《联合国千年宣言》中的
目标。
MediaFLO:
仅为媒体前向链路。
电信改革趋势:特刊
191
MSS:
卫星移动业务。
MTR:
移动终接费率。
节点:
网络连接点。交换节点是交换发生
的点。
国家监管机构
(NRA):
国家监管机构。中央或联邦政府一级
的监管机构或官员,负责实施和执行
电信规则和条例。
号码便携性:
客户能够将其账户从一家服务提供商
转至另一家,而号码保持不变。其他
形式的号码便携性允许最终用户变更
住所或租订一种新服务(如ISDN)
后,其电话主线沿用相同的电话
号码。
组播:
网络上单一发射机向多个具体接收
机进行的发射。也见单播和广播。
多媒体:
在一种交互式环境中提供一种以上的
媒介,通常是图像(动态或静止)、
声音和文本。多媒体需要极大数量的
数据传送和带宽,且无一例外地需要
使用计算设施。
多路复用:
单一频率上一个以上数字频道的
传送。
OECD:
经济合作与发展组织。
MVNE:
移动虚拟网络提供商。
OFDM:
MVNO:
移动虚拟网络运营商。不拥有许可频
谱,但利用另一移动电话运营商网络
以自身品牌转售无线业务的公司。
正交频分复用。一种数字调制方法,
信号被分至不同频率上的数个窄带频
道,以便使频率相近的频道间的干扰
降至最低。OFDM已用于欧洲数字音
频广播服务以及无线局域网。
MVPDs:
多视频节目频道分销商。MVPD可以
是销售多个视频节目频道的有线
电视或卫星电视运营商。
开放获取:
在网络各层开展竞争、以方便种类繁
多的物理网和应用在开放架构中实现
互动(infoDev 2005)。
NAP:
网络接入点(ITU-T Q.1290建议书
(98),2.150)。为用户提供网络接入
的物理实体的连接点。
上叠频谱共用:
系指已许可某一运营商的频带与其他
运营商实行共用的情况。
数据包
(Packet):
在一个通信网络内被当成一个单元的
数据块或组群。
分组的
(Packet-based):
将数据包通过网络台站进行转发的
一种信息传送技术。也见电路交换
连接。
PAN:
个域网(PAN)是个人近旁的计算
机设备(包括电话和个人数字助
理)间通信所用的计算机网。设备
可能属于也可能不属于当事人。
PAN 的范围一般为几米。
无源基础设施
共享:
设施共置或其他形式的共享,包括管
道、大楼或天线杆共享(指令
2002/19/EC)。
PBX:
专用小交换机(PBX)是为特定的
企业或办公室提供服务的电话交换
机,与为许多企业或为公众开办的
普通电信公司或电话公司所用的交
换机不同。
国内(移动)
漫游:
系指运营商之间为在其网络未覆盖
地理区域内提供服务的、相互利用
网络的协议。
网络中立性:
支持平等获取互联网上或其他可公
开使用的以 IP 为基础的网络上提
供的内容、服务和应用的一种主张
或公共政策定位。
网络拓扑:
连接一个网络上成对节点的链路
模式。
NGAN:
下一代接入网。
NGCN:
下一代核心网。
NGN:
下一代网络。某种新型计算机网络
架构和技术含义的宽泛术语。它一
般用于表述包括原有数据和话音
(PSTN)通信以及(选择性的)附
加媒体,如视频在内的网络。
192
电信改革趋势:特刊
PCM:
脉码调制。
PCO:
公众电话局。
个人通信服务
(PCS):
个人通信服务。在美国,该定义系指
使用1900 MHz频率的数字移动网络。
在其他国家系指使用1800 MHz频率的
数字移动网络。也使用个人通信网络
(PCN)这一术语。
PDA:
个人数字助理。将计算和可能的通信
功能合二为一的手持装置的通用术
语。
准同步数字系列
(PDH):
准同步数字系列。用于在诸如光纤和
微波无线电系统等网络上传输大量数
据的技术。PDH数据流传输速率的标
称值相同,但允许与标称速率之间存
在一定的容差。
直连:
网址嫁接:
两个互联网服务提供商交换路由的声
明,目的是保证一方的流量可以通达
另一方的客户,反之亦然。直连主要
发生在IXP之间,通常免费提供或遵
照双方相互认可的商业安排进行。
黑客将某一网站的业务量改换到另
一虚假网站的网络攻击行为。
网络钓鱼:
在电子通信中假冒某一值得信任的
实体试图获取用户名、密码和信用
卡细节等敏感信息的欺诈过程。
普及率:
衡量电信服务接入的方法,一般是
一种特定服务的订户数除以人口总
数,再乘以 100。也被称为电话普
及率(固定网络)(teledensity)或
移动普及率(蜂窝网络)(mobile
density),或电话总普及率(固定
和移动)(total teledensity)
PLC:
POI:
PON:
无源光网络。一种全无源波分复用
(WDM)网络,使用分光器将光波
长分解到分配给每个用户的时隙中,
从而将多个位置连接至一条光纤绞线
(或波长)。见WDM。
POP:
显示点。
门户站:
尽管“门户站”这一术语还在演变,
但一般是指用户进入万维网使用广泛
资源和服务,例如电子邮件、论坛、
搜索引擎和购物中心等的起点或网
关。
PPP:
公私合作伙伴关系。将政府和私营
部门实体的资助与活动结合在一起
以建设网络基础设施的一种安排或
伙伴关系。
PPP:
购买力平价。考虑到各国不同的物价
水平和生活成本,反映在一个国家之
内可以购买的货物和服务的汇率。
专用网:
基于租用线路或其他设施的一个网
络,作为公共网络的补充或替代在一
个组织或一个封闭用户组内提供电信
业务。
私有权/
私有化:
将国营企业所有权的控制权转让予私
人,通常将企业组成股份公司并将股
份出售给投资者。更笼统地讲,该术
语有时指企业向私营企业和投资开放
的广泛形式。
协议:
说明如何传送数据,特别是说明跨网
络传输的一套正式的规则和规范。
PSTN:
公众交换电话网。提供固定电话业务
的公众电话网络。
PTO:
公众电信运营商。向普通公众提供电
信基础设施和服务的提供商(“公
众”是指用户基础)。也称为运营商
(operator)、服务提供商、运营公
司(carrier)或“电信公司”。
PVR:
个人录像机。以数字格式记录视频并
在磁盘驱动器或其他媒介上存储视频
的装置。也用DVR(数字录像机)
一词。
电力线通信。使用现有的电力线并将
电力信号作为载波,发送和接收数据
的通信网络。电线上电流传送的频率
是50-60 Hz,而数据在1 MHz的频率范
围内发送。
互连点 — 网络之间。
电信改革趋势:特刊
193
QoS:
RFID:
公用事业用址:
服务质量。衡量反映连接的质量和可
靠性的网络性能。QoS可代表一种数
据业务量政策,即保证在特定时间提
供特定量的带宽,或者涉及向不同应
用分配不同带宽的业务量调整。
射频识别。通过射频标签为货物提供
识别数据以便对其进行跟踪的一种系
统。一般由制造商用来跟踪货物,例
如服装,而不必识读每个单件物品的
条形码。
通过契据或地役权给予的、包括表
面、空中和地下空间在内的一条或一
块地,用于建设和维护铜缆或光缆等
特定基础设施元素。
RIA:
监管影响评估。
RIO:
《网络互连参考指南》。
RPNP:
接收方网络付费。接收呼叫的运营
商向始发呼叫的运营商按每分钟价
格支付互连费。
RPP:
接收方付费。在“接收方付费”制
中,接收呼叫的个人为该呼叫支付
所有费用。也见 CPP。
RTSP:
实时流协议。有助于用户从远程服务
器控制视频流的协议。用户可利用该
协议播放、暂停和停止视频。
PTT:
公众电话电报主管部门。见 PTO。
SCLS:
海缆登陆站。连接多国陆地的国际海
缆及卫星系统的汇集点。这些设施汇
集并分配来自和去往各国的国际
流量。
SDH:
国际电联根据SONET开发经验而制定
的一个标准(G.707及其扩展版本
G.708)。现在SDH和SONET已得到广
泛使用;美国和加拿大使用SONET,
其他国家使用SDH。SDH目前是人们
主要关注的技术,其用户不断增长,
而SONET则被视为是这一技术的
变种。
SDR:
194
软件定义无线电。使用软件调制和解
调无线电信号的一种无线电通信
系统。
SDSL:
对称DSL。一种北美专有的DSL标准,
但SDSL这一术语也经常用于描述
SHDSL。
服务器:
(1) 一个网络上根据要求或请求发送
所存储的信息的主机。(2) 服务器这
一术语也用于指实现信息提供服务的
软件。
业务中立性:
系指允许运营商在其被许可频带内
提供任何业务的规则的通用术语。
SES:
卫星地球站。
SHDSL:
单对绞铜线高速DSL。ITU-TG.991.2 建
议书中经一条对绞铜线提供高速、对
称连接的非正式名称。
信令网关:
一种负责在采用不同信令协议和传
送方法相互通信的共路信令
(CCS)节点之间传送信令消息
(即关于呼叫建立、计费、地点、
短消息、地址转换或其他业务的信
息)的网络组件。
SIM:
用户身份模块(卡)。插入GSM移动
电话的小型印制电路板,其中包括订
户详细资料、安全信息和存有个人号
码目录的内存存储器。订户在更换手
机时,这些信息将得以保留。
SIP:
会话起始协议。由IETF MMUSIC工作
组制定的一个协议,是有关发起、修
改和终止一个涉及视频、话音、即时
消息、在线游戏和虚拟现实等多媒体
元素的交互式用户会话的建议标准。
2000 年11月,SIP经批准成为3GPP的
一个信令协议和IMS架构的永久性元
素。它和H.323都是最主要的IP话音信
令协议。主叫SIP服务器将明确知晓
会话的起始时间,一般也了解会话的
终止时间。一般VoIP服务提供商(不
一定是网络提供商)将作为运营SIP
服务器的一方。
场地共享:
见共置。
SLA:
服务水平协议。SLA通过具体说明最
终用户的需求及提供商承诺提供的服
务,提供了一种量化服务定义的方
法。不同企业、应用或网络层面定义
也不尽相同。
电信改革趋势:特刊
SME:
中小企业。
SMP:
显著市场支配力。
SMTP:
简单邮件传送协议。在互联网上传送
邮件的事实标准。
软交换机:
使用计算机系统上运行的软件代替硬
件来处理工作的一种电话交换机。
垃圾:
TCP:
传输控制协议。一种在两个主机之间
提供面向连接的可靠流服务的传输层
协议。这是TCP/IP应用使用的主要传
输协议。
TCP/IP:
传输控制协议/网际协议。定义互联
网的协议套件,能使信息由一个网络
传输到另一网络。
TDCDMA:
时分-码分多址。
TDMA:
时分多址。一种共用媒介(一般是无
线电)网络的技术。通过将频率分成
不同时隙,允许多名用户共用同一频
率。每位用户使用各自的时隙相继快
速地传输。这允许多个用户共用同一
个传输媒介(例如射频),而同时仅
使用他们需要的那部分带宽。
TD-SCDMA:
时分同步码分多址。一种3G 移动通
信标准,由中国电信技术研究院
(CATT)、大唐和西门子制定,旨在
开发一种自主研发的技术而不再“依
赖西方技术”。TD-SCDMA使用时分
双工(TDD),与W-CDMA 使用的频
分双工(FDD)相对。
技术中立:
系指允许运营商采用任何技术标准来
提供特定业务的规则的通用术语。
电话普及率:
通过不断改变载波频率或不断改变数
据规律,连续地改变传输规律的无线
电技术。
每百位居民的固定电话主线数。见普
及率。
TISPAN:
七号信令系统。一套用于建立世界
上大多数公众交换电话网电话呼叫
的电话信令协议。
由欧洲电信标准学会(ETSI)开发的
电信和互联网融合业务及高级网络
协议。
电话总普及率:
每百位居民的固定电话和移动电话订
户总数。见普及率。
TPC:
发射功率控制。某些网络装置使用的
一种技术机制,目的是防止不同无线
网络之间出现过多的无用干扰。
流量交换点:
流量交换点被运营商用来交换流量,
这种交换通过与服务网络的对等直
连实现,而非间接经由上游提供商
转发。
无用且烦人的电子邮件,其中一些
可能含有计算机病毒或蠕虫、欺诈
性消费陷阱或攻击性内容。
频谱效率:
衡量将信息编成各种模拟信号的编码
方式性能的方法。
频谱:
作为传输介质用于蜂窝无线电、无线
电寻呼、卫星通信、空中广播和其他
业务的电磁波无线电频率谱。
共同频谱:
专用于无许可的、由低频装置在开放
获取基础上共用的频带。
频谱重新指配:
监管机构决定何时、向谁及以何种价
格转让频谱授权的一种频谱管理
方式。
频谱交易:
该频谱管理方式允许有关方面将其频
谱权利和义务转让给另一方,以换取
经济或市场利益。价值由市场决定。
扩频技术:
SS7:
STB:
交换机:
TACS:
机顶盒。与电视连接的、接收和解码
数字电视广播的装置,它通过用户的
电视机与互联网交互。
在移动或固定系统中将电话呼叫或数
据发送到目的地的部分。
全址通信系统。
电信改革趋势:特刊
195
变码:
变码指的是一种编码到另一种编码
的直接的数字-数字转换。这种转
换通常用于不兼容的或过时的数
据,目的是将其转换为一种更合适
的格式。
普遍接入:
系指人人均能合理获取电信,包括为
能承受得起个别电话或其他ICT服务
的人们提供的普遍服务,以及在合理
距离内公众ICT接入(即电信中心、
网吧等)的广泛提供。
转接:
ISP(互联网服务提供商)网络间
的一种互连安排,作为消费者的
ISP 为作为提供商的 ISP 的网络转
接的业务量付费;而在直连安排
中,涉及的是规模大致相同的各
ISP 间的互连。
USD:
美国美元。
USO:
普遍服务义务。政府向运营商提出
的、无论经济可行性如何向所有地区
提供服务的要求。
UTRAN:
UMTS 地面无线电接入网。
UWB:
超宽带。
VAN:
增值网。
VANS:
增值网络服务。通过公众或专用网络
以某种形式提供的电信服务,通常是
通过计算机化智能的应用为基本服务
增加价值。VAN的示例包括预订系
统、电子公告牌和信息服务。也称为
增强型服务。
VDSL:
甚高数据速率数字用户线路(ITU-T
G.993.1建议书)。速度最快的DSL版
本,在很短的传输距离内可以处理高
达52 Mbit/s的速度。常用于公寓楼宇
内光纤连接的扩展。
VHF:
甚高频。
VHS:
家庭视频系统。
VLAN:
虚拟局域网。
VoD:
点播视频(ITU-T J.127建议书(04),
3.3)。在背景接收数据的同时,在
缓冲一定数量的数据后开始节目播放
的节目传输方法,其中节目完全由内
容提供商制作。使用该系统,用户就
能够通过作为交互式电视系统一部分
的网络来选择和观看视频及多媒体内
容。VoD系统或“在线播放”内容,
实现实时观看,或进行“下载”,观
看前先将全部节目内容存入机顶盒。
三网合一:
真实接入差距:
系指将固定和/或移动话音、视频和
宽带互联网接入业务捆绑起来的一个
术语。
以市场为基础的监管措施和普遍接入
之间的差距。
无所不在的计算:
反映未来通信网络将支持用户无论身
在何地均可以无缝接入数据的情景的
一个术语。
UDP:
用户数据报协议。
UHF:
超高频(698-806/862 MHz)。
ULL:
分类计价的本地环路。见 LLU。
UMB:
超移动宽带。
UMTS:
通用移动通信系统。欧洲对于第三代
蜂窝移动系统或基于W-CDMA标准的
IMT-2000 的通用术语。见UMTS论坛
的网站:www.umts-forum.org/来了解
更多信息。
UN:
联合国。
底层频谱共用:
底层技术可以包括UWB、网状网、
SDR、智能天线和认知无线电。
单播:
网络上单一发射机与单一接收机之间
的传输。也见组播和广播。
196
电信改革趋势:特刊
宽带话音或
DSL 话音
(VoDSL):
VoIP:
VPN:
通过宽带连接进行话音呼叫的一种方
法。呼叫可以通过一台计算机或通过
连接到宽带话音设备的传统电话进
行。也见IP电话和VoIP。
IP话音。用于描述承载IP话务量的技
术的通用术语(也见IP电话和宽带话
音)。
虚拟专用网络。给一个互联网连接加
密的方法。VPN在企业中得到广泛应
用,以实现工作人员远程接入办公室
的专用网络。VPN尤其适用于传送敏
感数据。
VPO:
乡村电话话务员。
VSAT:
甚小口径终端。一个双向卫星地面
站,安装有一个小于三米的碟形天
线,而其他类型的卫星天线约为
10 米。
WAN:
广域网。WAN系指实现相隔较远的计
算机之间连接的一个网络。
W-CDMA:
宽带码分多址。一种IMT-2000 系列的
第三代移动标准,最先在日本得到实
施。在欧洲称为UMTS。也见CDMA。
WDM:
波分复用。这项技术按自己的光波长
划分数据流,使多个数据流在同一光
纤上同时传送。
Web 2.0:
指可感知第二代网络社区和托管服
务,如促进用户间合作与共享的社交
网站和wiki网页。
WiBro:
支持便携式互联网接入的一种无线联
网技术(IEE 802.16x)。大韩民国业
已于2006 年推出了商用WiBro。
Wi-Fi:
无线保真。符合国际电气与电子工程
师协会(IEEE)有关无线局域网的
802.11b 规范的设备之间互操作标
识。然而,Wi-Fi一词常误用做无线局
域网的通用词汇。
电信改革趋势:特刊
Wiki:
允许多个作者增加、删除及编辑内容
的网络应用。
WiMAX:
固定无线标准IEEE 802.16,支持在
50 km范围内速度达到70 Mbit/s的长
途无线通信。它可以作为通往农村地
区的骨干互联网连接。
无线:
有关移动通信业务的通用术语,它
不使用固定网络直接接入到订户。
WLAN:
无线局域网。也称为无线LAN。在这
一无线网络中,用户可以通过无线
(无线电)方式连接到局域网
(LAN),作为有线局域网的一种替
代选择。无线LAN的最常用标准是
IEEE802.11系列标准。
WLL:
无线本地环路。一种利用无线技术提
供电信中心局和最终用户之间最后一
里连接的电话网络。
WRC:
ITU-R 世界无线电通信大会。
WSIS:
联合国信息社会世界高峰会议。WSIS
第一阶段会议于2003 年12月10-12日
在日内瓦(由瑞士政府主办)召开,
第二阶段会议于2005年11月16-18日
在突尼斯(由突尼斯政府主办)召
开。见www.itu.int/wsis来获得更多
信息。
WTO 协定
(GATS):
服务贸易总协定(GATS)第四议定书
的非正式术语。1997年初达成的协
定,包括70多个国家和地区开放其基
础电信业务市场的承诺。随附的参考
文件规定了对基础电信业务提供商,
包括“主要供应商”的监管原则。
xDSL:
DSL代表数字用户线路,而xDSL系包
括ADSL、SHDSL和VDSL等各类数字用
户线路技术的统称。见ADSL、SHDSL
和VDSL。
197
国际电联亦提供
出版物
《电信改革趋势:网络社会监管的跨国问题》 2013年 (第13版)................................................. 185 CHF
《电信改革趋势:宽带世界的明智监管》 2012年 (第12版)..................................................... 176 CHF
《电信改革趋势:实现明天的数字化世界》 2010/2011年 (第11版).............................................. 117 CHF
《电信改革趋势:全面监控还是顺其自然? 通过有效的ICT监管促发展》2009年 (第10版).......................... 106 CHF
《电信改革趋势:六种不同程度的共享》2008年 (第9版)....................................................... 106 CHF
《电信改革趋势:通向下一代网络 (NGN) 之路》2007年 (第8版)................................................ 100 CHF
《电信改革趋势:宽带行业监管》2006年 (第7版).............................................................. 95 CHF
《电信改革趋势:融合时代的许可制度》2004/05年 (第6版)..................................................... 95 CHF
《电信改革趋势:促进信息通信技术的普遍接入》2003年 (第5版) ............................................... 90 CHF
《电信改革趋势:有效监管》2002年 (第4版).................................................................. 90 CHF
《电信改革趋势:互连监管》2000/2001年 (第3版)............................................................. 90 CHF
《电信改革趋势:融合与监管》1999年 (第2版)................................................................ 75 CHF
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第四代
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监 管 :
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ISBN: 978-92-61-14775-4
9 789261 147754
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电信改革趋势特刊–第四代监管:推进数字通信
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