Public Disclosure Authorized
Raport Nr: 27885-ALB
DECENTRALIZIMI NE TRANZICION
(ne dy vellime)
Vellimi II: Raport analitik
Gusht 2004
Njesia e Uljes se Varferise dhe Manaxhimit Ekonomik
Rajoni i Evropes dhe Azise Qendrore
Public Disclosure Authorized
Public Disclosure Authorized
Public Disclosure Authorized
SHQIPERIA:
Dokument i Bankes Boterore
Monedha vendase dhe njesite ekuivalente
(Kursi i kembimit me date 9 shkurt 2004)
Monedha: Lek
Lek -US$1.00 = Lek 106.1
Vit fiskal
1 janar deri me 31 dhjetor
Peshat dhe Masat
Sistemi metrik
AKRONIME DHE SHKURTIME
ADF
Fondi Shqiptar i Zhvillimit
ALT
Tatimi mbi Token Bujqesore
CAS
Strategjia e Asistences per Shqiperine
CoM
Keshilli i Ministrave
DSU
Njesia e Shpenzimeve te Drejtperdrejta
EAR
Agjencia Evropiane per Rindertim
EU
Bashkimi Evropian
EU
Bashkimi Evropian
FY
Vit fiskal
GDP
Prodhimi i brendshem bruto
GED
Grupi i eksperteve te decentralizimit
HII
Instituti i Sigurimeve Shendetesore
IMF
Fondi Monetar Nderkombetar
ISU
Njesia e Shpenzimeve te Terthorta
LSBT
Tatimi mbi Biznesin e Vogel Vendas
MoF
Ministria e Financave
MoLGD Ministria e Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit
NCD
Komiteti Kombetar i Decentralizimit
NFDI
Forumi Kombetar per Zbatimin e Decentralizimit
NSSED
Strategjia Kombetare e Zhvillimit Ekonomiko-Social
PRSC
Kredia per Strategjine e Uljes se Varferise
PEM
Administrimi i Shpenzimeve Publike
PIT
Tatimi mbi te Ardhurat Personale
PTT
Tatimi mbi Shitblerjet e Prones
QFA Veprimtarite Gati-fiskale
SPT
Tatimi i Thjeshtuar mbi Fitimin
TRHA
Autoriteti Shendetesor Rajonal i Tiranes
UNDP
Programi i Zhvillimit te Kombeve te Bashkuara
TVSH
Tatimi mbi Vleren e Shtuar (TVSH)
Zevendes President:
Shigeo Katsu
Drejtore per Shqiperine:
Orsalia Kalantzapolous
Drejtor i Sektorit:
Cheryl Gray
Manxher i Sektorit:
Helga Muller/Deborah Wetzel
Drejtues i Ekipit te Njesise se Vecante: João C. Oliveira
2
Dy fjale Falenderimi
Ky raport ka per qellim te kontribuoje ne debatin per strategjine e decentralizimit ne
Shqiperi, si dhe te nxise diskutime me te gjera ne lidhje me sfidat e tij gjate procesit. Çeshtjet,
rekomandimet dhe nje harte e mundshme e rruges, te cilat diskutohen ne kete raport, paraqiten si
zgjedhje aktualisht te hapura per vendin, si dhe nje kontribut teknik per debatin ne vazhdim. Ky
raport perfshin kontributin e Autoriteteve dhe te bashkesise se dhuruesve, por ai nuk perfaqeson
domosdoshmerisht qendrimin e tyre zyrtar apo ate te Bankes Boterore.
Perveç inkurajimit te fuqishem nga autoritetet shqiptare, ne kete raport dhane kontributin
e tyre teper te rendesishem dhe bashkepunuan z. Zyher Beci, z. Fran Ibrahimi, znj. Natasha Paco,
znj. Mimoza Dhembi, znj. Luiza Jano, znj. Ani Dasho, dhe znj. Milva Ikonomi. Ne kete raport
bene komentet e tyre edhe ekipi i punes qe punon me Shqiperine, duke perfshire ne veçanti
Kathryn Funk, Mansour Farsad, Celestin Monga, Philip Goldman, Gary Reid, William Dillinger,
Brian Levy, Olav Christensen, Juela Haxhiymeri, Carine Clert, Sue Berryman, Akiko Maeda,
dhe Verdon Staines. Gjithashtu ne kete raport dhane kontributin e tyre z. Artan Hoxha, znj/
Juliana Pigey dhe znj. Albana Dhimitri.
Kete detyre e udhehoqi João C. Oliveira (Drejtues i Ekipit, ECSPE), nen drejtimin e
pergjithshem te Christian Poortman dhe Orsalia Kalantzopoulos (Drejtore per vendin), Pradeep
Mitra dhe Cheryl Gray (Drejtues sektori), si dhe Helga Muller dhe Bernard Funck (Drejtues
sektori). Stefano Piperno (I.R.E.S. – Istituto Ricerche Economico-Sociali, Piemonte [Instituti i
Kerkimeve Ekonomiko-Shoqerore], Itali) ka ndihmuar konkretisht me material analitik njohes.
Maureen Lewis (HDNVP) dhe Luiz de Mello (IMF dhe OECD) kane qene bashke-recensues.
Raportin e redaktoi Emily Evershed dhe e perpunoi Alison Panton dhe Anita Correa.
3
Pasqyra e Lendes
Raport Nr: 27885-ALB ........................................................................................................... 1
1. REFORMA E STRUKTURES SE ADMINISTRATES PUBLIKE ...................................... 7
A. STRUKTURA ADMINISTRATIVE NE VITET 90-te ....................................................... 8
B. Reforma e vitit 2000............................................................................................................. 8
C. SFIDAT DHE ALTERNATIVAT PER ZBATIMIN E REFORMAVE ............................ 11
Paradigma/modele ne ndryshim............................................................................................ 12
Forcimi i Institucioneve ........................................................................................................ 14
Kapercimi i Segmentimit dhe Ngritja e Kapaciteteve .......................................................... 15
Percaktimi i rolit te qarqeve.................................................................................................. 18
Angazhimi ne nje program te ri te besueshem zbatimi dhe programi pune.......................... 24
Forcimi i Koordinimit ........................................................................................................... 24
2. CAKTIMI I PERGJEGJESIVE ............................................................................................ 27
A. Dekoncentrimi perkundrejt Decentralizimit ne Shqiperi.................................................. 27
Sherbime shteterore publike te dekoncentruara.................................................................... 27
Reforma e Decentralizimit e vitit 2000: Dhenia pergjegjesi pushteteteve vendore.............. 28
B. modelet e shpenzimeve te pushtetit lokal ......................................................................... 37
Kutia 2.1: Buxhetimi i pushtetit lokal ne Shqiperi .............................................................. 39
Struktura funksionale e shpenzimeve lokale......................................................................... 41
Perberja ekonomike e shpenzimeve buxhetore lokale .......................................................... 42
Pabarazite ne lidhje me shpenzimet vendore sipas rretheve................................................. 43
Shpenzimet buxhetore lokale sipas bashkive dhe komunave ............................................... 49
C. problemet dhe sfidat kryesore........................................................................................... 50
D. MUNDESITE DHE REKOMANDIMET ........................................................................ 53
Mbi veshjen/percaktimin e pergjegjesive ............................................................................. 53
Mbi efikasitetin e Ofrimit te Sherbimeve Publike Lokale .................................................... 58
Mbi ngritjen e kapaciteteve lokale........................................................................................ 59
Mbi pabarazite per fryme ne lidhje me shpenzimet buxhetore ne njesite e veteqeverisjes
lokale..................................................................................................................................... 60
Mbi koordinimin qendror...................................................................................................... 60
3. CAKTIMI DHE AUTONOMIA E TE ARDHURAVE ....................................................... 62
A. caktimi/kalimi i te ardhurave ............................................................................................. 64
Reforma fiskale e vitit 2002.................................................................................................. 66
B. Strukturat e te ardhurave fiskale vendore........................................................................... 73
Pabarazite ne te ardhruat fiskale vendore per fryme............................................................. 77
Te ardhurat fiskale vendore neper bashki dhe komuna ........................................................ 77
C. Çeshtje kryesore .................................................................................................................. 78
D. Mundesi dhe rekomandime.................................................................................................. 81
4. pershtatja e burimeve me pergjegjesite................................................................................. 91
A. Çekuilibret fiskale dhe transfertat ....................................................................................... 92
Logjika ekonomike e transfertave nderqeveritare................................................................. 93
Evolucioni i Sistemit te transfertave nderqeveritare ne Shqiperi.......................................... 96
B. Sistemi i granteve te kushtezuara ........................................................................................ 98
C. Sistemi i granteve te pergjithshme .................................................................................... 101
Formula e shperndarjes per transfertat e pakushtezuara ..................................................... 101
4
Shperndarja e perberesit te bashkive/komunave................................................................. 103
Destinimi i perberesit rajonal.............................................................................................. 104
Destinimi i fondeve te kompensimit (A)............................................................................. 105
D. Çeshtje kryesore dhe disa mundesi ................................................................................... 106
Madhesia e fondit te transfertave te pakushtezuara ............................................................ 106
Shperndarja e transfertave te pakushtezuara....................................................................... 108
Destinimi i granteve te kushtezuara.................................................................................... 109
5. SI Te SHKOJMe PeRPARA............................................................................................... 112
A. Diçka mbi rrethanat.......................................................................................................... 112
B. Kuadri i llogaridhenies ...................................................................................................... 113
C. Konseguenca a politikave................................................................................................... 113
D. Programimi kohor i politikave ........................................................................................... 113
E. Sugjerime per reformen..................................................................................................... 116
SHTOJCA STATISTIKORE...................................................................................................... 118
Tabela A1.1: Te dhena demografike te disa vendeve ............................................................. 119
5
6
1. REFORMA E STRUKTURES SE ADMINISTRATES PUBLIKE
1.1
Megjithese nje vend i pavarur qysh nga viti 1912, Shqiperia nisi te ndertonte institucionet
e saj demokratike vetem nga fillimi i viteve 90-te, pas pothuajse nje gjysem shekulli te kaluar
nen diktature dhe ne nje qeveri te centralizuar. Pas kesaj, dolen edhe nje here ne pah pushtetet
vendore, se bashku me disa rregullore qe kishin te benin me kompetencat dhe autoritetin e tyre.1
Megjithate, keto rregullore nuk u zbatuan dhe pushteti lokal ne Shqiperi kishte nje autonomi
insinjifikative administrative dhe fiskale deri nga mesi i viteve 90-te. Qysh nga fundi i viteve
90-te eshte hartuar nje qasje me konsistente decentralizimi, si edhe po zbatohet nje strategji e
qarte per kete qellim; kjo e fundit parashikohet qe gradualisht te zevendesoje shtetin e trasheguar
te centralizuar me nje sistem qeverisjeje me te decentralizuar dhe me pjesemarrje.2
1.2
Kushtetuta e Republikes se Shqiperise e vitit 1998 percakton se pushtetet vendore
bazohen ne parimin e decentralizimit dhe se marredhenia midis shtetit, qarqeve dhe pushtetit
lokal bazohet tek autonomia, ligjshmeria dhe bashkepunimi.3 Qysh nga fundi i viteve 90-te,
Shqiperia ka bere percapje te medha per hartimin e nje kuadri baze ligjor dhe institucional per
zbatimin e nje strukure te pergjegjshme te decentralizuar fiskale dhe administrative.4 Qeveria ka
formuluar dhe eshte ratifikuar nga Parlamenti nje strategji per decentralizimin5 e cila eshte ne
perputhje me Karten Evropiane te Veteqeverisjes Lokale dhe me Kushtetuten e vendit.6
1
P.sh: referencat tek buxhetet e pushtetit lokal nisen me ligjet nr. 7616 dhe 7776 te vitit 1992 per Buxhetet dhe
Ligjin nr. 7572/92 mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore (ky i fundit eshte abroguar nga ligji nr.
8652/2000, ligji aktual organik per Veteqeverisjen lokale). Per nje analize te vendimeve te para te fillim viteve 90-te
mbi decentralizimin fiskal, shih Decentralizimi fiskal dhe financat nderqeveritare ne Republiken e Shqiperise, nga
D. Sewell dhe C.I. Wallich, Dokument Pune mbi Politiken Kerkimore i Bankes Boterore nr.1384, 1994. Nje
rishikim i tregueseve te zhvillimit njerezor mund te gjendet ne Raportin e Zhvillimit Njerezor: Shqiperia 2002, sfidat
e qeversijes vendore dhe zhvillimit rajonal, HDPC/UNDP, 2002.
Nje analize e aspekteve politike te qeverisjes vendore ne Shqiperi mund te gjendet tek “Qeverisja Demokratike ne
2
Nivel Vendor—Rasti i Shqiperise” botuar nga Instituti Shqiptar per Studime Nderkombetare, Tirane, 2003.
3
Neni 13, Kushtetuta e Republikes se Shqiperise ( 28 nentor 1998).
Per koordinimin e zbatimit te decentralizimit, u ngriten dy institucione shume te rendesishme ne vitin 1999: (i)
Komiteti kombetar i decentralizimit (NCD), nje mekanizem konsultativ per Keshillin e Ministrave (CoM), i formuar
nga autoritetet qendrore dhe perfaqesues te pushtetit lokal per administrimin e procesit te decentralizimit ne nivelin
deliberative dhe ate politik; dhe (ii) the Grupi i eksperteve te decentralizimit (GED) ose “task force” e
decentralizimit i strukturuar ne Ministrine e Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit (MoLGD) me anetaresi te
aprovuar nga NCD dhe te kryesuar nga Ministri i MoLGD per te mbeshtetur NCD-ne ne nivel teknik (Urdhri nr.
136 i Keshillit te Ministrave, 30 maj 2002 per NCD-ne dhe Dekreti nr. 9,dhjetor 2002). GED eshte artikuluar ne
nengrupe pune.
5
“Strategjia kombetare e decentralizimit dhe autonomise lokale” (Vendimi nr. 615, 2 nentor 2000 i Keshillit te
Ministrave).
4
6
Karta Evropiane e Veteqeverisjes Vendore u ratifikua nga Parlamenti shqiptar me date 21 tetor 1998.
7
A. STRUKTURA ADMINISTRATIVE NE VITET 90-TE
1.3
Gjate viteve 90-te, vendimet me te rendesishme persa i takon ofrimit te sherbimeve ndaj
3.1 milione banoreve dhe 374 komunave dhe bashkive7 (nivelet e pare te pushtetit lokal)
vazhdonin te ishin tejet te varura nga pushteti qendror, qe kishte nje prezence te madhe ne te
gjithe vendin permes agjencive te veta te dekoncentruara (kryesisht organe te Ministrise se
Puneve Publike dhe Transportit,8 Ministrise se Bujqesise, Ministrise se Arsimit, Ministrise se
Shendetesise dhe Ministrise se Financave) ne te 36 rrethet (niveli i dyte i pushtetit lokal) qe
kontrollohej nga 12 prefektura.9 Pergjegjesite dhe baza e burimeve te nivelit te pare te pushtetit
lokal nuk ishin te sqaruara mire ne ligj dhe keshillave vendore (megjithese te zgjedhura ne
menyre te drejtperdrejte10) u mungonte pushteti i duhur diskrecionar per te vendosur ne lidhje me
prioritetet lokale, si edhe autonomia ne lidhje me te ardhurat.
1.4
Prefekturat megjithese luanin vetem disa funksione ekzekutive te drejtperdrejta (si p.sh:
mbrojtja civile, mbikqyrja e policise) kishin shume pushtet politik dhe te drejta mbikqyrjeje mbi
pushtetet lokale, sidomos nepermjet kontrollit te keshillave te rretheve. Pushtetet vendore duhej
te ofronin sherbime publike lokale (kryesisht utilititare) si p.sh: ujesjellsat, sherbimet e higjienes,
mirembajtjen e rrugeve lokale, kanalizimet, shperndarjen e ndihmave humanitare dhe mjekesore,
si edhe zbatimin e ligjit dhe ruajtjen e rendit publik lokal. Pergjegjesite e sektorit social (arsimi
dhe shendetesia) perbenin pergjegjesi qendrore. Praktikisht te gjitha vendimet qe kishin te benin
me alokimet e shpenzimeve buxhetore ose ishin te influencuara, ose merreshin direkt nga qendra.
Pjesa me e madhe e fondeve qe perdoreshin ne nivel lokal ishin me perdorim te posaçem dhe
autoritetet lokale liheshin me disa burime te ardhurash lokale qe ose ishin insinjifikative ose ishin
te pasigurta. Persa i takon kesaj te dytes, pushtetet vendore kishin liri veprimi te kufizuar duke
qene se ato nuk mund te vendosnin dot per bazen dhe tarifat e atyre pak taksave apo pagesave
per sherbime. Gjithashtu, ato nuk mund te administronin arketimet e te ardhurave te tyre. Ne kete
kontekst, ku mungonin plotesisht stimujt dhe autonomia e keshillave vendore, efikasiteti i
zbatimit te politikave dhe eficienca e ofrimit te sherbimeve ishte e ulet dhe pergjegjshmeria
lokale fiskale dhe politike mbetej nje ceshtje madhore.
B. REFORMA E VITIT 2000
1.5
Reformat ligjore dhe institucionale te vitit 2000 kishin si synim krjimin e strukturave me
efektive te decentralizuara fiskale dhe administrative, duke ruajtur ne te njejten kohe integritetin
e territorit dhe Shqiperine si shtet unitar. Objektivat e reformes ishin permiresimi i efikasitetin
ne akordimin e fondeve, ne qeverisje dhe rritja e pergjegjshmerise. Reforma administrative e
aritur me ligjin “Mbi Ndarjen Administrative te Territorit” (Ligji nr. 8653/2000) u dha fund ish
7
8
Qe perfshijne qytete, lagjie dhe fshatra.
Tani Ministria e Planifikimit dhe Turizmit.
Vete prefekturat duke qene agjenci te dekoncentruara te pushtetit qendror do te kontrollojne politikat shteterore ne
territor. Prefekturat e para u krijuan ne vitin 1993 (Ligji nr. 7608/92).
10
Permes nje sistemi votimi proporcional mbi bazen e listave partiake per nje mandat tre vjecar. Zgjedhjet e para
9
lokale per keshillat e rretheve, keshillat bashkiake dhe ato te komunave u mbajten ne korrik te vitit 1992.
8
36 keshillave te rretheve duke i rigrupuar keto te fundit ne 12 qarqe11—ky ishte edhe niveli i ri i
dyte i pushtetit lokal—dhe riafirmoi nivelin e pare te pushteteve vendore qe formohej nga 65
bashki (kryesisht urbane me mbi 15,000 banore)12 dhe nga 309 komuna (kryesisht rurale me mbi
Table 1.1: Albania - Administrative
Regions/ Prefectures
Districts
Berat
Diber
Durres
Elbasan
Fier
Gjirokaster
Korçe
Kukes
Leshe
Shkoder
Tirane
Vlore
Albania - Total
Cities
3
3
2
4
3
3
4
3
3
3
2
3
36
5
7
6
7
6
6
6
3
9
6
6
7
74
Municipalit
Communes Villages
ies
5
4
6
7
6
6
6
3
5
5
5
7
65
20
31
10
43
36
26
31
24
16
29
24
19
309
245
279
106
397
278
271
345
185
169
272
233
195
2,975
2001
Population (in
ths.)
193,855
191,035
247,345
366,137
384,386
114,293
266,322
112,050
159,792
257,018
601,565
193,361
3,087,159
Source: State Department of Statistics.
200 banore, shih Tabelen 1.1).13
1.6
Ne perputhje me Kushtetuten,14 ligji i ri “Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit
Vendor” (Ligji no. 8652/2000) percaktonte se marredhenia midis niveleve te qeverise do te
bazohej ne parimin e vartesise, qe i kalon funksione publike nivelit me te ulet te qeverisjes
kurdohere qe kjo eshte e mundur (neni 4.2).15 Ky ligj organik percakton funksionet baze te
pushtetit lokal, pushtetet, te drejtat dhe detyrat e tij ne perputhje me strategjine e miratuar, si
edhe vendos marredheniet fillestare institucionale per zbatimin e decentralizimit. Per me teper,
jane aprovuar gjithashtu edhe disa ligje ne lidhje me pronat e paluajtshme shteterore dhe kalimin
Qe koincidon gjeografikisht me territorin e mbuluar nga prefekturat ekzistuese.
11
12
Kryeqyteti (Bashkia e
Tiranes) ka nje status te vecante qe rregullohet nga ligji “Mbi Ogranizimin dhe
Funksionimin e Bashkise se Tiranes (Ligji nr.8654/2000).
Fshatrat (nje nen-ndarje e komunave) dhe lagjiet (nje nen-ndarje e bashkive) nuk jane njesi administrative
autonome dhe nuk kane buxhete te pavarura. Ato jane pjese e buxheteve perkatesisht te komunave ose bashkive.
13
14
15
Nenet 13 dhe 108 deri ne 114 te Kushtetutes.
Parimi i nenvaresise i kalon funksione publike nivelit me te ulet te mundshem te qeverisjes. Nje gje e tille nuk
ndodh vetem ne rast se keto funksione mund te kryhen me me efikasistet ne nivele me te larta te pushtetit. Per
pjesen dermuese te sherbimeve publike (me perjashtim te mbrojtjes kombetare, politikes se jashtme dhe disa te tjera)
vendim-marresit ne nivel subnacional ne nivele te ndryshme mund te jene ne pozicion me te pershtatshem per te
vendosur se cilat sherbime—ne cfare sasie, ne cilen cilesi dhe kujt—duhen ofruar. Per me teper, takaspaguesit
lokale idealisht duhet te paguajne per sherbimet publiket qe konsumojne (parimi i ekuivalences). Megjithate, ne
praktike, nevojat lokale dhe kapacitetet tatimore mund te jene te ndryshme dhe pervec probelmeve/ceshtjeve qe kane
te bejne me barazine, konsumi i disa sherbimeve te caktuara publike mund te konsiderohet te kete interes kombetar
(p.sh: fushata parandaluese vaksinimi, fushata per zhdukjen e analfabetizmit, eleminimin e varferise). Ne rastet e
fundit, nje variant i mundshem mund te ishte ndarja e ofrimit te sherbimeve me financimin e tyre—ndersa ofrimi i
sherbimeve mund te sigurohet me mire ne nivel lokal, financimi mund te ofrohet nga nje nivel me i larte i pushtetit.
9
e aseteve publike tek pushteti lokal16. Gjithashtu ne vitin 2002 nisi nga puna Agjencia per
Inventarizimin dhe Transferimin e Pronave Publike (AITPP).17 Nga mesi i vitit 2002 u aprovua
edhe nje ligj mbi rolin dhe pushtetin e Prefekteve.18
1.7
Figura 1.1 paraqet arkitekturen e re territoriale administrative te Shqiperise, ku ne krye
eshte shteti i ndjekur nga dy nivelet e pushtetit vendor: (i) komunat (Komuna) dhe bashkite
(Bashki), qe perbejne nivelin e pare te vetqeverisjes; dhe (ii) qarqet, kufijte gjeografike te te
cileve koincidojne me 12 prefekturat ekzistuese, qe perbejne nivelin e dyte te administrates
publike lokale.19 Komunat, bashkite dhe keshillat e qarqeve jane organet perfaqesuese te
pushtetit vendor. Keshillat komunale dhe bashkiake formohen nga anetare qe zgjidhet direkt nga
qytetaret, ndersa anetaret e keshillave te qarqeve zgjidhen nga perfaqesuesit e keshillave
komunale dhe bashkiake te juridiksionit respektiv te qarkut. Kryetaret e Bashkive dhe Kryetaret
e Keshillave te Komunave jane anetare te detyruar te keshillave perkates te qarqeve.20
Figure 1.1: Albania: Administrative Structure
The State of Albania
3,087 thousand people
Deconcentrated State
agencies/functions in
the territory
(previous 36 districts)
Municipalities
(mainly urban)
65 local Councils
Regions
12 Regional
Councils
Prefectures
12 Prefects
Communes
(mainly rural)
309 local Councils
16
Ligji per Pronat e Paluajtshme Shteterore (nr. 8743, 22 shkurt 2001) dhe Ligji mbi Kalimin e Pronave Shteterore
Publike tek Pushtetet Vendore (nr. 8744, 22 shkurt 2001).
17
18
Vendimi i Keshillit te Ministrave nr. 500, 14 gusht 2001.
Ligji per Prefektet, nr. 8927, 25 korrik 2002.
Prefekturat perbejne administraten qendrore te dekoncentruar ne territor. Me reformen administrativo-territoriale,
pushuan se ekzistuari keshillat e rretheve dhe strukturat e administrates se rrethit u absorbuan nga prefekturat.
Gjithashtu, edhe ato shpenzime qe dikur kishin qene pergjegjesi e keshillave te rretheve (fondet per klinikat e
shendetit publik, duke perfshire pagat e personelit perkates dhe transportin e mesueseve dhe nxenesve) u kaluan tek
ato perkohesisht ne vitin 2001. Ne vitin 2002 detyra per pagesen e shpenzimeve operative dhe te mirembajtjes se
klinikave te shendetit publik ne rrethe iu kalua bashkive, ndersa detyra e pageses per transportimin e mesueseve dhe
nxenesve iu kalua qarqeve. Ne parim, prefekturat nuk kane autonomi fiskale dhe i gjithe pushteti i tyre per
zbatim/koordinim del direkt nga ministrite. Prefekti emerohet dhe raporton direkt tek Kryeministri.
20
Pertej Kryetareve te Bashkive dhe Kryetareve te Komunave, keshillat e qarqeve perfshijne nje numer anetaresh
(ne perputhje me numerin e popullesise se qarkut) te cilet zgjidhen indirekt midis perfaqesueseve te zgjedhur
vendore.
19
10
1.8
Autoritetet ekzekutive te veteqeverisjes lokale jane: (i) Kryetari i Bashkise, Zevendes
Kryetari i Bashkise dhe Sekretari i Keshillit te bashkive; dhe (ii) Kryetari dhe Sekretari i
Keshillit Komunal te Komunave. Midis autoriteteve ekzekutive lokale, vetem Kryetari i
Bashkise dhe Kryetari i Komunes zgjidhen ne menyre te drejtperdrejte nga qytetaret (per nje
mandat tre vjeçar), ndersa zevendes Kryetari i Bashkise caktohet nga Kryetari i Bashkise, ndersa
Sekretari i Keshillit caktohet nga Keshilli.
1.9
Ky kuader i ri administrativ i decentralizuar do te shoqerohet nga nje kalimin i ndjeshem
i funksioneve dhe burimeve/fondeve tek pushteti vendor. Ne kete kontekst, Ligji “Mbi
Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Vendor” percakton komunat dhe bashkite si
pergjegjese per realizimin e funksioneve ekskluzive, te perbashketa dhe te deleguara (shih
Kapitullin II), si edhe percakton nje afat fillestar per zbatimin e tyre (Tabela 1.2). Komunat dhe
bashkite konsiderohen si pushtetet baze vendore me nje autonomi ligjore te rregulluar si nga ana
fiskale ashtu edhe nga an administrative brenda per brenda juridiksioneve te tyre.
1.10 Ligji nr. 8652/00 (neni 7) u vesh pushteteve vendore pushtet rezidual per çeshtje fiskale
dhe administrative; pushtetet vendore mund te marrin vendime sipas diskrecionit/pelqimit te tyre
ne interes te komunitetit lokal perkates ne lidhje me çdo ceshtje persa kohe qe keto iniciativa nuk
ndalohen me ligj ose nuk i jane dhene ne menyre ekskluzive organeve te tjera te qeverise.
Pushtetet e qarqeve pritet te luajne nje rol kryesisht me karakter koordinues, por mund te kene
gjithashtu edhe pushtete ekzekutive ne ofrimin e sherbimeve publike ne interes te qarkut (p.sh
rruge dhe sherbime transporti; planifikim urban; dhe çdo sherbim tjeter publik ne interes te
qarkut) persa kohe qe keto sherbime delegohen vullnetarisht nga komunat dhe bashkite ose nga
shteti. Autoritetet e qarqeve megjithese supozohen te veprojne ne menyre autonome per nxitjen e
nje shperndarjeje te barabarte te burimeve dhe perfitimeve per qarqet jane te detyruara te mos e
dhunojne asnjehere autonomine e komunave dhe bashkive perberese.
1.11 Ne Shqiperi, pushtetet vendore ligjerisht njihen si persona juridike dhe gezojne te drejtat
ligjore qe u takojne pushteteve lokale ne mbajtjen e pronave, ushtrimin e autonomise fiskale dhe
ne planifikimin e zhvillimit te tyre ekonomik lokal, si edhe gezojne te drejten te bashkepunojne
dhe te shoqerizohen. Kjo do te thote qe te drejtat themelore per nje funksionim normal te
pushteteve vendore jane te percaktuara tashme ne ligjin organik. Megjithate, rregulloret
komplementare (qe percaktojne ne menyre specifike keto te drejta dhe pushtete per qeverisjen)
dhe krijimi i kushteve objektive lokale (duke perfshire kapacitetet dhe burimet vendore) jane
pjese e strategjise ne vijim te qeverise per zbatimn e decentralizimit.
C. SFIDAT DHE ALTERNATIVAT PER ZBATIMIN E REFORMAVE
1.12 Zbatimi i kuadrit te mesiperm administrativ shenon nje hap te rendesishem perpara drejt
konsolidimit te perfaqesimit dekomkratik dhe marredhenieve te qendrueshme nderqeveritare
fiskale ne Shqiperi. Mesa duket vendi ka bere nje zgjedhje politike per nje strukture te
decentralizuar te vendim-marrjes te politikave fiskale dhe per ofrimin e sherbimeve publike.21
21
Shih “Strategjia kombetare e decentralizimit dhe autonomise vendore”, NCD, nentor 1999; Strategjia e Qeverise
per Uljen e Varferise (GPRS, 2000) dhe Strategjia Kombetare per Zhvillim Ekonomiko-Social (NSSED, 2002).
11
Statusi i pushtetit lokal dhe koncepti i qarqeve tashme jane te ravijezuara qarte dhe mbi bazen e
nje kuadri ligjor.
1.13 Megjithate ne praktike ende mbeten shume sfida qe duhen kapercyer perpara se ky sistem
te mund te zbatohet plotesisht. Ndersa eshte aprovuar tashme nje strategji e gjere e qeverise per
decentralizimin dhe po behen perpjekje te medha per hartimin dhe perpilimin e legjislacionit
baze dhe ngritjes se institucioneve, jane ende mbrapa rregulloret komplimentare zbatuese dhe
duhet ende shume pune per t’i perfunduar. Aktualisht zbatimi i procesit te reformes ka qene i
ndryshem per sektore te ndryshem dhe jo gjithmone ka qene i renditur mire dhe madje
ndonenjhere edhe eshte keqkuptuar. Aktualisht, vendi eshte ne nje udhekryq, duke qene se veshja
e pergjegjesive specifike (per ofrimin e sherbimeve publike dhe administrimin e aseteve) dhe
ndarja e pushteteve persa i perket fundeve ende pret nje vendim-marrje.
1.14
Midis sfidave kryesore qe mund te kanosin zbatimin me sukses nga ana e qeverise te
strategjise se decentralizimit mund te permendim:
(a) Paradigma e pamjaftueshme/e papershtatshme ne kuadrin e se ciles veprojne ende
pushteti qendror dhe donatoret, e cila ne vend qe te ndihmoje procesin mund te
pengoje zbatimin e programit te decentralizimit;
(b) Qeverisja e dobet e institucioneve aktuale, qe mund te vere ne rrezik transparencen
dhe pergjegjshmerine ne nje sistem fiskal te decentralizuar;
(c) Segmentimi i njesive te veteqeverisjes lokale (sidomos ne rastin e komunave), qe ka
dobesuar kapacitetet e zbatimit, dhe qe mund te kete ndikim negativ ne cilesine dhe
aksesin e pasigurt/ qe varet nga vullenti i tjeterkujt i sherbimeve publike lokale dhe qe
ka sherbyer si pretekst per vonesat ne zbatimin e programit te decentralizimit;
(d) Roli ende i papercaktuar qarte i qarqeve dhe nderveprimi midis prefektures me
qarqet, bashkite dhe komunat, qe mund te krijoje autoritete konfliktuale, duplikime
dhe renie te efiaksitetit apo edhe mungesa ne ofrimin e sherbimeve kryesore publike
lokale; dhe
(e) Koordinimi i dobet i zbatimit te decentralizimit, qe i ka lene autoritetet vendore jashte
dhe jo shume te bindura persa i takon vendimeve qe merren dhe persa i takon rolit dhe
pergjegjesive te tyre ne kete proces, teper te rendesishem per zbatimin me sukses te
politikave ne terren.
Paradigma/modele ne ndryshim
1.15 Institucionet e pushtetit qendror ne Shqiperi (duke perfshire edhe ministrite e linjes)
vazhdojne ende te veprojnse sipas modelit te Kushtetutes te para vitit 1998 dhe perpara ligjit te
vitit 2000 per vetqeverisjen lokale, kur pushteti qendror mikro-manaxhonte çdo vendim qe
lidhej me burimet publike per cdo sherbim qe i ofrohej popullesise lokale. Mesa duket Shqiperia
vijon te mbetet nje shembull tipik i decentralizimit te pushtetit te vendim-marrjes se autoriteteve
lokale qe ngaterrohet me dekoncentrimin e thjeshte te funksioneve te ministrive ne territor. Kjo
qasje e ka mbingarkuar administraten qendrore dhe ka çuar ne probleme te medha persa i takon
12
efiçiences te akordimit te fondeve dhe te asaj operacionale, si edhe ka krijuar ambiguitete dhe
paqartesi ne lidhje me drejtimet strategjike te strategjise se decentralizimit te qeverise.
1.16 Kuptohet qe perveç mungeses se pritshme te gatishmerise per te hequr dore nga pushteti
qendror fiskal, ndryshimet e vazhdueshme ne Kabinetin qeveritar mund te kene kontribuar ne
ngadalesimin e zbatimit te reformes fiskale. Gjithashtu, siç eshte permendur, ne Shqiperi ka patur
raste kur kuptimi i decentralizimit eshte keqkuptuar. Mesa duket, koncepti i nje decentralizimi te
balancuar, asimetrik dhe gradual te disa funksioneve te perzgjedhura lokale dhe kompetencave
specifike te funksioneve te perbashketa dhe te deleguara nuk eshte kuptuar plotesisht dhe
decentralizimi ngaterrohet me nje zhveshje nga kompetencat simetrike dhe totale te funksioneve
shteterore qe pritet te zbatohet me « nje te rene te sopates ».
1.17
Rrjedhimisht, vetem nje pjese e vogel e strategjise se decentralizimit eshte zbatuar
me efikasitet, ndersa pjeses
Table 1.2. Legal Timeframe for Implementation of Fiscal Decentralization
dermuese te afateve ligjore te
percaktuara ose u ka kaluar
I - No later than January 1, 2001 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000)
Functions of the Regions
perfundimisht afati ose nuk ka
Definitions of the Functions of the
No later than January 1, 2001 the regions shall carry out all the functions and powers gra
Regions
by the Law.
gjasa qe te arrihen (Tabela 1.2).
Nuk jane hartuar ende ligji qe
II - Beginning January 1, 2001 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000)
Exclusive Functions of Municipalities/Communes
specifikon funksionet e qarqeve,
(a) Infrastructure and Public
construction, rehabilitation and maintenanceof local roads; sidewalks and public squares;
Services
public lighting;public transport;cemeteriesand funeralservices;city/villagedecoration;parks
Ligji per buxhetin lokal dhe Ligji
and public spaces; waste management (collection,transport, disposal/treatment);issuing of
construction permits.
per financat lokale. Ligji per
(b) Social Cultural and
protection and promotion of local cultural and historic values, organizationof activitiesand
Nepunesin Civil ende nuk merr
Recreational Functions
managementof relevantinstitutions;organizationof recreationalactivitiesand managementof
relevant institutions; social services including orphanages, day care, elderly homes, etc.
parasysh
disa
aspekte
te
(c) Local Economic Developmentpreparationof programs for local economicdevelopment(includingpromotionof local fairs,
public advertisement, dissemination of information, and the necessary infrastructures)
rendesishme
qe
kane
te
bejne
me
regulationof public markets and local tradenetworks;small businessdevelopment,protection
of natural resources (including local forests, pastures, and other local natural resources).
nepunesit
publike
lokale.
Gjithashtu
mbeten
ende
per
t’u
III - Beginning January 1, 2002 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000)
Exclusive Functions of Municipalities/Communes
percaktuar disa nga funksionet
(a) Infrastructure and Public
water supply, sewerageand drainage (incl. floodprotectioncanals) in residentialareas; urban
ekskluzive te bashkive dhe
Services
planning, land management and housing.
protectionof public order to prevent administrativeviolationand ensurethe implementationof
(b) Civil Security
komunave
(p.sh
ujesjellescommune/municipality acts.
Shared Functions of Municipalities/Communes
kanalizimet dhe sistemet e
(a) Education
pre-school and pre-university
kullimit dhe ujitjes, planifikimi
(b) Health
primary health care system and the public health protection
(c) Social Assistance
social assistance and poverty alleviation (including functioning of relevant institutions)
urban) dhe pjesa dermuese e
(d) Public Order
public order and civil protection
(e) Environment
environmental protection
funksioneve te perbashketa (p.sh
(f) Other
other shared functions as defined by law
arsimi, shendetesia, asistenca
IV - Until January 1, 2003 (Art. 17, Law # 8744, Feb.22, 2001)
sociale, rendi publik dhe mbrojtja
Property Rights of Local Governments
e
mjedisit).
Agjencia
per
Transfer of Property Rights
state property transfers to local governments (regions, municipalities/communes)to be
completed in 24 months from the date the law became effective.
Inventarizimin dhe Transferimin
e Pronave Publike e ngritur ne vitin 2002 nisi te zbatonte planin e saj te veprimeve me vonese
dhe ngadalesi. Keshtu, afati ligjor 24 mujor (duke nisur nga shkurti i vitit 2001) per perfundimin
e transferimit te pronave publike ka pak gjasa te arrihet sipas afateve te vendosura ne ligj.
1.18 Gjithashtu, edhe donatoret mund ta ndryshojne modelin sipas te cilit veprojne ne
Shqiperi. Me disa perjashtime, aktualisht donatoret i negociojne programet e tyre te asistences
(ne vecanti projektet e asistences financiare) dhe e mbajne procesin e tyre te konsultimit
kryesisht me agjencite e pushtetit qendror (zakonisht ministrite e linjes) pa marre parasysh
shume nga inputet dhe shqetesimet reale te pushteteve vendore dhe komuniteteve. Per shumicen
13
e donatoreve ka qene “me efikase” te negociojne me dhe te perqendrohen ne agjenci qendrore ne
vend qe te hyjne ne nje sistem nderveprimi qe kerkon kohe dhe qe eshte kompleks me disa
aktore (p.sh, ministrite e linjes, MoLGD, Ministrine e Financave, pushtetet e qarqeve dhe lokale
dhe me OJQ dhe perfaqesues te shoqerise civile). Rezultati i natyrshem i kesaj qasjeje aktuale te
pakenaqshme te konsultimit ka qene mungesa e nje njohjeje sa duhet te kushteve lokale dhe nje
mungese e pabazuar besimi tek administratat lokale, qe kane tendence te pengojne procesin e
zbatimit te decentralizimit.
1.19 Me qellim rikthimin e kredibilitetit te strategjise se decentralizimit, qeveria duhet qe te
rishikohet programin e saj per te azhurnuar dhe ne kete kuader duhet te vendoset nje afat me
realist per zbatimin e tij. Megjithate, nje ndryshim ne paradigmen/ modelin e institucioneve
qendrore dhe agjencive te donatoreve eshte nje domosdoshmeri per efektivitetin e programit te
decentralizimit ne Shqiperi. Ky ndryshim duhet te vije ne perputhje me rolet e reja te
parashikuara per autoritetet qendrore (kryesisht rregullimi, koordinimi, monitorimi dhe vleresimi
i politikave te sherbimeve te pushtetit lokal) perkundrejt roleve te autoritetetve lokale (ne
perputhje me parimin e vartesise) ne nje sistem te decentralizuar te administrates publike.
Forcimi i Institucioneve
1.20
Megjithe disa permiresime te bera kohet e fundit, institucionet lokale politike,
administrative dhe fiskale ne Shqiperi mbeten ende
Figure 1.2. Population Density, selected
te dobta, duke sjelle me vete nje sistem qeverisjeje
European Countries
qe ende nuk mund te konsiderohet si transparent, i
besueshem dhe i pergjegjshem. Kjo eshte e vertete
sidomos gjate procesit te hartimit, zbatimit dhe
vleresimit te buxhetit, ku kryerja e shpenzimeve
zakonisht devijon nga prioritetet lokale te aprovuara
fillimisht nga keshillat vendore; sistemi
dhe
procedurat lokale te kontabilitetit de facto nuk jane
uniforme; sistemi i raportimit ende ka probleme dhe
mekanizmat e vleresimit praktikisht mungojne. Kjo
eshte nje fushe qe favorizon zhvillimin korrupsionit
0
50
100
150
200
250
300
350
400
dhe autoritete te papergjegjshme.
people/sq.km
Finland
Sweden
Estonia
Latvia
Lituania
Bulgaria
Croatia
Bosnia & H
Macedonia
Greece
Romenia
Austria
Slovenia
Yugosl.,FR
France
Albania
Hungary
Slovak Rp.
Portugal
Czech Rp.
Italy
Germany
U.K.
Belgium
Netherlands
1.21 Per rivendosjen e transparences dhe pergjegjshmerise ne vend nevojitet forcimi i
institucioneve te pushtetit lokal dhe qendror. Duhet te kuptohet qe permiresimet ne qeverisje do
te arrihen ne praktike vetem me funksionimin e institucioneve me te mira. Ne kete kontekst,
hapja zyrtare e negociatave per Marreveshjen e Stabilizim-Asocimit (SAA) me BE-ne eshte nje
arritje e rendesishme dhe nje ogur i mire per permiresimin e ardhshem te institucioneve ne
Shqiperi. Praktikat me te mira kane treguar se menyra per te patur nje qeverisje te mire eshte
dhenia perfaqesuesve dhe administratoreve lokale nje nivel te mjaftueshem autonomie fiskale si
edhe dhenia ketyre te fundit autoritetin per te zbatuar detyrat e tyre, duke i bere keta ne te njejten
kohe plotesisht pergjegjes perpara ligjit dhe votueseve lokale, si edhe permes nje sistemi vartes
te raportimit fiskal, monitorimit dhe veleresimit. Forcimi i sistemit te buxhetit dhe institucioneve
eshte nje nga hapat e pare teper te rendesishem per reformat institucionale, qe duhet te perfshijne
nje rishikim te ligjit aktual Organik te Buxhetit (apo aprovimin e nje ligji te veçante per buxhetin
14
vendor), duke i bere buxhetet lokale ne menyre eksplicite te perputhen me sistemin standard
buxhetor kombetar (duke perfshire konceptet e kontabilitetit, metodologjine dhe procesin e
hartimit, zbatimit, auditmit dhe vleresimit). Hapi i dyte eshte sigurimi i nje percaktimi me te
qarte te pergjegjesive ne lidhje me shpenzimet (shih Kapitullin II) dhe autonomise te te
ardhurave—duke perfshire edhe nje shkalle te qenesishme diskrecionare per te vendosur mbi
bazen e tatimeve dhe perqindjet ne marzh (shih Kapitullin III)—te pushtetet vendore dhe dhenia
institucioneve lokale autonimine e duhur administrative (shkollat, qendrat shendetesore etj).
Gjithashtu, transferimi i pronave publike nga ana AITPP-se nga shteti tek pushtetet vendore
duhet te behet sipas ligjit.22 Hapi i trete eshte hartimi dhe zbatimi i nje Ligji per Financat e
Pushtetit Lokal,23 duke perfshire marredheniet e detajuara te buxhetit te shtetit me qeverite
subnacionale permes mekanizmave te ndarjes se tatimeve dhe te transfertave, rregllimin e
garancive dhe kushteve qe do t’u japin mundesi pushteteteve vendore per te vleresuar tregun
financiar
dhe
Table. 1.3: Albania: Local governments and Population Distribution
Population (number, in ths.
number of
Units' size
huamarrjen
si
nje
nga
nits
in ths.
Municipalitie inhab ) Comunne
Municipalitie
Comunne
Total
Total
s % dist Ac.% Numbe
s % dist Ac.% Numbe % dist Ac.% Num.
s % dist Ac.% Num.s % dist Ac.% Numb % dist Ac.%
inhab. Numbe
burimet e financimit te
r
< .3
0.0 0.0
0.0 r
0.0 0.0
0.0 r
0.0 0.0
0.0
0
0.0
0.0
0
0.0
0.0
0
0.0
0.0 infrastruktures lokale.
.3 - .5
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0
0.0
0.0
0
0.0
0.0
0
0.0
0.0
.5 11.0
0-
0.0
0.0
0.0
9.6
0.6
0.6
9.6
0.3
0.3
0
0.0
0.0
12
3.9
3.9
12
3.2
3.2
0.0
0.0
0.0
11.3
0.7
1.3
11.3
0.4
0.7
0
0.0
0.0
9
2.9
6.8
9
2.4
5.6
11.5
52 20- 5
2.0
0.1
0.1
45.6
2.8
4.1
47.6
1.6
2.2
1
1.5
1.5
26
8.4
15.2
27
7.2
12.8
36.1
48.1
2.5
2.6
418.9 26.1
30.2
455.0 14.8
17.1
11
16.9
18.5 121 39.2
54.4
132
35.3
510
10 -
145.8 10.0
12.6
773.3 48.1
78.3
919.0 30.0
47.0
20
30.8
49.2 113 36.6
90.9
133
35.6
83.7
479.6 32.8
45.4
348.4 21.7 100.0
828.0 27.0
74.0
26
40.0
89.2
28
9.1 100.0
54
14.4
98.1
50 50
100
100-
456.0 31.2
76.6
456.0 14.9
88.9
6
9.2
98.5
0
0.0 100.0
6
1.6
99.7
1
1.5 100.0
0
0.0 100.0
1
0.3 100.0
0.0
0.0 100.0
341.3 23.4 100.0
0.0 0.0 100.0 341.3 11.1 100.0
500
TOTA
1460. 100.0
1607. 100.0
3067. 100.0
L
7
1
7
Source:
INSTAT
65 100.0
309 100.0
374 100.0
Kapercimi i
Segmentimit dhe
Ngritja e
Kapaciteteve
1.22 Nje agrumet qe perdoret rendom perkunder decentralizimit ne Shqiperi lidhet me faktin
qe shume njesi te veteqeverisjes vendore jane te vogla dhe per pasoje atyre u mungojne
ekonomite e shkalles ne prodhim dhe eksternalitetet ne konsum per nje ofrim efektiv te
sherbimeve publike, u mungojne gjithashtu edhe kapacitetet administrative dhe teknike per nje
zbatim efektiv te politikave. Ne fakt, per arsye historike Shqiperia trashegoi nje strukture
territoriale-administrative te karakterizuar nga nje numer i madh njesish te vogla te
veteqeverisjes—duke perfshire 12 qarqe, 65 bashki dhe 309 komuna—me nje popullesi nen 3
milione banore (Tabela 1.1). Ndersa keshillat e rretheve pushuan se ekzistuari ligjerisht dhe u
zevendesuan nga keshillat me te medhenj te qarqeve ne kaudrin e reformes administrative te
teritorit ne vitin 2000, bashkite dhe komunat ekzistuese praktikisht nuk ndryshuan.24 Megjithese
qysh nga fillimet e viteve 90-te, shpejtesia e urbanizimit ne vend ka qene shume e madhe25,
Shqiperia vazhdon te mbetet kryesisht rurale (megjithate me nje densitet te madh te popullesise
22
Ligji per Pronat e Paluajtshme Shteterore (nr. 8743, 22 shkurt 2001) dhe Ligji per Kalimin e Pronave te
Paluajtshme Publike tek Pushtetet vendore (nr. 8744, 22 shkurt 2001).
23
Ose nje ligj per Marredheniet Fiskale Nderqeveritare.
24
Duhet mbajtur parasysh se megjithese keshillat e rretheve nuk ekzistojne me pas reformes se vitit 2000, vete
rrethet (si koncept gjeografik dhe statistikor) vazhdojne ende te perdoren nga institucionet e pushtetit qendror si nje
mjet per planifikimin dhe monitorimin e veprimtarive te tyre te dekoncentruara ne teritor.
Niveli i urbanizimit ne vitin 1979 ishte 33 perqind, ne vitin 1989 ishte 36 perqind dhe ne vitin 2001 ishte 42
perqind (Burimi: “Rezultatet Paraprake te Rregjistrimit te Popullesise per vitin 2001,” INSTAT, Tirane, 2001).
25
15
sipas standardeve evropiane26), ku 47 perqind e popullesise banon ne njesi te veteqeverisjes
vendore qe kane nga me pak se 10,000 banore (Tabela 1.3). Gjate dhjete vjeteve te fundit, zonat
periurbane te Tiranes, Durresit dhe Elbasanit jane populluar ndjeshem me prurje neto te
popullesise, ndersa ne te gjitha zonat e tjera ka patur humbje neto te popullesise. Keto dinamika
demografike kane patur nje ndikim te madh ne nderprejen e efiçiences operacionale dhe ne
cilesine e faciliteteve te sherbimit publik, si edhe ne aksesin qe ka popullata ndaj sherbimeve.
Ndersa facilitetet e sherbimit publik ne zonat pritese neto ose jane te pamjaftueshme, ose te
mbingarkuara, ne zonat ku ka largime neto te popullates, ato jane “me tepri”, te paperdorura dhe
duke u prishur nga mungesa e mirembajtjes. E megjithate bashkite kane meastarisht nga 22,500
banore, ndersa komunat nga 5,200 banore, dhe ne krahasim me shume shtete te tjera evropiane
kjo eshte pak a shume shifra qe haset edhe ne to: “vetem” afersisht 17 perqind e popullesise dhe
48 perqind e bashkive dhe komunave jane ne njesi te veteqeverisjes qe kane nga me pak se 5,000
banore.27
1.23 Ndersa njesite e pushtetit lokal jane zgjeruar qysh nga viti 1990, Shqiperia ka trasheguar
pjesen me te madhe te struktures te meparshme administrative lokale te fragmentuar. Prefekturat
dhe komunat u krijuan per here te pare rrotull viteve 20-te, ndersa bashkite dhe rrethet nga vitet
40-te dhe numri i tyre me vone erdhi duke u rritur. Gjate viteve 90-te u ul numri i komunave, por
u rrit numuri i bashkive, ndersa qarqet zevendesuan rrethet me nje koncept te ndryshem (Tabela
1.4).
1.24 Megjithese kjo çeshtje ka konotacion politik, segmentimi administrativ i njesive te
veteqeverisjes eshte ne fakt nje shqetesim serioz qe duhet te zgjidhet. Ky shqetesim e kalon
cakun e efikasitetit ekonomik (p.sh: ekonomite e shkalles dhe eksternalitetet) dhe perfshin edhe
çeshtje te nje natyre politiko-administrative. Nga ana tjeter, vete segmentimi perfshin/permban
nje element pozitiv politik duke qene se afron vendim-marresit me afer me votuesit, duke rritur
perfaqesimin demokratik. Nga ana tjeter, Segmentimi me tepri ka tendence t’i lere komunitetet
me te vogla pa kapacitetet administrative dhe teknike qe nevojiten per zbatimin e politikave te
reja dhe pa mundesi per te ofruar sherbime publike ne menyre efiakse. Faktikisht, levizjet e
fundme demografike ne Shqiperi kane treguar se zonat me te vogla gjeografike nuk ishin dot ne
gjendje te mbanin popullesine ne moshe me te re, me te talentuar dhe me te arsimuar, te cilet po
levizin drejt qendrave me te medha dhe me dinamike urbane dhe jashte shtetit.
26
Siperfaqia gjeografike e vendit eshte 28,748 km2, e banuar nga 3,087,159 persona dhe me nje dendesi mesatare te
popullesise prej 107 banore per kilometer katror. Shih Tabelen A1.1 ne Shtojcen Statistikore.
27
Keshtu, p.sh: ne Republiken Ceke keto perqindje jane perkatesisht 36% dhe 96%. Ne France, respektivisht 40%
dhe 95%. Ne Estoni perkatesisht 86% e njesive te administrates lokale kane me pak se 5,000 banore. Ne Lativi, kjo
shifer eshte 85 perqind. (Shih Republika Ceke: Marredheniet Fiskale Nderqeveritare ne Tranzicion, Dokument
Teknik i Bankes Boterore nr. 517, 2001; dhe Reforma Territoriale dhe Bashkepunimi midis pushteteve vendore per
ofrimin e sherbimeve publike: Eksperienca dhe Mesime te nxjerra nga Evropa, Projektti UI 06901-011, 2002 i
Institutit Urban).
16
1.25 Per shkak te veshtiresive serioze administrative, teknike dhe financiare qe presupozon
segmentimi i pushtetit vendor, segmentimi dhe mungesa e kapaciteteve jane probleme qe hasen
vazhdimisht ne zbatimin e programit te decentralizimit ne nje te ardhme te afert. Faktikisht ka
manifestime zyrtare dhe jozyrtare, qe propozojne nje rishikim apo ristrukturim/shperndarje te re
te struktures administrativo-teritoriale te vendit me qellim zgjidhjen e problemit te segmentimit
te pushteteve vendore. Megjithate, duhet mbajtur parasysh se vonesat e pafund ne zbatimin e
decentralizimit nuk perbejne nje zgjidhje, e aq me pak nje reforme nga larte-poshte e struktures
teritoriale-administrative nje domosdoshmeri per zbatimin e decentralizimit. Ne vend ka shume
opsione qe mund te merren parasysh per zgjidhjen e kesaj çeshtjeje. Pavaresisht nga çdo
motivacion politik per propozimet e reformave, parimi kryesor duhet te jete t’u jape veprimeve
madhesine e duhur per t’iu pershtatur parametrave ekonomike duke respektuar ne te njejten
kohe preferencat vendore te njesive te veteqeverisjes. Nje rezultat i ketij parimi eshte qe caktimi i
pergjegjesive midis njesive te veteqeverisjes nuk duhet me domosdo te jete simetrik, sidomos ne
ato raste kur segmentimi administrativ eshte i konsiderueshem (gjithashtu shih Kapitullin II).
Kutia 1.1: Shkrirja/bashkimi i detyrueshem perkundrejt atij vullnetar te komuniteteve te
vogla
Debati qe po zhvillohet aktualisht persa i takon shkrirjes/bashkimit te komuniteteve te
vogla mund te perfitoje nga shembuj e perpjekjve per shkrirje/bashkim te detyrueshem te
Evropes Veriore gjate viteve 70-te (Danimarka, Suedia, Anglia, Belgjika dhe Norvegjia) dhe te
Greqise dhe Skocise gjate viteve 90-te (eshte edhe nje rast aktualisht i nje shkrirjeje/bashkimi
vulletar ne Lativi). Disa vende te Evropes Perendimore kane ndjekur politika me liberale
(Franca, Spanja, Finlanda, Italia) permes adaptimit te rregulloreve qe nxisin bashkepunimin dhe
shoqerizimin midis pushtetet vendore ekzistuese, si edhe nenkontraktimin e ofrimit te
sherbimeve publike. Modeli i reformes se shkrirjes/bashkimit te detyrueshem ka avantazhin e te
qenit me efektiv dhe me i thjeshte per te funksionuar, por nga ana tjeter rrezikon te krijoje
trazira politike ne shoqeri me bekgraund te
Table 1.4: Albania: Administrative Structure,
ndryshem etnik, sociologjik dhe historik,
recente evolution--1992-2000
PrefecMuniciduke qene se reformat nga lart-poshte mund te
Year
Districts
Communes
ture/Region
palities
bien ndesh me disa tradita lokale. Modeli
1992 12 (Pref.)
36
44
313
2000 12 (Reg.)
65
309 liberal/ vullnetar ka avantazhin e respektimit
Source: MoLGD: Draft Ideas on the Review of Administrative-Territorial Division,
te ketyre dokeve dhe traditave dhe krijon
Tirana, 2003.
mundesi qe marredheniet administrative te
brendshme te pushtetit vendor te ndjekin ritmin e tyre pa u sforcuar, por ka disavantazhin e te
qenit shume me kompleks dhe qe monitorohet nga qendra.
1.26 Nje variant/mundesi mund te ishte ofrimi i stimujve (duke perfshire edhe stimuj te
rendesishem financiare/fiskale dhe mbeshtetje teknike te ofruara nga nivele me te larta te
qeverise) qe do te nxisnin bashkimin e komuniteteve te vogla kurdohere qe kjo te ishte e
mundur.28 Kjo mund te behej permes shoqerizimit vullnetar te bashkive/komunave (gje qe
lejohet aktualisht nga Ligji Nr. 5682/2000) me ane te nje kontrate te perbashket per ofrimin e
sherbimeve, apo permes nje shkrirjeje/bashkimi me definitiv te vete juridiksioneve me ane te nje
28
Po qe se duam qe stimujt te jene efektive, atehere duhet qe popullesia lokale t’i shikoje si perfitime te
perhereshme (ose se paku qe do kene nje ndikim afatgjate). Stimuj te tipit nje here e mire, si ato qe u perdoren ne
Lativi nuk do te jene atraktive sa duhet per te motivuar shkrirjen/bashkimin me baza vullentare.
17
referendumi, te dy ose me shume komuniteteve te vogla sipas deshires se paleve te perfshira ne
proces. Keta stimuj mund te sherbejne gjithashtu per berjen efektive te dispozites aktuale ligjore
per delegimin e pergjegjesive nga bashkite/komunat me te vogla tek keshilli i qarkut. Ne lidhje
me kete te fundit, mund te ishte me interes per disa kompetenca ne fushat e transportit, arsimit
dhe planifikimit urban, si edhe ne veçanti per ujesjelles-kanalizimet. Ky variant duhet te jete
gjithashtu i hapur per shoqerizimin midis vete qarqeve.29 Sidoqofte, me qellim qe kjo shkrirje
vullnetare te jete e suksesshme, qeveria duhet t’i artikuloje instrumentet e stimujve ne menyre te
tille qe kushtetet e meposhtme te jene te qarta per perfituesit:
(a)
Te jete e qarte per komunitetet ku do te ndodhin keto shkrirje qe ndryshimet
behen per te miren e tyre nje here e mire. Keshtu p.sh: ata mund te kene nje pjese
me te madhe per fryme ne sistemin e tatimeve te perbashketa/transfertave, permes
rritjes se bazes tatimore dhe kapacitetit te te ardhurave, si edhe akses me te mire
ndaj sherbimeve cilesore;
(b)
Ofrimi i sherbimeve publike duhet te jete me efektiv dhe me efikas si rezultat i
adoptimit/ingranimit te faktoreve te jashtem ekonomike (eksternalitetet) ne
konsum, si edhe te ekonomive te shkalles ne prodhimin e sherbimeve publike
lokale (p.sh: trajtimi i ujrave te zeza, heqja e plehrave); dhe
(c)
Keto ndryshime duhet te permiresojne ndjeshem shanset e ketyre komuniteteve per
e perfituar ne menyre me te drejtperdrejte nga: (i) trainimi i personeleve vendore
dhe ngritja e menjehershme e kapaciteteve;30 dhe (ii) nga perfitimi i fondeve te
para-anterasimit ne BE me vone.
1.27 Ne rast se pushteti i vogel vendor nuk eshte i interesuar, apo kushtet e mesiperme nuk
plotesohen kur ata aplikojne per shoqerizimin/bashkim, atehere pushtetit qendror mund t’i jepet
opsioni (mbi bazen e kapaciteteve dhe tregueseve objektive te efiçiences) qe te mos ia kalojne
pergjegjesite perkatese (dhe burimet koresponduese) njesise se vogel veteqeverisese ne fjale. Ne
kete rast, pushteti qendror mbetet pergjegjes per ofrimin e sherbimeve, ose ia kalon keto
sherbime qarkut.
Percaktimi i rolit te qarqeve
1.28 Krijimi i Keshillave te Qarqeve perben nje faqe te re te reformes administrative te
teritorit, por koncepti i qarqeve ende mbetet nje “fushe e paplotesuar” ne Shqiperi sepse
funksionet e tyre nuk jane te percaktuara siç duhet, si edhe per aresye se qarqet nuk kane asnje
pushtet fiskal te tyrin. Ne rrenje te ketij problemi qendron çeshtja/problemi i formes aktuale te
perfaqesimit te Keshillit te Qarkut.31 Keshillat e qarqeve nuk mbajne shume pergjegjesi perpara
29
Kjo e fundit mund te kerkoje nje amendament te Ligjit nr. 8652/2000.
Nje Strategji Kombetare Trainimi per Pushtetin Vendor ne Shqiperia u aprovuar nga Keshilli i Ministrave ne
muajin tetor te vitit 2003. Nderkaq po vijon puna per krjimin e nje Agjencie te pavarur Trainimi. Kjo agjenci
trainimi parashikohet te mbeshtetet nga donatoret dhe do te sherbeje kryesisht si administratore/facilitatore e
trainimit me shume sesa nje ofruese direkte trainimesh.
31
Aktualisht sipas Kushtetutes (neni110), anetaret e keshillave te qarqeve ne Shqiperia zgjidhen indirekt dhe
rrjedhimisht keshillat e qarqeve shihen thjesht si njesi te pushtetit vendor te nivelit te dyte (d.m.th pushtete lokale
rajoanle—me prane konceptit te shoqerizimit me pushtetin lokal sesa si nje koncept pushteti i nje niveli te
30
18
qytetareve te tyre duke qene se nuk zgjidhen direkt nga te gjithe qytetaret e qarkut dhe mbi kete
baze si Prefektet ashtu edhe Kryetaret e Bashkive mund ta vene gjithmone ne dyshim
legjitimitetin e autoritetit rajonal.32 Ne Shqiperi, çeshtja e perfaqesimit perben nje sfide qe heret
a vone duhet te zgjidhet, ashtu siç ka ndodhur edhe ne shume shtete unitare ne tranizcion, duke
perfshire edhe vendet qe jane anetare te BE-se.33 Ne parim, qarku u pa si nje instrument per
kryerjen e decentralizimit duke optimizuar shkallen e veprimeve te pushteteve vendore dhe duke
internalizuar perfitimet nga ofrimi i sherbimeve publike vendore qe e kalojne cakun e nje
juridiksioni. Pushteti vendor i qarkut ne Shqiperi si fillim u mendua te permiresonte
bashkepunimin dhe
koordinimin midis administratave lokale me qellim sigurimin e
perputhshmerise te interesave dhe shqetesimeve ne nivel lokal, me politikat kombetare. Keshillat
e qarqeve pervec fuksioneve ekskluzive te planifikimit dhe koordinimit pritet te marrin pushtetin
e duhur ekzekutiv per te kontribouar ne menyre efektive ne strukturen e re fiskale te
decentralizuar. Ligji “Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore” e merr kete
parasysh duke u lejuar keshillave te qarqeve te ushtrojne çfaredo kompetence ekzekutive ne
ofrimin e sherbimeve publike. Megjithate, keto kompetenca mund te ushtrohen vetem ne rast se
delegohen ne menyre vullnetare nga njesite e pushtetit vendor te nivelit te pare ose nga pushteti
qendror.
Kutia 1.2: Koncepti evropian per qarqet
Perveç nje administrate territoriale shteterore (te perbere nga zyrtare te emeruar qe u sherbejne
organeve te agjencive shteterore te dekoncentruarara), shume vende evropiane kane me shume se
nje nivel te autoritetit te veteqeverisjes, qe shpesh perfshijne qarqet, ose si pushtete rajonale
(autoritete rajonale te ndermjetme te zgjedhura ne menyre te drejtperdrejte) ose si pushtete lokale
rajonale (asamblete/keshillat e perfaqesueseve lokale te zgjedhur ne menyre jo te drejperdrejte).
ndermjetem). Ne kete aspekt, atyre u mungon autoriteti i plote i pushteteve rajonale ne vetvete (sikur te ishin
zgjedhur direkt nga te gjithe banoret e qarkut). D.m.th te gjithe anetaret e keshillave te qarqeve zgjidhen per te
perfaqsuar vetem komunitetin e tyre lokal, por jo qarkun. Duke qene se keshillave te qarqeve u mungon perfaqesimi
direkt ne nivel rajonal/qarku ato kane tendence te kene vetem pergjegjesi te kufizuara dhe ne parim nuk ushtrojne
dot pushtet autonom tatimi—d.m.th ndryshe do te vendosnin tatime pa perfaqesimin e duhur. Megjithate, ne lidhje
me kete te fundit, ligji nr. 8652/2000 (neni 18) parashikon se keshillave te qarqeve do t’u jepet edhe pushtet tatimor.
32
Ky problem perfaqesimi ekziston jo vetem per shkakun se anetaret e keshillave te qarqeve nuk zgjidhen direkt.
Ky problem lidhet me shume me faktin qe qytetaret e nje lokaliteti te caktuar do te ndikohen nag vendimet e nje
keshilli shumica e anetareve te te cilit nuk eshte votuar nga keta qytetare apo nga perfaqesuesit e tyre legjitime.
Keshtu p.sh ne pergjithesi shumica e ketyre keshillave perbehet nga perfaqesues komunash—te cilat jane
komunitete shume me te vogla, qe kane me shume nevoja per sherbime publike baze dhe qe kane me pak kapacitete
te ardhurash—sesa bashkite, qe kane me shume te ardhura te tyret dhe qe rrjedhimisht kane edhe kontributin me te
madh financiar ne buxhetin e keshillave te qarqeve. Kjo situate nuk reflekton mire per stabilitetin ne te ardhmen ose
se paku per efektivitetin e ketij institucioni rajonal.
33
Republika Ceke e ka kapercyer kete çeshtje permes zgjedhjeve te drejtperdrejta (e para ne vitin 2000)
ekzkluzivisht per perfaqesuesit e qarqeve dhe permes nisjes se pergatitjeve per nje veshje me te qarte ligjore te
pergjegjesive specifike dhe pusheteve fiskale tek keshillat e qarqeve.
19
Ndersa koncepti per qarqet eshte relativisht i percaktuar mire ne vendet federale, ne shtetet
unitare ky koncept eshte ne evoluim.
Koncepti per qarqet ne vendet evropiane ndryshon per sa i perket siperfaqes,
pergjegjesive dhe pushteteve, duke qene se influencohet fuqimisht nga traditat kombetare dhe
reflekton kulturat e ndryshme burokratike dhe konfliktet politike te se kaluares. Aranxhimet
institutcionale variojne nga vende qe kane qeveri te forta rajonale ne vende te tjera me
formacione rajonale qe kane autoritet te kufizuar. Kohet e fundit, procesi i integrimit evropian
ka luajtur rolin e vet ne rivitalizimin e konceptit te qarkut. Me futjen e politikes rajonale
evropiane ne vitin 1975, Komuniteti Evropian mund te ndertohet sipas niveleve rajonale dhe
perdorimi i fondeve strukturore mund te rrise interesin autoriteteve lokale dhe rajonale.
Rrjedhimisht, Komisioni Evropian e ka ndare teritorin ne zona statistikore me qellim vleresimin
e situates ekonomike te qarqeve (nomenklatura NUTS, shih Kutine 1.3).
Gjat tri dekadave te fundit, shumica e shteteve evropiane kane kaluar permes nje procesi
riorganizimi politiko-administrativ. Decentralizimi dhe rajonalizimi kane qene modelet
prevalente te ketyre reformave, qe kane prodhuar forma te ndryshme te pushteteve rajonale/te
qarqeve. Ne kete proces riorganizimi kane kaluar edhe vendet anetare (p.sh: Republika Ceke,
Hungaria, Polonia, Sllovakia dhe Lativia) per t’iu pershtatur qasjes se zhvillimit rajonal te BE-se.
Keto forma te ndermjetme te pushtetit variojne sipas shkalles se autonomise nga shtet
unitare, ku funksionet jane tejet te kufizuara dhe te kontrolluara nga qendra tek shtetet federale,
ku qarqet kane pushtet konstitucional dhe sovranitet. Argumentet per qeverite rajonale
perfshijne nevojen per: (i) nxitjen e autoriteteve te nje shkalle me te madhe qe mund te luajne nje
rol planifikues ne nje nivel te ndermjetem, duke siguruar qe strategjite e zhvillimit i kapercejne
Segmentimin e pushteteve vendore; (ii) caktimin e pergjegjesive me me efikasitet dhe ne menyre
efektive per ofrimin e sherbimeve; dhe (iii) permiresimin e koordinimit dhe bashkepunimit midis
pushteteve me te vogla vendore.
Ne disa shtete unitare, qarqet jane shume autonome, jane te pajisura mire, kane status
konstitucional dhe pushtet legjislativ (si p.sh: ne Spanje dhe Itali). Ne disa te tjera, qarqet kane
disa pergjegjesi te kufizuara administrative dhe koordinuese (si p.sh: planifikimi dhe programimi
Europe: Selected regional entities, without legislative powers
i investimeve publike dhe administrimi i
Regional entities
Elections of Councillors
infrastruktures) dhe nje shkalle te caktuar Country
Albania
12 Regions
indirect
direct
mbrojtjeje nga kushtetuta (p.sh: ne France). Czech Republic 14 Regions
Denmark
14 Counties (and Greater Copenhagen) direct
Shpesh qarqet kane evoluar nga ish ndarje Finland
19 Regions
indirect
26 Regions (including 4 DOM)
direct
territoriale te administrates se pushtetit France
7 EU Regions (20 counties, elected)
direct
qendror, siç ka qene rasti i Frances, ku ne vitin Hungary
Ireland
8 Regions
indirect
26 Regions
indirect
1982 u fut nje shtrese elektive rajonale e Latvia
Poland
16 Regions
direct
qeverisjes, e cila zevendesoi ish Komisionet Sweden
20 Counties
direct
Rajonale te Planifikimit, qe zgjidheshin ne Source: Council of Europe
menyre indirekte nga aksionere te medhenj ekonomik te rajonit/qarkut dhe drejtoheshin nga
Prefektet. Keshillat e qarqeve pergjithesisht zgjidhen direkt nga popullesia dhe vetem ne disa
raste (p.sh: ne Finlande, Irlande, Lativi) perbehen nga perfaqesues te pushteteve vendore. Ne
kete rastin e fundit, funksionet e qarqeve pergjithesisht kufizohen ne planifikimin rajonal dhe te
20
hapesirave, pa perfshire ofrimin e sherbimeve. Ne Irlande, qarqet koordinojne sherbimet publike
dhe monitorojne dhe japin keshilla ne lidhje me aplikimin e fondeve te BE-se ne qark.
Ne shtetet unitare evropiane, qarqet kane kryer nje sere funksionesh te qarta
administrative duke nisur nga kompetenca specifike ne lidhje me institucionet ekzistuese (si
p.sh: kontroll, konsultim dhe koordinim) deri ne ofrim te drejtperdrejte te sherbimeve ne zona te
gjera. Marredheniet midis pushteteve rajonale dhe vendore fillimisht mund te jene te tensionuara,
duke patur parasysh humbjen potenciale te funksioneve nga ana e pushteteve vendore dhe rritjen
e supervizionit qe mund te perfshihet me krijimin e qarqeve. Kjo eshte sidomos e vertete ne
rastin e pushteteve vendore te qendrave te rendesishme urbane qe dominojne nje zone te madhe
gjeografike. Per shkak te siperfaqes se tyre dhe aksesit direkt ndaj burimeve dhe pushetit
qendror politik, pushteteve vendore nuk u pelqen nderhyrja e qarqeve. Ne kete kontekst, nje
qasje me faza dhe konsensuale ka qene strategjia me e pershtatshme nga qarqet zbatuese.
Burimet: Keshilli i Evropes “Struktura dhe Metoda e Funksionimit te Demokracive Vendore dhe
Rajoanle,” serite studimore te CDLR-se per disa vjet; OECD, “Decentralizimi Fiskal ne Vendet
qe aplikojne per ne BE dhe disa Vende te Perzgjedhura te BE-se,” Paris, shtator 2002.
Megjithate duket se pushtetet qendrore dhe lokale nuk jane te gatshme te heqin dore nga asnje
nga pushtetet e tyre planifikuese, fiskale apo administrative per t’ua kaluar qarqeve.34 Nga njera
ane, Kryetaret e Bashkive, sidomos kryetaret e bashkive te medha nuk kane aspak deshire te
pranojne udhezime nga qarqet (dhe te kontribuojne ne buxhetet e qarqeve) apo te sherbjene si
ndermjetese ne dialogun politik dhe ekonomik te ketyre te fundit me autoritetet qendrore, duke
qene se zakonisht ata jane vete ne gjendje te mbledhin audienca te medha vete dhe qe duan t’i
mbajne per qellimet e tyre. Ndersa nga ana tjeter, institucionet qendrore dhe ministrite e linjes
jane mesuar te operojne ne nivel lokal pothuajse ekskluzivisht sipas modelit te agjenteve te
dekoncentruar ne qarqe dhe ka gjasa te parapelqejne ta bejne nje gje te tille edhe ne te ardhmen.35
1.29 Gjithashtu permes ruajtjes se prevalences tradicionale te prefekteve si koordinatore te
adminsitrates qendrore te dekoncentruar ne territor, mund te vihet ne rrezik efektiviteti i rolit te
pushteteve rajonale, duke qene se ende ne praktike ka goxha konfuzion ne lidhje me autoritetin
dhe hierearkine administrative, qe ende eshte burim konflikti dhe inefiçience. Megjithate, ky
burim konflikti mund te zhduket ne nje te ardhme te afert ne rast se qeveria zbaton siç duhet
Ligjin e ri per Prefektet (Ligji nr. 8927/korrik 2002), qe e kufizon pushtetin e Prefekteve tek
supervizioni i legjitimitetit te akteve te keshillave vendore (komunave, bashkive dhe qarqeve).
Me ligjin e ri, Prefektet nuk mund te nderhyjne direkt me administraten e pushtetit lokal dhe
mund ta bejne nje gje te tille vetem nepermjet sistemit te gjykatave per denoncimin e çdo
parregullesie.
34
Ketu perfshihet planifikim rajonal/urban qe gjithesesi ende i pengon keshillat e qarqeve te funksionojne si nje
instrument efektiv per zhvilimin me harmonik te zonave metropolitane. Ne shume raste, zhvillimi suburban i
bashkive/ qyteteve kufizohet nga nje numer i madh komunash te vogla qe rrethojne keto bashki/qytete. Kjo eshte
gjithashtu e vertete ne lidhje me perpjekjet per zhvillim te qarqeve qe perfshijne zona homogjene gjeografike (kodra,
lugina etj.), por qe jane te fragmentuara ne shume njesi te vogla vendore te veteqeverisjes.
35
Prefekturat (juridikisoni gjeografik i te cilave koincidon me qarqet) dhe agjencite ministeriale (drejtorite e
rretheve per arsimin, shendetesine etj).
21
1.30 Me nje fjale, po te vazhdohet me qasjen aktuale te delegimit vullnetar ka shume pak gjasa
qe qarqet te marrin pergjegjesi reale dhe si pasoje si perfitimet e plota nga decentralizimi, ashtu
edhe sensi praktik i ekzistences se qarqeve ne strukturen e re administrative te decentralizuar me
kalimin e kohes do te vije duke u ulur. Eksperienca e Italise dhe ajo e Frances p.sh kane treguar
se institucioneve qe u mungon nje mandat i qarte ligjor dhe pushteti fiskal (d.m.th te autonomi e
dobet e te ardhurave te tyre) nuk jane ne gjendje te koordinohen ne menyre efektive me pushtetet
e tjera.36 Ne Shqiperi, qarqet nuk kane burimet e tyre te te ardhurave. Aktualisht ato financohen
kryesisht nga transfertat nga pushtetet qendrore dhe vendore. Nga pushteti qendror ato marrin
grante te kushtezuara dhe nje pjese te granteve te pakushtezuara (shih Kapitullin IV), ndersa nga
pushtetet vendore, keshillat e qarqeve supozohen te marrin nje perqindje te rene dakord
(zakonisht 4 perqind) te te ardhurave te njesive te veteqeverisjes ne juridiksionin e
qarkut/rajonit—megjithese disa bashki (si p.sh : bashkia e Tiranes) nuk kane qene te gatshme te
japin kontributin e tyre. Aktualisht, vetem “pushteti i kuletes” (duke perfshire nje shkalle te
rendesishme autonomie te ardhurash ne marzh) mund t’u ofroje qeverive subnacionale stimuj
efikase per te funksionuar/vepruar ne menyre efikase.
1.31 Ne kete kuader eshte me rendesi te mos humabsim fokusin e kontributit potencial te
qarqeve drejt nje decentralizimi efektiv dhe rritjes se eficiences (alokative dhe operative) ne
ofrimin e sherbimeve publike vendore, sidomos ne struktura administrative teper te fragmentuara
siç eshte rasti i Shqiperise. Ne pergjithesi, disa funksione qe u jane caktuar komunave dhe
bashkive (sidomos atyre te vogla), qe perfshijne ekonomite e shkalles dhe ekonomite e jashtme
pozitive (eksternalitetet), mund te realizohen me me efikasitet persa i perket kostos ne nivel
qarku (p.sh: manaxhimi i ujembledhesve, manaxhimi i ujrave te zeza, administrimi dhe mbledhja
e mbeturinave, rruget rajonale/te qarqeve dhe sherbimet e transportit, manaxhimi i mjedisit dhe
burimeve natyrore, arsimi i mesem, manaxhimi i disa faciliteteve/qendrave shendetesore si p.sh:
spitalet e specializuara, planifikimi urban etj).
1.32 Per me teper, konsolidimi i qarqeve mund te jete nje hap i pare me vend drejt krijimit te
nje aranxhimi rajonal ne perputhje me nomenklaturen NUTS te perqafuar kryesisht nga vendet
anetare dhe kandidate per ne BE (Kutia 1.3). Ne kete kontekst, mund te ishte me vend fillimi i
punes per pergatitjen e te dhenave statistikore (dhe informacionit ne pergjithesi) me asistencen e
organeve te BE-se qe do te ishin konsistente me nomenklaturen NUTS, duke e lene fleksibel dhe
duke u dhene
stimuj qarqeve ekzistuese ne rast se me vone ato vendosin te
bashkohen/shoqerizohen per shembull per te permbushur kerkesat e para-anetaresimit ne BE
dhe/ose fonde strukturore me vone.37
Kutia 1.3: Nomenklatura e BE-se per qarqet
36
Gjate viteve 70-te, disa rajone/qarqe italiane (qe jane gjithashtu edhe ograne legjislative) krijuan organe te nivelit
te dyte te formuara nga Kryetaret e Bashkive dhe perfaqesues te tjere te pushtetit lokal, te cileve iu la per detyre te
merreshin me funksione te planifikimit ekonomik dhe territorial (Comprensori). Megjithate keto organe nuk ia dolen
mbane te konsolidonin rolin e tyre (ato kishin fonde te kufizuara dhe asnje pushtet fiskal) dhe erdhen gradualisht
duke u shperbere nag kundershtimi sistematik i niveleve te pushtetit te zgjedhur drejtperdrejt (provincat dhe
komunat). Ne France, qeverite/pushtetet rajoanle jane bere me efektive si rezultat i rritjes se autonomise se tyre
fiskal edhe nga transfertat adekuate nga buxheti i shtetit ne kontekstin e “marreveshjeve te planifikimit.”
37
Qysh nga mesi i viteve 80-te, procesi i reformuar i struktures se fondeve te BE-se ka qene gjithmone e me i ngurte
persa i perket nivelit te inputeve te verteta te qeverive rajonale ne lidhje me hartimin dhe zbatimin e programeve.
22
Nomenklatura e Njesive Statitistike Territoriale (NUTS) eshte nje sistem uniform klasifikimi i
adaptuar nga BE-ja per qellime statistikore dhe planifikimi. Ky sistem u krijua ne perputhje me
disa kritere normative dhe analitike/funksionale per ndarjen territoriale. Kriteri i normatives
eshte ne perputhje me ndarjen administrative (politike), ndersa kriteri analitik (i bazuar ne
treguesit gjeografike, ekonomike dhe shoqerore) parashikohet te beje te mundur krahasimet
nderkombetare. NUTS nga 1 – 3 klasifikon qarqet dhe NUTS 4 -5 klasifikon ndarjet lokale si
me poshte vijon:
NUTS 1 = makroqarqet e vendeve anetare te Evropes (nga 3 -7 milione banore)
NUTS 2 = qarqet e vendeve anetare te BE-se (nga 800,000 -3 milione banore)
NUTS 3 = nenqarqet e NUTS 2 (midis 150,000- 800,000 banore)
NUTS 4 = nivelet lokale (mikroqarqet)
NUTS 5 = niveli me i ulet vendor, bashkite (p.sh komunat etj.).
Klasifikimi me baze qarqesh eshte menduar per te targetuar zonat sipas sturktures dhe
fondeve te para-anetaresimit ne BE, megjithese BE-ja nuk e dikton kete klasifikim te sajin si nje
aranxhim te nevojshem rajonal per te patur akes ne fondet e saj. Megjithate, shume vende anetare
(duke perfshire Hungarine, Polonine dhe Republiken Ceke) perdorin NUTS si baze per te
lehtesuar llogaritjen, akordimin, manaxhimin dhe kontrollin e fondeve.(*)
Qarqet shqiptare, si njesi adminsitrative, duken me afer konceptit te NUTS 3 sesa me ate
te NUTS 4, megjithese dendesia mesatare e NUTS 3 ne BE (345, 000 banore) eshte me e madhe
se dendesia e popullesise ne qarqet shqiptare (257,000 banore, duke nisur nga 112,000 banore ne
qarkun e Kukesit ne 601,000 banore ne qarkun e Tiranes—Tabela 1.1). Duke qene se keto qarqe
jane thjesht ndarje administrative, identifikimi i disa rajoneve makro-funksionale mbi bazen e
kritetereve analitike (homogjeniteti gjeografik dhe kulturor, komplimentariteti, polarizimi) mund
te jene te dobishme edhe neqoftese nuk transformohen domosdoshmerisht ne njesi administrative
permes konsolidimit te qarqeve ekzistuese.
_________________________
(*) Ka disa faza per ta aplikuar klasifikimin NUTS per nje vendin anetar. Si fillim, merret ne
konsiderate struktura administrative e vendit duke verifikuar nese te dhenat per qarkun jane
mbledhur dhe shperndare sipas kufijve administrative. Pastaj merret ne analize dendesia
mesatare e popullesise se njesive te niveleve te ndryshme administrative levels per te percaktuar
se cilit nivel i perkasin ne nomenklaturen NUTS. Ne rast se dendesia mesatare korrespondon pak
a shume me nje nga nivelet e NUTS-it (meastarja ne te gjitha vendet anetare te BE-se), struktura
administrative perzgjidhet si nen-ndarje rajonale e NUTS-it ne kete nivel. Ne rast se asnje
strukture administrative nuk ka nje dendesi mesatare te ngjashme me mesataren e BE-se atehere
krijohet nje ad hoc breakdown e quajtur njesi joadministrative, ne bashkepunim me vendin
anetar, ku grupohen njesi me te vogla administrative ekzistuese.
1.33 Se fundi, politika e pergjithshme fiskale dhe strategjia e decentralizimit duhet te jene ne
nje linje me njera-tjetren dhe te jene te koordinuara mire dhe qeveria duhet te sigurohet qe roli i
qarqeve te mos humbase peshen nga futja e agjencive gjysemautonome ne sektore kyce siç jane
shendetesia dhe arsimi. Ne lidhje me kete, Autoriteti Shendetesor Rajonal i Tiranes (TRHA) i
23
sapo krijuar eshte nje rast tipik qe kerkon vleresimin e duhur te performances dhe koordinim me
reformat.38
Angazhimi ne nje Program te Ri te Besueshem Zbatimi dhe Programi Pune.
1.34 Per te ruajtur vrullin e decentralizimit, qeveria mund te shikoje mundesine e riafirmimit
te angazhimit te saj ne lidhje me strategjine fillestare permes nje programi te ri te besueshem per
nje zbatim me faza te reformes, i cili duhet te pasohet nga nje program i detajuar pune per
Grupin i Eksperteve te Decentralizimit (GED) dhe se bashku me kete program duhet te
miratohen nga Keshilli Kombetar i Decentralizimit (NCD). Ministrite sektoriale duhet te
angazhohen zyrtarisht ne programin e punes (permes perfaqesueseve te tyre ne grupe sektoriale
te punes) dhe te marrin pjese ne pergatitjen e dokumentave te perbashket te politikave dhe
projekt-ligjesh qe do t’i paraqiten NCD-se. Te gjitha keto kane si qellim perfundimin e zbatimit
te strategjise se decentralizimit te qeverise ne bashkepunim me MoLGD, MoF, shoqatat e
pushteteve vendore dhe pale te tjera te interesuara.
Forcimi i Koordinimit
1.35 Vrulli i decentralizimit qe nxiti debatin fillestar dhe miratimin e kuadrit baze ligjor
tashme rrezikohet te humbase/te mos jete edhe aq i madh gjate fazes se zbatimit. Shkalla e
autonomise se pushteteve vendore ne politike-berjen ne lidhje me ofrimin e sherbimeve ende nuk
eshte e qarte. Ky perceptim eshte verejtur nga autoritetet lokale dhe donatoret qe veprojne direkt
ne terren (kryesisht permes asistences per ngritjen e kapaciteteve). Nga njera ane, bashkepunimi
midis vete pushteteve vendore nuk eshte vendosur/percaktuar ende, duke qene se shoqatat e
kryetareve te bashkive (dhe qarqet) jane influencuar se tepermi dhe ne nje fare mase jane
dobesuar nga interesa te veçanta te disa pak bashkive te medha (sidomos Bashkia e Tiranes) qe
kane akses te drejperdrejte tek pushtetet qendrore politike. Ndofta pikerisht per shkak te kesaj
influence, ka ardhur duke u zbehur edhe angazhimi per reformat e decentralizimit. Gjithashtu
mungon “pronesia” dhe lidershipi i vertete per ta çuar perpara programin e zbatimit te
decentralizimit ne menyre efikase. Aktualisht nuk duket se ka “kampion” te qarte te jete ne krye
te programit te zbatimit te decentralizimit. Nga ana tjeter, ka nje mungese te dukshme interesimi
per nje konsultim dhe koordinim sistematik zyrtar ne nivel qendror ne lidhje me asistencen e
donatoreve ne fushen e decentralizimit. Pjesa dermuese e konsultimeve te donatoreve zhvillohet
kryesisht mbi baza bilaterale (midis donatoreve ose me qeverine), por pa asnje mekanizem
zyrtar, sistematik multilateral per konsultime me nje koordinim qendor. Ne kete aspekt ekziston
nje perceptim i pergjithshem se rivitalizimi i nje koordinimi te te gjitha paleve te interesuara nga
pushteti qendror (ndoshta nga MoLGD), qe mund te marre ne dore frenat dhe te garantoje
reformat mund te ishte teper i rendesishem per te perdorur me mire asistencen e donatoreve dhe
38
Shih Projektin ne vazhdimesi per Rimekembjen dhe Zhvillimin e Sistemit Shendetesor, 1998; Programi Buxhetor
Afatmesem 2002-04, Dokument Teknik, Decentralizimi, qershor 2001, fq 3; dhe Strategjia e Asistences per
Shqiperine (Raporti Nr. 24189-ALB, maj 2002) per nje Projekt te ardheshem III per Shendetesine (per vitin 2005).
Megjithate, mbetet ende per t’u percaktuar nje shperndarje e detajuar e funksioneve qe lidhen me sherbimet e
kujdesit shendetesor. Gjithashtu nje Projekt-Plan 10 vjeçar per Sektorin e Shendetesise (tetor 2002, MoH) dhe
raportet e Inspektoriatit Kombetar te Arsimit Parauniversitar (IKAP) dhe Autoritetit Lokal te Arsimit (LEA) (korrik
2001, MoES) trajtojne vetem ofrimin respektiv te sherbimeve nga nje perspektive e dekoncentrimit te autoritetit
qendror, pa iu referuar strategjia se qeverise per decentralizimin.
24
per mobilizimin e institucioneve qeveritare dhe nderqeveritare per te kontribouar ne menyre
efektive ne nje emerues te perbashket dhe per te çuar me tej perpjekjet per zbatimin e
decentralizimit.
1.36 Deri me sot, GED dhe NCD kane luajtur nje rol shume te rendesishem ne hartimin dhe
perpilimin e legjislacionit baze. Eshte me rendesi qe ato te vazhdojne ta bejne nje gje te tille edhe
ne lidhje me akte te metejshme ligjore qe mund te nevojiten ne te ardhmen. Por zbatimi i
decentralizimit shkon pertej hartimit ne pergjithesi dhe miratimit te ligjeve baze. Ne menyre qe
procesi i decentralizimit ne Shqiperi te jete i qendrueshem kerkohet nje koordinim dhe monitorim
me i forte i zbatimit te decentralizimit. Kjo ndodh sepse shume nga çeshtjet konfliktuale qe nuk
zgjidhen nga ligjet baze (kryesisht çeshtje qe kane te bejne me politikat makroekonomike,
pergjegjesite konvergjente, marredheniet nderjuridiksionale, kuptimi i qarte i koncepteve dhe
perkufizimeve, çeshtje qe kane te bejne me procedura dhe procese, ngritja e kapaciteteve
manaxheriale dhe çeshtje te buxhetit dhe kontabilitetit) mund te trajtohen siç duhet vetem permes
nje bashkepunimi dhe komunikimi intensiv midis zyrtareve ne nivele te njejta dhe te ndryshme te
qeverise, me pjesemarrjen e paleve te interesuara. Ne kete aspekt puna e GED dhe NCD mund te
ndihmohej se tepermi nga komentet dhe sugjerimet e nje institucioni koordinues dhe monitorues
duke funksionuar sipas parametrave te pergjithshem ne procesin e zbatimit te decentralizimit, qe
mund te reflektonte shqetesimet aktuale te decentralizimit dhe perceptimin ne lidhje me te tek
masat e gjera. Ky insitucion koordinimi/monitorimi mund te krijohej si nje njesi e pavarur—si
p.sh: “Forumi Kombetar per Zbatimin e Decentralizimit” (NFDI)—me pjesemarrjen e te gjitha
paleve te interesuara (qarku, komuna, bashkia, pushteti qendror—duke perfshire ministrite e
linjes—donatoret, grupet kerkimore- shkencore dhe organizatat joqeveritare dhe ato per
zhvillimin e komuniteteve), qe do te takoheshin rregullisht nje here ne kater muaj si mjet per
shperndarjen e praktikave me te mira per adaptimin e vendimeve te reja te qeverise qe lidhen me
decentralizimin, per te diskutuar ceshtje ende te pazgjidhura ne lidhje me decentralizmin dhe per
zbatimin e procesit te decentralizimit, si edhe per te sugjeruar masa korrigjuese qe do te
ekzaminohen teknikisht nga GED dhe ne rast se ato kane sens do t’i sugjerohen NCD-se.
MoLGD-ja mund te sherbeje si promotore per NFDI-ne duke e nisur punen per mobilizimin dhe
angazhimin e paleve te ndryshme te interesuara, duke ngritur themelet e saj dhe duke marre ne
dore organizimin e forumit te pare (qe mund te zhvillohet çdo here ne nje keshill qarku apo
bashkiak te ndryshem me qellim qe te nxitet integrimi kombetar dhe kohezioni social).
1.37 Me institucionalizimin e NFDI-se, NCD-ja do te shikoje nevojen per fleksibilitetin ne
zbatimin e decentralizimit, duke qene se sfidat ne zhvillim ne marredheniet nderqeveritare
fiskale ne menyre te brendshme kerkojne pjesemarrje dhe bashkerendim. Kjo do te thote se
zbatimi i decentralizimit eshte nje proces gradual pershtatjeje dhe jo nje mase politike e
pakthyeshme/e pandryshueshme nga maja ne baze. Gjithashtu eshte normale qe politikat e
hartuara fillimisht mund te kene nevoje per modifikime eventuale per t’iu pershtatur kushteve ne
terren, me qellim permbushjen e objektivave te reformes se decentralizimit. Roli fondamental i
NFDI-se do te ishte: (i) nxitja e komunikimit, ngritja e kapaciteteve dhe manaxhimi i
informacionit; (ii) shperndarja e praktikave me te mira ne nje strukture administrative te
decentralizuar; (iii) permersimi i marredhenieve fiskale nderqeveritare duke sherbyer si pike e
pare kontakti per zgjidhjen e mosmarreveshjeve; dhe (iv) te ndihmonte ne pershpejtimin e
zbatimit te strategjise se decentralizimit te qeverise, duke ndihmuar me informacion dhe
sugjerime nga masat GED dhe NCD per te bere axhustime periodike te politikave.
25
Kutia 1.4: Shoqatat e Pushtetit Vendor
Kushtetuta e Republikes se Shqiperise (neni 109, pika 4) percakton se pushtetet vendore
gezojne te drejten te shoqerizohen me njera-tjetren per te perfaqesuar interesat e tyre te
perbashketa ne nivel kombetar dhe nderkombetar. Pushtetet vendore ne Shqiperi perfaqesohen
nga tri shoqata: Shoqata e Bashkive, Shoqata e Komunave dhe Shoqata e Qarqeve. Keto shoqata
kane secila statutet e tyre dhe anetarsimi ne to eshte vullentar
Shoqata e Bashkive u themelua per here te pare ne vitin 1993 si Shoqata e Kryetareve te
Bashkive. Kjo shoqate ka nje Asamble te Pergjithshme si organin e saj me te larte dhe nje
Komitet Drejtues qe drejton aktivitetet ekzekutive te shoqates. Shoqata e Komunave u krijua ne
vitin 1997 ndersa Shoqata e Qarqeve ne vitin 2001. Shoqata e Bashkive dhe Shoqata e Qarqeve i
financojne aktivitetet e tyre kryesisht mbi bazen e kontributeve te anetarevet te tyre (sipas
kapaciteteve perkatese te te ardhurave), si edhe me grante nga donatore. Ndersa, Shoqatat e
Komunave financohen kryesisht nga grante te donatoreve.
Shoqata e Bashkive eshte me aktivja nga te tria shoqatat dhe ne te njejten kohe ka
strukturen me te mire administrative dhe financiare dhe pjesemarrjen me efektive ne procesin e
decentralizimit, duke qene se eshte e perfaqesuar ne te gjitha organet dhe komisionet qe kane te
bejne me administraten vendore, duke kontribouar me komente dhe inpute ne hartimin e projektvendimeve qe lidhen me decentralizimin, ne ato raste kur kjo kerkohet, duke organizuar
seminare per kryetaret e bashkive dhe juristet e bashkive per kodin elektoral, decentralizimin,
taksat dhe planifikimin urban, dhe permes nxitjes se trainimit te personelit lokal ne lidhje me
administrimin dhe shperndarjen e informacionit dhe ideve per permiresimin e qeverisjes vendore.
Shoqata e Komunave ben pjese ne pjesen dermuese te organeve dhe komiteteve per te
perfaqesuar interesat e komunave, por ka qene me pak efektive per shkak te kushteve me te
keqia financiare dhe administrative. Shoqata e Qarqeve eshte nje gjendje me te mire financiare,
por ka ende probleme persa i takon organizimit te saj administrativ ne sistem. Edhe Shoqata e
Qarqeve eshte e perfaqesuar ne disa nga komisionet dhe organet qe merren me interesat e
pushtetit lokal. Megjithate, duke qene se eshte shoqata me e re dhe duke qene se vete qarqet nuk
kane ende nje rol te percaktuar qarte zyrtar dhe praktik ne strukturen administrative, kjo shoqate
eshte perballur me nje kundershtim potencial dhe veshtiresi ne bindjen e Kryetareve te Bashkive
qe edhe ajo ka rolin e saj per te luajtur.
26
2. CAKTIMI I PERGJEGJESIVE
2.1
Ky kapitull merret me marredheniet aktuale fiskale nderqeveritare ne vend nga pikepamja
e shpenzimeve buxhetore. Seksioni A diskuton kalimin nga sistemi i dekoncentruar drejt nje
sistemi te decentralizuar te vendim-marrjes dhe shqyrton kalimin/caktimin e ri statutor te
pergjegjesive per shpenzimet dhe problemet qe kane te bejen me zbatimin. Seksioni B merr ne
analize modelet e shpenzimeve te pushtetit lokal. Seksioni C eshte nje permbledhje e çeshtjeve
dhe mundesive kryesore, ndersa Seksioni D paraqet disa rekomandime ne lidhje me politikat dhe
institucionet.
A.
DEKONCENTRIMI PERKUNDREJT DECENTRALIZIMIT NE SHQIPERI
2.2
Ofrimi i sherbimeve publike ne Shqiperi eshte duke kaluar nga nje sistem i centralizuar
hierarkik ne nje strukture vendimmarrese te decentralizuar. Autoritetet lokale jane perdour si
agjente nga pushteti qendror, i cili ende pergjigjet per marrjen e shumices se vendimeve, por
kohet e fundit autoritetet lokale kane nisur te luajne nje rol me aktiv veteqeverises permes
kryerjes se sherbimeve publike te devolvuara si edhe permes marrjes se pergjegjesise perpara
ligjit dhe popullesise lokale per vendimet e marra. Ky rol i ri perfshin pergjegjesine direkte te
pushteteteve vendore per punonjesit e administratave te tyre, te cilet deri kohet e fundit ishin ne
aleance me pushtetin qendror, duke qene se paguheshin nga transferta me perdorim te posaçem
nga buxheti qendror. Reforma ligjore e vitit 200039 shenon padyshim nje kthese ne marredheniet
fiskale nderqeveritare dhe sistemit te akordimit te burimeve/fondeve publike ne Shqiperi, por
ende mbetet shume per t’u bere persa i takon zbatimit ne praktike te reformes ligjore. Megjithese
qeveria ka qene e suksesshme ne miratimin e kuadrit perkates ligjor baze per progresin e
decentralizimit, kalimi i funksioneve specifike, kompetencave dhe aseteve nga agjencite
qendrore te dekoncentruara tek agjencite lokale te veteqeverisjes ka hasur shume vonesa dhe
eshte perballur me veshtiresi teknike, burokratike dhe politike.
Sherbime shteterore publike te dekoncentruara
2.3
Qysh nga fillimi i proceseve demokratike ne fillim te viteve 90-te, Shqiperia ka bere
perpjekje te medha per decentralizimin e pushtetit te vendim-marrjes ne lidhje me shpenzimet
dhe te ardhurat kryesisht permes aprovimit te disa ligjeve kryesore. Megjithate, gjate viteve 90te, legjislacioni baze per decentralizimin kishte mosperputhje dhe ishte i paplote. Disa ministri
(duke perfshire Ministrine e Bujqesise, Ndertimit, Transportit, Arsimit dhe Shendetesise),40
39
Ligji “Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore (Ligji nr. 8652, 31 korrik 2000).
Shih gjithashtu edhe Decentralizimi Fiskal dhe Financat Nderqeveritare ne Republiken e Shqiperise nga D.
Sewell . dhe C.I. Wallich, Banka Boterore, Dokument pune nr. 1384, 1994; dhe “Republika e Shqiperise: Studimi
per Politikat e Decentralizimit Fiskal” nga Larry Schroeder, Instituti Urbane, UI Project 06901-010, dhjetor 2000.
40
27
permes perdorimit te strukturave administrative te vjetra te rretheve dhe te pushteteve vendore,
apo te agjenteve te tyre ne territor, ruajten pushtetin vendim-marres per sherbimet publike lokale.
2.4
Shume sherbime publike (duke perfshire arsimin, shendetesine dhe asistencen sociale)
per nje fare kohe jane ofruar ne menyre te dekoncentruar nga agjencite shteterore qe veprojne ne
te shperndara ne te gjithe territorin e vendit dhe duke perdorur struktura te pushtetit vendor, qe i
jane caktuar kompetenca te kufizuara te deleguara.41 Ligji i ri organik per pushtetin vendor
riorganizoi dhe vendosi nje balance midis funksioneve te dekoncentruara shteterore dhe
funksioneve te decentralizuara te caktuara/kaluara tek pushtetet vendore, duke ndjekur kryesisht
konceptin teorik te zones se perfitimit dhe parimin praktik te BE-se te vartesise.42 Ligji i ri nisi
nje proces te transferimit/kalimit te kompetencave duke decentralizuar tek autoritetet lokale
(zyrtare te zgjedhur lokale qe jane me afer qytetareve dhe presupozohet qe pergjigjen perpara
tyre) pushtetin e vendim-marrjes per ofrimin e te mirave publike lokale, duke perfshire utilitetet,
nje pjese te infrastruktures vendore dhe te disa ceshtje te mjedisit, si edhe disa sherbime kryesore
sociale (kryesisht arsimi para-terciar, shendeti paresor dhe asistenca sociale per te varferit).
2.5
Pavaresisht nag reforma ligjore e vitit 2000, ne praktike decentralizimi eshte sfumuar ose
eshte lene jashte ne nje shkalle te madhe nga strategjite e hartuara nga ministrite sektoriale.43
Shumica e shpenzimeve vendore relevante ende vendosen nga qendra dhe zbatohen nga agjenci
qendrore te dekoncentruara ne nivel rrethi dhe te kontrolluara nga prefektura.
Reforma e Decentralizimit e vitit 2000: Dhenia pergjegjesi pushteteteve vendore
2.6
Ligji i ri per pushtetin vendor (Ligji nr. 8652/2000) percaktonte pergjegjesite ne menyre
te gjere ne nivele te ndryshme te qeverise, megjithese ende kerkohet nje percaktim specifik i
kompetencave per cdo funksion publik, ne vecanti ne lidhje me sherbime qe ofrohen ne menyre
te perbashket.44 Megjithate ky ligj organik perfaqeson nje baze te shendoshe per hartimin e nje
sistemi te shendoshe decentralizimi fiskal; dhe reflekon kryesisht praktikat me te mira
nderkombetare dhe ne vija te pergjithshme eshte ne perputhje me Karten Evropiane te
Veteqeverisjes Vendore.45 Ne pergjithesi, Ligji i lidh pergjegjesite me fushen e perfitimit:
domethene pushtetet vendore do te ofrojne sherbime qe shkojne ne perfitim te juridiksionit
lokal, ndersa pushteti qendror do te ofroje sherbime qe perfshijne nje fushe kombetare perfitimi
(si p.sh: politikat monetare, mbrojtja kombetare, planifikimi dhe zhvillim agregat, punet e
jashtme dhe tregtia, drejtesia dhe siguria) (shih Tabelen 2.1). Ne Shqiperi shume nga sherbimet
publike kombetare (si p.sh: sherbimi i detyruar ushtarak, nxjerrja e pasaportave, disa sherbime te
policise, sherbimet per mbrojtjen e konsumatorit, administrata tatimore, sherbimet e sistemit te
41
Ne parim, agjencite e pushtetit qendror ne territor ofronin ne menyre te drejperdrejte sherbime publike kombetare,
duke perfshire supervizionin e pushteteve vendore qe ofronin ato sherbime kryesisht te deleguara.
Shih Kapitullin I.
43
Shih p.sh: Projekt- Planin 10 Vjeçar per Sektorin e Shendetesise (tetor 2002, MoH) dhe raportet e IKAP-it dhe
LEA-s nga MoES (korrik 2001).
44
Ende ka nevoje per akte ligjore qe do te rregullojne me detaje buxhetet lokale dhe financat e pushtetit lokal, duke
perfshire tatime te perbashketa dhe sistemin e transfertave nderqeveritare. Ne lidhje me keto ceshtje shih Kapitujt
III dhe IV.
45
Shih Financat Publike ne Teori dhe ne Praktike (botimi i peste) nga R.A. Musgrave dhe P.B. Musgrave, McGrawHill, Inc., NY, 1989. Shih gjithashtu edhe Karten Evropiane te Veteqeverisjes lokale, Keshilli i Evropes, Strasburg,
15 tetor 1985.
42
28
thesarit, sherbimet statistikore, mbledhja e te dhenave dhe shperndarja e tyre) ofrohen mbi baza
te dekoncentruara nga agjencite e pushtetit qendror te ndodhura ne territor, ndersa te tjerat mund
t’i atribuohen pushteteve vendore si funksione ose kompetenca te deleguara. Ligji u cakton
pergjegjesi te pergjithshme pushteteve vendore, si ne nivelin e pare (bashkive dhe komunave)
ashtu edhe ne nivelin e dyte (qarqeve) sipas tri kategorive te funksioneve publike: ekskluzive, te
perbashketa dhe funksione te deleguara. Kuptohet qe pushteti qendror ka pushteti rezidual persa
i takon ceshtjeve te politikave fiskale, por ligji percakton se keshillat vendore mund te kryejne
cdo aktivitet publik me interes lokal (apo interes rajonal ne rastin e Keshillave te Qarqeve), persa
kohe qe nuk ndalohet ne menyre eksplicite apo nuk i caktohet nje niveli tjeter te qeverise nga
ligji.
2.7
Funksionet ekskluzive te pushtetit lokal ne Shqiperi jane ato sipas te cilave jurisdiksioni
lokal eshte zona kryesore e perfitimit te sherbimeve publike.46 Ne kete rast, ligji u jep
autoriteteve lokale diskrecionin per vendim-marrje te plote, duke perfshire administrimin,
ofrimin e sherbimeve, investimet dhe rregullimet. Ofrimi i funksioneve ekskluzive supozohet te
financohet nga vete fondet e pushtetit lokal, duke perfshire nga taksat lokale, tarifat, tarifat per
sherbime, si edhe nga transfertat e pakushtezuara dhe grantet. Sherbime normale publike vendore
qe lidhen me infrastrukturen dhe utilitetet publike perbejne funksione ekskluzive baze te
bashkive dhe komunave ne Shqiperi, duke perfshire rruget lokale, trotuaret, dhe sheshet;
ujesjellsat, kanalizimet e ujrave te zeza dhe sistemet e kullimit; adminstrimin e mbetjeve te
ngurta (pastrimin e rrugeve dhe mbledhjen e plehrave); ndricimi i rrugeve dhe dekori i
qytetit/komunes; dhe mirembajtja e parqeve dhe hapesirave publike (Tabela 2.1). Disa fusha te
sherbimeve sociale47 (duke perfshire jetimoret, qendrat ditore, azilet e pleqve); strehimi;
aktivitetet e argetimit, sportet dhe veprimtarite kulturore (duke perfshire ruajtjen e ndertesave
historike lokale); rregullimin e trafikut lokal dhe sherbimet e transportit publik; sigurine civile;
dhe planifikimin dhe rregullimin e zhvillimit ekonomik me interes lokal48 jane gjithashtu disa
funksione ekskluzive qe u takojne me ligj pushteteve vendore.
2.8
Ligjerisht pergjegjesia per shumicen e sherbimeve te infrastruktures lokale dhe
utiliteteve publike eshte decentralizuar tek autoritetet lokale qe nga janari i vitit 2001. Kjo u
pasua nga autorizimi per transferimin e pronave shteterore respektive (qe lidhen me ofrimin e
ketyre sherbimeve) dhe ne 22 shkurt te vitit 2001 u aprovua Ligji nr. 8744.49 Megjithate, zbatimi
i disa prej ketyre pergjegjesive ekskluzive eshte ende mbrapa me afatin (shih afatin kohor ne
Tabelen 1.2, Kapitulli I), ku mund te perfshihen pergjegjesite per policine lokale dhe disa
sherbime sociale lokale, te cilat si pasoje e mungeses se nje percaktimi/perkufizimi te qarte te
zbatimit ende ofrohen nga Prefekturat. 50 Funksione te tjera si: sherbimet veterinare, planifikimi
urban, rruget urbane dhe ujesjellsat jane ndeshur me veshtiresi te medha teknike dhe financiare,
46
Megjithese ka raste kur me shume se nje juridiksion perfiton nga ofrimi i sherbimeve si pasoje e ekonomise se
shkalles dhe eksternaliteteve.
47
Si edhe muzeumet dhe mjediset sportive.
48
Duek perfshire infrastrukturen per zhvillimin lokal te tregjeve dhe rrjeteve te tregtise lokale; zhvillimin e biznesit
te vogel; panairet lokale, informacion, reklama; sherbime veterinare (duke perfshire sherbime te ekstensionit rural);
dhe mbrojtjen dhe zhvillimin e pyjeve, kullotave dhe burimeve natyrore lokale me interes lokal.
49
Shih gjithashtu Ligjin nr.8743 (22 shkurt 2001) per percaktimin dhe kriteret e rregjistrimit te Pronave shteterore.
50
Megjithese siguria civile (zjarrfikesit, policia) eshte e percaktuar ne Ligj (neni 10, IV, b) si funksion ekskluziv i
bashkive dhe komunave, Udhezimi i perbashket nr. 2 i dates 4 shkurt 2002 (Prot. MoF nr. 494 dhe MoLGD nr.
533/1, i te njejtes date) ne lidhje me zbatimin e buxhetit (supozohet ne menyre te perkohshme) udhezonte se “lufta
kunder zjarrit dhe policia e zjarrfikesit tranferohen nen autoritetin e prefekturave.”
29
qe kane penguar kalimin e menjehershem te pergjegjesive tek autoritetet lokale. Ka nje
perceptim qe duhet te kete nje standard dhe rregullore kombetare per kontorllin e semundjeve te
kafesheve perpara kalimit te ketyre pergjegjesive. Eshte vene re gjithashu se ceshtjet e
planifikimit urban shpesh i kalojne kufijte e nje juridiksioni dhe mund te trajtohen me mire ne
nivel qarku. Duke patur parasysh burimet e e kufizuara vendore te te ardhurave, investimet ne
rruget urbane ende alokohen me baza te deleguara nga Ministria e Planifikimit te Territorit dhe
Turizmit.
2.9
Ne rastin e ujesjellsave, pertej ceshtjeve nderjuridiksionale qe lindin nga ekonomite e
shkalles (dhe ndermarrjet ekzistuese rajonale qe ofrojne sherbime per me shume se nje
juridiksion), veshtiresite shtohen edhe me nga problemet qe lidhen me transferimin e pronave
shteterore tek pushtetet vendore, duke perfshire: (i) gjendjen tejet te keqe financiare te
ujesjellsave qe do t’i kalohen pushteteve vendore, duke perfshire edhe borxhet e prapambetura te
stermedha qe ato i kane Korporates Elektroenergjitike Shqiptare-KESH, autoriteteve tatimore
dhe sistemit te sigurimeve shoqerore—si edhe mungesen e balances midis te ardhurave dhe
shpenzimeve per shkak te mungeses se nje politike te qendrueshme tarifore (shih me poshte);
dhe (ii) mungesen e nje strategjie konsistente dhe gjithperfshirese sektoriale, qe mund te
perfshije koordinimin e politikave dhe nje ndarje te qarte me faza midis dy programeve te
zbatimit te qeverise: zbatimit te decentralizimit dhe privatizimit te aseteve shteterore (duke
perfshire nje rregullim strategjik koherent dhe nje mekanizem te qarte stimulimi per pjesemarrjen
e sektorit privat).
2.10 Funksionet e perbashketa jane ato funksione ne te cilat eksternalitetet madhore (p.sh:
zona e perfitimit mund ta kaloje juridiksionin ne fjale) dhe/ose ekonomite e shkalles mund te
ndodhin ne ofrimin lokal te sherbimeve. Ketu problemi qendron sesi te hartohen mekanizma
stimulues qe do t’u bejne te mundur qe juridiksionet ta kuptojne qe po internalizojne plotesisht
perfitime te barabarta, me qellim qe i gjithe sistemi te funksionoje ne menyre optimale ne
ofrimin social te te mirave publike. Ne kete aspekt, Ligji organik i pushtetit lokal jep caktimin e
kompetencave te qarta midis pushteteve qendrore dhe vendore per ofrimin e sherbimeve publike
ne menyre qe sasia dhe cilesia e tyre te permbushe/plotesoje interesat kombetare. Keto
kompetenca specifike te funksioneve te perbashketa supozohet te jepen ne menyre selektive, ne
perputhje me kapacitetet dhe interesat e autoriteteve lokale. Kuptohet qe ne varesi te funksionit,
disa kompetenca specifike do te kryhen nga pushtetet vendore (p.sh: rregullore specifike lokale,
financime, ofrim sherbimesh, mirembajtje dhe funksionim dhe/ose zgjerim facilitetesh), ndersa
te tjera kryhen nga shteti (p.sh: perpilimi i politikave kombetare; caktimi i standardeve dhe
rregulloreve te pergjithshme; financimi, monitorimi, kontrolli dhe vleresimi i rezultateve te
politikave).
2.11 Ligji organik per pushtetin lokal percakton ne vija te pergjithshme arsimin parashkollor
dhe para-terciar,51 shendetin emergjent/paresor dhe mbrojtjen e shendetit publik,52 asistencen
51
Per shkak te ekonomive te shkalles dhe eksternaliteteve, arsimi universitar dhe qendrat kerkimore konsiderohen si
funksione shteterore.
52
Pergjegjesite per spitalet dhe klinikat e specializuara dhe pjesa tjeter e sektorit te shendetesises (duke perfshire
luften kunder HIV-it, semundjet ngjitese) mbeten funksione te dekoncentruara shteterore me Institution e
Sigurimeve Shendetesore (HII) si nje institucion autonom financiar ne sistemin shendetesor. Shendetesia ne qarkun
e Tiranes eshte e dekoncentruar dhe administrohet nga Autoriteti Shendetesor Rajonal i Tiranes (TRHA).
30
sociale dhe lehtesimin e varferise,53 rendin publik dhe mbrojtjen civile, si edhe mbrojtjen e
mjedisit si sherbime baze te perbashketa, por pa ndonje caktim te qarte te kompetencave
specifike per nivele te vecanta te pushtetit. Aktualisht, si pasoje e mungeses se nje percaktimi
me te mire te pergjegjesive specifike, kompetencat e vjetra te keshillave te rretheve ose u jane
kaluar prefekturave (supozohet ne menyre te perkohshme) ose vazhdojne te kryhen nga agjenci
te dekoncentruara te ministrive te linjes te ndodhura ne territor. Megjithate, per te shmangur
konkurencen midis autoriteteve dhe nje konfuzion te pergjegjesive, kompetencat specifike te
pushteteve vendore duhet te percaktohen ligjerisht te zbatohen sa me shpejt te jete e mundur.
Situata aktuale mund te konribuoje vetem ne rritjen e ineficiencave ne ofrimin e sherbimeve,
dhe potencialisht te çoje ne duplikime te padeshirueshme ose ne mungesa ne ofrimin e
sherbimeve publike per te cilat ka shume nevoje.
2.12 Gjate tranzicionit te decentralizimit ne vitin 2002, zbatimi i buxheteve lokale ndeshi
shume veshtiresi dhe per pasoje u rriten ineficiencat ne ofrimin e sherbimeve sociale, sidomos ne
lidhje me shendetin paresor dhe ne nje fare shkalle te arsimit. Ne vitin 2003, qeveria dukej sikur
po pergatitej per nje kalim zyrtar ligjor te funksioneve te perbashketa tek autoritetet lokale ne nje
baze me graduale dhe me te planifikuar. Megjithate, qeveria vendosi te niste delegimin e disa
kompetencave te ketyre funksioneve dhe vetem me vone te transferonte aktualisht me shume
vendim-marrje dhe diskrecion per alokimin e burimeve, financimeve dhe ofrimit te sherbimeve
(sipas pershkrimit ne ligj) tek pushtetet vendore.54 Mungesa e kapaciteteve te zbatimit ne nivel
lokal nganjehere eshte perdorur si aresye dhe si pretekst per adaptimin e nje qasjeje me “te ndare
me faza” ne lidhje me procesin e decentralizimit.55 Kjo eshte nje ceshtje tjeter kritike e mbetur
pezull qe duhet te zgjidhet nga qeveria.
2.13 Persa i perket arsimit dhe shendetesise, autoritetet lokale kane de facto nje fare shkalle
diskrecioni ne lidhje me facilitetet operative dhe mirembajtjes (p.sh: ndertesat e shkollave,
klinikat, laboratoret), por nuk kane asnje fuqi vendim-marres persa i perket personelit apo
investimeve.56 Ajo qe eshte e qarte eshte se arsimi universitar dhe sistemi i sigurimeve
shendetesore per shkak te ekonomive te tyre te dukshme te shkalles dhe eksternaliteteve jane
mbajtur si funksione ekzskluzive shteterore. Megjithese ne ligj mbrojtja sociale dhe lehtesimi i
varferise percaktohen si funksione “te perbashketa”, ne praktike zbatohen si funksione te
mirefillta te deleguara, per te cilat pushtetet vendore nuk kane diskrecionin e duhur dhe veprojne
thjesht si agjente per ofrimin e nje sherbimi qe rregullohet, financohet, kontrollohet dhe per te
cilin merret vendim ekskluzivisht nga pushteti qendror. Si agjente, pushtetet vendore kane
siguruar vetem listat e perfitueseve potenciale (per aprovim qendror) dhe kane kryer pagesat, siç
percaktohet dhe financohen nga qendra, dhe kane raportuar ne qender ne lidhje me pagesat e bera
53
Qe gjithesesi do te vijoje te jete si ne praktiken aktuale te te qenit plotesisht e planifikuar, administruar dhe
financuar nga pushteti qendror, ne kuadrin e buxhetit te ndihmes ekonomike dhe do te zbatohet nga pushtetet
vendore qe do te veprojne thjeshte si agjente.
54
Megjithate kjo levizje ka çuar ne nje ri-centralizim te perkoheshem duke qene se persa kohe ato konsiderohen si te
deleguara, keto funksione do te mbeten funksione shteterore (d.m.th te gjitha pushtetet e vendim-marrjes do te
vazhdojne t’i takojne qendres apo edhe do t’i delgohen sipas diskrecionit te tij).
55
Korrupsioni dhe ceshtja e besimit tek administrata nganjehere jane ngritur si aresye/pretekste qe kane çuar ne
vonesa te decentralizimit. Megjithese eshte veshtire te vleresohet shkalla relative e korrupsionit ne sektroin publik
shqiptar, faktet tregojne se ne pergjithesi popullesia lokale ka me shume besim tek burokracia lokale sesa tek ajo
qendrore.
56
Shih diksutimin ne Seksionin C, me poshte.
31
sipas listes se aprovuar te perfitueseve.57 Rrjedhimisht, duke qene se funksionet e “mbrojtjes
sociale dhe lehtesimit te varferise” ne Shqiperi kuptohen si zone e perfitimit kombetar, duhet qe
ato te percaktohen me mire si funksione te deleguara shteterore.
2.14 Pavaresisht nga vonesat dhe perkufizimet/percaktimet qe mbeten per t’u vendosur, te cilat
kane ngadalesuar programin e decentralizimit, qeveria eshte treguar shume e pergjegjshme persa
i takon ceshtjes se decentralizimit te pergjegjesive te shpenzimeve buxhetore. Me disa
perjashtime, parimi qe burimi duhet te ndjeke pergjegjesine eshte ndjekur me kujdes dhe ne
menyre pothuajse sistematike.58 Buxheti i shtetit ka transferuar fonde (nga buxhetet e ministrive
te linjes) per t’i korresponduar pergjegjesive qe u jane dhene buxheteve te pushtetit lokal.
57
Persa i takon “mbrojtejs sociale dhe lehtesimit te varferise”, sic ndodh rendom me funksioent e deleguara, ne
Shqiperi fondet jane me perdorim te posaçem dhe pushteti vendor nuk ka asnje pushtet dsikrecionar buxhetor p.sh
ne lidhje me nivelin e perfitimit te individeve, kriteret e perzgjedhjes, kriteret per llogaritjen dhe shumen agregate te
perfitimeve dhe nuk mund te beje rialokim te perdorimit te fondeve te transferuara.
58
Perjashtim ka bere vetem rasti i fondeve qe u jane akorduar qarqeve (kontributet nga njesite anetare dhe formula e
bazuar tek “grantet e pakushtezuara” nga buxheti i shtetit) pa percaktuar qarte ne fillim dhe pa vendosur per koston e
pergjegjesive korresponduese.
32
Table 2.1: Republika e Shqiperise – Percaktimi i Pergjegjesive
Politikat kombetare, planifikimi dhe sherbimet
Pergjegjesite/funksi
onet
Politika
monetare
Mbrojtja
kombetare
Punet e
Jashtme dhe
Tregtia
Drejtesia/sigu
ria e
brendshme
Zhvillimi
Ekonomik,Pla
nifikimi &
kontrolli
financiar
funksionet e shtetit:
Qendrore
Te
dekoncentruara
Banka e
Shqiperise
Ministria e
Sherbimi i
Mbrojtjes
detyruar ushtarak
Ministria e
Puneve te
Jashtme
Ministria e
Policia dhe
Drejtesise &
zjarrfikesit
Rendit Publik
(prefektura)
M. e Finances;
M. e
Ekonomise;minist
rite e linjes, M. e
Psuhtetit Lokal,
Pushtetet e
qarqeve Lokale;
kontrolli i larte i
shtetit
(Parlamenti)
Administrata
tatimore;
Sistemi i thesarit
Funksione te decentralizuara tek:
Qarqet
Bashkite/Komunat
Ekskulzive
Te deleguara
Ekskluzive
Te perbashketa
-vendosja e rendit
publik & akte
lokale –lufta
kunder zjarrit
-zhvillimi
ekonomik lokal3
-tregjet dhe rrjeti i
tregtise lokale.
- hartimi &
zbatimi i
politikave
rajonale ne
harmoni me
politikat
kombetare
-zhvillimi i
biznesit te vogel
-panaire,
informacion,
reklama & infrastr.
-sherbime
veterinare. (duke
perfshire sherbimet
e ekstensionit
rural)
Sherbimet
statistikore
INSTAT
Njesite
statistikore ne
rrethe
33
Te deleguara2
Social Sectors
Infrastruktura & utilitetet publike
Arsimi
Ministria e
Arsimit nxjerr
standardet
kombetare;
-pagat e
mesueseve;
Shendetesia
Ministria e
Shendetesise
nxjerr standardet
kombetare
-pagat e mjekve.
Asistenca
sociale,
kultura dhe
aktivitete
argetuese
Infrastruktura
dhe utilitetet
publike
- gjithe nivelet
shkollore, duke
perfshire univer.
& instit.
Kerkimore
- Teknikoprofesionale
- shendeti publik
- mbrojtja e
shendetit
- kujdesi
shendetesor
paresor
-spitalet
-parashkollor dhe
arsimi
parauniversitar
-facilitetet e
operacioneve dhe
mirembajtjes
-mbrojtja e vlerave
kulturore dhe
historike lokale4
-aktivitete
argetuese4
-Sherbime
sociale(duke
perfshire jetimoret,
qendrat ditore,
azilet e pleqve)
-strehimin
- rruge lokale,
trotuare dhe
sheshe; ujesjellsa;
kanalizime dhe
kullim; ujitja;
administrimi
mbetjeve te ngurta;
ndricimi i rrugeve;
dekori i
qyteteve/komunav
e; mirembajtja e
parqeve &
hapesirave te tjera
publike
- rregullon, nxjerr
standardet
kombetare,
financa
- Rregullohet nga
MoE, MoLGD,
MoPT, MoTT,
MoSI dhe ofrohet
nga kompanite e
sektorit publik qe
nuk paguhen nga
buxheti.
-ngrohja
-Energjia
elektrike
-Gazi
(kontrollohet nga
pushteti qendror
dhe Prefektura)
- Rruget
interurbaneplanifikim rajonal
dhe urban
- te tjerat do te
percaktohen nga
ligji
34
-mbrojtja e
shendetit paresor
dhe publik
-klinikat;
ambulanca
-facilitetet e
operacioneve dhe
mirembajtjes
-asistence sociale
dhe lehtesimi i
varferise (duke
perfshire
papunesine)
(pushteti vendor
ofron dhe
perzgjedh
perfituesit)
- asistence
sociale dhe
lehtesimi i
varferise de
facto (duke
perfshire
papunesine)
(pushteti vendor
ofron dhe
perzgjedh
perfituesit)
Trafiku &
transporti
publik
Mjedisi dhe
higjiena
publike
MoTT
-transporti rrugor,
ajror &
hekurrudhor
-Rregulllon dhe
nxjerr standardet
kombetare.
Ministria e
Mjedisit
Mbrojtja e
mjedisit
(prefekturat)
- sherbime
rajonale publike
transporti
Sherbime lokale
tranziti dhe publike
transporti
Ceshtje rajonale
te mjedisit
-sherbime funerale
-Mbrojtja e pyjeve
dhe kullotave
lokale dhe
burimeve natyrore
Mbrojtja e
mjedisit
Shenime:
1 e perbashket me pushtetin qendror
2 ende mbetet per t’u vendosur. Ligji nr.8652/2000 percakton funksionet e deleguara tek pushtetet vendore (bashkite,
komunat ose qarqet) si te detyrueshme ose jo te detyrueshme (p.sh: opsionale). Funksionet e detyrueshme percaktohen nga
ligji dhe pushtetet vendore duhet te marrin pergjegjesine.
Funksionet qe nuk jane te detyrueshme (ose opsionale) jane funksione qe delegohen me ane te nje marreveshjeje midis paleve.
Sidoqofte, pushteti lokal merr kompetenca specifike dhe procedurat (dhe standardet e ofrimit) kontrollohen nga Ligji dhe
financohen plotesisht nga buxheti qendror. Pushteti lokal mundet qe pervec ketyre te mobilizoje fondet e veta ne rast se
deshiron te arrije standarde me te larta sherbimi per interesat lokale.
3 Duke perfshire zhvillimin e administrimit te tokes, pyjet dhe komunat lokale dhe burimet natyrore lokale.
4 Duke perfshire muzeumet, veprimtarite sportive dhe facilitetet.
5 Duke perfshire pastrimin e rruges dhe mbledhjen e plehrave nga shtepite.
35
Duke nisur qysh nga viti 1999, me ane te nje granti bllok, burimet u transferuan per te mbluar
vetem shpenzimet operative dhe te mirembajtjes se faciliteteve ne arsim dhe shendetesi. Ne vitin
2002, granti ne bllok u transformua ne nje grant te pakushtezuar, te cilin autoritetet lokale ne
parim mund ta perdorin sipas diskrecionit dhe sipas nevojave dhe prioriteteve lokale.
2.15 Funksione te deleguara jane ato funksione per te cilat shteti mund t’u jape autoriteteve
lokale disa kompetenca specifike (p.sh: ofrimi i sherbimeve, pagesat per perfitime) sipas
standardeve te percaktuara me ligj ose me ane te nje marreveshjeje. Ne kete aspekt, autoritetet
lokale mund te veprojne vetem si agjente te pushtetit qendror (principal). Ligji shqiptar organik
per pushtetin vendor i klasifikon keto funksione si te detyrueshme dhe jo te detyrueshme, i pari
percakohet nga ligji dhe i dyti nga nga nje marreveshje ose kontrate midis pushtetit qendror dhe
autoriteteve lokale. Shteti supozohet te percaktoje kushtet dhe standardet, si edhe te financoje
plotesisht sherbimin qe do te ofrohet.59 Vete ligji organik nuk percakon ndonje funksion specifik
te deleguar, megjithese siç permendet me siper, modus operandi aktual i skemes se asistences
sociale dhe lehtesimit te varferise eshte me afer perkufizimit te funksioneve te deleguara sesa
funksionit “te perbashket” te percaktuar nga ligji.
2.16 Megjithese qaraqet konsiderohen njesi autonome te pushtetit lokal, ato jane pare kryesisht
si njesi koordinuese dhe si te tilla u jane caktuar vetem pak pergjegjesi ekskluzive per politikat
rajonale dhe zbatimin e e politikave rajonale ne linje me politikat kombetare (kryesisht per rruget
interurbane dhe rurale, sherbimet rajonale te transportit, planifikimin rajonal dhe urban, si edhe
masa rajonale per mjedisin). Cdo pergjegjesi tjeter e rendesishme e qarqeve ende nuk ka gjetur
pergjigjie dhe ligji parashikon qe qarqet mund te kryejne cdo funksion tjeter persa kohe saqe
jane vullnetare te deleguara nga komunat dhe bashkite ose nga shteti. Edhe sot e kesaj dite, ky
delegim ende nuk ka ndodhur. Qarqet jane te kufizuara persa i perket pushetit te tyre fiskal dhe
nuk mund te dhunojne autonomine ligjore te percaktuar tashme ne ligjin organik te komunave
and bashkive te tyre perberese. Persa kohe keshillat e qarqeve vazhdojne te varen nga delegimi
vullentar i autoritetit dhe persa kohe qe ato mbahen nga tranfertat qofte nga shtetit e qofte nga
njesite e tyre perberese, qarqet kane tendencen te mbeten institucione te dobta—pa nje autonomi
te ardhurash dhe pa shume pergjegjshmeri perpara popullates lokale. Permiresimi i
atuononomis dhe pergjegjshmerise ne nivel qarku mund te arrihet vetem nese keshillat e qarqeve
do te fuqizoheshin me ane te nje burimi te pavarur taksash/tarifash sherbimi te tyrin. Shkalla
deri ku kjo do te ishte e mundur ne perfaqesimin e anetarsimit aktual indirekt te keshillave te
qarqeve eshte nje sfide qe duhet te zgjidhet nga qeveria ne nje te ardhme te afert.
59
Aktualisht ne ligj percaktohet qe “pushteti qendror do t’u jape pushtetet vendore fonde te mjaftueshme per te
plotesuar kerkesat per ofrimin e funksioneve te perbashketa dhe te deleguara” (neni 15, pika 4). Kjo kerkese per
financimin e plote te funksioneve “te deleguara” dhe “te perbashketa” eshte e debatueshme. Ne fillim, nq.s.
financimi do te jepte plotesisht per te dyja rastet, pushteti qendror mund te ruaje procesin e vendim-marrjes ne te
dyja rastet dhe dallimi midis funksioneve te deleguara dhe te perbashketa zhduket. Se dyti, ne te dyja rastet (ofrimi i
funksioneve te deleguara dhe te perbashketa) pushteti qendror mund te percaktoje standardet minimale te sherbimit
qe do te ndiqen nga pushtetet vendore, por kjo nuk do te thote qe pushteti qendror duhet me domosdo t’i financoje
ato plotesisht, madje edhe ne rastin e funksioneve te deleguara. Pushtetet vendore duhet te kene burime te
mjaftueshme te ardhurash (taksa lokale, tarifa, si edhe tatime te perbashketa kombetare dhe transferta te
pakushtezuara) ne menyre qe te marrin pjese ne ndarjen e kostove te funksioneve te deleguara dhe te perbashketa.
Perndryshe, ofrimi i sherbimeve nuk do te kishte tendence te ishte efektiv persa i perket kostos duke qene se nuk do
te kishte stimuj per te minimizuar kostot e sherbimeve (duke perfshire funksionimin dhe mirembajtjen e
institucioneve) apo per te permiresuar cilesine dhe/ose sasine e sherbimeve per nje shume te caktuar burimesh.
36
2.17 Pushtetet vendore (si niveli i pare ashtu edhe qarqet) tashme kuptohen si njesi autonome
(ose me veteqeverisje) qe jane ne gjendje te prioritizojne shpenzimet e tyre dhe mund te mbajne
pergjegjesi perpara popullates lokale per veprimet e tyre. Megjithate, ne praktike autonomia dhe
pergjegjshmeria do te vazhdojne te mbeten te kufizuara po nuk u vendos nje specifikim i qarte i
pergjegjesive (sidomos per funksionet e perbashketa) si edhe po nuk u be nje percaktim i
burimeve (shih Kapitujt III dhe IV).60
2.18 Nje konkluzion i pergjithshem ne lidhje me shpenzimet ne Shqiperi eshte kontrasti midis
progresit ne hartimin dhe zbatimin e nje legjislacioni baze te avancuar (ne vecanti pas reformes
se vitit 2000) dhe mungeses se nje rregulloreje specifike dhe nje zbatim te vonuar te programit te
decentralizimit.
B.
MODELET E SHPENZIMEVE TE PUSHTETIT LOKAL
2.19 Qysh nga mesi i viteve 90-te, shpenzimet e pushtetit lokal (duke perfshire edhe buxhetet
“e kushtezuara” dhe “te pavarurura”)61 jane luhatur midis 9 perqind dhe 6 perqind te GDP-se,
duke treguar nje kurbe ne forme U-je me nje minimale prej 5.6 perqind ne vitin 1998 (Tabela
2.2). Qysh nga viti 1998 shpenzimet lokale kane pesuar nje rritje dhe jane luhatur afersisht tek
6.5 perqind e GDP-se deri ne vitin 2001, me poshte se standardi i vendeve te Evropes
Qendrore.62 Si perqindje e buxhetit te konsoliduar te shtetit, shpenzimet e pushtetit lokal kane
treguar nje model te ngjashem me nje mesatare 20 perqind qysh nga viti 1998.
2.20 Shpenzimet autonome te pushteteve vendore ne Shqiperi (d.m.th komponenti “i pavarur”
i buxheteve lokale, mbi te cilin autoritetet lokale kane diskrecion te plote) ende nuk ngrene
peshe, por megjithate jane rritur ne menyre te qendrueshme qe nga mesi i viteve 90-te: ne 0.5
perqind te GDP-se ne vitin 2002, nga 0.1 perqind ne vitin 1995 (ose ne terma te buxhetit te
konsoliduar te shtetit ne 1.7 perqind ne vitin 2002 nga 0.3 perqind qe ishte kjo shifer ne vitin
1995). Komponenti “i kushtezuar” i buxheteve lokale (i formuar nga disa “transferta te
kushtezuara/fonde te vecuara”) dhe grantet ne bllok per shpenzime operative dhe per mirembajtje
ne sektoret e arsimit dhe shendetesise qysh nga vitit 1999, perfaqesonin masen e madhe te
shpenzimeve te pushtetit lokal (midis 99 dhe 97 perqind gjate viteve nga 1995 ne 1998, pro me
nje renie sistematike ne 94 perqind mesatarisht deri ne vitin 2001).63 Me zevendesimin e
granteve ne bllok nga nje rritje e transfertave te pakushtezuara pritet qe pushtetet vendore te
60
Ne parim, autoritetet lokale duhet te pergjigjen direkt perpara popullesise lokale ne lidhje me funksionet
ekskluzive dhe te perbashketa (sidomos ne lidhje me kompetencat specifike per te cilat pergjigjen). Persa i perket
funksioneve te deleguara, autoritetet lokale duhet te pergjigjen perpara pushtetit qendror si agjente te tij.
61
Shih Kutine 2.1.
62
Perqindja mesatare per vendet e Evropes Qendrore eshte afersisht tek 10 perqind e GDP-se.
63
Grantet ne bllok u futen per here te pare ne vitin 1999 si instrumetn per te kontrolluar shpenzimet e financuara nga
shtetit per “operacione dhe mirembajtje” ne arsim dhe shendetesi direkt nga buxhetet e pushteteve vendore. “Pagat
dhe sigurimet shoqerore” per keta sektore dhe “investimet” ende financohen nga qendra ne menyre te deleguar
permes transfertave me perdorim te posaçem per pushtetet vendore. Deri ne vitin 2001, shumica e funksioneve
ekskluzive te pushtetit vendor (duke perfshire edhe pagat dhe sigurimet shoqerore te personelit te adminsitrates
lokale) vazhdonin te financoheshin si “grante te kushtezuara” nga buxhetet e ministrive te linjes dhe ato qendrore.
Ne vitin 2002 nje sere funksionesh ekskluzive kaluan nga buxheti i shtetit tek buxhetet e pergjithshme te pushteteve
vendore, por “sherbimet veterinare”, “strehimi” dhe “ujesjellesat”- per shkak te problemeve te medha ne lidhje me
roline pushteteve vendore- nuk u kaluan.
37
perfitojne nga nje autonomi me e madhe qe u ben atyre te mundur te percaktojne me mire
prioritetet lokale. Ne fakt, masa/sasia dhe perqindjet e shpenzimeve autonome (te financuara nga
transfertat e pakushtezuara dhe vete burimet lokale) tek te cilat autoritetet lokale kane diskrecion
te plote kane ardhur duke u rritur. Eshte parashikuar qe buxheti “i pavarur” lokal (d.m.th
autonom, duke perfshire edhe grantet e pakushtezuara) do te perfaqesoje afersisht 2 perqind te
GDP-se dhe midis 7-8 perqind te buxhetit te konsoliduar te shtetit deri ne vitin 2003.64
2.21 Ne pergjithesi duhet theksuar se buxhetet e konsoliduara te pushteteve vendore
perfaqesojne nje te katerten e shpenzimeve totale te qeverise ne Shqiperi dhe se zhvillimet
sasiore te viteve te fundit tregojne nje kalim gradual ne drejtimin dhe strukturen e shpenzimeve
publike nga nje sistem i dekoncentruar (ku predominojne transfertat e kushtezuara) drejte njs
strukture fiskale me te decentralizuar (duke patur parasysh perqindjen ne rritje te komponentit
“te pavarur” te buxheteve lokale). Megjithate duhet theksuar se shkalla e diskrecionit dhe
rendesise relative te pushteteve vendore ne procesin e vendim-marrjes per alokimet e
shpenzimeve lokale mbetet ende shume modeste (a parashikuar ne me pak se 2 perqind e GDPse per vititn 2003), ku shumica e shpenzimeve lokale ende mbetet e kushtezuar ne nje menyre
ose ne nje tjeter nga vendimet e autoriteteve qendrore.
Table 2.2. Albania-Distribution of Expenditures between Levels of Government, 1995-2003
1995
Central Gvt. Budgt
1
Local Govt. Budget
Conditional Trnsfs.
Block/Uncond.Grants
Own Local Expend.
Consolidated State Bdgt
GDP
Central Gvt. Budgt
1999
2000
2001
2002
2003
131326
137323
147469
151237
162000
34365
29803
3411
1151
165691
506205
33298
28098
3782
1418
170621
539210
38581
31033
5105
2443
186050
590237
40620
27905
9500
3215
191857
658062
61420
47066
6300
8054
223420
718574
25.9
25.5
25.0
23.0
22.5
7.4
5.8
5.6
6.8
7.1
5.7
5.4
5.9
0.0
0.0
0.0
0.7
0.2
0.2
0.2
0.2
31.2
29.5
30.7
32.7
(as a percentage of total expenditures)
76.4
80.2
81.7
79.3
6.2
5.2
0.7
0.3
31.6
6.5
5.3
0.9
0.4
31.5
6.2
4.2
1.4
0.5
29.2
8.5
6.5
0.9
1.1
31.1
56429
66905
20705
20484
20691
20066
221
77134
229700
24.6
1
1996
Local Govt. Budget
Conditional Trnsfs.
Block/Uncond.Grants
Own Local Expend.
Consolidated State Bdgt
9.0
8.9
0.0
0.1
33.6
Central Gvt. Budgt
73.2
Local Govt. Budget1
Conditional Trnsfs.
Block/Uncond.Grants
Own Local Expend.
Consolidated State Bdgt
26.8
26.6
0.0
0.3
100
1997
1998
(in million lek)
80742
115701
19989
19361
25927
25033
625
628
894
87596
100731
141628
281000
341716
460631
(as a percentage of GDP)
23.8
23.6
25.1
23.6
22.9
0.0
0.7
100
19.8
19.2
0.0
0.6
100
18.3
17.7
0.0
0.6
100
20.7
18.0
2.1
0.7
100
80.5
79.3
78.8
72.5
19.5
16.5
2.2
0.8
100
20.7
16.7
2.7
1.3
100
21.2
14.5
5.0
1.7
100.0
27.5
21.1
2.8
3.6
100.0
1 includes "independent" and "conditional" budgets. "Own local expenditures" estimated as equal "own local revenue" (MoF, Fiscal Statistics of Gvt., 2001,Tb.1.1.)
Source: MoF-Budget Department ,Treasury Department, and 2003-2005 MTEF estimates and projections.
64
See “Medium-Term Expenditure Framework, 2003-2005,” MoF, Tirana, September 2002, which also shows that
during the 1990s allocation of resources at local level (on both a dekoncentruara and a decentralized basis)
represented as much as about one-fifth of the state budget shpenzimet (about 6-7 percent of GDP); the own local
shpenzimet (over which the pushtetet vendore have discretion in allocation) were only between 1-3 percent of the
state budget (about 0.1-0.3 percent of GDP). Lately, the government is re-planning (supposedly temporarily) the
execution of shpenzimet for “operation and maintenance” in education, health, and social assistance as funksione te
deleguara, instead of shared functions. Further developments regarding this decision on the allocation autonomy of
pushtetet vendore are expected soon.
38
Kutia 2.1: Buxhetimi i pushtetit lokal ne Shqiperi
Pushtetet vendore ne Shqiperi zbatojne dy buxhete paralele. I pari, i ashtuquajtur buxheti i
kushtezuar perfshin fondet specifike nga pushteti qendror per zbatimin e detyrave te deleguara
dhe ne pergjithesi supervizohet nga ministrite e linjes. Buxheti i kushtezuar financohet nga
grante me fonde te vecuara. Ne kete rast, pushtetet vendore vetem veprojne si agjente te pushtetit
qendror. I dyti, buxheti i ashtuquajtur i pavarur financohet nga taksat lokale, tarifat dhe te
ardhurat nga shitja e aseteve dhe mallrave qysh nga viti 1999 nga grantet ne bllok dhe qysh nga
viti 2002 nga transfertat e pergjithshme te pakushtezuara.1
Qysh nga viti 1998, Kushtetuta dhe ligji organik i buxhetit (me te cilin ligji organik i
pushtetit lokal eshte ne perputhje) percaktojne se buxhetet lokale (se bashku me buxhetin e
shtetit) formojne sistemin kombetar buxhetor (qe miratohet çdo vit nga Parlamenti) dhe duhet te
ndjekin te njejtin proces buxhetor (duke perfshire afatin dhe kriteret per hartimin, zbatimin,
manaxhimin e borxhit dhe dispozitat e auditimit) dhe procedura (duke perfshire edhe
klasifikimin e llogarive) dhe auditohen nga Kontrolli i Larte i Shtetit.2
Procesi i buxhetit lokal ne Shqiperi kalon neper keto faza kryesore:
• ne qershor: Mbi bazen e udhezimit te buxhetit te nxjerre nga Ministri i Financave dhe te
miratuar nga Keshilli i Ministrave, cdo njesi e pushtetit lokal nis pergatitjet per projekt-buxhetin
e vitit te ardhshem;
• nga qershori deri ne shtator: Njesite e pushtetit lokal e cojne projekt-buxhetin per vitin e
ardhshem tek MoLGD;
• 1 shtator: MoLGD paraqet propozimet e buxheteve tek Ministria e Financave dhe nis
negociatat per buxhetin e seciles nga njesite e pushtetit lokal;
• tetor deri ne mes te muajit nentor: Buxheti kombetar (duke perfshire dhe ate te pushtetit
lokal) i paraqitet per miratim Keshillit te Ministrave.
• Mesi i nentorit deri ne dhjetor: Buxheti kombetar i paraqitet Parlamentit.
Sistemi i raportimit per llogarite lokale perfshin kryesisht:
• Mars-Qershor: deri ne mars cdo pushtet lokal paraqit tek MoF (per njoftim edhe MoLGD-se
dhe prefektures perkatese) pasqyren perfundimtare te llogarive ne lidhje me zbatimin e buxhetit
te nje viti me pare, ku perfshihet pasqyra perfundimtare e llogarive te buxhetit kombetar qe do t’i
paraqitet MoF-se deri ne qershor per aprovim nga Keshilli i Ministerave dhe Parlamenti. (Kjo
eshte pervec raportimit te rregullt tre mujor te cdo pushteti vendor tek MoF ne lidhje me
zbatimin e buxhetit per vitin ne vazhdim).
_________________
1
Sipas ligjit nr. 776/1993, “Mbi Buxhetin Lokal” dhe Ligjit nr. 8379/1998 “Mbi hartimin dhe
zbatimin e Buxhetit ne Republiken e Shqiperise” dhe Ligjit nr. 8652/2000 “Mbi Organizimin dhe
Funksionimin e Pushteteve Vendore” (neni 19), keshillat vendore kalojne vetem nje dokument
39
buxheti, por ky dokument perpilohet ne dy pjese, qe zbatohen vecmas duke ndjekur rregulla dhe
procedura te ndryshme te percaktuara nga Ministria e Financave (shih p.sh: instruksionet per
buxhetin te nxjerra nga Ministria e Financave ne lidhje me zbatimin e buxhetit te shtetit per vitin
2002 dhe 2003). Gjate viteve 90-te, kjo ndarje u be nga fakti qe buxhetet e pavarura dhe te
kushtezuara duhej te ndiqnin nje vit buxhetor dual (me dy pjese) (vite te ndryshme fiskale);
buxheti i pavarur ishte prill-mars (neni 4, Ligji 7776/93), ndersa viti fiskal i buxhetit te
kushtezuar ishte viti normal kalendarik (janar-dhjetor – si kalendari i buxhetit te shtetit). Ligji
organik i buxhetit nr. 8379/98 (neni 3) unifikon vitin buxhetor me vitin normal kalendarik. 2 Mbi
te ardhurat, shih Kapitullin III; dhe per transfertat/grantet shih Kapitullin IV.
2
Nje Ligj i ri i vecante per Buxhetin Lokal eshte teper i vonuar. Qeveria shpreson te dergoje nje
projekt-ligj ne Parlament ne vitin 2004, mundesisht pas koordinimit me projekt-ligjin e ri per
buxhetin organik.
40
Struktura funksionale e shpenzimeve lokale
2.22 Perqindja e buxhetit te pushtetit lokal (duke perfshire komponentet “e pavarur” dhe “te
kushtezuar”) ne totalin e shpenzimeve publike midis viteve 1997 dhe 2002 ka qene teper e
stabilizuar, me luhatje afersisht tek nje mesatare prej 20% (Table 2.3a). Megjithese vendimet
mbeten teper te perqendruara ne nivel ministerial, ne vecanti shpenzimet per “arsimin” dhe
“strehimin” zbatoheshin kryesisht permes buxheteve lokale, ku perqindjet e shpenzimeve te
buxhetit lokal per arsimin ne total luhateshin tek kater te pestat. Mesatarisht buxhetet lokale
shpenzojne me shume se gjysmen e shpenzimeve publike per “strehimin”, afersisht nje te treten e
shpenzimeve publike ne pergjithesi per “sherbime te pergjithshme publike” (administrata
publike) dhe per “aktivitetet e argetimit, kulturore dhe fetare” dhe midis ¼ dhe 1/5 te
shpenzimeve per “shendetesine” dhe “sigurine sociale dhe mireqenien” (duke perfshire ndihmen
ekonomike). Duke qene se disa kompani utilitare jane ende ne varesi te administrates se pushtetit
qendror (p.sh ujesjellsat) dhe duke qene se subvencionet implicite (detyrime te papaguara
dhe/ose ofrime sherbimesh falas—p.sh transporti dhe heqja e plehrave) nga pushtetet vendore
nuk llogariten siç duhet,65 pjesemarrja e buxheteve lokale ka qene me pak e theksuar ne
“transport dhe komunikacione” (me pak se 10 perqind) dhe teper e vogel per “sherbime
ekonomike” (duke perfshire utilitet). Pjesemarrja e buxhetit lokal ne “bujqesi, pyje, peshkim dhe
gjueti” dhe ne “burime minerare” eshte vetem sporadike ose e paperfillshme.
Table 2.3a: Albania - Functional Distribution of Expenditures by Levels of Government, 1997-2002
(in percentage of the respective expenditure)
Average
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1997-2002
Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central
Local
80.2 19.8 100.0
81.7 18.3 100.0
79.3 20.7 100.0
80.5 19.5 100.0
79.3 20.7 100.0
78.8
21.2 100.0
79.9
20.1
TOTAL
66.6 33.4 100.0
75.6 24.4 100.0
54.0 46.0 100.0
67.8 32.2 100.0
64.6 35.4 100.0
72.0
28.0 100.0
66.8
33.2
Gen. Pbl. Svcs.
Defense
100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0
100.0
0.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0
100.0
0.0
Pbl. Order & Safety 100.0
22.5 77.5 100.0
20.8 79.2 100.0
16.4 83.6 100.0
22.0 78.0 100.0
23.0 77.0 100.0
21.8
78.2 100.0
21.1
78.9
Education
70.4 29.6 100.0
72.6 27.4 100.0
78.2 21.8 100.0
75.6 24.4 100.0
81.9 18.1 100.0
81.3
18.7 100.0
76.7
23.3
Health
Soc.Sec.&Welfare
83.8 16.2 100.0
81.0 19.0 100.0
80.9 19.1 100.0
82.2 17.8 100.0
83.5 16.5 100.0
83.5
16.5 100.0
82.5
17.5
68.3 31.7 100.0
63.7 36.3 100.0
50.0 50.0 100.0
46.3 53.7 100.0
47.8
52.2 100.0
56.4
43.6
Housing & Amenities 62.3 37.7 100.0
Recr.Cult.Rel.Affairs 64.6 35.4 100.0
67.2 32.8 100.0
67.3 32.7 100.0
76.5 23.5 100.0
71.2 28.8 100.0
60.5
39.5 100.0
67.9
32.1
100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0
93.2
6.8 100.0
93.9
6.1 100.0
97.9
2.1
Fuel and Energy
99.9
0.1 100.0 100.0
0.0 100.0
99.9
0.1 100.0
99.9
0.1 100.0
99.9
0.1 100.0
99.3
0.7 100.0
99.8
0.2
Agr.Forst.,Fish.Hunt
100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0
100.0
0.0
Miniral Resources
Transp.&Communic. 90.9
9.1 100.0
88.9 11.1 100.0
90.6
9.4 100.0
96.6
3.4 100.0
90.6
9.4 100.0
87.5
12.5 100.0
90.8
9.2
82.3 17.7 100.0
64.4 35.6 100.0
91.5
8.5 100.0
99.6
0.4 100.0
99.5
0.5 100.0
5.3
94.7 100.0
73.8
26.2
Economic Services
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0 100.0
0.0 100.0
98.8
1.2 100.0
99.8
0.2
Other Expendititures* 100.0
*includes interest
Source: MoF-Budget Dept. and Treasury Dept.
Function
Total
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
2.23 Edhe struktura funksionale e buxheteve lokale ka qene stabel gjate viteve 1997-2002 dhe
teper e perqendruar (me shume se tre te katertat e shpenzimeve) ne tri funksione kryesore:
“arsim”, “siguri sociale dhe mireqenie” dhe “sherbime te pergjithshme publike” (Tabela 2.3b).
“Strehimi” dhe “shendetesia” zene perkatesisht 10 dhe 8 perqind te shpenzimeve te buxhetit
lokal. “Transporti dhe komunikacionet”, “sherbimet ekonomike” dhe “lendet djegese dhe
energjia” zene nje 4 perqindsh tjeter.
2.24 Detyrimet e prapambetura te kompanive utilitare kane qene nje problem madhor ne
Shqiperi dhe mund te behen edhe me serioze ne nje te ardhme te afert me kalimin e ketyre
pergjegjesive eksluzive tek autoritetet lokale siç percaktohen nga ligji. Megjithese i vonuar,
procesi i kalimit te pronesise te aseteve shteterore (duke perfshire ujesjellsat) tek pushtetet
vendore eshte ne proces e siper. Por edhe borxhi aktual i kompanive utilitare mund te zgjidhej ne
menyre qe te behej i mundur transferimi aseteve ne nje periudhe afatshkurter. Thjesht kalimi i
pronave shteterore dhe transferimi i pergjegjesise per ofrimin e sherbimeve utilitare si nje
funksion ekskluziv i pushteteve vendore mund te mos jete nje zgjidhje e qendrueshme ne
65
Ne Shqiperi kontabiliteti publik perdor “sistemin me para ne dore “Cash”.”
41
periudhen afatgjate. Tranferimi i pronesise dhe pergjegjesive te mesiperme nuk do t’i zgjidhte
problemet e mungesave financiare per shkak te ekzistences se mekanizmave te papershtatshem
qe kane mbetur te ngerthyer ne sistemin e manaxhimit te utiliteteve. Se pari, qasja aktuale per
ofrimin e sherbimeve utilitare duhet te ndryshoje dhe te konsiderohet “si sherbime teknike” qe
edhe ne raste kur ofrohen nga sektori publik (ose direkt ose nepermjet kompanive qe nuk
financohen nga buxheti) duhet te financohet nga taksa/tarifa dhe duhet te perdore disa kritere te
rikuperimit te kostos qe ben te mundur ofrimin e sherbimit ne baza permanente. Sot per pjesen
dermuese te sherbimeve utilitare per popullesine vendase (p.sh: ujesjellsat, transporti, heqja e
plehrave) ne shumicen e bashkive dhe komunave ose nuk ka pagese (p.sh heqja e plehrave) ose
tarifat nuk mblidhen sic duhet/ose u ka kaluar koha duke mbetur pas me kostot operacionale
(p.sh: ujesjellsat, ujitja dhe transporti).66
Table 2.3b: Albania - Functional Composition of Expenditures, by Levels of Government, 1997-2002 (percentage of respective budget)
Function
1997
Central Local
100.0 100.0
5.2 10.5
5.8
0.0
9.9
0.0
3.1 43.4
5.5
9.3
29.5 23.1
2.9
7.0
1.3
2.9
0.7
0.0
4.9
0.0
0.8
0.0
5.3
2.2
1.9
1.7
23.3
0.0
1998
Total Central Local
100.0 100.0 100.0
6.3
7.2 10.4
4.6
4.6
0.0
7.9
7.9
0.0
11.1
2.4 41.6
6.2
5.0
8.4
28.2
23.9 25.1
3.7
3.5
7.2
1.6
1.2
2.6
0.5
1.8
0.0
4.0
4.8
0.0
0.6
0.6
0.0
4.7
5.3
3.0
1.9
0.7
1.7
18.6
31.0
0.0
TOTAL
Gen. Pbl. Svcs.
Defense
Pbl. Order & Safety
Education
Health
Soc.Sec.&Welfare
Housing & Amenities
Recr.Cult.Rel.Affairs
Fuel and Energy
Agr.Forst.,Fish.Hunt
Miniral Resources
Transp.&Communic.
Economic Services
Other Expendititures*
*includes interest
Source: MoF-Budget Dept. and Treasury Dept.
1999
Total Central Local
100.0 100.0 100.0
7.8
6.5 21.1
3.8
4.9
0.0
6.5
8.8
0.0
9.6
2.0 38.8
5.6
7.2
7.7
24.1
21.1 19.0
4.2
3.5
7.6
1.4
1.2
2.2
1.5
0.9
0.0
3.9
4.9
0.0
0.5
2.8
0.0
4.9
8.0
3.2
0.9
1.3
0.5
25.3
27.0
0.0
2000
Total Central Local
100.0 100.0 100.0
9.5
7.1 13.9
3.9
4.1
0.0
7.0
9.3
0.0
9.6
2.7 40.3
7.3
6.8
9.0
20.7
23.1 20.6
4.4
3.1 12.8
1.4
1.3
1.7
0.7
3.5
0.0
3.9
3.5
0.0
2.2
1.1
0.0
7.0
11.3
1.6
1.1
0.4
0.0
21.4
22.7
0.0
2001
Total Central Local
100.0 100.0 100.0
8.4
6.7 14.0
3.3
4.6
0.0
7.5
9.0
0.0
10.1
3.0 38.9
7.2
7.6
6.4
22.6
24.4 18.4
5.0
3.1 13.6
1.4
1.4
2.2
2.8
6.1
1.7
2.8
3.7
0.0
0.9
0.9
0.0
9.4
11.7
4.6
0.3
0.3
0.0
18.3
17.5
0.0
2002
Total Central Local
100.0 100.0 100.0
8.2
11.6
16.8
3.6
5.0
0.0
7.1
7.9
0.0
10.5
2.7
36.6
7.4
7.4
6.3
23.1
25.5
18.7
5.3
2.8
11.5
1.6
1.0
2.4
5.1
3.1
0.7
2.9
4.2
0.1
0.8
0.4
0.0
10.2
8.6
4.6
0.2
0.0
1.3
13.9
19.8
0.9
Total
100.0
12.7
3.9
6.2
9.9
7.2
24.1
4.7
1.3
2.6
3.3
0.3
7.7
0.3
15.8
Central
100.0
7.4
4.8
8.8
2.7
6.6
24.6
3.2
1.2
2.7
4.3
1.1
8.4
0.8
23.6
Average
1997-2002
Local
100.0
14.5
0.0
0.0
39.9
7.9
20.8
10.0
2.3
0.4
0.0
0.0
3.2
0.9
0.1
Total
100.0
8.8
3.9
7.0
10.1
6.8
23.8
4.5
1.5
2.2
3.5
0.9
7.3
0.8
18.9
2.25 Per me teper, sipas aranxhimit aktual (dhe sipas mendimit te shumices se ministrive te
linjes) investimet madhore do te vazhdojne te mbeten pergjegjesi e pushtetit qendror me
argumentin se pushteteve vendore ose u mungojne kapacitetet manaxheriale/ planifikuese, ose
nuk kane kapacitete te mjaftueshme te ardhurash per te bere vete shpenzime kapitale. Megjithate,
pergjegjesite per shpenzimet operative dhe te mirembajtjes u jane kaluar tashme autoriteteve
lokale, si me ane te ligjit ashtu edhe ne praktike.67 Megjithate, duhet mbajtur parasysh qe ndarja
e pergjegjesive te vendim-marrjes ne lidhje me investimet kapitale tek pushteti qendror dhe
pergjegjesite per shpenzimet operative dhe te mirembajtjes tek pushtetet vendore nuk eshte nje
politike e keshillueshme dhe mund te çoje ne mungese/ose fonde te pamjaftueshme per
mirembajtjen e faciliteteve publike, qe nenkuptojne nje nivel te larte amortizimi dhe pakesim te
shpejte i kapitalit. Ky sistem manaxhimi ka pak gjasa te jete i suksesshem.
Perberja ekonomike e shpenzimeve buxhetore lokale
2.26 Perberja ekonomike e shpenzimeve lokale eshte e fokusuar pothuajse teresisht tek
“pagat” dhe “transfertat per personat/individet” (duke perfshire sigurimet shoqerore dhe
asistencen sociale per te varferit), qe megjithese kane ardhur duke rene qe nga mesi i viteve 90-te
66
Persa i takon ujesjellsave ka nje hendek shume te madh midis sasise se ujit qe prodhohet dhe sasise se ujit qe
faturohet. Dhjete ndermarrjet me te medha te ujesjellsave faturojne vetem afersisht 20-30 perqind te prodhimit. Ka
nje numer te madhe lidhjeshe te paligjshme dhe klientesh qe nuk paguajne. Sidomos ndermarrjet rajonale te
ujesjellsave jane jashtezakonisht joeficiente dhe shume keq te administruara. Industria e ujit ne vend eshte ne nje
gjendje te mjerueshme financiare. Ne vitin 2001 veetm 3 ndermarrje nga 50 ishin me fitim. Shih “Shqiperia:
Rregjistrimi, Monitorimi dhe Rregullarizimi i Detyrimeve nder-ndermarrje” FMN, shtator 2002.
67
E njejta gje mund te thueht per sektoret shoqerore: duke perfshire objektet e arsimit, shendetesise dhe asistence
sociale.
42
ende (bashkarisht) zene mbi dy te tretat e shpenzimeve te buxheteve lokale (Tabela 2.4). Qeveria
ka bere pune te lavderueshme per uljen sistematike te perqindjeve te ketyre zerave (nga me
shume se 80 perqind ne mesin e viteve 90-te), gje qe ka bere te mundur zgjerimin e shpenzimeve
per “operacione dhe mirembajtje” dhe “shpenzime kapitale” ne nivel lokal.
2.27 Megjithate, gjate kesaj periudhe, akordimi agregat relativ i fondeve midis “funksionimit
dhe mirembajtjes” (per ndertesa, facilitete dhe pajisje) dhe “paga” (duke perfshire mesuesit,
mjeket dhe burokracine lokale) varionte nga 0.3 dhe 0.45, nje perqindje teper e ulet per
standardet nderkombetare.68 Ky raport midis shpenzimeve operative dhe per mirembajtjeje mund
te tregoje nje perzjerje jo eficiente te fondeve per facilitetet e sherbimit publik lokal dhe sugjeron
se ka shume vend per te permiresuar efikasitetin teknik dhe alokativ ne nivel te buxhetit vendor
Table 2.4. Albania - Economic Composition of Local Govt. Expenditures, (in percentage
permes nje koordinimi me
f
total)
te mire te strategjive Function
1997
1998
1999
2000
2001
2002 Av.1997Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
sektoriale dhe reformave te
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
sherbimit civil me zbatimin TOTAL
34.0
36.0
Wages &
42.4
37.5
31.6
36.6
33.7
14.5
13.9
12.8
13.7
13.8
13.7
15.2
ne vijim te procesit te Operat.&
17.1
14.1
Capital
6.2
9.1
17.8
14.4
20.1
decentralizimit.
Transfer
38.6
39.7
36.8
35.3
31.0
34.3
36.0
Source: MoF-Budget Dept. and Treasury Dept.
Pabarazite ne lidhje me shpenzimet vendore sipas rretheve
2.28 Nje aspekt tjeter i rendesishem i shpenzimeve lokale ne Shqiperi ka te beje me pabarazite
e medha per fryme neper rrethe (Tabela 2.5a. dhe 2.5b).69 Keshtu, p.sh: ne vitin 2001 vlera
maksimale e shpenzimeve lokale per fryme ishte afersisht trefishi i vleres minimale—26,366 lek
ne rrethin e Delvines perkundrejt 8,000 - 9,000 lek ne rrethet e Tiranes, Lushnje dhe Durresit—
me nje koeficient mesatare ndryshimi prej 0.3.
68
Ne bote ky treggues i miksit te burimeve te inputit ka qene afersisht 1.4 dhe 1.0 perkatesisht per vendet me te
ardhura te mesme dhe te larta. Shih “Unproductive Public Expenditure,” IMF/FAD, nr. 48, Uashington, DC, 1995.
69
Duke qene se te dhena te besueshme per popullesine ekzistojne vetem per vitin 2001 (te dhenat nga rregjistrimi i
popullesise ne vitin 2001), ne tekst perdoret ky vit si reference per diskutim. Gjithashtu nje ushtrim i ngjashem jepet
ne Tabelen 2.5b, duke perdorur te dhenat e buxhetit per vitin 2002 dhe ato te rregjistrimit te popullesise per vitin
2001. Megjithese ne Tabelen 2.5b perseriten pak a shume te njejtat konkluzione si ne tekst, ato duhen marre
parasysh me kujdes per shkak te levizjeve migratore te popullesise.
43
2.29 Nje tipar qe bie ne sy
Figure 2.1: Per Capita Local Expenditure (2001) and Rate of Population
Change, 1989-2001, District Level
ne lidhje me shpenzimet lokale
per fryme neper rrethe eshte
shoqerizimi i ngushte me
ritmet e ndryshimeve te
popullesise ne vitet e fundit—e
fundit shpjegohet kryesisht nga
levizjet migratore.70
Ne
pergjithesi,
shpenzimet
buxhetore lokale per fryme
kane qene me te larta ne rrethet
ku perqindja e largimit te
popullesise ishte me e madhe
-60.000 -50.000 -40.000 -30.000 -20.000 0.000
10.000 20.000 30.000 40.000 50.000
(Figura 2.1).71 Keshtu, p.sh
Per capita local
population change rate (l989(
)
)
gjate
Rregjistrimit
te
Popullesise ne vitet 1989 dhe 2001, rrethet ne te cilat kishe me shume humbje te popullesise
ishin: Delvina (-55 perqind), Saranda (-45 perqind), Skrapari (-36 perqind), Permeti (-35
perqind) dhe Kolonja (-30 perqind) ne ekstremin jugor te vendit dhe Tropoja (-37 perqind), Puka
(-30 perqind) dhe Mirdita (-27 perqind) ne veri. Duke qene se pjesa derrmuese e personave te
migruar rishtazi eshte ne te njejten kohe edhe segmenti me i ri ne moshe i krahut te punes dhe
familjeve te tyre, koeficienti i varesise se pjeses se mbetur te popullesise lokale ka tendence te
vije duke u rritur (duke rritur ne te njejten kohe nevojen per mbeshtetje te te varferve nga sektori
publik).
DELVINE
SKRAPAR
TROPOJE
KOLONJE
SARANDE
TEPELENE
PUKE
MIRDITE
PERMET
GRAMSH
GJIROKASTER
KUKES
MAT
HAS
DIBER
KORCE
MALESI E
POGRADEC
VLORA
LEZHE
SHKODER
LIBRAZHD
KRUJE
MALLAKASTER
BULQIZE
KAVAJE
FIER
KUÇOVE
BERAT
TIRANE*
LAÇ (Kurbin)
PEQIN
ELBASAN
DEVOLL
DURRES
LUSHNJE
2.30 Ndofta si rrjedhoje e levizjeve migratore te viteve te fundit, shpenzimet buxhetore per
“sherbimin e pergjithshem publik” per fryme ne vitin 2001 ne Delvine per shembull ishin
gjashtefishi i shpenzimeve ne Kruje (perkatesisht 5,663 lek dhe 904 lek) gje qe mund te
reflektoje (in)eficiencat relative te burokracive lokale. Gjithashtu Delvina ka shpenzimet lokale
me te larta per fryme ne “shendetesi” (2,880 lek). Por per kete funksion pabarazite nga rrethi ne
rreth persa i takon shpenzimeve lokale per fryme jane te konsiderueshme edhe jashte Tiranes:
vlera maksimale eshte 13fishi i minimales (228 lek ne Durres).72 Si rezultat i perqendrimit te
varferise dhe te te varferve ne disa rrethe, ka gjithashtu edhe pabarazi te medha persa i takon
shpenzimeve lokale per “sigurine sociale dhe mireqenien” dhe “strehimin” (905 lek ne Devoll
70
Megjithese te dhenat mbi shpenzimet lokale ne nivel rrethi deri ne vitin 2002 na u vune ne dispozicion nga
Ministria e Financave (drejtoria e buxhetit dhe thesarit), ne kete raport nuk behet asnje analize perpara rregjistrimit
te popullesise se vitit 2001, sepse te dhenat e peraferta te popullesise nuk marrin ne konsiderate migracionin (dhe as
emigracionin). Sidomos pas krizes se skemave piramidale (1997) dhe krizes kosovare (1999), ne Shqiperi ndodhen
levizje masive te popullesise sidomos nga rrethet veriore drejt atyrejugore dhe qendrave me te medha urbane te
vendit (kryesisht ne Tirane, Kruje dhe Durres), pervec emigracionit.
71
Nga 36 rrethe, 13 ne vitin 2001 dhe 15 ne vitin 2002 qe jane mbi shpenzimet mesatare per fryme te pushtetit lokal
jane te gjitha te perqendruara ne zoant me veriore te vendit (Tropeje, Has, Kukes, Puke, Mirdite, Mat) ose ne zonat
me jugore te vendit (Sarande, Delvine, Gjirokaster, Tepelene, Permet, Kolonje, Skrapar, Vlore, Berat, Pogradec,
Gramsh) ku jane edhe perqindjet me te larta te emigracionit (shih Tabelat 2.5a dhe 2.5b).
72
Shpenzimet e ulta buxhetore te pushtetit lokal per shendetesine ne Tirana jane nje rast i vecante (vetem 77 lek ne
rrethin e Tiranes dhe 93 ne Bashkine e Tiranes), duke qene se kjo nuk perfshin sasine e madhe te shpenzimeve ne
sektor. Ne kete rast, ofrimi i sherbimeve shendetesore eshte pergjegjesi e Autoritetit Shendetesor Rajonal te
Tiranes-THRA, nje ent autonom qe vepron nen Insitutin e Sigurimeve Shendetesore-HIS dhe Ministrine e
Shendetesise.
44
perkundrejt 5,395 lek ne Tropoje per funksionin e pare dhe 622 lek ne Elbasan dhe 5,749 ne
Skrapar per te dytin). Pabarazite me te medha ne shpenzimet lokale jane ne “transportin dhe
komunikacionet” (2,326 lek ne Bashkine e Tiranes perkundrejt zero ne Has dhe Kurbin), si edhe
ne “veprimtarite argetuese, kulture dhe ceshtjet fetare” (1,766 lek ne Kolonje perkundrejt 2 ne
rrethet e Tiranes dhe 55 te Malesise se Madhe), qe mund te reflektoje pabarazi te medha ne
preferencat, nevojat dhe kapacitetet e te ardhurave lokale.
73
Other Expenditure
Energy and Fuel
Agric,For,Fish.,Hunt
Transp.& Commun.
Recr, Cult., Rel.Aff.
Hous.&
Com.Amenit.
Health
Gen. Publ. Srcs.
Soc. Sec.& Welfare
Education
Coeff. of Variation
2.31 Figura 2.2 tregon se koeficienti i variacionit te shpenzimeve lokale eshte i ndryshem per
funksione
specifike
te
Figure 2.2: Disparities in Local Functional
ndryshme dhe ne pergjithesi
Expenditures, District Level, 2001
kjo tregon nje pabarazi me pak
4.50
4.00
intensive (koeficient me i ulet i
3.50
variacionit) per shpenzimet e
3.00
buxhetore lokale me esenciale
2.50
2.00
dhe me urgjente siç jane:
1.50
sherbimet publike sociale
1.00
0.50
(p.sh: “arsim,” “shendetesi”
0.00
dhe “asistence sociale”) dhe
per pabarazi me intensive
me
i
larte
(koeficient
variacioni)
per
“infrastrukturen,” “sherbimet ekonomike”, “veprimtari argetuese, kulturore dhe fetare” dhe
“transport dhe komunikacionet”. Ky rezultat mund te jete pjeserisht i influencuar nga
komponenti i “buxhetit te kushtezuar”, qe synon te jete me i standardizuar sipas rretheve ne saje
te normave qendrore uniforme ne baze te te cilave behen zakonisht planifikimet e transfertave te
sektorit social.73 Nga ana tjeter, ky rezultat mund influencohet gjithashtu nga disparitet ne
kapacitetet e te ardhurave qe kufizojne shumicen e rretheve te shpenzojne nga buxhetet e tyre “te
pavarura” per funksione “me pak esenciale” (si p.sh: “argetim dhe kulture” dhe madje edhe per
sistemet e “infrastruktures” dhe “transportit dhe komunikacioneve”), duke u dhene mundesi
njesive me ne gjendje (financiare) te shpenzojne relativisht me shume nga buxhetet e tyre “te
pavarura” per keto funksione. Koeficient me i larte i variacionit per rastin e fundit mund te jete
rezultat edhe i influences me te madhe politike te disa rretheve dhe bashkive me te medha
(sidomos per kryeqytetin), gje qe u ben te mundur atyre te sigurojne oferta me te mira permes
negociatave direkte me autoritetet qendrore.74 Keto fakte te fundit flasin per nevojen per
perforcimin dhe kultivimin e mekanzimave te transferimit ne vend, duke perfshire si transfertat e
pakushtezuara ashtu edhe ato te kushtezuara, te cialt duhet te bazohen ekskluzivisht ne faktore
objektive (shih Kapitullin IV).
Shih p.sh: Udhezimin Nr. 2 te MoF dhe MoLGD (4 shkurt 2002) per ekzkeutimin e buxhetit lokal per vitin 2002.
Influenca e faktorit te fundit mendohet te kete rene ndjeshem qe nga viti 2002 me formulen e re te paracaktuar per
shperndarjen e transfertave te pakushtezuara/granteve (qe perfshin objektiva barazitimi). Megjithate, ndikimi i
transfertave te kushtezuara, sidmos fondeve te investemeve, ende nuk eshte plotesisht i qarte. (Kjo mund te jete nje
nga arsyet perse Kryetare Bashkish me potence nuk kan shume deshire te pranojne ekzistencen e keshillave te
qarqeve si nje nivel i ndermjetem i qeverisjes ne Shqiperi.)
74
45
Table 2.5: Albania - Local Gvt. Expenditures, 2001 (Executed) (leks per capita)
District
General
Public Education
Services
Health
Social
Security
and
Welfare
Housing RecreaAgriTransOther
and
tion,
culture, Mineral portation EconomEnergy
Commu- Culture,
Forestry,
Reand
ic Affairs
and fuel
Religious
Fishing, sources Communi
and
nity
Amenities Affairs
Hunting
cation Services
Other
expenditure
TOTAL
BASHKIA E TIRANES
BERAT
BULQIZE
DELVINE
DEVOLL
DIBER
DURRES
ELBASAN
FIER
GJIROKASTER
GRAMSH
HAS
KAVAJE
KOLONJE
KORCE
KRUJE
KUÇOVE
KUKES
LAÇ (Kurbin)
LEZHE
LIBRAZHD
LUSHNJE
MALESI E MADHE
MALLAKASTER
MAT
MIRDITE
PEQIN
PERMET
POGRADEC
PUKE
SARANDE
SHKODER
SKRAPAR
TEPELENE
TIRANE( rreth)
TROPOJE
VLORA
TOTAL
Source: MoF, Treasury
D
t
t
2704
1398
1906
5663
1354
1885
958
1393
1108
3016
2492
1636
1418
2880
1400
904
1063
2463
1092
1607
1889
1281
1526
1806
2327
2594
1949
3219
1546
2007
5433
1191
3320
2674
1353
3936
1589
1765
4627
4377
4425
11792
4422
4859
3601
4375
3827
6536
6909
5824
4451
9092
4927
4440
4391
5500
4478
4407
5176
4224
5866
6058
5483
7392
4414
6760
5454
7484
5478
4913
7254
7788
4403
7778
5160
4890
93
863
862
2880
1436
1049
228
653
633
1074
1526
1211
1027
2267
860
991
639
1162
780
808
2009
637
1142
664
1052
573
698
2306
931
2357
548
744
1897
1543
77
2089
897
777
1453
2416
3225
2326
905
4047
1240
2134
1519
1199
3044
3857
2317
2307
1690
1814
2216
5182
3326
2287
2145
1406
3261
1487
3958
4427
1413
2144
3236
5115
1619
4068
4168
3051
1521
5395
1837
2311
2408
1186
1357
2994
856
808
1963
622
1390
2850
2270
942
2293
2506
3588
3777
2265
934
829
2178
705
869
673
1575
1115
1500
806
2202
1016
1811
4000
1220
5749
3552
655
1769
2257
1711
215
310
123
389
220
224
487
260
236
702
185
123
163
1766
386
149
115
189
113
320
170
212
55
506
291
359
429
395
235
110
328
275
796
353
2
318
468
279
0
0
0
0
0
0
0
0
2763
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
886
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1140
0
0
0
0
0
0
212
0
1
0
0
0
4
1
3
2
9
0
0
0
0
0
0
4
8
0
8
0
0
0
0
5
0
0
0
0
0
0
0
5
0
2
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2326
572
16
323
86
662
798
272
181
476
139
0
45
389
247
388
706
41
0
111
429
33
502
126
194
795
209
544
385
197
1611
138
547
326
14
590
514
543
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
8
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
1
13830
11123
11914
26366
9280
13538
9277
9713
11659
15862
16564
13593
11714
21208
13099
12462
11401
15479
10619
12619
12522
8661
13024
12222
14425
17640
9918
17570
12806
19082
20157
12548
23735
19287
8027
21875
12720
12492
Maximum
l
Minimum
l
Average
l
Standard
d i ti
Coefficient
of
i ti
5663
904
2108
1113
0.53
11792
3601
5631
1676
0.30
2880
77
1114
660
0.59
5395
905
2669
1234
0.46
5749
622
1878
1162
0.62
1766
2
324
295
0.91
2763
0
129
503
3.88
9
0
1
3
1.79
0
0
0
0
2326
0
404
454
1.12
0
0
0
0
8
0
0
1
4.01
26366
8027
14258
4383
0.31
Main Statistics, 2001
46
Table 2.6: Albania - Local Gvt. Expenditures, 2002 (Executed) (leks per capita)
District
General
Public
Services
BASHKIA E TIRANES
3234
BERAT
1764
BULQIZE
2348
DELVINE
4251
DEVOLL
2128
DIBER
2220
DURRES
1423
ELBASAN
2080
FIER
1900
GJIROKASTER
3510
GRAMSH
2763
HAS
3339
KAVAJE
1841
KOLONJE
3805
KORCE
2324
KRUJE
1697
KUÇOVE
1916
KUKES
2952
1453
LAÇ (Kurbin)
LEZHE
1852
LIBRAZHD
1882
LUSHNJE
1401
1683
MALESI E MADHE
MALLAKASTER
2368
MAT
1724
MIRDITE
3271
PEQIN
1627
PERMET
2821
POGRADEC
2221
PUKE
3395
SARANDE
4575
SHKODER
1252
SKRAPAR
3677
TEPELENE
2350
TIRANE( rreth)
2343
TROPOJE
3948
VLORA
1887
2218
TOTAL
Source: MoF, Treasury Department
Education
Health
Social
Security and
Welfare
Housing
and
Community
Amenities
Recreation,
Culture,
Religious
Affairs
Energy
and fuel
Agriculture,
Forestry,
Fishing,
Hunting
TransOther
portation
Econom-ic
and
Affairs and
Communicat
Services
ion
Mineral
Resources
Other
expenditure
TOTAL
5819
4448
4139
7579
4218
4878
3808
4182
3715
5996
6065
5201
4049
6632
5327
4213
4534
5201
3760
4378
5114
3985
5452
4608
4665
7752
3796
5963
5573
6835
5585
4901
6504
5898
4393
6654
5152
4841
0
940
872
3479
913
1218
245
721
690
1135
1685
2527
1091
2403
882
1043
892
1352
868
949
921
742
1222
713
1081
582
689
2289
1054
2530
3748
811
2047
1479
0
2270
986
837
1486
2578
3328
2667
1034
4745
1279
2228
1690
1105
3154
4455
2478
2311
1755
1906
2284
5746
3662
2493
2354
1413
3375
1761
4484
4899
1604
2335
3429
5061
1838
4328
4541
3121
1685
5977
1933
2477
1741
1406
950
3411
913
356
2479
505
1624
1359
981
1371
1246
2039
1790
1455
2343
499
2215
741
311
1382
620
1544
317
836
1563
1872
1750
2007
4154
1089
2156
2364
1611
2246
3423
1529
186
494
37
578
186
242
538
313
333
771
163
103
179
595
535
382
202
182
301
378
116
291
68
339
315
342
525
500
216
203
358
306
415
481
14
648
619
323
0
240
0
0
0
0
0
0
690
0
0
0
159
0
0
0
1476
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
951
0
0
0
0
0
0
0
0
98
0
4
0
0
10
8
2
2
3
7
0
0
0
0
1
2
0
6
0
6
555
0
0
2
11
0
0
0
0
7
0
3
0
0
2
0
4
15
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1835
895
412
1946
0
265
444
116
229
866
222
71
0
915
244
679
486
207
139
1455
58
100
543
632
876
197
166
1299
361
408
4311
680
1271
1060
0
0
498
608
0
13
0
724
273
0
0
447
91
60
809
26
0
0
260
57
808
569
6
135
0
195
23
273
314
113
478
102
889
0
1093
71
64
12
1
0
257
169
0
144
0
232
49
17
91
0
11
47
0
408
11
0
106
89
154
482
442
130
150
6
181
12
218
343
33
235
145
15
10
328
48
195
25
272
454
116
14301
12925
12085
24867
9723
13948
10308
10593
10974
14856
15840
17501
11056
18701
13225
11524
15096
17196
12846
12520
11463
9514
13167
12251
14007
18335
10482
17417
16588
20460
25671
13768
20723
16959
10074
22015
15214
13230
7752
3715
5161
1082
0.21
3748
0
1272
853
0.67
5977
1034
2879
1362
0.47
4154
311
1586
883
0.56
771
14
337
186
0.55
1476
0
95
303
3.19
555
0
17
91
5.31
0
0
0
0
4311
0
646
802
1.24
1093
0
221
301
1.36
482
0
137
146
1.06
25671
9514
14816
4126
0.28
Main Statistics, 2001
Maximum value
Minimum value
Average value
Standard deviation
Coefficient of variation
4575
1252
2466
877
0.36
47
Ne vitin 2001, pabarazite ne shpenzimet e pushtetit lokal per fryme, sipas perberjes ekonomike
sipas rretheve ishin me pak te theksuara se pabarazite e obzervuara ne lidhje me shpenzimet
funksionale (Tabela 2.7). Megjithate, edhe ne kete rast per shkak te arsyeve te siper permendura
zonat e paprivilegjuara (te varfra) te vendit kane treguar shpenzime relativisht me te medha per
fryme per sherbimet sociale krahasuar me zonat migratore.75 Nga ana tjeter, kapacitetet e te
ardhurave lokale, prferencat lokale, dhe influenca politike e udheheqjes vendore ndofta
shpjegojne pabarazite me te medha lokale per fryme sidomos per “shpenzimet kapitale” dhe ne
nje fare mase edhe per “shpenzime operative dhe te mirembajtjes”.
Table 2.7: Albania - Local Government Expenditures, 2001
Oper. &
Maintenance
Wages and Sal
BASHKIA TIRANE
BERAT
BULQIZE
DELVINE
DEVOLL
DIBER
DURRES
ELBASAN
FIER
GJIROKASTER
GRAMSH
HAS
KAVAJE
KOLONJE
KORCE
KRUJE
KUCOVE
KUKES
LAC
LEZHE
LIBRAZHD
LUSHNJE
M.MADHE
MALLAKASTER
MAT
MIRDITE
PEQIN
PERMET
POGRADEC
PUKE
SARANDE
SHKODER
SKRAPAR
TEPELENE
RRETHI TIRANE
TROPOJE
VLORE
TOTAL
Main Statistics-2001
Maximum value
Minimum value
Average value
Standard deviation
Coeff. of variation
Capital Exp.
Transfers
Total
3,505
3,933
4,194
8,454
4,003
4,586
3,509
3,555
3,472
5,443
6,096
4,952
4,013
7,490
4,299
3,797
3,756
5,308
3,782
4,291
5,224
3,635
4,800
4,278
5,106
5,778
4,073
6,665
4,754
7,299
4,669
3,966
6,665
6,273
3,289
7,498
4,485
180,898
2,635
1,538
1,537
4,480
1,742
1,879
1,436
1,653
1,087
3,084
2,908
2,035
1,824
3,927
1,981
1,239
1,744
2,138
1,355
1,609
2,050
1,453
1,508
1,946
2,234
2,304
1,399
3,538
1,821
2,672
2,603
1,599
3,596
3,337
853
3,092
2,431
80,265
4,451
1,721
1,531
7,808
1,453
1,622
1,929
1,102
3,951
3,858
2,300
1,161
2,250
4,810
3,189
4,330
2,510
930
1,077
3,071
1,482
1,000
1,910
3,191
1,589
3,202
1,562
2,845
1,351
1,729
9,165
1,336
6,789
4,483
1,400
2,453
2,410
102,951
3,238
3,931
4,652
5,624
2,082
5,451
2,403
3,403
3,149
3,477
5,259
5,445
3,627
4,981
3,630
3,096
3,391
7,103
4,404
3,648
3,767
2,572
4,807
2,807
5,495
6,355
2,884
4,521
4,879
7,382
3,720
5,648
6,685
5,195
2,485
8,831
3,394
163,425
13,830
11,123
11,914
26,366
9,280
13,538
9,277
9,713
11,659
15,862
16,564
13,593
11,714
21,208
13,099
12,462
11,401
15,479
10,619
12,619
12,522
8,661
13,024
12,222
14,425
17,640
9,918
17,570
12,806
19,082
20,157
12,548
23,735
19,287
8,027
21,875
12,720
527,539
8,454
3,289
4,889
1339
0.27
4,480
853
2,169
845
0.39
9,165
930
2,782
1916
0.69
8,831
2,082
4,417
1546
0.35
26,366
8,027
14,258
4383
0.31
75
Keshtu p.sh: 8,454 Lek ne Delvine perkundrejt 3,289 Lek ne rrehtin e Tiranes per “paga” dhe 8,831 Lek ne
Tropoje perkundrejt 2,000-2,500 lek ne rrethet e Tiranes, Lushnje dhe Devoll per “transferta per individe.”
48
2.32 Megjithate, transfertat
e
kushtezuara te influencuara nga
normat uniforme te pushtetit qendror
mund
te
kene
influencuar
koeficientin me te ulet te variacionit,
sidomos per “pagat” dhe “transfertat
per individet” (koeficientet e
variacionit perkatesisht nga 0.27 dhe
0.35) (Figura 2.3). Nga ana tjeter,
komponenti i “buxhetit te pavarur”
mund te kete ndikuar me direkt
“shpenzimet lokale” kapitale (me
koeficient variacioni 0.7) dhe mund
te kene sjelle nje efekt te perzjere tek
“shpenzimet operative dhe te
mirembajtjes”
(me
koeficient
variacioni prej 0.4).
Figure 2.3: Albania-Disparities in the Economic
Composition of Local Expend., district level, 2001
0.7
0.6
Co
eff.
of
Va
riat
ion
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
oper.& Maint.
Transfers
Oper.& Maint.
Capital Exp.
Shpenzimet buxhetore lokale sipas bashkive dhe komunave
2.33 Te dhenat e shpenzimeve te konsoliduara sipas kategorise se shpenzimeve ne nivel
bashkie dhe komune nuk mund te gjenden lehtesisht ne Shqiperi dhe te dhenat e marra direkt nga
administratat lokale nuk perputhen gjithmone ose nuk jane plotesisht te besueshme. Ne
paragrafet e meposhtem diskutohet modeli i shpenzimeve te pushtetit lokal mbi bazen e nje
kampioni/modeli te vogel te bashkive dhe komunave, i perzgjedhur nga nje sondazh i Ministrise
se Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit (MoLGD) qe u eshte shperndare kohet e fundit
autoriteteve lokale, bashke me disa informacione ne lidhje me buxhetet vendore te mbledhura
nga ekipet e punes te Bankes.
2.34 Pavaresisht nga perpjekjet e koheve te fundit per decentralizimin ne Shqiperi, me
zbatimin e fromules se re te transfertave/granteve (duke perfshire nje faktor te vendosjes se
barazise) dhe kalimin/caktimin e fondeve te veta te reja te te ardhurave, niveli i shpenzimeve
buxhetore per fryme te pushtetit lokal eshte ende i ulet dhe jo i shperndare ne menyre te
barabarte midis komunave dhe bashkive. Duke patur parasysh buxhetet lokale te vitit 2002 (duke
perfshire edhe komponentet e “kushtezuar” dhe “te pavarur”), shpenzimet per fryme ne nivel
komune jane ne pergjithesi shume me te ulta se ne nivel bashkie (perkatesisht mesatarisht 5,428
lek dhe 9,607 lek)76, por pabarazite ne shpenzimet per fryme kane tendence te jene me te medha
midis bashkive (me koeficient variacioni prej 0.43) sesa midis komunave (me koeficient
variacioni prej 0.29) (Tabela 2.8). Keto modele shpenzimesh mund t’i atribuohen ne nje shkalle
te madhe pabarazive ne kapacitetet e te ardhurave midis njesive te pushtetit lokal. Arketimet
ende shuem te ulta te te ardhurave lokale, ne vecanti nga komunat, i le keto njesi te dobta
financiarisht dhe vulnerabel ndaj ndryshimeve te paparasihkuara dhe teper te varura nga
transfertat nga qendra (Kapitujt III dhe IV). Ne fakt, ne kete kampion/model te vitit 2002, 97%
dhe 93% i shpenzimeve te komunave dhe bashkive perkatesisht financoheshin nga transfertat e
pushtetit qendror. Rrjedhimisht, pjesa dermuese e shpenzimeve lokale (tre te katertat meastarisht
76
Shpenzimet buxhetore mesatare vjetore jane perkatesisht US$ 40 dhe US$ 70 per fryme.
49
per komunat dhe dy te tretat per bashkite) nuk vendosen ne menyre autonome nga njesite e
veteqeverisjes lokale, duke qene se ato ende financohen nga transfertat e kushtezuara.
Table 2.8: Albania - Local Public Expenditures, Selected Municipalities and Communes, 2002 (*)
Expenditure Category
Current outlays
Wages and salaries
Other current
Capital outlays
Municipalities
Max.
Min.
Av. Value Std. Dev. Coef. of
Value
Value
Var.
(in percentage of total expenditure)
93.9
74.6
82.8
7.1
0.09
78.9
22.9
56.4
17.0
0.30
52.1
7.7
26.4
14.5
0.55
0.41
25.4
6.1
17.2
7.1
Communes
Max.
Min.
Av. Value Std. Dev. Coef. of
Value
Value
Var.
(in percentage of total expenditure)
97.5
70.6
84.2
8.3
0.10
88.6
59.6
70.6
8.4
0.12
24.1
6.5
13.6
5.2
0.38
0.53
29.4
2.5
15.8
8.3
(lek per capita)
(lek per capita)
20,579
5,836
11,572
4,508
0.39
11,332
3,797
6,452
Total Expenditure
0.43
19,323
4,751
9,607
4,146
9,313
3,006
5,428
Current outlays
16,237
3,203
6,460
3,814
0.59
7,691
2,570
4,549
Wages and salaries
7,280
447
3,147
2,218
0.70
1,622
424
879
Other current
3,969
472
1,965
1,096
0.56
2,018
173
1,024
Capital outlays
(*) Sample of 10 municipalities and 15 communes. See Table A.2. …. in the Statistical Appendix
Source: Ministry of Local Government questionnaires (raw data not validated). Actual revenues and expenditures 2002
1,863
1,589
1,365
405
637
0.29
0.29
0.30
0.46
0.62
2.35 Siç tregohet ne Tabelen 2.8, perqindjet e shpenzimeve korrente (afersisht 83-84 perqind)
perkundrejt shpenzimeve kapitale (16-17 perqind) jane mesatarisht te ngjashme midis bashkive
dhe komunave. Megjithate, komunat kane patur tendence te shpenzojne relativisht me shume
paga (afersisht 84 perqind te shpenzimeve te tyre korrente) sesa bashkite (afersisht 68 perqind),
qe mund te reflektojne jo vetem preferencat dhe nevojat e popullesive perkatese lokale, por
gjithashtu (ndofta per shkak te mos ndarjes se faktoreve fikse te prodhimit) punesimi me i larte
per fryme dhe kostot e administratave te vogla rurale lokale (ne pergjithesi, e komunave)
krahasuar me ato te bashkive me te medha dhe me kompakte urbane. Pervec ketyre arsyeve, ky
mund te jete nje tregues i ekonomive te shkalles, qe mund te ndihmoje ne shpjegimin e faktit
perse njesi te vogla te pushtetit vendor ne Shqiperi kane tendence te jene me pak efektive dhe me
pak efikase ne vendosjen dhe kontrollin e ofrimit te sherbimti publik ne nivel lokal dhe mund te
argumentojne nje politike shkrirjeje/bashkimi ne periudhen afatgjate (shih Kapitullin I).
C.
PROBLEMET DHE SFIDAT KRYESORE
2.36 Per me shume se nje dekade Shqiperia ka qene nje shembull tipik i nje procesi metikuloz
te zbatimit te decentralizimit, ne te cilen retorika politike dhe pengesat burokratike jane perzjere
me nje situate te veshitre ne terren. Megjithate, autoritetet shqiptare e kane te qarte se perfitimet
e decentralizimit fiskal do te do te kene sukses vetem kur dobesite aktuale ne caktimin e
pergjegjesive dhe burimet e perpjestueshme per pushtetet vendore te zgjidhen sic duhet.
2.37 Ky Kapitullin nxjerr ne pah tri karakteristika kryesore te sistemit shqiptar qe jane ne
themel te veshtiresive aktuale ne zbatimin e programit te decentralizimit te qeverise:
(a)
Si fillim, ka veshtiresi te shkaktuara nga ndryshimet e konsiderueshme
demografike te 10-15 vjeteve te fundit, te cilat kane ndodhur pa reformat
koresponduese te politikave per te rregulluar shperndarjen hapesinore te
infrastruktures, faciliteteve te sherbimit publik dhe personelit; kjo ka perkeqesuar
problemet e administrates vendore si te komunave te fragmentuara, ashtu edhe te
qendrave te mbipopulluara urbane.
50
(b)
Se dyti, nuk ka kapacitete te mjaftueshme manaxheriale dhe teknike, ne vecanti
(por jo vetem) ne nivel lokal, qe nganjehere quhet si arsye dhe ndonjehere si
pretekst per vonesat ne percaktimin e kompetencave dhe ne transferimin e
funksioneve tek pushtetet vendore.77
(c)
Se treti, disa segmente te burokracise qendrore nuk arrijne ta kuptojne rolin e tyre
te ri ne nje sistem te decentralizuar fiskal dhe per pasoje ende nuk jane shume te
gatshem te kalojne pushtetin e vendim-marrjes dhe disa kompetenca ne nivele me
te ulta te pushtetit.
2.38 Faktet e mesiperme kane kontribouar ne vonesa ne programin me faza te zbatimit siç
ishte percaktuar fillimisht ne ligjin nr. 8652/2000.78 Duke patur parasysh kete bekgraund, u
evidentuan ceshtjet e meposhtme qe lidhen direkt me kalimin e pergjegjesive, te cilat duhen
trajtuar sa me shpejt te jete e mundur me qellim qe strategjia e decentralizimit te jete serish ne
udhen e duhur.
(a)
Ndarje ende e paqarte e pergjegjesive dhe pushtetit ne lidhje me disa kompetenca
speficike (si per qarqet ashtu edhe per bashkite dhe komunat), ne vecanti ne lidhje
me funksionet e perbashketa, qe mund te cojne ne autoritete te perbashketa,
duplikime, apo mungesa ne ofrimin e sherbimeve esenciale. Ky konfuzion
pushtetesh mund te kthehet ne nje justifikim per mandate te pafinancuara, stimuj
te papershtatshem per pushtetet vendore qe shpejt mund te kthehen ne kufizime te
buta buxhetore. Persa kohe qe nuk specifikohen siç duhet kompetencat specifike,
do te kete gjithmone e me shume probleme ne sistemin e ofrimit te sherbimeve,
qe do te behen gjithmone e me pak efikase, duke e nderlikuar me tej zbatimin e
programit te decentralizimit te qeverise;
(b)
Autonomi e pamjaftueshme e shpenzimeve lokale, gje qe ka kufizuar aftesine e
adminsitrates vendore per te prioritizuar siç duhet akordimin e fondeve dhe ne
perputhje me interestat e klientit;
(c)
Ofrim efikas i sherbimeve ndaj qytetareve, qe perbehet nga dy zhvillime kryesore:
(i) Prioritizim i dobet i alokimit te fondeve, qe shihet ne nje perzjerje te
papershtatshme te inputeve te faktoreve ne nivel vendor. Perqindja e ulet
midis shpenzimeve operative dhe per mirembajtje/pagave rrjedh nga fakti qe
punonjesve publike lokale u jane vene ne dispozicion fonde komplementare te
pamjaftueshme (duke perfshire trainimet dhe pajisjet), si edhe me
mirembajtjen e pajisjeve dhe faciliteteve ekzistuese. Kjo ka sjelle ineficienca,
me nje kosto te larte te ofrimit te sherbimeve lokale dhe nje perkeqesim te
shpejte te kapitalit; dhe
77
78
Shih UNDP, op. cit. (f. 67).
Shih Tabelen 1.2, Kapitulli I, ku afateve te vendosura ne fillim u ka kaluar shume koha.
51
(ii) Levizjet e fuqishme migratore, kryesisht nga komunitetet e vogla rurale ne
veri dhe ne jug te vendit drejt qendrave me te medha urbane ne Shqiperine e
Mesme. Ky faktor demografik ka acaruar me tej imbalancat strukutrore te
administrates territoriale, qe nga njera ane perbehet nga njesi administrative te
fragmentuara qe funksionojne me kosto te larta fikse dhe nganjehere me
kapacitet “qe rrine kot” dhe nga ana tjeter me disa pak qendra urbane te
mbingarkuara me infrastrukture dhe objekte te sherbimeve sociale te
mbingarkuara;
(d)
Nje ndarje inkonsistente ne kalimin e pergjegjesive per shpenzimet kapitale, qe ka
çuar ne shpenzime nen-optimalen ne lidhje me mirembajtjen e objekteve dhe
pajisjeve. Kjo politike eshte nje stimul i gabuar qe ka si tendence pershpejtimin e
metjeshem te perkeqesimit te stokut te kapitalit, duke perfshire edhe sektoret
sociale;
(e)
Kapacitete te dobta administrative dhe teknike (sidomos ne nivel lokal), te cilat
poqese nuk zgjidhen urgjentisht dhe siç duhet do te vazhdojne te jene nje arsye qe
do çojne ne vonimin e kalimit te duhur te kompetencave specifike tek pushtetet
vendore. Mosveprimi ne lidhje me ngritjen e kapaciteteve ne nivel lokal nxjerr
jashte loje administraten dhe autoritetet lokale dhe sherben si pretekst per te
vonuar zbatimin e decentralizimit;
(f)
Pabarazite e medha ne shpenzimet per fryme sipar njesive lokale te
veteqeverisjes, qe mund te rriten me decentralizimin e pushtetit fiskal, duke
perbere nje kanosje per parimet e barazise. Ne periudhen afatmesme dhe aftagjate,
kjo tendence jo vetem qe mund te perplaset me objektivat e BE-se per kohezion,
por mund te vere ne rrezik stabilitetin politiko-shoqeror te vendit;79
(g)
Nje konflikt midis strategjive sektoriale qe hartohen dhe programit te
decentralizimit te qeverise, eshte dhe mungesa koordinimi ne nivel qendror, duke
krijuar konfuzion dhe pasiguri ne lidhje me planifikimin dhe buxhetimin ne nivel
lokal dhe duke perbere nje risk per lenien jashte te autoriteteve lokale. Kjo eshte
vene re edhe ne lidhje me politiken e privatizimit (p.sh sherbimet utilitare), ku
nuk ka ende nje politike te qarte ne lidhje me fazat.
2.39 Trajtimi i ceshtjeve te mesiperme, me qellim prioritizimin dhe vendosjen e nje rendi
persa i perket reformave qe nevojiten eshte me rendesi te vecante per nje program te besueshem
te zbatimit te strategjise se qeverise per decentralizimin. Megjithate, ne kete aspekt struktura
territoriale-administrative e vendit duhet te shikohet si nje ceshtje afatgjate duke patur parasysh
edhe periudhen afatshkurter.80 Per pasoje, fokusi imediat i reformave duhet te jete ne aranxhimet
79
Keto mungesa balancash trajtohen ne Kapitullin IV.
Duke qene se kjo eshte nje ceshtje sensitive sociale dhe politike, reformat e struktures teritorial-administrative te
vendit (duke perfshire shkrirjen/bashkimin e detyrueshem te njesive aktuale veteqeverisjes) ka gjasa te kerkojne nje
nje proces te gjere konsultimesh dhe perpjekjesh koordinative. Kjo ka gjasa te kerkoje konsiderata te veshtira
teknike dhe ligjojre si edhe nje debat te gjere me te gjitha palet e interesuara (d.m.th: autoritetet qendrore dhe lokale,
shoqatat e pushteteve vendore, orgranizatat civile lokale), gjera keto qe hane kohe. Megjithese ky proces eshte mire
te filloje tani me mire se me vone, programi i reformes se decentralizimit duhet te jete i pavarur dhe nuk duhet te
80
52
e tjera institucionale dhe mekanizmat e stimujve qe do te ndikojne ne nje ofrim efikas te
sherbimeve publike. Megjithate, duke patur parasysh strukturen e fragmentuar te organizimit
administrativo-territorial te vendit, veshja e pergjegjesive njesive te pushtetit vendor duhet te jete
asimetrike dhe duhet te drejtohet nga kritere te paracaktuara dhe objektive persa i perket te
drejtes per te perfituar. Ne te njejten kohe duhet te nxiten stimujte per delegimin e autoritetit (tek
qarqet dhe tek njesite me te pajisura te veteqeverisjes), per nen-kontraktim dhe shkrirja/bashkimi
vullentar, por gjithmone duke mbajtur parasysh rezultatet ne periudhen afatgjate.
2.40 Nje varaint do te ishte perqendrimi i drejtimit kryesor strategjik te reformes nga njera ane
ne sqarimin e pergjegjesive per shpenzimet dhe veshja e kompetencave specifike niveleve te
ndryshme te qeverise (ketu do te perfshiheshin vendimet per hartimin e politikave, financimin,
ofrimin e sherbimeve, monitorimin, raportimin dhe/ose vleresimin) dhe gjithashtu ofrimi tek
autoriteteve lokale i programeve per ngritjen e kapaciteteve dhe autonomise se mjaftueshme per
zbatimin e politikave. Nga ana tjeter, ky variant i ben pergjegjes manaxheret lokale,81 zyrtaret
publike dhe autoritetet e zgjedhura per rezultatet e politikave (ne lidhje me efikasitetin dhe
eficiencen e sherbimeve specifike publike). Pervec ketyre aranxhimeve institucionale, aspekti
me i rendesishem i strategjise se qeverise eshte garantimi i nje sturkture te pershtatshme stimujsh
ekonomike per funksionimin e nje sistemi fiskal te qendrueshem te decentralizuar qe eshte
eficient dhe i barabarte dhe qe bazohet tek rregullat dhe qe eshte i imunizuar nga influencat
politike dhe burokratike. Me qellim qe keto objektiva te mudne te arrihen te permbushen qeveria
mund te marre ne konsiderate mundesite dhe rekomandimet e meposhtme ne lidhje me
pergjegjesite funksionale.
D.
MUNDESITE DHE REKOMANDIMET
Mbi veshjen/percaktimin e pergjegjesive
2.41 Qeveria mund te deshiroje te beje nje rishikim te strategjise se decentralizimit me detaje
dhe te percaktoje nje program te mundshem per zbatimin me efikasitet te kompetencave te
funksioneve ekskluzive, te perbashketa dhe te deleguara sipas ligjit, si edhe te sqaroje
percaktimin e pergjegjesive per shpenzimet kapitale dhe rolin e qarqeve, duke zgjidhur nderkohe
problemin e Segmentimit.
2.42 Zbatimi i funksioneve ekskluzive. Rregulloret thelbesore duhet te prioritizohen dhe te
ndahen me faza per zbatim. Ne vecanti, rregulloret komplementare qe ka kohe qe u ka kaluar
afati, ne perputhje me strategjite sektoriale, caktimi i standardeve te sherbimit, programe te
veprimit, dhe udhezimet e detajuara buxhetore per sqaruar zbatuar ne menyre te plote funksionet
ekskluzive ne perputhje me ligjin nr. 8652/2000 jane teper te rendesishme per te sqaruar
pergjegjesite ne kete faze dhe per te vene ne levizje procesin e decentralizimit. Keto masa duhet
te kene si synim kryesisht sqarimin e funksioneve dhe kompetencave te specifikuara, duke
percaktuar burimin e financimeve te pakushtezuara dhe duke pershpejtuar procesin e kalimit te
pronave shteterore tek pushtetet vendore.
pengohet nga ngjarjet qe kane te bejne me reformat e struktures territoriale-administrative structure (shih edhe
Kapitullin I).
81
Per shembull: drejtoret e departamenteve, drejtoret e shkollave, drejtoret e klinikave shendetesore.
53
(a)
Zbatimi i programeve eksplicite te punes per: (i) perfundimin e transferimit te
pergjegjesise per “mbrojtjen civile” (policia vendore dhe zjarrfikesit) qe perkohesisht
ishte tek Prefektet tek autoritetet lokale;82 (ii) zgjidhja e ceshtjeve ende te
pazgjidhura per atribuimin e funksioneve te “planifikimit urban”, “manaxhimit te
tokes”, “strehimit” dhe “mbrojtjes se mjedisit lokal” (pyjeve, kullotave dhe burimeve
natyrore perfshire ujitjen dhe ujin) duke marre parasysh shqetesimet
nderjuridiksionale ne lidhje me efektet e ketyre funksioneve dhe nese pergjegjesite
respektive duhet t’u kalohen ne menyre definitive keshillave vendore apo te qarqeve;
dhe (iii) te vendosin nese “asistenca sociale per te varferit” (d.m.th ndihma
ekonomike) duhet te jete nje funksion i perbashket siç eshte aktualisht ne ligj, apo
nese ka nevoje qe te behet nje amendament ne ligj duke e specifikuar kete si nje
funksion te deleguar shteteror— per te reflektuar praktiken aktuale dhe strategjine
sektoriale, te cilat e konsiderojne kete funksion me interes kombetar.
(b)
Perfundimi i marreveshjeve per rregullarizimin definitiv dhe kalimin total te
pergjegjesise per “ujesjelles-kanalizimet”(midis utiliteteve te tjera) tek autoritetet
lokale. Kjo ceshtje e funksionit ekskluziv ka nje rendesi te madhe dhe eshte teper
urgjente, por Vendimi nr. 550 i Keshillit te Ministrave i dates 07/11/2002 (qe
percakton disa udhezime baze per rolin e MoTPT, MoLGD, MoF, Autoritetit
Rregullator te Ujit dhe Keshillat vendore) nuk mjafton per te zgjidhur problemet
strukturore qe kane mbetur ende pezull ne lidhje me borxhet, rrjedhat financiare ne te
ardhmen (p.sh: politika tarifore), kalimin e pronave shteterore dhe koordinimin me
strategjine sektoriale. Duke patur parasysh mungesen e nje strategjie kombetare
koherente ne kete fushe, si edhe veshtiresite e stermedha financiare te pjeses me te
madhe te ujesjellesave kombetare dhe te qarqeve,83 zbatimi i decentralizimit mund te
kerkoje nje reforme sektoriale simultane—ndofta duke perfshire ristrukturimin e
borxhit dhe ate administrativ te kompanive, si edhe nje politike te re cmimesh/tarifash
qe mund te siguroje fitueshmeri duke respektuar ne te njejten kohe kushtet e barazise
dhe aksesit. Kjo e fundit mund te kerkoje disa investime fillestare (per te rikuperuar
prodhimin baze dhe pajisjet e shperndarjes) dhe subvencionet eksplicite nga buxheti i
shtetit.
2.43 Zbatimi me sukses i nje decentralizimi te vertete te utiliteteve varet ne nje shkalle te gjere
nga nje riformulim i nje politike te re tarifore. Decentralizimi i utiliteteve mund te jete i
qendrueshem vetem nese bazohet ne disa kritere te rikuperimit te kostos, qe do te siguronin
kompanive ofruese nje gjendje te shendoshe financiare pa lene menjane gjendjen sociale te
popullesise. Kjo mund te kerkoje nje fushate ndergjegjesimi publik dhe komunikimi per te
ndryshuar mentalitetin lokal, i cili ende i sheh utilitetet (sidomos sherbimet e ujesjelleskanalizimeve) si nje mall publik qe i duhet ofruar popullesise pa pagese.84 Duke patur parasysh
gjendjen financiare ne vend eshte me rendesi te binden autoritetet lokale dhe popullata qe
82
Shih udhezimin nr. 2, te dates 02/04/2002 te Ministrise se Financave dhe MoLGD.
Ndermarrjet e ujesjellsave i kane borxhe shume te medha KESH-it, zyres se taksave (TVSH) dhe Institutit te
Sigurimeve Shoqerore. Ne vitin 2001, nga 50 ndermarrje vetem 3 ishin me fitim. Shih “Albania: Recording,
Monitoring, and Regularizing Inter-Enterprise Arrears,” FMN, shtator 2002.
84
Midis shume shembujve te artikujve ne gazeta shih “Shkodra paguan vetem 7% te faturave te energjise elektrike”
(gazeta Shekulli-Shqiperi, faqe. 8, 22 prill 2003)
83
54
rikuperimi i kostove te prodhimit dhe shperndarjes eshte e vemtja politike qe mund te ofroje
sherbim te qendrueshem ne periudhen afatgjate.
2.44 Per te siguruar qendrueshmeri duhet te kete nje ndarje te qarte dhe te plote te dy
instrumenteve te meposhtem te politikave: (i) stimuj eficience per vazhdimesine e “sherbimeve
ekonomike”—d.m.th: rikuperim nga ana e ofruesit (duke perfshire kompanite publike) e kostos
se plote qe eshte harxhuar per ofrimin e sherbimeve; dhe (ii) politika sociale qe mbrojne te
varferit (d.m.th objektiavt sociale qe ludhen me kushtet e popullates lokale qe perfiton nga
sherbimi, por qe shkojne tek te varferit). Keshtu, nga njera ane, politika tarifore e utiliteteve
duhet te bazohet vetem ne parime teknike dhe financiare te rikuperimit total te kostos dhe duhet
te zbatohet si e tille. Kjo do te racionalizonte alokimin e atyre pak burimeve permes venies fre
konsumit ne periudhen afatshkurter dhe sigurimit te financimeve per investime dhe per
modernizimin e sektorit, qe do te reduktonte kostot dhe do ta bente sistemin te qendrueshem ne
periudhen afatgjate. Nga ana tjeter, problemet socialo-politike duhet te zgjidhen me ane te
instrumentave me te pershtatshem te politikave (transparente ne nivel te buxhetit te
veteqeverisjes lokale dhe/ose ne nivel te buxhetit te shtetit, ne varesi te nivelit te kerkuar te
standardit kombetar te sherbimeve qe vendoset nga autoritetet qendrore). Nje shembull per te
ilustruar keto instrument politikash do te ishin “grantet” eksplicite per pjesen e varfer te
popullates.
(a)
Zgjidhja e ceshtjes se kalimit te pergjegjesise per investimet kapitale, sidomos ne
lidhje me funksionet ekskluzive (p.sh: utiliteteve and lokale infra-structures).
Ndersa Ligji nr. 8652/2000 percakton se pushtetet vendore kane pushtet te plote
per investimet ne keto funksione (neni 10, pika 1)—me fonde nga buxheti i tyre—
rregullorja aktuale ende percakton se pjesa dermuese e investime ne utilitete dhe
infrastrukture do te financohen nga transfertat e kushtezuar shteterore.85 Çeshtja e
kalimit te pergjegjesise per investime kapitale duhet qe minimalisht te marre
parasysh sa me poshte vijon: (i) politiken e parashikuar aktualisht ku “investimet
kapitale” financohen nga pushteti qendror—ndersa “shpenzimet operative dhe te
mirembajtjes” financohen nga pushtetet vendore—mund te mos jete nje politike
efikase (shih sa me poshte) dhe per pasoje nuk duhet te mbahet si nje drejtim
strategjik politikash;86 (ii) edhe me nje politike per rikuperimin/mbulimin e plote
te kostos, e cila shpjegon zevendesimin e kostos se kapitalit (si edhe kostot
operative), shumica e njesive te veteqeverisjes ndofta nuk do te ishin ne gjendje te
financonin vete kostot totale fillestare te investimeve kapitale per nje zevendesim
fillestar per zgjerimin shume te domosdoshem te faciliteteve ne periudhen
afatshkurter.87 Nje pikepamje e balancuar ne lidhje me kete ceshtje mund te ishte
qe pushteti qendror te percaktonte nje politike qe do te mbeshteste investimet
lokale kapitale ne menyre selektive (ne varesi te nevojave, permes granteve
85
Shih p.sh: udheizmin e MoF nr. 2 (02/04/2002) dhe vendim nr. 550 (07/11/2002) te Keshillit te Ministrave.
Per me teper, koherenca me vendimin e qeverise per transferimin e pronave ekzistuese shteterore qe lidhen me
keto sherbime tek pushtetet vendore do te thoshte se investimet e ardhshme kapitale do te perbenin pergjegjesi te
pushteteve vendore. Gjithashtu kjo do te ishte ne perputhje me grantet sporadike kapitale nga buxheti i shtetit tek
buxhetet vendore per te mbeshtetur disa investime specifike lokale. Por ndoshta kjo mund te mos perputhet me nje
politike te percaktuar te lenies se pergjegjesise per financimin e investimeve kapitale plotesisht tek buxheti i shtetit.
87
Per me teper, aktualisht ata nuk kane akses ne tregun e kapitaleve dhe edhe ne rast se do ta kishin vetem dis
bashki do te ishin te besueshme per ta bere nje gje te tille.
86
55
kapitale) ne periudhen afatshkurter, por duke adaptuar nje drejtim te qarte
strategjik duke u dhene pushteteve vendore (dhe/ose kompanite perkatese te tyre
te ofrimit te sherbimeve) pergjegjesine e plote edhe per investimet kapitale. Nje
politike tjeter e mundshme shtese afatgjate, sidomos per ofrimin e utiliteteve, do
te ishte nxitja e pjesemarjes se sektorit privat, jo vetem me ane te koncensionit ne
manaxhim, por edhe duke i dhene sektorit privat mundesine te marre ne sy edhe
riskun per investimet kapitale.
2.45 Percaktimi i kompetencave specfike per funksionet e perbashketa. Ligji per Pushtetin
Vendor percaktonte ne baza te gjera funksionet e perbashketa dhe ia linte aspektet e
kompetencave sepcifike dhe zbatimit te detajuar akteve te tjera nenligjore qe ende nuk jane
zbatuar. Per shkak te mungeses se nje rregulloreje specifike, gjate periudhes se tranzicionit 200103 ligji vjetor i buxhetit ia kalonte pergjegjesine per disa detyra ne fillim prefekturave (ne vitin
2001) dhe pastaj me vone bashkive dhe qarqeve (ne vitin 2002).88 Per me teper, per shkak te nje
“vakumi” te vazhdueshem ligjor ne lidhje me percaktimin dhe kalimin e kompetencave specfike,
ligji per zbatimin e buxhetit per vitin 2003 rregullon perkohesisht pergjegjesite e pushteteve
vendore ne sektoret sociale si funksione “te deleguara”, ndryshe nga c’percaktohet ne ligjin
organik te pushtetit vendor. Mungesa e nje percaktimi te qarte te pergjegjesive dhe ndryshimi i
vazhdueshem i kalimit te kompetencave kane shkaktuar pasiguri dhe nderprerje te sherbimeve qe
mund te ndikojne edhe ne besueshemerine strategjise se decentralizimit te qeverise.89
2.46 Rrjedhimisht sqarimi i pergjegjesive funksionale dhe kalimi tek pushtetet vendore i disa
kompetencave/autoriteteve specifike ne lidhje me funksionet e perbashketa, ne perputhje me
88
Qysh nga viti 1998 (dekreti nr. 204 i Keshillit te Ministrave i dates 26 mars per “autoritetet e pushtetit lokal,
detyrat funksionale dhe fianncimi”), detyrat e kryera nga bashkite dhe komunat si agjente te pushteti qendror per
sherbime publike sociale (funksionet e dekoncentruara ne kontekstin e ish keshillave te rretheve) perfshinin sa me
poshte vijon: ne sektorin e arsimit: (i) shpenzime operative dhe te mirembajtjes te kopshteve, shkolave fillore, te
mesme dhe profesionale; dhe (ii) pagat dhe sigurimet shoqerore te ketyre institucioneve. Ne sektorin e shendetesise:
(i) shpenzime operative dhe te mirembajtjes te qendrave te shendetit publik, poliklinikave, klinikave dentare; dhe (ii)
paagt dhe sigurimet shoqerore te personelit te ketyre institucioneve dhe te drejtorive te higjienes. Fondet per
shpenzime operative dhe te mirembajtjes (me perjashtim te poliklinikave dhe klinikave dentare) jepeshin “ne bllok”
deri ne vitin 2001, ndersa qe nga viti 2002 ato jepen si “grante te pakushtezuara”. Pjesa tjeter financohet nga
transferta me perdorim te posaçem. Qysh nga viti 2002, transporti i mesueseve dhe nxenesve i eshte kaluar
keshillave te qarqeve dhe financohet nga transferta me per perdorim te posaçem.
89
Shih p.sh: “Financimi lokal i sektoreve sociale” pergatitur nga Instituti Urban per qeverine ne 7 tetor 2002. per
shkak te mungeses se kalimit specifik te pergjegjesive nga ligji organik dhe ne mungese te nje percaktimi te qarte
per financimin, sherbimi shendetesor dhe arismor pesuan efekte negative gjate vitit 2002. Ne fillim, ndalimi se
funksionuari i ish keshillave te rretheve, qe pergjigjeshin per sherbimet e dekoncentruara ne arsim dhe shndetsi iu
kalua perkohesisht prefekturave. Gjate vitit 2002 vendimet qe lidheshin me ekzekutimin e buxhetit ia kaluan
pergjegjesine e ofrimit te ketyre sherbimeve pushteteve vendore. Duke qene se puna pergatitore per kete kalim te
pergjegejisve ishte e paplote dhe financimet peraktese nuk ishin percaktuar sic duhet dhe nuk u akorduan ne kohe,
nga mesi i vitit 2002 u pane shenja te nje renieje ne akoridmin e fondeve dhe te nje perkeqesimi te mundshem ne
ofrimin e sherbimeve ne keto sektor. Megjithese keto devjimi tranzitore u korrigjuan me kalimin e kohes gjate
simestrit te dyte te vitit 2002, rezultati ishte qe buxheti i vitit 2003 i trajtoi (perkohesisht) detyrat e pushtetit lokal
ne sektoret sociale (arsim, shednetesi dhe asistence scoaile) si funksione “te deleguara”. Keshtu, kompetencat
specifike te “funksioneve te perbashketa” sipas percaktimit te bere ne ligjin nr.8652/2000 ende nuk jane zyrtarizuar.
Ne fakt ndodhi krejt e kunderta. Nepermjet rregullimit te disa kompetencave te sektoreve sociale si te delguara nga
shteti tek pushtetet vendore, keto funksione tani jane funksione implicite shteterore dhe jo “funksione te
perbashketa” sipas pershkrimit te ligjit. Kjo do te thote se aktualisht te gjitha vendimet supozohet te merren nga
pushteti qendror (principal) dhe pushtet vendore supozohet te veprojne thjeshte si agjente.
56
ligjin organik nr. 8652/2000 eshte shume urgjent jo vetem per zgjidhjen e mosperputhjeve
ekzistuese ne legjislacion, por edhe per te shmangur rritjen e ineficiencave dhe nderprerjeve te
tjera ne ofrimin e sherbimeve sociale (duke perfshire arsimin, shendetesine dhe mjedisin).
Gjithashtu, duhet te bihet dakord mbi kriteret kombetare, standardet e sherbimit dhe burimet
financiare per funksionet e perbashketa, ne perputhje me strategjite kombetare per sektoret
perkates ne konsultim me pushtetet vendore. Ne kete aspekt, nje afat i mundshem kohor detyrues
per kalimin e pergjegjesive tek pushtetet vendore, duke perfshire edhe shpenzimet kapitale duhet
te aprovohet dhe te nise shpejt nga zbatimi.
2.47 Per me teper, qeveria mund te shikoje mundesine nese disa nga keto kompetenca
specifike si p.sh. “sherbimet veterinare” (p.sh: kontrolli i semundshmerise tek kafshet, kerkime
bujqesore dhe sherbime te ekstensionit rural) si edhe “sherbime shendetesore” (p.sh: fushate per
luften kunder semundjeve ngjitese, HIV-it) mund te kalohen nga kompetenca te perbashketa ne
kompetenca te deleguara tek pushtetet vendore, me argumentin qe fushat e perfitimit perfshijne
aktualisht gjithe territorin e vendit.90
2.48 Rishikimi/mundesia e kalimit te funksioneve te deleguara. Siç permendet me siper, disa
nga funksionet e perbashketa (ne arsim dhe shendetesi) jane caktuar perkoheshisht si pergjegjesi
te deleguara tek pushtetet vendore. Kjo procedure e perkoheshme kufizon autonomine e
autoriteteve lokale dhe perjashton mundesine per t’i bere ato pergjegjese perpara popullesise
lokale. Rrjedhimisht, qeveria duhet te pershpejtoje verdiktin e saj perfundimtar ne lidhje me
specifikimin dhe dhenien e kompetencave si funksione te perbashketa mbi nje baze me
permanente, ne perputhje me Ligjin Organik. Nga ana tjeter, ne rast se do te vijohet me modus
operandin aktual te skemes se asistences sociale (d.m.th ndihmes ekonomike)91 do te ishte me e
pershtatshme qe ky funksion te kalohej si funksion i deleguar si ne lidhje me vendim-marrjen,
ashtu edhe me financimet (shih me siper). Keto ripercaktime te funksioneve do te sherbenin per
te sqaruar pergjegjesite, per te permiresuar efikasitetin dhe shmangur nderprerjen e sherbimeve.92
2.49 Percaktimi/kalimi i pergjegjesive per shpenzimet kapitale ne menyre konsistente. Nga
pikepamja e efikasitetit, pergjegjesite per investimet kapitale dhe mirembajtjen ne parim nuk
duhet te jene te ndara/vecuara ne nivele te vecanta te qeverise. Megjithate, duke patur parasysh
autonomine e kufizuar te te ardhurave lokale dhe aksesin e ndaluar per huamarrje (me perjashtim
te fondeve shteterore), ne Shiqperi nuk mund te arrihet nje efikasitet maksimal i shpenizmeve
kapitale ne periudhen afatshkurter. Siç u diskutua edhe me siper ky problem ndikon te dy
funksionet ekskluzive (p.sh. utilitetet dhe infrastrukturat vendore) dhe funksionet e perbashketa
(p.sh arsim dhe shendetesi). Ndofta ne nje periudhe afatshkurter do te duhet qe qeveria te
vazhdoje te siguroje transferta substanciale kapitale dhe hua per pushtetet vendore me te dobta.
Megjithate, qeveria mund te shikoje mudnesine e hartimit te nje strategjie afatmesme me qellim
rritjen graduale te autonomise te te ardhurave lokale, duke i dhene mundesi pushtetit lokal te kete
akses ne nje treg (te rregulluar) bashkiak te kapitaleve dhe duke i dhene ne te njejten kohe
pergjegjesite per shpenzimet kapitale per keto funksione (si per investimet ashtu edhe per
90
Ne varesi te ketyre vendimeve mudn te duhet te behet nje amendament ne ligjin organik nr. 8652/2000.
Dhe mesa duket strategjia sektoriale e ka pare kete funksion ne perputhje me nivelin kombetar si zone perfitimi.
92
Aranxhimet e detajuara per ristrukturimin e asistences sociale per te varferi (ndihma ekonomike) ne Shqiperi do te
trajtohet ne kuadrin e rishikimit te Rrjetit te Sigurimeve Shoqerore me asistencen e Bankes.
91
57
mirembajtjen) ekskluzivisht tek pushtetet vendore.93 Kjo strategji afatmesme jo vetem qe do te
ndihmonte sistemin te konvergjonte me nje akordim efikas te pergjegjesive te shpenzimeve
kapitale (dhe per rrjedhoje te minimizonte harxhimin e kote te burimeve te pakta), por edhe nga
ana makro-ekonomike do te ishte konsistente, duke qene se do te lehtesonte presionin ndaj
buxhetit te shtetit.
2.50 Caktimi i pergjegjesve te qarqeve dhe trajtimi i problemit te segmentimit. I vetmi
funksion ekskluziv i caktuar nga ligji organik keshillave te qarqeve eshte hartimi dhe zbatimi i
politikave te qarqeve ne perputhje me politikat kombetare ne nivel rajonal (neni 13, Ligji nr.
5862/2000). Pergjegjesi te tjera te qarqeve jane te hapura per delegim te mundshem vulletar te
autoritetit nga ana e bashkive dhe komunave, si edhe nga pushteti qendror. Aktualisht, vetem
“planifikimi urban/i qarkut”, “ndertimi dhe mirembajtja e rrugeve rurale dhe rajonale”,
“transporti i nxenesve dhe mesueseve”, dhe financimi i disa institucioneve te vogla sociale (si
p.sh: Shoqata e te Verberve) jane percaktuar ne menyre eksplicite si sherbime publike te
deleguara nen keshillat e qarqeve.
2.51 Qeveria ende nuk eshte perqendruar sa duhet ne rolin potencial te qarqeve ne zbatimin e
strategjise se decentralizimit, sidomos ne zgjidhjen e problemit te segmentimit te njesive te
qeverisjes vendore. Ne kete aspekt, problemet qe lidhen me ekonomite e shkalles dhe
eksternalitetet qe e zgjerojne zonen e perfitimit per nje ofrim me eficient te sherbimeve esenciale
ndofta mund te zgjidheshin ne nivel qarku. Keto sherbime esenciale do te perfshinin edhe disa
kompetenca arsimore (si p.sh: arsimin e mesem dhe profesional), disa kompetenca te kujdesit
shendetesor (si p.sh: sherbimi i kujdesit paresor shendetesor, duke perfshire ambulancat dhe
spitalet rajonale), disa kompetenca te sigurise civile (si p.sh: lufta kundra zjarrit), transport dhe
telekomunikacione (si p.sh: sherbimi i transportit nderqytetes dhe rregulloret), si edhe utilitetet
(si p.sh: ujesjellsat, ujitja, heqja dhe administrimi i mbetjeve te ngurta). Megjithese, qeveria
mund te shikoje mundesine e delegimit te disa prej ketyre funksioneve dhe kompetencave tek
qarqet dhe te fuse stimuj per bashkite dhe komunat qe te bejne te njejten gje,94 kjo duhet bere me
kujdes me qellim shmangien e konflikteve nderjuridiksionale ne lidhje me pushtetin, mandatet e
pafinancuara dhe kufizime buxhetore te buta.
Mbi efikasitetin e Ofrimit te Sherbimeve Publike Lokale
2.52 Nje ofrim me i mire i sherbimeve lokale ne Shqiperi do te kerkonte nje permiresim te
ndjeshem te efikasitetit te akordimit te fondeve dhe te atyre operative. Per kete qellim do te ishte
me shume rendesi zbatimi i nje reforme strukturore qe do te synonte nje rritje te raportit te
shpenzimeve operative/paga dhe nje zgjidhje te imbalancave rajonale te shkaktuara nga levizjet
migratore te viteve te fundit. Ne kete aspekt, zgjerimi i reformes se sherbimit civil per te
mbuluar edhe administraten lokale, si edhe nje prioritizim me i mire i fondeve lokale gjate
hartimit te buxhetit (duke perfshire edhe nje perdorim me te kujdesshem te “normave” te
shpenzimeve per te shmangur institucione lokale te mbingarkuara ose “qe rine kot”) jane disa
hapa te rendesishem.
93
Shqiperia mund te kete ende nevoje per reforma te medha ne sektorin financiar me qellim sigurimin e kushteve te
nevojshme.
94
Pervec stimujve te vazhdueshem per shoqerizim vullentar te bashkive/komunave nenkontraktimi i sherbimeve dhe
pjesemarrja e drejtperdrejte e sektorit privat.
58
2.53 Ne lidhje me imbalancat rajonale te shkaktuara nga levizjet migratore, duhet mbajtur
parasysh se pa reformat strukturore (ristrukturim administrativ, rishpendarje e faciliteteve dhe
personelit ne juridiksione te ndryshme), kostoja per fryme e “shpenzimeve operative dhe te
mirembajtjes” e kapitalit lokal social fiks (si p.sh: ndertesat e shkollave, klinikat, spitaletdhe
facilitete dhe pajisje te tjera—qe tashme pjeserisht nuk punojne/funksionojne) ka tendence te
rritet. Fakti qe buxhetet lokale ende vazhdojne te hartohen mbi bazen e normave te shpenzimeve
fikse (qe ka si qellim mirembajtjen e infrastruktures dhe faciliteteve ekzistuese ne pune
pavaresisht nga niveli i kerkeses per sherbimet e tyre)95 pengon rritjen e efikasitetit ne ofrimin e
sherbimeve lokale. Me qellim permiresimin e efikasitetit te pergjithshem te ofrimit te sherbimit
lokal duhen zbatuar reforma sektoriale dhe administrative me qellim racionalizimin e faciliteteve
ekzistuese, infrastruktures dhe personelit. Keto reforma ndofta kerkojne mbylljen e faciliteteve
qe nuk perdoren ne zonat ku ka largime te popullesise dhe rishperndarjen e personelit (te
dekoncentruar) midis juridiksioneve. Nga ana tjeter, keto reforma do te kerkonin gjithashtu
rritjen e investimeve ne zonat migratore per te lehtesuar trysine e tepert nga infrastruktura e
pamjaftueshme lokale.
Mbi ngritjen e kapaciteteve lokale
2.54 Ne kete stad dhe me informacionin qe disponohet eshte veshtire te vleresohet shkalla ne
te cilen kapaciteti zbatues ne nivel lokal ka qene nje pretekst per shtyrjen e masave me te forta ne
lidhje me decentralizimin. Por ngritja e kapaciteteve administrative dhe teknike lokale eshte nje
domsodoshmeri per nje zbatim te qendrueshem te strategjise se decentralizimit. Kohet e fundit,
MoLGD-ja me ndihmen e donatoreve (duke perfshire Keshillin e Evropes) ka hartuar disa
propozime per ngritjen e disa institucioneve specifike per trainime me qellim kapercimin e
dobesive aktuale. Keto propozime duhet te nxiten dhe duhet te inkurajohen ne bashkepunim me
donatoret dhe shoqatat e pushteteve vendore dhe duhet qe se paku te jene ne perputhje me
programet aktuale te trainimit qe po jepen nga Departamenti i Administrates Publike (DoPA) ne
nivel qendror.96 Ndersa duhet theksuar nevoja per nje segment te mirepercaktuar dhe te
orientuar qarte ne lidhje me ngritjen e kapaciteteve per zgjidhen e nevojave urgjente te
kapaciteteve te pushteteve vendore, te gjitha iniciativat aktuale te trainimit duhet te jene ne
perputhje me programin e kapaciteteve kombetare per administraten publike. Per me teper,
institucioni qe pergjigjet per kete program trainimi duhet te jete nje institucion qe te sherbeje
ekskluzivisht si moderator/facilitator dhe jo ta ofroje ate (d.m.th te sherbeje si ndermjetes per
trainim ne vend qe te trainoje personelin e vet), ne menyre qe te jete me fleksibel, me pak
burokratik dhe me pak i kushtueshem persa i perket termave buxhetore.
95
Shih udhezimin e MoF dhe MoLGD nr 2, te dates 4 shkurt 2002 ne lidhje me zbatimin e buxheteve te pushtetit
lokal per vitin 2002.
96
Instituti i Trainimit te Administrates Publike (TIPA) eshte nje iniciative e DoPA-s, e ngritur nga Keshilli i
Ministrave (vendimi nr. 315/2000) me qellim realizimin e programit te trainimit per sherbimin publik. Kohet e
fundit Keshilli i Ministrave ka miratuar dhe Strategjine Kombetare te Trainimit per Pushtetin Lokal ne Shqiperi
(NTSLG)—2004-2006; MoLGD, shtator 2003. Nga mesi i dhjetorit te vitit 2003 u zhvilluan konsultime midis
MoLGD-se, donatoreve dhe perfaqesueseve te pushtetit lokal me qellimin krijmin e nje Agjencia Moderatore per
Trainimet e cila do te zbatonte NTSLG-ne.
59
Mbi pabarazite per fryme ne lidhje me shpenzimet buxhetore ne njesite e veteqeverisjes
lokale
2.55 Pabarazite aktuale ne shpenzimet per fryme sipas rretheve dhe sipas njesive
veteqeverisese lokale mund te mos jene te tolerueshme per nje kohe te gjate. Qeveria i ka te qarta
keto pabarazi dhe mund t’i konsideroje si prioritet ne nje te ardhme te afert. Pabarazite ne
shpenzime mund te trajtohen permes parashikimit te burimeve financiare te diversfikuara, te
pershtatshme dhe stabel per pushtetet vendore. Megjithate, thjesht kalimi i pushetit tatimor dhe
ndarja e tatimeve mund te mos e zgjidhe problemin dhe ndoshta mund ta agravoje me tej.
Caktimi i koheve te fundit i tatimeve lokale te te ardhurave mbi baze derivacioni (shih Kapitullin
III) ka tendence te agravoje pabarazite nder-njesi ne lidhje me shpenzimet per fryme. Megjithese
kjo reforme e vonuar e politikave fiskale rekomandohet me force persa i perket efikasitetit te saj
(sepse ka stimujt e duhur per perjekjet tatimore dhe pergjegjshmerine fiskale), ka shume rendesi
te mbahet parasysh ndikimi i saj negativ ne lidhje me barazine.
2.56 Tatimet mbi bazat burimore (dhe ndarja e tatimeve) te ardhurave mund te rrise te ardhurat
e disa pushteteve vendore, por nuk mund te permiresoje arketimin aty ku nuk ka nje kapacitet per
vjeljen e taksave. Disa njesi te vogla adminsitrative u mungon baza e taksave lokale per t’u
siguruar qytetareve te tyre nevojat minimale te shpenzimeve. Rrjedhimisht, hapi tjeter ne lidhje
me reformen financiare te pushteti lokal duhet te jete rimodelimi i sistemit te transferimit (duke
perfshire tatime te perbashketa dhe grantet per te vendosur barazine) me qellim qe se paku te
neutralizoje impaktin e bazes burimore te reformes fiskale te koheve te fundit (ne lidhje me
taksat lokale, tarifat dhe taksa). Me qellim sigurimin e kohezionit social ne nje te ardhme te
afert, orientimi baze i strategjise te decentralizimit duhet te jete dhenia mundesi per akses tek
standardet e ngjashme te sherbimeve publike (ne lidhje me cilesine dhe sasine) per te gjithe
qytetaret shqiptare, pavaresisht nga qendra e tyre e banimit. Keshtu, drejtimi strategjik per uljen
e pabarazive ne shpenzime eshte nxitja e transfertave per te vendosur barazine dhe programeve
te investimeve lokale qe bazohen ne rregulla dhe kritere transparente dhe objektive, pa asnj lloj
influence burokratike dhe politike dhe qe jane te hapura per pjesemarrjen e cdo njesie qe eshte e
kualifikuar per te marr pjese ne to (shih kapitujt qe vijojne).
Mbi koordinimin qendror
2.57 Ka patur nje mosperputhje midis strategjive sektoriale dhe programit te qeverise per
decentralizimin. Ne vecanti persa i takon kalimit te pergjegjesive, ka patur raste kur strategjite
sektoriale nuk kane marre parasysh ekzistencen e strategjise te aprovuar te decentralizimit. Kjo
mungese koordinimi ne nivel qendror ka çuar ne rritjen e konfuzionit dhe pasigurise ne
planifikimin dhe buxhetimin lokal dhe mund te rrezikoje lenien jashte te autoriteteve lokale.
Mungesa e koordinimit me strategjine e decentralizimit eshte vene re gjithashtu edhe ne hartimin
dhe zbatimin e buxhetit si edhe ne realizimin e politikave te privatizimit (p.sh ne lidhje me
sherbimet utilitare).
2.58 Qeveria mund te shikoje mundesine e komplementimit koordinimit qendror ne nivelin e
NDC-se duke i dhene pushtet Grupit te Eksperteve te Decentralizimit dhe NFDI-se se propozuar
(shih Kapitullin I) me instrumente te zbatueshem kontrolli dhe monitorimi per te siguruar
perputhje politikash perkatesisht nivelet e hartimit dhe zbatimit. Nderkaq kjo duhet ndjekur nga
60
afer per te garantuar qe strategjia e decentralizimit te zbatohet ne koordinim me ministrite
qendrore dhe te linjes pa lene jashte procesit pushtetet vendore dhe sektorin privat.
61
3. CAKTIMI DHE AUTONOMIA E TE ARDHURAVE
3.1
Qellimi kryesor i decentralizimit fiskal eshte rritja e eficiences ne ofrimin e sherbimeve
publike. Ky objektiv mund te arrihet vetem neqoftese pushteteve vendore u garantohen te
ardhura te sigurta dhe nje shkalle reale autonomie me qellim qe prioritetet per shpenzime te
mund te planifikohen dhe zbatohen me perpikmeri. Ky eshte nje parakshut per pergjegjesine
lokale. Sistemi i caktimit te te ardhurave ne Shqiperi po kalon nje periudhe rregullimesh
madhore te cilat nisen me futjen e legjislacioni te ri per taksat, pagesa dhe taksa lokale ne muajin
dhjetor te vitit 2002. Synimi i reformes aktuale eshte fuqizimi i rregjimeve sub-nacionale te
taksave dhe zhvillimi i nje baze te shendoshe te ardhurash per pushtetet vendore. Padyshim qe
reforma fiskale e koheve te fundit perben nje ndarje nga struktura financiare e kaluar, qe
karakterizohej nga nje shkalle e larte centralizimi ne vendim-marrjen fiskale.
Table 3.1: Albania - Revenues of Local Governments, 1995-2002 (million lek)*
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
I - Consolidated (General) Gvt.Rev.
51,341 57,594 93,515 107,506 120,588 135,482 159,425 182,004
II - Rev.of Local Gvts.=Expend.of L.Gvts.
20,705 20,691 19,989 26,029 34,482 33,432 38,816 41,111 61,420
III - Transfers from the State Budget
20,484 20,066 19,361 25,135 33,331 32,014 36,373 37,896 53,366
a. Conditional Grants
20,484 20,066 19,361 25,135 29,920 28,232 31,268 28,396 47,066
3,411
3,782
5,105
b. Block Grants
6,300
c. Unconditional Transfers
9,500
8,054
IV - Tax & Non-Tax Own Revenue
221
625
628
894
1,151
1,418
2,443
3,215
(as a share of Total Local Government Revenue-percent)
III - Transfers from the State Budget
98.9
97.0
96.9
96.6
96.7
95.8
93.7
92.2
86.9
a. Conditional Grants
98.9
97.0
96.9
96.6
86.8
84.4
80.6
69.1
76.6
b. Block Grants
0.0
0.0
0.0
0.0
9.9
11.3
13.2
0.0
0.0
c. Unconditional Transfers
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
23.1
10.3
IV - Tax & Non-Tax Own Revenue
1.1
3.0
3.1
3.4
3.3
4.2
6.3
7.8
13.1
(as a share of Total General Government Revenue-percent)
III - Transfers from the State Budget
39.1
33.6
26.9
31.0
26.5
26.8
23.8
29.3
a. Conditional Grants
39.1
33.6
26.9
27.8
23.4
23.1
17.8
25.9
b. Block Grants
0.0
0.0
0.0
3.2
3.1
3.8
0.0
0.0
c. Unconditional Transfers
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
6.0
3.5
IV - Tax & Non-Tax Own Revenue
1.2
1.1
1.0
1.1
1.2
1.8
2.0
4.4
* Conditional and independent budgets.
Sources: Data from 2002-04 MTEF, adjusted by the MoF.
3.2
“Te ardhurat e veta buxhetore” si perqindje e totalit te te ardhurave lokale (per te
financuar si buxhetin e kushtezuar ashtu edhe ate te pavarur) kane qene margjinale; megjithe
rritjen sistematike gjate viteve te fundit—ne 8 perqind ne vitin 2002 nga 1 perqind qe ishin ne
vitin 1995 (Tabela 3.1).97 Ne vitin 2002, “te ardhurat e veta buxhetore” financonin nje te
karteten e buxhetit te pavarur.98 Kjo do te thote se niveli i imblances vertikale fiskale ne
Shqiperia eshte tejet i larte, sidomos po te krahasohet me buxhetin e konsoliduar lokal (buxheti i
kushtezuar dhe i pavarur te marre sebashku). Imbalanca vertikale eshte relativisht me e vogel ne
97
98
Mbi buxhetet e kushtezuara dhe te pavarura shih Kapitullin II, Kutia 2.1.
qe pritet te arrije gati gjysmen e buxhetit te pavarur pas reformes fiskale te vitit 2002 (shih me poshte).
62
krahasim me buxhetin e pavarur, por me kalimin gradual te pergjegjesive per shpenzimet tek
pushtetet vendore, buxheti i kushtezuar do te vije duke u ulur, ndersa buxheti i konsoliduar do te
kete tendence te konvergjoje me buxhetin e pavarur. Me qellim reduktimin e imbalances
vertikale dhe uljen e vartesise se pushteteve vendore nga transfertat e pushtetit qendror kerkohet
zgjerimi/rritja e “te ardhurat e veta buxhetore”. Perndryshe pushteteve vendore do te vazhdoje
t’u mungoje pothuajse plotesisht pushteti diskrecionar ne lidhje me buxhetine e tyre (autonomi e
ulet e te ardhurave, qe nuk eshte stimul per pergjegjshmerine lokale).
3.3
Strategjia fiskale e decentralizimit, siç parqitet ne ligjin e ri organik te vetqeverisjes
lokale (Ligji Nr. 8652/2000) eshte nje dritare oportuniteti per rritjen e autonomise se pushtetit
vendor. Ligji percakton sa me poshte:
(a)
Politika fiskale kombetare do te garantoje vetembeshtetjen fiskale te pushteteve
vendore nepermjet burimeve te diversifikuara te te ardhurave (neni 15);
(b)
Pushtetet vendore (duke perfshire qarqet, bashkite dhe komunat) kane autoritetin
(qe do te percaktohet me nje ligj te vecante) te vjelin tatime dhe te ardhura te tjera
jotatimore me qellim ekzekutimin e funksioneve te tyre (nenet 15, 16 dhe 18);
(c)
Pushtetet vendore kane te drejte te marrin fonde nga burimet kombetare, si p.sh.
nga tatimet e perbashketa, transfertat e pakushtezuara dhe ato te kushtezuara
(nenet 15, 17 dhe 18); dhe
(d)
Per qellime investimesh, pushtetet vendore kane te drejte te marrin hua sipas
kushteve te caktuara me ligj (nenet 16 dhe 73).99
3.4
Keto dispozita ne lidhje me te ardhurat e pushtetit lokal jane ne perputhje me Karten
Evropiane te Veteqeverisjes Lokale, si edhe jane te pasqyruara ne strategjine e decentralizimit, e
cila percakon se: (i) pushteteve vendore duhet t’u jepen burime te mjaftueshme financiare ne
menyre qe te perballojne pergjegjesite e shpeznimeve; (ii) nje pjese e mire e ketyre burimeve
financiare duhet te dale nga taksat lokal; dhe (iii) perqindjet e taksave dhe ne disa raste edhe baza
tatimore do te percaktohet (se paku ne marzh) ne menyre autonome nga keshillat vendore
perkates.
3.5
Me ligjin e ri organik te pushtetit lokal si bekgraund, strategjia e qeverise ne nje te
ardhme te afert eshte te arrije nje strukture me te balancuar te te ardhurave, ku “tatimet dhe taksat
e veta” pritet te rriten ne krahasim me transfertat (duke perfshire ndarjen e tatimeve). Megjithate,
politika e taksave dhe administrata tatimore (qysh nga fillimi i viteve 90-te) kane qene nje
prerogativ kombetar dhe kalimi i taksave, pagesa dhe taksa tek pushtetet vendore ka evoluar ne
menyre te rregullt. Ne fakt autorizimi ne baze te ligjit nr. 8652/2000 per pushtetet vendore per
te filluar per te zbatuar te drejtat e tyre per taksat lokale, pagesa dhe taksa qysh nga janari i vitit
2001 (neni 73) ne praktike eshte vonuar dhe u zbatua vetem ne vitin 2003 me goxha vonese.100
99
Megjithate duhet theksuar se ligji organik i buxhetit nr. 8379/98 (neni 35.2) percakton se “pushtetet vendore
gezojne te drejten e huamarrjes vetem nga qeveria”.
100
Parlamenti aprovoi paketen fiskale me date 12 dhjetor 2002: Ligji nr. 8982 (per taksat lokale, pagesa dhe taksa,
duke perfshire vendosjen e tatimit mbi token bujqesore); Ligji nr. 8978 (per kalimin e takses se biznesit te vogel ne
63
3.6
Ky kapitull dhe ai pasues shqyrtojne ndikimin e reformave te koheve te fundit dhe
shkallen deri ku ato ishin ne gjendje te krijonin nje baze te pershtatshme autonome per te
ardhurat lokale dhe per nxitjen e barazise.
A.
CAKTIMI/KALIMI I TE ARDHURAVE
3.7
Legjislacioni fiskal ne Shqiperi ben nje dallim midis taksave kombetare dhe tatimeve dhe
taksave lokale. Te gjitha tatimet me baze te gjere dhe shumica e taksave direkte dhe indirekte i
takojne qendres. Ne fakt, arketimet e TVSH-se, akcizave, tatimi mbi fitimin, tatimi mbi te
ardhurat personale, taksat doganore dhe nje sere taksash te tjera kombetare101 i kalojne komplet
buxhetit te shtetit (Tabela 3.2). Deri me sot nuk eshte zbatuar asnje skeme per ndarjen e
Taxes and fees
Table 3.2: Albania - Tax Revenue, 1997- 2002
1997
1998
1999
2000
2001
2002*
%Rev. %GDP %Rev. %GDP %Rev. %GDP %Rev. %GDP %Rev. %GDP %Rev. %GDP
VAT
Customs duties
CIT (profit tax)
Excises
PIT
National taxes
46.9
26.9
7.2
6.5
2.4
4.0
Solidarity tax
0.0
Small business tax
1.2
Others (incl.gambling)
3.1
Local taxes & fees
1.9
General Gvt. Revenue 100.0
4.6
2.6
0.7
0.6
0.2
0.4
50.7
22.2
7.6
8.7
2.1
4.1
6.2
2.7
0.9
1.1
0.3
0.5
45.6
17.5
9.2
10.6
4.8
5.5
5.9
2.3
1.2
1.4
0.6
0.7
45.3
16.1
9.7
10.9
5.5
6.1
7.1
2.5
1.5
1.7
0.9
0.9
44.8
13.9
11.2
10.4
6.9
7.2
7.0
2.2
1.7
1.6
1.1
1.1
45.4
13.0
10.4
11.3
5.4
7.1
7.8
2.2
1.8
1.9
0.9
1.2
0.0
0.0
0.4
0.3
0.1
0.2
0.4
3.0
2.1
0.9
0.9
0.1
0.2
0.2
0.3
0.3
0.4
1.6
1.8
2.0
2.2
2.6
0.3
0.2
0.1
0.1
0.1
0.2
1.4
0.6
0.8
0.3
1.2
1.3
1.4
1.6
2.2
2.7
0.2
0.2
0.2
0.3
0.5
0.2
9.8 100.0 12.3 100.0 12.9 100.0 15.6 100.0 15.6 100.0 17.1
* Revised budget.
Sources: MoF, Treasury Dept. (Fiscal Statistics of Government, 2001), and MTEF 2003-05, September 2002.
tatimeve.102
3.8
Deri nga mesi i viteve 90-te, burimet e te ardhurave qe u takonin pushteteve vendore
ishin vetem disa tatime te vogla lokale qe nuk ngrinin asnje peshe. Pothuajse te gjitha shpenzimet
lokale financoheshin nga grante te kushtezuara dhe pushtetet vendore praktikisht nuk kishin asnj
lloj autonomie buxhetore. Tatimi kombetar mbi pronen (mbi ndertesen dhe token)i perbashket
me pushtetet vendore u futen ne vitin 1994, por taksa per token bujqesore (nje burim
nje takse lokale); Ligji nr. 8979 (qe ndryshoi “ligji per te tatimin mbi te ardhurat” duke futur “tatimin e fitmit te
thjeshtuar” te ardhurat nga te cilat do t’i kalojne pushteteve vendore). Instituti Urban dhe Insituti i Studimeve
Bashkekohore (me mbeshtetje financaire nga USAID) ndihmuan Grupin e Eksperteve te Decentralizimit (GED) te
MoLGD ne pergatitjen e kesaj reforme fiskale. Nje pjese e analizave teknike mund te gjendet ne keto dokumente:
Shqiperia: Local Tax and Fee System-Policy Options and Recommendations for Reform, janar 2002; Shqiperia,
Analysis of options for Reintroduction of the agricultural Land Tax, janar 2002; Shqiperia, Analysis of Small
Business Tax and Implications of Transfers to local governments, janar 2002.
101
Keto taksat e tjera kombetare jane ristrukturuar kohet e fundit me ane te ligjit nr. 8977/02, “Mbi sistemin tatimor
ne Republiken e Shqiperise”.
102
Me perjashtim te “takses vjetore per rregjistrimin e makinave” (ne Tabelen 3.2, te perfshire tek zeri “te tjerat”)te
gjitha taksat e tjera kombetare ishin tatimet qe nuk ndahen.
64
potencialisht i rendesishem per te ardhurat e komunave)u nderpre ne vitin 1996. Vetem ne vitin
1999 tatimi mbi ndertesat u be nje tatim plotesisht lokal per bashkite dhe komunat, por perqindjet
e taksave (kuotat e fiksuara specifike, lek/m2) nuk kane ndryshuar qe nga viti 1994. Perqindja e
pushtetit lokal ne totalin e te ardhurave (dhe si perqindje e GDP-se) ende nuk ngre peshe dhe nuk
eshte e balancuar, edhe me kalimin e pergjegjesive te reja tek autoritetet lokale te parashikuara
ne ligjin organik te pushtetit lokal per vitin 2000.
3.9
Rritja e eficiences dhe pergjegjshmerise te parashikuar nga decentralizimi i ofrimit te
sherbimeve publike kerkon nje shkalle (te qenesishme) autonomie te te ardhurave lokale ne
menyre qe akordimi i fondeve te reflektoje siç duhet preferencat dhe nevojat lokale. Ne kete
aspekt, reforma e decentralizimit e pershkruar ne ligjin e ri per pushtetin lokal (neni 16) ka
evidentuar burime te rendesishme te te ardhurave per komunat dhe bashkite, si me poshte vijon:
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
(g)
Tatimi mbi pronat e luajtshme dhe te paluajtshme dhe transakionet e tyre;
Tatimi mbi aktivitetin ekonomik te bizneseve te vogla, duke perfshire sherbimet
lokale;
Tatimi mbi te ardhurat nga dhuratat, trashegimite, testamentet dhe llotarite lokale;
Taksa te tjera te percaktuara nga ligji;
Tarifa per sherbime publike (si p.sh: ujesjelles-kanalizime);
Tarifa per perdorimin e hapesirave publike (si p.sh: parkingu dhe tabelat e
reklamave);
Tarifa administrative (p.sh: per nxjerrje licence, lejeje dhe autorizimi).
3.10 Per me teper, ligji per pushtetin lokal ka vendosur kritere te pergjithshme dhe norma per
kontrollin e kufijve dhe pushtetit vendim-marres te komunave dhe bashkive ne menyre qe ato te:
(i) te perckatojne perqindjen e takses brenda nje marzhi te percaktuar me Ligj dhe nivelin e
tarifave lokale ne peruthje me politikat dhe parimet e pergjithshme te percaktuara nga pushteti
qendror; dhe (ii) te percaktojne nje sistem per arketimin dhe administrimin e te ardhurave te tyre
ne perputhje me kriteret dhe udhezimet e percaktuara ne legjislacionin perkates. Ne pergjithesi,
ligji u jep pushteteve vendore me shume te drejte per politika per arketimin e taksave dhe
pagesave sesa per tatimet, duke i autorizuar ato te jene te lira ne percaktimin e nivelit te tarifave
dhe pagesa si edhe ne menyren e arketimit te tyre.
3.11 Ne lidhje me qarqet, ligji i pushtetit lokal u lejon atyre te vendosin taksa dhe tarifa
rajonale per sherbime, megjithese e le te hapur per ligje te tjera specifike per te
rregulluar/percaktuar burimet e tyre te te ardhurave. Sidoqofte, te gjitha kriteret dhe normat e
siper permendura te percaktuara per komunat dhe bashkite do te aplikohen edhe per keshillat e
qarqeve.
3.12 Megjithese ligji per pushtetin lokal ua kalonte burimet e te ardhurave dhe pushtetin per
vendosjen e taksave tek pushtetet vendore, deri ne vitin 2002 shteti ende kontrollonte mbi 97
perqind te totalit te te ardhurave te qeverise dhe praktikisht kishte ne dore te gjitha vendimet qe
lidheshin me politiken fiskale dhe me administrimin e taksave. Vetem ne muajin dhjetor te vitit
2002 (efektive nga janari i vitit 2003) u kalua nje pakete per reformen fiskale, qe rregullonte
kalimin e shumices se taksave dhe tarifave te percaktuara ne ligjin nr. 8652/2000 dhe u jepte
pushteteve vendore burime te qenesishme potencialisht te te ardhurave.
65
Reforma fiskale e vitit 2002
3.13 Ne perputhje me ligjin organik te pushtetit lokal, paketa e reformes fiskale te dhjetorit te
vitit 2002 bente riorganizimin e kalimit te burimeve te te ardhurave permes ripercaktimit te disa
ish taksave kombetare si taksa lokale (taksa e pronesise mbi ndertesen dhe token, tatimi i biznesit
te vogel, taksa per rregjistrimin e automjeteve), duke krijuar taksa dhe tarifa te reja lokale (tatimi
mbi shitblerjen e pronave, tatimi i thjeshtuar mbi fitimin, taksa e perkoheshme), duke
riklasifikuar dhe racionalizuar tarifat e mepareshme dhe duke eleminuar tatimin ekzistues lokale
mbi xhiron (per restorantet, diskotekat, hotelet, kafenete dhe baret). Ne menyre specifike paketa
fiskale permbante: (i) rivendosjen e tatimit mbi token bujqesore dhe rishikimin e takses
ndertesat; (ii) transformimin e takses kombetare mbi biznesin e vogel ne nje takse te plote lokale
(me nje emer tjeter, tatimi lokal mbi biznesin e vogel (LSBT)); dhe (iii) ridizenjimi i Ligjit te
meparshem mbi taksat dhe tarifat lokale dhe kalimi i takses per rregjistrimin e automjetit tek
bashkite dhe komunat. 103
3.14 Konfigurimi i ri taksave ne Shqiperi duke nisur qysh nga janari i vitit 2003 jepet ne
Kutine 3.1.
103
Ligji mbi tatimin mbi biznesin e vogel nr. No. 8978 i dates 12.12.2002; Ligji Nr. 8979 “Mbi disa shtesa dhe
ndryshime ne ligjin nr. 8438, qysh nga data 28 dhjetor 1998; ne tatimin mbi fitimin me ndryshime perkatese” i dates
28.12.2002; dhe Ligji mbi “sistemin e pagesave lokale” Nr. 8982, date 12.12.2002.
66
Box 3.1: Albania - Tax Structure and Assignment, 2003
Assignment
non shared taxes and fees
Tax Policy
Regulation
Tax
Administration
State
Customs duties
State
State
100%
Excise
State
State
100%
State
State
State
State
Other national taxes and fees
State
State
100%
PIT
State
State
100%
CIT
State
State
100%
Property taxes (Law n.8982/02)
State/ L.Council
Local Council
Building property tax
Land tax
State/ L.Council
State/ L.Council
Local Council
Local Council
Property transaction tax
State/ L.Council
VAT & turnover tax
1
Solidarity tax
2
Allocation of Proceeds
Regions
Base
Point of entry
Local Taxes and Fees
Ad-valorem,
maximum 15%
100%
Domestic
production and
imports
Goods & Servs.
20% standard
100%
Legal entities
Lump-sum (varies)
Some specific
Some ad valorem
Various services and Some specific
licenses
Some ad valorem
-Progressive:
between 5-25% on
wages; and 10%
Personal incomes
flat rate on other
incomes4
Business profits
25% on business
profits
100%
TAXES
State/ L.Council
Simplified profit tax (Law n. 8979/02)
Vehicle annual registr. tax (Law n. 8982/02)
Hotel tax (Law n. 8982/02)
Construction tax (Law n. 8982/02)
Public space use tax (Law n. 8982/02)
Business sign tax (Law n. 8982/02)
Temporary tax (Law n. 8982/02)
State
State
State/ L.Council
State/ L.Council
Local Council
Local Council
Local Council
State (in 2003 and
2004)
State
Road Trf.Direct.
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Business registration fee
Solid waste collection fee
Advertisement fee
Slaughter house fee
Dog licence fee
New residence registration fee
Parking fee
Hunting and fishing fee
Social security contrib.(Soc.Sec. & Health)
Utilities (incl. water supply and sewage)
100%
100%
Local Council
Local small business tax (Law n. 8978/02)
100%
sales brackets
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
turnover
lek/ vehicle
room rate
investment
Local Council
Local Council
Local Council
indicat. +-30%
indicat. +-30%
indicat.+-30%
indicat.=2%
Fixed quota in lek
per bracket
4% of value
specific
5%
1-3% (2-4%Tir.)
Local Council
Local Council
Local Council
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
Local Council
100%
lek / m2
lek / ha
buildgs.=Lek/m2
other=trsct.value
100%
FEES (Law n. 8435/98)
Off-Bdgt. Revenue
Rate
Munc/Com.
be)
Shared-taxes (to
State Taxes
Tax
State
Soc.Sec.System
Soc. Sec. Fund
Wage bills
Employers
contribute 30.7%
and 1.7%, and
employees 9.5%
and 1.7%, for the
social insurance and
the health insurance,
respectively
State/ L.Council
Utility companies
Utility companies
Set by the central
government3
Set by the central
government3
Source: Ministry of Finance.
Notes:
1
The solidarity tax (on legal entities and small businesses) is levied on a fixed amount per taxpayer (a lump-sum, or poll type of tax). It is based on the following monthly rates (August 2002): State enterprises registered for VAT: 100,000 lek; Subsidiaolidarit
VAT registered state enterprises 5,000 lek; Joint ventures (enterprises with joint state-private capital) 50,000 lek; Private companies registered for VAT 5,000 lek; Small businesses in cities 2,000 lek; Small businesses in villages 5,000 lek. The governegist
intention was to abolish this tax from beginning 2003 (see MTEF 2003-2005, Sept. 2002).
2
National taxes are a variety of minor taxes and fees, including consular fees, television and telephone licenses, driving licenses, airport arrival and departure taxes, taxes for the Durres Kukes road etc. The national taxes are regulated by Law n. 8977/onal
3
The competence of establishing service tariffs will be transferred to the local governments (Decision of CoM # 550, dated 07/11/2002)
On wages and salaries. There is also a 10 percent flat rate on other sources of income (e.g. interest income, dividends, and royalties paid to residents). The latter becomes 15 per cent for non residents.
4
67
3.15 Tatimet kombetare qe nuk ndahen. Ne Shqiperi, TVSH-ja, taksat doganore, akcizat ,
taksa e solidaritetit dhe nje set taksash dhe tarifash kombetare perbejne taksat dhe tarifat jo te
perbashketa kombetare; te ardhurat prej tyre i kalojne 100 perqind buxhetit te shtetit dhe
vendimet ne lidhje me politikat tatimore dhe administrimin e tyre u takojne autoriteteve
qendrore. TVSH-ja eshte tatimi me i rendesishem kombetar, qe pergjigjet per 45 perqind te te
ardhurave te pergjithshme te qeverise dhe ka qene nje nga taksat me dinamike qysh nga viti
1997—arketimet e TVSH-se kane ardhur duke u rritur nga 4.6 ne 7.8 perqind te GDP-se gjate
viteve 1997-2002 (Tabela 3.2). Akcizat dhe tarifat kombetare gjithashtu kane treguar se jane
burime dinamike te ardhurash, por kontributi i tyre i perbashket ne buxhet eshte ende shume i
vogel (afersisht 3 perqind e GDP-se). Nga ana tjeter, detyrimet doganore kane qene nje burim ne
renie te ardhurash ne terma relative(nga 2.6 ne 2.2 perqind te GDP-se gjate kesaj periudhe).
Taksa e solidaritetit ne vitin 1998 u parashikua si nje tatim i perkohshem me nje shume te vetme
dhe qeveria mendon qe ne vitin 2003 kjo takse te mos jete me.104
3.16 Tatimi mbi te ardhurat personale (PIT) dhe tatimi mbi fitimin (CIT) gjithashtu kane qene
burime relativisht te rendesishme te ardhurash per pushtetin qendror (afersisht 1/6 e te ardhurave
te qeverise) dhe kane treguar nje dinamizem shume te madh ne gjashte vjetet e fundit (nga me
pak se 1 perqind e GDP-se ne vitin 1997 ne 2.7 perqind ne vitin 2002). Megjithese sot keto jane
taksa kombetare, ligji organik i pushtetit lokal mundeson qe keto dy taksa te jene te perbashketa
me pushtetet vendore. Megjithate, zbatimi i nje mekanizmi per ndarjen e tatimit eshte shtyre
kryesisht me argumentin qe ndarja direkte e ketyre tatimeve do te rrise ndjeshem pabarazite e te
ardhurave midis juridiksioneve. Megjithese ky argument vlen ne vecanti per nje sistem tatimesh
te perbashketa me baze derivacioni qe mund te perdoret gjithashtu per permiresimin e barazise
n.q.s tatime te perbashketa zbatohen si burime financimi per tranfertat e pergjithshme (Kapitulli
IV).
3.17 Taksat dhe tarifat lokale. Perpara reformes fiskale te vitit 2002, pushteti lokal kishte
gjashte taksa te vetat (mbi ndertesat,105 hotelet/turizmiin, tabelat e dyqaneve/bizneseve, ndertim,
perdorim i hapesirave publike dhe tatimi mbi xhiron)106 (Tabela 3.3). Megjithate shumica e
ktyre taksave lokale ishin efektive si burime te veta te te ardhurave vetem ne qendrat me te
medha urbane (si p.sh: Tirane, Durres, Elbasan) dhe nuk ishin efektive ne komuna (shih
Seksionin B, me poshte). Ne lidhje me tatimin mbi biznesin e vogel (SBT) (qe ekzistonte deri ne
vitin 2002), Ministria e Financave nga ana administrative i ka konsideruar te ardhurat e tij si nje
burim virtual financimi per “transfertat e pakushtezuara” tek pushtetet vendore gjate dy viteve te
fundit. Megjithate deri ne vitin 2002 kjo takse vazhdonte te ishte takse kombetare, duke qene se:
(i) rregullohej dhe administrohej teresisht nga pushteti qendror; (ii) 100 perqind e te ardhurave
nga kjo takse i akordoheshin buxhetit qendror; dhe (iii) nuk kishte asnje mandat ligjor detyrues
per te financuar pushtetet vendore. (Zgjedhja e nje zeri te ardhurash ne buxhetin kombetar si
104
Shih MTEF 2003-05.
Ligji nr.7805/1994 mbi tatimin mbi pronen ne Republiken e Shqiperise rregullonte tatimin mbi pronen. Pushteti
qendror arketonte dhe mbante 40 perqind te te ardhurave te arketuara dhe ia kalonte shumen qe mbetej pushteteve
vendore mbi baze derivacioni. Amendamenti i bere ne vitin 1998 (Ligji nr.8344/1998, “Mbi disa ndryshime ne ligjin
nr. 7805” mbi tatimin mbi pronen ne republiken e Shqiperise) e transformonte tatimin mbi pronen ne nje tatim
autonom lokal i caktuar plotesisht nen pushtetin e bashkive dhe komunave.
106
1 perqind tatim mbi xhiron per restorantet, hotelet, diskotektat, kafenete dhe baret.
105
68
burim financimi per transfertat e pushtetit lokal ishte totalisht arbitrare, megjithese ishte
funksionale gjate periudhes se tranzicionit 2001-02.)107
3.18 Pushtetet vendore kishin gjithashtu te drejte te vendosnin shtate tarifa/ pagesa sherbimesh
te medha (per rregjistrim biznesi, mbetjet e ngurta, reklamat, therrtoret, rregjistrimin e ri te
vendit te banimit, parkingun dhe gjuetine dhe peshkimin), mbi te cilat ato kishin nje autonimi te
kufizuar per percaktimin e peqindjeve dhe te bazes tatimore.108 Pervec ketyre kishte edhe disa
tarifa te vogla (p.sh tarife per licence per qenin) dhe disa tarifa administrative per te mbuluar
kostot e sherbimeve burokratike. Megjithate, shumica e ketyre taksave dhe tarifave te vogla ne
pergjithesi ishin instrumente joefektive ne sigurimin e te ardhurave. Keto burime te tyre
Table 3.3: Albania-Sources of Local Revenue, before and after the 2002 reform
Until 2002
After 2002
Local fees/ serv.charges
Local fees/ serv.charges
Local taxes on:
Local taxes on:
on:
on:
Property 1
Business registration
(Buildings) property
Business registration
Turnover2
Solid waste
Agricultural land
Solid waste
Hotels/tourism
Advertisements
Property transactions
Advertisements
Business signs
Slaughterhouses
Local small business
Slaughterhouses
Construction
New residence registr. Simplified profit
New residence registr.
Public space use
Parking
Vehicle registration
Parking
Hunting and fishing
Hotels
Hunting and fishing
Business signs
Small business 3
Construction
Public space use
Temporary
1
Initially included buildings and land. Land has been exempted from taxation since 1986.
Turnover fee on restaurants, discos, hotels, bars, and cafés. Abolished with the reform.
3
Small business tax; although remaining as a national tax until the reform, the total tax yield of the small business tax in 2001 and 2002 was
allocated to finance the "block grant" and the "unconditional grants", respectively, to the local governments
Sources: Laws: nos. 8435/98; 8652/2000; 8978/02; 8979/02; and 8982/02.
2
gjeneronin shume pak te ardhura dhe ndoshta kushtonin me shume nga ç’jepnin sepse ne
pergjithesi jane te veshtire per t’u administruar. Shpesh edhe perqindjet e perputhshmerise ishin
te ulta per shkak te kushteve objektive ekonomike te popullesise lokale dhe te kapacitetit te
menduar te ulet lokal per mekanizma zbatimi. Keshtu per shkak se keto tatime dhe taksa nuk
107
Faktikisht ky ishte nje vendim administrativ per te shmangur mosperputhjet midis ligjt per buxhetin vjetor
kombetar dhe ligjit organik te pushtetit lokal gjate periudhes se ndermjetjme kur nuk ishte rregulluar ende ligji i ri
mbi SBT-ne.
108
Nga viti 1998 deri ne vitin 2002 sistemi fiskal lokal rregullohej nga ligjet e meposhtme:
• Ligji mbi tatimin mbi pronesine ne republiken e Shqiperise, Nr. 7805, 16.3.1994, ndryshuar me ligjin nr.
.8344, date 13.5.1988 (qe ua kalonte pergjegjesine e tatimit mbi pronen bashkive).
• Ligji mbi tatimin mbi biznesin e vogel (SBT) Nr.8313 date 26.03.1998.
• Ligji per planifikimin urban Nr.8405, date 17.09.1998, ndryshuar me ligjin nr. 8501, date 16.06.1999.
• Ligji mbi sistemin tatimor ne republiken e Shqiperise, Nr.8435, date 28.12.1998, ndryshuar me ligjin
Nr.8840 date 11.12.2001.
• Ligji mbi procedurat tatimore ne Republiken e Shqiperise, Nr.8560, dated 22.12. 1999, qe aplikohet si per
pushtetin qendror dhe per ate vendor.
• Ligji per ndryshime ne Ligjin Nr.8435, date 28.12 1998, mbi sistemin tatimor ne Republiken e Shqiperise,
Nr.8840 date 11.12.2001.
69
ishin relevante ne rastin specifik apo per shkak se nuk mund te zbatoheshin, shume njesi te vogla
te pushtetit vendor nuk vendosen te vinin tatime dhe taksa te cilat u takonin ligjerisht.109
3.19 Reforma fiskale e vitit 2002 beri nje rikonstruktim te taksave dhe tarifave lokale kryesisht
nepermjet mjeteve te listuara me poshte (shih gjithashtu Kutine 3.2):
(a)
(b)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
Rregullimi i tatimit lokal mbi biznesin e vogel (LSBT) si tatim lokal; futja e
tatimit kombetar te thjeshtuar mbi fitimin (SPT), qe sjell te ardhura per pushtetet
vendore;
Eliminimi i tatimit mbi xhiron per restorantet, diskotekat, hotelet, kafenete dhe
baret.
Riperkufizimi i i tatimit mbi pronen si tatim lokal mbi ndertesat dhe azhurnimi i
perqindjeve;
Rivendosja e tatimit mbi token bujqesore (ALT) si tatim lokal;
Futja e tatimit mbi shitblerjen e prones (PTT) si tatim lokal;
Transformimi i tatimit per rregjistrimin e automjeteve si tatim lokal;
Futja e nje Tatimi te Perkohshem si burim shtese per te ardhurat lokale;
Percaktimi edhe nje here i struktures se pagesave lokale dhe azhurnimi i tarifave.
Kutia 3.2: Parimi per caktimin e tatimit
Zakonisht jane pese parime qe udheheqin caktimin e te ardhurat e veta buxhetore te pushtetet
vendore:
Pergjegjshmeria. Pushtetet vendore duhet t’u pergjigjen preferencave te elektoratit te tyre. Ky
parim ka per qellim sigurimin e perfaqesimit demokratik dhe efiçience ekonomike. Krijimin e
kapaciteteve te duhura per te bere vleresimin e bazes se tyre tatimore dhe per caktimin e
perqindjeve tatimore si nje parakusht. Ky parim kerkon nje balancim te drejte midis financimit
nepermjet tatimeve dhe taksave te veta dhe financimit nga grantet apo nga tatimet e perbashketa.
Lidhja midis perfitimit dhe tatimit. Ky parim perqendrohet ne aspektet qe kane te bejne me
efikasitetin e tatimeve lokale ne lidhje me ofrimin e mallrave publike lokale. Sa me shume qe nje
tatim te lidhet me gatishmerine per te paguar per nje sherbim te caktuar publik lokal, aq me
shume ky tatim luan nje rol te ngjashem me cmimin ne nje treg privat mallrash dhe me efektet e
tij te perfitimit persa i perket efiçiences. Kjo shpjegon edhe faktin se pse shume sherbime lokale
qe aktualisht financohen nga tatime, taksa dhe pagesa te perdorueseve jane me te pershtatshme
dhe mund te perdoren me sukses. Megjithate, tatimi nuk duhet te jete « i eksportueshem » tek
banoret jorezidente duke qene se kjo do te dobesonte lidhjen midis pageses se tatimit dhe
sherbimeve te ofruara.
Neutraliteti. Ky parim ka si qellim faktin qe tatimet duhet te jene sa me neutrale qe te jete e
mundur persa i perket vendimeve alokative te sektorit privat. Si i tille, duhet shmangur
109
Edhe ne vitin 2002 pagesa e parkimit dh taksa e hotelit u arketuan shume rralle, ndersa licenca per qente nuk u
aplikua fare.
70
konkurenca horizontale tatimore ne legjislacionin kombetar duke vendosur nje dysheme per
perqindjet e tatimeve lokale ( si p.sh : per pronat e paluajtshme).
Shperndarje e drejte e bazes tatimore. Tatimet baza e te cilave nuk eshte e shperndare ne menyre
te barabarte midis juridiksioneve nuk jane te pershtatshme per pushtetet vendore, duke qene se
kjo do te rriste edhe me shume mosperputhjen midis te ardhurave dhe shpenzimeve buxhetore ne
jurdiksionet me te varfera. Kjo mund te rrise nevojen per transferta nga pushteti qendror, qe nuk
do te favorizonte shume parimin e pergjegjeshmerise.
Thjeshtesi administratibe. Cdo pushtet lokal, qofte ky i madh apo i vogel duhet qe te jete ne
gjendje te administroje tatimet e veta. Çeshtja e administrimit te tatimeve mund te zgjidhet ne
menyre te ndryshme ne varesi te veçorive specfike te tatimeve. Ne kete kontekst duhen marre
parasysh ekonomite e shkalles.
___________
Burimi: Norregaard, J., “Tax Assignment,” in T. Ter-Minassian (editor), Fiskale Federalism in
Theory and Practice, IMF, 1997; and Charles E. McLure, Jr., “The Tax Assignment Problem:
Conceptual and Administrative Considerations in Achieving Subnational Fiskale Autonomy;”
World Bank Institute, 1999.
3.20 Tatimi mbi biznesin e vogel. Tatimi i meparshem kombetar mbi Biznesin e Vogel (SBT)
u shnderua ne dy tatime te reja: (i) Tatimi i Thjeshtuar mbi Fitimin (SPT) dhe (ii) Tatimi mbi
Biznesin e Vogel Lokal (LSBT), e para tatim kombetar me te adhura 100 perqind qe shkojne per
pushtetet vendore dhe e dyta nje tatim i vertete lokal. Reforma pati si qellim te ishte neutrale nga
ana fisklae ne menyre te tille qe te mos rritej barra tatimore dhe totali i tatimit te arketuar te
ndahej ne fillim ne dy tatime te reja. Te dy tatime aplikohen vetem per biznese lokale me nje
xhiro vjetore nen 8 milione leke.
3.21 SPT-ja e menduar si tatim mbi te ardhurat,110 eshte 4 perqind mbi xhiron e biznesit te
tatimpaguesit. SPT-ja ishte e vendosur ne menyre te tille ne legjislacion qe qendra te merrte te
gjitha vendimet si per politikat ashtu edhe per administrimin e tatimit (qe administrohet
gjithmone nga Drejtoria e Pergjithshme e Tatimeve). Megjithese te gjitha te ardhurat nga tatimet
u kalohen pushteteve vendore mbi baza derivacioni, autoritetet lokale nuk kane asnje te drejte te
vendosin mbi bazen dhe perqindjet apo ne lidhje me administrimin e SPT-se.
3.22 LSBT-ja e re,111 ashtu si SBT-ja e vjeter, u vendos tatimpagueseve nje kuote fikse
progresive sipas nje shkalle te xhiros se biznesit. Pushtetet vendore kane te drejte te zgjedhin
koutat e tyre specifike lokale specific brenda 30 perqindshit te kuotes indikative te percaktuar ne
ligj nga pushteti qendror. Gjithashtu, pushtetet vendore mund ta administrojne nje tatim direkt—
megjithese gjate periudhes fillesater dy vjeçare (2003 dhe 2004) tatimi do te administrohet nga
Drejtoria e Pergjithshme e Tatimeve. Megjithate, mbeten ende dy probleme te medha qe
kerkojne zgjidhje dhe n.q.s nuk zgjidhen shpejt mund te kanosin zbatimin me sukses te LSBT-se.
e para, sipas ligjit nr. 8652/2000 (neni 33.4) per çdo ndryshim ne periqndjet e tatimeve dhe
taksave lokale kerkohen minimalisht tre te pestat e voatave perkatese te keshillave vendore,
kusht i cili po nuk u ndryshua shpejt mund te perbeje penegese dhe mund te kanose stbailitetin
110
111
Rregullohet nga Ligji mbi tatimin mbi te ardhurat, tashme i ndryshuar nga Ligji nr. 8979/02.
Ligji nr. 8978/02 fut LSBT-ne e re dhe anullon Ligjin Nr. 8313 qe rregullonte SBT-ne e vjeter.
71
fiskal te pushteteve vendore.112 Se dyti, aktualisht nuk eshte zhvilluar asnje program trainimi per
ngritjen e kapaciteteve te administrates lokale tatimore—qe eshte nje pengese serioze dhe mund
te vere ne rrezil tranferimin normal te adminsitrimit te tatimeve nga ana e autoriteteve lokale siç
parashikohet ne ligj.
3.23 Ligji Nr. 5862/2000 (neni 16, pikat 1b dhe 2) perfshin tatimin mbi biznesin e vogel si
burim te ardhurash lokale, duke nenkuptuar se SBT-ja e vjeter duhet te kaloje tek autoritetet
lokale. Megjithate, reforma e dale nga ligji nr. 8978/2000 dhe ligji 8979/2000 ne fakt e ndante
SBT-ne ne dy pjese dhe vetem njeri nga komponentet u be ne fakt nje takse te vertete lokale
(LSBT-ja), ndersa tjetra ( SPT-ja) mbeti nje tatim (“i perbashket”) kombetar. Kjo procedure ka
ndikuar negativisht ne pritshmerite ne lidhje me decentralizimin, duke ulur ndjeshem kalimin e
pritshem te vendim-marrjes fiskale dhe te autonomise lokale. Ne kete aspekt, ka gjasa—qe ne
rast se vazhdon te mungoje fleksibiliteti per axhustimin e koutave fikse te LSBT-se (siç
permendet ne paragrafet e mesiperm)—rendesia relative e LSBT-se do te vije duke u ulur, ndersa
SPT-ja do te vijoje te mbetet nje tatim pozitiv, qe mund te nenkuptoje nje renie me kalimin e
kohes te autonomise lokale, gje qe prish frymen e ligjit organik te pushtetit lokal.
3.24 Tatimet mbi pronen dhe shitblerjen e pronave. Ligji strukturor per pushtetin vendor
(neni 16.1a) i percakton “pronat e luajtshme dhe te paluajtshme si edhe shitblerjet respektive te
tyre” si objekt te tatimeve vendore.113 Ligji i ri mbi Sistemin e Tatimeve Vendore (nr.
8982/2002) rregullon tatimet mbi ndertesat dhe token dhe tatimin mbi shitblerjen e pasurive,
sipas tatimeve vendore. Baza tatimore114 dhe normat tatimore115 vendosen me ligj nga qeveria
qendrore, nerkohe qe keshillat bashkiake ose komunal mund t’i pershtasin keto norma brenda nje
brezi tolerance me 30 perqind, çka i siguron pushtetit vendor nje kufi te arsyeshem autonomie
per t’ia pershtatur politiken tatimore parapelqimeve dhe nevojave vendore.
3.25 Qysh prej kalimit te pergjegjesive ne vitin 1999, shume qeveri vendore i kane
permiresuar aftesite e tyre per te administruar tatimin mbi ndertesat. Reforma e tanishme ne
pergjithesi u ka dhene qeverive vendore autonomine per te zgjedhur mbledhesin e tatimit mbi
pronen (per ndertesat dhe token) dhe/ose per te mbledhur tatimin vete ata ne menyre te
drejtperdrejte. Megjithate, sipas ligjit, administrimi i tatimit mbi shitblerjen e pronave do te
112
Ne nentor te vitit 2003, Keshilli i Ministrave aprovoi nje projekt-ligj per te ndryshuar ligjin e pushtetit lokal ne
kete aspekt. Sipas porjekt-ligjit, do te kerkohet mazhorance e thjeshte (50 perqind plus nje vote). Deri nga mesi i
muajit dhjetor 2003, projekt-ligji priste miratimin nga Parlamenti.
113
Nderkohe qe tatimi mbi ndertesat iu eshte kaluar teresisht bashkive dhe komunave qysh ne vitin 1999, Tatimi
mbi Token Bujqesore ishte tatim kombetar qysh prej vitit 1994 por ne vitin 1996 u pezullua per te mbeshtetur
sektorin e bujqesise.
114
Siperfaqja matet me m2 per ndertesat dhe ha. per token. Te kalosh nga normat e percaktuara sipas siperfaqes tek
vlerat e tregut nuk eshte e mundur tani per tani per shkak te tregut te pazhvilluar mire te pronave te paluajtshme dhe
si rrjedhoje mungeses se informacionit. Baza e “tatimit mbi shitblerjen” per ndertesat eshte gjithashtu ne m2, por per
pronat e tjera te paluajtshme eshte sipas vleres se shitjes.
115
Lek per m2 per ndertesat dhe lek per ha. per token. Norma e sugjeruar e tatimit mbi shitblerjen eshte 2 perqind.
Futja e konceptit te normes se sugjeruar eshte e rendesishme jo vetem per ta paisur pushtetin vendor me nje lloj
udhezimi por edhe per t’i dhene mundesine qeverise vendore te beje nje perllogaritje te kapacitetit fiskal te
autoriteteve vendore per te sherbyer si nje faktor gjate llogaritjes se transfertave qe do te dalin nga buxheti i shtetit
per vendosjen e barazise.
72
kryhet nga “Zyrat e rregjistrimit te pronave te paluajtshme” qe eshte e dekoncentruar, dhe e cila
kerkon nje tarife prej tre perqind per punen si agjent tatimor per bashkite dhe komunat.116
3.26
Tatimet mbi pasurite e paluajtshme dhe mbi shitblerjen e tyre jane ne fakt tatimet me te
pershtatshme per t’iu caktuar qeverive vendore. T’i japesh pushtetit vendor fleksibilitetin per te
vendosur (brenda kufijve te lejuar) se sa do te jete norma tatimore ne zonen e tyre perben nje
instrument te fuqishem per permiresimin e efiçences dhe llogaridhenies. Riformulimi i Tatimit
mbi Token Bujqesore perben nje reforme te rendesishme fiskale ne Shqiperi, sidomos per t’u
dhene mundesine komunave te ngrejne nje baze te forte vendore per te krijuar te ardhura fiskale,
edhe pse ne te ardhmen e afert disa prej komunave mund ta kene te veshtire ta kryejne zbatimin e
saj sepse pronat mund te mos jene rregjistruar siç duhet apo sepse ne disa prej zonave mund te
kete mosmarreveshje. Perveç kesaj, perditesimi i normave te sugjeruara tatimore mund te kene
nje ndikim pozitiv ne tregun e pasurive te paluajtshme dhe mund te permiresojne te ardhurat
fiskale te bashkive. Tatimet mbi pronen (mbi ndertesat dhe tokat bashke) pritet te kontribuojne
deri ne rreth 20 perqind117 te te ardhurave tatimore ne vitet e ardhshme.
3.27 Tatime dhe taksa te tjera vendore. Nje synim tjeter i reformes ishte te thjeshtezonte
strukturen e pergjithshme te tatimeve dhe taksave te tjera vendore ne Shqiperi. Ligji nr.
8982/2002 (per sistemin e tatimeve vendore) i riklasifikon tatimet dhe taksat ekzistuese vendore,
duke eleminuar tatimin mbi xhiron per restorantet, diskot, hotelet, baret dhe kafenete per te
shmangur keshtu tatimin e dyfishte mbi keto biznese te vogla dhe fut nje “tatim te perkohshem”
si nje burim te mundshem alternativ financimi per te mbuluar nevojat e menduara si te
rendesishme prej qytetareve vendore te zonave te ndryshme. Siç tregohet edhe ne Tabelen 3.3,
tatimet tani klasifikohen si pagesa te detyrueshme e te pakthyeshme te cilat shperndahen per
qellime shpenzimesh buxhetore te pergjithshme ndersa taksat tani klasifikokhen si pagesa te cilat
kane si synim te mbulojne koston e mallrave dhe sherbimeve qe ofron pushteti vendor.118 Perveç
takses se rregjistrimit te automjeteve, qeverite vendore mund te perdorin parapelqimet e tyre ne
lidhje me bazen, normen dhe administrimin e ketyre tatimeve dhe taksave te tjera.119
B. STRUKTURAT E TE ARDHURAVE FISKALE VENDORE
3.28 Nderkohe qe te ardhurat e pergjithshme qeveritare nga tatimet dhe taksat u rriten deri ne
17 perqind te Produktit te Pergjithshem Vendas (PPV) ne vitin 2002 nga me pak se 10 perqind qe
ishin ne vitin 1997 (shih Tabelen 3.2 dhe Figuren 3.1), eshte rritur gjithashtu edhe mbledhja e
tatimeve dhe taksave te vete pushtetit vendor, te cilat megjithate kane ngelur ne nje mase te
parendesishme (ne 0.5 per qind te PPV nga 0.2 perqind gjate kesaj periudhe). Megjithese nuk
perben ndonje sasi te rendesishme dhe mbeshtetet kryesisht ne nje sere burimesh joproduktive,
pjesa e mbledhjes vendore te tatimeve ne raport me mbledhjen totale ka treguar nje prirje
116
Ligji nr 7843/94 thote qe te gjitha pasurite e paluajtshme duhet te rregjistrohen ne Rregjistrin e Pronave te
Paluajtshme.
117
Sipas parashikimeve te MTEF 2003-05.
118
Me pare, tatimi mbi xhiron, tatimi mbi hotelet dhe tatimet mbi tabelat e biznesit, ndertimin, dhe perdorimin e
hapesires publike trajtoheshin gabimisht si taksa.
119
Taksa e rregjistrimit te automjeteve mblidhet nga Drejtoria e Pergjithshme e Transportit Rrugor dhe kontrollohet
nga Drejtoria e Trafikut Rrugor.
73
mbreselenese gjate kesaj periudhe, sidomos pas vitit 1998 me kalimin e tatimit mbi pronen
(ndertesat) dhe futjen e nje tatimi vendor prej nje perqind mbi restorantet, diskot, hotelet dhe
baret e kafenete si tatime vendore (Figura 3.2).
3.29
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
Figura 3.2: Shqipëria –pjesa e tatimeve dhe taksave
vendore, 1997-2002
Pjesa në mbledhjen totale të ardhurave
fiskale të qeverisë
Përqind PPV
Figura 3.1: Shqipëria – të ardhurat totale fiskale nga
tatimet dhe taksat
1997-2002
Tatime dhe taksa vendore
Të ardhurat fiskale komb
1997
1998
1999
2000
2001
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1997
2002
74
1998
1999
2000
2001
2002
Përqind e PPV
Kjo ecuri e mbledhjes se tatimeve vendore e pare gjate ketyre pese apo gjashte vjeteve mund te
sherbeje si nje tregues i mire i ndikimit te mundshem pozitiv qe mund te kete reforma e
deçentralizimit fiskal mbi te ardhurat fiskale vendore
Figura 3.3: Shqipëria – tatimet dhe taksat vendore
ne te ardhmen e afert, nese ligji zbatohet siç duhet, si
2003
duke ofruar stimujt e duhur per perpjekjet fiskale
1.4
ashtu edhe duke rritur kapacitetin administrativ
Tatimet dhe taksat
vendore
vendor. Ne fakt, MTEF 2003-05 (Tetor 2002) kishte
1.2
Po ato (+SBT)
llogaritur (qysh perpara reformes fiskale) qe te
1.0
ardhurat vendore do te rriteshin ne 1.1 perqind te
0.8
PPV-se ne vitin 2003, duke perfshire edhe SBT (ose
ne 0,7 perqind duke e perjashtuar ate) (Figura 3.3).
0.6
Edhe pse kjo perben nje rritje te jashtezakonshme ne
0.4
krahasim me gjendjen e meparshme, duhet vene re se
0.2
edhe pas reformes se vitit 2002 madhesia e te
0.0
ardhurave fiskale te pushtetit vendor ne Shqiperi
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*
vazhdon te jete tejet e vogel dhe eshte shume me
poshte se treguesit krahasues nderkombetare. Per
shembull, per dhjete vendet europiane qe jane ne tranzicion dhe qe jane kandidate per t’u
anetaresuar ne BE, te ardhurat fiskale te vete pushtetit vendor ne lidhje me PPV kane qene
mesatarisht 7.6 perqind (Tabela 3.4).
Perberja e te ardhurave buxhetore vendore
(agregate dhe neper rrethe)
Tabela 3.4: të ardhurat buxhetore vendore në BE
Kand për anëtarësi, 1999-2000
3.30 Kontributi per te ardhurat buxhetore
vendore i LSBT dhe SPT te vendosura rishtazi do
te perbeje nje rritje kuptimplote te autonomise
vendore. Ne fakt pritet qe te ardhurat buxhetore
agregate vendore do te dyfishohen (krahasuar me
gjendjen perpara vitit 2003 pa SBT).120 Pritet qe
pas reformes se vitit 2002 LSBT dhe SPT se
bashku te mund te perballojne rreth 40 perqind te
te ardhurave buxhetore te pushtetit vendor.121
Rreth gjysma e pjeses tjeter te te ardhurave
buxhetore vendore do te dalin nga “tatimet e tjera
vendore” dhe gjysma tjeter nga “taksat dhe tarifat
vendore” (Tabela 3.3). Gjate vitit 2002, keto
tatime vendore (te cilat nuk e perfshijne SBT e
120
Si përqindje e
Vendi
Bullgaria (2000)
Republika Çeke (1999)
Estonia (1999)
Hungaria (1999)
Letonia (1999)
Lituania (1999)
Polonia (1999)
Rumania (2000)
Republika Sllovake (2000)
Sllovenia (2000)
Mesatare
Të ardhurave
totale
10,0
11,1
16,2
10,4
17,1
22,0
8,3
10,5
4,0
7,9
11,8
PPV
7,3
8,6
7,8
11,1
10,8
7,3
12.0
4,4
2,4
5,3
7,6
Burimi: OECD,
Duhet te vihet re se LSBT dhe SPT do te shperndahen sipas prejardhjes, ato do te shkojne ne perfitim te
bashkesive qytetese me te zhvilluara ekonomikisht dhe pabarazite ne mbledhjen e te ardhurave fiskale te veta do te
rriten ne menyre te pashmangshme. Ne nje shkalle te madhe, qeveria e ka pritur kete pasoje dhe i ka marre masat per
te pershtatur formulen per shperndarjen e “granteve te pakushtezuara” per te minimizuar ndikimin e ketij fenomeni.
Shih Kreun IV.
121
Duke pasur parasysh ndikimin shtese te tatimeve te reja mbi pronen (ndertesa dhe token) tatimin mbi shitblerjen e
Pronave, taksen e rregjistrimit te automjeteve dhe eleminimin e tatimit mbi restorantet, diskot, hotelet, kafenete dhe
baret.
75
vjeter) kontribuan me 53 perqind te te ardhurave buxhetore vendore dhe taksat dhe tarifat
vendore me 47 perqind (Tabela A3.1.a, ne Shtojcen Statistike).
3.31 Gjate vitit 2002, tatimet me te rendesishme vendore ishin “tatimi mbi ndertimin” (42
perqind te te ardhurave fiskale vendore nga tatimet) dhe “tatimi mbi pronen” (20 perqind).
Tatimi mbi “perdorimin e hapesirave publike” solli 13 perqind te te ardhurave fiskale dhe “tatimi
mbi xhiron”, “taksa hoteliere” dhe “taksa e tabelave te bizneseve apo dyqaneve” nxorren diku
midis 2 deri 4,5 perqind te te ardhurave fiskale vendore nga tatimet secila.
3.32 “Taksa per sherbimet e mbeturinave te ngurta” dhe “tarifat e rregjistrimit te biznesit”
ishin zerat me te rendesishem persa i perket tarifave dhe taksave te sherbimeve, duke kontribuar
respektivisht 32 perqind dhe 8 perqind te te ardhurave fiskale gjate vitit 2002 (Tabela A3.1.a).
Pese zerat e tjere kryesore te renditur ne Tabelen 3.3 kontribuan vetem me 5 perqind dhe pjesa
tjeter prej 55 perqind eshte arritur permes te ashtequajturave “tarifa dhe taksa te tjera”, te cilat
perbejne nje pafundesi sherbimesh te ofruara nga pushteti vendor, perfshi tarifat ligjore, taksat
per kontrollin ushqimor, taksat e higjienes, taksat per policine pyjore, taksat per mirembajtjen e
rruges, tarifat e çerdheve dhe kopshteve, tarifat e konvikteve, pagesat ne sistemin shendetsor, dhe
te tjera si keto.
3.33 Eshte interesante te vesh re se pjesa me e madhe e te ardhurave fiskale te pushtetit vendor
jane te perqendruara ne Bashkine e Tiranes dhe Rrethin e Durresit, te cilat se bashku mbledhin
50 perqind te totalit (dhe pothuajse 60 perqind te tatimeve) (Tabela A3.1.b ne Shtojcen
Statistikore). Nga 37 rethe, vetem gjashte syresh (Bashkia e Tiranes, Durres, Elbasan, Fier,
Korçe, dhe Vlora) mbledhin 70 perqind te te ardhurave fiskale vendore totale, edhe pse ne keto
rrethe banon vetem 40 perqind e popullsise ne vend. Kjo gjendje mund te pasqyroje kapacitetet
administrative te niveleve te ndryshme dhe perpjekjet tatimore te pabarabarta te bera nga njesite
e ndryshme te pushtetit vendor, por ka shume te ngjare qe te jete i shoqeruar me kushtet
Figura 3.4: Shqipëria – të ardhurat fiskale vendore (në nivel
rrethi), 2002
Figura 3.5: Shqipëria – TË ardhruat fiskale vendore për frymë –
Koefiçenti i variacionit nëpër rrethe, 2002
Mbetje të
ngurta
3600
reklama
3300
Biznes
3000
Tat pron
2700
Të tjera
Lek Per Frymë
2400
thertore
2100
Taksa të tjera
1800
Taksë hap pub
1500
Rregjistrimi I vendb
1200
Tat xhiro
900
gjuetia
600
Ndërtimi
300
0
Tabela
MA
TIRDU SA VL DELGJI POKOELBKA KU MAKO
PE LEZLUSBE TIRLIB GRSK DE TEPSH PE KR PU BULMIRKU LAÇDIBMAHA TR LES
AN RR RA ORVINRO GRRC AS VAJÇOLLALO FIERM HNJ AN RAZAMRA VO ELEKO
ER T S OP I E
HE
RAT
QINUJEKE QIZDITKE
A ES ND A E KA AD E AN E VE KA NJER ET
A HD SH PA LL NE DE
E
OJEMA
E E S
STE
STEEC
MU E
DIS
R
R
DH
R
R
N.
TR.
E
Parki
Hotel/
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
4.5
Koef variacionit
objektive ekonomike dhe shoqerore te popullsive vendore (psh kapacitet i ulet tatimor). Per
shembull, ne shume rrethe (Kavaje, Has, Malesi e Madhe, Kruje, Permet) qeverite vendore duket
sikur nuk e vrasin shume mendjen per te perdorur (apo nuk jane ne gjendje te perdorin) burimet e
mundshme e te rendesishme fiskale, siç jane tatimet mbi pronen dhe mbi xhiron, atje ku munden.
Ne disa raste te tjera, per shembull me taksat hoteliere dhe tarifat e parkimit te makinave, neper
76
rrethe mbledhja eshte bere ne menyre sporadike, meqenese eshte e dukshme qe vete keto
aktivitete nuk kane lidhje me lokalitetet.122
3.34 Deri ne vitin 2002, bashkite duket se i kane shfrytezuar si tatimet ashtu edhe taksat,
megjithese ne disa raste tatimet jane perdorur me shpesh. Megjithate, komunat i kane perdorur
me pak tatimet (Tabela A3.1.c ne Shtojcen Statistikore na jep njefare treguesi ne lidhje me kete
gje). Si perfundim, mbetet akoma shume pune per zyrat e pushtetit vendor qe te rishikojne dhe
ekspolorojne burimet e tyre fiskale ne te ardhmen e afert (perveç perfitime te dukshme qe mund
te perftojne bashkite nga tatimi i futur rishtazi mbi ndertesat dhe qe komunat mund te perftojne
kryesisht nga tatimi i riformuluar mbi token).
Pabarazite ne te ardhruat fiskale vendore per fryme
3.35 Ekziston nje pabarazi ne mbledhjen e te ardhurave fiskale vendore per fryme ne nivel
rrethi (Tabela A3.1.d ne Shtojcen Statistikore). Gjate vitit 2002, nderkohe qe te ardhruat fiskale
vendore per fryme ne Tirane dhe Durres ishin 3,585 lek dhe 2,269 lek, respektivisht, ne Has,
Tropoje dhe Malesi e Madhe keto te ardhura fiskale per fryme ishin vetem 189, 179 dhe 87 lek,
respektivisht (Figura 3.4). Me nje te ardhur fiskale mesatare per fryme prej 742 lek, koefiçenti i
variacionit i shperndarjes se te ardhurave fiskale vendore per fryme ishte i larte, deri ne 0.9 (1.2
per tatimet dhe 0.8 per taksat dhe tarifat) (Figura 3.5).
Te ardhurat fiskale vendore neper bashki dhe komuna
3.36 Tabela 3.5, mbeshtetur tek nje zgjedhje prej 10 bashkish dhe 15 komunash te marra nga
Ministria e Pushtetit Vendor dhe Deçentralizimit,123 konfirmon edhe nje here analizen e
mesiperme te madhesise se vogel te te ardhurave fiskale vendore si burim financimi per pjesen
me te madhe te njesive te pushtetit vendor ne Shqiperi. Ne kete kontigjent te zgjedhur, nderkohe
qe te ardhurat fiskale vendore jane vetem 7 perqind te te hyrave buxhetore te bashkive, perbejne
me pak se tre perqind te te hyrave buxhetore te komunave. Mbledhja kaq e ulet e te ardhurave
fiskale nga pushteti vendor, sidomos ne rastin e komunave, i le shume te dobeta keto njesi
qeverisjeje ne aspektin financiar, te zbuluara ndaj ndryshimeve te paparashikueshme dhe shume
te varura tek transfertat e pushtetit qendror (Kapitulli IV). Per me teper, kjo mungese e
autonomise ne lidhje me te ardhurat fiskale ne pergjithesi ka nje ndikim negativ mbi efiçencen e
kryerjes se sherbimeve dhe mbi llogaridhenien ndaj qytetareve.
3.37 Kontigjenti i zgjedhur per studimin tregon qarte pabarazite e medha midis bashkive ne
krahasim me komunat dhe gjithashtu midis vete bashkive dhe komunave. Te ardhurat fiskale per
fryme te mbledhura nga pushteti vendor ne kontigjentin e zgjedhur eshte 754 lek per bashkite
(me vlere maksimale prej 1,456 lek dhe me vlere minimale zero), dhe 166 lek per komunat (me
vlere maksimale prej 401 lek dhe vlere minimale zero)— çka do te thote se disa bashki dhe
komuna te vogla varen 100 perqind tek transfertat nga pushteti qendror. Pabarazia ne mbledhjen
122
Megjithese as ne Tirane duket sikur nuk mblidhet pagesa e parkimit te makinave.
Te dhenat jane marre nga buxhetet e vitit 2002. (Te dhenat nuk perfshijne as Tiranen as Durresin). Per me shume
hollesi mbi kete kontigjent te zgjedhur shih Kapitullin II dhe Tabelat A2.1 dhe A2.2 ne Shtojcen Statistikore.
123
77
Tabela 3.5: Shqipëria – Të ardhurat buxh. vendore, disa bashki dhe komuna, 2002 (*)
Burimi I të ardh buxh
Të veta
Tatime
Jo tatime
Grante
Të kushtëz.
Të pakusht.
Bashki
Vlerë.
Vlerë
Vlerë mes Dev stand. Koef. i
maks
min
Var.
(në përqindje të hyrjeve totale)
13.9
0.0
7.0
5.2
0.75
0.86
12.7
0.0
5.2
4.5
1.46
8.3
0.0
1.8
2.6
0.06
100.0
86.1
93.0
5.2
71.8
43.1
61.8
9.2
0.15
44.2
23.0
31.2
6.1
0.20
Komuna
Vlerë.
Vlerë
Vlerë mes Dev stand. Koef. i
maks
min
Var.
(në përqindje të hyrjeve totale)
7.6
0.0
2.9
2.6
0.88
0.87
6.2
0.0
2.4
2.1
1.70
3.3
0.0
0.5
0.9
0.03
100.0
92.4
97.1
2.6
85.7
58.7
72.5
8.3
0.11
36.3
12.3
24.6
7.5
0.31
(lek për frymë)
(lek për frymë)
Të hyra buxh.
20,584
5,847
11,714
5,050
0.43
11,332
3,798
6,824
2,168
1,456
0
754
521
0.69
401
0
166
124
Të veta
1,369
0
567
447
0.79
296
0
133
98
Tatim e
1.44
874
0
187
268
190
0
32
55
Jo tatime
20,162
5,446
10,960
5,054
0.46
11,274
3,508
6,658
2,227
Grante
14,783
3,431
7,460
4,093
0.55
9,710
2,441
5,072
2,129
Të kushtëz.
5,379
2,015
3,500
1,177
0.34
2,150
616
1,587
400
Të pakusht.
(*) një zgjedhje me 10 bashki dhe 15 komuna. Shih Tabelën A.2. …. në shtojcën statistikore
Burimi: pyetësor I Ministrisë së Pushtetit Vendor (të dhënat e papërpunuara të pavlerësuara). Të hyra dhe shpenzime buxh reale 2002
0.32
0.75
0.73
1.70
0.33
0.42
0.25
e te ardhurave fiskale vendore, siç e tregon edhe koefiçenti i variacionit, eshte me e madhe midis
bashkive sesa midis bashkive (0.75 perkunder 0.69), por kjo pabarazi e brendshme eshte ulur ne
menyre thelbesore nga formula e re e vitit 2002 per shperndarjen e granteve te pakushtezuara, e
cila ne fund e ul koefiçentin e variacionit per te ardhurat fiskale totale midis komunave
krahasuar me ate te bashkive (0.32 perkunder 0.43).124 Ne nje shkalle te madhe, keto modele te
ardhurash buxhetore mund te vijne si shkak i pabarazive ne kapacitetet per te thithur te ardhurat
fiskale (dhe ndoshta nga perpjekje tatimore te dallueshme) mes bashkive dhe komunave.
C. ÇESHTJE KRYESORE
3.38 Çeshtjet kryesore ne lidhje me caktimin dhe autonomine e te ardhurave fiskale vendore
qe dalin nga analiza e mesiperme jane: (i) autonomi e ulet te ardhurash fiskale vendore; (ii)
veshtiresi te paparashikuara qe dalin nga reforma fiskale e vitit 2002; (iii) mungesa e nje skeme
kombetare per ndarjen e tatimeve me baze te gjere; (iv) perdorim i papershtatshem i taksave dhe
pagesave; (v) llogaritje e pasakte e vleres se pasurive; (vi) kapacitet i dobet per administrimin e
tatimeve; dhe (vii) pabarazi te konsiderueshme midis te ardhurave fiskale per fryme midis dhe ne
mes bashkive dhe komunave.
3.39 Autonomia e te ardhurave fiskale vendore mbetet e ulet perkunder ecurise se
konsiderueshme me reformen fiskale te vitit 2002, me futjen e LSBT, SPT, ALT, dhe taksen e
rregjistrimit te automjeteve. Se pari, edhe me shumat e konsiderueshme qe parashikohet te
mbledhin burimet e reja te te ardhurave fiskale vendore, Shqiperia perseri mbetet mbrapa
vendeve europiane ne tranzicion me te cilat mund te krahasohet. Se dyti, edhe pse qeverite
vendore kane te drejte te kene te ardhura nga tatimet ne menyre burimore, atyre nuk u lejohet as
te vleresojne bazen tatimore as te vendosin norma tatimore per SPT dhe per taksen e rregjistrimit
te automjeteve, te cilat vazhdojne te percaktohen nga qendra. Se treti, perveç bashkive dhe
komunave perfituese, reforma e fundit fiskale nuk u perpoq te merret me çeshtjen e mungeses se
nje skeme caktimi specifike te te ardhurave fiskale per Keshillat Rajonale, duke i lene keta
124
Per formulen e re te shperndarjes se granteve te pakushtezuara shih kapitullin IV.
78
keshilla ne fakt pa asnje kapacitet per te nxjerre te ardhura fiskale – çka nuk perben asnje stimul
per llogaridhenie.
3.40 Veshtiresite e paparashikuara te reformes fiskale te vitit 2002 ka te ngjare te çojne ne
nje sistem tatimor jo te pavarur, per shkak te arsyeve te meposhteme:
(a)
(b)
(c)
Detyrimi tatimor i tatimeve vendore te sapovendosura (LSBT, ALT, tatimi mbi
ndertesat dhe taksa e rregjistrimit te automjeteve) nuk perllogaritet sipas vleres (se
fatures, etj.) dhe percaktohet vetem permes sasive te veçanta fikse (dmth ne lek,
lek per m2, lek per ha, ose lek per automjet). Per me teper, ligji nuk parashikon
ndonje mekanizem rregullues periodik te ketyre sasive te veçanta qe do te merrte
ne konsiderate inflacionin ose çdo rivleresim tjeter te bazes tatimore125;
Ulja e pavaresise se politikave te tatimeve vendore (per vleresimin e bazes dhe
per normat/sasite tatimore) qe erdhi si rezultat i ndarjes se tatimit mbi xhiron per
biznesin e vogel ne dy perberes (LSBT and SPT). Shkalla sasiore fikse e sugjeruar
e LSBT dhe norma e SPT percaktohen nga qendra.
Sistemi tejet i nderlikuar i mbledhjes dhe kontrollit te tatimeve pas futjes se dy
tatimeve mbi biznesin e vogel (te cilat perdorin te dyja te njejten xhiro si baze),
çka i detyron tatimpaguesit te jene objekt i dy administratave te ndara (qendrore
dhe vendore). Se pari, konkurrenca e pashmangshme midis dy administratave ne
kerkim te tatimpaguesve me xhiro qe i afrohet pragut te TVSH (8 milion lek) do
te rrritet. Nderkohe qe LSBT administrohet nga qendra (te pakten gjate periudhes
fillestare dyvjeçare te tranzicionit), mund te shohim nje tendence per t’i futur sa
me shume tatimpagues nen skemen e TVSH. Se dyti, ne mungese te stimujve
shtese te pershtatshem, Drejtoria e Pergjitshme e Tatimeve ne pergjithesi do te
ndjeje me shume presion per te vene prioritete per perdorimin e burimeve te saj
per te mbledhur tatimet kombetare (TVSH ne vend SPT). Ne te dyja rastet, baza e
tatimeve vendore e te dyja tatimeve te biznesit te vogel (LSBT dhe SPT) mund te
kene nje prirje ne renie.
3.41 Nuk eshte zbatuar ende nje skeme kombetare me baze te gjere per ndarjen e tatimeve.
Megjithese Ligji nr 8652/2000 ka evidentuar CIT dhe PIT si tatime kombetare qe do te ndahen
me qeverite vendore, deri tani nuk eshte marre asnje vendim ne lidhje me zbatimin e ndonje
skeme te rregullt per ndarjen e tatimeve.126 Shperndarja jo e barabarte e bazave te ketyre
tatimeve neper njesite e pushtetit vendor duket se eshte perdorur si pretekst, por mosmarrja e nje
125
Pervoja e politikave tatimore ne Shqiperi, me sistemin e sasive te veçanta (te fiksuara me ligj ne vitin 1994) nuk
ka qene pozitive, meqenese keto sasi nuk jane perditesuar asnjehere deri ne reformen e vitit 2002 – perkunder faktit
qe rritja e vleres faktike te pronave ka qene e madhe. Ne mungese te rregullimeve periodike te sasive te veçanta, do
te kemi nje prirje te renies se mbledhjes se tatimeve ne terma reale, dhe pushteti vendor do te perballet me probleme
buxhetore ne rritje.
126
Megjithate duhet te vihet re se as CIT as PIT progresive nuk jane tatimet ideale per t’u ndare ne menyre te
drejteperdrejte me nivelet e dyta te pushtetit sipas burimit. Te ardhurat fiskale nga CIT priren te jene shume
fluturake, zakonisht shtrirja e tij ka gjasa te jete jashte zones se juridiksionit dhe eshte lehtesisht e eksportueshme,
keshtu qe lidhja midis tatimeve te paguara dhe perfitimeve te marra sherbimet e ofruara vendore priret te jete shume
e dobet. Ndarja e perbashket e CIT do te perkeqesoje pabarazite horizontale, meqenese baza e saj eshte e shperndare
ne menyre te pabarabarte neper juridiksione te ndryshme. PIT kombetare ka nje norme progresive midis 5 dhe 25
perqind dhe keshtu ka nje funksion te qarte rishperndarjeje. Rishperndarja e te ardhurave duhet te jete nje funksion
vetem i pushtetit vendor dhe ne kete nuk duhet te perzihet pushteti vendor.
79
mase ne kete fushe i ka hapur rrugen bisedimeve dhe mungeses se efiçences ne lidhje me
“mbushjen e boshllekut fiskal”.127 Nderkohe qe kjo mungese percaktimi vazhdon, madhesia e
“granteve te pakushtezuara” vjetore mbetet si nje ndryshore fiskale e panjohur dhe mbetet e
varur nga bisedimet e pafunda midis pushtetit qendror dhe atij vendor. Kjo jo vetem qe i ben te
paparishikueshme te ardhurat buxhetore (duke perfshire periudhen ushtrimore te MTEF), por
gjithashtu e shmang vemendjen e politike-beresve qendrore dhe vendore nga çeshtjet e hartimit
dhe zbatimit te politikave fiskale me ne perputhje me nevojat.
3.42 Perdorimi i papershtatshem i taksave dhe pagesave per sherbimet qe eshte vene re keto
kohet e fundit do te vazhdoje edhe ne te ardhmen nese dispozitat e reja ligjore nuk lene hapesire
per me shume fleksibilitet. Megjithese reforma fiskale e vitit 2002 e lejon tashme pushtetin
vendor te percaktoje norma te reja per tatimet dhe taksat vendore (me kusht qe te jene ne
perputhje me politikat dhe rregulloret kombetare), Neni 33 i ligjit nr 8652/2000 vendos kushte qe
miratimi i vendimeve vendore mbi keto çeshtje duhet te mbeshtetet nga te pakten tre te pestat e
votave te Keshillit Vendor.128 Ky problem do te behet sidomos i mprehte ne te ardhmen e afert
me mbylljen e kalimit te pergjegjesive te “furnizimit me uje dhe kanalizime” nga shteti tek
pushteti vendor. Shqiperia nuk ka ende politika te qarta tarifore per sherbime te tilla furnizimi,
çka do t’i lejonte ndermarrjet furnizuese te mbulojne kostot (dhe te ndalojne se akumuluari
detyrime te prapambetura) nderkohe qe do te ofronin sherbime te perballueshme per te varferit.
Perveç heqjes se kufizimeve aktuale, zyrtaret qendrore dhe vendore duhet te jene te
ndergjegjshem se perdorimi i permiresuar i taksave dhe tarifave (nje perdorim qe do te krijoje
mundesi per nje skeme te mbulimit te kostove) eshte thelbesor per te (i) racionalizuar perdorimin
e sherbimeve publike, rrise efiçencen dhe siguroje furnizim te vazhdueshem; dhe (ii) te ule
çekuilibret fiskale vertikale dhe presionet per te rritur te ardhurat buxhetore nga tatimet e
pergjithshme.
3.43
Llogaritja e papershtatshme e vleres se pasurive mund te pengoje vendin te perdore
tatimin mbi pronen me te gjithe potencialin e tij dhe si nje prej burimeve me te pershtatshme dhe
me te rendesishme te te ardhurave fiskale te veta per pushtetin vendor. Meqenese rregjistrimi i
pasurive nuk ka mbaruar ende dhe ndersa tregu i pasurive te paluajtshme nuk eshte konsoliduar
ende, baza tatimore si per ndertesat ashtu edhe per token vazhdon te jete siperfaqja ne metra
katrore dhe hektare – e diferencuar vetem sipas perdorimit dhe vendndodhjes ne vend.
Megjithese ligji ofron njefare autonomie per bashkite apo komunat per te miratuar nen-kategori
te kuotave te veçanta (mbeshtetur ne tipologjite e pergjithshme vendore), ky sistem akoma nuk
arrin te pasqyroje ndonje tregues te perafert te vleres faktike te tregut – parametrat e rendesishem
specifik mungojne akoma (psh vendodhja specifike e prones, vjetersia dhe cilesia e ndertimeve).
Perkunder perpjekjeve te vazhdueshme per te perfunduar rregjistrimin e tokave, duket se nuk
eshte percaktuar ende nje afat kohor per hartimin dhe zbatimin e nje sistemi te besueshem
kadastral per pronat (per ndertesat dhe tokat). Per me teper, perjashtimi nga tatimi mbi pronen
per “tatimpaguesit e kualifikuar si te varfer” (Ligji nr 8982, Neni 10.5.a) nese nuk caktohet sipas
127
Mungesa e nje rregulli te paracaktuar dhe fiks per kete çeshtje u jep autoriteteve vendore nje justifikim te mire
per te kerkuar transferta diskrete (mbi baza vullnetare) nga qendra.
128
Per buxhetin e viti 2003, Bashkia e Tiranes ia doli mbane te arrije permes bisedimeve mbeshtjetjen e nje pjese te
Keshilltareve te opozites per nje vendim qe kishte te bente me administrimin e tatimeve vendore mbi biznesin e
vogel. Me vone, eshte miratuar nga Keshilli i Ministrave dhe pritet te miratohet nga Parlamenti nje projekt-ligj per te
permiresuar ligjin mbi veteqeverisjen vendore (shih referencen e mesiperme mbi kete çeshtje).
80
kritereve te rrepta mund te behet burim i shume pikave qe lene vend per abuzim ne legjislacionin
e tatimit mbi pronen dhe mund te ule bazen tatimore vendore.
3.44 Dobesia e kapacitetit te administrimit te tatimeve ka qene nje veshtiresi per nje
autonomi me te madhe te te ardhurave buxhetore vendore. Siç ndodh edhe me aspekte te tjera te
administrates vendore, kapaciteti per te administruar tatimet, taksat dhe tarifat vendore eshte i
ndryshueshem. Nderkohe qe qendra te ndryshme qytetese duket se jane relativisht te pajisura per
t’i zgjeruar pergjegjesite e tyre per te administruar dhe mbledhur te ardhurat e veta fiskale,
bashkite dhe komunat me te vogla, per shkak te vogelsise dhe mungeses se kapaciteteve, do ta
kene te veshtire ta kryejne mire kete funksion. Ne kete aspekt, debati i koheve te fundit ne
kuader te reformes fiskale te vitit 2002 eshte nje tregues i çeshtjeve te lidhura me caktimin e
kompetencave te administrimit te tatimeve. Nga njera ane, DPT e Ministrise se Financave mbron
idene se, perveç mungeses se nje shkalle minimale te kerkuar pune, jo te gjitha qeverite vendore i
kane infrastrukturen dhe njohurite teknike per te adminsitruar ne menyre te kenaqshme tatimet e
caktuara vendore (sidomos LSBT). Nga ana tjeter, qeverite vendore kane ngulur kembe se DPT
me shume e ka merakun tek mbledhja e tatimeve me te medha kombetare (CIT, PIT, dhe VAT)
dhe vetem shume pak merakoset per mbledhjen e tatimeve vendore. Sipas ketyre te fundit,
tatimet vendore do te ishin me produktive po te adminstroheshin drejtperdrejt nga pushteti
vendor, perderisa ato jane ne nje pozite me te mire per te njohur gjendjen e tatimpaguesve
vendore. Sidoqofte, administrimi vendor do te kerkonte nje permiresim rrenjesor te kapaciteteve
vendore administrative.
3.45 Pabarazite ne te ardhurat e veta per fryme midis dhe ne mes bashkive dhe komunave
ne pergjithesi do te rriten ne te ardhmen e afert. Dy rezultate te pritura te reformes se vitit 2002,
per shkak te caktimit te burimit te te ardhurave fiskale te veta tek autoritetet vendore mbi baza
burimore, do te jene: (i) nje stimul pozitiv per perpjekjet per te mbledhur tatimet vendore; dhe si
rrjedhim (ii) nje rritje ne pabarazite ne te ardhurat buxhetore per fryme, si shkak i shperndarjes se
shtremberuar te bazes ekonomike dhe kapacitetit fiskal neper juridiksione.129 Ky perben nje
shqetesim madhor ne lidhje me barazine qe duhet zgjidhur nga qeveria qendrore, me nje
perdorim me intensiv te instrumentave fiskal kompensues me synim arritjen e barazise.
D. MUNDESI DHE REKOMANDIME
3.46 Per t’u marre siç duhet me çeshtjet kryesore te mesiperme ne lidhje me caktimin dhe
autonomine e te ardhurave fiskale vendore, qeveria mund te marre ne konsiderate disa mundesi
zgjedhjeje kyçe per politika per te forcuar strategjine e saj te deçentralizimit. Mundesite e
mundshme ne nivel politikash duhen pare me vemendje, duhen vendosur ne prioritete dhe duhen
renditur ne kohe ne menyre qe te percaktohet nje drejtim i qarte strategjik qe synon kryesisht: (i)
te rrise efiçencen dhe llogaridhenien fiskale, duke rritur autonomine e te ardhurave fiskale te veta
vendore; (ii) te maksimizoje mbledhjen e te ardhurave fiskale te veta vendore, duke fuqizuar
administraten tatimore vendore; dhe (iii) te permiresoje drejtesine e sistemit fiskal, duke ulur
pabarazite rajonale ne te ardhurat fiskale per fryme.
129
Shih, per shembull, nje vleresim te UNDP/HDPC te indeksit rajonal te PPV per fryme (PPP US$), i cili ndryshon
nga 0.713 (Rajoni i Tiranes) ne 0.459 (Rajoni i Kukesit). UNDP/HDPC, “Human Development Report, Albania
2002—Challenges of Local Governance and Regional Development,” Dhjetor 2002.
81
3.47 Rritja e efiçences dhe llogaridhenies fiskale ka qene nje qynim madhor i strategjise se
qeverise per deçentralizimin. Ne kete faze, ky synim mund te forcohej permes: (a) permiresimit
te autonomise te te ardhurave buxhetore vendore dhe kujdesjes per nje baze tatimore vendore te
veteqendrueshme; (b) ngritjes se nje skeme te paracaktuar me ligj me baze te gjere kombetare
per ndarjen e tatimeve; (c) bashkimit te tatimeve mbi xhiron te biznesit te vogel (LSBT dhe
SPT); dhe (d) racionalizimit te perdorimit te taksave dhe tarifave.
(a)
Permiresimi i autonomise se te ardhurave fiskale vendore mundet qe menjehere te
rrise perfitimet e mundshme te efiçences lidhur me deçentralizimin fiskal,
meqenese do te eleminonte justifikimet e autoriteteve vendore per te mos dhene
llogari per rezultatet e politikes. Reforma e vitit 2002 ka futur tashme nje lloj
autonomie duke u lejuar autoriteteve vendore te vendosin brenda kufirit kuotat e
LSBT dhe normat dhe bazat a taksave dhe tarifave vendore. Megjithate mbetet
shume per te bere ne drejtim te autonomise ne rritje te te ardhurave fiskale
vendore, ne menyre qe autoritetet vendore te merren me zgjidhjen e problemeve
te veshtira te çeukilibreve vertikale ne nje menyre te pergjegjshme—dmth duke ia
kaluar vete bashkesise pergjegjesine e ngritjes se burimeve qe do te mund te
plotesonin nevojat dhe zgjedhjet e tyre vendore. Çdo caktim i ri tatimor qe u behet
qeverive vendore duhet t’u permbahet dy parimeve: (i) ato duhet te kene paanesi
te barres tatimore; dhe (ii) ato duhet te shmangin konkurencen tatimore midis
juridiksioneve, duke lejuar qe zgjedhja e normes tatimore vendore te behet brenda
nje kufiri te vendosur me ligj. Ne kete kuptim, nje mundesi mund te ishte nje
version i modifikuar i tatimit mbi te ardhurat vetiake (PIT), i cili do te ishte nje
kandidat i forte per t’iu caktuar pushtetit vendor ne afat te mesem dhe afat te
gjate. Nga njera ane, ky tatim i ka shumicen e karakteristikave te deshirueshme
per te qene nje tatim vendor. Ai eshte burimi me produktiv i mundshem i te
ardhurave fiskale; lidhet drejtperdrejte me produktin dhe te ardhurat dhe keshtu
eshte nje burim i perhershem te ardhurash fiskale; shoqerohet me konsumin e
sherbimeve vendore (lidhja tatim-perfitim); dhe mund te ndahet lehtesisht mes
juridiksioneve te ndryshme. Nga ana tjeter, PIT aktual eshte nje tatim progresiv
(normat ndryshojne nga 5 deri ne 25 perqind) dhe si i tille duhet te jete nje
instrument politik i qeverise qendrore.130 Si rrjedhim, nga kendveshtrimi i
efiçences dhe barazise, nje mundesi do te ishte te ndahej PIT ne dy perberes: (i)
nje norme PIT progresive kombetare totalisht e kontrolluar dhe administruar nga
qeveria qendrore, duke ia caktuar nje pjese te te ardhurave “fondit te tatimeve te
perbashketa”131 te caktuara per te financuar “grantet e pakushtezuara”132 (per t’iu
shperndare qeverive vendore sipas kritereve te mbeshtetur mbi nje formule) dhe
(ii) nje norme PIT proporcionale vendore ne kurriz te tatimit kombetar progresiv
mbi te cilin autoritetet vendore do te mund te vilnin midis nje norme fikse
minimale dhe maksimale vendore (per shembull, 1-3 perqind). Per kollajllek, te
dy perberesit e PIT de te mund te mblidheshin nga DPT dhe PIT proporcionale
130
Norma tatimore progresive eshte nje instrument i politikes se shperndarjes qe ka si synim objektivin e vendosjes
se barazise. Zona perfituese e politikes se shperndarjes eshte i gjithe kombi dhe keshtu ky eshte nje shqetesim
kombetar (ose i qeverise qendrore). Per shkaqe te efiçences, qeverite nenkombetare nuk duhet te angazhohen ne
instrumentat e politikes se shperndarjes.
131
Shih me poshte Kreun IV.
132
Qe eshte ne perputhje me ate qe cakton Ligji nr 8652/2000 (Neni 17.1.a).
82
vendore do te mund t’i shprendahej menjehere juridiksioneve ne baza burimore
sipas vendbanimit te tatimpaguesit.133 Ky PIT proporcional vendor do t’i kishte te
gjitha perparesite e lartpermendura, te cilat do t’u siguronin qeverive vendore nje
baze tatimore te sigurt, nderkohe qe do te inkurajonin perpjekjet tatimore vendore
(ne bashkepunim me DPT) dhe do te rrisnin autonomine tatimore dhe
llogaridhenien vendore. Nje mundesi alternative do te ishte caktimi i pushtetit
tatimor te PIT autoritetit te Keshillit Rajonal, sipas vendimit perfundimtar te
qeverise mbi caktimin e pergjegjesive te shpenzimeve buxhetore Qarqeve.134
(b)
Ngritja e nje skeme kombetare me baze te gjere te paracaktuar me ligj per
ndarjen e tatimeve eshte hapi tjeter kritik per te plotesuar sistemin e
marredhenieve fiskale nderqeveritare. Megjithate, ky vendim mund te kerkoje nje
proçes te nderlikuar sepse, si parim, duhet te paraprihet me nje perllogaritje te
arsyeshme te madhesise se kostove te kompetencave qe i kalohen qeverive
vendore, shuma neto e burimeve te tyre te veta dhe transferta te tjera nga qendra.
Momentalisht, gjendja nderqeveritare eshte si vijon. Nga njera ane, nuk ka ende
nje skeme te rregulluar me ligj apo akte nenligjore per tatimet e ndara, perkunder
faktit qe ligji nr 8652/2000 (neni 17) autorizon qe “nje pjese e disa tatimeve te
caktuara te qeverise vendore, si tatimi mbi te ardhruat vetiake dhe tatimi mbi
fitimin” duhet te ndahen me qeverite vendore (bashkite, komunat dhe rajonet).
Nga ana tjeter, perveç disa transfertave te destinuara per qellime te caktuara (per
te financuar investime, pagat e mesuesve dhe mjekeve dhe asistenca per te
varferit), nuk ekziston nje mekanizem per “grantet e pakushtezuara” i cili
financohet nga buxheti i pergjithshem i shtetit (shih Kreun IV). Deri tani, ky i dyti
ka funksionuar nga pikepamja e shperndarjes/destinimit. Me pretekst qe kalimi i
kompetencave nuk ka perfunduar ende, madhesia absolute e “granteve te
pakushtezuara” (te ashtequatura me pare “grantet ne bllok”) eshte percaktuar çdo
vit pas nje proçesi jashtezakonisht burokratik dhe bisedimesh politike, pa asnje
mbeshtetje te mendimit teknik. Nje mundesi me e mire per t’u dhene zgjidhje
ketyre skemave te shkeputura te financimit vendor dhe per t’i dhene fund
marredhenieve jonormale fiskale nderqeveritare do te ishte te fillohej duke
paracaktuar nivelin e financimit momental te “granteve te pakushtezuara” si nje
perqindje fikse te tatimeve te ndara kombetare (dmth “nje racion te disa tatimeve
te caktuara te qeverise vendore, si tatimi mbi te ardhruat vetiake dhe tatimi mbi
fitimin” siç thuhet ne ligj) dhe me ne fund te rregullohej kjo perqindje kurdo qe
kalimi i pergjegjesive/kompetencave te konsiderohet i perfunduar. Ne kete
menyre, niveli fillestar fiks i perqindjes, ne parim, do te pasqyronte indirekt
standartet dhe kostot momentale te perceptuara te sherbimeve dhe nivelin e
deshiruar te vendosjes se barazise.135 Kjo mundesi e shoqerimit te financimit te
133
Perveç plotesimit te parimit te paanesise se barres fiskale, shkalla e njetrajtshme e normave progresive duhet te
ulet, ne menyre qe mbivlera qe kerkojne qeverite vendore te kishte hapesire te mjaftueshme dhe barra e
pergjithshme tatimore te mos rritej ne menyre te panevojshme.
134
Nje çeshtje per tu diskutuar ne kete rast eshte ajo e “tatimit pa perfaqesim” (dmth Keshillat Rajonale te formuar
nga zgjedhja indirekte e anetareve nga bashkesi te veçanta te kishin ligjshmerine e mjaftueshme politike per te vjelur
tatime nga popullisia e te gjithe qarkut).
135
Momentalisht, rregullimet e perqindjes fikse te tatimit kombetar te perbashket mund te kerkohen kur ndryshojne
ne te ardhmen ne menyre thelbesore kushtet fillestare (dmth ne rastin kur ka ndryshime te rendesishme ne burimet
83
mekanizmave aktuale te transfertave te buxhetit te shtetit me tatimet e
perbashketa do te siguronte nje sistem te mbyllur te marredhenieve fiskale
nderqeveritare kur kriteri per percaktimin e madhesise se “granteve te
pakushtezuara” (i cili qe tani trupezon nje perberes te vendosjes se barazise) do te
dihej qysh me pare dhe nuk do te ndikohej nga influencat burokratike dhe
politike. Ne kete menyre shqetesimet aktuale qe tatimet e ndara do te rrisnin
pabarazite rajonale ne lidhje me te ardhurat buxhetore do te zhdukeshin,
meqenese ne mundesine e propozuar tatimet e ndara do te ishin vetem nje burim
financimi per “fondin e perbashket te burimeve qe do t’u transferohet qeverive
vendore mbi baza te vendosjes se barazise” (momentalisht, “grantet e
pakushtezuara”), ne vend te shperndarjes mbi baza burimore. Keshtu qe, skema e
çiftezuar ne te njejten kohe (i) do te zgjidhte problemin pezull te tatimeve te
perbashketa, dhe (ii) do te perkufizonte qarte nje burim te paracaktuar per
financimin e “fondit te vendosjes se barazise” qe do te behej transparent, i
parashikueshem dhe lehtesisht i evidentueshem si nga qeveria qendrore ashtu
edhe nga pushteti vendor. Kjo do te krijonte hapesire per nje planifikim te sakte te
shpenzimeve buxhetore (dhe gjithashtu do te ishte ne perputhje me MTEF).136
(c)
Bashkimi i tatimeve mbi xhiron te biznesit te vogel ne nje tatim te vetem do te
thjeshtonte administrimin tatimor dhe do te rikthente nje baze te ardhurash fiskale
te bollshme per pushtetin vendor. Kuotat fikse te LSBT aktuale duhet te
konvertohen ne nje norme fikse sipas vleres (te themi 1 perqind) dhe t’i shtohet
normes prej 4 perqind te SPT. Meqenese baza tatimore do te vazhdonte te ishte e
njejta vlere e supozuar e xhiros se biznesit vendor, tatimi i ri duhet te vazhdonte te
mbante emrin LSBT (dhe sigurisht qe nuk do te shoqerohej me me legjislacionin
e tatimit mbi te ardhurat). LSBT i bashkuar do te funksiononte me nje norme te
vetme fikse te sugjeruar, te percaktuar me ligj,137 por çdo njesie vete-qeverisese i
duhet dhene pushteti per te zgjedhur normen e vete tatimore brenda nje brezi (te
dhe nevojat vendore, kalim te kompetencave te reja, ndryshime ne standartin e deshiruar te sherbimeve dhe shkallen
e deshirueshme te barazise). Megjithate, keto rregullime duhet te ndodhin vetem ne menyre sporadike, te rrjedhin
nga nje debat i gjere i mbeshtetur nga nje analize teknike, ne menyre qe t’i jepet sistemit njefare shkalle
qendrueshmerie dhe parashikueshmerie. Ne kete aspekt, do te ishte e parapelqyeshme qe perqindja e tatimit te ndare
te fiksohej ne nje ligj strukturor dhe jo t’i lihet vetem ligjit te buxhetit vjetor.
136
Perpunime me te imeta mund te futeshin ne perllogaritjen e bazes, ne menyre qe te stabilizoheshin ekuilibret
fiskale vertikale me kalimin e kohes. Per shembull, dihet mire qe tatimi mbi fitimin (TF) nuk eshte tatimi me i mire
per t’u ndare, sepse zakonisht eshte i shperndare ne menyre te panjetrajtshme (qe, ne fakt, nuk ka lidhje me
mundesine e propozuar) dhe te ardhurat e tij kane fluturaksi me kalimin e kohes. Ne kete rast, mund te parapelqehej
qe te ndahej ose TVSH ose totali i te tre tatimeve kryesore (VAT, CIT, dhe PIT). Kjo nuk do te duhej te ndryshonte
sasine e destinimit total te fondit burimor te vendosjes se barazise (dmth “grantet e pakushtezuara”), por do te
permiresonte ne menyre te konsiderueshme parashikueshmerine e rrjedhes vjetore te granteve qe i shkojne pushtetit
vendor. Per shembull, ne vitin 2002, transfertat e pakushtezuara (me perjashtim te TBV) te shprehura si perqindje e
shumes se TA dhe TF qene rreth 37 perqind, nderkohe qe si perqindje e shumices se tatimeve me te rendesishme
kombetare (TF, TA dhe TVSH) ato ishin vetem rreth 10 perqind. Me kalimin ekohes, perqindja e dyte eshte me e
qendrueshme se e para, meqenese nderkohe qe mbledhja e TA mund te bjere, ngrihet ajo e TVSH. Nese deshirohet
me shume qendrueshmeri dhe parashikueshmeri, atehere bazat e referuara mund te perllogariteshin si nje mesatare e
levizshme e tatimeve te perbashketa.
137
Duhet te funksionoje si nje norme reference per keshillat vendore dhe te perdoret nga qeveria qendore per te
percaktuar kapacitetet tatimore vendore, transfertat, etj.
84
themi 3-6 perqind), sipas parapelqesave dhe nevojave vendore.138 Perparesia e
dhenies se pushtetit Keshillave Vendore me vullnetin vendim-marres per te
caktuar normen e tyre te LSBT do te perbente nje stimul te forte per te rritur
efiçencen e destinimit te te ardhurave buxhetore dhe llogaridhenien vendore,
meqenese autoriteteve vendore do t’u duhej t’i bindnin votuesit e tyre per
perparesite e miratimit te normave tatimore qe ndryshojne nga bashkesite fqinje,
ne perputhje me perfitimet ne sherbimet publike siç i perceptojne qytetaret. Nje
mekanizem me nje norme te vetme fikse do te shmangte problemin qe do te kishin
tatimpaguesit per t’iu pregjigjur me shume se nje autoriteti. Administrimi i tatimit
do te vazhdonte te behej nga DPT gjate fazes tranzitore dhe te gjitha te ardhurat
nga tatimi do t’i destinoheshin pushtetit vendor mbi baza burimore. Nje perparesi
tjeter do te ishte qe do te zhdukej nevoja per rregullime te shpeshta e teper sasiore
per shkallen e kuotave fikse nga Keshillat Vendore.
(d)
Racionalizimi i perdorimit te taksave dhe tarifave duhet te mbahet parasysh nga
qeveria si hapi tjeter i rendesishem per te ndjekur lirine e plote mbi bazen dhe
normat, te percaktuara se fundmi ne ligjin nr 8982/2002. Se pari, ky sistem duhet
te rishikohet dhe te thjeshtohet e te behet efiçent permes heqjes se taksave dhe
tarifave te “bezdisshme” (mes asaj pafundesie zerash te vegel qe ekzistojne sot) te
cilat mund te mos jene te justifikuara mire persa i perket barazise ose te cilat
shumica e qeverive vendore nuk e kane marre mundimin t’i mbledhin (si psh lejet
per mbajtjen e qenve). Se dyti, strategjite sektoriale dhe udhezuesit e politikave
tarifore per ndermarrjet e furnizimeve publike duhet te shpjegohen me hollesi; kjo
duhet te perfshije nje ndarje te qarte midis politikave tarifore qe synojne mbulmin
e kostove dhe politikat sociale (subvencionuese) qe kane synim vendosjen e
barazise, atje ku mundet. Ky orientim eshte sidomos i rendesishem per te siguruar
nje ofrim te vazhdueshem te sherbimeve te ketyre ndermarrjeve nderkohe qe
mbahen parasysh kushtet e jeteses te popullates (siç rekomandohet ne Kreun II).
Se treti, rregulli qe kerkon nje shumice votash prej tre te pestash per vendimet
mbi normat e tatimeve, taksave dhe tarifave vendore duhet te zevendesohet me
nje rregull qe kerkon nje shumice te thjeshte, per t’i ofruar me shume fleksibilitet
proçesit te vendimeve fiskale te Keshillave Vendore. Se katerti, eshte e
rendesishme te mendohet per realizueshmerine e rritjes se sistemit te tanishem
duke shtuar burime te bollshme dhe barazi-sjellese te te ardhurave fiskale
vendore, siç jane vjeljet e tatimeve mbi disa ndermarrje qe ofrojne sherbime
publike, mbi kalimin e pronesise se automjeteve ose mbi deshmite e aftesive per
drejtimin e automjeteve. Tatimet mbi ndermarrjet e sherbimeve publike mund te
marrin nganjehere formen e çmimeve shtese dhe mund te mblidhen se bashku me
faturat perkatese, duke perdorur po ate ndermarrje sherbimesh si tatimmbledhes.
Tatimet mbi kalimin e pronesise se automjeteve dhe te deshmise se drejtimit te
automjetit, qe tani jane taksa te qeverise qendrore,139 mund t’iu kaloheshin
qeverive vendore, nderkohe qe te ardhurat e tyre mund te mblidheshin nga
Drejtoria e Pergjithshme e Transportit Rrugor (e cila mbledh taksen e rregjistrimit
138
Çka, nga njera ane, do ta perballte popullaten vendore me kostot e standarteve te sherbimeve te preferuara dhe,
nga ana tjeter, do t’i detyronte autoritetet e zgjedhura vendore te jepnin llogari per rezultatet.
139
Ligji nr 8977/2002, (Neni 4, pika 6 dhe 20).
85
vjetor te automjeteve). Keto taksa te vjela do te kishin karakteristikat
meposhteme: (i) thjeshtesi, me nje kosto te ulet administrimi; (ii) lehtesisht
pershtatshme per secilin juridiksion; (iii) te justifikueshme sipas kritereve
barazise dhe mjedisit; dhe (iv) do te kontribuonin per nje baze ne rritje dhe
bollshme te ardhurash fiskale vendore.
e
te
te
te
3.48 Maksimizimi i mbledhjes se te ardhurave fiskale vendore te veta eshte shume i
rendesishem per t’i paisur autoritetet vendore me mjetet e nevojshme per te plotesuar
pergjegjesite e tyre ne lidhje me ofrimin e sherbimeve publike dhe per te zbutur ngarkesen mbi
buxhetin e shtetit. Per shkak se rezultatet ne kete fushe mund te duan kohe te duken, qeveria
mund te doje te ndermarre ne te ardhmen e afert veprime konkrete, sidomos permes: (a)
permiresimit te sistemit te llogaritjes se vleres se pronave; dhe (b) ngritjes se nivelit te
kapaciteteve per adminsitraten tatimore vendore.
(a)
Permiresimi i sistemit te llogaritjes se vleres se pasurive me miratimin e nje
sistemi te llogaritjes sipas vleres se tregut duhet te jete nje drejtim strategjik per
Shqiperine ne afat te mesem dhe te gjate (Kutia 3.3). Megjithate, meqenese per
momentin tregu i pasurive te paluajtshme ne Shqiperi nuk eshte zhvilluar aq sa
per te lejuar llogaritjen e vleres mbeshtetur tek tregu, proçesi i reformes do te doje
kohe dhe mund te zbatohet vetem ne menyre te shkallezuar. Per shembull, ne afat
te mesem, parimet e nxjerrjes se vleres, nderkohe qe mbeshteten tek vlerat e
tregut, duhet te mbeten te thjeshta, duke lene vend per proçedura te vleresimit ne
mase, te cilat duhet te jene ne varesi te nje mekanizmi indeksues ne periudha te
rregullta perditesimi. Kjo thjeshtesi fillestare e vleresimit do te siguronte qe
perditesimet e rregullta kadastrale ne te ardhmen te behen me me lehtesi dhe me
efektivitetet te kostos. Me zhvillimin e tregut te pasurive te paluajtshme, duhet te
hartohet edhe nje kadaster me e plote fiskale, duke marre parasysh qe realizimi i
nje sistemi kadastral eshte nje projekt i nderlikuar dhe i kushtueshem. Keshtu qe
ne te ardhmen e afert duhen ndermarre hapa per te gjetur financimin e duhur, per
te rritur kapacitetet dhe per te zhvilluar aktivitete pilote ne qytetet kryesore.
Nderkohe, qeveria duhet te konsideroje si urgjente zgjidhjen e dy dobesive
kryesore ne lidhje me vleresimin e bazes se tatimit aktual mbi pronen: (i) kriteret
kualifikuese per te perfituar perjashtimin nga ky tatim per te varferit duhet te jene
rreptesisht ne perputhje me te njejtat kritere qe aplikohen per asistencen sociale;
dhe (ii) informacioni nderlidhes midis kater pjeseve kryesore te administrimit te
tatimit mbi pronen (evidentimi i pronave, rregjistrimi, vleresimi dhe mbledhja)
duhet te perditesohet ne menyre rrenjesore dhe qeverise mund t’i duhet te
ndermarre masa urgjente ne lidhje me kete çeshtje. Mangesite aktuale te
rregjistrave te tatimit mbi pronen vijne kryesisht si shkak i mungeses se
bashkerendimit te duhur midis Zyres se Rregjistrimit te Pasurive te Paluajtshme,
zyrave vendore qe merren me dhenien e lejeve te ndretimit dhe ndermarrjeve qe
ofrojne sherbimet publike (psh KESH dhe nermarrjet e ujesjellsit).140
140
Kapacitetet e mangeta administrative mund te zgjidhen permes disa mjeteve te permendura tashme ne kete tekst
(psh bashkepunimi nderjuridiksional, delegimi per lart).
86
(b)
Rritja e kapaciteteve administrative per mbledhjen e tatimeve vendore eshte
kritike per realizimin e sukseshem te strategjise se deçentralizimit ne Shqiperi ne
kete faze (Kutia 3.4). Momentalisht, si pushteti qendror ashtu edhe ai vendor
mbajne pergjegjesi per mbledhjen e tatimeve, taksave dhe tarifave te sherbimeve.
Kapaciteti i administrimit tatimor vendor ne Shqiperi ndryshon ne menyre te
konsiderueshem, nga zero ne nivelin e shumices se komunca deri ne te
pershtatshem ne nivelin e qyteteve kryesore (sidomos ne Tirane). Megjithate, me
kualifikimim te duhur, administrimi tatimor i deçentralizuar mund te funksionoje
mire ne Shqiperi, te pakten ne bashkite e medha, persa i takon bazave te tatimeve
te te paluajtshmeve, siç jane ndertesat dhe toka (megjithese ekzistojne akoma disa
probleme ne lidhje me rregjistrimin dhe vleresimin) dhe bizneset e vogla
vendndodhja e te cileve nuk mund te levizet me lehtesi. Per shembull, kur
administrimi i tatimit mbi pronen iu kalua pushtetit vendor ne vitin 1999 mbledhja
e te ardhurave fiskale ra ne fillim, sepse deget tatimore vendore nuk ishin te
pegatitura siç duhet per ta menaxhuar kete tatim. Sidoqofte, ne vitet ne vijim,
qeverite vendore i modernizuan admnistratat e tyre tatimore dhe munden t’i
permiresojne ne menyre te konsiderueshme mbledhjet e te ardhurave fiskale. Kjo
ofron prova te mjaftueshme ne favor te ndikimit pozitiv qe mund te kete
deçentralizimi i administrimit tatimor si nje instrument i stimulit per perkjeje
tatimore, nese lejohet te kete nje periudhe tranzitore dhe sigurohet kualifikimi i
duhur per qeverite vendore nga qeveria qendore. Zbatimi i administrimit vendor te
LSBT eshte rasti me emergjent qe meriton vemendje me te madhe nga autoritetet
qendrore. Me ligj eshte parashikuar nje periudhe tranzitore dyvjeçare per kalimin
e kesaj kompetence, MPVD dhe Agjencia e re e Trajnimit te Pushtetit Vendor, ne
bashkepunim me DOPA dhe DPT duhet te nisin sa me shpejt nje program per
ngritjen e kapaciteteve kombetare per pushtetin vendor me nje program te
realizueshem te financuar ose nga donatore ose nga buxheti i shtetit. Gjate kesaj
periudhe tranzitore, duhen marre gjithashtu masa per te zgjidhur problemin e
kapaciteteve te ndryshme te realizimit mes qeverive vendore dhe t’u ofrohen atyre
instrumenta alternative per te permbushur nje administrim efektiv te tatimeve
vendore – si psh programe kualifikimi, kalim asimetrik kompetencash, duke
perfshire edhe delegimin per lart tek qarqet, delegimin dhe/ose bashkepunimin
horizontal nderjuridiksional – ne perputhje me strategjine e reformes se
administrates tatimore ne vend.141
3.49 Permiresimi i drejtesise se sistemit fiskal eshte pa dyshim nje drejtim politikash qe duhet
ndjekur per te mbeshtetur qendrueshmerine shoqerore ne Shqiperine, ne perputhje me parimin
bashkues te BE-se. Kjo mund te arrihet duke i paraprire me strategjine e qeverise per
deçentralizimit te nisur ne vitin 2000 dhe duke plotesuar reformat e marredhenieve fiskale
nderqeveritare. Duhet te pranohet qysh ne fillim se juridiksionet e ndryshme me baza te
ndryshme fillestare rezidenciale, tregetare dhe industriale do te perfitojne me ndryshe nga
politikat qe kane si synim te permiresojne stimujt per perpjekjet dhe autonomine tatimore
vendore, ne menyre qe, ne pergjithesi, qarqet qe jane qysh ne fillim ne gjendje te mire perfitojne
me shume ne afat te shkurter. Megjithate, ky fakt nuk duhet te jete arsye per te ndaluar zbatimin
141
Ne lidhje me mbledhjen e tatimeve me baza te levizshme, administrimi duhet te jete gjithmone ne qender, edhe
kur keto te ardhura fiskale do te ndahen me qeverite vendore ose do t’u destinohen atyre (si psh TVSH, TA).
87
e proçesit te deçentralizimit (dmth caktimin e racioneve te tatimeve te ndara me kalimin e
pergjegjesive dhe çeukuilibret fiskale). Perkundrazi, per te siguruar arritjen me shume se nje
objektiv kontradiktor (efiçenca dhe drejtesia) duhen perdorur ne te njejten kehe me shume se nje
instrument politikash. Per kete arsye, mekanizmat e barazise fiskale, te cilet pjeserisht ekzistojne
(psh “grantet e pakushtezuara”) duhet te fuqizohen, te plotesohen dhe te rregullohen me kalimin
e kohes per te kompensuar kapacitetin e kufizuar te te ardhurave fiskale te juridiksioneve me te
varfera. Kreu IV merret me me hollesi me kete çeshtje.
88
3.50
Kutia 3.3: Tatimi mbi pronen ne ekonomite ne tranzicion
Shume ekonomi ne tranzicion (psh Estonia, Lituania, Letonia, Rumania, Polonia, Republika
Çeke, Hungaria dhe Sllovenia) kane vendosur ose jane duke menduar te fusin tatime mbi pronen
sipas vleres per te kapercyer mangesite e sistemeve qe mbeshteten ne vete-deklarimin e
siperfaqes dhe te nje rregjistri pronash te paplote.
Tatimi sipas vleres eshte nje hap kritik ne proçesin e futjes se tatimit mbi pronen, ne
menyre qe ky tatim te mund te behet me te vertete njeri prej burimeve me te rendesishem te veta
te te ardhurave fiskale per qeverite vendore. Natyrisht, qe ky hap duhet te behet paralelisht me
zhvillimin e ekonomise se tregut me transaksione ne rritje dhe investime te reja ne pasurite e
paluajtshme. Tatimi mbi pronen sipas vleres i mbeshtetur ne vleresime sipas tregut ofron nje
mundesi me te madhe te rritjes se te ardhurave fiskale sesa sistemet e mbeshtetur tek siperfaqja:
meqenese ka nje baze me te madhe dhe me dinamike, duke qene se kjo e fundit rritet me rritjen e
PPV. Megjithate, nje sistem vlerash te percaktuara sipas tregut nxjerr nevojen per nje sistem te
plote rregjistrimi me perditesim te shpeshte.
Veshtiresite gjate realizimit te tatimit mbi pronen sipas vleres shoqerohen me aspekte
administrative dhe politike qe jane tipike per ekonomite ne tranzicion, siç jane: (i) veshtiresite qe
kane lidhje me percaktimin e vleres se tregut te pronave specifike (toka dhe ndertesa) per shkak
te nivelit te ulet te transaksioneve ne treg; (ii) mangesite ne rregjistrat dhe kadastrat, duke
perfshire edhe te dhenat e paplota mbi pronesine dhe informacionet e vjeteruara mbi ndertimet e
reja dhe mbi ndryshimet qe u behen pasurive ekzistuese; (iii) shqetesimet ne lidhje me pabarazite
e rritura fiskale midis juridiksioneve te pasura dhe atyre te varfera; dhe (iv) mungesa e
kapaciteteve administrative, sidomos ne juridiksionet me te vogla.
Me poshte jepen disa menyra per te zgjidhur çeshtjet e mesiperme:
(i)
Aty kur tregu i pasurive te patundshme nuk eshte zhvilluar mjaftueshem per te
lejuar nje vleresim sipas tregut, reforma mund te realizohet shkalle-shkalle. Ne afat te shkurter,
parimet e vleresimit, edhe pse te mbeshtetur tek vlerat e tregut, duhet te mbahen te thjeshte; per
shembull, keto parime duhet te lene vend per proçedurat e vleresimit ne mase te cilat duhet t’i
nenshtrohen nje mekanizmi indeksimi ne periudha te rregullta. Kjo thjeshtesi fillestare e
vleresimit mundet gjithashtu te siguroje qe perditesimet e rregullta ne te ardhmen te mund te
behen me lehtesi dhe me efektivitet kostoje. Ne afat te mesem, me zhvillimin e tregut te pasurive
te patundshme, duhet te ngrihet nje sistem kadastre fiskale me i plote;
(ii)
Mangesia e rregjistrave te tatimit mbi pronen ne pergjithesi ka ardhur per shkak
te mungeses se bashkerendimit te duhur mes institucioneve te angazhuar ne menaxhimin e
rregjistrimit te pronave, zyrave vendore qe merren me lejet e ndertimit dhe tatim-mbledhesit. Nje
administrim me efektiv i tatimit mbi pronen kerkon masa nga qeveria qendore ne drejtim te
permiresimit te nderlidhjes se informacionit midis te gjithe institucioneve te angazhuar ne te
gjithe proçesin e administrimit – evidentimi i pronave, rregjistrimi, vleresimi dhe mbledhja;
(iii)
Natyrisht, futja e tatimit mbi pronen sipas vleres, te destinuar mbi baza
burimore, ka prirjen per te rritur pabarazite midis juridiksioneve, meqenese juridiksionet qytetese
me baza rezidenciala, tregetare dhe industriale ne rritje priten te perfitojne me se shumti nga nje
tatim mbi pronen te mbeshtetur tek tregu. Sidoqofte, mund te hartohen mekanizma te vendosjes
se barazise fiskale per te permiresuar shprendarjen mes juridiksioneve, duke kompensuar ato me
te varferat per kapacitetet e tyre te kufizuara te te ardhurave fiskale;
(iv)
Kapacitetet e pamjaftueshme administrative mund te zgjidhen permes
perdorimit te disa mjeteve, duke perfshire programet e kualifikimit te financuar nga qendra,
89
bashkepunimi nderjuridiksional, delegimi per lart ne drejtim te qarqeve ose autoriteteve qendore,
mes te tjerash.
_____________________
Burimet: Malme, Jane H. dhe Joan M. Youngman, The Development of Property Taxation in
Economies in Transition. Case Studies from Central and Eastern Europe (Zhvillimi i tatimit mbi
pronen ne ekonomite ne tranzicion. Raste studimore nga Europa Qendrore dhe Lindore), World
Bank Institute Learning Resources Series, Banka Boterore, 2001; dhePaugman, Anne "Ad
Valorem Property Taxation and Transition Economies (Tatimi mbi pronen sipas vleres dhe
ekonomite ne tranzicion), ECSIN Working Papers, Nr.9, qershor,1999; dhe Dillinger, W,
Property Tax Reform: Guidelines and Recommendations (Reforma e tatimit mbi pronen:
udhezime dhe rekomandime), UMP 1, Banka Boterore, 1992.
Kutia 3.4 Administrimi I tatimeve ne qeverite me shume nivele
Ndonjehere politikat tatimore kane deshtuar per shkak te kapacitetit te pamjadftueshem per
administrimin e tatimeve per t’I zbatuar ne menyre efektive permes: (i) zbatimit te ligjeve
tatimore ne menyre te njetrajtshme per te arritur nje mbledhje efiçente tatimesh, dhe (ii) nxitjes
se zbatimit tatimore vullnetar nga ana e tatimpaguesve. Sidomos ne vendet ne tranzicion, ka disa
tipare te nderthurura te sistemeve tatimore te cilat mund te pengojne efektivitetin e administrimit
tatimor, si psh:
a. Mungesa e besimit reciprok midis tatimpaguesve dhe autoriteteve tatimore çka e ul zbatimin
vullnetar te tatimeve. Ndonjehere tatim-mbledhesit merren si burim I bezdise burokratike dhe
korrupsioni per qytetaret dhe firmat.
b.Mungesa e tradites se vete-vleresimit, çka do te lehtesonte barren administrative te vendosur
mbi autoritetet tatimore. (Ne pergjithesi, zbatimi vullnetar realizohet permes nje sistemi vetevleresimi ne te cilin tatimpaguesit e caktojne vete detyrimin e tyre tatimor dhe I raportojne dhe
I paguajne vete tatimet.)
c. Mungesa e proçedurave te drejta (te mbeshtetura mbi te drejta dhe detyrime te percaktuara
qarte te autoriteteve tatimore dhe tatimpaguesve) per t’iu drejtuar gjykatave kunder vendimeve
te autoriteteve tatimore dhe per te zgjidhur mosmarreveshjet tatimore.
Keto probleme komplikohen edhe me shume kur ne mbledhjen e tatimeve angazhohen me shume
se nje nivel qeverisjeje. Secili nivel pushteti mund te krijoje strukturen e tij organizative dhe
proçeset e veta per administrimin e vet tatimor, te cilat mund te çojne ne mungese te efiçences
ekonomike per shkak te mungeses se bashkerenditjes dhe dublikimit te perpjekjeve midis
niveleve te administrates tatimore. Per me teper, tatimpaguesit mund te mbajne kosto me te
medha.
Megjithese perparesite dhe anet negative te nje administrimi tatimor teresisht te çentralizuar
perkunder nje administrimi me shume nivele jane te dokumentuara mire ne literaturen perkatese
(Tabela e meposhteme), ngritja e nje modeli te zgjuar shumenivelesh tatimor lipset te marre
parasysh kushtet e veçanta te nje vendi. Per shembull, ne ato ekonomi ku sektoret informale jane
te medhenj, evazioni fiskal I larte dhe administrimi tatimor jo efektiv, vendi mund t’I rrise te
ardhurat tatimore permes rishikimit te proçedurave ekzistuese te administrimit tatimor. Rasti I
90
Shqiperise eshte veçanerisht I veshtire, meqenese rreth nje e treta e gjithe aktivitetit ekonomik ne
vitin 2000 ishte informale dhe ulja e madhesise se “ekonomise gri” mendohet si nje prej
objektivave kryesore te Strategjise Kombetare te Zhvillimit Ekonomik dhe Social (SKZHES).
Gjithashtu, zgjerimi I bazes tatimore dhe favorizimi I integrimit te aktiviteteve informale brenda
ekonomise formale eshte gjithashtu nje kusht paraprak per bisedime efektive me Bashkimin
Europian mbi Mareveshjen e Stabilizim Asocimit (MSA).
Perparesite dhe pikat e dobeta te modeleve te ndryshme te administrimit tatimor
Administrimi tatimor I kryer nga nje qeveri qendrore
Perparesi
Dobesi
Nje organizim
Linja te qarta autoriteti
Proçese dhe proçedura te njejta
Rregullore te njetrajtshme
Nje system informatik, nje rregjistrim tatimpaguesi per te gjitha tatimet
Nuk ka nevoje per shkembim informacioni
Mund te diktohen me lehtesisht ata qe kane shkelur ligjin
Trajtim I njetrajtshem I vleresimit, revizionimit, penaliteteve dhe
ankimimeve
E thjeshton revizionimin e te gjitha tatimeve per secilin tatimpagues
I njejti kualifikim dhe te njejtat manuale
Evidentim I nje kontrolli me te vogel vendor mbi te ardhurat
buxhetore, sidomos nese shoqerohet me nje kontroll nga ana e qeverise
qendrore mbi strukturen e normave
Administrimi tatimo shumenivelesh
Me shume pergjegjesi nga ana e administratoreve vendore mbi
performancen e te ardhurave fiskale
Me shume fleksibilitet per administratoret tatimore vendore
Me I pershtatshem per disa lloje te caktuara tatimesh (me baza te
palevizshme si psh tatimi mbi pronen)
Mund te pasqyroje kerkesat politike/kushtetuese
Me shume liri per politikeberesit vendore per t’iu pergjigjur
parapelqimeve vendore, nese eshte I realizueshem nje administrim
efektiv
Politikat kombetare (perfshire edhe qendrueshmerine) mund te mos
zbatohen siç duhet
Dublikimi I perpjekjeve eshte I mundshem, nese perdoren me shume
se nje administrim per te njejten baze tatimore
Mundesi per nje trajtim jo te njetrajtshem te tatimpaguesve
Funkzionet e ndryshme te administrimit tatimor mund te mos paisen
me stafin e duhur (psh ne juridiksionet e vogla)
Efektiviteti mund te vuaje nese administrimet e ndryshme tatimore nuk
bashkerendohen
Kostot e nenshtrimit tatimor te tatimpaguesve mund te jene relativisht
me te larta
4. PERSHTATJA E BURIMEVE ME PERGJEGJESITE
4.1
Duke pasur parasysh shkallen e autonomise dhe te kapacitetit te te ardhurave fiskale
vendore, deçentralimi i pergjegjesive ka nje prirje konstante per te shkaktuar çekuilibre fiskale
vertikale dhe horizontale. Edhe Shqiperia nuk ben perjashtim nga kjo dukuri. Nje permase e
rendesishme e problemit te pabarazise ne Shqiperi eshte keqperputhja ne ekuilibrin e burimeve
dhe pergjegjesive midis shtetit dhe pushtetit vendor dhe mes vete njesive te pushtetit vendor. Ky
problem duhet zgjidhur permes nje sistemi transfertash. Ky kre ben fjale per çekuilibret fiskale
ne Shqiperi, menyren si funksionon sistemi i transfertave, shkallen e suksesit ne zgjidhjen qe i ka
dhene çekuilibreve fiskale dhe çfare mund te behet per te permiresuar kete sistem.
91
A. ÇEKUILIBRET FISKALE DHE TRANSFERTAT
4.2
Çekuilibret fiskale vertikale jane pasoje e keqperputhjes midis pergjegjesive te
shpenzimeve buxhetore dhe pushtetit per te mbledhur te ardhura buxhetore ne nivelet e
ndryshme te qeverisjes. Ne shume raste, çekuilibret fiskale vertikale mund te shpjegohen ne
lidhje me aspektin e efiçences dhe mund te rrjedhin nga nje administrate tatimore e çentralizuar
(ne menyre qe te shmanget konkurrenca tatimore dhe shtremberimet tatimore nderjuridiksionale)
ose mund te vije si pasoje e nje shkarkimi te papershtatshem te pergjegjesive (psh mandatet e
pafinancuara).
4.3
Si parim, nje matje te thjeshte te madhesise se çekuilibrit vertikal mund te jepej nga
defiçitet fiskale strukturore te nivelit perkates te pushtetit. Keto defiçite do te ishin reflektim i
paaftesise se nivelit perkates te pushtetit per te financuar pergjegjesite e veta. Megjithate, ne
praktike, matjet e disponueshme te defiçiteve fiskale ne Shqiperi (ashtu sikurse ne shumicen e
vendeve) jane vetem defiçitet faktike buxhetore, te cilat jane te sakta sepse sipas ligjit (i)
buxhetet vendore duhet te jene gjithmone ne ekuiliber, dhe (ii) per te financuar defiçitin buxhetor
mund te marre hua vetem qeveria qendrore. Sipas perkufizimit, kjo do te na pershkruante nje
gjendje ku nuk ka çekuiliber vertikal sipas kendveshtrimit te qeverise vendore, megjithese dihet
mire qe detyrimet e pashlyera mblidhen vazhdimisht dhe shume sherbime nuk kryhen siç
duhet.142
4.4
Nje menyre alternative per te matur çekuilibret fiskale vertikale eshte te merret pjesa e
pergjegjesive qe mund te financojne qeverite vendore direkt permes burimeve te tyre buxhetore
(dmth ato mbi te cilat qeverite vendore kane kontroll te plote.)143Edhe ne kete rast, pergjegjesite
vendore dhe te ardhurat buxhetore vendore duhet te maten nga nje kendveshtrim paravleresues
(dmth ne lidhje me ndikimet e mundshme). Sidoqofte, ne Shqiperi kjo e fundit nuk eshte nje
matje praktike meqenese standartet per sherbimet nuk jane percaktuar ende dhe cilesia e
informacionit mbi kapacitetet e te ardhurave fiskale vendore le shume per te deshiruar.
Megjithate, qofte edhe sa per ilustrim, te dhenat mbi shpenzimet faktike buxhetore vendore dhe
mbi te ardhurat faktike buxhetore te vetat mund te ofronin nje perllogaritje te perafert te
koefiçentit aktual te çekuilibreve vertikale ne Shqiperi. Te dhenat e Tabeles 3.1 (Kreu III)
tregojne se megjithese me kalimin e kohes po bie, çekuilibri fiskal qe prek pushtetin vendor eshte
ende tejet i larte ne Shqiperi: koefiçenti i çekuilibrit vertikal ka rene ne vitin 2003 ne 0.87 sipas
parashikimit (duke marre parasysh edhe ndikimin e reformes fiskale te vitit 2002), nga 0.99 qe
ishte ne vitin 1995.144 Kjo perben nje çeshtje te rendesishme qe duhet zgjidhur nga strategjia e
142
Realizimi i buxhetit ne Shqiperi behet ne baza monetare vetem, i kontrolluar nga nje sistem Thesari i njesuar.
Meqenese nuk ekziston nje faze detyruese angazhimi ne proçesin e pagimit te shpenzimeve buxhetore, nuk ndodh
rralle kur autoriteteve qendrore ose u duhet te autorizojne nje hua te jashtezakonshme per qeverite vendore per te
permbushur detyrimet e tyre ose te lejojne qe te rriten detyrimet e pashlyera.
143
Ne situata kur qeverite vendore kane nje pjese statuore te tatimeve kombetare, me te pakten njefare shkalle
kontrolli mbi kete destinim, atehere duhet te perfshihen edhe tatimet e perbashketa. Kjo nuk ndodh ne Shqiperi, ku
ende nuk ekziston nje marreveshje per ndarjen e tatimeve.
144
I perkufizuar si koefiçenti i çekuilibrit vertikal = 1 – (burimet totale vendore nen kontrollin vendor/shpenzimet
totale vendore). Nga menyra e ndertimit, ky koefiçent i çekuilibrit vertikal merr vlera midis 0 dhe 1, ku vlera qe i
afrohen zeros tregojne çekuilibre vertikale te vogla dhe vlerat qe i afrohen 1 tregojne nje çekuiliber fiskal vertikal te
madh. Ky koefiçent tregon pjesen e pergjegjesive vendore (mbi funksionet ekskluzive, te perbashketa dhe te
deleguara) per te cilat qeverite vendore nuk kane liri apo autoritet per te ndryshuar normat apo bazat tatimore apo
per te perdorur ose per te mos perdorur tatimet per t’i financuar.
92
qeverise per deçentralizimin, ne lidhje me hartimin e nje marredhenieje fiskale nderqeveritare me
te ekuilibruar dhe financave te pushtetit vendor.145
4.5
Çekuilibret fiskale horizontale vijne si pasoje e divergjencave midis nevojave per
shpenzime buxhetore dhe kapacitetit tatimor perkates neper rajone ne te njejtin nivel pushteti
(qarqe ose bashki/komuna). Ka gjithashtu disa koncepte paravleresuese dhe mund te mos
pasqyrohen me domosdo ashtu siç duhet ne pabarazite faktike te koefiçenteve per fryme te
shpenzimeve dhe te te ardhurave siç thuhet edhe ne Kreun II dhe III.146 Treguesit faktike mund
te shtremberohen nga perpjekjet e dalluara tatimore dhe politikat e rregullimit te shpenzimeve
buxhetore te ushtruara neper njesite e pushtetit vendor. Gjithashtu, meqenese kapaciteti tatimor
ka prirje per te pasur nje korelacion te zhdrejte me varferine rajonale, destinimi i tatimeve
vendore mbi baza burimore ka prirje per te perkeqesuar çekuilibret fiskale horizontale te
mundshme me kalimin e kohes. Per shkak te kesaj te fundit, ndryshimet midis zonave te kamura
dhe me te varfera ne vend priren te rriten, nese strategjia e deçentralizimit nuk ia del mbane te
vendose nje ekuiliber te pranueshem midis shqetesimeve per efiçence dhe barazi te politikes
fiskale ne teresi. Kjo do te thote qe strategjia e qeverise per deçentralizimin duhet te rrise theksin
mbi masat politike qe ndikojne vendosjen e barazise horizontale, duke perfshire edhe
mekanizmat e shperndarjes se granteve.147
Logjika ekonomike e transfertave nderqeveritare
4.6
Rritja e autonomise se qeverive vendore per te nxjerre te ardhurat e veta fiskale eshte e
rendesishme per te zgjidhur problemin e çekuilibreve fiskale vertikal dhe per te permiresuar
llogaridhenien. Mbi kete teme, Kreu III e vinte theksin tek rendesia e zbatimit me urgjence te
reformes se fundit fiskale e cila ia kalon pushtetin vendim-marres, brenda kufijve, autoriteteve
vendore, sidomos ne lidhje me tatimet mbi pronen dhe tarifat. Ky eshte nje hap i rendesishem ne
proçesin e deçentralizimit, por qe priret te rendoje ekuilibrin fiskal horizontal neper njesite e
pushtetit vendor (Kreu III). Per t’i dhene zgjidhje problemit te çekuilibreve fiskale, qeveria e
Shqiperise ka perdorur instrumentat e transfertave kompensuese (ose “grantet”). Por duhet
pranuar qe jo çdo “grant” i tille nga buxheti i shtetit ka kontribuar per te ulur pabarazite fiskale;
145
Qysh nga fundi i vitit 2002 eshte qarkulluar ne forme jozyrtare nje projekt ligj mbi Marredheniet fiskale
nderqeveritare apo mbi Financimin e pushtetit vendor (qe perfshin financimi e pushtetit vendor dhe proçeset dhe
proçedurat buxhetore), por ky projektligj nuk eshte shtruar ansjehere per diskutim dhe miratim. Strategjia e qeverise
per deçentralizimin perfshin shtrimin per miratim gjate vitit 2003 te nje ligji (ose disa ligjeve) qe mbulojne keto
çeshtje (shih “Relacioni mbi ecurine e deçentralimit” te pergatitur nga MePVD per Relacionin e ecurise se SKZHES
2002).
146
Matjet e verteta te çekuilibreve horizontale duhet te perqendrohen ne kapacitetet e mundshme tatimore dhe
nevojat per sherbime publike. Treguesit e kapacitetit tatimor duhet te marrin parasysh disa tregues te perafert te te
ardhurave vendore per fryme (psh prodhimi vendor, pagat mesatare) dhe/ose trashegimite. Nje tregues i perafert i
“nevojave” mund te perfshinte treguesit e varferise (psh numri i personave me nevoja te veçanta, perqindja e
personave nen nivelin e varferise, papunesia) dhe te pakten disa tregues te shendetesise (psh perqindjen e
semundjeve ngjitese dhe vdekshmerine foshnjore). Per me teper, ne rastin e veçante te Shqiperise, eshte e
rendesishme te kihet parasysh ndryshimi i kostos ne ofrimin e sherbimeve publike, per shkak te kontrasteve
thelbesore ekzistuese ne kushtet shoqerore, mjedisore dhe ekonomike qe ekzistojne midis qyteteve te medha te
mbipopulluara (per infrastrukturen e disponueshme) dhe zonave rurale pak te populluara, si edhe kontrastet midis
qendres dhe zonave bregdetare krahasuar me krahinat malore.
147
Formula e re e shperndarjes per “grantet e pakushtezuara” eshte rinovuar ne kete fushe duke perfshire edhe nje
“perberes te vendosjes se barazise” (dmth nje perllogaritje te kapacitetit te te ardhurave fiskale vendore).
93
madje, disa prej tyre i kane renduar me shume pabarazite fiskale (sidomos grantet kapitale te
negociuara dhe grantet qe jepen per mirembajtur ndermarrjet e furnizimit me sherbime publike
pavaresisht nivelit te tyre te punes).
4.7
Transfertat midis niveleve te pushtetit justifikohen ne lidhje me efiçencen dhe vendosjen
e barazise dhe ne fakt praktikat me te mira nderkombetare i rekomandojne transfertat per te
kompensuar: (i) çekuilibret vertikale; (ii) çekuilibret fiskale horizontale; dhe (iii) ndikimet
ekonomike te jashtme positive. Kompensimi i çekuilibreve vertikale (te cilat shfaqen permes
mandateve te pafinancuara, defiçiteve te vazhdueshme, detyrimeve te pashlyera dhe borxhit ne
rritje) mund te kerkojne nje studim ne lidhje stimujt e nevojshem per te perdorur te gjithe
burimet vendore ne perputhje me pergjegjesite vendore per nje efiçence me te madhe. Zakonisht,
ne nje rast te tille efiçenca e do qe transfertat plotesore te jene te pakushtezuara (Kutia 4.1).
4.8
Kompensimi i çekuilibreve horizontale (qe zakonisht vijne si pasoje e pabarazive
rajonale fizike, shoqerore dhe ekonomike dhe nje baze tatimore vendore e pamjaftueshme si edhe
nevoja vendore specifike) mund te kerkoje lidhjen e transfertave me kapacitetet dhe nevojat
relative te secilit juridiksion (dmth permes granteve te barazise, te cilat si parim duhet edhe keto
te transferohen pa kushte). Kompensimi i ndikimeve ekonomike te jashtme (ndikime ekonomike
te jashtme te cilat i kalojne kufijte e juridiksioneve, si psh sistemet metropolitane te transportit,
spitalet e specializuara, universitetet dhe qendrat studimore shkencore) synojne te optimizojne
oferten e sherbimeve publike specifike, duke iu dhene mundesi juridiksioneve qe i ofrojne te
kuptojne qe mund t’i kthejne ne faktore te brendshem keto ndikime te jashtme ekonomike qe
vijne nga perfitimet sherbimeve qe ofrojne. Ne kete rast, instrumenti me i mire per t’u perdorur
mund te jene grantet e kushtezuar per qellime te caktuara, duke perfshire edhe grantet perputhese
ne rastin e investimeve strategjike dhe rindertimin e infrastruktures vendore (Kutia 4.1).
Shqiperia mund te shqyrtoje mundesine e eksperimentimit me kete lloj granti çiftezues per
investimet strategjike, qofte edhe ne nje shkalle te vogel, si nje mekanizem mesimnxenes dhe te
pergatise bazat per thithjen e fondeve te para-anetaresimit dhe ato strukturore te BE-se, qe do te
vine me kalimin e kohes.
4.9
Box 4.1: Persiatje mbi transfertat nderqeveritare
Mekanizmat e granteve/transfertave nderqeveritare mund te jene te kushtezuara ose te
pakushtezuara.
1.
Grantet e kushtezuara jane transferta me qellime te caktuara (ose grante absolute).
Autoriteti qe jep grantin percakton perdorimin e fondeve. Keto grante shpesh pedoren per te
zgjidhur disa shqetesime te dhenesit te grantit te cilat jane me pak shqetesues per autoritetin
marres: psh projektet e arsimit fillor (zhdukja e analfabetizmit), te kujdesit shendetsor
(parandalimi/lufta kunder semundjeve ngjitese), te asistences sociale per te varferit. Keto grante
mund te projektohen si: (i) Grante te çiftezuara te hapura, kur autoriteti qe e jep grantin perputh
nje sasi te caktuar te grantit per çdo njesi fondi qe destinon autoriteti marres per qellimin e
caktuar; (ii) Grante te çiftezuara te mbyllura, kur dhenesi i grantit vendos nje tavan per
kontributin e tij; dhe (iii) Grante te paçiftezuara, kur dhenesi i grantit thjesht ofron nje sasi fikse
te grantit per nje qelim te caktuar.
2.
Grantet e pakushtezuara jane grante me qellime te pergjithshme, zakonisht nje
transferte e njehershme, pa detyrime te mevonshme. Qellimi i granteve te pakushtezuara eshte te
vendose barazine mes kapaciteteve fiskale per te siguruar nje standart minimal te sherbimeve
94
publike neper rajone. Grantet e pakushtezuara mund te marrin formen e transfertave te posaçme,
ose transfertave me nje rregull. Ne transfertat e posaçme sasia dhe shperndarja e granteve
vendoset çdo vit sipas deshires. Kjo metode nuk eshte transparente, sjell shume paqartesi dhe
priret t’i trajtoje qeverite vendore si nje ze buxhetor me prioritet te ulet qe merr ate çka mbetet,
duke i vene keshtu vizen lidhjes midis burimeve dhe pergjegjesive. Kjo metode e çentralizuar
transfertash nganjehere mbrohet per t’i dhene qeverise qendrore fleksibilitet maksimal ne
politiken fiskale. Ne transfertat me rregulla ka rregulla te paracaktuar, te vendosur me ligj, si
per madhesine ashtu edhe per shperndarjen e granteve. Ne pergjithesi, madhesia percaktohet si
nje perqindje e disa tatimeve kombetare dhe shperndarja mund te marre njeren prej formave te
meposhteme: (i) sistemi horizontal “vellazeror”, ku rajonet me kapacitete tatimore mbi
mesataren ua kalojne pjesen e tyre te te ardhurave te perbashketa tatimore te qarqeve me
kapacitet tatimor nen mesataren dhe me nevoja te veçanta (siç ndodh ne Gjermani); ose (ii)
sistemi vertikal, ku nje pjese e tatimit e caktuar me ligj e disa tatimeve kombetare i kalohet
drejtperdrejt pushtetit vendor, ose ne formen e nje sistemi te zakonte “tatim-ndares” – ku
destinimi mbeshtetet ne nje parim te paster sipas burimit – ose ne formen e transfertave nga nje
fond qendror te nje sistemi tatim-ndares i cili destinohet ne nje menyre te atiile qe te vendose
barazi (shembuj per kete jane Kanadaja, Australia dhe Mbreteria e Bashkuar).
_____________________________________
Burimi: Jun Ma, Intergovernmental Fiscal Transfers in Nine Countries (Transfertat fiskale
nderqeveritare ne 9 vende), Material studimor mbi politikat nr 1822, Banka Boterore, 1997.
Kutia 4.2: Kriteret per transfertat nderqeveritare
Praktika me e mire nderkombetare rekomandon kriteret e meposhteme me te cilet duhen
vleresuar transfertat nderqeveritare.
●
Autonomia—Transfertat duhet te kene shume pak ose aspak detyrime, ne menyre qe
qeverite vendore te ruajne pavaresine per t’i caktuar vete prioritetet e tyre vendore.
●
Pershtatshmeria e te ardhurave fiskale—Vellimi i financimit nga transfertat duhet te
jete i mjaftueshem per qeverite vendore per te permbushur pergjegjesite e tyre.
●
Barazia—Transfertat e vendosjes se barazise duhet te ndryshojne ne raport te drejte me
nevojat dhe ne raport te zhdrejte me kapacitetin e tatueshem.
●
Parashikueshmeria—Mundesia e financimit permes granteve duhet te dihet syh me
perpara. Parametrat qe percaktojne madhesine e transfertave duhet te jene fikse dhe te
qendrueshme per te nxitur praktika buxhetuese te shendosha.
●
Efiçenca—Transfertat per qeverite vendore duhet te jene te paanshme persa i perket
zgjedhjeve te pushtetit vendor per destinimin neper sektore dhe llojet e aktiviteteve.
●
Thjeshtesia—Formula e trasfertave duhet te jete transparente, e lehte per t’u kuptuar dhe
e mbeshtetur ne faktore objektiv, si edhe nuk duhet te influencohet as nga manipulimet
burokrative as nga interesat politike.
●
Stimujt—Transfertat duhet te ruajne stimujt per nje menaxhim te shendoshe fiskal (psh
perpjekjet tatimore dhe kontrolli i shpenzimeve buxhetore) dhe duhet te çinkurajojne praktikat
fiskale joefiçente, siç jane financimi i defiçiteve.
●
Ruajtja e objektivave te dhenesit te grantit—Skema e transfertave duhet te siguroje
arritjen e objektivave te dhenesit te grantit, permes monitorimit efektiv dhe rishikimeve te
ecurise.
___________________________________
95
Figura 4.1: Shqipëria: Buxhetet vendore
të kushtëzuara dhe të pavarura
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Burimet: Anwar Shah, The Reform of
Intergovernmental Fiscal Relations in
Developing and Emerging Market
Economies (Reforma e marredhenieve
fiskale nderqeveritare dhe ekonomite
e sapodala te tregut), Seria e
politikave
dhe
studimeve
23,
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
(Washington, D.C.: Banka Boterire,
"kushtëzuara" "pavarura"
1994); Roy W. Bahl and Johannes F.
Linn, Urban Public Finance in Developing Countries (Financat publike qytetese ne vendet ne
zhvillim), botuar per Banken Boterore, New York: Oxford University Press 1992.
4.10 Cilido qofte sistemi i transfertave qe perdoret, ai duhet te jete ne perputhje me praktikat
me te mira nderkombetare dhe duhet te ndjeke disa parime te caktuara te pergjithshme, si psh
nxitja e autonomise, vendosja e barazise, parashikueshmeria, efiçenca dhe ruajtja e stimujve per
nje menaxhim fiskal te shendoshe. Formulat per percaktimin e madhesise dhe shperndarjen e
transfertave duhet te jene sa me te thjeshta, ndersa skema e transfertave duhet duhet te ruaje
objektivat e dhenesit te grantit, siç eshte psh nje sistem monitorimi efiçent (shih Kutine 4.2).
Evolucioni i Sistemit te transfertave nderqeveritare ne Shqiperi
4.11
Qysh ne fillim te viteve 90, kur pushteti vendor u be politikisht i pavarur, te ardhurat
buxhetore vendore perbeheshin pothuajse vetem nga transferta te kushtezuara nga qeveria
qendrore (97 perqind ne vitin 1998, shih Tabelen 3.1, Kreu III), keshtu qe qeverite vendore
funksiononin kryesisht si agjente te qeverise qendrore. Ministrite e linjes percaktonin sasine e
sakte qe mund te shpenzonin qeverite
Figura 4.2. Shipëria: Përbërja e transfertave, 1995-2003
vendore per personelin,148 shpenzimet
100%
operative dhe te mirembajtjes, si edhe
90%
shpenzimekapitale. Rendesia e granteve te
80%
kushtezuara ishte kaq e rendesishme saqe
70%
qeverite vendore shqiptare kishin nje
60%
Të pakushtëzuara
sistem buxheti te dyfishte (Figura 4.1):
Grante në bllok
50%
Të kushtëzuara
buxhetin e vogel “te pavarur” dhe buxhetin
40%
e madh “te kushtezuar” (shih Kutine 2.1,
30%
Kreu II), ne te cilin kanalizoheshin fondet
20%
10%
e qeverise qendrore qe kishin si synim
0%
financimin e sherbimeve te dekoncentruara
19
19
19
19
19
20
20
20
20
95
96
97
98
99
00
01
02
03
149
te minsitrive te linjes.
148
Per me teper, minsitrite kane kompetencen per te percaktuar numrin e vendeve te punes per punonjesit e pushtetit
vendor ne sektore te ndryshem.
149
Ky sistem i dyfishte eshte sanskionuar ne Ligjin per Buxhetet Vendore (ligji nr7776/93). Per me shume hollesi,
shih: Christopher Banks dhe Juliana H. Pigey, Republic of Albania: Opportunities and Issues for Municipal Reform
(Republika e Shqiperise, mundesi dhe çeshtje te reformes bashkiake), Instituti Urban, Janar 1998.
96
4.12
Duke filluar nga viti 1999 fondet qe me pare qene destinuar per shpenzime operative (me
perjashtim te punes) dhe te mirembajtjes ne sektoret e shendetsise, arsimit, puneve botore dhe
kultures u konsoliduan ne nje grant bllok te permbajtjen e te cilit qeverite vendore mund ta
destinonin sipas deshires.150 Megjithate, grantet bllok vazhduan te vijne permes buxhetit te
kushtezuar dhe perbenin vetem rreth 10 perqind te transfertave totale deri ne vitin 2001 (Figura
4.2).151
4.13 Qysh prej reformes se deçentralizmit te vitit 2002, roli i qeverive vendore si subjekte te
pavarura eshte rritur se bashku me shnderrimin e shume funksioneve te dekoncentruara ne
funksione ekskluzive te deçentralizuara.152 Kjo eshte shoqeruar me nje rritje te transfertave ne
drejtim te qeverive vendore per te financuar keto pergjegjesi te reja (nga 3,8 miliarde leke ne
vitin 2000 ne 5,1 dhe 9,0 miliarde leke ne vitet 2001 dhe 2002). Kostot e personelit dhe
shpenzimet kapitale te lidhura me keto funksione ekskluzive te qeverive vendore ende
mbuloheshin me grantet e kushtezuara te financuara nga buxhetet e ministrive te linjes. Gjate
vitit 2001 (viti i pare i reformes) vullneti i qeverive vendore ne lidhje me funksionet e tyre
ekskluzive ishte i kufizuar. Granti bllok shperndahej sipas modelit te meparshem te shpenzimeve
te qeverise vendore ne lokalitete, nderkohe qe grantet e kushtezuara destinoheshin sipas
shperndarjes se pagave per punonjesit e sektorit public dhe ne menyre te posaçme per
shpenzimet kapitale dhe subvencionimet. Praktikisht, per secilen qeveri vendore, nga viti 1999
deri ne vitin 2001, grantet bllok percaktoheshin sipas shpenzimeve te nje viti me pare, duke
pasur parasysh rritjet e pritura te çmimeve per perberesit kryesore te shportes vendore.
4.14
E permbledhur, ne dhjete e vitet e fundit Shqiperia ka evoluar nga nje “sistem grantesh te
kushtezuara, te dhena per nje qellim te caktuar” ne nje perzierje “grantesh te kushtezuara” dhe
“grantesh bllok” (midis 1999 dhe 2001) dhe tani ne nje perzierje “grantesh te kushtezuara” dhe
“grantesh te pakushtezuara” (dmth transferta te pergjithshme) (qysh prej vitit 2001). Nga njera
ane, mekanizmi i “granteve te kushtezuara” i ruan ende tiparet e trasheguara nga ekonomia e
vjeter e çentralizuar e pa transparence, duke qene i paparashikueshem dhe i mbeshtetur vetem tek
bisedimet (burokratike dhe politike) midis autoriteteve vendore dhe ministrive te linjes. Grantet e
pakushtezuara, nga ana tjeter, u krijuan si fillim me nje formule paraprake te shperndarjes te
mbeshtetur tek nevojat e ndryshme vendore dhe po avoluon ne drejtim te transfertave te verteta
te vendosjes se barazise. Megjithate, percaktimi i madhesise se granteve te pakushtezuara ende
nuk eshte transparent dhe i parashikueshem: keto grante jane sasi te posaçme qe caktohen si
rrjedhoje e nje proçesi bisedimor teresisht burokratik dhe politk pa asnje llogjike teknike si
mbeshtetje.
4.15
Perkunder ndryshimeve te rendesishme qe kane ndodhur keto vitet e fundit ne drejtim te
nje vullneti me te pavarur te qeverive vendore mbi shpenzimet buxhetore vendore, eshte e
rendesishme te vihen re tiparet kryesore te sistemit: (i) qe edhe pse vendim-marrje ka ngelur
kryesisht ne qender, sherbimet publike jane dekoncentruar ne Shqiperi (rreth çereku i
shpenzimeve publike totale) (Tabela 2.2), çka ka kerkuar nje sasi po aq te madhe korresponduese
te transfertave nga qendra per qeverite vendore, kryesisht mbi baza te kushtezuara (Tabela 3.1);
150
Perveç marrjes se punonjesve te rinj.
Burimi per Figurat 4.1 dhe 4.2 eshte MoF (Tabela 3.1, Kreu 3).
152
Megjithese kjo do edhe shume te plotesohet. Shih Kreun II.
151
97
(ii) qe qeverite vendore jane ende shume te “varura tek transfertat” (87 perqind sipas
parashikimeve per vitit 2003) (Tabela 3.1) dhe do te vazhdojne te jene keshtu ne te ardhmen e
afert. Kjo gje justifikon vemendje me te afert per sistemin e transfertave nderqeveritare ne vend
si nje instrument i rendesishem politik per arritjen e efiçences dhe objektivave te vendosjes se
barazise.
B. SISTEMI I GRANTEVE TE KUSHTEZUARA
4.16 Qeverite vendore ne Shqiperi kane vazhduar te financohen kryesisht permes granteve te
kushtezuara/te posaçme dhe kane vepruar ne fakt si agjente te qeverise qendrore per realizimin e
Tabela 4.1: Shqipëria – transfertat e kushtëzuara për pushtetin vendor për sektorët socialë, 1998-2001
1998
Sektorët
Arsimi parauniversitar
Pagat dhe sigurimet shoq
Operative dhe mirëmbajtje
- Transporti mësuesve
- të tjera
Posaçme
10,752
8,593
2,159
1999
Të veta
28
Posaçme Të veta (a)
11,086
63
2000
Bllok (b)
1,034
(a)+(b)
Posaçme
1,097
9,702
12,023
95
2001
Bllok (b)
1,144
(a)+(b)
Posaçme
1,239
13,102
10,666
Bllok (b)
(a)+(b)
73
1,629
1,702
60
1,614
1,674
11,452
1,034
1,082
1,144
1,223
234
234
278
278
457
457
1,843
799
799
866
866
1,157
1,157
402
437
509
561
35
469
504
13
472
485
187
187
Shërbimi ambulator
2,174
1,662
512
13
48
Të veta (a)
316
Pagat dhe sigurimet shoq
Operative dhe mirëmbajtje
18
Të veta (a)
1,871
35
1,764
13
79
2,374
52
1,982
2,032
26
1,958
402
428
426
470
- ambulancat
182
139
139
44
141
141
- Poliklinikat
330
263
263
285
285
Asistenca sociale
Trnsf. Pusht Vend sekt soci
Total shpenzime vendore
19,108
41
19,317
98
1,436
1,534
21,052
147
1,653
1,800
22,023
108
2,098
2,206
25,033
792
29,803
1,151
3,294
4,445
28,098
1,418
3,648
5,066
31,033
2,443
4,870
7,313
burimet: MeF dhe Instituti Urban
"Financimi I sektorit social
6,182
6,360
6,655
6,939
Tetor. 2002. Asistenca socale refereohet tek pagesat e asistencës sociale (burimi për shifrën e 1999 MTEF 2003-2005).
sherbimeve publike, me pushtet vendim-marres shume te kufizuar (Tabelat 2.2 dhe 3.1). Pas
miratimit te Ligjit nr 8652/2000, i cili ndryshoi caktimin statutor te pergjegjesive, sistemi i
financimit te pushtetit vendor ka kaluar neper nje faze tranzicioni.153 Perveç funksioneve
ekskluzive dhe te deleguara, u fut koncepti i funksioneve te perbashketa, megjithese legjislacioni
siktorial shtese i cili ia kalon disa kompetenca specifike pushtetit vendor nuk eshte miratuar
ende. Shumica e funksioneve ekskluzive qe dikur financoheshin nga qendra permes transfertave
te kushtezuara kane kaluar tashme tek transfertat e pakushtezuara, dhe per te mbushur boshllekun
ligjor, udhezimet e buxhetit te vitit 2003 rregullojne, perkohesisht, kompetencat e pushtetit
vendor ne lidhje me funksionet e perbashketa te sektoreve sociale (duke perfshire arsimin,
shendetsine dhe asistencen sociale) si kompetenca te deleguara (Kreu II). Ne thelb, ato çka
mbeten si transferta te kushtezuara jane nje grup grantesh specifike, te financuara nga buxhetet e
ministrive te linjes, qe mbulojne kryesisht personelin (me gjithe perfitimet sociale) dhe
shpenzimet e investimeve te funksioneve te perbashketa si edhe disa subvencione specifike.
153
Por roli i sakte i transfertave te kushtezuara mbetet ende te percaktohet ne ligjin specifik mbi financimin e
pushtetit vendor. Eshte menduar si nje mundesi qe keto transferta duhet te perdoren veçanerisht per: (i) investime
prioritare ne ndertim dhe rehabilitimin e infrastruktures; (ii) qellime te veçanta kombetare (psh zhdukja e
analfabetizmit, luftimi dhe parandalimi i semundjeve ngjitese); (iii) detyra te caktuara dhe veprime te rena dakort me
qeverine qendore; (iv) ndihme te veçante per qeverite vendore qe gjenden ne veshtiresi si rrjedhoje e rrethanave te
paparashikuara (psh fatkeqesi vendore).
98
4.17 Me shume se 70 perqind e granteve te kushtezuara jane destinuar per arsimin, kujdesin
shendetsor dhe asistencen sociale (Tabela 4.1).154 Megjithate, me kalimin specifik te
kompetencave sipas Ligjit nr 8652/2000, keto grante te kushtezuara do te priren nga ulja me
kalimin e kohes ne favor te transfertave te pakushtezuara. Per momentin, grantet kryesore te
kushtezuara rrregullohen si me poshte:
(a)
Grante te kushtezuara per arsimin nga Ministria e Arsimit per bashkite dhe
komunat jane te caktuara ne menyre specifike per pagat (per mesuesit dhe
personelin jomesimdhenes) dhe per ushqimin dhe bursat e studenteve. Qarqeve u
jepen grante te kushtezuara per te mbuluar shpenzimet e transportit dhe te dietave
te mesuesve dhe instruktoreve. Nuk ka formula te veçanta per destinimin e ketyre
granteve te kushtezuara midis juridiksioneve te ndryshme (qarqe, bashki dhe
komuna) dhe shkollave.155 Investimet (rinovimet dhe pajisjet) vendosen, drejtohen
dhe financohen teresisht nga qeveria qendrore permes seksioneve te arsimit (dege
te dekoncentruara te Ministrise se Arsimit) te vendosura ne distrikt;156
(b)
Grantet e kushtezuara per kujdesin shendetsor nga Ministria e Shendetsise per
qeverite vendore jane per financimin e pagave te personelit qe punon ne sektorin e
kujdesit shendetsor primar (duke perfshire mjeket specialiste, infermieret, tekniket
dhe punonjesit e tjere).157 Invenstimet vendosen dhe drejtohen nga qeveria
qendrore, megjithese nganjehere marin pjese edhe qeverite vendore permes
financimit te paisjeve me te ardhurat e tyre buxhetore. Veshtiresite e organizimit
financiar ne sektorin e shendetsise shkaktohen gjithashtu edhe nga ekzistenca e
Institutit te Sigurimeve Shendetsore (ISS). ISS eshte themeluar perpara dhjete
vjetesh per te kryer rolin e agjencise kryesore financuese dhe prokuruese te
kujdesit shendetsor ne Shqiperi. Momentalisht, kjo agjenci mbulon vetem nje
nengrup te sherbimeve shendetsore primare: e thene me qarte, vizitat tek mjeket e
pergjithshem dhe sigurimin e barnave. Nese ISS e zgjeron rolin e tij si institute
kryesor financues i kujdesit shendetsor,158 as qeveria qendore as pushteti vendor
nuk do te luanin nje rol te drejtperdrejte ne financimin dhe menaxhimin e
prokurimit te sherbimeve shendetsore; te dyja keto nivele pushteti do te kishin te
perbashketa funksionet e mbikqyrjes dhe monitorimit te performances se sistemit
te ofrimit te kujdesit shendetsor;
(c)
Grantet e kushtezuara te asistences sociale per qeverite vendore perfshijne dy
programe: perberesi me i madh i granteve siguron ndihme kunder varferise ne
154
Nga ana tjeter, destinimi i sektoreve sociale eshte rritur ne rreth nje te tretat e buxhetit vendor gjate periudhes
1999-2001 nga vetem 5 perqind ne vitin 1998, perpara se te niste skema e granteve bllok (Tabela 4.1).
155
Shpenzimet operative te shkollave (duke perfshire mirembajtjen e godinave, ngrohjen, telefonat, dhe sherbimet e
tjera) mbulohen nga buxhetet e pavarura vendore (te perbera nga grantet e pakushtezuara dhe te ardhurat e veta
buxhetore). Shih Nenkapitullin C, me poshte, dhe Kreun II.
156
Ministria e Arsimit merr vendimet dhe seksionet e arsimit ne nivel distrikti mbajne pergjegjesi per hapjen e
shkollave te reja, llogaritjen e kostos se investimeve te reja dhe pergatitjen e dokumentacionit per tenderat dhe
prokurimet. Drejtorite arsimore gjithashtu mbajne pergjegjesi per mbikqyrjen e puneve ndertimore qe kryhen deri ne
perfundimin e nje shkolle te re. Gjate ketij proçesi behen konsultime edhe me autoritetet vendore.
157
Ne ngjashmeri me sektorin e arsimit, shpenzimet operative dhe ato te mirembajtjes te sherbimeve te kujdesit
shendetsor mbulohen nga qeverite vendore permes transfertave te pakushtezuara dhe te ardhurave te veta buxhetore.
158
Kjo eshte provuar ne Tirane me projektin model te Autoritet Shendetsor Rajonal te Tiranes.
99
para ne dore (dmth ndihma ekonomike) per familjet; programi i dyte ofron te
ardhura jetese per personat me paaftesi qysh ne femijeri.159 Fondet destinohen
midis bashkive dhe komunave nga Minsitria e Punes dhe Çeshtjeve Sociale sipas
treguesve te nevojave, si psh numri i personave te varfer. Sipas udhezimeve dhe
kritereve te pranueshmerise te percaktuar nga Ministria e punes dhe Çpshtjeve
Sociale, qeverite vendore ua shperndajne sasite e asistences familjeve dhe
individeve. Qeverite vendore e administrojne kete skeme me punonjes vendore te
qe merren ne pune dhe paguhen nga ata.
4.18 Grantet e kushtezuara perdoren gjithashtu per te financuar funksionet ekskluzive qe nuk
iu kane kaluar ende teresisht qeverive vendore. Per shembull, investimet ne infrastrukture u jane
shperndare nga Ministria e Rregullimit te Territorit dhe Turizmit bashkive dhe komunave per
ndertimin dhe mirembajtjen e rrugeve dhe per rrjetet e ujesjellesit dhe kanalizimeve. Deri vone,
prioritetet e ketyre projekteve per investimet te finacuar nga qendra percaktoheshin ekskluzivisht
ne qender dhe qeverite vendore nuk luanin ndonje rol te rendesishem gjate proçesit vendimmarres; megjithese proçeset e tenderimit dhe te prokurimit per investimet jane menaxhuar nga
qeverite vendore. Me shtysen per deçentralizim, megjithate, prioritetet per destinimet e vitit 2003
duket se jane bere te pakten ne baze te konsultimeve te gjera ne nivel rajonal.160
4.19
Marreveshja e perkohshme per vitin 2003 parashikon nje rregullim formal si “pergjegjesi
te deleguara” te kompetencave aktuale specifike qe kane filluar te kryejne qeverite vendore ne
lidhje me funksionet e perbashketa (dmth ne arsim, kujdes shendetsor dhe asistence sociale).161
Ne praktike, grantet e kushtezuara per bashkite dhe komunat vazhdojne te financojne pagat dhe
perfitimet e sigurimeve shoqerore per punonjesit e institucioneve arsimore dhe ambulatore (si
edhe shpenzimet operative dhe te mirembajtjes per poliklinikat dhe klinikat dentare), ndersa
grantet e kushtezuara per qarqet do te financojne transportin e mesuesve dhe studenteve.162
159
Sistemi i mbrojtjes shendetsore ne Shqiperi perfshin gjithashtu pensionin, i cili eshte nje program i administruar
ekskluzivisht ne nivel kombetar.
160
Mesa duket Ministria mblodhi, evidentoi prioritetet dhe kreu bisedime per kerkesat e reja nga qarqet, bashkite
dhe komunat perpara se te vendoste destinimin e fondit te investimeve per vitin 2003.
161
Udhezimet e perbashketa te leshuara nga Ministria e Shendetsise, Ministria e Arsimit, Ministria e Pushtetit
Vendor dhe Ministria e Financave rregullojne funksionet e perbashketa si kompetenca te deleguara gjate vitit 2003.
megjithate, ka disa probleme serioze ne lidhje me rregullimin ketyre kompetencave te deleguara: (i) nderkohe qe
kompetencat jane duke u deleguar, vete funksionet ngelen ne varesi te autoriteteve te qeverise qendrore; (ii) caktimi
i funksioneve te perbashketa duhet te miratohet me ligj, nderkohe qe nje delegim mund te behet vetem permes nje
marreveshjeje midis autoriteteve qendrore dhe atyre vendore; (iii) nderkohe qe ne rastin e
funskioneve/kompetencave te deleguara autoritetet vendore reagojne sipas qeverise qendrore, ne rastin e
pergjegjesive te perbashketa qeverite vendore mbajne pergjegjesi te drejtperdrejte perpara zgjedhesve te tyre.
162
Sipas rregulloreve dhe udhezimeve aktuale, shpenzimet buxhetore per pagat ne sektoret e arsimit dhe
shendetesise nuk perbejne shpenzime buxhetore te bashkive dhe komunave. Si rrejdhim, ato nuk duhet te
konsiderohen as si transferta te kushtezuara, meqenese tani ato perbejne vetem nje sherbim administrativ te kryer ne
emer te qeverise qendrore, pa asnje pergjegjesi te drejtperdrejte nga ana e autoriteteve vendore. Per me teper,
udhezimet paraprake percaktojne qe keto pagesa per pagat do te rregjistrohen drejtpedrejte si nje shpenzim buxhetor
i Ministrise se Arsimit dhe asaj te Shendetsise.
100
C. SISTEMI I GRANTEVE TE PERGJITHSHME
4.20
Ligji per buxhetin e vitit 2002 (Ligji nr 8874/2001, Neni 13) i zevendesoi grantet bllok
dhe nje pjese te granteve te meparshme te kushtezuar163 me nje skeme transfertash te
pakushtezuara (emri shqiptar i tyre eshte “grante per qellime te pergjithshme”) e cila mbulon
shume kategori shpenzimesh te perkufiuara si funksione ekskluzive qysh me Ligjin nr
8652/2000.164 Sasia e realizuar e ketij granti gati eshte dyfishuar (nga nje grant bllok prej 5.1
milion lek ne vitin 2001 ne nje grant te pakushtezuar prej 9.5 milion lek ne vitin 2002) (Tabela
3.1),165 dhe per here te pare eshte perdorur nje formule e paracaktuar per shperndarjen e tij
qarqeve, bashkive dhe komunave.
4.21 Formula fillestare per shperndarjen e transfertave te pakushtezuara konsiderohej si nje
mjet i perkohshem per arsyet e meposhteme: (i) madhesia totale e fondit te granteve eshte
percaktuar vetem sipas te dhenave historike, pa ndonnje llogjike teknike;166 (ii) pergjegjesite e
reja dhe burimet e veta te te ardhurave fiskale jane ende ne proçesin e kalimit tek autoritetet
vendore, keshtu qe madhesia e fondit te granteve te pakushtezuara duhet te rillogaritet me
levizjen e bazes tatimore nga qeveria kombetare tek qeverite vendore; dhe (iii) per shkak te
nivelit te ulet te autonomise tatimore vendore dhe mungesese se te dhenave te duhura mbi bazat
vendore te tatueshme, ne fillim nuk ishin te mundshme asnje matje e sigurt e kapaciteteve
fiskale. Megjithate, ligji per buxhetin e vitit 2003 beri nje perpjekje per te rregulluar sasine totale
te granteve te pakushtezuara te nje viti me pare ne baze te bazes se re tatimore qe iu caktua
qeverive vendore me reformen fiskale te vitit 2002 dhe te rregulloje formulen permes futjes se
nje perllogaritjeje te kapacitetit te ardhurave fiskale (me te dhenat e reja fiskale te ofruara nga
DPT).167 Ne çdo rast, madhesia e fondit te transfertave te pakushtezuara mbetet te justifikohet siç
duhet dhe te percaktohet mbi baza me te parashikueshme dhe te sigurta, te çliruara nga influencat
burokratike dhe politike (shih diskutimin ne Nenkapitullin D).
Formula e shperndarjes per transfertat e pakushtezuara
4.22 Shqiperia ka perqafuar nje skeme te degezuar te marredhenieve fiskale nderqeveritare,
ku qeveria qendrore merret njekohesisht dhe drejtperdrejte edhe me qarqet edhe me
163
Deri ne vitin 2001, te financuara nga Ministria e Puneve Publike, Ministria e Pushtetit Vendor dhe
Deçentralizimit, Ministria e Kultures, Rinise dhe Sporteve, dhe Ministria e Transportit dhe Komunikacionit.
164
Ne fakt, sipas Ligjit nr 8652/2000, Neni 15.3, objektivi eshte qe qeverive vendore “t’u jepet pushteti i
mjaftueshem per te marre te ardhura fiskale ne menyre te pavarur per te financuar funksionet ekskluzive ne
juridiksionin e tyre.” Megjithate, nderkohe qe nuk eshte vendosur ende autonomia e mjaftueshme per te ardhruat
fiskale, qeverite vendore duhet te financohen permes transfertave te pakushtezuara (duke perfshire edhe tatimet
kombetare te perbashketa) per te qene ne gjendje te kryejne pergjegjesite e tyre ne menyre te kenaqshme.
165
Sasia e programuar e transfertave te pakutshezuara ra ne vitin 2003 ne 6.3 bilion lek per te kompensuar kalimin e
Tatimit mbi Biznesin e Vogel si tatim vendor. Per te korresponduar, sasia e programuar e te ardhurave fiskale te veta
vendore u rrit ne menyre te ndjeshme nga 3.2 miliarde lek ne vitin 2002 ne 8 miliarde lek ne vitin 2003 (kjo e fundit
si pasoje edhe e Tatimit mbi Token Bujqesore, tatimit mbi pronen dhe taksen e rregjistrimit te automjeteve). Shih
Kreun III, Tabela 3.1.
166
Ne thelb duke perseritur madhesine e vitit te meparshem te rregulluar me inflacionin dhe/ose nje rregullim te
vogel te diktuar nga bisedimet burokratike dhe politike.
167
Çka nenkuptonte nje ulje korresponduese te fondit total te transfertave te pakushtezuara (shih Tabelen 4.2).
101
bashkite/komunat, ne lidhje me shperndarjen e transfertave te pakushtezuara.168 Po keshtu, edhe
formula e shperndarjes ndjek nje metode me dy hapa. Hapi i pare ne hartimin e formules ishte te
nisej me ndarjen e fondit te transfertave te pakushtezuara (F) ne tre perberes mbledhes baze: nje
perberes bashkiak/komunal (L) ; nje perberes rajonal (R); dhe nje fond kompensues te
pergjithshem (A), si me poshte,
F=L+R+A
Tabela 4.2: Shqipëria – Formula e shpërndarjes për grantet e pakushtëzuara
2002
2003
Koeficient (në %) Vlera në Koeficient (në %) Vlera në
Të Të
Të
Të
Të Të
mijë
mijë
fondit niveli Përbër
fondit niveli Përbër
lek
lek
total qeve ësit
total qeve ësit
100
9,500
100
6,300
Përbërësit e formulas së transfertave të pakushtëzuar
I. pjesa e bashkive/komunave
1. Grante të përgjithshme (bazuar në nevoja)
a. përbërësi fiks
b. Faktori popullsisë
c. Sipërfaqe komuna
d. Shërbime qytetëse – bashkitë (përj.Tirana)
e. shërbime qytetëse – kryeqyteti -Tirana
Kap tatimor
2. fondi kompensimit bashki/komuna
87 100.0
80.0 100.0
3.0
63.0
5.5
21.8
6.7
20.0
II. pjesa e qarqeve
1. Grante të përgjithshme (bazuar në nevoja)
a. përbërësi fiks
b. Faktori popullsisë
c. treguesi gjeografik (fushor, kodrinor, malor)
d. faktori rrugor (saface)
e. shërbime qytetëse – kryeqyteti -Tirana
2. fondi I kompensimit për qarqet
10 100.0
95
5
III. fondi I përgj kompensues për qarqet, bashkitë dhe komunat
3
100
30
10
20
40
8,265
6,612
198
4,166
364
1,441
443
1,653
79 100.0
88 100.0
3.5
62.5
4.0
20.5
9.5
12
4,977
4,380
153
2,737
175
898
416
597
950
903
271
90
181
361
19 100.0
85
1,197
1,017
254
153
305
305
48
15
285
2
100
25
15
30
30
180
126
4.23 Perberesi i fundit, A, i ka fillesat ne vitin 2002 si nje fond per rezervat, i cili u kufizua
nga Ligji nr 8652/2000 ne tre perqind te shpenzimeve buxhetore vendore totale. Meqe
pergjegjesite e Keshillave te Qarqeve nuk ishin ende te percaktuara qarte, u mor vendimi te
destinohet per qarqet 10 perqind e fondit per te mbuluar shpenzimet e tyre administrative
fillestare dhe pjesa qe mbetej nga fondi i transfertave te pakushtezuara (87 perqind) do te
shperndahej mes bashkive dhe komunave.
4.24 Hapi i dyte ne hartimin e formules ishte te percaktoheshin kriteret specifike dhe te qarte
si edhe koefiçentet per shperndarjen e secilit prej ketyre perberesve mes qarqeve dhe
bashkive/komunave. Keto kritere dhe koefiçente pesuan nje evolucion ne buxhetet e viteve 2002
dhe 2003 (Tabela 4.2) per t’u pershtatur me rrethanat e reja qe u krijuan si pasoje e proçesit te
zbatimit te deçentralizimit (sidomos caktimi i kompetencave te reja dhe kalimi i bazave
168
Kjo dallon nga skema hierarkike e transfertave, ku qeveria qendore merret vetem me nivelin ndermjetes te
pushtetit (qarqet), dhe keto te fundit merren me nivelin e pare te pushtetit (bashkite dhe komunat). Sistemi i
degezuar qe eshte miratuar ne fakt eshte ne perputhje me strukturen administrative ne Shqiperi, e cila ne fakt nuk ka
nivel te ndermjetem pushteti (Kreu I).
102
tatimore). Keshtu qe fondi total i burimeve dhe pjesa e bashkive/komunave ra ne vitin 2003—
nga 8.3 miliarde lek (87 perqind) ne rreth 5 miliarde lek (79 perqind)—nderkohe qe pjesa e
qarqeve u rrit nga 950 milion lek (10 perqind) ne 1.2 miliarde lek (19 perqind).
Shperndarja e perberesit te bashkive/komunave
4.25
Formula per shperndarjen e perberesit te bashkive/komunave reduktohet ne nje mesatare
te ponderuar te pese faktoreve “te nevojave” per grantet e pergjithshem plus nje faktor vendosje
barazie per te kompensuar ndryshimet ne kapacitetet tatimore vendore, si me poshte:
Li=L*[0.035*(1/374)+0.625*(Pi/P)+0.04*(Ci/Cc)+0.205*(M i /M) +0,095Tirana)] +Ei
Ku:
L = Fondi i transfertave te pakushtezuara per t’iu shperndare bashkive dhe komunave
P = Popullsia
C = Treguesi per kostot e mirembajtjes se infrastrukturave ekstensive te komunave
(llogaritur perafersisht sipas madhesise se siperfaqes se komunes)
M = Treguesi per kostot e sherbimeve qytetese (llogaritur perafersisht sipas popullsise se
bashkise)
E = Faktori i vendosjes se barazise fiskale (ky mund te jete nje faktor pozitiv ose
negativ).
Indeksi i simbolizon bashkineose komunen i.
4.26
Faktori i pare ne formule eshte thjesht nje shume e pergjithshme qe duhet te ndahet ne
menyre te barabarte midis 374 bashkive dhe komunave te Shqiperise. Per vitin 2003, autoritetet
kane vendosur t’i caktojne ketij faktori fiks nje koefiçent prej 3,5 perqind. Keshtu, çdo bashki
dhe komune merr nje sasi ne forme parapagimi te transfertave pavaresisht karakteristikave te saj
te veçanta (te treguara nga elementet e tjere te formules). Kjo ka qene ne perputhje me praktiken
e zakonshme, si nga ana e te pasurit nje perberesi shume te parapaguar ne formule (per te
justifikuar ofrimin e sherbimeve botore te njejta)169 ashtu edhe per ta mbajtur sa me te vogel ne
menyre qe te mos krijohen premisat negative per rritjen e segmentimit te njesive te pushtetit
vendor. Sidoqofte, meqenese ne pergjithesi bashkesite e vogla kane nje te ardhur per fryme me te
vogel dhe nje perqindje me te larte varferie, prania e kesaj shume qe jepet ne avance ka prirjen
per t’i favorizuar keto juridiksione te vogla dhe keshtu ndikon si nje element vendosjeje barazie
ne formule.170
4.27
Ne Shqiperi autoritetet i kane caktuar numrit te popullsise nje rol i cili mbizoteron ne
formule. Kjo eshte ne perputhje me idene se numri i popullsise eshte nje tregues baze i nevojave
per shpenzime buxhetore dhe transfertat duhet te shperndahen ne menyre te barabarte sipas
169
Per shembull, kostot e administrimit dhe kostot e mirembajtjes se infrastruktures baze jane ne praktike kosto te
pandashme.
170
Per shembull, edhe pse ky faktor kontribon jo me shume se 0.1 per buxhetin e Tiranes, ai mund te jape nje
kontribut deri ne 15-25 perqind per buxhetet e shume komunave.
103
frymeve. Gjithashtu, me kete faktor mbizoterues, fomula trupezon nje theks mbi efektin qe ka
levizja e popullsise, sepse me te leviz edhe nevoja per te ofruar sherbime publike. Per shembull,
ndikimi ndryshues mbi nevojat e levizjeve te brendshme per sherbime vendore (shih Kreun III)
mundet deri ne njefare mase te kapen nga ky faktor i formules. Per me teper, perdorimi i faktorit
te numrit te popullsise ka meritat e thjeshtesise dhe transparences, te cilat jane kritere baze te
vleresimit paraparak te transfertave nderqeveritare dhe mund ta justifikoje peshen e madhe qe ka
(62,5 perqind) qe i eshte veshur ketij faktori te formules.
4.28
Gjithashtu fomula ben dallimin midis kostove te drejtimit te komunave (te cilat jane
kryesisht bashkesi fshatare) dhe kostos se drejtimit te bashkive (te cilat jane kryesisht bashkesi
qytetese), duke i dhene ketij faktorit te fundit nje peshe me te madhe sesa te parit (repsektivisht 4
perqind dhe 30 perqind). Madhesia e siperfaqes se komunave perdoret si nje faktor per te
perllogaritur perafersisht nevojat e tyre te veçanta, ndersa per bashkite perdoret numri i
popullsise. Ne lidhje me kete te fundit, per arsye te tipareve te veçanta qe kane zonat e medha
metropolitane, duke perfshire edhe faktoret ekonomike te jashtem qe lidhen me transportin dhe
infrastruktura te tjera nga njera ane dhe probleme mjedisore nga ana tjeter, eshte perdorur nje
ponderim diferencial per sherbimet qytetese te Tiranes (9.5 perqind) krahasuar me 64 bashkite e
tjera (te gjitha bashke 20.5 perqind).
4.29
Faktori i vendosjes se barazise, E, ne thelb synon te zvogeloje pabarazite ne te ardhurat
buxhetore qe vijne si pasoje e kapaciteteve te ndryshme fiskale midis bashkive/komunave te
ndryshme. Ai percaktohet veçmas permes nje proçedure “vellazerore” (shih Kutine 4.1) dhe i
shtohet fomules se granteve te pergjithshme (si me lart). Ne menyre specifike, secila
bashki/komune te ardhurat fiskale per fryme te se ciles nga tatimet e reja vendore171 i kalojne
mesataren kombetare per fryme do te japin nje kontribut prej 35 perqind te teprices (shumezuar
me numrin e popullsise te saj), ndersa çdo bashki nen mesataren kombetare per fryme do te
marre 35 perqind te defiçitit te te ardhurave fiskale per fryme (shumezuar me numrin e saj te
popullsise).
Destinimi i perberesit rajonal
4.30
Formula per perberesin e qarqeve te transfertave te pakushtezuara perfshin kater faktore:
nje shume paraprake, nje faktor te numrit te popullsise, faktorin e kushteve gejografike dhe
faktorin e shtrirjes se siperfaqes, si me poshte :
Rj=R*[0.25*(1/12)+0.15*(Pj/P)+0.30*(Gj/G)+0.30*(Xj/X)]
Ku:
R = Fondi i transfertave te pakushtezuara per t’iu shperndare qarqeve
171
Me qarte, Tatimi Vendor mbi Biznesin e Vogel, Tatimi i Thjeshtuar mbi fitimin, taksa e rregjistrimit te
automjeteve dhe tatimi mbi shitblerjen e Pronave.
104
G = Treguesi i kushteve gjeografike te qarkut (dmth, fushor, kodrinor ose malor)
X = Shtrirja e rrugeve rurale
Indeksi j perfaqeson qarkun j.
4.31
Per vitin 2003, shuma paraprake eshte fiksuar ne 25 perqind dhe eshte ndare ne menyre
te barabarte midis 12 qarqeve te vendit. Ky koefiçent relativisht i larte do te thote se eshte nje
element i forte i vendosjes se barazise ne fomule. Faktori i numrit te popullsise te qarkut nuk
luan nje rol mbizoterues ne formule (me nje peshe prej vetem 15 perqind), çka eshte ne perputhje
me pergjegjesite aktuale dhe ato te synuara (meqenese ligji nuk u cakton qarqeve ndonje
pergjegjesi ekskluzive apo te perbashket ne lidhje me ofrimin e sherbimeve drejtpedrejte
popullates).172 Ne te kundert, formula vendos me shume theksin mbi “kushtet gjeografike te
qarkut” (duke bere dallimin midis formacioneve te relievit te zones, si psh terren fushor, kodrinor
dhe malor)173 dhe “shtrirjes se rrugeve rurale” (si nje tregues per kostot e mirembajtjes se
infrastruktures rajonale), ku secili prej te dyve ka nje peshe prej 30 perqind. Formula duket se
eshte gjithashtu konseguente persa i takon vendosjes se nje peshe me te madhe ketyre dy
faktoreve, meqenese njeri prej funksioneve kryesore qe u eshte caktuar qarqeve jane rruget rurale
dhe kostot e miremajtjes se tyre ndryshojne nga qarku ne qark.
Destinimi i fondeve te kompensimit (A)
4.32
Perveç granteve per qellime te pergjithsme te transfertave te pakushtezuara nga buxheti i
shtetit per qeverite vendore, ka edhe tre lloje fondesh kompensimi, te cilat ne thelb synojne te
vendosin barazine midis kapaciteteve te te ardhurave buxhetore (ose te zbusin te pakten nje pjese
te disavantazheve financiare te bashkive/komunave me te dobeta), te nxisin perpjekjet fiskale
dhe te kompensojne juridiksionet per disa kushte te veçanta. Keto fonde perdoren pjeserisht ne
baze te kritereve te vendosur me pare dhe pjeserisht ne baze te marreveshjeve te perbashketa
midis Minsitrise se Pushtetit Vendor dhe Deçentralizimit (MPVD) dhe Ministrise se Financave.
Tre llojet e fondeve te kompensimit destinohen si me poshte:
(a)
Fondi i pergjithshem i kompensimit per qeverite vendore (qarqet, bashkite dhe
komunat) eshte ne fakt nje lloj fondi rezerve (2 perqind e totalit te transfertave te
pakushtezuara) per t’u shperndare per raste te veçanta, sipas disa kritereve te
caktuara dhe me miratimin e MPVD dhe Ministrise se FInancave.
(b)
Fondi rajonal i kompensimit synon rastet e veçanta te shpenzimeve buxhetore te
qarqeve, si psh subvencionimi i transportit te mesuesve dhe nxenesve dhe
shpenzimeve buxhetore te tjera operative gjate periudhes se tranzicionit.
(c)
Fondi bruto i kompensimit per bashkite/komunat (12 perqind e perberesit te
bashkive/komunave te fondit te transfertave te pakushtezuara) eshte parashikuar
ne thelb per te kompensuar rrethanat financiare te veçanta, sidomos ato qe
shfaqen gjate periudhes se tranzicionit gjate zbatimit te vete skemes se re te
172
Me perjashtim te rastit kur i delegohet ose nga qeveria qendrore ose nga bashkite/komunat; ne raste te tilla duhet
te ndiqet me financimin perkates (por i kushtezuar per funksionin e deleguar, dhe jo permes skemes se granteve te
pakushtezuara).
173
Duke perdorur numrat 1, 3, dhe 5 si shkalle matjeje per zonat fushore, kodrinore dhe malore. Per shembull,
Durres=1, Elbasan=3, dhe Kukes=5.
105
transfertave te pakushtezuara. Jane parashikuar kater nenperberes, sipas kritereve
te meposhtem:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
Ndikimi negativ i tranzicionit: nje bashki/komune qe merr me pak grante
per qellime te pergjithshme gjate viti 2003 sesa ne vitin 2002,174 do te
kompensohet per 75 perqind te diferences;
Ndikimi pozitiv i tranzicionit: nje bashki/komune qe merr me shume
grante per qellime te pergjithshme gjate vitit 2003 sesa ne vitin 2002 do te
kontriboje 25 perqind te diferences;
Kompensim per situatat e veçanta: bashkite/komunat qe kualifikohen per
kete kompensim jane ato qe ndodhen ne zonat malore dhe komunat me nje
qender qytetese. Nje sasi fikse prej 600.000 lek u caktohet te gjithe atyre
qe e permbushin kete kriter;
Kompensimi per nje te ardhur fiskale per fryme minimale:
bashkite/komunat me nje te ardhur fiskale per fryme qe eshte respektivisht
nen 2.500 lek dhe nen 1.500 lek175 do te kompensohen per diferencen e
plote (te shumezuar me numrin perkates te popullsise).
4.33
Duhet te vihet re qe mekanizmat e caktimit te fondeve per keto fonde kompensimi jane
teper te nderlikuara per t’u adminsitruar dhe kuptuar nga palet perfituese, edhe pse disa prej
ketyre mekanizmave mund te justifikohen gjate fazes se shkuretr te tranzicionit (nje ose dy vjet).
Per me teper, disa elemente te ketyre mekanizmave te te kompensimit mund te perserisin faktoret
qe jane te pranishem tashme ne formulen e granteve per qellime te pergjithshme (psh
kompensimi per bashkite/komunat qe ndodhen ne zona malore).
D. ÇESHTJE KRYESORE DHE DISA MUNDESI
Madhesia e fondit te transfertave te pakushtezuara
4.34
Percaktimi i madhesise se fondit te transfertave te pakushtezuara mbetet nje çeshtje
kyresore ende e pazgjidhur ne Shqiperi. Madhesia e ketij fondi duhet te kete lidhje me standarte
te sherbimeve te rregulluara nga qendra te cilat duhet t’i arrijne qeverite vendore, nga njera ane,
dhe me autonomine e tyre fiskale nga ana tjeter. Fondi burimor per transfertat e pakushtezuara
duhet te percaktohet sipas kritereve te paracaktuar me ligj per te krijuar mundsi per
parashikueshmeri dhe planifikim vjetor dhe shumevjeçar si per qeverine qendrore ashtu edhe per
ato vendore (duke perfshire edhe MTEF).
4.35
Megjithate, nuk etshe vendosur ende nje rregull perkates i mbeshtetur mbi kritere te
llogjikshme per percaktimin e madhesise totale te transfertave te pakushtezuara. Zakonisht, ato
jane perfshire ne ligjin per buxhetin vjetor nisur nga realizimi i buxhetit te vitit te meparshem,
174
175
Pasi te behet rregullimi per perberesin e vendosjes se barazise fiskale (Ei ne formulen e mesiperme).
Pasi te behen rregullimi i perberesit te vendosjes se barazise fiskale (Ei) dhe rregullimet e ndikimit te tranzicionit.
106
rregulluar me inflacionin ose sasi te tjera te posaçme te negociuara.176 Kjo proçedure nuk
ndryshon shume nga metoda e vjeter e negociuar per “mbushjen vertikale te boshllekut”. Perveç
faktit qe nuk eshte transparente dhe e parashikueshme, proçedura aktuale krijon stimuj te
shtrember per kufizime te lehta buxhetore dhe per diskutime pafund, te cilat harxhojne ne
menyre te panevojshme kohen dhe vemendjen e parlamentareve dhe te autoriteteve te
rendesishme qendore dhe vendore.
4.36
Megjithate, Ligji per Pushtetin Vendor (Ligji nr 8652/2000) ka ofruar tashme nje baze
per racionalizmin e sistemit te transfertave (shih Kreun III). Tani mbetet qe nje legjislacion i
metutjeshem te rregulloje siç duhet burimet e fondeve per transfertat e pakushtezuara permes
lidhjes se dy fijeve te lira ne sistemin e marredhenieve fiskale nderqeveritare: tatimet e
perbashketa dhe madhesine e transfertave te pakushtezuara.
4.37
Per te zgjidhur keto skema te palidhura te financimit vendor dhe per t’u dhene nje
zgjidhje logjike ketyre marredhenieve fiskale nderqeveritare, nje mundesi me e mire se metoda
aktuale e negociuar e “mbushjes se boshllekut” do te ishte te nisej me paracaktimin e nivelit
aktual te financimit te “granteve te pakushtezuara” si nje perqindje fikse e tatimeve te
perbashketa kombetare (dmth “nje pjese e disa tatimeve te caktuara te qeverise qendrore, si psh
tatimi mbi te ardhurat dhe tatimi mbi fitimin” siç thuhet edhe ne ligjin per pushtetin vendor) dhe
me ne fund te rregullohet kjo perqindje me t’u konsideruar i mbaruar kalimi i
pergjegjesive/kompetencave. Ne kete menyre, niveli fillestar i perqindjes fikse, si parim, do te
pasqyronte ne menyre te nenkuptuar standartet aktuale te perceptuar dhe kostot e sherbimeve si
edhe nivelin e deshiruar te vendosjes se barazise (shih edhe Kreun III, Nenkapitullin D).177 Kjo
mundesi e shoqerimit te financimit te mekanizmave aktuale te transfertave te buxhetit te shtetit
me tatime te perbashketa do te rezultonte ne nje sistem logjik te mbyllur marredheniesh fiskale
nderqeveritare ne te cilin kriteri per percaktimin e madhesise se granteve te pakushtezuara (i cili
qe tani ka ne vetvete nje element vendosje barazie) do te ishte i njohur qysh perpara dhe do te
ishte i mbrojtur nga influencat burokratike dhe politike. Ne kete menyre meraku i tanishem qe
tatimet e perbashketa do te rrisnin pabarazite midis te ardhurave buxhetore rajonale do te
zhdukej, meqenese ne mundesine e propozuar tatimet e perbashketa do te sherbenin thjesht si nje
burim financimi per “fondin burimor qe do t’u transferohet qeverive vendore mbi baza
vendosjeje barazie” (aktualisht, grantet e pakushtezuara), ne vend te shperndarjes mbi baza
burimore. Si rrjedhim, kjo skeme e propozuar do te zgjidhte problemin e caktimin te tatimeve te
perbashketa qe ka ngelur pezull, ne te njejten kohe qe do te percaktonte qarte nje burim te
paracaktuar te burimeve te financimit te fondit te vendosjes se barazise. Kjo skeme do kishte
perparesine se do te ishte transparente, e parashikueshme dhe lehtesisht e identifikueshme si nga
176
Por ne vitin 2001 dhe 2002 qeveria miratoi nje vendim administrative per te shoqeruar SBT e vjeter kombetar si
nje burim qe financonte nje perqindje e transfertave bllok/te pakushtezuara. Megjithate, ne vitin 2003 SBT u
shnderrua ne nje tatim vendor mbi biznesin dhe perseri fondi I transfertave te pakushtezuara u financua 100 perqind
nga fondet e pergjithshme te buxhetit te shtetit.
177
Ne fakt, mund te kerkohen rregullime te perqindjes fikse te tatimeve kombetare te perbashketa kur te ndryshojne
kushtet fillestare ne te ardhmen (psh me variacionet e ndryshme e medha te burimeve dhe nevojave vendore,
caktimin e kompetencave te reja, ndryshimet ne standartet e deshiruara te sherbimeve dhe shkalla e deshiruar e
vendosjes se barazise). Megjithate, keto rregullime nuk duhet te ndodhin rregullisht, duhet te behen vetem pas nje
debate me baze te gjere te mbeshtetur me nje analize teknike, ne menyre qe t’i jepet sistemit nje nivel
qendrueshmerie dhe parashikueshmerie. Ne kete aspect, do te ishte e pelqyeshme qe perqindja e tatimeve te
perbashketa te fiksohej me ligj strukturor dhe jo t’i lihej ligjit te buxhetit vjetor.
107
autoritetet qendrore ashtu edhe nga ato vendore, dhe do te lejonte nje planifikim me te
besueshem te shpenzimeve buxhetore (si edhe do te ishte ne perputhje me MTEF).178
Shperndarja e transfertave te pakushtezuara
4.38
Duhet te pranohen perpjekjet qe bejne autoritetet per t’i bere transfertat e pakushtezuara
transparente, si edhe fakti i thjeshte qe eshte futur ne pune nje formule e paracaktuar per
shperndarjen e granteve perben nje perparim thelbesor persa i takon transparences dhe
parashikueshmerise. Megjithate, duhet te pranohet qe formula e transfertave te pakushtezuara
eshte teper e nderlikuar per t’u administruar dhe kuptuar nga palet kryesore perfituese. Lipset me
shume pune per ta thjeshtezuar formulen (sidomos ne lidhje me tre fondet e kompensimit, kushtet
e shumta te te cileve duhet te reduktohen ne menyre drastike dhe te thjeshtezohen pas nje faze te
shkurter tranzicioni), per te percaktuar me mire faktoret qe ndikojne grantet per qellime te
pergjithshme dhe treguesit e tyre te perafert, per te permiresuar faktorin e vendosjes se barazise
dhe sidomos per te gjetur nje llogjike bindese per strukturen e koefiçenteve qe ponderojne
faktoret, ne menyre qe te stabilizohet nje strukture koefiçentesh pas nje faze te shkurter
tranzicioni. Gjate rishikimit te formules, grantet e pakushtezuara duhet te mbahen me te vertete
te pakushtezuar, duke shmangur kushtet e veçanta sa me shume te jete e mundur.
4.39
Per te permiresuar drejtesine e transfertave te pakushtezuara, duhet t’i vihet theksi
perberesit te vendosjes se barazise, por gjithashtu duhet te shmanget skema “vellazerore” e
transfertave horizontale qe perdoret momentalisht. Kjo e fundit mund te funksionoje ne
ekonomite e zhvilluara (si Gjermania), por nuk para ben pune ne vendet ne zhvillim, me te
ardhura te uleta siç eshte Shqiperia per momentin.179 Nje menyre me e thjeshte per t’u marre me
kete çeshtje eshte ndryshohet formulimi i tanishem i fomules duke zevendesuar rregullatorin Ei
me nje faktor automatik te mbeshtetur ne raportin e zhdrejte te kapacitetit vendor per te ardhura
buxhetore per fryme (te ponderuar siç duhet), ne formulat e granteve per qellime te pergjithshme
si per bashkite/komunat ashtu edhe per qarqet. Ne kete rast, te gjithe koefiçentet (ne sistemin e
178
Disa rifinitura te metejshme mund te futen ne llogaritjen e bazes, ne menyre qe te stabilizohen ekuilibret fiskale
vertikale me kalimin e kohes. Per shembull, dihet mire tatimi mbi fitimin (CIT) nuk eshte tatimi me i mire nuk eshte
tatimi me i mire per te qene i perbashket, sepse zakonisht ai eshte i shperndare ne menyre jo te njetrajtshme (çka nuk
ka lidhje me mundesine e propozuar, meqe ra fjala) dhe te ardhurat nga ai nuk jane te qendrushme me kalimin e
kohes. Ne kete rast, mund te ishte me e pelqyeshme ose te behej e perbashket TVSH ose totali i tre tatimeve
kryesore (VAT, CIT, and PIT). Kjo nuk duhet ta ndryshoje sasine e destinimit total te fondit burimor per vendosjen
e barazise (dmth te granteve te pakushtezuara), por do ta permiresonte dukshem parashikueshmerine e rrjedhave
vjetore te granteve qe u shkojne qeverive vendore. Per shembull gjate vitit 2002 transfertate pakushtezuara (me
perjashtim te SBT) te shrehura si preqindje e shumes se PIT dhe CIT ishin rreth 37 perqind, nderkohe qe si perqindje
e te gjitha tatimeve kombetare me te rendesishme (PIT, CIT, dhe VAT) ishin vetem rreth 10 perqind. Me kalimin e
kohes, kjo e fundit priret te jete me e qendrueshme, sesa e para, meqenese nderkohe qe mbledhja e CIT mund te
priret te bjere ajo e TVSH priret te rritet. Nese deshirohet meshume qendrueshmeri dhe parashikueshmeri, atehere
bazat e referuara duhet te llogariten si nje mesatare levizese e tatimeve te perbashketa.
179
Ne vendet me te ardhura te uleta, ngarkimi i juridiksioneve “te kamura” ma financimin e juridiksioneve me ne
nevoje ka prirjen per te shkaktuar tensione politike dhe sociale. Ne pergjithesi, reagimi i juridiksioneve “te kamura”
te ketyre vendeve justifikohet me argumentin se ato jane te varfera vete, dhe ne vend te japin kane nevoje te marrin
ndihme. Per te shmangur tensionet, te gjitha burimet duhet te shkojne pa dallim ne nje “fond te perbashket
transfertash te pakushtezuara” dhe vetem atehere te shperndahen sipas kritereve te shprehur qarte, te pergjithshem
dhe te miratuar nga te gjithe.
108
ponderuar) qe hyjne ne formule duhet te riekuilibrohen dhe pastaj te shprehet dhe te llogaritet ky
faktor i ri si me poshte:180
β*(Pi/Yi)/Σi(Pi/Yi)
ku
Pi eshte numri i popullsise vendore
Yi eshte PPV (ose ndonje tregues i perafert per vleren vendore qe shtohet, si psh tatimi i
rregulluar mbi te ardhurat dhe fitimin, etj.)
β eshte koefiçenti qe ponderon kapacitetin e te ardhurave buxhetore.
Destinimi i granteve te kushtezuara
4.40 Grantet e kushtezuara per qeverite vendore ne Shqiperi jane ne thelb te caktuara
posaçerisht per: (i) pagat dhe perfitimet shoqerore dhe investimet ne arsim, shendetesi dhe
asistencen sociale; (ii) disa subvencione te caktuara dhe funksione te deleguara (prfshi ushqimin,
fjetjen dhe transportin e mesuesve dhe nxenesve): dhe (iii) grantet kapitale per investimet ne
rindertimin e infrastruktures dhe puneve botore vendore. Keto fonde administrohen nga Ministria
e Arsimit dhe Shkences, Ministria e Shendetesise, Ministria e Punes dhe Çeshtjeve Sociale dhe
Minsitria e Pushtetit Vendor dhe Deçentralizimit. Fondet per shpenzimet operative dhe
mirembajtjen destinohen sipas pervojes ne te shkuaren per te mirembajtur institucionet
ekzistuese, ndersa ato pak fonde te destinuara per investime vijne kryesisht si pasoje e
influencave politike.
4.41
Çeshtjet e pazgjidhura ne lidhje me grantet e kushtezuara jane: (i) nje çekuiliber i
konsiderueshem ne madhesine relative te transfertave te kushtezuara krahasuar me transfertat e
pakushtezuara,181 çka e kufizon tej mase autonomine e pushtetit vendor per te destinuar burimet;
(ii) mungesa e standarteve te qarta kombetare per sherbimet publike te cilat duhet te arrihen nga
qeverite vendore, çka ka shkaktuar tension dhe hutim midis autoriteteve qendore dhe vendore;
(iii) mungesa e kritereve te shprehur qarte per shperndarjen e granteve te ksuhtezuara te
perseritur, te cilet kryesisht ndjekin destinimin e vitit te meparshem, me disa rregullime te vogla
te arritura permes bisedimeve (sipas metodes rritese): (iv) mungesa e transparences dhe
konkurrences gjate destinimit te granteve te kushtezuara kapitale, te cilet jane nen ndikimin e
burokracise dhe politikes; dhe (v) mungesa e sisteme te besueshem te monitorimit dhe vleresimit,
çka nuk na lejon te verifikojme efektivitetin e zbatimit te nje politike te caktuar.
4.42
Qeveria e Shqiperise mund te mendoje disa mudesi te caktuara per permiresimin e
efektivitetit dhe efiçences se sistemit te transfertave te kushtezuara. Me poshte jepen disa
shembuj te mundesive te tilla.
(a)
Ecja perpara drejt nje ekuilibri me te mire midis transfertave te kushtezuara
dhe te pakushtezuara ne menyre qe te rritet autonomia dhe efiçenca shperndarese
ne nivel vendor. Per kete qellim, perparesi duhet t’i jepet perfundimit te proçesit
180
E gjithe formula e re per bashkite/komunat atehere do te ishte:
Li=L*[ β1 *(1/374)+ β2 *(Pi/P)+ β3 *(Ci/Cc)+ β4 *(M i /M) + β5 *(Tirana) + β6*(Pi/Yi)/Σi(Pi/Yi)]
181
Transfertat e kushtezuara ende jane sa trefishi i madhesise se transfertave te pakushtezuara (Tabela 3.1).
109
(b)
(c)
(d)
te kalimit te kompetencave dhe pergjegjesive, siç eshte parashikuar ne Ligjin nr
8652/2000, duke perfshire funksionet ekskluzive (psh ujesjellesat dhe
kanalizimet, policia vendore, mbrojtja kunder zjarrit) dhe kompetencat specifike
te funksioneve te perbashketa (psh shendetesia, arsimi, mjedisi).
Vendosja e standarteve kombetare per realizimin e sherbimeve publike qe cilet
mund te maten, monitorohen dhe vleresohen permes treguesve te pavarur dhe te
besueshem te performances.182 Perveç vete metodes se burimeve te perdorura
(dmth niveli i shpenzimeve buxhetore te kushtezuara), standartet dhe treguesit
eshte mire te orientohen ne drejtim te produkteve dhe rezultateve te nje politike.
Ne kete aspect, fokusi i kushtezimit te granteve duhet te zhvendoset nga destinimi
strikt i faktoreve (psh pagat dhe perfitimet) ne drejtim te programeve qe paraqesin
nje interes kombetar (psh ulja/zhdukja e analfabetizmit, semundjeve ngjitese,
varferise).
Permiresimi i vendosjes se barazise dhe efiçences se granteve te kushtezuara
per shpenzimeve te perseritura (jokapitale) duke destinuar: (i) grante (sa me
shume te jete e mundur) mbi baza “per person” (psh per popullsine shkollore, per
popullsine e moshuar, per popullsine qe eshte nen kufirin e varferise), çka eshte e
thjeshte dhe transparente, çka perdor informacionin qe eshte i disponueshem dhe
çka eshte nje tregues i mire i perafert i nevojave si edhe ndihmon ne vendosjen e
barazise; dhe (ii) grantet bllok ne vend te perdorimit te fondeve te posaçme, çka
ka perparesine e kombinimit te kontrollit qendror te shpenzimeve te gjera
sektoriale me nje destinim me efiçent ne nivel vendor. Ne secilin rast, per te
permiresuar pronesine dhe efiçencen, qeverite vendore duhet te marrin pjese ne
financim, edhe pse ato mund te ofrojne vetem nje pjese te vogel te kostove.
Rritja e transparences dhe efiçences se granteve te kushtezuara kapitale permes
rregullave te qarte per perzgjedhjen dhe kontraktimin e projekteve dhe permes
berjes publike te marresve dhe nivelit te kontraktimit. Ne kete aspekt, mund te
kishte nje rregull per caktimin e granteve kapitale per investimet qe kane nje
interes kombetar183 mbi baza konkurrence (nje kontrate per te cilen mund te
aplikojne qeverite vendore, veç e veç ose ne grup) dhe per vleresimin e projektit
teknik mbi baza te nje norme kthimi sociale dhe plane adekuate te mirembajtjes.
Gjithashtu, per te rritur pronesine vendore te investimeve, grantet kapitale duhet
te drejtohen si nje mekanizem grantesh perputhese sa here te jete e mundur.184
Keto skema bashkefinancimi mund te perdoren me norma bashkefinancimi te
shkallezuara sipas kapacitetit fiskal te qeverive perfituese.185 Qeverive me te
dobeta vendore duhet t’u ofrohet asistence teknike adekuate, sidomos komunave.
182
Treguesit duhet te nxirren nga nje agjenci e pavarur (psh INSTAT).
Çka duhet te jete ne perputhje me strategjite sektoriale dhe SKZHES.
184
Grantet e kushtezuara kapitale mnud te behen edhe me te rendesishme ne te ardhmen e afert, ne vartesi te
menyres se si do te merret qeveria me ristrukturimin dhe modernizimin e kompanive te furnizimit te sherbimeve
botore, te cilat duhet t’u kalohen qeverive vendore.
185
Me Fondin Shqiptar te Zhvillimit (ADF), Shqiperia ka nisur nje mekanizem grantesh kapitale i cili i jep qeverive
vendore nje fare lirie nepercaktimin e e mundesive te investimeve. Keto grante kapitale u shprendahen vetem
komunave, per te mbeshtetur punimet ne infrastrukture dhe perdorin nje marreveshje çiftezuese, sipas te ciles
komunat sigurojne nje pjese prej 10 perqind te kostos se projekteve. (Megjithate keto grante nuk perfshihen ne
buxhetet vendore dhe menaxhohen nga ADF, e cila eshte nje agjenci e pavarur e drejtuar nga nje bord besimi ne
krye te te cileve eshte zevendes-kryeministri dhe qe financohet nga donatore). Projektet perzgjidhen permes nje
183
110
proçesi konsultimesh ne nivel rajonal mbeshtetur tek kerkesat dhe evidentimi i prioriteteve nga ana e komunave dhe
fshatrave.
111
5. SI TE SHKOJME PERPARA
A. DIÇKA MBI
RRETHANAT
5.1
Eshte shume e rendesishme te krijohet qe ne fillim sekuenca e mundshme e zhvillimeve
administrative ne te ardhmen (skenari) sipas te cilit duhet te zbatohen reformat. Ne kete aspekt,
per te filluar menjehere me zbatimin e strategjise se deçentralizimit, zbatimi i nje reforme te
ndarjes administrative-territoriale te Shqiperise nuk eshte nje kusht i nevojshem, megjithese
mund te jete i pelqyeshem ne aspektin afatgjate.186 Keshtu qe konfigurimi aktual administrativoterritorial i vendit duhet te konsiderohet si afatshkurter dhe problematika e zbatimit te reformes
se qeverise duhet te perqendrohet ne realizimin e organizmit te duhur institucional dhe te
mekanizmave stimulues te cilet mund te krijojne nje kuader te shendoshe llogaridhenieje per
realizimin e sherbimeve publike ne nivel vendor, nderkohe qe arrihet efiçenca dhe ruhet
qendrueshmeria makroekonomike.
5.2
Megjithese ne Shqiperi, si ne shume vende te tjera europiane, vazhdon segmentimi i
njesive te administrates vendore si nje problem kryesor per nje realizim efiçent dhe te barabarte
te sherbimeve publike ne nivel vendor, ekzistojne menyre te ndryshme te mundshme per te
shmangur kete problem ne afat te shkurter dhe te mesem pa prishur qendrueshmerine shoqerore
dhe politike. Ne fakt, perzierja e detyrueshme dhe caktimi homogjen i pergjegjesive qeverive
vendore nuk jane te vetmet rruge te mundshme per te adoptuar perfitimet e efiçences se larte,
ekonomise se shkalles dhe faktoret ekonomike te jashtem pozitiv qe mund te shoqerojne
deçentralizimin. Perveç forcimit te krijimit te kapaciteteve (perfshi reformimin e institucioneve
dhe qualifikimin e personelit) ne nivele vendore dhe caktimin e pergjegjesive ne menyre
josimetrike, qeveria duhet te lehtesoje dhe te nxise proçesin e krijimit te stimujve per njesite e
pushtetit vendor per te bashkuar burimet e tyre dhe per t’i realizuar bashke sherbimet (psh
furnizimin me energji, uje, telefoni, serbime shoqerore), duke perfshire edhe shkrirjen vullnetare,
krijimin e perkohshem te shoqerive te perbashketa dhe te marreveshjeve te perkohshme.
186
Per me teper, reforma e struktures administrativo-territoriale te vendit (sidomos shkrirja e detyrueshme e njesive
aktuale veteqeverisese) eshte nje çeshtje e nxehte shoqerore dhe politike, duke kerkuar si rrjedhim nje perpjekje te
madhe konsultimi dhe bashkerendimi. Ka gjasa qe kjo te kerkoje perpjekje te veshtira ligjore dhe teknike si dhe nje
debat te gjere ne te cilin te perfshihen te gjitha palet e interesuara (psh autoritetet politikanet qendrore dhe vendore,
shoqatat e qeverive vendore, OJQ vendore), çka kerkon kohe. Megjithese ky process duhet te nise sa me shpejt te
jete e mundur, problematika e zbatimit te reformes se deçentralizimit nuk eshte e pavarur dhe nuk duhet te pengohet
nga aktivitete te cilat mbahen pezull nga reforma e struktures adminsitrativo-territoriale (shih Kreun I te ketij
materiali).
112
B. KUADRI I LLOGARIDHENIES
5.3
Megjithese Shqiperia ka ngelur ende mbrapa standarteve europiane, nje rritje e
shkallezuar e autonomise se te ardhurave fiskale vendore dhe te autoritetit per te perfomuar (liria
e vendosjes) do te çoje ne permiresimin e efiçences dhe te llogaridhenies horizontale, nese
qytetaret mund t’i shoqerojne perfitimet dhe kostot e sherbimeve publike me vendimet e marra
ne nivel vendor. Paralelisht, duhet te zbatohen edhe nje transparence e permiresuar fiskale dhe
mekanizma llogaredhenie vertikale, permes permiresimit te sistemit te raportimit financiar (psh
perhapja e buxhetit vendor, kontrollet e brendshme dhe te jashteme, duke perfshire nje
revizionim me sistematik nga Kontrolli i Larte i Shtetit).
5.4
Ne menyre qe te sigurohet llogaridhenia e autoriteteve vendore, duhet te zgjidhet se pari
problemi i marredhenieve fiskale nderqeveritare, sa bashku me çekuilibret fiskale dhe rresikun e
pergjegjesive te pafinancuara. Ne kete aspekt, duhet te pergatitet nje Ligj per financimin e
pushtetit vendor; nje ligj i cili te rregulloje ne te njejten kohe, nga njera ane, standartet e
sherbimeve dhe kriteret per llogaritjen e kostove te pergjegjesive/kompetencave te pushtetit
vendor, dhe nga ana tjeter burimet buxhetore vendore: tatimet/taksat e veta vendore, transfertat
nga buxheti i shtetit (madhesia e ketyre te fundit e percaktuar ne kontekstin e fondit te tatimeve
kombetare te perbashketa) dhe mundesia per te marre hua (shih me poshte).
C. KONSEGUENCA A POLITIKAVE
5.5
Te percaktohet sa me shpejt te jete e mundur perputhja midis strategjise se
deçentralizimit dhe kuadrit makroekonomik, duke e monitoruar ne menyre te perhershme.
Perputhja midis strategjive te sektorit dhe te deçentralizimit kane nje rendesi maksimale per te
arritur realizimin efektiv te sherbimeve dhe per te shmangur dyfishimin dhe realizimin e
pamjaftueshem te sherbimeve publike. Gjithashtu donatoret duhet ta kene kete gje parasysh ne
secilen prej nderhyrjeve qe bejne dhe gjate dialogut te tyre me qeverine e Shqiperise (duke
perfshire projektet e ndihmes teknike dhe mbeshtetjen per ngritjen e kapaciteteve), dhe
bashkerendimi/keshillimi i donatoreve me te gjitha palet e interesuara (duke prefshire ministrite e
linjes dhe autoritete vendore) duhet te permiresohet ne menyre te konsiderushme. Per me teper,
per te ruajtur perputhjen midis strategjise se deçentralizimit dhe kuadrit makroekonomik, eshte
shume e rendesishme qe qeveria te vazhdoje me politiken e saj te ndikimit asnjanes mbi buxhetin
e shtetit kur t’ia kaloje pergjegjesine e shpenzimeve buxhetore pushtetit vendor.
D. PROGRAMIMI KOHOR I POLITIKAVE
5.6
Shqiperia ndodhet ne udhekryq dhe nese ne kete pike nuk merren vendime strategjike, ka
gjasa qe deçentralizimi te vonohet ose te keqzbatohet me pasoja te pakontrollueshme. Sipas
rradhes kohore, nder vendimet me te rendesishme strategjike mund te permendim: (a) caktimin e
kompetencave te specifike mbi funksionet e perbashketa, duke perfshire edhe nje perkufizim te
qarte te standarteve dhe kritereve te matjes per llogaritjen e kostos dhe vleresimin e sherbimeve
ne ofruara ne nivel vendor; (b) ngritjen e nje sistemi te mire-rregulluar te financimit te pushtetit
vendor (dmth zbatimi i nje Ligji mbi Financimin e Pushtetit Vendor); dhe (c) qartesimi i roleve
113
te qarqeve. Llogjika baze pas kesaj rradhitjeje kohore te zbatimit te politikes eshte qe financimi
duhet te ndjeke pergjegjesine, perndryshe nuk mund te sigurohet as llogaridhenia vendore as
qendrueshmeria makroekonomike. (Inter alia, “Matrica e Mundesive/rekomandimeve” (Shtojce e
Permbledhjes Ekzekutive, Vellimi I) dhe “Dokumenti baze Road Map” (Nenkapitulli E me
poshte) pasqyrojne masat specifike te kesaj rradhitjeje kohore te politikes).
5.7
Kompetenca specifike mbi funksionet e pebashketa duhet te caktohen pas nje kohe
shume te shkurter. Zbatimi i deçentralizimit, duke pefshire edhe funksionet ekskluzive dhe ato
te perbashketa, jane shume mbrapa me afatet e percaktuara ne fillim nga Ligji nr 8652/2000 (mbi
Organizimin dhe Funksinimin e Vete-qeverisjes Vendore). Se pari, siç eshte treguar me lart, per
arsye te rradhitjes kohore te politikes (psh nevoja per te hartuar Ligjin e Financimit te Pushtetit
Vendor), caktimi i lene ende pezull i funksioneve te perbashketa (perfshire ato mbi arsimin,
kujdesin shendetsor, asistencen sociale, mjedisin), standartet e sherbimeve dhe kriteret duhet te
percaktohen shume shpejt,187 pavaresisht nese nje pergjegjesi specifike e sherbimeve publike do
t’i caktohet pushtetit qendror ose vendor. Regullime te metejshme mund te behen gjithmone
pergjate rruges dhe i gjithe sistemi mund te rregullohet ne menyre periodike. Natyrisht, ky eshte
nje proçes dinamik, por megjithate lipset qe ai te nise. Se dyti, idealja do te ishte qe per arsye te
efiçences, shpenzimet buxhetore kapitale (perfshire investimet dhe mirembajtjen) eshte mire t’i
caktohet te njejtit nivel qeverisjeje. Megjithate, ne afat te shkurter, nderkohe qe autonomia e te
ardhurave fiskale vendore nuk eshte e mjaftueshme dhe nuk eshte zhvilluar ende nje treg
kapitalesh ne nivel bashkiak, Qeveria ben mire te percaktoje ne menyre te qarte proçedura te
perkohshme transparente per destinimin e granteve kapitale nga buxheti i shtetit per qeverite
vendore
5.8
Percaktimi i struktures se financimit te pushtetit vendor mund te fillohet vetem pas nje
caktimi te qarte te pergjegjesive. Nje legjislacion i rendesishem eshte nje lligj i hartuar mire mbi
Financmin e Pushtetit Vendor, çka mungon ende ne Shqiperi per nje zbatim te suksesshem te
strategjise se qeverise per deçentralizimin. Siç eshte thene edhe me lart, ky ligj do te vendoste
rregullat themelor sipas te cileve do te çiftezoheshin pergjegjesite dhe burimet ne menyre qe t’i
bejne autoritetet vendore te japin llogari perpara qytetareve. Perveç caktimit te duhur te
pergjegjesive, çka eshte diskutuar ne dy paragrafe e mesiperm, mbeten per t’u marre edhe
vendimet e rendesishme te anes se burimeve. Keto perfshijne vendimet kyçe se cilat tatime
kombetare do te ndahen, mbi tatimet vendore dhe mbi politiken e tarifave te ujit, elektrikut,
telefonise, etj.
(a) Brenda dy vitesh duhet te zbatohet nje mekanizem i ndarjes me baze te gjere te tatimeve
kombetare, edhe pse do te ishte e deshirueshme qe shume shpejt Ligji nr 8652/2000 te
amendohej: (i) per te percaktuar tatimet e perbashketa si burimin kryesor te resurseve per
nje fond te perbashket te transfertave barazi-vendosjeje; dhe (ii) per te zgjeruar bazen e
187
Perndryshe, jo vetem qe do te vazhdonin rreziqet e dublikimit ose nen-financimit dhe te mandateve te
pafinancuara, por, çka eshte me e rendesishme, do te pengohej e ngadalesohej zbatimi i reformave kyçe te
deçentralizimit. Ne lidhje me kete te fundit, pa nje percaktim te qarte formal te kritereve te matjes dhe standarteve
te sherbimeve (me te cilet mund te behej proçesi i pasvleresimit) do te ishte e pamundur te llogariteshin kostot e
pergjegjesive te pushtetit vendor, çka do te pengonte hartimin konseguent te ligjit te lene pezull mbi financimin e
pushtetit vendor (i cili mund te perfshije vetefinancimin vendor, tatimet e perbashketa, transfertat/grantet dhe
huamarrjen).
114
tatimeve kombtare te perbashketa pertej PIT dhe CIT, ne menyre qe te krijonte me shume
qendrueshmeri te fondit te transfertave (te tatimeve te perbasketa).
(b) Perpjekjet vendore per mbledhjen e tatimeve dhe autonomia e te ardhurave fiskale
vendore mudn te permiresohen sidomos permes reformimit te tatimeve mbi biznesin e
vogel, pronat dhe te ardhurat vetiake. Se pari, megjithese mbledhja e dy tatimeve vendore
te krijuara rishtazi (2002) te biznesit te vogel (tatimi vendor mbi biznesin e vogel (LSBT)
dhe tatimi i thjeshtuar mbi fitimin (SPT)) po ecen mire gjate ketij vitit te pare, do te
deshirohej te thjeshtohej ky sistem permes bashkimit te te dyja tatimeve; nje reforme e
cila duhet te kihet si qellim ne dy vitet e ardhshme. Kjo reforme eshte e rendesishme per
te mos lejuar zbulimin e tatimpaguesve ndaj dy sistemeve tatimore konkurruese e te
ndryshme (qendori dhe vendori). Se dyti, tatimet mbi pronat (mbi ndertesat dhe token)
duhet te behen nje instrument shume efektiv ne duart e pushtetit vendor. Megjithate,
kuptohet qe llogaritja e vleres se tregut i pronave ne Shqiperi nuk mund te arrihet
lehtesisht ne afat te shkurter dhe sistemi i identifikimit te pasurive, rregjistrimit,
vleresimit dhe mbledhjes se tatimeve vendore mbi pronen kane nevoje per nje permiresim
te rrenjesishem. Megjithate, gjate kesaj kohe, baza aktuale e tatimit mbi pronen duhet te
rishikohet, dhe gjithashtu nese eshte e mundur te perdoret nje llogaritje me dinamike e
vleres se prones. Se treti, qeveria duhet te shikoje me seriozitet miratimin e nje tatimi
vendor shtese proporcional mbi te ardhurat vetiake (PIT) (qe qendron siper normes
progresive te PIT kombetar) per t’u zbatuar ne afat te mesem dhe afat te gjate, si nje hap i
rendesishem ne drejtim te fuqizimit te aspektit dinamik te bazes vendore per tatimet e
veta.
(c) Politikat e tarifave te ujit, energjise, telefonise, etj., duhet te zgjidhen ne nivel kombetar
dhe duhen vendosur rregulla per marredheniet midis ndermarrjeve vendore, Keshillave
Vendore dhe qytetareve. Mbulimi i kostove duhet te jete parimi mbi te cilin duhet te
mbeshteten politikat e ketyre tarifave, te cila duhet te kene se synim sigurimin e
realizimit vendor te ketyre sherbimeve nemenyre te qendrueshme. Aspektet e efiçences
operative te ndermarrjeve vendore te ujesjellsit, etj., duhet te ndahen nga politikat e
pushtetit vendor per asistence sociale apo barazi, dhe subvencionimet ne lidhje me keto
sherbime per grupet e synuar te popullates (nese ka) duhet t’u caktohen ne menyre te
qarte buxheteve te pushtetit vendor.
5.9
Duhet percaktuar nje rol me i qarte i Qarqeve. Megjithese koncepti i qarqeve si nje
nivel i dyte qeverisjeje eshte i ri ne Shqiperi dhe nuk eshte trupezuar teresisht ne system, duhet
bere e qarte se ne vend nuk ekziston nje nivel pushteti i ndermjetem, ne kuptimin e hierarkise.
Qarqet, si edhe bashkite dhe komunat, jane njesi te pushtetit vendor, qe dallojne vetem nga
pergjegjese e tyre te veçanta juridiksionale. Keshtu qe, roli i qarqeve ne strukturen e re
administrative duhet te percaktohet me urgjence permes caktimit te pergjegjesive specifike (dhe
nje mundesie korresponduese per shfrytezimin e burimeve), duke respektuar autonimne ligjore te
bashkive dhe komunave, te cilat kane dale nga zgjedhjet.
115
E. SUGJERIME PER REFORMEN
5.10 Nje program i besueshem i zbatimit te strategjise se qeverise per deçentralizimin kerkon
caktim te hollesishem te prioriteteve dhe rradhitje kohore te masave kyçe te reformes. Per t’i
kanalizuar pritjet ne drejtimin e duhur, per te venene levizje bashkepunimin midis paleve te
interesuara dhe per te mbledhur mbeshtetje te pergjithshme per zbatimin e reformes, qeveria
mund te marre parasysh mundesine per te miratuar dhe bere publike nje dokument baze (Road
Map) te realizueshem te nje programi te hollesishem e te rradhitur mire ne kohe per zbatimin e
reformes, i cili te reflektoje te gjithe strategjine e saj per deçentralizimin. Me poshte jepet nje
grup i realizueshem masash te reformes qe dalin nga analiza dhe sugjerimet/mundesite e ofruara
ne kete raport. (Per hollesi shih gjithashtu “Matricen e Mundesive/rekomandimeve”).188
A. Masa imediate (per t’u zbatuar gjate tre muajve ne vijim)
i
Largimi i modelit te institucioneve qendore nga mikromenaxhimi i realizimit
te sherbimev epublike vendore dhe rifokusimi i perpjekjeve te tyre ne drejtim
te percaktimit te standarteve dhe rregulloreve dhe monitorimit te rezultateve
dhe pasvleresimit te poliikave.189 Qeveria duhet te nise te udhezoje
institucionet qendrore te ushtrojne rolin e tyre te ru dhe t’i shtyje secilen
ministry te linjes t’i paraqesin Keshillit te Ministrave nje pal veprimi: (a) per
te percaktuar standartet e sherbimeve publike vendore dhe kriteret respective
per matjen e kostove; (b) per te ngritur mekanizma te besueshem monitorimi
dhe pasvleresimi; dhe (c) per te vendosur mekanizma efektiv kontrolli si mbi
financat ashtu edhe mbi sasine dhe cilesine e sherbimeve te realizuara nga
qeverite vendore.190
ii
Ricakimi i pergjegjesise per shpenzimet buxhetore me nje fushe perfitimi
kombetare nga funksionet e “perbashkea” funksioneve te “deleguara (psh
semundjet ngjitese, HIV, ndihma ekonomike), ndersa i pregjegjesive per
arsimin dhe shendetsise perseri tek ato te “perbashketa”, me nje percaktim te
qarte te kompetencave.
iii
Sigurimi i perputhjes midis strategjive sektoriale dhe strategjise se qeverise
per deçentralizimin (si persa i perket formulimit te politikave ashtu edhe
persa i perket axhendes se zbatimit), ne perputhje me SKZHES dhe MTEF
2004-2006.
B. Masat afatshkurter (per t’i zbatuar gjate vitit te ardhshem)
i
Fuqizimi i institucioneve te qeverisjes (I), permes dekretimit te nje ligji te ri
te buxhetit vendor (ose amendimit te Ligjit Strukturor per Buxhetin),
permiresimit te sistemit te raportimit fiskal dhe zbatimit te programeve
188
Ne perputhje me SKZHES 2004-06.
Eshte i nevojshem ndergjegjesimi i menjehershem mbi rolin e ri kritik te institucioneve qendore, megjithese nuk
eshte i mjaftueshem, per te nisur proçesin e ndryshimeve. Kalimi i vete funksioneve/kompetencave autoriteteve
vendore mund te kerkoje gjithashtu kohe, meqe transparenca, efiçenca dhe llogaridhenia duhet te sigurohen per nje
deçentralizim te pergjegjshem te realizimin e sherbimeve.
190
Pergatitja e ketij plani veprimi mund te lehtesohet ne nje mase te madhe permes asistences teknike (mbi
“formulmin, bashkerendimin dhe mekanizmat e menaxhim-performances se politikave”) qe jepet nen Komponentin
e Sherbimit Civil te Projektit te Bankes boterore per Reformen ne Administraten Publike.
189
116
ii
iii
iv
v
vi
vii
efektive upgrading the fiscal reporting system, and implementing effective per
ngritjen e kapaciteteve.
Fuqizimi i baskerendimit te zbatimit te deçentralizimit, permes ngritjes se
NFDI te pavarur dhe sigurimit qe kjo do te jete nje plotesor i GED and NCD.
Kryerja e zbatimit te funksioneve ekskluzive, permes: (i) ngritjes se
programeve per te plotesuar transferimin e pergjegjesive ekskluzive tek
autoritetet vendore; dhe (ii) perpjekjeve te qarta per te zgjidhur çeshtjet e
caktimit te shpenzimeve kapitale (pershire mirembajtjen dhe investimet).
Prcaktimi i kompetencave specifike te qeverive vendore, standarteve te
sherbimeve, kritereve te matjes se kostove dhe financimit ne lidhje me
funksionet e perbahsketa, dhe nisja e zbatimit shume shpejt.
Racionalizimi i perdorimit te taksave dhe tarifave vendore permes: (i) heqjes
se taksave dhe tarifave “te bezdisshme”; (ii) ndarjes se politikave per tarifat e
ndermarrjeve botore nga politikat sociale; (iii) rishikimin e kritereve votuese
per vendimet fiskale te Keshillave Vendore; dhe (iv) mendimi per te futur
burime te reja te bollshme dhe barazi-vendosese te te ardhurave fiskale
vendore (psh mbledhja e tarifave te ndermarrjeve botore, taksat mbi kalimin e
pronesise se automjeteve, taksat e deshmise se perdorimit te automjeteve).
Plotesimi dhe thjeshtimi i formules aktuale te shperndarjes se granteve te
pakushtezuara permes konsiderimit te perberesit te vendosjes se barazise ne
raport te zhdrejte me kapacitetin vendor per fryme per te ardhura fiskale (i
ponderuar ne menyre te sakte).
Permiresimi i shperndarjes se granteve te kushtezuar permes nje ekuilibri
me te mire me transfertat e pakushtezuara, caktimit te standarteve kombetare
per realizimin e sherbimeve, synimin per te pasur nje baze tatimore per fryme
dhe perdorimin e “granteve bllok,” dhe miratimin e rregullave te qarte,
kritereve te konkurrences dhe perzgjedhjes se projekteve per destinimin e
granteve te kushtezuara kapitale.
C. Masat afatmesme (per t’i zbatuar gjate dy viteve ne vijim)
Percaktimi dhe zbatimi i rolit te Qarqeve, permes: (a) percaktimit te
i
kompetencave specifike te Qarqeve ne perputhje me parimin e
subvencionimit, duke pasur parasysh ekonomite e shkalles dhe ndikimin e
ekonomive te jashtme; dhe (b) perpjekjeve per te zgjidhur çeshtjet e ngelura
pezull te zgjedhjes direkte krahasuar me ate indirekte te Keshillave te
Qarqeve, rolin e ri “de facto” te Prefekteve, nje shkalle kuptimplote
autonomie fiskale per Keshillat rajonale, hartimi i te dhenave statistike ne
perputhje me EU NUTS, dhe vleersimit te duhur te konseguences midis
agjencive ekzistuese gjysem-autonome [psh TRHA] me strategjine e
deçentralizimit.
ii
Fuqizimi i institucioneve te qeverisjes (II) permes: (a) paisjes autoriteteve
vendore dhe menaxhereve me pergjegjesi te qarta dhe duke i bere ata direkt
pergjegjes per rezultatet e politikave; dhe (b) hartimit dhe zbatimt te nje Ligji
mbi Financimin e Pushtetit Vendor, i cili rregullon te gjitha marredheniet
qeveritare, duke perfshire edhe ndarjen e tatimeve dhe mundesine per te marre
hua.
117
iii
iv
v
Rritja e efiçences se realizimit te sherbimeve publike (I) permes
ristrukturimit, ricaktimit te kufijve dhe rishpendarjes se ndermarrjeve botore
dhe personelit te tyre neper juridiksione nga zonat me depresion ekonomik ne
ato me imigracion.
Rritja e efiçences dhe llogaridhenies vendore fiskale, permes pasjes
parasysh: (a) te futjes se nje mbitatimi vendor proporcional mbi PIT; (b)
zbatimit te mekanizmit te ndarjes se tatimeve si nje burim financimi per
fonadin e transfertave te vendosjes se barazise; dhe (c) bashkimit ne nje te
LSBT dhe SPT.
Kryerja e granteve fiskale te pakushtezuara si nje instrument objektiv per te
korrigjuar çekuilibret dhe pabarazite fiskale permes paracaktimit te
madhesise se fondit te transfertave si nje perqindje e tatimeve te perbashketa
kombetare dhe shperndarjes se tij si nje funksion i treguesve te nevojave dhe
kapaciteteve (mbeshtetur ne formule).
D. Masat afatgjata (per t’u zbatuar kur te krijohen kushtet e nevojshme)
i
Kalimi i veshtiresive te segmentimit administrativ permes: (a) caktimit te
pergjegjesive asimetrike njesive veteqeverisese vendore (sipas kapacitetit
per t’i kryer); dhe (b) formulimit te interumentave stimulus per
shkrirje/asocim/bashkim vullnetar).
ii
Fuqizimi i rolit te sektorit privat (perfshire OJQ-te dhe shoqerine civile)
ne financimin dhe ofrimin e sherbimeve publike vendore.
iii
Caktimi i pergjegjesive per shpenzimet buxhetore kapitale (si per
mirembajtjen dhe investimet) qeverive vendore ne menyre te shkallezuar,
nderkohe qe rritet autonomia vendore dhe mundesia e shfrytezimit te
tregut te kapitaleve.
iv
Maksimizimi i mbledhjes se tatimeve te veta vendore permes permiresimit
te sistemit te idenstifikimit, rregjistrimit dhe llogaritjes se vleres se
pronave dhe permiresimit te kapacitetit vendor per adminsitrimin e
tatimeve.
SHTOJCA STATISTIKORE
118
Tabela A1.1: Te dhena demografike te disa vendeve
Vendi
Popullsia Siperfaq Pop./km2 % qytetese
Austria
8124110 83860
97
Belgjika
10273300 33100
310
Bosnja & H
4059999 51130
79
Bullgaria
8123684 110910
73
Estonia
1354666 45100
30
Federata Jugosllave 10644730 102000
104
Finlanda
5187000 338150
15
Franca
59165000 551500
107
Gjermania
82194900 357030
230
Greqia
10575290 131960
80
Hollanda
16032000 41530
386
Hungaria
10187450 93030
110
Italia
57690640 301340
191
Kroacia
4380785 56540
77
Letonia
2341024 64600
36
Lituania
3488100 65200
53
Maqedonia
2043698 25710
79
Mbreteria e Bashkuar 59903980 242910
247
Portugalia
10231000 91980
111
Rep. Çeke
10264540 78870
130
Rep. Sllovake
5407587 49010
110
Rumania
22396800 238390
94
Shqiperia
3087159 28748
107
Sllovenia
1989134 20250
98
Suedia
8893000 449960
20
Burimi: Banka Boterore, Raporti i Zhvillimit Boteror, 2002
INSTAT, Rregjistrimi i Popullsise, 2001
119
67
97
43
67
69
52
59
76
88
60
90
65
67
58
60
69
59
90
66
75
58
55
49
83
Tabela A.2.1 – Shqipëria: Struktura buxhetore për disa bashki, 2002
Bashkitë
ARDH BUXH
Ardhura të veta
tatime
Jo tatime
Grante
kushtezuara
Pakushtëzuara
Total ardhura bux
SHPENZ BUXHET
Shpenzime korrent
Paga
Të tjera korrente
Shpenzime kapital
Total shpenzime buxh
Çorovodë
(Skrapar)
Këlcyrë
(Permet)
Sukth
(Durres)
Krujë
(Kruje)
Rrogozhinë Fushë-Arrëz
(Tirane)
(Puke)
Klos
(në mijë lekë)
5355
3166
2189
133461
98399
35062
138816
5000
2000
3000
31000
20000
11000
36000
5328
2796
2532
72388
45605
26783
77716
129293
89225
40068
129293
78735
61202
17533
26770
105505
36000
11000
25000
12000
48000
63145
57200
5945
14433
77578
101477
71271
30206
33777
135254
3.86
2.28
1.58
96.14
70.88
25.26
100.00
13.89
5.56
8.33
86.11
55.56
30.56
100.00
6.86
3.60
3.26
93.14
58.68
34.46
100.00
74.63
58.01
16.62
25.37
100.00
75.00
22.92
52.08
25.00
100.00
81.40
73.73
7.66
18.60
100.00
(në përqindje të ardhur buxh totale)
0.00
10.19
2.03
0.00
9.53
2.03
0.00
0.66
0.00
100.00
89.81
97.97
69.01
59.62
71.84
30.99
30.19
26.14
100.00
100.00
100.00
(në përqindje të ardhur buxh totale)
75.03
78.74
93.90
52.69
53.91
78.90
22.33
24.83
14.99
24.97
21.26
6.10
100.00
100.00
100.00
6744
3434
13292
13113
ARDH BUXH
Ardhura të veta
tatime
jotatime
Grante
Kushtëzuara
Pakushtëzuara
20584
794
469
325
19790
14591
5199
10483
1456
582
874
9027
5824
3203
5847
401
210
190
5446
3431
2015
9860
0
0
0
9860
6804
3056
SHPENZIME BUXH
Shpenzime korrent
paga
Të tjera korrente
Shpenzime kapital
15644
11675
9075
2600
3969
13978
10483
3203
7280
3494
5836
4751
4303
447
1086
10314
7739
5435
2304
2576
ARDH BUXH
Ardhura të veta
tatime
jotatime
Grante
Kushtëzuara
Pakushtëzuara
Total ardhura bux
SHPENZIME BUXH
Shpenzime korrent
paga
Të tjera korrente
Shpenzime kapital
Total shpenzime buxh
popullsia (regjistrimi 2001)
0
7700
7200
500
67833
45033
22800
75533
(në mijë lekë)
50742
34742
16000
13700
64442
1717
1717
(Mat)
Kucova (*)
(Kucova)
Shkoder (*)
(Shkoder)
83007
60863
22144
84724
1000
970
30
71104
44801
26303
72104
22140
19190
2950
144122
92787
51335
166262
59027
38900
20127
977982
739072
238910
1037009
68120
33631
34489
78037
79553
66849
12704
5171
84724
60478
44638
15840
4984
65462
146574
95127
51447
23150
169724
982624
402235
580389
162584
1145208
68120
52008
16112
11942
80062
1.39
1.35
0.04
98.61
62.13
36.48
100.00
13.32
11.54
1.77
86.68
55.81
30.88
100.00
5.69
3.75
1.94
94.31
71.27
23.04
100.00
12.71
12.71
0.00
87.29
43.10
44.20
100.00
92.39
68.19
24.20
7.61
100.00
86.36
56.05
30.31
13.64
100.00
85.80
35.12
50.68
14.20
100.00
85.08
64.96
20.12
14.92
100.00
10552
18100
83598
7242
6833
95
92
3
6738
4246
2493
9186
1223
1060
163
7963
5126
2836
12405
706
465
241
11699
8841
2858
10776
1369
1369
0
9406
4644
4762
6204
5731
4230
1501
472
9377
8098
5256
2842
1279
13699
11754
4812
6943
1945
11055
9406
7181
2225
1649
7137
4117
(Lek per frymë)
10583
20579
1079
417
1009
417
70
0
9504
20162
6310
14783
3195
5379
(Lek per frymë)
9029
20579
7110
19323
4868
16237
2242
3086
1920
1256
burimi: pyetësorë të Ministrisë së Pushtetit Vendor (të dhënat e papërpunuara të pavlerësuara). Të ardhrua dhe shpenzime reale të vitit 2002
burimi: Të ardhurat dhe shpenzimet e planifikuara, 2002. Vendimi dhe Relacioni I zbatimit të buxhetit të bashkieve, Dega e Financave të Bashkive (hartoi Banka Botërore
mission)
120
Peqin
(Peqin)
9917
9917
Tabela A.2.2 – Shqipëria: Striktrua e buxhetit e disa komunave, 2002
Komunat
ARDH BUX
Ardhura veta
tatime
Jo tatime
Grante
Kushtëzuar
Pakushtëzuara
Total ardh bux
SHPENZ BUXH
Shpenz korrente
paga
Të tjera korre
Shpenz kapitale
Total shpenz buxh
Bubq
(Kruje)
Bicaj
(Kukes)
Malzi
(Kukes)
Tropojë Pirg (Korce)Dajç (Lezhe) Melan
(Diber)
(Tropoje)
1830
1830
0
38498
29317
9181
40328
48
48
0
48455
36897
11558
48503
202
202
0
48737
38728
10009
48939
1340
793
547
36692
27843
8849
38032
618
580
38
55334
39534
15800
55952
58648
50510
8138
58948
38266
35316
2950
1600
39866
48040
40646
7394
1220
49260
28963
24174
4789
8076
37039
30725
21878
8847
5965
36690
49257
40357
8900
6700
55957
48448
40010
8438
10500
58948
4.5
4.5
0.0
95.5
72.7
22.8
100.0
0.1
0.1
0.0
99.9
76.1
23.8
100.0
0.4
0.4
0.0
99.6
79.1
20.5
100.0
3.5
2.1
1.4
96.5
73.2
23.3
100.0
1.1
1.0
0.1
98.9
70.7
28.2
100.0
0.5
0.5
0.0
99.5
85.7
13.8
100.0
96.0
88.6
7.4
4.0
100.0
97.5
82.5
15.0
2.5
100.0
78.2
65.3
12.9
21.8
100.0
83.7
59.6
24.1
16.3
100.0
88.0
72.1
15.9
12.0
100.0
82.2
67.9
14.3
17.8
100.0
popullsia (rregjistri 2001)
6174
7071
5019
5508
8921
5202
ARDH BUX
Ardhura veta
tatime
Jo tatime
Grante
Kushtëzuar
Pakushtëzuara
6532
296
296
0
6236
4748
1487
6859
7
7
0
6853
5218
1635
9751
40
40
0
9711
7716
1994
6905
243
144
99
6662
5055
1607
6272
69
65
4
6203
4432
1771
11332
58
58
0
11274
9710
1564
ARDH BUX
Ardhura veta
tatime
Jo tatime
Grante
Kushtëzuar
Pakushtëzuara
Total ardh bux
SHPENZ BUXH
Shpenz korrente
paga
Të tjera korre
Shpenz kapitale
Total shpenz buxh
300
300
SHPENZ BUXH
6457
6966
7380
6661
6273
11332
Shpenz korrente
6198
6794
5771
5578
5521
9313
paga
5720
5748
4816
3972
4524
7691
Të tjera korre
478
1046
954
1606
998
1622
Shpenz kapitale
259
173
1609
1083
751
2018
burimi: pyetësorë të Ministrisë së Pushtetit Vendor (të dhënat e papërpunuara të pavlerësuara)
burimi: Prefektura e Fierit, Statistika mbi buxhetet e pushtetit vendor (hartoi Banka Botërore
Kruje
Rrash-bul
(Kruje)
(Durres)
(në mijë lekë)
411
2670
5200
411
2378
4200
292
1000
34068
42502
62955
23944
36930
43800
10124
5572
19155
34479
45172
68155
(në mijë lekë)
33018
32679
58641
27229
27407
51041
5789
5272
7600
1050
5000
9500
34068
37679
68141
(në përqindje të ardhura totale)
1.2
5.9
7.6
1.2
5.3
6.2
0.0
0.6
1.5
98.8
94.1
92.4
69.4
81.8
64.3
29.4
12.3
28.1
100.0
100.0
100.0
(në përqindje të ardhura totale)
96.9
86.7
86.1
79.9
72.7
74.9
17.0
14.0
11.2
3.1
13.3
13.9
100.0
100.0
100.0
5501
9047
(Lek per frymë)
6268
4993
75
295
75
263
0
32
6193
4698
4353
4082
1840
616
(Lek per frymë)
6193
4165
6002
3612
4950
3029
1052
583
191
553
121
Pajove
(Peqin)
1662
1662
Pishaj
(Gramsh)
56592
45914
10678
58254
900
373
527
65713
55672
10041
66613
40528
36873
3655
16064
56592
Kajan
(Elbasan)
787
787
Otllak
(Berat)
Sukth
(Durres)
Armen
(Vlore)
31314
19671
11643
32101
2890
2670
220
51220
35653
15567
54110
5328
2796
2532
72388
45605
26783
77716
0
36744
24486
12258
36744
43227
37426
5801
9810
53037
27756
20133
7623
4174
31930
37132
31747
5385
15428
52560
63145
57200
5945
14433
77578
29863
24486
5377
9281
39144
2.9
2.9
0.0
97.1
78.8
18.3
100.0
1.4
0.6
0.8
98.6
83.6
15.1
100.0
2.5
2.5
0.0
97.5
61.3
36.3
100.0
5.3
4.9
0.4
94.7
65.9
28.8
100.0
6.9
3.6
3.3
93.1
58.7
34.5
100.0
0.0
0.0
0.0
100.0
66.6
33.4
100.0
71.6
65.2
6.5
28.4
100.0
81.5
70.6
10.9
18.5
100.0
86.9
63.1
23.9
13.1
100.0
70.6
60.4
10.2
29.4
100.0
81.4
73.7
7.7
18.6
100.0
76.3
62.6
13.7
23.7
100.0
17944
7966
6338
6225
12352
13292
5702
3798
290
234
56
3508
2441
1067
7313
209
209
0
7104
5764
1340
10510
142
59
83
10368
8784
1584
5157
126
126
0
5030
3160
1870
4381
234
216
18
4147
2886
1260
5847
401
210
190
5446
3431
2015
6444
0
0
0
6444
4294
2150
3797
3268
2844
424
529
7104
5088
4629
459
2017
8368
6820
5905
915
1548
5129
4459
3234
1225
671
4255
3006
2570
436
1249
5836
4751
4303
447
1086
6865
5237
4294
943
1628
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
TIRANA BASHKIA
BERAT
BULQIZE
DELVINE
DEVOLL
DIBER
DURRES
ELBASAN
FIER
GJIROKASTER
GRAMSH
HAS
KAVAJE
KOLONJE
KORCE
KRUJE
KUÇOVE
KUKES
LAÇ
LEZHE
LIBRAZHD
LUSHNJE
MALLAKASTER
MALESI E MADHE
MAT
MIRDITE
PEQIN
PERMET
POGRADEC
PUKE
SARANDE
SHKODER
SKRAPAR
TEPELENE
TIRANA RRETHI
TROPOJE
VLORA
TOTAL
135368 44964
6217 1378
5278
28
943
181
1726
119
1475
239
20990 4430
34799 2173
19597 3878
6766
929
2907
81
423
477
0 1413
2204
144
20909 1785
6343
0
4062
346
780
264
832
166
3284
745
1675 1213
9094 1581
6039
490
116
4
553
446
1260
177
992
283
2738
0
3665 2069
1080
328
2140 1579
4240 1254
2282
216
968
395
27981 3249
932
57
17677 4764
358335 81845
31318
25
0
0
0
0
423
78
22
0
624
0
0
48
37
395
0
41
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
54
31
0
0
1396
0
286
34777
34114
67
0
0
0
0
6228
1475
1924
606
24
0
309
0
1210
479
0
52
1
23
0
718
1
0
0
19
6
1
80
0
1225
659
30
0
4905
0
3290
57445
381453
13921
138
1183
2478
434
163768
23540
545
1075
11
338
10113
232
24029
150
692
691
5049
10763
5365
9197
606
0
309
0
40
1226
24855
1583
1847
12308
79
337
23452
0
8754
730562
102202
5954
1861
107
256
282
15482
8572
12696
1014
197
180
5920
613
14270
441
7151
956
1296
5303
3926
4107
151
1
996
406
382
429
5715
374
3968
3353
885
1215
210
20
9753
220644
54530
9664
1397
3389
3607
1362
31752
25697
9968
7003
952
581
3321
517
12129
2761
738
1190
914
2632
3497
26195
8518
760
852
817
2303
3470
4884
505
9647
8999
2728
607
8941
138
20206
277171
122
783949
37226
8702
5803
8186
3792
243073
96334
48630
17393
4796
1999
21076
3758
74369
10568
12989
3974
8257
22750
15676
50892
15806
881
3156
2679
4006
7864
41268
3870
20460
30843
6220
3522
70134
1147
64730
1760780
46684
3740
89
560
980
1262
13499
7684
6575
1920
536
286
0
1365
6010
1408
1412
852
743
0
721
6062
1789
663
953
0
561
540
1840
362
2064
5754
705
382
3190
293
5600
127083
169756
14834
1538
3507
3847
2356
40028
40038
31978
10734
4736
1024
10763
3457
21345
5552
5050
2730
2065
5858
4195
15885
3936
546
2248
2705
2828
3609
8342
1191
9042
17846
2627
2793
6961
1434
26624
494007
7628
764
46
75
187
91
1431
1214
1469
397
223
39
410
125
1123
110
246
95
125
204
101
905
151
18
79
93
91
126
260
41
323
944
128
73
980
80
1035
21430
1891
468
0
76
12
423
633
943
1626
147
80
17
146
72
1399
175
90
254
154
901
75
356
76
7
58
20
0
82
198
22
99
124
150
47
113
0
18
10952
22372
617
136
171
132
70
1255
1474
1064
610
108
28
2159
72
1089
179
237
381
438
837
0
683
42
310
178
182
0
53
476
233
569
1198
292
162
1714
66
163
39749
0
0
223
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
830
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
410
0
0
0
0
0
0
0
0
1463
574
0
0
0
0
21
580
272
774
60
651
0
0
242
60
185
0
0
95
119
220
613
220
0
0
61
70
114
0
182
277
433
42
0
51
0
629
6545
191159
17198
3086
2518
2766
12978
111760
49659
50720
25450
5889
326
27823
3831
33197
4790
8094
10014
3102
10596
16333
11177
6569
1003
5664
5566
5102
4124
16785
5450
45655
24055
3931
7445
14708
1973
118455
868952
Taksa dhe tarifa
(total)
TOTAL TATIME,
Te tjera taksa dhe
tarifa vendore
Gjuetia dhe peshkimi
Parkimi
Rregjistrimit i
vendbanimit te ri
Therrtoret
Reklamat
Mbetjet inerte
Rregjistrimi i biznesit
Tatimet vendore
(total)
Te tjera tatime
vendore
Tatimi mbi
perdorimin e hap pub
Tatimi mbi ndretimin
Tatimi mbi tabelat e
bizneseve/dyqaneve
Tatimi mbi
hotelet/turizmin
Tatimi mbi xhiron
Tabela A3.1.a – Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (ne mije leke)
Tatimet vendore
Taksat dhe tarifat vendore
Tatimi mbi biznesin e
vogel
Tatimi mbi pronen
Rrethet
440064
37621
5118
6907
7924
17201
169186
101283
94206
39318
12223
1720
41301
9164
65053
12397
15129
14326
6722
18515
21645
35681
12785
2547
9180
8627
8652
8648
28311
7481
58029
50353
7875
10902
27717
3846
152524
1570180
122
7
1
1
1
2
41
19
14
5
1
6
1
13
2
2
1
1
4
3
8
2
1
1
1
1
6
1
7
8
1
1
9
21
333
1 TIRANA
BASHKIA
2 BERAT
3 BULQIZE
4 DELVINE
5 DEVOLL
6 DIBER
7 DURRES
8 ELBASAN
9 FIER
10 GJIROKASTER
11 GRAMSH
12 HAS
13 KAVAJE
14 KOLONJE
15 KORCE
16 KRUJE
17 KUÇOVE
18 KUKES
19 LAÇ
20 LEZHE
21 LIBRAZHD
37.8 54.9 90.
1
1.7 1.7 0.1
1.5 0.0 0.0
0.3 0.2 0.0
0.5 0.1 0.0
0.4 0.3 0.0
5.9 5.4 1.2
9.7 2.7 0.2
5.5 4.7 0.1
1.9 1.1 0.0
0.8 0.1 1.8
0.1 0.6 0.0
0.0 1.7 0.0
0.6 0.2 0.1
5.8 2.2 0.1
1.8 0.0 1.1
1.1 0.4 0.0
0.2 0.3 0.1
0.2 0.2 0.0
0.9 0.9 0.0
0.5 1.5 0.0
59.4
52.2
46.3
19.7 44.5 36.7
0.1
0.0
0.0
0.0
0.0
10.8
2.6
3.3
1.1
0.0
0.0
0.5
0.0
2.1
0.8
0.0
0.1
0.0
0.0
0.0
1.9
0.0
0.2
0.3
0.1
22.4
3.2
0.1
0.1
0.0
0.0
1.4
0.0
3.3
0.0
0.1
0.1
0.7
1.5
0.7
2.7
0.8
0.0
0.1
0.1
7.0
3.9
5.8
0.5
0.1
0.1
2.7
0.3
6.5
0.2
3.2
0.4
0.6
2.4
1.8
3.5 2.1 2.9
0.5 0.5 0.1
1.2 0.3 0.4
1.3 0.5 0.8
0.5 0.2 1.0
11.5 13.8 10.6
9.3 5.5 6.0
3.6 2.8 5.2
2.5 1.0 1.5
0.3 0.3 0.4
0.2 0.1 0.2
1.2 1.2 0.0
0.2 0.2 1.1
4.4 4.2 4.7
1.0 0.6 1.1
0.3 0.7 1.1
0.4 0.2 0.7
0.3 0.5 0.6
0.9 1.3 0.0
1.3 0.9 0.6
123
34.4 35.
6
3.0 3.6
0.3 0.2
0.7 0.3
0.8 0.9
0.5 0.4
8.1 6.7
8.1 5.7
6.5 6.9
2.2 1.9
1.0 1.0
0.2 0.2
2.2 1.9
0.7 0.6
4.3 5.2
1.1 0.5
1.0 1.1
0.6 0.4
0.4 0.6
1.2 1.0
0.8 0.5
17.3 56.3
4.3
0.0
0.7
0.1
3.9
5.8
8.6
14.8
1.3
0.7
0.2
1.3
0.7
12.8
1.6
0.8
2.3
1.4
8.2
0.7
1.6
0.3
0.4
0.3
0.2
3.2
3.7
2.7
1.5
0.3
0.1
5.4
0.2
2.7
0.4
0.6
1.0
1.1
2.1
0.0
0.0
Total
tatime,
taksa dhe tarifa
vendor
Taksa dhe tarifa
(total)
Gjuetia dhe
peshkimi
Te tjera taksa dhe
tarifa vendore
Rregjistrimit i
vendbanimit te ri
Parkimi
Therrtoret
Reklamat
Tatimet vendore
(total)
Rregjistrimi i
biznesit
Mbetjet inerte
vendore
Tatimi mbi
perdorimin e hap
Te tjera btatime
ndretimin
Tatimi mbi
pronen
Tatimi mbi
xhiron
Tatimi mbi
hotelet/turizmin
Tatimi mbi
tabelat e
bi Tatimi/dmbi
Rrethet
Tatimi mbi
biznesin e vogel
Tabela A3.1.b – Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (pjesa e secilit rreth ne zerin e te ardhurave
buxhetore – ne perqindje)
Tatimet vendore
Taksat dhe tarifat vendore
8.8
22.0
28.0
36.
0.0 0.0
15.2 0.0
0.0 0.0
0.0 0.0
0.0 0.3
0.0 8.9
0.0 4.2
0.0 11.8
0.0 0.9
0.0 9.9
0.0 0.0
0.0 0.0
0.0 3.7
56.7 0.9
0.0 2.8
0.0 0.0
0.0 0.0
0.0 1.5
0.0 1.8
0.0 3.4
2.0
0.4
0.3
0.3
1.5
12.9
5.7
5.8
2.9
0.7
0.0
3.2
0.4
3.8
0.6
0.9
1.2
0.4
1.2
1.9
2.4
0.3
0.4
0.5
1.1
10.8
6.5
6.0
2.5
0.8
0.1
2.6
0.6
4.1
0.8
1.0
0.9
0.4
1.2
1.4
2.
0.
0.
0.
0.
12.
5.
4.
1.
0.
0.
1.
0.
4.
0.
0.
0.
0.
1.
1.
22 LUSHNJE
23 MALLAKASTER
24 MALESI E
MADHE
25 MAT
26 MIRDITE
27 PEQIN
28 PERMET
29 POGRADEC
30 PUKE
31 SARANDE
32 SHKODER
33 SKRAPAR
34 TEPELENE
35 TIRANA RRETH
36 TROPOJE
37 VLORA
TOTAL
2.5
1.7
0.0
1.9 0.0
0.6 0.0
0.0 0.0
1.2
0.0
0.0
1.3
0.1
0.0
1.9
0.1
0.0
9.5
3.1
0.3
2.9 4.8
0.9 1.4
0.1 0.5
0.2
0.4
0.3
0.8
1.0
0.3
0.6
1.2
0.6
0.3
7.8
0.3
4.9
0.5
0.2
0.3
0.0
2.5
0.4
1.9
1.5
0.3
0.5
4.0
0.1
5.8
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.2
0.1
0.0
0.0
4.0
0.0
0.8
0.0
0.0
0.0
0.0
0.1
0.0
2.1
1.1
0.1
0.0
8.5
0.0
5.7
0.0
0.0
0.0
0.2
3.4
0.2
0.3
1.7
0.0
0.0
3.2
0.0
1.2
0.5
0.2
0.2
0.2
2.6
0.2
1.8
1.5
0.4
0.6
0.1
0.0
4.4
0.3
0.3
0.8
1.3
1.8
0.2
3.5
3.2
1.0
0.2
3.2
0.0
7.3
0.2
0.2
0.2
0.4
2.3
0.2
1.2
1.8
0.4
0.2
4.0
0.1
3.7
0.7
0.0
0.4
0.4
1.4
0.3
1.6
4.5
0.6
0.3
2.5
0.2
4.4
100.0 100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
3.2 4.2
0.8 0.7
0.1 0.1
3.3 1.7
0.7 0.1
0.1 0.8
0.0
0.0
0.0
9.4
3.4
0.0
1.3
0.8
0.1
2.3
0.8
0.2
2.
0.
0.
0.5
0.5
0.6
0.7
1.7
0.2
1.8
3.6
0.5
0.6
1.4
0.3
5.4
0.4
0.4
0.4
0.6
1.2
0.2
1.5
4.4
0.6
0.3
4.6
0.4
4.8
0.5
0.2
0.0
0.7
1.8
0.2
0.9
1.1
1.4
0.4
1.0
0.0
0.2
0.4
0.5
0.0
0.1
1.2
0.6
1.4
3.0
0.7
0.4
4.3
0.2
0.4
0.0
0.0
0.0
0.0
28.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.9
1.1
1.7
0.0
2.8
4.2
6.6
0.6
0.0
0.8
0.0
9.6
0.7
0.6
0.6
0.5
1.9
0.6
5.3
2.8
0.5
0.9
1.7
0.2
13.6
0.6
0.5
0.6
0.6
1.8
0.5
3.7
3.2
0.5
0.7
1.8
0.2
9.7
0.
0.
0.
0.
2.
0.
2.
2.
0.
0.
2.
0.
6.
100.0 100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100
1 TIRANA BASHKIA
2 BERAT
3 BULQIZE
11.1
8.3
38.2
3.7 2.6 2.8 31.2 8.3 4.5
1.8 0.0 0.1 18.6 8.0 12.9
0.2 0.0 0.0 1.0 13.5 10.1
124
64.0
49.7
63.0
3.8 13.9 0.6 0.2
5.0 19.8 1.0 0.6
0.6 11.1 0.3 0.0
Gjuetia dhe
hki i
Te tjera taksa
dhe tarifa
Taksa dhe
tarifa (total)
TOTAL
TATIME,
TAKSA
DHE
TARIFA
Rregjistrimit i
vendbanimit te
Parkimi
Therrtoret
Reklamat
Rregjistrimi i
biznesit
Mbetjet inerte
Rrethet
Tatimi mbi
biznesin e vogel
Tatimi mbi
pronen
Tatimi mbi
xhiron
Tatimi mbi
hotelet/turizmin
Tatimi mbi
tabelat e
Tatimi mbi
ndretimin
Tatimi mbi
perdorimin e
Te tjera tatime
vendore
Tatimet
vendore (total)
Tabela A3.1.c - Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (perberja e te ardhurave buxhetore ne secilin
rreth – ne perqindje)
Tatimet vendore
Taksat dhe tarifat vendore
1.8 0.0 0.0 15.6 36.0
0.8 0.0 0.0 23.0 50.3
1.0 1.6 0.0 22.3 37.0
100.0
100.0
100.0
4 DELVINE
5 DEVOLL
6 DIBER
7 DURRES
8 ELBASAN
9 FIER
10 GJIROKASTER
11 GRAMSH
12 HAS
13 KAVAJE
14 KOLONJE
15 KORCE
16 KRUJE
17 KUÇOVE
18 KUKES
19 LAÇ
20 LEZHE
21 LIBRAZHD
22 LUSHNJE
23 MALLAKASTER
24 MALESI E MADHE
25 MAT
26 MIRDITE
27 PEQIN
28 PERMET
29 POGRADEC
30 PUKE
31 SARANDE
32 SHKODER
33 SKRAPAR
34 TEPELENE
7.4 1.4 0.0 0.0 9.3 0.8 26.7
10.7 0.7 0.0 0.0 15.4 1.6 22.4
7.0 1.1 0.0 0.0 2.1 1.3 6.5
5.1 1.1 0.1 1.5 39.7 3.8 7.7
17.6 1.1 0.0 0.7 11.9 4.3 13.0
13.7 2.7 0.0 1.3 0.4 8.9 7.0
11.9 1.6 0.0 1.1 1.9 1.8 12.3
17.1 0.5 3.7 0.1 0.1 1.2 5.6
11.4 12.8 0.0 0.0 9.1 4.8 15.6
0.0 2.3 0.0 0.5 16.2 9.5 5.3
17.1 1.1 0.4 0.0 1.8 4.7 4.0
15.0 1.3 0.0 0.9 17.2 10.2 8.7
27.6 0.0 1.7 2.1 0.7 1.9 12.0
14.4 1.2 0.0 0.0 2.5 25.4 2.6
4.3 1.4 0.2 0.3 3.8 5.2 6.5
5.6 1.1 0.0 0.0 33.7 8.6 6.1
8.0 1.8 0.0 0.1 26.1 12.9 6.4
4.5 3.3 0.0 0.0 14.4 10.5 9.4
10.5 1.8 0.0 0.8 10.6 4.7 30.3
21.1 1.7 0.0 0.0 2.1 0.5 29.8
3.4 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 22.2
4.5 3.6 0.0 0.0 2.5 8.1 6.9
11.1 1.6 0.0 0.2 0.0 3.6 7.2
7.8 2.2 0.0 0.0 0.3 3.0 18.2
16.6 0.0 0.0 0.0 7.4 2.6 21.0
5.3 3.0 0.0 0.1 35.7 8.2 7.0
9.5 2.9 0.0 0.0 13.9 3.3 4.4
2.7 2.0 0.1 1.6 2.4 5.1 12.3
5.2 1.5 0.0 0.8 15.2 4.1 11.1
16.2 1.5 0.0 0.2 0.6 6.3 19.4
6.7 2.7 0.0 0.0 2.3 8.4 4.2
125
45.7 4.4 27.6 0.6 0.6
50.8 6.1 23.9 1.2 0.1
18.1 6.0 11.2 0.4 2.0
59.0 3.3 9.7 0.3 0.2
48.7 3.9 20.3 0.6 0.5
34.0 4.6 22.4 1.0 1.1
30.7 3.4 18.9 0.7 0.3
28.2 3.1 27.8 1.3 0.5
53.7 7.7 27.5 1.0 0.5
33.8 0.0 17.3 0.7 0.2
29.1 10.6 26.8 1.0 0.6
53.3 4.3 15.3 0.8 1.0
46.0 6.1 24.2 0.5 0.8
46.2 5.0 18.0 0.9 0.3
21.7 4.7 14.9 0.5 1.4
55.1 5.0 13.8 0.8 1.0
55.1 0.0 14.2 0.5 2.2
42.0 1.9 11.2 0.3 0.2
58.8 7.0 18.3 1.0 0.4
55.3 6.3 13.8 0.5 0.3
25.7 19.3 15.9 0.5 0.2
25.6 7.7 18.2 0.6 0.5
23.7 0.0 23.9 0.8 0.2
31.7 4.4 22.3 0.7 0.0
47.6 3.3 21.9 0.8 0.5
59.3 2.6 12.0 0.4 0.3
34.1 3.2 10.5 0.4 0.2
26.1 2.6 11.5 0.4 0.1
38.0 7.1 22.0 1.2 0.2
44.1 5.0 18.6 0.9 1.1
24.4 2.6 19.4 0.5 0.3
1.3
0.8
0.3
0.3
0.7
0.7
1.1
0.6
0.8
3.5
0.6
0.8
0.8
0.8
2.1
2.9
2.0
0.0
0.8
0.1
9.0
1.4
1.6
0.0
0.3
0.7
2.1
0.7
1.5
2.1
1.1
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.6
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.6
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0 19.8
0.0 17.2
0.1 61.8
0.1 27.1
0.1 25.1
0.5 35.5
0.1 44.9
3.8 34.6
0.0 8.8
0.0 44.6
1.9 29.6
0.0 23.8
0.8 20.9
0.0 28.8
0.0 54.7
0.6 20.7
0.3 25.7
0.6 43.8
0.7 12.9
0.8 23.0
0.0 29.3
0.0 45.9
0.5 49.2
0.6 40.3
0.7 25.0
0.0 24.1
1.6 48.0
0.4 58.2
0.5 29.6
0.3 27.9
0.0 51.6
54.3
49.2
81.9
41.0
51.3
66.0
69.3
71.8
46.3
66.2
70.9
46.7
54.0
53.8
78.3
44.9
44.9
58.0
41.2
44.7
74.3
74.4
76.3
68.3
52.4
40.7
65.9
73.9
62.0
55.9
75.6
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
35 TIRANA RRETH
36 TROPOJE
37 VLORA
TOTAL
28.6
18.7
8.1
10.8
3.3
1.1
2.2
2.5
1.4
0.0
0.1
1.0
5.0 24.0
0.0 0.0
1.5 4.0
1.7 21.9
0.2
0.4
4.5
6.6
126
9.1
2.8
9.3
8.3
71.7
23.0
29.8
52.9
3.3 7.1 1.0 0.1
5.9 28.7 1.6 0.0
2.6 12.3 0.5 0.0
3.8 14.8 0.6 0.3
1.8
1.3
0.1
1.2
0.0
0.0
0.0
0.0
0.1 15.0
0.0 39.5
0.3 54.5
0.2 26.1
28.3
77.0
70.2
47.1
100.0
100.0
100.0
100.0
132 92 100 1117 299 160 2296 137
11 0 1 109 47 76 291 29
1 0 0
3 43 33 203
2
17 0 0 110 10 315 539 52
3 0 0 72 7 104 236 28
3 0 0
5 3 16 44 15
24 2 34 901 85 175 1338 74
10 0 7 106 39 116 435 35
19 0 10
3 64 50 244 33
17 0 11 20 19 128 318 35
2 17 1
0 6 27 134 15
24 0 0 17 9 30 102 15
18 0 4 129 76 42 270
0
8 3 0 14 36 30 219 80
12 0 8 168 100 85 520 42
0 6 8
2 7 43 166 22
10 0 0 20 202 21 368 40
4 1 1 11 15 19 62 13
3 0 0 93 24 17 152 14
11 0 0 159 78 39 336
0
17 0 0 74 54 48 217 10
11 0 5 64 29 182 354 42
127
497
116
36
326
111
27
220
181
161
196
132
52
138
201
149
87
143
43
38
86
58
110
66
5
3
16
4
1
7
7
5
11
3
1
28
4
8
3
7
6
8
12
0
5
0
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
3
1
4
1
18
0
0
14
0
3
0
0
2
2
3
4
560 1289
135 294
72 119
234 642
80 229
151 201
615 931
224 457
255 473
466 719
165 342
17
87
356 528
223 534
232 455
75 195
229 428
157 225
57 124
156 273
226 299
78 248
DHE
6
4
0
7
0
5
3
4
8
3
2
1
2
4
10
3
3
4
3
13
1
2
TOTAL
TATIME,
TAKSA
TARIFA
22
6
1
7
5
1
8
5
7
7
6
2
5
7
8
2
7
1
2
3
1
6
Gjuetia dhe
peshkimi
Te tjera taksa
dhe tarifa
Taksa dhe
tarifa (total)
Reklamat
Rregjistrimit i
vendbanimit te
Parkimi
396
49
123
88
50
17
116
157
98
124
81
22
0
128
146
100
115
12
15
48
23
63
Therrtoret
1 TIRANA BASH.
2 BERAT
3 BULQIZE
4 DELVINE
5 DEVOLL
6 DIBER
7 DURRES
8 ELBASAN
9 FIER
10 GJIROKASTER
11 GRAMSH
12 HAS
13 KAVAJE
14 KOLONJE
15 KORCE
16 KRUJE
17 KUÇOVE
18 KUKES
19 LAÇ
20 LEZHE
21 LIBRAZHD
22 LUSHNJE
pronen
Tatimi mbi
xhiron
Tatimi mbi
hotelet/turizmi
Tatimi mbi
tabelat e
Tatimi mbi
ndretimin
Tatimi mbi
perdorimin e
Te tjera tatime
vendore
Tatimet
vendore (total)
Rregjistrimi i
biznesit
Mbetjet inerte
Rrethet
Tatimi mbi
b
Tatimi
mbi
Tabela A3.1.d - Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (ne leke per fryme)
Tatimet vendore
Taksat dhe tarifat vendore
3585
585
322
1181
465
245
2269
892
717
1038
476
189
798
753
976
362
796
287
275
609
516
601
23 MALLAKASTER
165 13 0 0 17 4 232 431 49 107
24 MALESI E MADHE
3 0 0 0
0 0 19 22 17
14
25 MAT
9 7 0 0
5 16 14 52 16
37
26 MIRDITE
34 5 0 1
0 11 22 72
0
73
27 PEQIN
30 9 0 0
1 12 70 122 17
86
28 PERMET
106 0 0 0 48 17 135 305 21 140
29 POGRADEC
52 29 0 1 353 81 69 586 26 118
30 PUKE
31 10 0 0 46 11 15 113 11
35
31 SARANDE
61 45 2 35 53 113 275 583 59 258
32 SHKODER
23 7 0 4 66 18 49 166 31
96
33 SKRAPAR
76 7 0 1
3 30 91 208 24
88
34 TEPELENE
30 12 0 0 10 37 19 109 12
86
35 TIRANA DISTR.
157 18 8 28 132 1 50 393 18
39
36 TROPOJE
33 2 0 0
0 1 5 41 10
51
37 VLORA
120 32 2 22 59 66 137 440 38 181
TOTAL
117 27 11 19 238 72 90 574 41 161
Statistika kryesore, 2001
396 132 92 100 1117 299 315 2296 137 497
Vlera maksimale
0 0 0 0
0 0 5 22
0
14
Vlera minimale
78 15 4 8 108 45 80 337 29 122
Vlera mesatare
73 22 15 18 231 60 77 408 26
94
Deviacioni standart
Koefiçenti i variacionit 0.93 1.47 4.22 2.41 2.14 1.32 0.96 1.21 0.90 0.77
128
4
0
1
3
3
5
4
1
9
5
4
2
5
3
7
7
2
0
1
1
0
3
3
1
3
1
5
1
1
0
0
4
1
8
3
5
0
2
7
7
16
6
10
5
10
2
1
13
0
0
0
0
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
DHE
TOTAL
TATIME,
TAKSA
TARIFA
Gjuetia dhe
peshkimi
Te tjera taksa
dhe tarifa
Taksa dhe
tarifa (total)
Rregjistrimit i
vendbanimit te
Parkimi
Therrtoret
Reklamat
pronen
Tatimi mbi
xhiron
Tatimi mbi
hotelet/turizmi
Tatimi mbi
tabelat e
Tatimi mbi
ndretimin
Tatimi mbi
perdorimin e
Te tjera tatime
vendore
Tatimet
vendore (total)
Rregjistrimi i
biznesit
Mbetjet inerte
Rrethet
Tatimi mbi
b
Tatimi
mbi
Tabela A3.1.d - Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (ne leke per fryme)
Tatimet vendore
Taksat dhe tarifat vendore
6 179 348
0 25
64
0 93 150
2 150 233
2 155 262
4 160 335
0 238 402
5 158 218
8 1301 1654
2 130 272
1 132 264
0 230 336
0 83 155
0 71 138
4 805 1037
2 283 512
779
87
202
305
384
641
987
330
2237
438
472
445
549
179
1477
1085
22 13 66
6 18 1301 1654
0
0
0
0
0 17
64
5
3
8
0
3 234 404
4
3 11
2
4 245 339
0.79 0.99 1.41 3.42 1.54 1.05 0.84
3585
87
742
687
0.93