Das neue kommunale Initiativrecht
Ein Überblick
Zielsetzung dieser Broschüre
Die vorliegende Broschüre soll einen Überblick über das neue, für die Stadt
Zürich geltende Initiativrecht schaffen und dadurch den Umgang mit kommunalen Initiativen erleichtern.
Die Broschüre richtet sich einerseits an Verwaltungsjuristen, weshalb auf genaues Zitieren der Rechtsgrundlagen Wert gelegt wird. Anderseits soll auch
Nichtjuristen der Einstieg in das Initiativrecht erleichtert werden. Diesem Zweck
dienen die Tafeln zum Initiativrecht, welche die Abläufe grafisch übersichtlich
darstellen. Wie sich aus der nachfolgend erläuterten Rechtslage ergibt, ist das
Initiativrecht äusserst komplex und vielschichtig. Wir hoffen deshalb, dass wir
mit dieser Broschüre den Zugang zu diesem wichtigen politischen Recht
erleichtern werden.
Dr. Peter Saile
Rechtskonsulent des Stadtrates von Zürich
Inhaltsverzeichnis
1.
Einleitung
1.1
1.2
Ausgangslage
Inhaltsübersicht
2.
Die verschiedenen Initiativtypen
2.1
2.2
2.3
2.4
Unterscheidungskriterien
Volksinitiative und Einzelinitiative
Ausgearbeiteter Entwurf und allgemeine Anregung
Gegenstand des obligatorischen oder fakultativen Referendums
3.
Verfahren bei Volksinitiativen
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
Erster Verfahrensabschnitt
Zweiter Verfahrensabschnitt
Volksinitiativen in Form des ausgearbeiteten Entwurfs
Volksinitiativen in Form der allgemeinen Anregung
4.
Verfahren bei Einzelinitiativen
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
Erster Verfahrensabschnitt
Zweiter Verfahrensabschnitt
Einzelinitiativen in Form des ausgearbeiteten Entwurfs
Einzelinitiativen in Form der allgemeinen Anregung
Gegenvorschlag bei Einzelinitiativen
9
10
10
10
11
5.
Wegleitung für das Erstellen der Unterschriftenliste
11
6.
Hinweise zum Gesuch um amtliche Vorprüfung
14
5
5
6
6
6
6
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8
8
8
Anhang
A. Tafeln zum kommunalen Initiativrecht im Kanton Zürich
B. Muster einer Unterschriftenliste
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28
5
1.
Einleitung
1.1
Ausgangslage
Die den Stimmberechtigten der Stadt Zürich am 27. November 2005 unterbreitete Revision der Gemeindeordnung bezweckt verschiedene Anpassungen
an Neuerungen im kantonalen Recht: Am 1. Januar 2005 ist das kantonale
Gesetz über die politischen Rechte (GPR; LS 161) in Kraft getreten, welches
unter anderem für die kantonale Ebene das Initiativrecht regelt. Der ebenfalls
revidierte § 96 des kantonalen Gemeindegesetzes (GG; LS 131.1) erklärt die
Bestimmungen über die kantonalen Initiativen auch für Initiativen auf Gemeindestufe anwendbar und behält zugleich einige abweichende Bestimmungen
vor, welche sich aus den Besonderheiten des Gemeinderechts ergeben. Das
für die Gemeinden geltende Initiativrecht ist damit zum ganz überwiegenden
Teil kantonales Recht. Den Gemeinden verbleibt nur in engen Grenzen gesetzgeberischer Handlungsspielraum; so sind sie etwa zuständig, die für das Zustandekommen einer Volksinitiative erforderliche Unterschriftenzahl festzulegen. Mit der Änderung der Gemeindeordnung gemäss Gemeindeabstimmung
vom 27. November 2005 wird auf die blosse Wiederholung von Normen des
übergeordneten Rechts weitgehend verzichtet; das neue Initiativrecht soll
grundsätzlich nur noch insoweit in kommunalen Erlassen geregelt werden, als
diesen Bestimmungen selbständige rechtliche Bedeutung zukommt. In der
Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung des Gemeinderates, welche
bisher zahlreiche die Initiativen betreffende Bestimmungen enthielten, findet sich
neu deshalb nur noch eine bruchstückhafte Regelung des Initiativrechts. Wer
sich vom neu geltenden Recht Kenntnis verschaffen will, hat daher eine Vielzahl von Rechtsquellen zu konsultieren, nebst der Gemeindeordnung und der
Geschäftsordnung des Gemeinderates insbesondere das Gemeindegesetz
und das Gesetz über die politischen Rechte. In der nachfolgenden Darstellung
des Initiativverfahrens wird jeweils in Klammern auf die anwendbaren Gesetzesbestimmungen hingewiesen. Die das Initiativrecht betreffenden Bestimmungen des GPR sind auf kantonale Initiativen zugeschnitten und gelten für
die Gemeindestufe aufgrund des oben erwähnten Verweises in § 96 GG. Zugunsten der Lesbarkeit wird darauf verzichtet, beim Zitieren der Gesetzesbestimmungen stets auch § 96 GG mit anzuführen.
1.2
Inhaltsübersicht
Zunächst werden die verschiedenen Initiativtypen dargestellt (Ziffer 2). In der
Folge wird der Ablauf des Initiativverfahrens, wie er für die Stadt Zürich unter
Berücksichtigung der neuen kommunalen Bestimmungen gilt, erläutert (Ziffern
3 und 4); jeweils in Klammern erfolgt der Hinweis auf entsprechende grafische
Tafeln, welche sich im Anhang dieser Broschüre befinden. Die wesentlichen
Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in den Tafeln blau eingefärbt. Überdies enthält die Broschüre eine Wegleitung für das Erstellen einer
Unterschriftenliste für Volksinitiativen (Ziffer 5) mit dazugehörigem Muster. Unter
Ziffer 6 schliesslich finden sich Hinweise für das Verfassen eines Gesuchs um
amtliche Vorprüfung einer Volksinitiative.
6
2.
Die verschiedenen Initiativtypen
2.1
Unterscheidungskriterien
Je nach Antragstellerin, Initiativform und Regelungsgegenstand lassen sich wie
im bisherigen Recht drei Typenpaare unterscheiden: Volksinitiative und Einzelinitiative, ausgearbeiteter Entwurf und allgemeine Anregung sowie Initiativen,
die ihrem Gegenstand nach dem obligatorischen bzw. dem fakultativen Referendum unterstehen. Jede Typenkombination ist möglich, woraus acht verschiedene Initiativvarianten resultieren.
2.2
Volksinitiative und Einzelinitiative
Das Initiativrecht in der Gemeinde ist das Recht, dem Gemeinderat bzw. der
Stimmbürgerschaft einen Beschluss zu beantragen. Wird dieser Antrag von
einer in der Gemeindeordnung genannten Mindestzahl von Stimmberechtigten
unterstützt, wird er als Volksinitiative bevorzugt behandelt. Wird das Begehren
nur von einzelnen oder einer kleineren Gruppe von Stimmberechtigten getragen, untersteht es den Bestimmungen über die Einzelinitiative.
2.3
Ausgearbeiteter Entwurf und allgemeine Anregung
Auch das neue Recht unterscheidet nach der Form der Initiative zwischen der
allgemeinen Anregung und dem ausgearbeiteten Entwurf. Dabei definiert
§ 120 Abs. 2 GPR die Initiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs als einen
in allen Teilen konkret formulierten Beschlussentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form. Eine Initiative in Form der allgemeinen Anregung umschreibt
gemäss § 120 Abs. 3 GPR demgegenüber das Begehren, ohne den zuvor dargelegten Konkretisierungsgrad eines ausgearbeiteten Entwurfs zu erreichen.
2.4
Gegenstand des obligatorischen oder fakultativen Referendums
Regelungsgegenstand einer kommunalen Initiative kann nur sein, was der Sache nach dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum untersteht
(§ 96 Ziff. 1 GG). Was darunter fällt, bestimmt sich einerseits nach dem kantonalen Gemeindegesetz, anderseits nach der jeweiligen Gemeindeordnung
(§§ 91 ff. GG sowie für die Stadt Zürich Art. 10 ff. GO). Ob eine Initiative ihrem
Gegenstand nach dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum zuzurechnen ist, kann (aber muss nicht) entscheidend dafür sein, ob sie zwingend oder nur aufgrund eines fakultativen Referendums zur Volksabstimmung
gelangt; Näheres ergibt sich aus der nachfolgenden Darstellung.
7
3.
3.1
Verfahren bei Volksinitiativen
Erster Verfahrensabschnitt (Tafel I. 1)
Vor Beginn der Unterschriftensammlung reicht das Initiativkomitee dem Stadtrat eine Unterschriftenliste zur amtlichen Vorprüfung ein (§ 124 Abs. 1 GPR).
Der Stadtrat prüft innert Monatsfrist (§ 62 Abs. 1 der Verordnung über die politischen Rechte, VPR; LS 161.1), ob Titel und Begründung der Initiative sowie
die Form der Unterschriftenliste den gesetzlichen Vorschriften entsprechen
(§ 123 Abs. 2 und § 124 Abs. 2 GPR); ist dies nicht der Fall, verfügt er die nötigen Änderungen (§ 124 Abs. 2 GPR), sofern er sich nicht formlos mit dem
Initiativkomitee einigen kann. Ist die Unterschriftenliste ursprünglich oder nach
entsprechenden Anpassungen korrekt, veröffentlicht der Stadtrat die Initiative
in Absprache mit dem Initiativkomitee im städtischen Amtsblatt (§ 125 GPR,
§ 62 Abs. 2 VPR). Mit dem Tag der Publikation beginnt die sechsmonatige
Sammelfrist zu laufen (§ 126 Abs. 2 GPR).
Vor Ablauf der Sammelfrist sind die Unterschriftenlisten dem Stadtrat gesamthaft einzureichen (§ 126 Abs. 2 GPR). Innert drei Monaten nach Einreichung
der Initiative stellt der Stadtrat fest, ob diese zustande gekommen ist, und veröffentlicht seinen Entscheid (§ 128 Abs. 2 Satz 1 GPR). Eine Volksinitiative ist
zustande gekommen, wenn die Unterschriftenlisten den gesetzlichen Anforderungen entsprechen und rechtzeitig eingereicht worden sind und wenn die
erforderliche Zahl gültiger Unterzeichnungen vorliegt (§ 127 Abs. 2 GPR).
Genügt die Initiative diesen Anforderungen nicht, so überweist sie der Stadtrat
dem Gemeinderat zur Behandlung als Einzelinitiative (§ 128 Abs. 2 Satz 2
GPR). Ist sie aber zustande gekommen, so entscheidet der Stadtrat innerhalb
von sechs Monaten seit Einreichung der Initiative über deren Rechtmässigkeit
(§ 128 Abs. 3 Satz 1 GPR); Rechtmässigkeit liegt vor, wenn eine Initiative
weder gegen übergeordnetes Recht verstösst noch offensichtlich undurchführbar ist und sie den Grundsätzen der Form- und Materieneinheit genügt (§ 121
und § 127 Abs. 1 GPR). Hält der Stadtrat die Initiative für unrechtmässig, so
stellt er Antrag auf Ungültigerklärung (§ 128 Abs. 3 Satz 2 GPR); über diesen
entscheidet der Gemeinderat innert drei Monaten seit Antragstellung mit
Zweidrittelmehr (§ 129 GPR). Hält der Stadtrat die Initiative demgegenüber für
rechtmässig, erstattet er dem Gemeinderat innert eineinhalb Jahren nach der
Einreichung Bericht und Antrag (§ 128 Abs. 4 GPR); Gleiches gilt, wenn er die
Initiative als bloss teilweise rechtmässig erachtet und zudem die Voraussetzungen der Teilungültigerklärung erfüllt sieht (§ 127 Abs. 4 und § 128 Abs.
4 GPR). Der Gemeinderat kann auch von sich aus auf Ungültigkeit einer
Initiative erkennen, denn der diesbezügliche Antrag des Stadtrates stellt eine
blosse Empfehlung zuhanden des Gemeinderates dar.
8
3.2
3.2.1
Zweiter Verfahrensabschnitt
Liegen Bericht und Antrag vor und erklärt der Gemeinderat die Volksinitiative
nicht für ungültig, schreitet er zur materiellen Beratung. Dieser folgt die Beschlussfassung.
Volksinitiativen in Form des ausgearbeiteten Entwurfs
(Tafeln I. 2.1 und I. 2.2)
Handelt es sich bei der Volksinitiative um einen ausgearbeiteten Entwurf, unterliegt dieser bei Ablehnung durch den Gemeinderat stets der obligatorischen
Volksabstimmung (§ 132 Abs. 3 GPR). Stimmt der Gemeinderat der Initiative
aber zu, so gilt das Initiativbegehren als sein eigener Ratsbeschluss: Dieser untersteht – je nach Gegenstand der Initiative – dem obligatorischen oder dem
fakultativen Referendum (§ 132 Abs. 1 GPR). Der Gemeinderat kann zu jeder
Volksinitiative einen Gegenvorschlag beschliessen, unabhängig davon, ob er ihr
zustimmt oder sie ablehnt (§ 132 Abs. 2 und 3 GPR). Beschliesst der Gemeinderat einen Gegenvorschlag, so kommt stets die obligatorische Volksabstimmung zum Zug (§ 132 Abs. 2 und 3 GPR).
3.2.2
Volksinitiativen in Form der allgemeinen Anregung
(Tafeln I. 2.3 und I. 2.4)
Handelt es sich bei der Volksinitiative um eine allgemeine Anregung, so beschliesst der Gemeinderat nach der Beratung zunächst, ob er eine Vorlage
ausarbeiten lassen möchte, die dem Initiativbegehren entspricht, oder ob er
die Initiative von Anfang an ablehnt (§ 133 Abs. 1 GPR).
– Lehnt der Gemeinderat die allgemein anregende Volksinitiative ab, so findet
über diese stets eine obligatorische Volksabstimmung statt (§ 133 Abs. 2
GPR). Gleiches gilt, wenn der Gemeinderat zwar beschlossen hat, eine der
Initiative entsprechende Vorlage ausarbeiten zu lassen, eine solche in der
Folge aber nicht verabschiedet wird, weil innert Frist gar keine Vorlage ausgearbeitet und zur Schlussabstimmung gebracht wurde oder weil sie im Rat
keine Mehrheit findet (§ 133 Abs. 5 und § 135 GPR).
Wird die allgemein anregende Volksinitiative in der Volksabstimmung abgelehnt, ist sie erledigt. Wird sie demgegenüber angenommen, so lässt der Gemeinderat durch den Stadtrat oder eine Kommission eine Vorlage ausarbeiten (§ 138 Abs. 1 GPR); der Stadtrat oder die Kommission hat innert eines
Jahres seit der Volksabstimmung Bericht und Antrag zu erstatten (§ 138
Abs. 2 GPR). Der anschliessenden Beratung im Gemeinderat folgt die Beschlussfassung über die ausgearbeitete Vorlage. Bei Ablehnung der Vorlage
findet über diese stets eine obligatorische Volksabstimmung statt (§ 138
Abs. 3 GPR). Stimmt der Gemeinderat der ausgearbeiteten Vorlage demgegenüber zu, gilt sie wiederum als eigener Ratsbeschluss (§ 132 Abs. 1 GPR
analog). Dieser untersteht – je nach Gegenstand der Vorlage – dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum. Der Gemeinderat kann auch
der ausgearbeiteten Vorlage einen Gegenvorschlag gegenüberstellen, unab-
9
hängig davon, ob er der Vorlage zustimmt oder sie ablehnt (§ 138 Abs. 3
GPR). Beschliesst er einen Gegenvorschlag, kommt es stets zur obligatorischen Volksabstimmung über die Vorlage und den Gegenvorschlag (§ 138
Abs. 3 GPR).
– Beschliesst der Gemeinderat, eine Vorlage ausarbeiten zu lassen, die dem
Initiativbegehren entspricht, und stimmt er einer solchen in der Folge zu, so
gilt diese als eigener Ratsbeschluss (§ 132 Abs. 1 GPR analog). Letzterer untersteht – je nach Gegenstand der Vorlage – dem obligatorischen oder dem
fakultativen Referendum (§ 133 Abs. 3 Satz 2 GPR). Dem Gemeinderat steht
es auch hier frei, trotz Zustimmung zur Vorlage einen Gegenvorschlag zu
beschliessen (§ 133 Abs. 4 GPR); in diesem Fall findet stets eine obligatorische Volksabstimmung über die Vorlage und den Gegenvorschlag statt
(§ 133 Abs. 4 GPR). Der Beschluss, eine der allgemeinen Anregung entsprechende Vorlage ausarbeiten zu lassen, ist nicht referendumsfähig (§ 93 Ziff.
8 GG).
4.
4.1
Verfahren bei Einzelinitiativen
Erster Verfahrensabschnitt (Tafel II. 1)
Einzelinitiativen werden beim Büro des Gemeinderates eingereicht (§ 139 Abs.
1 GPR), ohne dass es einer vorgängigen amtlichen Vorprüfung der Initiative
bedürfte. Das Ratsbüro lässt prüfen, ob der Einzelinitiant (oder wenigstens einer
von mehreren Einzelinitianten) in der Stadt Zürich stimmberechtigt ist (§ 67
Abs. 1 VPR). Ist dies nicht der Fall, ist die Initiative erledigt. Andernfalls stellt der
Gemeinderat innert sechs Monaten seit der Einreichung fest, ob die Initiative
von mindestens 42 Ratsmitgliedern vorläufig unterstützt wird (§ 139 Abs. 2
GPR i.V.m. § 96 Ziff. 6 GG und Art. 15 Abs. 4 GO). Bleibt der Initiative die vorläufige Unterstützung versagt, wird sie als erledigt abgeschrieben (§ 139 Abs.
4 GPR); dieser ablehnende Beschluss untersteht nicht dem Referendum (§ 93
Ziff. 7 GG). Wird die Initiative demgegenüber vorläufig unterstützt, überweist sie
der Gemeinderat dem Stadtrat zur Überprüfung ihrer Rechtmässigkeit sowie
zu Berichterstattung und Antragstellung (§ 139 Abs. 3 GPR). Der Stadtrat entscheidet innert sechs Monaten seit der vorläufigen Unterstützung über die
Rechtmässigkeit der Initiative (§ 139 Abs. 3 i.V.m. § 128 Abs. 3 GPR); die Frist
beginnt mit der vorläufigen Unterstützung zu laufen, weil auch die Frist für Bericht und Antrag ab diesem Zeitpunkt läuft (§ 139 Abs. 3 Satz 2 GPR). Rechtmässigkeit liegt vor, wenn eine Initiative weder gegen übergeordnetes Recht
verstösst noch offensichtlich undurchführbar ist und sie den Grundsätzen der
Form- und Materieneinheit genügt (§ 121 GPR und § 127 Abs. 1 GPR i.V.m.
§ 67 Abs. 2 VPR). Hält der Stadtrat die Initiative für unrechtmässig, so stellt er
Antrag auf Ungültigerklärung (§ 128 Abs. 3 GPR i.V.m. § 139 Abs. 3 GPR und
§ 67 Abs. 2 VPR); über diesen entscheidet der Gemeinderat innert drei
Monaten seit Antragstellung mit einfachem Mehr (Regierungsratsbeschluss
zum Erlass der VPR vom 27. Oktober 2004, 38). Hält der Stadtrat die Initiative
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stattdessen für rechtmässig, erstattet er dem Gemeinderat innert eineinhalb
Jahren nach der vorläufigen Unterstützung Bericht und Antrag (§ 128 Abs. 4
GPR i.V.m. § 139 Abs. 3 GPR und § 67 Abs. 2 VPR); Gleiches gilt, wenn er die
Initiative als bloss teilweise rechtmässig erachtet und zudem die Voraussetzungen der Teilungültigerklärung erfüllt sieht (§ 127 Abs. 4 GPR i.V.m. § 139 Abs.
3 GPR und § 67 Abs. 2 VPR). Der Gemeinderat kann die Initiative auch einer
parlamentarischen Kommission zu Bericht und Antrag überweisen (§ 139 Abs.
3 GPR); das zuvor Ausgeführte gilt dann sinngemäss.
4.2
4.2.1
Zweiter Verfahrensabschnitt
Liegen Bericht und Antrag vor und erklärt der Gemeinderat die Einzelinitiative
nicht für ungültig, schreitet er zur materiellen Beratung. Dieser folgt die Beschlussfassung.
Einzelinitiativen in Form des ausgearbeiteten Entwurfs
(Tafeln II. 2.1 und 2.2)
Handelt es sich bei der Einzelinitiative um einen ausgearbeiteten Entwurf und
stimmt der Gemeinderat diesem zu, so gilt das Initiativbegehren als sein eigener Ratsbeschluss (§ 132 Abs. 1 GPR i.V.m. § 139 Abs. 3 GPR und § 67 Abs.
2 VPR): Dieser untersteht – je nach Gegenstand der Initiative – dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum. Lehnt der Gemeinderat die Einzelinitiative demgegenüber ab, so ist sie erledigt (§ 139 Abs. 4 GPR); dieser ablehnende Beschluss untersteht nicht dem Referendum (§ 93 Ziff. 7 GG).
4.2.2
Einzelinitiativen in Form der allgemeinen Anregung
(Tafeln II. 2.3 und 2.4)
Handelt es sich bei der vorläufig unterstützten Einzelinitiative um eine allgemeine Anregung, so beschliesst der Gemeinderat nach der Beratung zunächst, ob
er eine Vorlage ausarbeiten lassen möchte, die dem Initiativbegehren entspricht, oder ob er sie – trotz anfänglicher vorläufiger Unterstützung – ablehnt
(§ 133 Abs. 1 GPR i.V.m. § 139 Abs. 3 GPR und § 67 Abs. 2 VPR).
– Lehnt der Gemeinderat die allgemein anregende Einzelinitiative ab, ist sie erledigt; das Referendum ist ausgeschlossen, es findet keine Volksabstimmung statt (§ 93 Ziff. 7 GG, § 139 Abs. 4 GPR). Gleiches gilt, wenn der
Gemeinderat zwar beschlossen hat, eine der Initiative entsprechende Vorlage
ausarbeiten zu lassen, eine solche in der Folge aber nicht verabschiedet
wird, weil sie im Rat keine Mehrheit findet.
– Beschliesst der Gemeinderat, eine Vorlage ausarbeiten zu lassen, die dem
Initiativbegehren entspricht, und stimmt er einer solchen in der Folge zu, so
gilt die Vorlage als gewöhnlicher Ratsbeschluss, der – je nach Gegenstand
der Vorlage – dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum untersteht (§ 133 Abs. 3 i.V.m. § 139 Abs. 3 GPR). Der Beschluss, eine der allgemeinen Anregung entsprechende Vorlage ausarbeiten zu lassen, ist nicht referendumsfähig (§ 93 Ziff. 8 GG).
11
4.2.3
Gegenvorschlag bei Einzelinitiativen
Nach der Weisung des Regierungsrates zum GPR steht es dem Parlament
auch bei Einzelinitiativen frei, einen Gegenvorschlag zu beschliessen, wie dies
bereits unter Geltung des bisherigen Initiativgesetzes zulässig war (§ 22 Abs. 1
Satz 1 IG). Der für die Volksinitiative aufgestellte § 131 GPR, wonach das
Parlament einen Gegenvorschlag beschliessen kann, ist nach der in der Weisung vertretenen Auffassung vom Verweis in § 139 Abs. 3 Satz 1 GPR erfasst
und daher auch auf Einzelinitiativen anwendbar (Weisung zum GPR, 123).
Nachträglich ist nun dadurch eine gewisse Rechtsunsicherheit entstanden,
dass der Regierungsrat in seinen Erläuterungen zur Verordnung über die politischen Rechte ausführt, bei Einzelinitiativen sei ein Gegenvorschlag nicht möglich (Regierungsratsbeschluss zum Erlass der VPR vom 27. Oktober 2004, 38).
Wie der Regierungsrat ausführt, kann das Parlament, wenn es eine von ihm
ausgearbeitete Variante gegenüber der Einzelinitiative bevorzugt, die Variante
zum eigenen Beschluss erheben und die Einzelinitiative ablehnen (Regierungsratsbeschluss zum Erlass der VPR vom 27. Oktober 2004, 38 f.). Damit
liegt der Sache nach aber ein Gegenvorschlag vor, auch wenn es nicht zu einer
verbundenen Abstimmung über Initiative und Gegenvorschlag (§ 136 GPR)
kommt, weil die Einzelinitiative mit ihrer Ablehnung als erledigt gilt (§ 139 Abs.
4 GPR). Angesichts der unterschiedlich geäusserten Auffassungen des Regierungsrates in der Weisung zum GPR und im Regierungsratsbeschluss zum
Erlass der VPR bleibt hingegen unklar, ob es dem Gemeinderat verwehrt ist,
einer Einzelinitiative zwar zuzustimmen, ihr aber gleichwohl einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Die Auffassung, wonach dies nicht möglich sein
soll, scheint nicht zwingend. Die Frage wird durch die Praxis zu klären sein.
5.
Wegleitung für das Erstellen der Unterschriftenliste
Das Gesetz verlangt für die Unterschriftenliste eine Vielzahl von Angaben; diese
sind nachstehend aufgelistet. Auf Seite 28 ist ein Muster abgedruckt, welches
bei der Gestaltung der Unterschriftenliste Hilfe leisten mag.
– Text, Titel und Begründung der Initiative
Die Unterschriftenliste muss den Text der Initiative (das Begehren), einen Initiativtitel und eine kurze Begründung enthalten (§ 123 Abs. 1 lit. b GPR). Titel
und Begründung dürfen nicht irreführend, ehrverletzend oder übermässig lang
sein, keine kommerzielle oder persönliche Werbung enthalten und zu keinen
Verwechslungen Anlass geben (§ 123 Abs. 2 GPR).
– Bezeichnung als ausformulierter Entwurf oder allgemeine Anregung
Auf der Unterschriftenliste ist anzugeben, ob es sich bei der Initiative um
einen ausformulierten Entwurf oder um eine allgemeine Anregung handelt
(§ 123 Abs. 1 lit. c GPR).
12
– Vermerk der Stadt Zürich
Auf der Unterschriftenliste ist die von der Initiative betroffene Gemeinde zu
vermerken (§ 123 Abs. 1 lit. a GPR). Dies geschieht beispielsweise durch einen
Hinweis im Kleingedruckten, dass die Initiative nur von Personen unterzeichnet werden kann, die in der betreffenden Gemeinde (etwa der Stadt Zürich)
stimmberechtigt sind.
– Datum der Veröffentlichung im städtischen Amtsblatt
Eine Volksinitiative ist vor Beginn der Unterschriftensammlung im städtischen
Amtsblatt zu veröffentlichen (§ 125 GPR). Mit dem Tag der Publikation beginnt die sechsmonatige Sammelfrist zu laufen (§ 126 Abs. 2 GPR); das Publikationsdatum ist daher auf der Unterschriftenliste anzugeben (§ 123 Abs.
1 lit. d GPR).
Der Tag der Publikation im Amtsblatt wird durch den Stadtrat bestimmt, der
sich darüber mit dem Initiativkomitee abspricht (§ 62 Abs. 2 VPR). Für das
Stadium der amtlichen Vorprüfung empfiehlt sich, das Publikationsdatum
vorläufig auszusparen bzw. den dafür vorgesehenen Leerraum mit einem
«xy» oder dergleichen zu kennzeichnen.
Formulierungsbeispiel: «Beginn der Unterschriftensammlung: xy (Veröffentlichung im städtischen Amtsblatt).»
- Das vom Stadtrat festgelegte Publikationsdatum, welches auf der Unterschriftenliste für die Drucklegung nachzutragen ist, wird dem Initiativkomitee
nach der amtlichen Vorprüfung mitgeteilt. Die Initianten können aber mit dem
Gesuch um amtliche Vorprüfung das von ihnen bevorzugte Datum der Veröffentlichung angeben; deren Wunsch wird nach Möglichkeit berücksichtigt.
Das Ende der Sammelfrist muss von Gesetzes wegen auf der Unterschriftenliste nicht genannt werden. Falls es gleichwohl angegeben wird, ist auf die
richtige Berechnung des Fristenlaufs zu achten: Die Sammelfrist dauert
sechs Monate, wobei der letzte Tag durch seine Zahl dem Tag der Veröffentlichung im Amtsblatt entspricht; fehlt dieser Tag im letzten Monat der Sammelfrist, ist auf den letzten Tag dieses Monats abzustellen.
Beispiel für die Fristberechnung: Eine Volksinitiative wird am 2. Dezember 2005 im städtischen Amtsblatt veröffentlicht. Die Sammelfrist beginnt mit diesem Tag zu laufen und endet
demnach am 2. Juni 2005. Wird eine Initiative stattdessen am 31. Oktober 2005 im städtischen Amtsblatt publiziert, endet die Sammelfrist am 30. April, weil der April nur 30 Tage hat.
– Name und Adresse der Mitglieder des Initiativkomitees
Auf der Unterschriftenliste sind die Namen (Vorname und Familienname) und
Adressen (Strasse und Hausnummer) sämtlicher Mitglieder des Initiativkomitees anzugeben (§ 123 Abs. 1 lit. f GPR). Das Initiativkomitee setzt sich aus
mindestens fünf und maximal 20 Mitgliedern zusammen; diese müssen in
der Stadt Zürich stimmberechtigt sein (§ 122 Abs. 1 GPR).
13
– Vorbehaltlose Rückzugsklausel
Die Unterschriftenliste hat eine Klausel zu enthalten, worin das Initiativkomitee vorbehaltlos ermächtigt wird, die Initiative zurückzuziehen (§ 123 Abs. 1
lit. e GPR).
Formulierungsbeispiel: «Das Initiativkomitee ist berechtigt, die Initiative zurückzuziehen.»
– Leerfelder für die Unterzeichnung
Die auf der Unterschriftenliste angebrachten Formularfelder sollen Gewähr
bieten für eine gültige Unterzeichnung, welche sämtliche der vom Gesetz
verlangten Angaben enthält. Erforderlich sind demnach Felder für Name,
Vorname, Geburtsjahr, Adresse und Unterschrift der Unterzeichnenden (§ 126
Abs. 1 GPR). Ein zusätzliches Leerfeld ist für die amtliche Kontrolle anzubringen (vgl. zur Anordnung der Felder das Muster auf S. 28). Mit Vorteil erfolgt
der Hinweis, dass nur in der Stadt Zürich Stimmberechtigte gültig unterzeichnen können, sämtliche Felder handschriftlich auszufüllen sind und der Unterzeichnende eigenhändig zu unterschreiben hat (§ 126 Abs. 1 GPR).
Formulierungsbeispiel: «Die vorliegende Initiative können nur Personen unterzeichnen, die
in der Stadt Zürich stimmberechtigt sind. Sämtliche Felder sind vom Unterzeichnenden
handschriftlich auszufüllen, und das Begehren ist eigenhändig zu unterschreiben.»
– Hinweis auf Art. 281 und 282 StGB
Die Unterschriftenliste muss den Hinweis enthalten, dass sich strafbar
macht, wer sich bei der Unterschriftensammlung bestechen lässt oder das
Ergebnis einer Unterschriftensammlung fälscht (§ 123 Abs. 1 lit. g GPR, Art.
281 und 282 StGB).
Formulierungsbeispiel: «Wer sich bei einer Unterschriftensammlung bestechen lässt oder
das Ergebnis einer Unterschriftensammlung fälscht, macht sich strafbar gemäss Art. 281
bzw. 282 des Strafgesetzbuches.»
– Vorgedruckte amtliche Bescheinigung
Eine vorgedruckte, als Lückentext formulierte Erklärung der Amtsperson,
welche das Stimmrecht der Unterzeichnenden bescheinigen wird, ist von
Gesetzes wegen zwar nicht zwingend vorgesehen, erleichtert aber die amtliche Bescheinigung nach Einreichung der Initiative. Die vorgedruckte Erklärung ist am unteren Rand der Unterschriftenliste anzubringen.
Formulierungsbeispiel: «Die unterzeichnende Amtsperson bescheinigt hiermit, dass oben
stehende _____ (Anzahl) Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Initiative in der Stadt
Zürich stimmberechtigt sind.»
Vgl. als Beispiel mit ausgespartem Leerraum für Datum, Amtsstempel und Unterschrift
auch das Muster auf S. 28
14
6.
Hinweise zum Gesuch um amtliche Vorprüfung
Die Unterschriftenliste ist dem Stadtrat vor Beginn der Unterschriftensammlung zur amtlichen Vorprüfung einzureichen. Dabei prüft der Stadtrat, ob Titel
und Begründung der Initiative sowie die Form der Unterschriftenliste den
gesetzlichen Anforderungen entsprechen (§ 124 Abs. 2 GPR).
Das Gesuch um amtliche Vorprüfung muss enthalten:
– Personalien der Mitglieder des Initiativkomitees
Im Gesuch um amtliche Vorprüfung sind nebst Namen, Vornamen und
Adressen auch die Geburtsdaten der Mitglieder des Initiativkomitees anzugeben (§ 61 Abs. 1 VPR).
– Bestätigung der Mitgliedschaft im Initiativkomitee
Die Mitglieder des Initiativkomitees haben ihre Mitgliedschaft durch eigenhändige Unterschrift zu bestätigen (§ 61 Abs. 1 VPR).
– Vertretung des Initiativkomitees
Das Initiativkomitee hat eines seiner Mitglieder als Vertreterin oder Vertreter
und ein weiteres Mitglied als dessen Stellvertretung zu bezeichnen (§ 122
Abs. 2 GPR). Anordnungen und Zustellungen ergehen dann an die das
Initiativkomitee vertretende Person (§ 61 Abs. 3 VPR).
– Gewünschtes Datum der Publikation im Amtsblatt
Mit Vorteil ist im Gesuch um amtliche Vorprüfung auch das von den Initianten
bevorzugte Datum der Veröffentlichung im Amtsblatt anzugeben.
Anhang
Inhaltsverzeichnis Anhang
A.
17
Tafeln zum kommunalen Initiativrecht im Kanton Zürich
I. Die Volksinitiative
I.1
Erster Verfahrensabschnitt
I.2
I.2.1
Zweiter Verfahrensabschnitt
Ausgearbeiteter Entwurf – Gegenstand des
obligatorischen Referendums
Ausgearbeiteter Entwurf – Gegenstand des
fakultativen Referendums
Allgemeine Anregung – Gegenstand des
obligatorischen Referendums
Allgemeine Anregung – Gegenstand des
fakultativen Referendums
I.2.2
I.2.3
I.2.4
18
19
20
21
22
II. Die Einzelinitiative
II.1
Erster Verfahrensabschnitt
II.2
Zweiter Verfahrensabschnitt
II.2.1 Ausgearbeiteter Entwurf – Gegenstand des
obligatorischen Referendums
II.2.2 Ausgearbeiteter Entwurf – Gegenstand des
fakultativen Referendums
II.2.3 Allgemeine Anregung – Gegenstand des
obligatorischen Referendums
II.2.4 Allgemeine Anregung – Gegenstand des
fakultativen Referendums
B.
Muster einer Unterschriftenliste
23
24
25
26
27
28
18
I.1 Verfahrensablauf bei einer Volksinitiative:
Erster Verfahrensabschnitt
– allgemeine Anregung und ausgearbeiteter Entwurf
– Gegenstand des obligatorischen und des fakultativen Referendums
Einreichung der Unterschriftenliste beim StR
Vorprüfung durch StR
(innert Monatsfrist)
– Kognition gemäss GPR1 124 II
– Entscheid, evtl. Änderungsverfügung
– Veröffentlichung im Amtsblatt
Unterschriftensammlung
Einreichung der Initiative beim StR
(innert 6 Monaten seit Veröffentlichung)
Vorprüfung der Gültigkeit durch StR
Rechtmässigkeit
Zustandekommen
(innert 6 Monaten seit Einreichung)
– inhaltliche Rechtmässigkeit
– Einheit der Form
– Einheit der Materie
(innert 3 Monaten seit Einreichung)
– erforderliche Anzahl gültiger Unterschriften
– Rechtzeitigkeit
Ja
Nein
rechtmässig
unrechtmässig
Bericht + Antrag
an GR
Antrag an GR auf
Ungültigerklärung
(innert 11⁄2 Jahren seit Einreichung)
Überweisung an GR
zur Behandlung als
Einzelinitiative
Antrag eines Ratsmitglieds
auf Ungültigerklärung
Entscheid des GR
Regelfall
rechtmässig
unrechtmässig
Ungültigerklärung
1
2
3
Zurückweisung an StR zu
Bericht und Antrag2
Gesetz über die politischen Rechte.
Materielle Behandlung, falls auf Antrag eines Ratsmitglieds
über die Gültigkeit entschieden wurde.
Fortgang des Verfahrens gemäss Tafeln I.2.1–2.4.
Hinweise: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
StR=Stadtrat, GR=Gemeinderat.
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matrielle
Behandlung3
I.2.1 Verfahrensablauf bei einer Volksinitiative:
Zweiter Verfahrensabschnitt
– ausgearbeiteter Entwurf
– Gegenstand des obligatorischen Referendums
19
Beratung und Beschlussfassung im GR
Zustimmung
Ablehnung
(mit oder ohne
Gegenvorschlag)
(mit oder ohne
Gegenvorschlag)
obligatorische Volksabstimmung
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20
I.2.2 Verfahrensablauf bei einer Volksinitiative:
Zweiter Verfahrensabschnitt
– ausgearbeiteter Entwurf
– Gegenstand des fakultativen Referendums
Beratung und Beschlussfassung im GR
Zustimmung
Ablehnung
(mit oder ohne
Gegenvorschlag)
mit Gegenvorschlag
obligatorische Volksabstimmung
Hinweis: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
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ohne Gegenvorschlag
fakultatives Referendum
21
I.2.3 Verfahrensablauf bei einer Volksinitiative:
Zweiter Verfahrensabschnitt
– allgemeine Anregung
– Gegenstand des obligatorischen Referendums
Beratung und Beschlussfassung im GR
Beschluss, eine der Initiative
entsprechende Vorlage
ausarbeiten zu lassen
Ablehnung der Initiative
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
Zustimmung zur Vorlage
Ablehnung der Vorlage
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
keine Vorlage1
obligatorische
Volksabstimmung über Vorlage
obligatorische
Volksabstimmung über Initiative
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
Annahme2
Ablehnung
Ausarbeitung
einer Vorlage3
erledigt
Beratung und
Beschlussfassung im GR
Zustimmung
Ablehnung
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
obligatorische Volksabstimmung
über Vorlage
(und evtl. über Gegenvorschlag)
1
2
3
Es wird pflichtwidrig innert Frist keine Vorlage ausgearbeitet.
Bei Annahme des Gegenvorschlags Inkrafttreten.
Durch StR oder eine parlamentarische Kommission.
Hinweis: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
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22
I.2.4 Verfahrensablauf bei einer Volksinitiative:
Zweiter Verfahrensabschnitt
– allgemeine Anregung
– Gegenstand des fakultativen Referendums
Beratung und Beschlussfassung im GR
Beschluss, eine der Initiative
entsprechende Vorlage
ausarbeiten zu lassen
Ablehnung der Initiative
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
Zustimmung zur Vorlage
Ablehnung der Vorlage
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
keine Vorlage1
ohne Gegenvorschlag
mit Gegenvorschlag
fakultatives Referendum
obligatorische
Volksabstimmung
obligatorische
Volksabstimmung über Initiative
(mit oder ohne Gegenvorschlag)
Annahme2
Ablehnung
Ausarbeitung
einer Vorlage3
erledigt
Beratung und
Beschlussfassung im GR
Zustimmung
Ablehnung
(mit oder ohne
Gegenvorschlag)
ohne Gegenvorschlag
fakultatives Referendum
mit Gegenvorschlag
obligatorische Volksabstimmung
über Vorlage
(und evtl. über Gegenvorschlag)
1
2
3
Es wird pflichtwidrig innert Frist keine Vorlage ausgearbeitet.
Bei Annahme des Gegenvorschlags Inkrafttreten.
Durch StR oder eine parlamentarische Kommission.
Hinweis: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
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II.1
23
Verfahrensablauf bei einer Einzelinitiative:
Erster Verfahrensabschnitt
– allgemeine Anregung und ausgearbeiteter Entwurf
– Gegenstand des obligatorischen und des fakultativen Referendums
Einreichung der Initiative beim Büro des GR
Überprüfung der Stimmberechtigung
Stimmrecht bejaht
Stimmrecht verneint
Vorläufige Unterstützung
durch 42 Ratsmitglieder
erledigt
(innert 6 Monaten seit Einreichung)
gewährt
verweigert
Überweisung an StR
erledigt
Vorprüfung der
Rechtsmässigkeit durch StR
(innert 6 Monaten seit vorläufiger Unterstützung)
– inhaltliche Rechtmässigkeit
– Einheit der Form
– Einheit der Materie
unrechtmässig
rechtmässig
Antrag an GR auf
Ungültigerklärung
Bericht + Antrag an GR
(innert 11⁄2 Jahren seit vorläufiger
Unterstützung)
Antrag eines Ratsmitglieds
auf Ungültigerklärung
Entscheid des GR
1
2
unrechtmässig
rechtmässig
Ungültigerklärung
Zurückweisung an StR
zu Bericht und Antrag1
Materielle Behandlung, falls auf Antrag eines Ratsmitglieds
über die Gültigkeit entschieden wurde.
Fortgang des Verfahrens gemäss Tafeln II.2.1–2.4.
Hinweise: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
GR=Gemeinderat, StR=Stadtrat.
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Regelfall
materielle Behandlung2
24
II.2.1 Verfahrensablauf bei einer Einzelinitiative:
Zweiter Verfahrensabschnitt
– ausgearbeiteter Entwurf
– Gegenstand des obligatorischen Referendums
Beratung und Beschlussfassung im GR
Zustimmung1
Ablehnung
obligatorische
Volksabstimmung
erledigt
1
Bisher bedurfte es der definitiven Unterstützung von 42 Ratsmitgliedern. Neu ist ein Mehrheitsbeschluss erforderlich.
Hinweis: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
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25
II.2.2 Verfahrensablauf bei einer Einzelinitiative:
Zweiter Verfahrensabschnitt
– ausgearbeiteter Entwurf
– Gegenstand des fakultativen Referendums
Beratung und Beschlussfassung im GR
Zustimmung
Ablehnung
fakultatives
Referendum
erledigt
Hinweis: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
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26
II.2.3 Verfahrensablauf bei einer Einzelinitiative:
Zweiter Verfahrensabschnitt
– allgemeine Anregung
– Gegenstand des obligatorischen Referendums
Beratung und Beschlussfassung im GR
Beschluss, eine der Initiative
entsprechende Vorlage
ausarbeiten zu lassen
Zustimmung zur Vorlage
Ablehnung der Initiative
Ablehnung der Vorlage
obligatorische
Volksabstimmung über Vorlage
erledigt
Hinweis: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
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27
II.2.4 Verfahrensablauf bei einer Einzelinitiative:
Zweiter Verfahrensabschnitt
– allgemeine Anregung
– Gegenstand des fakultativen Referendums
Beratung und Beschlussfassung im GR
Ablehnung der Initiative
Beschluss, eine der Initiative
entsprechende Vorlage
ausarbeiten zu lassen
Zustimmung zur Vorlage
Ablehnung der Vorlage
fakultatives Referendum
erledigt
Hinweis: Die Neuerungen gegenüber dem bisherigen Recht sind in dieser Tafel blau eingefärbt.
© Rechtskonsulent des Stadtrates Zürich 2005
Vorname
Geburtsjahr Strasse/Nr.
persönliche Unterschrift
Kontrolle
Zürich, den __________________
Amtsstempel:
__________________________________
Die zur Bescheinigung zuständige Amtsperson (eigenhändige Unterschrift und amtliche Eigenschaft)
Die unterzeichnende Amtsperson bescheinigt hiermit, dass oben stehende ______ (Anzahl) Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Initiative in der Stadt Zürich
stimmberechtigt sind.
Das Initiativkomitee ist berechtigt, die Initiative zurückzuziehen.
Zürich. [etc.]
Initiativkomitee: Erika Muster, Alphastr. 213, 8000 Zürich. Fritz Muster, Omegaweg 2, 8000 Zürich. Karin Muster, Gammastr. 18a, 8000
Die vorliegende Initiative können nur Personen unterzeichnen, die in der Stadt Zürich stimmberechtigt sind. Sämtliche Felder sind vom Unterzeichnenden handschriftlich
auszufüllen, und das Begehren ist eigenhändig zu unterschreiben. Wer sich bei einer Unterschriftensammlung bestechen lässt oder das Ergebnis einer Unterschriftensammlung fälscht, macht sich strafbar gemäss Art. 281 bzw. 282 des Strafgesetzbuches.
Beginn der Unterschriftensammlung: xy (Veröffentlichung im städtischen Amtsblatt).
Name
[ Text ]
Begründung:
[ Text ]
Begehren:
Gestützt auf Art. 15 ff. der Gemeindeordnung der Stadt Zürich und das Gesetz über die politischen Rechte stellen die unterzeichnenden
Stimmberechtigten der Stadt Zürich in Form eines ausformulierten Entwurfs [oder: in Form einer allgemeinen Anregung] folgendes Begehren:
[ Titel der Volksinitiative ]
Volksinitiative
B. Muster einer Unterschriftenliste
28
Stadt Zürich
Rechtskonsulent
Stadthaus
Postfach, 8022 Zürich
Telefon 044 216 31 92
www.stadt-zuerich.ch
Redaktion
Dr. iur. Peter Saile
lic. iur. Marc Burgherr
Layout / Druck
Scholtysik Niederberger Kraft AG
Schellenberg Druck AG
Auflage
500 Ex.
Ausgabe
November 2005