Административное право как отрасль российского права и как наука
Введение в курс административного права.
Административное право справедливо рассматривается как одна из
ведущих отраслей российского права, наряду с конституционным, уголовным
и гражданским. Впрочем, признание значимости отрасли, к сожалению,
нередко сопровождается предельным сужением восприятия предмета и
сущности административного права – сведением его только к
административным правонарушениям и институту административной
ответственности. Недопустимое выхолащивание смысла и назначения
административного права как простыми гражданами, так и, что наиболее
прискорбно,
юристами
приводит
к
невозможности
реализации
конституционных ценностей в практике органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления.
Административное право в отличие от уголовного, гражданского и даже
конституционного права - достаточно молодая отрасль, которая начинает
формироваться только в 19 веке, когда у государства нового типа возникает
потребность в систематизации рычагов влияния и принуждения на своих
граждан или подданных. Такое административное право было призвано
обслуживать повседневную государственную управленческую деятельность, а
прежде всего, общественный порядок и послушание, строительство дорог и
благоустройство, городское хозяйство и транспорт. Традиционно такое право
квалифицировали в наук как полицейское право.
С начала 20 века административное право начинает активно
трансформироваться в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина.
Признается, что в любой стране мира конституционные стандарты могут быть
реализованы в каждом конкретном случае только административной властью,
то есть значение административного права многократно усиливается.
Определяется необходимость дать возможность частному субъекту
противостоять государственному механизму и чиновникам, чья деятельность
не является априори безупречной. Административное право, которое
понималось как право «для администрации»
в большинстве зарубежных государств становится правом «для гражданина в
отношениях с администрацией». Основная задача административного права
формулируется не как управление, а как защита частных лиц от произвола со
стороны администрации. Важнейшим институтом административного права
становится административная юстиция – то есть особый процессуальный
порядок разбирательства правовых споров между частными лицами и
субъектами, реализующими публичные интересы, в специальных
административных судах либо особых структурных подразделениях в рамках
органов исполнительной власти и судах общей юрисдикции, наделенных
законом юрисдикцией по административным делам.
Отечественное административное право, в связи с событиями 1917 года в
советский этап своего развития отошло от общемирового пути. Отсутствие
института частной собственности и доминирование государства во всех
сферах общественной жизни объективно не позволяло выделять частные
интересы в отношениях с административными властями. Административная
юстиция отвергалась полностью - как буржуазный, чуждый элемент.
Возможность споров между советскими гражданами и советским
государственным аппаратом отрицалась полностью.
Такое положение
привело к стагнированию административного право в советском государстве,
его сведению к роли обслуживания деятельности государственного аппарата.
Государственная исполнительно-распорядительная
деятельность,
форма государственного управляющего воздействия на общественную жизнь
в
советском
административном
праве
обозначалась
термином
«государственное управление». Данный термин прочно вошел в научный
оборот, а за отсутствием иного содержания административных отношений,
сам предмет
административного права ограничивался (а иногда и в
современной литературе ограничивается до сих пор) сферой отношений,
обозначаемой как «государственное управление».
В условиях советского государства государственное управление – это
прежде всего полномочия Совета Министров СССР а рамках в разделении
труда, задач и функций советского государства, - решение вопросов,
связанных с обеспечением руководства
народным
хозяйством,
и
социально-культурным строительством. В современных реалиях о
руководстве народных хозяйством при наличии частной собственности
невозможно, а социально-культурное развития обеспечивается не только через
государственные органы. В настоящее время сложно говорить о
государственном управление как деятельности органов государственной
власти по реализации своих полномочий в различных сферах и отраслях: в
обороне, в экономике в целом, в промышленности, в здравоохранении и в
социальной сфере.
Сведение предмета административного права к «государственному
управлению» или отождествлении исполнительной и распорядительной
деятельности с государственным управлением не только обесценивает
административно-правовые отношения, но и не соотносится с Конституцией
РФ, где такой термин отсутствует.
Невозможность развития советского административного права в
сторону защиты прав граждан, привела к смещению центра тяжести отрасли к
государственному принуждению и развитию законодательства об
административных правонарушениях. Эта часть административного права
первой получила закрепление в кодифицированном акте (Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях" (утв. ВС РСФСР 20.06.1984). При этом
не закрепленными на должном уровне остались все прочие важнейшие для
каждого гражданина вопросы от регистрации по месту жительства до
обжалования актов административных органов.
Коренное изменение политического и правового строя России 90-х годах
20 века, принятие Конституции РФ 1993 года заставило вернуться на общий
цивилизационный путь развития административного права, где признается
частная собственность, а личность, гражданин и частная компания не могут
являться объектами государственного управления.
Важно понять, что деятельность государственных органов выражает не
государственные, а публичные интересы, то есть интересы всего общества,
такие как безопасность, окружающая среда, общественные пространства,
экономическое развитие страны или региона, социальное обеспечение. При
этом у каждому гражданин и негосударственной организации присущи свои –
частные интересы, многие из которых не могут быть реализованы без
взаимодействия с органами исполнительной власти и местного
самоуправления.
Таким образом, ежедневно каждый гражданин (и не только гражданин)
реализуют свои частные интересы посредством взаимоотношения прямо или
опосредовано с субъектами, выражающими публичный интерес и тем самым
вступают в административные правоотношения.
Посмотрим на конституционные права граждан. Реализую право
свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст.27
Конституции) необходимо получить паспорт, заграничный паспорт,
выполнять обязанности по регистрации. Право на объединение, для защиты,
деятельность общественных объединений (ст. 30 Конституции)
осуществляется в соответствии с публичными требования к таким
объединениям. Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания,
митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст.31 Конституции)
невозможно осуществить без согласования мероприятия, определения места
его проведения, ограничения движения автомобильного транспорта и
обеспечения безопасности. Граждане Российской Федерации имеют равный
доступ к государственной службе (ст. 32 Конституции), а институт
государственной службы – это институт именно административного права, а к
государственные служащие наделяются особыми правами, к ним
предъявляются определенные требования, на них налагаются особые
обязанности, к ним применяются дополнительные ограничения и запреты.
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а
также направлять индивидуальные и коллективные обращения в
государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33
Конституции РФ), а соответственно порядок рассмотрения таких обращений
относится к предмету административного права.
Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности (ч.1. ст 34 конституции РФ). Если сама
предпринимательская деятельность, сделки и корпоративное управление – это
гражданское право, то публичные и обязательные требования к такой
деятельности - право административное. Речь идет о регистрации и отчетности
юридических лиц, лицензировании отдельных видов деятельности, получении
отдельных разрешений, допуске продукции на рынки (например,
лекарственных средств), а также санитарных, противопожарных,
экологических и иных обязательных требованиях.
Приходя в продовольственный магазин мы не всегда замечаем
взаимодействие частных интересов предпринимателей (производителей
товаров) с публичными интересами, выраженными в маркировке товаров,
правилах торговли. На любое предприятие общественного питания
распространяются обязательные санитарные требования к хранению
продуктов, требования к сотрудникам, работающим на кухне. Во всех
современных
торговых
центрах
посетителей
встречают
рамки
металлодетекторов для обеспечения безопасности публичного помещения, а
также действуют пожарные требования. Наличие разнообразных
обязательных требований обуславливают необходимость контроля (надзора)
уполномоченных государственных органов за их соблюдением.
Согласно ч.2 ст.35 Конституции каждый вправе иметь имущество в
собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так
и совместно с другими лицами. Для реализации прав собственности частные
лица обращаются в уполномоченные органы для регистрации объектов
недвижимости, ставят их на учет (транспортные средства), получают при
необходимости разрешение на перепланировку помещений или обеспечивают
прохождение технического осмотра.
Гарантированное Конституцией социальное обеспечение по возрасту, в
случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в
иных случаях, установленных законом, государственные пенсии и социальные
пособия (ст. 39 Конституции) обеспечиваются на практике
силами
конкретных государственных и муниципальных органов и уполномоченных
лиц через получение определенного статуса лица, имеющего права на
соответствующие выплаты и льготы.
За последние годы сформировалось отдельное направление
деятельности государственных и муниципальных органов – оказание
государственных услуг в целях получения частным лицом определенных
документов для подтверждения статуса (гражданина, беженца, пенсионера и
т.д.) или реализации того ли иного права обратившегося лица. Даже
реализуется такое направление через систему отдельных учреждений –
многофункциональные центры и мои документы.
Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь (Ст.
41 Конституции) также нереализуемо на практике без административноправового регулирования в сфере здравоохранения, государственных и
муниципальных учреждений. Вопросы санитарно-эпидемиологического
благополучия населения чрезвычайно актуальные в 2020 году также относятся
к предмету именно административного права.
Право на образование (ст.43 Конституции) обеспечивается
административно-правовым регулированием в сфере образования,
а
воплощается в деятельности, прежде всего, государственных или
муниципальных образовательных учреждений.
Кроме граждан в фокусе внимания современного административного
права находятся иностранные граждане, которые пользуются в Российской
Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской
Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или
международным договором Российской Федерации. Роль административного
права здесь в осуществлении миграционного учета, предоставлении данным
лицам необходимых для проживания и работы документов, а также контроль
за соблюдением иностранными гражданами специфических обязанностей и
ограничений.
Безусловно важными для административного права остаются вопросы
административной ответственности, но как было показано ранее данный
институт не является важнейшим для отрасли на современном этапе развития
права. Главным вопросом признается окончательное переориентирование
административного права от государственного управления к взаимодействию
личности и государства, с учетом того, что согласно статье 2 Конституции РФ
человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность
государства.
Меняются сами публичные задачи, стоящие перед административным
правом. Первая задача может быть обозначена как процессуализация
отношений частных лиц и органов (должностных лиц), выражающих
публичные интересы. Именно процессуальные нормы позволяют обеспечить
реализацию прав и свобод частных лиц в отношениях с административными
органами при разрешении конкретных административных дел. Это может
быть регистрационное дело при регистрации прав на недвижимое имущество,
лицензионное дело, дела в рамках контрольно-надзорных проверок, а не
только дела об административных правонарушениях. Важность данных
вопросов подтверждается вниманием законодателя к регламентации
внесудебных и судебных процедур.
Относительно новой задачей административного права видится выработка
новых административно-правовых методов, адекватных современному
политическому и правовому строю и экономическим условиям деятельности.
Так, помимо традиционного принуждения в современном праве развиваются
методы административного ограничения, стимулирования, наблюдения,
санкционирования, правопредоставления, обязывания и другие.
Огромный массив административного законодательства не кодифицирован,
нормы трудно воспринимаются для изучения, что требует, как минимум
систематизации административного права. Попытка такой систематизации
сделана в настоящем учебники на основе функционального подхода. Дуализм
административного права предопределяет выделять регулятивное и
охранительное право, каждое из которых делится на сегментыфункциональные сферы.
Наконец, в настоящее время с учетом новых задач происходит
реформирование наиболее крупных сегментов административного права:
административного контрольно-надзорного производства и производства по
делам об административных правонарушений. Без завершения данных реформ
преждевременно говорить о переформатировании административного права
от права для администрации к праву для защиты частного лица в отношениях
с администрацией.
Важнейшей задачей административного права следует признать смену
вектора направленности права от преимущественно принуждения,
адресованного частным лицам, к защите прав граждан от произвола со
стороны административных органов. Учитывая, что решения и действия (или
бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть
обжалованы в суд (ч.2 ст. 46 Конституции), деятельность судов по
рассмотрения таких административных по содержанию дел становится
центром современного административного права. Здесь речь идет о
дальнейшем развитии специальных правил рассмотрения административных
дел в судах – административном судопроизводстве и развитии всего
института административной юстиции.
Следующим этапом видится реализация в административном праве
положений статьи 53 Конституции, согласно которой каждый имеет право на
возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Очевидно, что судебная защита прав не должна прекращаться с
вступлением решения суда в силу, то есть ограничиваться только вынесением
решения по административному делу без обеспечения исполнения
вынесенного решения. Такая ограниченная, по сути, защита разрушает
доверие между государством и гражданами, что чрезвычайно важно для
современного этапа развития российского общества. Поддержание доверия
между частными лицами и органами власти вписывается в текущие запросы
общества на справедливость и гуманизм в отношениях с администрацией. Так,
например, в Указе Президента РФ от 25.04.2019 N 193 "Об оценке
эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей
высших исполнительных органов государственной власти) субъектов
Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации" первым в перечне показателей для оценки
эффективности определен именно уровень доверия к власти. Актуален запрос
на справедливость и в свете внесения изменений в Конституцию РФ в 2020
году, в частности, внесением в конституцию статьи 75.1, в которой
упоминаются необходимость создания в стране условий для устойчивого
экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для
взаимного доверия государства и общества. Речь идет об обеспечении
сбалансированности прав и обязанностей гражданина, социальном
партнерстве, экономической, политической и социальной солидарности.
Именно понимание административного права как инструмента
достижения баланса публичных и частных прав, законных интересов
позволяет поднять вопрос о такой категории как доверие. Доверие возникает
там, где понятны начала, основы, красные линии взаимоотношений сторон, за
которые ни одна из них не выходит. Отправными точками для построения
сбалансированной системы следует признать принципы современного
административного права.
Приходится признать, что теория принципов административного права
и процесса в российской науке основывается в основном на советской
правовой доктрине и не отражает современных реалий, не соответствует
конституционным требованиям. К сожалению, принципы, которые нашли
закрепление в некоторых законах, в целом носят декларативный характер и
не имеют прикладного значения при разрешении административных дел.
Так к декларативным принципам относится основополагающий
принцип законности, который отличается предельной абстрактностью,
обобщенностью, фундаментальностью, неконкретностью. Декларативные
принципы сложно представить в виде прямого регулятора для деятельности
суда (судьи) или уполномоченного органа при разрешении конкретного дела.
Принцип законности, безусловно, один из важнейших принципов права,
но он, увы, может не помочь гражданину получить от органа власти тот или
иной необходимый документ. То есть законность в стране вроде бы есть, а
процесс получения необходимого остается для заявителя затруднительным. В
данном случае важнее простота и доступность получения услуги, которая
достигается посредством реализации на практики принципа одного окна,
совершившего настоящий переворот взаимоотношений граждан России с
органами
администрации.
Предоставление
государственных
и
муниципальных услуг в многофункциональных центрах (МФЦ) становится
нормой, что подчеркивает влияние принципов непосредственно на
административную практику. Следующим этапом видится переход на
оказание государственных и муниципальных услуг без личного участия
заявителя в электронном виде.
В зарубежных странах считается, что принцип законности, носит сугубо
охранительный характер, а такой подход не способствует, с точки зрения
западной доктрины, хорошему администрированию. Законность в зарубежных
странах понимается как правовое положение участников административного
дела, при котором режим реализации прав и законных интересов частного
лица соответствует сложившемуся в современном правовом государстве
стандарту надлежащего исполнения и соблюдения публичным органом
правовых норм, а также требованиям, предъявляемым к хорошей
администрации. Эти стандарты включают открытость, справедливость,
участие, подотчетность, последовательность, рациональность, доступность
судебных и внесудебных процедур рассмотрения жалоб, законность и
беспристрастность.
На современном этапе развития административного права к принципам
можно отнести:
1)
Единство системы публичной власти
2)
Обеспечение публичного интереса субъектами наделенными
публичными полномочиями
3)
Обеспечение прав и законных интересов
организаций
физических лиц и
4)
Подзаконный характер деятельности органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления
5)
Компетентность и надлежащие использование полномочий
6)
Иерархичность и публичная подотчетность
7)
Специализация и оперативность
8)
Сочетание
регулирования
императивности
9)
Процессуальная
административных дел
и
диспозитивности
гарантированность
правового
разрешения
10) Оспоримость в судебного порядке действий (бездействия) и
решений субъектов, наделенных публичными полномочиями, посредством
административного судопроизводства
11) Сочетание централизации и децентрализации административноправового регулирования:
- целесообразности и экономической обоснованности распределения
полномочий органами наделенными публичными полномочиями;
- гарантированности необходимого финансового обеспечения при
передаче полномочий между уровнями публичной власти;
12) открытости, доступности
деятельности органов публичной
предоставления;
и достоверности информации о
власти и своевременности ее
13) эффективности осуществления публичных функций и выполнения
социально-экономических обязательств государства;
Практика Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ и
арбитражных судов России начинает идти по общеевропейскому пути и
помимо общедекларативных вырабатывает инструментальные и прикладные
принципов административного процесса, имеющие практическую значимость
при разрешении судебных административных дел. К числу таких принципов
можно, в частности, отнести принципы: справедливости (справедливого
судебного разбирательства), пропорциональности
и соразмерности,
осуществляемых
административно-публичными
органами
действий,
комплексного (всестороннего) подхода к конкретным обстоятельствам дела,
сочетания целесообразности и усмотрения при совершении указанных
действий, беспристрастности при разрешении административного дела,
эффективности, исполнимости судебного решения, запрет сверхформализма.
В целях соблюдения конституционного и общеправового принципа
справедливости вырабатываются конкретные критерии, а основ основным
критерием и элементом справедливости выступает принцип соразмерности. В
текущих условием важнейшим видится соразмерность действий публичных
властей при установлении ограничений для граждан и для бизнеса в рамках
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Административное законодательство довольно подвижное, изменения в
него вносятся часто, и судам следуем быть достаточно осмотрительными при
применении новелл. Сомнительные нормы всегда истолковываются в свете
общих принципов. Принципы не должны иметь детального регулирования или
даже дефиниции. Они постоянно уточняются и развиваются судебной
практикой, и, таким образом, отсутствие жесткого детального регулирования
оказывается преимуществом.
В рамках мероприятий по подготовки к осуществлению «регуляторной
гильотины» Государственной Думой принят Федеральный закон «О
государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской
Федерации».
В новом законе созвучно судебной практике меняется
тональность презумпции добросовестности, а среди принципов
государственного контроля (надзора), муниципального контроля выделяется
стимулирование добросовестности. Предполагается, что государственный
контроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к
добросовестному соблюдению обязательных требований и к минимизации
потенциальной выгоды от нарушения обязательных требований. Такое
понимание гармонирует с современным международным видением, где
правовые системы демократических стран поощряют добропорядочное
поведение, презюмируя и предполагая соответствующий этому образ
действий участников регулируемых отношений. Для этих целей правовые
системы снабжены эффективными правовыми механизмами констатации (или
опровержения) поведения, совершенного с доброй совестью. Следовательно,
добросовестность, равно как разумность и справедливость, выступает в
качестве универсальной (своего рода «трансцедентальной») нормы
реализации гражданских прав; в этом смысле она предполагается и
презюмируется в любых действиях юридических лиц и предпринимателей,
выступая, таким образом, одной из концептуальных доминант правового
регулирования.
Применение принципов административного права позволяет избежать
формального подхода при разрешении административных дел. Формальный
подход умаляет конституционное право на судебную защиту,
предполагающее не только право на обращение в суд, но и возможность
получения реальной судебной защиты, которая, не будучи формальной,
должна гарантировать эффективное восстановление в правах в соответствии с
законодательно закрепленными критериями.
Дальнейшее развитие и наполнение принципов административного
права в практике рассмотрения административных дел в судах позволит
сформировать приоритеты, стандарты административной деятельности, и
перейти к формированию «хорошей администрации» (good administration),
концепция которой зародилась в Великобритании и была направлена на
укрепление защиты прав граждан во взаимоотношениях с публичной властью.
В Европейском союзе доктрина хорошей администрации
получила официальное признание в резолюции Совета Европы 1977 г.,
Рекомендации Совета Европы 1980г. Кодексе поведения хорошей
администрации 2000г. Это комплексное понятие характеризует модель
администрации, в обязанности которой входит надлежащее и эффективное
следование публичным интересам, уважение прав и законных интересов
частных лиц, с которыми она взаимодействует, а также служение обществу и
укрепление доверия к административной деятельности
Ценности сформированные в концепции «хорошей администрации»
позволяют установить доверие между население и государством.